Kebijakan Penataan Ruang Dan Mitigasi di Kawasan Rawan Bencana

Moch. Shofwan dan Farida Nur’ Aini

Dosen Perencanaan Wilayah dan Kota Universitas PGRI Adi Buana Surabaya dan
Mahasiswa Pendidikan Geografi Universitas Negeri Surabaya

Abstract
Indonesia is one countries that is categorized as a disaster-prone, even referred to
as laboratory of disasters in the world because almost all kinds of disaster in the State of
Indonesia such as floods, earthquakes, tsunamis, volcanic eruptions, landslide, droughts,
forest fires, tornados, epidemics and the failure of technology. Spatial planning as a system
of spatial planning, space utilization, and control the utilization of space is an integral and
inseparable from each other and must be carried out in accordance with the rules od spatial
planning. Disaster mitigation as stipulated in article 47 of Law No. 24 of 2007 is done to
reduce disaster risk for people who are in disaster prone areas. The initial process in spatial
planning policy based disaster mitigation is done with determination disaster prone areas,
especially by analyzing the nature, characterictics, and environmental conditions of an
area. Currently the concepts of disaster mitigation undergoing a paradigm shift form
conventional towards holistic namely to move away from emergency aid toward the
paradigm of mitigation/prevention, and as well as the development paradigm. Integrated
spatial planning policies with aspects of disaster mitigation will be able to run an important
role in the determination of a safe space utilization of the negative impact of natural
disasters, especially to minimize victims.

Key words: spatial planning, mitigation, disaster

Abstrak
Indonesia merupakan salah satu Negara yang dikategorikan rawan bencana,
bahkan disebut sebagai laboratorium bencana di dunia karena hampir semua jenis
bencana ada di Negara Indonesia seperti banjir, gempa bumi, tsunami, letusan gunung api,
longsor, kekeringan, kebakaran hutan, puting beliung, wabah penyakit, dan kegagalan
teknologi. Penataan ruang sebagai suatu sistem perencanaan tata ruang, pemanfaatan
ruang, dan pengenadlian pemanfaatan ruang merupakan satu kesatuan yang tidak
terpisahkan satu sama lain dan harus dilakukan sesuai dengan kaidah penataan ruang.
Mitigasi bencana sebagaimana yang dimaksud dalam pasal 47 UU No. 24 Tahun 2007
dilakukan untuk mengurangi resiko bencana bagi masyarakat yang berada pada kawasan
rawan bencana. Proses awal dalam kebijakan penataan ruang berbasis mitigasi bencana
dilakukan dengan penetapan kawasan rawan bencana khususnya dengan menganalisis
sifat, karakteristik, dan kondisi lingkungan suatu kawasan. Saat ini konsep mitigasi
bencana mengalami pergeseran paradigma dari konvensional menuju ke holistik yaitu
beralih dari paradigma bantuan darurat menuju ke paradigma mitigasi/preventif dan
sekaligus juga paradigma pembangunan. Kebijakan penataan ruang yang terintegrasi
dengan aspek mitigasi bencana akan dapat menajalankan peran penting dalam penetapan
rencana pemanfaatan ruang yang aman dari dampak negatif bencana alam, terlebih dapat
meminimalkan korban jiwa.

Kata-kata kunci: penataan ruang, mitigasi, bencana

A. Pendahuluan
Indonesia merupakan salah satu
Negara yang dikategorikan rawan
bencana, bahkan disebut sebagai
laboratorium bencana di dunia karena
hampir semua jenis bencana ada di
Negara Indonesia seperti banjir, gempa
bumi, tsunami, letusan gunung berapi,
longsor, kekeringan, kebakaran hutan,
putting beliung, wabah penyakit, dan
kegagalan teknologi. Indonesia berada di
jalur tiga lempeng tektonik aktif dunia
yaitu lempeng Pasifik, lempeng Eurasia
dan lempeng Indo-Australia. Wilayah
kepulauan Indonesia yang seperti
sekarang ini mempunyai sejarah
pembentukan yang cukup panjang dan
rumit ditinjau dari aspek geologisnya.
Indonesia yang terletak diantara dua
Gambar 1. Peta Kondisi Tektonik Indonesia
Bencana adalah peristiwa atau rangkaian
peristiwa yang mengancam dan
menganggu kehidupan dan penghidupan
masyarakat yang terjadi secara tiba-tiba
maupun perlahan, disebabkan baik oleh
faktor alam atau faktor non-alam maupun
faktor manusia, sehingga mengakibatkan
kematian, luka-luka, kehilangan tempat
tinggal, kerugian ekonomi, kerusakan
sistem pemerintahan, efeknya terhadap
kesehatan, serta dampak psikologis (UU
No. 24 Tahun 2007; Twigg, 2004; Carter,
1991).
