G.R. No. 176579. June 28, 2011.
* Same; Securities and Exchange Commission; The Securities and Exchange Commission (SEC) is vested with the power and
WILSON P. GAMBOA, petitioner, vs. FINANCE SECRETARY MARGARITO B. TEVES, FINANCE UNDERSECRETARY JOHN P.
SEVILLA,   AND   COMMISSIONER   RICARDO   ABCEDE   OF   THE   PRESIDENTIAL   COMMISSION   ON   GOOD   GOVERNMENT
(PCGG)   IN   THEIR   CAPACITIES   AS   CHAIR   AND   MEMBERS,   RESPECTIVELY,   OF   THE   PRIVATIZATION   COUNCIL,
CHAIRMAN ANTHONI SALIM OF FIRST PACIFIC CO., LTD. IN HIS CAPACITY AS DIRECTOR OF METRO PACIFIC ASSET
HOLDINGS INC., CHAIRMAN MANUEL V. PANGILINAN OF PHILIPPINE LONG DISTANCE TELEPHONE COMPANY (PLDT)
IN  HIS CAPACITY  AS MANAGING  DIRECTOR OF FIRST  PACIFIC CO., LTD., PRESIDENT NAPOLEON L. NAZARENO OF
PHILIPPINE LONG DISTANCE TELEPHONE COMPANY, CHAIR FE BARIN OF THE SECURITIES EXCHANGE COMMISSION,
and PRESIDENT FRANCIS LIM OF THE PHILIPPINE STOCK EXCHANGE, respondents.
PABLITO V. SANIDAD and ARNO V. SANIDAD, petitioners­in­intervention.
Special Civil Actions; Declaratory Relief; Mandamus; Court treats the petition for declaratory relief as one for mandamus if
the issue involved has far­reaching implications.—In short, it is well­settled that this Court may treat a petition for declaratory relief
as one for mandamus if the issue involved has far­reaching implications. As this Court held in  Salvacion: The Court has no original
and exclusive jurisdiction over a petition for declaratory relief. However, exceptions to this rule have been recognized. Thus,
where the petition has far­reaching implications and raises questions that should be resolved, it may be treated as one
for mandamus. (Emphasis supplied)
Actions; Locus Standi; Petitioner being a stockholder of Philippine Long Distance Telephone (PLDT) has the right to question
the subject sale which he claims to violate the nationality requirement prescribed in Section 11, Article XII of the Constitution; Court
upheld the right of a citizen to bring a suit on matters of transcendental importance to the public.—There is no dispute that petitioner
is a stockholder of PLDT. As such, he has the right to question the subject sale, which he claims to violate the nationality requirement
prescribed in Section 11, Article XII of the Constitution. If the sale indeed violates the Constitution, then there is a possibility that
PLDT’s franchise could be revoked, a dire consequence directly affecting petitioner’s interest as a stockholder. More importantly, there
is no question that the instant petition raises matters of transcendental importance to the public. The fundamental and threshold
legal issue in this case, involving the national economy and the economic welfare of the Filipino people, far outweighs any perceived
impediment in the legal personality of the petitioner to bring this action. In  Chavez v. PCGG, 299 SCRA 744 (1998), the Court upheld
the right of a citizen to bring a suit on matters of transcendental importance to the public.
Corporation Law; Words and Phrases; “Capital”; The term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution refers only to
shares of stock entitled to vote in the election of directors, and thus in the present case only to common shares, and not to the total
outstanding capital stock comprising both common and non­voting preferred shares.—We agree with petitioner and petitioners­in­
intervention. The term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution refers only to shares of stock entitled to vote in the
election of directors, and thus in the present case only to common shares, and not to the total outstanding capital stock comprising
both common and non­voting preferred shares.
Same; Capital; Common shares cannot be deprived of the right to vote in any corporate meeting, and any provision in the
articles   of   incorporation   restricting   the   right   of   common   shareholders   to   vote   is   invalid. —Indisputably,   one   of   the   rights   of   a
stockholder is the right to participate in the control or management of the corporation. This is exercised through his vote in the
election of directors because it is the board of directors that controls or manages the corporation. In the absence of provisions in the
articles of incorporation denying voting rights to preferred shares, preferred shares have the same voting rights as common shares.
However, preferred shareholders are often excluded from any control, that is, deprived of the right to vote in the election of directors
and on other matters, on the theory that the preferred shareholders are merely investors in the corporation for income in the same
manner as bondholders. In fact, under the Corporation Code only preferred or redeemable shares can be deprived of the right to vote.
Common shares cannot be deprived of the right to vote in any corporate meeting, and any provision in the articles of incorporation
restricting the right of common shareholders to vote is invalid.
Same; Same; The term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution refers only to shares of stock that can vote in the
election of directors.—Considering that common shares have voting rights which translate to control, as opposed to preferred shares
which usually have no voting rights, the term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution refers only to common shares.
However, if the preferred shares also have the right to vote in the election of directors, then the term “capital” shall include such
preferred shares because the right to participate in the control or management of the corporation is exercised through the right to vote
in the election of directors. In short, the term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution refers only to shares of
stock that can vote in the election of directors.
Same; Same; The term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution to include both voting and non­voting shares
will result in the abject surrender of our telecommunications industry to foreigners, amounting to a clear abdication of the State’s
constitutional duty to limit control of public utilities to Filipino citizens; The Court should never open to foreign control what the
Constitution   has   expressly   reserved   to   Filipinos   for   that   would   be   a   betrayal   of   the   Constitution   and   of   the   national   interest. —
Indisputably, construing the term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution to include both voting and non­voting shares
will result in the abject surrender of our telecommunications industry to foreigners, amounting to a clear abdication of the State’s
constitutional   duty   to   limit   control   of   public   utilities   to   Filipino   citizens.   Such   an   interpretation   certainly   runs   counter   to   the
constitutional provision reserving certain areas of investment to Filipino citizens, such as the exploitation of natural resources as well
as the ownership of land, educational institutions and advertising businesses. The Court should never open to foreign control what the
Constitution has expressly reserved to Filipinos for that would be a betrayal of the Constitution and of the national interest. The
Court must perform its solemn duty to defend and uphold the intent and letter of the Constitution to ensure, in the words of the
Constitution, “a self­reliant and independent national economy effectively controlled by Filipinos.”
function to suspend or revoke, after proper notice and hearing, the franchise or certificate of registration of corporations, partnerships
or associations, upon any of the grounds provided by law.—Under Section 5(m) of the Securities Regulation Code, the SEC is vested
with   the   “power   and   function”   to   “suspend   or   revoke,   after   proper   notice   and   hearing,   the   franchise   or  certificate   of
registration   of   corporations, partnerships   or   associations,   upon   any   of   the   grounds   provided   by   law.”   The   SEC   is
mandated under Section 5(d) of the same Code with the “power and function” to “investigate x x x the activities of persons to
ensure compliance” with the laws and regulations that SEC administers or enforces. The GIS that all corporations are required to
submit to SEC annually should put the SEC on guard against violations of the nationality requirement prescribed in the Constitution
and existing laws. This Court can compel the SEC, in a petition for declaratory relief that is treated as a petition for mandamus as in
the  present  case,  to hear  and  decide a  possible violation  of  Section  11,  Article  XII  of  the  Constitution  in  view of  the  ownership
structure of PLDT’s voting shares, as admitted by respondents and as stated in PLDT’s 2010 GIS that PLDT submitted to SEC.
VELASCO, JR., J., Separate Dissenting Opinion:
Actions; Locus Standi; Petitioner has not shown any real interest substantial enough to give him the requisite locus standi to
question the sale of the government’s PTIC shares to First Pacific. —The Rules of Court specifically requires that “[e]very action must
be prosecuted or defended in the name of the real party in interest.” A real party in interest is defined as the “party who stands to be
benefited or injured by the judgment in the suit, or the party entitled to the avails of the suit.” Petitioner has failed to allege any
interest in the 111,415 PTIC shares nor in any of the previous purchase contracts he now seeks to annul. He is neither a shareholder
of PTIC nor of First Pacific. Also, he has not alleged that he was an interested bidder in the government’s auction sale of the PTIC
shares. Finally, he has not shown how, as a nominal shareholder of PLDT, he stands to benefit from the annulment of the sale of the
111,415 PTIC shares or of any of the sales of the PLDT common shares held by foreigners. In fine, petitioner has not shown any real
interest   substantial   enough  to   give   him   the  requisite locus standi to  question  the  sale  of  the  government’s PTIC  shares to   First
Pacific.
Same; Same; A taxpayer is deemed to have the standing to raise a constitutional issue when it is established that public funds
have been disbursed in alleged contravention of the law or the Constitution. —Likewise, petitioner’s assertion that he has standing to
bring the suit as a “taxpayer” must fail. In Gonzales v. Narvasa, We discussed that “a taxpayer is deemed to have the standing to
raise a constitutional issue when it is established that public funds have been disbursed in alleged contravention of the law
or the Constitution.” In this case, no public funds have been disbursed. In fact, the opposite has happened—there is an inflow of
funds into the government coffers.
Same; Jurisdiction; Declaratory Relief; Petitions for declaratory relief, annulment of sale and injunction do not  fall within the
exclusive jurisdiction of this Court; The proper jurisdiction for declaratory relief is the Regional Trial Court (RTC); Requisites for an
Action for Declaratory Relief.—Based on the foregoing provisos, it is patently clear that petitions for declaratory relief, annulment of
sale and injunction do not fall within the exclusive original jurisdiction of this Court.  First, the court with the proper jurisdiction for
declaratory relief is the Regional Trial Court (RTC). Sec. 1, Rule 63 of the Rules of Court stresses that an action for declaratory relief
is within  the exclusive original jurisdiction of  the RTC, viz.: Any person interested  under a deed,  will, contract or  other  written
instrument, whose rights are affected by a statute, executive order or regulation, ordinance, or any other governmental regulation
may, before breach or violation thereof, bring an action in the appropriate Regional Trial Court to determine any question of
construction or validity arising, and for a declaration of his rights or duties, thereunder.
(Emphasis   supplied.)   An   action   for   declaratory   relief   also   requires   the   following:   (1)   a   justiciable   controversy   between
persons whose interests are adverse; (2) the party seeking the relief has a legal interest in the controversy; and (3) the issue is ripe for
judicial   determination.   As   previously  discussed,   petitioner  lacks  any  real  interest   in  this  action;   thus,   no  justiciable  controversy
between adverse interests exists.
Same; Same; Same; The exercise of such discretion, whether to treat a petition for declaratory relief as one for  mandamus,
presupposes that the petition is otherwise viable or meritorious.—Despite this, the ponencia decided to treat the petition for declaratory
relief as one for mandamus, citing the rule that “where the petition has far­reaching implications and raises questions that should be
resolved, it may be treated as one for mandamus.” However, such rule is not absolute. In  Macasiano v. National Housing Authority,
224 SCRA 236 (1993), the Court explicitly stated that the exercise of such discretion, whether to treat a petition for declaratory relief
as one for mandamus, presupposes that the petition is otherwise viable or meritorious . As I shall discuss subsequently in the
substantive portion of this opinion, the petition in this case is clearly not viable or meritorious.
Same; Mandamus; A petition for mandamus is premature if there are administrative remedies available to petitioner. —A
petition  for   mandamus   is  premature  if  there  are  administrative  remedies  available  to  petitioner.  Under  the  doctrine  of  primary
administrative jurisdiction, “courts cannot or will not determine a controversy where the issues for resolution demand the exercise of
sound administrative discretion requiring the special knowledge, experience, and services of the administrative tribunal to determine
technical and intricate matters of fact. In other words, if a case is such that its determination requires the expertise, specialized
training and knowledge of an administrative body, relief must first be obtained in an administrative proceeding before resort to the
courts   is   had   even   if   the   matter   may   well   be   within   their   proper   jurisdiction.”   Along   with   this,   the   doctrine   of   exhaustion   of
administrative   remedies   also   requires   that   where   an   administrative   remedy   is   provided   by   statute   relief   must   be   sought   by
exhausting this remedy before the courts will act.