Dampak yang diakibatkan oleh
kejadian bencana sejauh ini yang sudah
terjadi sangat besar sekali jika dilihat dari
berbagau aspek fisik (keruangan/spatial),
sosial (social), dan ekonomi (economy).
Berkaitan dengan permasalahan tersebut
maka perlu adanya kebijakan penataan
ruang dan mitigasi bencana yang
terintegrasi antara berbagai elemen baik
masyarakat, swasta, maupun pemerintah
sehingga dapat meminimalkan dampak
kerugian yang diakibatkan.
B. Penataan Ruang
Penataan ruang mengandung
makna proses menata ruang. Lebih lanjut
benua Asia di utara dan Australias di
selatan memiliki unsur-unsur geologi atau
geodinamika yang sangat kompleks dan
sangat tidak stabil (Zen, 2009).
UU Nomor 26 Tahun 2007 memberikan
pemahaman tentang tata ruang sebagai
wujud struktural dan pola pemanfaatan
ruang, baik direncanakan maupun tidak
(Muta’ali, 2014). Tujuan penataan ruang
sebagaimana yang tercantum dalam UU
Nomor 26 Tahun 2007 untuk
mewujudkan ruang wilayah nasional yang
aman, nyaman, produktif, dan
berkelanjutan berlandaskan wawasan
nusantara dan ketahanan nasional
diantaranya:
a) Terwujudnya keharmoniasi antara
lingkungan alam dan lingkungan
buatan;
b) Terwujudnya keterpaduan dalam
penggunaan sumberdaya alam dan
sumberdaya buatan dengan
memperhatikan sumberdaya
manusia;
c) Terwujudnya perlindungan fungsi
ruang dan pencegahan dampak
negatif terhadap lingkungan
akibat pemanfaatan ruang.
Berdasarkan tujuan penataan
ruang tersebut, maka dalam perencanaan
tata ruang tidak terlepas dari aspek atau
nilai-nilai dalam perencanaan yang harus
dilaksanakan. Pada dasarnya nilai-nilai
baku dalam kegiatan perencanaan adalah
rasionalitas pasar dan rasionalitas sosial
politik yang mempengaruhi proses dan
tindakan perencanaan. Turunan dari
keduanya adalah nilai-nilai seperti
transparan, akuntabel, keadilan, dan
Gambar 2. Siklus Penyelanggaraan Penataan Ruang
Penataan ruang sebagai suatu
sistem perencanaan tata ruang,
pemanfaatan ruang, dan pengendalian
pemanfaatan ruang merupakan satu
kesatuan yang tidak terpisahkan satu sama
lain harus dilakukan sesuai dengan kaidah
penataan ruang. Berdasarkan UU Nomor
26 Tahun 2007, penataan ruang
diklasifikasikan berdasarkan sistem,
fungsi utama kawasan, wilayah
administratif, kegiatan kawasan, dan nilai
strategis kawasan, diantaranya:
a) Penataan ruang berdasarkan sistem
terdiri atas sistem wilayah dan sistem
internal perkotaan;
b) Penataan ruang berdasarkan fungsi
utama kawasan terdiri atas kawasan
lindung dan kawasan budidaya;
c) Penataan ruang berdasarkan wilayah
administratif;
d) Penataan ruang berdasarkan kegiatan
kawasan terdiri atas penataan ruang
kawasan perkotaan dan penataan
ruang kawasan pedesaan;
e) Penataan ruang berdasarkan nilai
strategis kawasan.
partisipatif atau demokratis dalam
penataan ruang. Lingkup penataan ruang
mencakup penyelenggaraan penataan
ruang yang meliputi kegiatan pengaturan,
pembinaan, pelaksanaan, dan pengawasan
penataan ruang termasuk didalamnya
penataan ruang kawasan rawan bencana,
sebagaimana pada Gambar 2 berikut ini.