  Same; Hierarchy of Courts; The doctrine dictates that when jurisdiction is shared concurrently with different courts, the
proper suit should first be filed with the lower­ranking court.—Although this Court, the CA, and the RTC have “concurrent jurisdiction
to issue writs of certiorari, prohibition, mandamus, quo warranto, habeas corpus and injunction, such concurrence does not give
the petitioner unrestricted freedom of choice of court forum.” The doctrine of hierarchy of courts dictates that when jurisdiction is
shared   concurrently   with  different  courts,   the  proper   suit   should  first   be  filed  with  the  lower­ranking   court.  Failure  to  do  so  is
sufficient cause for the dismissal of a petition.
Corporation Law; Capital; The intent of the framers of the Constitution was not to limit the application of the word “capital”
to voting or common shares alone.—Contrary to pronouncement of the ponencia, the intent of the framers of the Constitution was not
to limit the application of the word “capital” to voting or common shares alone. In fact, the Records of the Constitutional Commission
reveal that even though the UP Law Center proposed the phrase “voting stock or controlling interest,” the framers of the Constitution
did not adopt this but instead used the word “capital.”
Same;   Same;   Stockholders,   whether   holding   voting   or   non­voting   stocks,   have   all   the   rights,   powers   and   privileges   of
ownership  over their  stocks;   Control  is  another   inherent   right  of   ownership. —Stockholders,  whether  holding  voting  or  non­voting
stocks, have all the rights, powers and privileges of ownership over their stocks. This necessarily includes the right to vote because
such is inherent in and incidental to the ownership of corporate stocks, and as such is a property right. Additionally, control is
another inherent right of ownership. The circumstances enumerated in Sec. 6 of the Corporation Code clearly evince this. It gives
voting rights to the stocks deemed as non­voting as to  fundamental and major corporate changes. Thus, the issue should not
only dwell on the daily management affairs of the corporation but also on the equally important fundamental changes that may need
to be voted on. On this, the “non­voting” shares also exercise control, together with the voting shares.
Same;   Same;   Securities  and  Exchange   Commission;   Securities   and  Exchange   Commission   (SEC)   defined  “capital”   as   to
include  both  voting  and  non­voting  in  the   determination   of   the nationality  of  a  corporation.—More  importantly,   the   SEC  defined
“capital” as to include both voting and non­voting in the determination of the nationality of a corporation, to wit: In view of the
foregoing, it is opined that the term “capital” denotes the sum total of the shares subscribed and paid by the shareholders, or secured
to be paid, irrespective of their nomenclature to be issued by the corporation in the conduct of its operation. Hence, non­voting
preferred   shares   are   considered   in   the   computation   of   the   60­40%   Filipino­alien   equity   requirement   of   certain
economic activities under the Constitution. (Emphasis supplied.)
Same; Same; Outstanding Capital Stock; The Corporation Code defines “outstanding capital stock” as the “total shares of
stock issued”; It includes all types of shares.—Similarly, the Corporation Code defines “outstanding capital stock” as the “total shares
of stock issued.” It does not distinguish between common and preferred shares. It includes all types of shares.
ABAD, J., Dissenting Opinion:
Remedial Law; Actions; Jurisdiction; Gamboa actions for injunction, declaratory relief, and declaration of  nullity of sale are
not among the cases that can be initiated before the Supreme Court; Only exceptional and compelling circumstances such as cases of
national interest and of serious implications justify direct resort to the Supreme Court for the extraordinary remedy of writ of certiorari,
prohibition, or mandamus.—Strictly speaking, Gamboa actions for injunction, declaratory relief, and declaration of nullity of sale are
not among the cases that can be initiated before the Supreme Court. Those actions belong to some other tribunal. And, although the
Court has original jurisdiction in prohibition cases, the Court shares this authority with the Court of Appeals and the Regional Trial
Courts. But this concurrence of jurisdiction does not give the parties absolute and unrestrained freedom of choice on which court the
remedy will be sought. They must observe the hierarchy of courts. As a rule, the Supreme Court will not entertain direct resort to it
unless the remedy desired cannot be obtained in other tribunals. Only exceptional and compelling circumstances such as cases of
national   interest   and   of   serious   implications   justify   direct   resort   to   the   Supreme   Court   for   the   extraordinary   remedy   of   writ
of certiorari, prohibition, or mandamus.
Corporation Law; Capital; The Constitution fails to provide for the meaning of the term “capital” considering that the shares
of stock of a corporation vary in kinds.—The Constitution fails to provide for the meaning of the term “capital,” considering that the
shares  of   stock  of  a  corporation  vary  in  kinds.  The  usual  classification   depends   on  how  profits  are  to  be  distributed  and  which
stockholders have the right to vote the members of the corporation’s board of directors.
Same; Same; The Court should not leave the matter of compliance with the constitutional limit on foreign ownership in public
utilities, a matter of transcendental importance, to judicial legislation especially since any ruling the Court makes on the matter could
have deep economic repercussions; It is apt for Congress to build up on this framework by defining the meaning of “capital.” —Under
this   confusing   legislative   signals,   the   Court   should   not   leave   the   matter   of   compliance   with   the   constitutional   limit   on   foreign
ownership in public utilities, a matter of transcendental importance, to judicial legislation especially since any ruling the Court makes
on  the   matter   could   have   deep   economic   repercussions.   This   is   not   a   concern   over   which   the   Court   has   competence.   The   1987
Constitution laid down the general framework for restricting foreign ownership of public utilities. It is apt for Congress to build up on
this framework by defining the meaning of “capital,” establishing rules for the implementation of the State policy, providing sanctions
for its violation, and vesting in the appropriate agency the responsibility for carrying out the purposes of such policy.
ORIGINAL ACTION in the Supreme Court. Prohibition, Injunction, Declaratory Relief and Declaration of Nullity of Sale of Shares of
Stock.
   The facts are stated in the opinion of the Court.
  Edgar D. Dumlao for China Banking Corporation.
  Office of the General Counsel for respondent Francis Ed Lim.
   Sycip,   Salazar,   Hernandez   and Gatmaitan for   respondent   Manuel   V.   Pangilinan   Angara,   Abello,   Concepcion,   Regala
and Cruz for Napoleon L. Nazareno.
CARPIO, J.:
The Case
This is an original petition for prohibition, injunction, declaratory relief and declaration of nullity of the sale of shares of stock of
Philippine Telecommunications Investment Corporation (PTIC) by the government of the Republic of the Philippines to Metro Pacific
Assets Holdings, Inc. (MPAH), an affiliate of First Pacific Company Limited (First Pacific).
The Antecedents
The facts, according to petitioner Wilson P. Gamboa, a stockholder of Philippine Long Distance Telephone Company (PLDT), are
as follows:1
On 28 November 1928, the Philippine Legislature enacted Act  No. 3436 which  granted PLDT a  franchise  and the right to
engage in telecommunications business. In 1969, General Telephone and Electronics Corporation (GTE), an American company and a
major PLDT stockholder, sold 26 percent of the outstanding common shares of PLDT to PTIC. In 1977, Prime Holdings, Inc. (PHI)
was incorporated by several persons, including Roland Gapud and Jose Campos, Jr. Subsequently, PHI became the owner of 111,415
shares of stock of PTIC by virtue of three Deeds of Assignment executed by PTIC stockholders Ramon Cojuangco and Luis Tirso
Rivilla.   In   1986,   the   111,415   shares   of   stock   of   PTIC   held   by   PHI   were   sequestered   by   the   Presidential   Commission   on   Good
Government (PCGG). The 111,415 PTIC shares, which represent about 46.125 percent of the outstanding capital stock of PTIC, were
later declared by this Court to be owned by the Republic of the Philippines. 2
In  1999, First  Pacific,   a  Bermuda­registered,  Hong Kong­based  investment   firm,   acquired the  remaining  54  percent  of  the
outstanding capital stock of PTIC. On 20 November 2006, the Inter­Agency Privatization Council (IPC) of the Philippine Government
announced that it would sell the 111,415 PTIC shares, or 46.125 percent of the outstanding capital stock of PTIC, through a public
bidding to be conducted on 4 December 2006. Subsequently, the public bidding was reset to 8 December 2006, and only two bidders,
Parallax Venture Fund XXVII (Parallax) and Pan­Asia Presidio Capital, submitted their bids. Parallax won with a bid of P25.6 billion
or US$510 million.
Thereafter, First Pacific announced that it would exercise its right of first refusal as a PTIC stockholder and buy the 111,415
PTIC shares by matching the bid price of Parallax. However, First Pacific failed to do so by the 1 February 2007 deadline set by IPC
and instead, yielded its right to PTIC itself which was then given by IPC until 2 March 2007 to buy the PTIC shares. On 14 February
2007, First Pacific, through its subsidiary, MPAH, entered into a Conditional Sale and Purchase Agreement of the 111,415 PTIC
shares, or 46.125 percent of the outstanding capital stock of PTIC, with the Philippine Government for the price of P25,217,556,000 or
US$510,580,189. The sale was completed on 28 February 2007.
Since PTIC is a stockholder of PLDT, the sale by the Philippine Government of 46.125 percent of PTIC shares is actually an
indirect sale of 12 million shares or about 6.3 percent of the outstanding common shares of PLDT.  With the sale, First Pacific’s
common   shareholdings   in   PLDT   increased   from   30.7   percent   to   37   percent,   thereby   increasing   the   common
shareholdings   of   foreigners   in   PLDT   to   about   81.47   percent. This   violates   Section   11,   Article   XII   of   the   1987   Philippine
Constitution which limits foreign ownership of the capital of a public utility to not more than 40 percent. 3
On the  other  hand,  public   respondents  Finance  Secretary  Margarito  B.  Teves,   Undersecretary John P.  Sevilla,  and  PCGG
Commissioner Ricardo Abcede allege the following relevant facts:
On   9   November   1967,   PTIC   was   incorporated   and   had   since   engaged   in   the   business   of   investment   holdings.   PTIC   held
26,034,263 PLDT common shares, or 13.847 percent of the total PLDT outstanding common shares. PHI, on the other hand, was
incorporated in 1977, and became the owner of 111,415 PTIC shares or 46.125 percent of the outstanding capital stock of PTIC by
virtue of three Deeds of Assignment executed by Ramon Cojuangco and Luis Tirso Rivilla. In 1986, the 111,415 PTIC shares held by
PHI were sequestered by the PCGG, and subsequently declared by this Court as part of the ill­gotten wealth of former President
Ferdinand Marcos. The sequestered PTIC shares were reconveyed to the Republic of the Philippines in accordance with this Court’s
decision4 which became final and executory on 8 August 2006.
The Philippine Government decided to sell the 111,415 PTIC shares, which represent 6.4 percent of the outstanding common
shares of stock of PLDT, and designated the Inter­Agency Privatization Council (IPC), composed of the Department of Finance and
the PCGG, as the disposing entity. An invitation to bid was published in seven different newspapers from 13 to 24 November 2006. On
20 November 2006, a pre­bid conference was held, and the original deadline for bidding scheduled on 4 December 2006 was reset to 8
December 2006. The extension was published in nine different newspapers.
During   the   8   December   2006   bidding,   Parallax   Capital   Management   LP   emerged   as   the   highest   bidder   with   a   bid   of
P25,217,556,000. The government notified First Pacific, the majority owner of PTIC shares, of the bidding results and gave First
Pacific until 1 February 2007 to exercise its right of first refusal in accordance with PTIC’s Articles of Incorporation. First Pacific
announced its intention to match Parallax’s bid.
On 31 January 2007, the House of Representatives (HR) Committee on Good Government conducted a public hearing on the
particulars of the then impending sale of the 111,415 PTIC shares. Respondents Teves and Sevilla were among those who attended
the public hearing. The HR Committee Report No. 2270 concluded that: (a) the auction of the government’s 111,415 PTIC shares bore
due diligence, transparency and conformity with existing legal procedures; and (b) First Pacific’s intended acquisition of the
government’s 111,415 PTIC shares resulting in First Pacific’s 100% ownership of PTIC will not violate the 40 percent
constitutional   limit   on   foreign   ownership   of   a   public   utility   since   PTIC   holds   only   13.847   percent   of   the   total
outstanding common shares of PLDT. 5 On 28 February 2007, First Pacific completed the acquisition of the 111,415 shares of stock
of PTIC.
Respondent Manuel V. Pangilinan admits the following facts: (a) the IPC conducted a public bidding for the sale of 111,415
PTIC shares or 46 percent of the outstanding capital stock of PTIC (the remaining 54 percent of PTIC shares was already owned by
First Pacific and its affiliates); (b) Parallax offered the highest bid amounting to P25,217,556,000; (c) pursuant to the right of first
refusal in favor of PTIC and its shareholders granted in PTIC’s Articles of Incorporation, MPAH, a First Pacific affiliate, exercised its
right of first refusal by matching the highest bid offered for PTIC shares on 13 February 2007; and (d) on 28 February 2007, the sale
was consummated when MPAH paid IPC P25,217,556,000 and the government delivered the certificates for the 111,415 PTIC shares.
Respondent Pangilinan denies the other allegations of facts of petitioner.
On  28  February  2007,   petitioner  filed  the   instant  petition  for   prohibition,  injunction,  declaratory  relief,   and  declaration  of
nullity of sale of the 111,415 PTIC shares. Petitioner claims, among others, that the sale of the 111,415 PTIC shares would result in
an increase in First Pacific’s common shareholdings in PLDT from 30.7 percent to 37 percent, and this, combined with Japanese NTT
DoCoMo’s common shareholdings in PLDT, would result to a total foreign common shareholdings in PLDT of 51.56 percent which is
over the 40 percent constitutional limit. 6 Petitioner asserts:
“If and when the sale is completed, First Pacific’s equity in PLDT will go up from 30.7 percent to 37.0 percent of its common—or
voting­stockholdings, x x x. Hence, the consummation of the sale will put the two largest foreign investors in PLDT—First Pacific and
Japan’s NTT DoCoMo, which is the world’s largest wireless telecommunications firm, owning 51.56 percent of PLDT common equity.
x x x With the completion of the sale, data culled from the official website of the New York Stock Exchange ( www.nyse.com) showed
that those foreign entities, which own at least five percent of common equity, will collectively own 81.47 percent of PLDT’s common
equity. x x x
x x x as the annual disclosure reports, also referred to as Form 20­K reports x x x which PLDT submitted to the New York Stock
Exchange for the period 2003­2005, revealed that First Pacific and several other foreign entities breached the constitutional limit of
40 percent ownership as early as 2003. x x x”7
Petitioner raises the following issues: (1) whether the consummation of the then impending sale of 111,415 PTIC shares to First
Pacific violates the constitutional limit on foreign ownership of a public utility; (2) whether public respondents committed grave abuse
of discretion in allowing the sale of the 111,415 PTIC shares to First Pacific; and (3) whether the sale of common shares to foreigners
in excess of 40 percent of the entire subscribed common capital stock violates the constitutional limit on foreign ownership of a public
utility.8
On 13 August 2007, Pablito V. Sanidad and Arno V. Sanidad filed a Motion for Leave to Intervene and Admit Attached Petition­
in­Intervention. In the Resolution of 28 August 2007, the Court granted the motion and noted the Petition­in­Intervention.
Petitioners­in­intervention “join petitioner Wilson Gamboa x x x in seeking, among others, to enjoin and/or nullify the sale by
respondents of the 111,415 PTIC shares to First Pacific or assignee.” Petitioners­in­intervention claim that, as PLDT subscribers, they
have a “stake in the outcome of the controversy x x x where the Philippine Government is completing the sale of government owned
assets in [PLDT], unquestionably a public utility, in violation of the nationality restrictions of the Philippine Constitution.”
The Issue
This Court is not a trier of facts. Factual questions such as those raised by petitioner, 9 which indisputably demand a thorough
examination of the evidence of the parties, are generally beyond this Court’s jurisdiction. Adhering to this well­settled principle, the
Court shall confine the resolution of the instant controversy solely on the threshold and purely legal issue of whether the term
“capital” in Section 11, Article XII of the Constitution refers to the total common shares only or to the total outstanding capital stock
(combined total of common and non­voting preferred shares) of PLDT, a public utility.
The Ruling of the Court
The petition is partly meritorious.
Petition for declaratory relief treated as petition for mandamus
At   the   outset,   petitioner   is   faced   with   a   procedural   barrier.   Among   the   remedies   petitioner   seeks,   only   the   petition   for
prohibition is within the original jurisdiction of this court, which however is not exclusive but is concurrent with the Regional Trial
Court and the Court of Appeals. The actions for declaratory relief, 10 injunction, and annulment of sale are not embraced within the
original jurisdiction of the Supreme Court. On this ground alone, the petition could have been dismissed outright.
While  direct   resort   to  this Court  may   be  justified  in  a  petition  for  prohibition, 11 the  Court   shall   nevertheless   refrain  from
discussing the grounds in support of the petition for prohibition since on 28 February 2007, the questioned sale was consummated
when MPAH paid IPC P25,217,556,000 and the government delivered the certificates for the 111,415 PTIC shares.
However, since the threshold and purely legal issue on the definition of the term “capital” in Section 11, Article XII of the
Constitution has far­reaching implications to the national economy, the Court treats the petition for declaratory relief as one for
mandamus.12
In Salvacion v. Central Bank of the Philippines,13 the Court treated the petition for declaratory relief as one for mandamus
considering the grave injustice that would result in the interpretation of a banking law. In that case, which involved the crime of rape
committed by a foreign tourist against a Filipino minor and the execution of the final judgment in the civil case for damages on the
tourist’s  dollar  deposit   with   a   local   bank,   the   Court   declared   Section   113   of   Central   Bank   Circular   No.   960,   exempting   foreign
currency   deposits   from   attachment,   garnishment   or   any   other   order   or   process   of   any   court,   inapplicable   due   to   the   peculiar
circumstances of the case. The Court held that “injustice would result especially to a citizen aggrieved by a foreign guest like accused
x x x” that would “negate Article 10 of the Civil Code which provides that ‘in case of doubt in the interpretation or application of laws,
it is presumed that the lawmaking body intended right and justice to prevail.’  ” The Court therefore required respondents Central
Bank of the Philippines, the local bank, and the accused to comply with the writ of execution issued in the civil case for damages and
to release the dollar deposit of the accused to satisfy the judgment.
In Alliance of Government Workers v. Minister of Labor,14 the Court similarly brushed aside the procedural infirmity of the
petition   for   declaratory   relief   and   treated   the   same   as   one   for   mandamus.   In  Alliance, the   issue   was   whether   the   government
unlawfully excluded petitioners, who were government employees, from the enjoyment of rights to which they were entitled under the
law. Specifically, the question was: “Are the branches, agencies, subdivisions, and instrumentalities of the Government, including
government   owned   or   controlled   corporations  included  among   the  four  ‘employers’   under  Presidential   Decree  No.   851  which   are
required to pay their employees x x x a thirteenth (13th) month pay x x x ?” The Constitutional principle involved therein affected all
government employees, clearly justifying a relaxation of the technical rules of procedure, and certainly requiring the interpretation of
the assailed presidential decree.
In short, it is well­settled that this Court may treat a petition for declaratory relief as one for mandamus if the issue involved
has far­reaching implications. As this Court held in Salvacion:
“The Court has no original and exclusive jurisdiction over a petition for declaratory relief.  However, exceptions to this rule
have  been   recognized.  Thus,   where   the  petition   has   far­reaching   implications   and   raises   questions   that  should   be
resolved, it may be treated as one for mandamus.”15 (Emphasis supplied)
In   the   present   case,   petitioner   seeks   primarily   the   interpretation   of   the   term   “capital”   in   Section   11,   Article   XII   of   the
Constitution. He prays that this Court declare that the term “capital” refers to common shares only, and that such shares constitute
“the sole basis in determining foreign equity in a public utility.” Petitioner further asks this Court to declare any ruling inconsistent
with such interpretation unconstitutional.
The  interpretation  of  the  term  “capital”   in  Section   11,  Article   XII   of   the  Constitution   has far­reaching  implications to   the
national economy. In fact, a resolution of this issue will determine whether Filipinos are masters, or second class citizens, in their own
country. What is at stake here is whether Filipinos or foreigners will have  effective control of the national economy. Indeed, if ever
there is a legal issue that has far­reaching implications to the entire nation, and to future generations of Filipinos, it is the threshhold
legal issue presented in this case.
The Court first encountered the issue on the definition of the term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution in the
case of Fernandez v. Cojuangco, docketed as G.R. No. 157360. 16 That case involved the same public utility (PLDT) and substantially
the same private respondents. Despite the importance and novelty of the constitutional issue raised therein and despite the fact that
the petition involved a purely legal question, the Court declined to resolve the case on the merits, and instead denied the same for
disregarding the hierarchy  of courts. 17 There,  petitioner Fernandez assailed on a pure  question of law the  Regional  Trial Court’s
Decision of 21 February 2003 via a petition for review under Rule 45.
The Court’s Resolution, denying the petition, became final on 21 December 2004.
The instant petition therefore presents the Court with another opportunity to finally settle this  purely legal issue which is of
transcendental importance to the national economy and a fundamental requirement to a faithful adherence to our Constitution. The
Court must forthwith seize such opportunity, not only for the benefit of the litigants, but more significantly for the benefit of the
entire  Filipino  people,  to  ensure,  in  the  words of  the  Constitution,  “a  self­reliant  and independent  national  economy  effectively
controlled by Filipinos.”18 Besides, in the light of vague and confusing positions taken by government agencies on this purely legal
issue, present and future foreign investors in this country deserve, as a matter of basic fairness, a categorical ruling from this Court
on the extent of their participation in the capital of public utilities and other nationalized businesses.
Despite its far­reaching implications to the national economy, this purely legal issue has remained unresolved for over 75 years
since the 1935 Constitution. There is no reason for this Court to evade this ever recurring fundamental issue and delay again defining
the term “capital,” which appears not only in Section 11, Article XII of the Constitution, but also in Section 2, Article XII on co­
production and joint venture agreements for the development of our natural resources, 19 in Section 7, Article XII on ownership of
private lands,20 in Section 10, Article XII on the reservation of certain investments to Filipino citizens, 21 in Section 4(2), Article XIV on
the ownership of educational institutions, 22 and in Section 11(2), Article XVI on the ownership of advertising companies. 23
Petitioner has locus standi
There is no dispute that petitioner is a stockholder of PLDT. As such, he has the right to question the subject sale, which he
claims to violate the nationality requirement prescribed in Section 11, Article XII of the Constitution. If the sale indeed violates the
Constitution, then there is a possibility that PLDT’s franchise could be revoked, a dire consequence directly affecting petitioner’s
interest as a stockholder.