C. Konsep Mitigasi Bencana
Undang-Undang Nomor 24 Tahun
2007 menjelaskan bahwa mitigasi adalah
serangkaian upaya untuk mengurangi
risiko bencana, baik melalui
pembangunan fisik maupun penyadaran
dan peningkatan kemampuan menghadapi
ancaman bencana. Mitigasi bencana
sebagaimana yang dimaksud dalam pasal
47 UU No. 24 Tahun 2007 dilakukan
untuk mengurangi risiko bencana bagi
masyarakat yang berada pada kawasan
rawan bencana. Dengan demikian, risiko
mitigasi adalah bagian upaya
pengurangan risiko bencana yaitu suatu
upaya untuk menekan kerugian
masyarakat yang diakibatkan oleh
peristiwa bencana alam (BNPB, 2007).
Berdasarkan United Nations
International Strategy for Disaster
Reduction/UN ISDR (dalam Muta’ali,
2012), potensi bencana atau bahaya
dibedakan menjadi lima kelompok, yaitu:
1. Bahaya beraspek geologi, antara lain
gempa bumi, tsunami, gunung api,
gerakan tanah (mass movement) yang
sering dikenal sebagai tanah longsor;
 2. Bahaya beraspek hidrometeorologi,
antara lain banjir, kekeringan, angin
topan, gelombang pasang;
3. Bahaya beraspek biologi, antara lain
wabah penyakit, hama dan penyakit
tanaman dan hewan/ternak;
4. Bahaya beraspek teknologi, antara
lain kecelakaan transportasi,
kecelakaan industry, kegagalan
teknologi;
5. Bahaya beraspek lingkungan, antara
lain kebakaran hutan, kerusakan
lingkungan, pencemaran limbah.
Upaya-upaya pengurangan risiko
bencana sangat diperlukan untuk
membangun masyarakat yang tahan
(resilent community) terhadap bencana.
Tantangan yang ada dalam pengurangan
risiko bencana (PRB) ini adalah
perumusan strategi mitigasinya. Strategi
mitigasi dan kebijakan-kebijakannya
hendaknya dirumuskan dari suatu kajian
risiko bencana yang komprehensif (Zen,
2009).
Dalam konteks waktu mitigasi
mencakup semua tindakan yang
dilakukan sebelum munculnya satu
bencana (tindakan-tindakan pra bencana)
yang meliputi tindakan-tindakan
pengurangan risiko bencana jangka
panjang. Ada empat hal penting dalam
mitigasi bencana, yaitu: (1) tersedia
informasi dan peta kawasan rawan
bencana untuk tiap jenis bencana, (2)
sosialisasi untuk meningkatkan
pemahaman dan kesadaran masyarakat
dalam menghadapi bencana, karena
bermukim di daerah rawan bencana, (3)
mengetahui apa yang perlu dilakukan dan
dihindari, serta mengetahui cara
penyelamatan diri jika bencana timbul, (4)
pengaturan dan penataan kawasan rawan
bencana untuk mengurangi ancaman
bencana. Dalam Permendagri Nomor 33
Tahun 2006 tentang pedoman umum
mitigasi bencana dikemukakan tentang
kebijakan, strategi dan manajemen
mitigasi bencana (Muta’ali, 2014).
D. Kebijakan Penataan Ruang dan
Mitigasi di Kawasan Rawan
Bencana
Proses awal dalam kebijakan
penataan ruang berbasis mitigasi bencana
dilakukan dengan penetapan kawasan
rawan bencana khususnya dengan
menganalisis sifat, karakteristik, dan
kondisi lingkungan suatu kawasan. Saat
ini konsep mitigasi bencana mengalami
pergeseran paradigma dari konvensional
menuju ke holistik yaitu beralih dari
paradigma bantuan darurat menuju ke
paradigma mitigasi/preventif dam
sekaligus juga paradigma pembangunan.
Pada awalnya bencana dianggap sebagai
takdir semata, dimana manusia bersifat
pasrah dan tidak memiliki peran dan
kontribusi yang signifikan terkait dengan
terjadinya bencana. Selanjutnya,
pandangan ini bergeser pada cara pandang
yang lebih saintifik dan ilmiah (Muta’ali,
2014).
Berbagai kebijakan yang perlu
ditempuh dalam mitigasi bencana antara
lain:
a) Dalam upaya mitigasi bencana
perlu membangun persepsi yang
sama bagi semua pihak baik
jajaran aparat pemerintah
maupun segenap unsur
masyarakat yang ketentuan
langkahnya diatur dalam
pedoman umum, petunjuk
pelaksanaan dan prosedur tetap
yang dikeluarkan oleh instansi
yang bersangkutan sesuai dengan
bidang tugas unit masing-masing;
b) Pelaksanaan mitigasi bencana
dilaksanakan secara terpadu
terkoordinir yang melibatkan
seluruh potensi pemerintah dan
masyarakat;
c) Upaya preventif harus
diupayakan agar kerusakan dan
korban jiwa dapat diminimalkan;
d) Penggalangan kekuatan melalui
kerjasama dengan semua pihak,
melalui pemberdayaan
masyarakat serta kampanye.