More importantly, there is no question that the instant petition raises matters of transcendental importance to the public. The
fundamental and threshold legal issue in this case, involving the national economy and the economic welfare of the Filipino people, far
outweighs any perceived impediment in the legal personality of the petitioner to bring this action.
In Chavez v. PCGG,24 the Court upheld the right of a citizen to bring a suit on matters of transcendental importance to the
public, thus:
“In Tañada v. Tuvera, the Court asserted that when the issue concerns a public right and the object of mandamus is to
obtain the  enforcement  of  a public  duty,  the  people  are  regarded  as the real  parties  in interest;   and because  it  is
sufficient that petitioner is a citizen and as such is interested in the execution of the laws, he need not show that he has
any legal or special interest in the result of the action. In the aforesaid case, the petitioners sought to enforce their right to be
informed on matters of public concern, a right then recognized in Section 6, Article IV of the 1973 Constitution, in connection with the
rule that laws in order to be valid and enforceable must be published in the Official Gazette or otherwise effectively promulgated. In
ruling for the petitioners’ legal standing, the Court declared that the right they sought to be enforced ‘is a public right recognized by
no less than the fundamental law of the land.’
Legaspi v. Civil Service Commission, while reiterating Tañada, further declared that ‘when a mandamus proceeding involves the
assertion of a public right, the requirement of personal interest is satisfied by the mere fact that petitioner is a citizen
and, therefore, part of the general ‘public’ which possesses the right.’
Further, in Albano v. Reyes, we said that while expenditure of public funds may not have been involved under the questioned
contract for the development, management and operation of the Manila International Container Terminal, ‘public interest [was]
definitely involved considering the important role [of the subject contract] . . . in the economic development of the
country and the magnitude of the financial consideration involved.’  We concluded that,  as a consequence, the disclosure
provision in the Constitution would constitute sufficient authority for upholding the petitioner’s standing.” (Emphasis supplied)
Clearly, since the instant petition, brought by a citizen, involves matters of transcendental public importance, the petitioner has
the requisite locus standi.
Definition of the Term “Capital” in
Section 11, Article XII of the 1987 Constitution
Section   11,   Article   XII   (National   Economy   and   Patrimony)   of   the   1987   Constitution   mandates   the   Filipinization   of   public
utilities, to wit:
“Section 11. No franchise, certificate, or any other form of authorization for the operation of a public utility shall be
granted except   to   citizens   of   the   Philippines   or   to   corporations   or   associations   organized   under   the   laws   of   the
Philippines, at least sixty per centum of whose capital is owned by such citizens ; nor shall such franchise, certificate, or
authorization be exclusive in character or for a longer period than fifty years. Neither shall any such franchise or right be granted
except under the condition that it shall be subject to amendment, alteration, or repeal by the Congress when the common good so
requires. The State shall encourage equity participation in public utilities by the general public. The participation of foreign investors
in the governing body of any public utility enterprise shall be limited to their proportionate share in its capital, and all the executive
and managing officers of such corporation or association must be citizens of the Philippines.” (Emphasis supplied)
The above provision substantially reiterates Section 5, Article XIV of the 1973 Constitution, thus:
“Section 5. No franchise, certificate, or any other form of authorization for the operation of a public utility shall be
granted   except   to   citizens   of   the   Philippines   or   to   corporations   or   associations   organized   under   the   laws   of   the
Philippines at least sixty per centum of the capital of which is owned by such citizens , nor shall such franchise, certificate,
or authorization be exclusive in character or for a longer period than fifty years. Neither shall any such franchise or right be granted
except under the condition that it shall be subject to amendment, alteration, or repeal by the National Assembly when the public
interest  so requires.  The State  shall  encourage equity participation  in  public  utilities  by the general  public.  The participation of
foreign investors in the governing body of any public utility enterprise shall be limited to their proportionate share in the capital
thereof.” (Emphasis supplied)
The foregoing provision in the 1973 Constitution reproduced Section 8, Article XIV of the 1935 Constitution, viz.:
“Section 8. No franchise, certificate, or any other form of authorization for the operation of a public utility shall be
granted   except  to   citizens   of  the   Philippines  or  to   corporations   or  other   entities   organized  under  the   laws   of   the
Philippines sixty per centum of the capital of which is owned by citizens of the Philippines, nor shall such franchise,
certificate, or authorization be exclusive in character or for a longer period than fifty years. No franchise or right shall be granted to
any individual, firm, or corporation, except under the condition that it shall be subject to amendment, alteration, or repeal by the
Congress when the public interest so requires.” (Emphasis supplied)
Father Joaquin G. Bernas, S.J., a leading member of the 1986 Constitutional Commission, reminds us that the Filipinization
provision   in   the   1987   Constitution   is   one   of   the   products   of   the   spirit   of   nationalism   which   gripped   the   1935   Constitutional
Convention.25 The 1987 Constitution “provides for the Filipinization of public utilities by requiring that any form of authorization for
the operation of public utilities should be granted only to ‘citizens of the Philippines or to corporations or associations organized under
the laws of the Philippines at least sixty per centum of whose capital is owned by such citizens.’  The provision is [an express]
recognition   of   the   sensitive   and   vital   position   of   public   utilities   both   in   the   national   economy   and   for   national
security.”26 The evident purpose of the citizenship requirement is to prevent aliens from assuming control of public utilities, which
may be inimical to the national interest. 27 This  specific provision explicitly reserves to Filipino citizens  control  of public utilities,
pursuant to an overriding economic goal of the 1987 Constitution: to “conserve and develop our patrimony” 28 and ensure “a self­reliant
and independent national economy effectively controlled by Filipinos.”29
Any citizen or juridical entity desiring to operate a public utility must therefore meet the minimum nationality requirement
prescribed in Section 11, Article XII of the Constitution. Hence, for a corporation to be granted authority to operate a public utility, at
least 60 percent of its “capital” must be owned by Filipino citizens.
The crux of the controversy is the definition of the term “capital.” Does the term “capital” in Section 11, Article XII of the
Constitution refer to common shares or to the total outstanding capital stock (combined total of common and non­voting preferred
shares)?
Petitioner  submits  that   the   40  percent   foreign   equity   limitation   in   domestic   public   utilities   refers   only   to   common   shares
because such shares are entitled to vote and it is through voting that control over a corporation is exercised. Petitioner posits that the
term   “capital”   in   Section   11,   Article   XII   of   the   Constitution   refers   to   “the   ownership   of   common   capital   stock   subscribed   and
outstanding, which class of shares alone, under the corporate set­up of PLDT, can vote and elect members of the board of directors.” It
is undisputed that PLDT’s non­voting preferred shares are held mostly by Filipino citizens. 30 This arose from Presidential Decree No.
217,31 issued on 16 June 1973 by then President Ferdinand Marcos, requiring every applicant of a PLDT telephone line to subscribe to
non­voting preferred shares to pay for the investment cost of installing the telephone line. 32 
Petitioners­in­intervention   basically   reiterate   petitioner’s   arguments   and   adopt   petitioner’s   definition   of   the   term
“capital.”33Petitioners­in­intervention allege that “the approximate foreign ownership of common capital stock of PLDT x x x already
amounts to at least 63.54% of the total outstanding common stock,” which means that foreigners exercise significant control over
PLDT, patently violating the 40 percent foreign equity limitation in public utilities prescribed by the Constitution.
Respondents, on the other hand, do not offer any definition of the term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution.
More importantly, private respondents Nazareno and Pangilinan of PLDT do not dispute that more than 40 percent of the common
shares of PLDT are held by foreigners.
In particular, respondent Nazareno’s Memorandum, consisting of 73 pages, harps mainly on the procedural infirmities of the
petition and the supposed violation of the due process rights of the “affected foreign common shareholders.” Respondent Nazareno
does not deny petitioner’s allegation of foreigners’ dominating the common shareholdings of PLDT. Nazareno stressed mainly that the
petition “seeks to divest foreign common shareholders purportedly exceeding 40% of the total common shareholdings in
PLDT of their ownership over their shares.” Thus, “the foreign natural and juridical PLDT shareholders must be impleaded in
this   suit   so   that   they   can   be   heard.” 34 Essentially,   Nazareno   invokes   denial   of   due   process   on   behalf   of   the   foreign   common
shareholders.
While Nazareno does not introduce any definition of the term “capital,” he states that  “among the factual assertions that
need to be established to counter petitioner’s allegations is the uniform interpretation by government agencies (such as
the   SEC),   institutions and   corporations   (such   as   the   Philippine   National   Oil   Company­Energy   Development
Corporation or PNOC­EDC) of including both preferred shares and common shares in “controlling interest” in view of
testing compliance with the 40% constitutional limitation on foreign ownership in public utilities.”35
Similarly, respondent Manuel V. Pangilinan does not define the term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution.
Neither does he refute petitioner’s claim of foreigners holding more than 40 percent of PLDT’s common shares. Instead, respondent
Pangilinan focuses on the procedural flaws of the petition and the alleged violation of the due process rights of foreigners. Respondent
Pangilinan   emphasizes   in   his   Memorandum  (1)   the  absence   of  this  Court’s  jurisdiction  over  the  petition;   (2)   petitioner’s  lack  of
standing; (3) mootness of the petition; (4) non­availability of declaratory relief; and (5) the denial of due process rights. Moreover,
respondent Pangilinan alleges that the issue should be whether “owners of shares in PLDT as well as owners of shares in companies
holding shares in PLDT may be required to relinquish their shares in PLDT and in those companies without any law requiring them
to surrender their shares and also without notice and trial.”
Respondent   Pangilinan   further   asserts   that   “Section   11,   [Article   XII   of   the   Constitution]   imposes   no   nationality
requirement on the shareholders of the utility company as a condition for keeping their shares in the utility company. ”
According to him, “Section 11 does not authorize taking one person’s property (the shareholder’s stock in the utility company) on the
basis of another party’s alleged failure to satisfy a requirement that is a condition only for that other party’s retention of another piece
of property (the utility company being at least 60% Filipino­owned to keep its franchise).” 36
The OSG, representing public respondents Secretary Margarito Teves, Undersecretary John P. Sevilla, Commissioner Ricardo
Abcede, and Chairman Fe Barin, is likewise silent on the definition of the term “capital.” In its Memorandum 37 dated 24 September
2007, the OSG also limits its discussion on the supposed procedural defects of the petition,  i.e. lack of standing, lack of jurisdiction,
non­inclusion of interested parties, and lack of basis for injunction. The OSG does not present any definition or interpretation of the
term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution. The OSG contends that “the petition actually partakes of a collateral
attack on PLDT’s franchise as a public utility,” which in effect requires a “full­blown trial where all the parties in interest are given
their day in court.”38
Respondent Francisco Ed Lim, impleaded as President and Chief Executive Officer of the Philippine Stock Exchange (PSE),
does not also define the term “capital” and seeks the dismissal of the petition on the following grounds: (1) failure to state a cause of
action against Lim; (2) the PSE allegedly implemented its rules and required all listed companies, including PLDT, to make proper
and timely disclosures; and (3) the reliefs prayed for in the petition would adversely impact the stock market.
In   the   earlier   case   of Fernandez   v.   Cojuangco,   petitioner   Fernandez  who   claimed   to   be   a   stockholder   of   record   of   PLDT,
contended   that   the   term   “capital”   in   the   1987   Constitution   refers   to   shares   entitled   to   vote   or   the   common   shares.   Fernandez
explained thus:
 “The forty percent (40%) foreign equity limitation in public utilities prescribed by the Constitution refers to ownership of shares
of stock entitled to vote, i.e., common shares, considering that it is through voting that control is being exercised. x x x
Obviously,  the  intent  of  the  framers  of  the  Constitution  in  imposing   limitations  and  restrictions  on  fully  nationalized  and
partially   nationalized   activities   is   for   Filipino   nationals   to   be   always   in   control   of   the   corporation   undertaking   said   activities.