Sedangkan untuk melaksanakan
kebijakan dikembangkan beberapa
strategi sebagai berikut:
a) Pemetaan daerah rawan
bencana;
b) Pemantauan tingkat
kerawanan secara dini di
 daerah vital dan strategis perumahan dan fasilitas
secara jasa dan ekonomi umum;
dilakukan di beberapa h) Meningkatkan keamanan
kawasan rawan bencana; terhadap bencana pada
c) Penyebaran informasi bangunan industri dan
kawasan rawan bencana; kawasan industri;
d) Sosialisasi dan penyuluhan i) Meningkatkan keamanan
segala aspek kebencanaan terhadap bencana pada
kepada SATKOR-LAK PB, bangunan sekolah dan anak-
SATLAK-PB, dan anak sekolah;
masyarakat bertujuan j) Meningkatkan keamanan
meningkatkan kewaspadaan terhadap bencana dan
dan kesiapan menghadapi kaidah-kaidah bangunan
bencana jika sewaktu-waktu tahan gempa dan tsunami
terjadi; serta banjir dalam proses
e) Pelatihan/pendidikan tentang pembuatan konstruksi baru;
tata cara pengungsian dan k) Meningkatkan pengetahuan
penyelamatan jika terjadi para ahli mengenai fenomena
bencana; bencana, kerentanan
f) Peringatan dini secara terhadap bencana dan teknik-
kontinyu disuatu daerah teknik mitigasi;
rawan. l) Memasukkan prosedur
Selanjutnya terkait manajemen kajian risiko bencana
mitigasi bencana sesuai dengan amanat kedalam perencanaan tata
UU Nomor 24 Tahun 2007 amanatnya ruang/tata guna lahan;
sebagai berikut: m) Meningkatkan kemampuan
a) Meningkatkan kesiapan pemulihan masyarakat dalam
masyarakat pada masalah- jangka panjang setelah
masalah yang berhubungan terjadi bencana.
dengan risiko bencana;
b) Meningkatkan keamanan Indonesia wilayahnya sangat
terhadap bencana pada luas terdiri dari hamparan lautan dan
sistem infrastruktur dan daratan, termasuk didalamnya ada
utilitas; wilayah/kawasan rawan bencana.
c) Meningkatkan keamanan Kawasan rawan bencana sendiri
terhadap bencana pada merupakan kawasan yang seyogyanya
bangunan strategis dan harus terkontrol secara maksimal yang
penting; penataan ruangnya harus dapat
d) Penguatan institusi dikendalikan. Berdasarkan UU No. 26
penanganan bencana; Tahun 2007 pengertian penataan ruang
e) Meningkatkan kemampuan tidak hanya berdimensi perencanaan
tanggap darurat; pemanfaatan ruang saja, namun lebih dari
f) Meningkatkan kepedulian; itu termasuk dimensi kebijakan
g) Meningkatkan keamanan pemanfaatan dan pengendalian
terhadap bencana daerah pemanfaatan ruang.
 Gambar 3. Mitigasi Bencana dan Penyelenggaraan Penataan Ruang (Tondobala,
2011)
Dalam kaitannya dengan
bencana, tata ruang diharapkan dapat
membantu mengurangi dampak suatu
bencana alam, seperti gempa, tsunami,
letusan gunung api, dan lainnya. Dengan
kata lain, perencanaan, pemanfaatan, dan
pengendalian tata ruang wilayah dan kota
atau kawasan semestinya
mempertimbangkan faktor bencana alam,
khususnya pada kota dan kawasan yang
berlokasi pada wilayah rawan bencana
alam, sehingga dapat menanggulangi
dampak negative terhadap lingkungan.
(Hyogo Framework for Action (HFA) dan
UNISDR tahun 2005, juga
mengamanatkan peran tata ruang (land
use planning) dalam pengurangan risiko
bencana termasuk melakukan pembatasan
pembangunan di kawasan rawan bencana.