Otherwise,   if  the  Trial   Court’s  ruling  upholding  respondents’  arguments  were  to  be  given  credence,   it   would   be  possible  for  the
ownership structure of a public utility corporation to be divided into one percent (1%) common stocks and ninety­nine percent (99%)
preferred stocks. Following the Trial Court’s ruling adopting respondents’ arguments, the common shares can be owned entirely by
foreigners thus creating an absurd situation wherein foreigners, who are supposed to be minority shareholders, control the public
utility corporation.
x x x x
Thus, the 40% foreign ownership limitation should be interpreted to apply to both the beneficial ownership and the controlling
interest.
x x x x
Clearly, therefore, the forty percent (40%) foreign equity limitation in public utilities prescribed by the Constitution refers to
ownership of shares of stock entitled to vote, i.e., common shares. Furthermore, ownership of record of shares will not suffice but it
must be shown that the legal and beneficial ownership rests in the hands of Filipino citizens. Consequently, in the case of petitioner
PLDT, since it is already admitted that the voting interests of foreigners which would gain entry to petitioner PLDT by the acquisition
of SMART shares through the Questioned Transactions is equivalent to 82.99%, and the nominee arrangements between the foreign
principals and the Filipino owners is likewise admitted, there is, therefore, a violation of Section 11, Article XII of the Constitution.
Parenthetically, the Opinions dated February 15, 1988 and April 14, 1987 cited by the Trial Court to support the proposition
that the meaning of the word “capital” as used in Section 11, Article XII of the Constitution allegedly refers to the sum total of the
shares subscribed and paid­in by the shareholder and it allegedly is immaterial how the stock is classified, whether as common or
preferred, cannot stand in the face of a clear legislative policy as stated in the FIA which took effect in 1991 or way after said opinions
were rendered, and as clarified by the above­quoted Amendments. In this regard, suffice it to state that as between the law and an
opinion rendered by an administrative agency, the law indubitably prevails. Moreover, said Opinions are merely advisory and cannot
prevail over the clear intent of the framers of the Constitution.
In the same vein, the SEC’s construction of Section 11, Article XII of the Constitution is at best merely advisory for it is the
courts that finally determine what a law means.”39
On  the  other  hand,   respondents   therein,   Antonio  O.   Cojuangco,  Manuel   V.  Pangilinan,   Carlos   A.  Arellano,   Helen   Y.  Dee,
Magdangal B. Elma, Mariles Cacho­Romulo, Fr. Bienvenido F. Nebres, Ray C. Espinosa, Napoleon L. Nazareno, Albert F. Del Rosario,
and Orlando B. Vea, argued that the term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution includes preferred shares since the
Constitution does not distinguish among classes of stock, thus:
16. The   Constitution   applies  its  foreign   ownership  limitation   on   the   corporation’s   “capital,”   without   distinction   as   to  classes   of
shares.
x x x
In this connection, the Corporation Code—which was already in force at the time the present (1987) Constitution was drafted—
defined outstanding capital stock as follows:
Section 137. Outstanding capital stock defined.—The term “outstanding capital stock”, as used in this Code, means the
total shares of stock issued under binding subscription agreements to subscribers or stockholders, whether or not fully or
partially paid, except treasury shares.
Section 137 of the Corporation Code also does not distinguish between common and preferred shares, nor exclude either class of
shares, in determining the outstanding capital stock (the “capital”) of a corporation. Consequently, petitioner’s suggestion to reckon
PLDT’s foreign equity only on the basis of PLDT’s outstanding common shares is without legal basis. The language of the Constitution
should be understood in the sense it has in common use.
x x x x
17. But even assuming that resort to the proceedings of the Constitutional Commission is necessary, there is nothing in the Record
of the Constitutional Commission (Vol. III)—which petitioner misleadingly cited in the Petition x x x—which supports petitioner’s
view that only common shares should form the basis for computing a public utility’s foreign equity.
x x x x
18. In addition, the SEC—the government agency primarily responsible for implementing the Corporation Code, and which also has
the responsibility of ensuring compliance with the Constitution’s foreign equity restrictions as regards nationalized activities x x x—
has categorically ruled that both common and preferred shares are properly considered in determining outstanding capital stock and
the nationality composition thereof.40
We agree with petitioner and petitioners­in­intervention. The term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution refers
only to shares of stock entitled to vote in the election of directors, and thus in the present case only to common shares, 41 and not to the
total outstanding capital stock comprising both common and non­voting preferred shares.
The Corporation Code of the Philippines42 classifies shares as common or preferred, thus:
Sec. 6. Classification of shares.—The shares of stock of stock corporations may be divided into classes or series of shares, or both,
any   of   which   classes   or   series   of   shares   may   have   such   rights,   privileges   or   restrictions   as   may   be   stated   in   the   articles   of
incorporation: Provided, That no share may be deprived of voting rights except those classified and issued as “preferred”
or “redeemable” shares, unless otherwise provided in this Code: Provided, further, That there shall always be a class or series
of shares which have complete voting rights. Any or all of the shares or series of shares may have a par value or have no par value as
may be provided for in the articles of incorporation: Provided, however, That banks, trust companies, insurance companies, public
utilities, and building and loan associations shall not be permitted to issue no­par value shares of stock.
Preferred shares of stock issued by any corporation may be given preference in the distribution of the assets of the corporation in case
of liquidation and in the distribution of dividends, or such other preferences as may be stated in the articles of incorporation which are
not violative of the provisions of this Code: Provided, That preferred shares of stock may be issued only with a stated par value. The
Board of Directors, where authorized in the articles of incorporation, may fix the terms and conditions of preferred shares of stock or
any   series   thereof: Provided,   That   such   terms   and   conditions   shall   be   effective   upon   the   filing   of   a   certificate   thereof   with   the
Securities and Exchange Commission.
Shares of capital stock issued without par value shall be deemed fully paid and non­assessable and the holder of such shares shall not
be liable to the corporation or to its creditors in respect thereto:  Provided, That shares without par value may not be issued for a
consideration less than the value of five (P5.00) pesos per share: Provided, further, That the entire consideration received by the
corporation for its no­par value shares shall be treated as capital and shall not be available for distribution as dividends.
A corporation may, furthermore, classify its shares for the purpose of insuring compliance with constitutional or legal requirements.
Except as otherwise provided in the articles of incorporation and stated in the certificate of stock, each share shall be equal in all
respects to every other share. Where the articles of incorporation provide for non­voting shares in the cases allowed by this Code, the
holders of such shares shall nevertheless be entitled to vote on the following matters:
1. Amendment of the articles of incorporation;
2. Adoption and amendment of by­laws;
3. Sale, lease, exchange, mortgage, pledge or other disposition of all or substantially all of the corporate property;
4. Incurring, creating or increasing bonded indebtedness;
5. Increase or decrease of capital stock;
6. Merger or consolidation of the corporation with another corporation or other corporations;
7. Investment of corporate funds in another corporation or business in accordance with this Code; and
8. Dissolution of the corporation.
Except as provided in the immediately preceding paragraph, the vote necessary to approve a particular corporate act as provided in
this Code shall be deemed to refer only to stocks with voting rights.”
Indisputably, one of the rights of a stockholder is the right to participate in the control or management of the corporation. 43 This
is   exercised   through   his   vote   in   the   election   of   directors   because   it   is   the   board   of   directors   that   controls   or   manages   the
corporation.44 In the absence of provisions in the articles of incorporation denying voting rights to preferred shares, preferred shares
have the same voting rights as common shares. However, preferred shareholders are often excluded from any control, that is, deprived
of the right to vote in the election of directors and on other matters, on the theory that the preferred shareholders are merely investors
in the corporation for income in the same manner as bondholders.45
In fact, under the Corporation Code only preferred or redeemable shares can be deprived of the right to vote. 46 Common shares cannot
be deprived of the right to vote in any corporate meeting, and any provision in the articles of incorporation restricting the right of
common shareholders to vote is invalid.47
Considering that common shares have voting rights which translate to control, as opposed to preferred shares which usually
have no voting rights, the term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution refers only to common shares. However, if the
preferred shares also have the right to vote in the election of directors, then the term “capital” shall include such preferred shares
because the right to participate in the control or management of the corporation is exercised through the right to vote in the election of
directors. In short, the term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution refers only to shares of stock that can
vote in the election of directors.
This interpretation is consistent with the intent of the framers of the Constitution to place in the hands of Filipino citizens the
control and management of public utilities. As revealed in the deliberations of the Constitutional Commission, “capital” refers to the
voting stock or controlling interest of a corporation, to wit:
MR. NOLLEDO.In Sections 3, 9 and 15, the Committee stated local or Filipino equity and foreign equity; namely, 60­40 in
Section 3, 60­40 in Section 9 and 2/3­1/3 in Section 15.
MR. VILLEGAS.That is right.
MR. NOLLEDO.In teaching law, we are always faced with this question: “Where do we base the equity requirement, is it
on the authorized capital stock, on the subscribed capital stock, or on the paid­up capital stock of a corporation”? Will the
Committee please enlighten me on this?
MR. VILLEGAS.We have just had a long discussion with the members of the team from the UP Law Center who provided
us a draft. The phrase that is contained here which we adopted from the UP draft is “60 percent of voting
stock.”
MR. NOLLEDO.That must be based on the subscribed capital stock, because unless declared delinquent, unpaid capital
stock shall be entitled to vote.
MR. VILLEGAS.That is right.
MR. NOLLEDO.Thank you.
With respect to an investment by one corporation in another corporation, say, a corporation with 60­40 percent
equity   invests   in   another   corporation   which   is   permitted   by   the   Corporation   Code,   does   the   Committee   adopt   the
grandfather rule?
MR. VILLEGAS.Yes, that is the understanding of the Committee.
MR. NOLLEDO.Therefore, we need additional Filipino capital?
MR. VILLEGAS.Yes.48
x x x x
MR. AZCUNA.May I be clarified as to that portion that was accepted by the Committee.
MR. VILLEGAS.The portion accepted by the Committee is the deletion of the phrase “voting stock or controlling interest.”
MR. AZCUNA.Hence, without the Davide amendment, the committee report would read: “corporations or associations at
least sixty percent of whose CAPITAL is owned by such citizens.”
MR. VILLEGAS.Yes.
MR. AZCUNA.So if the Davide amendment is lost, we are stuck with 60 percent of the capital to be owned by citizens.
MR. VILLEGAS.That is right.
MR. AZCUNA.            But the control can be with the foreigners even if they are the minority. Let us say 40
percent of the capital is owned by them, but it is the voting capital, whereas, the Filipinos own the nonvoting
shares.   So   we   can   have   a   situation   where   the   corporation   is   controlled   by   foreigners   despite   being   the
minority because they have the voting capital. That is the anomaly that would result here.
MR.   BENGZON.            No,   the   reason   we   eliminated   the   word   “stock”   as   stated   in   the   1973   and   1935
Constitutions is that according to Commissioner Rodrigo, there are associations that do not have stocks.
That is why we say “CAPITAL.”
MR. AZCUNA.        We should not eliminate the phrase “controlling interest.”