Pada konsep HFA terdapat 5
fokus integrasi perencanaan tata ruang
dengan pengurangan risiko bencana
(Sagala dan Bisri dalam Muta’ali, 2014),
yakni:
a) Integrasi kajian risiko
bencana kedalam
perencanaan perkotaan,
termasuk didalamnya
perhatian khusus terhadap
permukiman yang rentan
terhadap bencana;
b) Pengarusutamaan
pertimbangan risiko bencana
terhadap kegiatan
pembangunan infrastruktur
vital;
c) Pengembangan dan
penggunaan alat pemantauan
untuk mengukur aspek
pengurangan risiko yang
diperoleh atas suatu
kebijakan perencanaan tata
ruang;
d) Integrasi kajian risiko
bencana terhadap
perencanaan pembangunan
pedesaan, terutama di daerah
pegunungan dan pesisir;
e) Revisi ataupun
pengembangan terhadap
building code serta praktik
rekonstruksi dan rehabilitasi
tingkat nasional dan lokal.
Kebijakan penataan ruang yang
terintegrasi dengan aspek mitigasi
bencana akan dapat menjalankan peran
penting dalam penetapan rencana
pemanfaatan ruang yang aman dari
dampak negatif bencana alam, terlebih
dapat meminimalkan korban jiwa.
Setidaknya dalam penataan ruang sudah
dimunculkan kriteria lokasi rawan
bencana alam dan sebaran lokasi kawasan
kritis dan kawasan yang berisiko bencana.
Penataan ruang dapat meminimalisasi
dampak bencana karena tujuan penataan
ruang adalah keseimbangan lingkungan
hidup. Atau dapat dikatakan, pemanfaatan
suatu kawasan untuk berbagai kegiatan
disesuaikan dengan kemampuan daya
dukung lingkungannya.
Patut digaris bawahi bahwa
sesungguhnya penyelenggaraan penataan
ruang adalah sama dengan usaha mitigasi
bencana. Dalam konteks identifikasi Mitigation and preparedness in
kawasan rawan bencana, maka hal ini development and emergency
merupakan upaya mendukung penataan programming. Humanitarian
ruang dengan kerentanan wilayah Practice Network (HPN),
terhadap bencana sehingga resiko Overseas Development Institute,
bencana dapat dicermati dan diantisipasi London.
dalam pola ruang. Dengan kata lain,
identifikasi kawasan rawan bencana UU RI No. 26 Tahun 2007 tentang
berguna untuk menentukan struktur ruang Penataan Ruang, LNRI Tahun
dan pola ruang suatu wilayah (Tondobala, 2007 Nomor 68; TLNRI Nomor
2011). 4725.
Kebijakan penataan ruang dan
UU RI No. 24 Tahun 2007 tentang
kegiatan mitigasi bencana menjadi alat
Penanggulangan Bencana, LNRI
pengendali pemanfaatan suatu wilayah
Tahun 2007 Nomor 66; TLNRI
yang berada di kawasan rawan bencana
Nomor 4723.
baik dalam dokumen tertulis seperti
RTRW, RDTR, Renstra, dan RKP Zen, M.T. 2009. Mengelola Risiko
maupun dalam aturan yang tidak tertulis Bencana di Negara Maritim
seperti karakter kepemimpinan seseorang Indonesia. Bandung: Majelis
(leadership character). Pengendalian Guru Besar Institut Teknologi
pemanfaatan ruang pada kawasan rawan Bandung.
bencana yang telah ditetapkan merupakan
upaya untuk mengarahkan pemanfaatan
ruang agar tetap sesuai dengan rencana
tata ruang yang telah ditetapkan.
Kebiijakan pengendalian pemanfaatan
ruang dilaksanakan melalui peraturan
zonasi, perizinan, pemantauan, evaluasi,
dan penertiban terhadap pemanfaatan
ruang yang ada di kawasan rawan
bencana, semua itu harus dilaksanakan
secara terintegrasi antar elemen-elemen
yang ada baik masyarakat, swasta,
maupun pemerintah.

Daftar Pustaka
Carter, N. 1991. Disaster Management: A
Disaster Manager’s Handbook, ADB,
Manila.
Muta’ali, L. 2014. Perencanaan
Pengembangan Wilayah
Berbasis Pengurangan Risiko
Bencana. Yogyakarta: Fakultas
Geografi UGM.
Tondobala, L. 2011. Pemahaman tentang
Kawasan Rawan Bencana dan
Ditinjau terhadap Kebijakan dan
Peraturan Terkait. Jurnal
Sabua.Vol. 3 No. 1:58-63.
Twigg, J. 2004. Good Practice Review:
Disaster Risk Reduction.