MR. BENGZON.        In the case of stock corporations, it is assumed. 49 (Emphasis supplied)
 Thus,   60  percent  of the  “capital”  assumes,  or  should  result  in,  “controlling  interest”  in  the  corporation.  Reinforcing  this
interpretation of the term “capital,” as referring to controlling interest or shares entitled to vote, is the definition of a “Philippine
national” in the Foreign Investments Act of 1991,50 to wit:
SEC. 3. Definitions.—As used in this Act:
a. The term “Philippine national” shall mean a citizen of the Philippines; or a domestic partnership or association wholly owned by
citizens of the Philippines; or a corporation organized under the laws of the Philippines of which at least sixty percent
(60%)   of   the   capital   stock   outstanding and entitled   to   vote   is   owned   and   held by   citizens   of   the   Philippines;   or   a
corporation organized abroad and registered as doing business in the Philippines under the Corporation Code of which one hundred
percent (100%) of the capital stock outstanding and entitled to vote is wholly owned by Filipinos or a trustee of funds for pension or
other employee retirement or separation benefits, where the trustee is a Philippine national and at least sixty percent (60%) of the
fund will  accrue to the benefit of Philippine nationals: Provided, That where a corporation and  its  non­Filipino stockholders  own
stocks   in   a   Securities   and   Exchange   Commission   (SEC)   registered   enterprise,   at   least   sixty   percent   (60%)   of   the   capital   stock
outstanding and entitled to vote of each of both corporations must be owned and held by citizens of the Philippines and at least sixty
percent (60%) of the members of the Board of Directors of each of both corporations must be citizens of the Philippines, in order that
the corporation, shall be considered a “Philippine national.” (Emphasis supplied)
In explaining the definition of a “Philippine national,” the Implementing Rules and Regulations of the Foreign Investments Act
of 1991 provide:
“b. “Philippine  national”  shall   mean  a  citizen  of  the  Philippines  or   a domestic   partnership   or   association  wholly  owned   by  the
citizens of the Philippines; or a corporation organized under the laws of the Philippines of which at least sixty percent
[60%] of the capital stock outstanding and entitled to vote is owned and held by citizens of the Philippines ; or a trustee of
funds for pension or other employee retirement or separation benefits, where the trustee is a Philippine national and at least sixty
percent [60%] of the fund will accrue to the benefit of the Philippine nationals;  Provided, that where a corporation its non­Filipino
stockholders own stocks in a Securities and Exchange Commission [SEC] registered enterprise, at least sixty percent [60%] of the
capital stock outstanding and entitled to vote of both corporations must be owned and held by citizens of the Philippines and at least
sixty percent [60%] of the members of the Board of Directors of each of both corporation must be citizens of the Philippines, in order
that the corporation shall be considered a Philippine national. The control test shall be applied for this purpose.
Compliance   with   the   required   Filipino   ownership   of   a   corporation   shall   be   determined   on   the   basis   of
outstanding  capital  stock  whether  fully  paid  or not,  but  only  such stocks which  are  generally  entitled  to  vote  are
considered.
For stocks to be deemed owned and held by Philippine citizens or Philippine nationals, mere legal title is not
enough to meet the required Filipino equity. Full beneficial ownership of the stocks, coupled with appropriate voting
rights   is   essential.   Thus,   stocks,   the  voting  rights   of   which   have   been  assigned  or  transferred  to   aliens   cannot   be
considered held by Philippine citizens or Philippine nationals.
Individuals or juridical entities not meeting the aforementioned qualifications are considered as non­Philippine
nationals.” (Emphasis supplied)
Mere legal title  is  insufficient to meet  the  60 percent  Filipino­owned “capital” required in  the Constitution.  Full  beneficial
ownership of 60 percent of the outstanding capital stock, coupled with 60 percent of the voting rights, is required. The legal and
beneficial ownership of 60 percent of the outstanding capital stock must rest in the hands of Filipino nationals in accordance with the
constitutional mandate. Otherwise, the corporation is “considered as non­Philippine national[s].”
Under Section 10, Article XII of the Constitution, Congress may “reserve to citizens of the Philippines or to corporations or
associations at least sixty per centum of whose capital is owned by such citizens, or such higher percentage as Congress may prescribe,
certain areas of investments.” Thus, in numerous laws Congress has reserved certain areas of investments to Filipino citizens or to
corporations at least sixty percent of the “capital” of which is owned by Filipino citizens. Some of these laws are: (1) Regulation of
Award of Government Contracts or R.A. No. 5183; (2) Philippine Inventors Incentives Act or R.A. No. 3850; (3) Magna Carta for
Micro, Small and Medium Enterprises or R.A. No. 6977; (4) Philippine Overseas Shipping Development Act or R.A. No. 7471; (5)
Domestic Shipping Development Act of 2004 or R.A. No. 9295; (6) Philippine Technology Transfer Act of 2009 or R.A. No. 10055; and
(7) Ship Mortgage Decree or P.D. No. 1521. Hence, the term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution is also used in the
same context in numerous laws reserving certain areas of investments to Filipino citizens.
To construe broadly the term “capital” as the total outstanding capital stock, including both common and  non­voting preferred
shares, grossly contravenes  the intent and letter of the Constitution that  the “State  shall  develop a self­reliant and  independent
national economy effectively controlled by Filipinos.” A broad definition unjustifiably disregards who owns the all­important voting
stock, which necessarily equates to control of the public utility.
We shall illustrate the glaring anomaly in giving a broad definition to the term “capital.” Let us assume that a corporation has
100 common shares owned by foreigners and 1,000,000 non­voting preferred shares owned by Filipinos, with both classes of share
having   a   par  value   of   one  peso   (P1.00)   per   share.   Under   the   broad   definition   of   the   term   “capital,”   such   corporation   would   be
considered compliant with the 40 percent constitutional limit on foreign equity of public utilities since the overwhelming majority, or
more than 99.999 percent, of the total outstanding capital stock is Filipino owned. This is obviously absurd.
In the example given, only the foreigners holding the common shares have voting rights in the election of directors, even if they
hold only 100 shares. The foreigners, with a minuscule equity of less than 0.001 percent, exercise control over the public utility. On
the other hand, the Filipinos, holding more than 99.999 percent of the equity, cannot vote in the election of directors and hence, have
no control over the public utility. This starkly circumvents the intent of the framers of the Constitution, as well as the clear language
of the Constitution, to place the control of public utilities in the hands of Filipinos. It also renders illusory the State policy of an
independent national economy effectively controlled by Filipinos.
The example given is not theoretical but can be found in the real world, and in fact exists in the present case.
Holders   of PLDT  preferred  shares  are  explicitly  denied  of the  right   to  vote  in  the  election  of  directors.  PLDT’s  Articles of
Incorporation expressly state that “the holders of Serial Preferred Stock shall not be entitled to vote at any meeting of the
stockholders   for   the   election   of   directors   or   for   any   other   purpose or  otherwise   participate   in   any   action   taken   by   the
corporation or its stockholders, or to receive notice of any meeting of stockholders.” 51
On the other hand, holders of common shares are granted the exclusive right to vote in the election of directors. PLDT’s Articles of
Incorporation52 state that “each holder of Common Capital Stock shall have one vote in respect of each share of such stock held by him
on  all  matters   voted  upon  by  the  stockholders,   and the  holders of  Common Capital  Stock  shall  have  the exclusive  right
to vote for the election of directors and for all other purposes.”53
In  short, only  holders of common shares can  vote in the  election  of  directors,  meaning only  common  shareholders exercise
control over PLDT. Conversely, holders of preferred shares, who have no voting rights in the election of directors, do not have any
control over PLDT. In fact, under PLDT’s Articles of Incorporation, holders of common shares have voting rights for all purposes,
while holders of preferred shares have no voting right for any purpose whatsoever.
It must be stressed, and respondents do not dispute, that foreigners hold a majority of the common shares of PLDT. In fact,
based on PLDT’s 2010 General Information Sheet (GIS), 54 which is a document required to be submitted annually to the Securities
and Exchange Commission,55 foreigners hold 120,046,690 common shares of PLDT whereas Filipinos hold only 66,750,622 common
shares.56 In other words, foreigners hold 64.27% of the total number of PLDT’s common shares, while Filipinos hold only 35.73%. Since
holding a majority of the common shares equates to control, it is clear that foreigners exercise control over PLDT. Such amount of
control unmistakably exceeds the allowable 40 percent limit on foreign ownership of public utilities expressly mandated in Section 11,
Article XII of the Constitution.
Moreover, the Dividend Declarations of PLDT for 2009, 57 as submitted to the SEC, shows that per share the SIP 58 preferred
shares earn a pittance in dividends compared to the common shares. PLDT declared dividends for the common shares at P70.00 per
share, while the declared dividends for the preferred shares amounted to a measly P1.00 per share. 59 So the preferred shares not only
cannot vote in the election of directors, they also have very little and obviously negligible dividend earning capacity compared to
common shares.
As shown in PLDT’s 2010 GIS, 60 as submitted to the SEC, the par value of PLDT common shares is P5.00 per share, whereas
the par value of preferred shares is P10.00 per share. In other words, preferred shares have twice the par value of common shares but
cannot elect directors and have only 1/70 of the dividends of common shares. Moreover, 99.44% of the preferred shares are owned by
Filipinos while foreigners own only a minuscule 0.56% of the preferred shares. 61 Worse, preferred shares constitute 77.85% of the
authorized capital stock of PLDT while common shares constitute only 22.15%. 62 This undeniably shows that beneficial interest in
PLDT is not with the non­voting preferred shares but with the common shares, blatantly violating the constitutional requirement of
60 percent Filipino control and Filipino beneficial ownership in a public utility.
The   legal   and   beneficial   ownership   of   60   percent   of   the   outstanding   capital   stock   must   rest   in   the   hands   of   Filipinos   in
accordance with the constitutional mandate. Full beneficial ownership of 60 percent of the outstanding capital stock, coupled with 60
percent of the voting rights, is constitutionally required for the State’s grant of authority to operate a public utility. The undisputed
fact that  the PLDT preferred shares, 99.44%  owned by Filipinos, are non­voting and  earn only 1/70 of the  dividends that  PLDT
common shares earn, grossly violates the constitutional requirement of 60 percent Filipino control and Filipino beneficial ownership of
a public utility.
In short, Filipinos hold less than 60 percent of the voting stock, and earn less than 60 percent of the dividends, of
PLDT. This directly contravenes the express command in Section 11, Article XII of the Constitution that “[n]o franchise, certificate,
or any other form of authorization for the operation of a public utility shall be granted except to x x x corporations x x x organized
under the laws of the Philippines, at least sixty per centum of whose capital is owned by such citizens x x x.”
To repeat, (1) foreigners own 64.27% of the common shares of PLDT, which class of shares exercises the  sole right to vote in the
election of directors, and thus exercise control over PLDT; (2) Filipinos own only 35.73% of PLDT’s common shares, constituting a
minority of the voting stock, and thus do not exercise control over PLDT; (3) preferred shares, 99.44% owned by Filipinos, have no
voting rights; (4) preferred shares earn only 1/70 of the dividends that common shares earn; 63 (5) preferred shares have twice the par
value of common shares; and (6) preferred shares constitute 77.85% of the authorized capital stock of PLDT and common shares only
22.15%. This kind of ownership and control of a public utility is a mockery of the Constitution.
Incidentally, the fact that PLDT common shares with a par value of P5.00 have a current stock market value of P2,328.00 per
share,64 while PLDT preferred shares with a par value of P10.00 per share have a current stock market value ranging from only
P10.92 to P11.06 per share,65 is a glaring confirmation by the market that control and beneficial ownership of PLDT rest with the
common shares, not with the preferred shares.
Indisputably, construing the term “capital” in Section 11, Article XII of the Constitution to include both voting and non­voting
shares will result in the abject surrender of our telecommunications industry to foreigners, amounting to a clear abdication of the
State’s constitutional duty to limit control of public utilities to Filipino citizens. Such an interpretation certainly runs counter to the
constitutional provision reserving certain areas of investment to Filipino citizens, such as the exploitation of natural resources as well
as the ownership of land, educational institutions and advertising businesses. The Court should never open to foreign control what the
Constitution has expressly reserved to Filipinos for that would be a betrayal of the Constitution and of the national interest. The
Court must perform its solemn duty to defend and uphold the intent and letter of the Constitution to ensure, in the words of the
Constitution, “a self­reliant and independent national economy effectively controlled by Filipinos.”
Section   11,   Article   XII   of   the   Constitution,   like   other   provisions   of   the   Constitution   expressly   reserving   to
Filipinos specific areas of investment, such as the development of natural resources and ownership of land, educational institutions
and   advertising   business,   is self­executing.   There  is  no  need  for  legislation  to  implement   these  self­executing  provisions  of  the
Constitution.   The   rationale   why   these   constitutional   provisions   are   self­executing   was   explained   in  Manila   Prince   Hotel   v. Securities   and   Exchange   Commission   is   DIRECTED   to   apply   this   definition   of   the   term   “capital”   in   determining   the   extent   of
GSIS,66 thus: allowable foreign ownership in respondent Philippine Long Distance Telephone Company, and if there is a violation of Section 11,
“x   x   x   Hence,   unless   it   is   expressly   provided   that   a   legislative   act   is   necessary   to   enforce   a   constitutional   mandate,   the Article XII of the Constitution, to impose the appropriate sanctions under the law.
presumption now is that all provisions of the constitution are self­executing. If the constitutional provisions are treated as requiring SO ORDERED.
legislation   instead   of   self­executing,   the   legislature   would   have   the   power   to   ignore   and   practically   nullify   the   mandate   of   the Leonardo­De   Castro,   Brion,   Peralta,   Bersamin,   Del
fundamental law. This can be cataclysmic. That is why the prevailing view is, as it has always been, that — Castillo, Villarama, Jr., Perez, Mendoza and Sereno, JJ., concur.
. . . in case of doubt, the Constitution should be considered self­executing rather than non­self­executing. . . .  Unless the Corona, J., I join the dissent of Mr. Justice Velasco.
contrary is clearly intended, the provisions  of the Constitution should be  considered  self­executing, as  a Velasco, Jr., J., I Dissent. (Please see Dissenting Opinion).
contrary   rule   would   give   the   legislature   discretion   to   determine   when,   or   whether,   they   shall   be
effective. These provisions would be subordinated to the will of the lawmaking body, which could make them entirely
meaningless by simply refusing to pass the needed implementing statute.” (Emphasis supplied)
In Manila Prince Hotel, even the Dissenting Opinion of then Associate Justice Reynato S. Puno, later Chief Justice, agreed that
constitutional provisions are presumed to be self­executing. Justice Puno stated:
“Courts as a rule consider the provisions of the Constitution as self­executing, rather than as requiring future legislation for
their enforcement.  The reason is not difficult  to discern. For if they are not treated as self­executing,  the mandate of the
fundamental   law   ratified   by   the   sovereign   people   can   be   easily   ignored   and   nullified   by   Congress.   Suffused   with
wisdom   of   the   ages   is   the   unyielding   rule   that   legislative   actions   may   give   breath   to   constitutional   rights   but
congressional inaction should not suffocate them.
Thus, we have treated as self­executing the provisions in the Bill of Rights on arrests, searches and seizures, the rights of a
person  under  custodial   investigation,  the  rights  of  an  accused,  and  the  privilege  against  self­incrimination.  It  is   recognized  that
legislation is unnecessary to enable courts to effectuate constitutional provisions guaranteeing the fundamental rights of life, liberty
and the protection of property. The same treatment is accorded to constitutional provisions forbidding the taking or damaging of
property for public use without just compensation.” (Emphasis supplied)
Thus, in numerous cases,67 this Court, even in the absence of implementing legislation, applied directly the provisions of the
1935, 1973 and 1987 Constitutions limiting land ownership to Filipinos. In Soriano v. Ong Hoo,68 this Court ruled:
“x x x As the Constitution is silent as to the effects or consequences of a sale by a citizen of his land to an alien, and as both the
citizen and the alien have violated the law, none of them should have a recourse against the other, and it should only be the State that
should be allowed to intervene and determine what is to be done with the property subject of the violation. We have said that what the
State should do or could do in such matters is a matter of public policy, entirely beyond the scope of judicial authority. (Dinglasan, et
al. vs. Lee Bun Ting, et al., 6 G.R. No. L­5996, June 27, 1956.) While the legislature has not definitely decided what policy
should be followed in cases of violations against the constitutional prohibition, courts of justice cannot go beyond by
declaring the disposition to be null and void as violative of the Constitution . x x x” (Emphasis supplied) To treat Section 11,
G.R. No. 179267. June 25, 2013.*
Article XII of the Constitution as not self­executing would mean that since the 1935 Constitution, or over the last 75 years, not one of JESUS C. GARCIA, petitioner, vs. THE HONORABLE RAY ALAN T. DRILON,
the constitutional provisions expressly reserving specific areas of investments to corporations, at least 60 percent of the “capital” of
which is owned by Filipinos, was enforceable. In short, the framers of the 1935, 1973 and 1987 Constitutions miserably failed to Presiding Judge, Regional Trial Court­Branch 41, Bacolod City, and ROSALIE
effectively reserve to Filipinos specific areas of investment, like the operation by corporations of public utilities, the exploitation by
corporations of mineral resources, the ownership by corporations of real estate, and the ownership of educational institutions. All the
JAYPE­GARCIA, for herself and in behalf of minor children, namely: JO­ANN,
legislatures that convened since 1935 also miserably failed to enact legislations to implement these vital constitutional provisions that JOSEPH EDUARD, JESSE ANTHONE, all surnamed GARCIA, respondents.
determine   who   will   effectively   control   the   national   economy,   Filipinos   or   foreigners.   This   Court   cannot   allow   such   an   absurd
interpretation of the Constitution. Remedial Law; Civil Procedure; Courts; Family Courts; Family Courts Act of 1997
This Court has held that the SEC “has both regulatory and adjudicative functions.” 69 Under its regulatory functions, the SEC
can be compelled by mandamus to perform its statutory duty when it unlawfully neglects to perform the same. Under its adjudicative (R.A. No. 8369); It must be stressed that Family Courts are special courts, of the same level
or quasi­judicial functions, the SEC can be also be compelled by mandamus to hear and decide a possible violation of any law it as Regional Trial Courts. Under R.A. 8369, otherwise known as the “Family Courts Act of
administers or enforces when it is mandated by law to investigate such violation.
Under  Section  17(4)70 of the  Corporation  Code,  the  SEC has  the  regulatory  function  to  reject  or  disapprove  the  Articles  of 1997,” family courts have exclusive original jurisdiction to hear and decide cases of domestic
Incorporation of any corporation where “the required percentage of ownership of the capital stock to be owned by citizens
of the Philippines has not been complied with as required by existing laws or the Constitution.”   Thus, the SEC is the
violence   against   women   and   children.—At   the   outset,   it   must   be   stressed   that   Family
government agency tasked with the statutory duty to enforce the nationality requirement prescribed in Section 11, Article XII of the Courts  are special  courts,  of  the same  level  as Regional  Trial  Courts.  Under   R.A.  8369,
Constitution  on  the  ownership  of  public   utilities.  This  Court,  in  a  petition for  declaratory relief   that  is  treated  as  a  petition  for
mandamus as in the present case, can direct the SEC to perform its statutory duty under the law, a duty that the SEC has apparently
otherwise known as the “Family Courts Act of 1997,” family courts have exclusive original
unlawfully neglected to do based on the 2010 GIS that respondent PLDT submitted to the SEC. jurisdiction to hear and decide cases of domestic violence against women and children. In
Under Section  5(m)   of   the  Securities  Regulation   Code, 71 the  SEC  is   vested  with  the  “power  and  function”   to  “suspend  or accordance with said law, the Supreme Court designated from among the branches of the
revoke,   after   proper   notice   and   hearing,   the   franchise   or   certificate   of   registration   of   corporations,   partnerships
or associations, upon any of the grounds provided by law.” The SEC is mandated under Section 5(d) of the same Code with the Regional Trial Courts at least one Family Court in each of several key cities identified. To
“power and function” to “investigate x x x the activities of persons to ensure compliance” with the laws and regulations that achieve harmony with the first mentioned law, Section 7 of R.A. 9262 now provides that
SEC administers or enforces. The GIS that all corporations are required to submit to SEC annually should put the SEC on guard
against violations of the nationality requirement prescribed in the Constitution and existing laws. This Court can compel the SEC, in
Regional   Trial   Courts   designated   as   Family   Courts   shall   have   original   and   exclusive
a  petition for declaratory relief that is  treated  as  a petition for mandamus as in the present case, to hear and decide a possible jurisdiction over cases of VAWC defined under the latter law.
violation of Section 11, Article XII of the Constitution in view of the ownership structure of PLDT’s voting shares, as admitted by
respondents and as stated in PLDT’s 2010 GIS that PLDT submitted to SEC.
Same;  Same;  Same; Regional  Trial  Courts;  It  is  settled   that Regional  Trial  Courts  have
WHEREFORE,   we   PARTLY   GRANT   the   petition   and   rule   that   the   term   “capital”   in   Section   11,   Article   XII   of   the   1987 jurisdiction to resolve the constitutionality of a statute, “this authority being embraced in the
Constitution refers only to shares of stock entitled to vote in the election of directors, and thus in the present case only to common
shares, and not to the total outstanding capital stock  (common and non­voting  preferred  shares). Respondent Chairperson  of the general definition of the judicial power to determine what are the valid and binding laws by
the criterion of their conformity to the fundamental law.”—Inspite of its designation as a
family court, the RTC of Bacolod City remains possessed of authority as a court of general
original   jurisdiction   to   pass   upon   all   kinds   of   cases   whether   civil,   criminal,   special
proceedings, land registration, guardianship, naturalization, admiralty or insolvency. It is
settled   that   RTCs   have   jurisdiction   to   re­   solve   the   constitutionality   of   a   statute,   “this
authority being embraced in the general definition of the judicial power to determine what
are the valid and binding laws by the criterion of their conformity to the fundamental law.”
The   Constitution   vests   the   power   of   judicial   review   or   the   power   to   declare   the
constitutionality   or   validity   of   a   law,   treaty,   international   or   executive   agreement,
presidential decree, order, instruction, ordinance, or regulation not only in this Court, but in
all RTCs. We said in J.M. Tuason and Co., Inc. v. CA, 3 SCRA 696 (1961), that, “[p]lainly
the   Constitution   contemplates   that   the   inferior   courts   should   have   jurisdiction   in   cases
involving constitutionality of any treaty or law, for it speaks of appellate review of final
judgments of inferior courts in cases where such constitutionality happens to be in issue.”
Same; Violence Against Women and Children; Section 20 of A.M. No. 04­10­11­SC, the
Rule on Violence Against Women and Their Children, lays down a new kind of procedure
requiring the respondent to file an opposition to the petition and not an answer.—Section 20
of A.M. No. 04­10­11­SC, the Rule on Violence Against Women and Their Children, lays
down a new kind of procedure requiring the respondent to file an opposition to the petition
and not an answer. Thus: SEC. 20. Opposition to petition.—(a) The respondent may file an
opposition   to the petition  which  he himself  shall verify. It must be  accompanied  by  the
affidavits of witnesses and shall show cause why a temporary or permanent protection order
should   not   be   issued;   (b)   Respondent   shall not   include   in   the   opposition   any
counterclaim,  cross­claim   or   third­party   complaint,   but   any   cause  of  action   which
could be the subject thereof may be litigated in a separate civil action.
Same; Civil Procedure; Cause of Action; The unconstitutionality of a statute is not
a  cause  of action  that  could  be the  subject  of  a  counterclaim,  cross­claim  or a
third­party complaint.—We cannot subscribe to the theory espoused by petitioner
that,   since   a   counterclaim,   cross­claim   and   third­party   complaint   are   to   be
excluded   from  the   opposition,   the  issue   of  constitutionality   cannot  likewise   be
raised therein. A counterclaim is defined as any claim for money or other relief
which a defending party may have against an opposing party. A crossclaim, on
the other hand, is any claim by one party against a co­party arising out of the
transaction or occurrence that is the subject matter either of the original action or
of a counterclaim therein. Finally, a third­party complaint is a claim that a defending
party   may,   with   leave   of   court,   file   against   a   person   not   a   party   to   the   action   for
contribution, indemnity, subrogation or any other relief, in respect of his opponent’s claim.
As   pointed   out   by   Justice   Teresita   J.   Leonardo­De   Castro,   the   unconstitutionality   of   a
statute is not a cause of action that could be the subject of a counterclaim, cross­claim or a
third­party complaint. Therefore, it is not prohibited from being raised in the opposition in
view of the familiar maxim expressio unius est exclusio alterius.
Same; Evidence; Constitutional Law; The question relative to the constitutionality of a
statute is one of law which does not need to be supported by evidence.—That the proceedings
in Civil Case No. 06­797 are summary in nature should not have deterred petitioner from
raising the same in his Opposition. The question relative to the constitutionality of a statute
is one of law which does not need to be supported by evidence.
Same; Temporary Protection Order (TPO); If a temporary protection order issued is
due to expire, the trial court may extend or renew the said order for a period of thirty (30)
days each time until final judgment is rendered.—To obviate potential dangers that may
arise concomitant to the conduct of a hearing when necessary, Section 26 (b) of A.M. No. 04­
10­11­SC provides that if  a temporary protection  order issued is due to expire, the trial
court may extend or renew the said order for a period of thirty (30) days each time until
final   judgment   is  rendered.  It  may   likewise   modify   the  extended  or   renewed   temporary
protection order as may be necessary to meet the needs of the parties. With the private
respondent given ample protection, petitioner could proceed to litigate the constitutional
issues, without necessarily running afoul of the very purpose for the adoption of the rules on
summary procedure.
Same; Provisional Remedies; Injunction; Temporary Protection Order (TPO); It
bears stressing that protection orders are granted ex parte so as to protect women
and   their   children   from   acts   of   violence.   To   issue   an   injunction   against   such
orders will defeat the very purpose of the law against Violence Against Women and
Children.—As the rules stand, a review of the case by appeal or certiorari before
judgment   is   prohibited.   Moreover,   if   the   appeal   of   a   judgment   granting
permanent protection shall not stay its enforcement, with more  reason that a TPO,
which is valid only for thirty (30) days at a time, should not be enjoined. The mere fact that
a statute is alleged to be unconstitutional or invalid, does not of itself entitle a litigant to
have  the  same   enjoined.  In Younger   v.  Harris,  Jr.,  27   L.Ed.2d  669  (1971),  the  Supreme
Court   of   the   United   States   declared,   thus:   Federal   injunctions   against   state   criminal
statutes, either in their entirety or with respect to their separate and distinct prohibitions,
are not to be granted as a matter of course, even if such statutes are unconstitutional. No
citizen   or   member   of   the  community  is   immune  from   prosecution,   in  good   faith,  for   his
alleged   criminal   acts.   The   imminence   of   such   a   prosecution   even   though   alleged   to   be
unauthorized and, hence, unlawful is not alone ground for relief in equity which exerts its
extraordinary powers only to prevent irreparable injury to the plaintiff who seeks its aid.
(Citations omitted) The sole objective of injunctions is to preserve the status quo until the
trial court hears fully the merits of the case. It bears stressing, however, that protection
orders are granted ex parte so as to protect women and their children from acts of violence.
To issue an injunction against such orders will defeat the very purpose of the law against
VAWC.
Constitutional Law; Separation of Powers; Courts are not concerned with the wisdom,
justice, policy, or expediency of a statute; By the principle of separation of powers, it is the
legislative that determines the necessity, adequacy, wisdom and expediency of any law.—It is
settled that courts are not concerned with the wisdom, justice, policy, or expediency of a
statute. Hence, we dare not venture into the real motivations and wisdom of the members of
Congress in limiting the protection against violence and abuse under R.A. 9262 to women
and   children   only.   No   proper   challenge   on   said   grounds   may   be   entertained   in   this
proceeding.  Congress  has  made   its  choice and  it  is  not  our  prerogative   to  supplant   this
judgment. The choice may be perceived as erroneous but even then, the remedy against it is
to seek its amendment or repeal by the legislative. By the principle of separation of powers,
it is the legislative that determines the necessity, adequacy, wisdom and expediency of any
law.   We  only   step  in  when   there  is   a   violation   of   the  Constitution.   However,   none   was
sufficiently shown in this case.
Same; Equal  Protection of  the Laws; Equal protection  simply requires  that  all
persons   or   things   similarly   situated   should   be   treated   alike,   both   as   to   rights
conferred   and   responsibilities   im  posed.—Equal   protection   simply   requires   that   all
persons or things similarly situated should be treated alike, both as to rights conferred and
responsibilities   imposed.   The   oft­repeated   disquisition   in   the   early   case   of Victoriano   v.
Elizalde Rope Workers’ Union, 59 SCRA 54 (1974), is instructive: The guaranty  of equal
protection of the laws is not a guaranty of equality in the application of the laws upon all
citizens of the state. It is not, therefore, a requirement, in order to avoid the constitutional
prohibition against inequality, that every man, woman and child should be affected alike by
a   statute.   Equality   of   operation   of   statutes   does   not   mean   indiscriminate   operation   on
persons merely as such, but on persons according to the circumstances surrounding them. It
guarantees equality, not identity of rights. The Constitution does not require that things
which   are  different  in   fact  be  treated   in  law  as  though   they   were  the  same.   The  equal
protection clause does not forbid discrimination as to things that are different. It does not
prohibit legislation which is limited either in the object to which it is directed or by the
territory   within   which   it   is   to   operate.   The   equal   protection   of   the   laws   clause   of   the
Constitution   allows   classification.   Classification   in   law,   as   in   the   other   departments   of
knowledge  or   practice,  is  the  grouping   of  things  in   speculation   or   practice  because  they
agree   with   one   another   in   certain   particulars.   A   law   is   not   invalid   because   of   simple
inequality. The very idea of classification is that of inequality, so that it goes without saying
that the mere fact of inequality in no manner determines the matter of constitutionality. All
that   is   required  of   a   valid   classification   is  that   it  be   reasonable,   which   means  that   the
classification should be based on substantial distinctions which make for real differences;
that it must be germane to the purpose of the law; that it must not be limited to
existing   conditions   only;   and   that   it   must apply   equally   to   each   member   of   the
class. This Court has held that the standard is satisfied if the classification or distinction is
based on a reasonable foundation or rational basis and is not palpably arbitrary.
Same; Same; The unequal power relationship between women and men; the fact
that women are more likely than men to be victims of violence; and the widespread
gender bias and prejudice against women all make for real differences justifying
the   classification   under   the   law.—The   unequal   power   relationship   between
women and men; the fact that women are more likely than men to be victims of
violence; and the widespread gender bias and prejudice against women   all make
for real   differences justifying   the   classification   under   the   law.   As   Justice   McIntyre
succinctly states, “the accommodation of differences ... is the essence of true equality.”
Same;   Same;   Gender­Based   Violence;   According   to   the   Philippine   Commission   on
Women (the National Machinery for Gender Equality and Women’s Empowerment), violence
against women (VAW) is deemed to be closely linked with the unequal power relationship
between   women   and   men   otherwise   known   as   “gender­based   violence.”—According   to  the
Philippine   Commission   on   Women   (the   National   Machinery   for   Gender   Equality   and
Women’s Empowerment), violence against women (VAW) is deemed to be closely linked with
the unequal   power   relationship   between   women   and   men otherwise   known   as
“gender­based violence.” Societal norms and traditions dictate people to think men are the
leaders,   pursuers,   providers,   and   take   on   dominant   roles   in   society   while   women   are
nurturers, men’s companions and supporters, and take on subordinate roles in society. This
perception leads to men gaining more power over women. With power comes the need to
control to retain that power. And VAW is a form of men’s expression of controlling women to
retain power.
Same;   Same;   The   enactment   of   R.A.   9262   aims   to   address   the   discrimination
brought about by biases and prejudices against women.—The enactment of R.A.
9262 aims to address the discrimination brought about by biases and prejudices
against women. As emphasized by the CEDAW Committee on the Elimination of
Discrimination against Women, addressing or correcting discrimination through
specific   measures   focused   on   women   does not discriminate   against   men.
Petitioner’s contention, therefore, that R.A. 9262 is discriminatory and that it is
an   “anti­male,”   “husband­bashing,”   and   “hate­men”   law   deserves   scant
consideration. As a State Party to the CEDAW, the Philippines bound itself to
take   all   appropriate   measures   “to   modify   the   social   and   cultural   patterns   of
conduct of men and women, with a view to achieving the elimination of prejudices
and   customary   and   all   other   practices   which   are   based   on   the   idea   of   the
inferiority or the superiority of either of the sexes or on stereotyped roles for men
and   women.”   Justice   Puno   correctly   pointed   out   that   “(t)he   paradigm   shift
changing   the   character   of   domestic   violence   from   a   private   affair   to   a   public
offense will require the development of a distinct mindset on the part of the police, the
prosecution and the judges.”
Same; Same; The distinction between men and women is germane to the purpose of
R.A. 9262, which is to address violence committed against women and children, spelled out
in its Declaration of Policy.—The distinction between men and women is germane to the
purpose of R.A. 9262, which is to address violence committed against women and children,
spelled   out   in   its Declaration   of   Policy,   as   follows:   SEC.   2. Declaration   of   Policy.—It   is
hereby declared that the State values the dignity of women and children and guarantees
full respect for human rights. The State also recognizes the need to protect the family and
its members particularly women and children, from violence and threats to their personal
safety   and   security.   Towards   this   end,   the   State   shall   exert   efforts   to   address   violence
committed   against   women   and   children   in   keeping   with   the   fundamental   freedoms
guaranteed   under   the   Constitution   and   the   provisions   of   the   Universal   Declaration   of
Human Rights, the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against
Women,   Convention   on   the   Rights   of   the   Child   and   other   international   human   rights
instruments of which the Philippines is a party.
Same; Same; The application of R.A. 9262 is not limited to the existing conditions
when it was promulgated, but to future conditions as well, for as long as the safety and
security of women and their children are threatened by violence and abuse.—The application
of R.A. 9262 is not limited to the existing conditions when it was promulgated, but to future
conditions as well, for as long as the safety and security of women and their children are
threatened by violence and abuse. R.A. 9262 applies equally to all women and children who
suffer violence and abuse.
Statutes; An act will not be held invalid merely because it might have been more
explicit   in   its   wordings   or   detailed   in   its   provisions.—There   is   nothing   in   the
definition of VAWC that is vague and ambiguous that will confuse petitioner in
his   defense.   The   acts   enumerated   above   are   easily   understood   and   provide
adequate contrast between the innocent and the prohibited acts. They are worded
with sufficient definiteness that persons of ordinary intelligence can understand
what conduct is prohibited, and need not guess at its meaning nor differ in its
application.   Yet,   petitioner   insists   that   phrases   like   “depriving   or   threatening   to
deprive the woman or her child of a legal right,” “solely controlling the conjugal or common
money or properties,” “marital infidelity,” and “causing mental or emotional anguish” are so
vague that they make every quarrel a case of spousal abuse. However, we have stressed
that   the   “vagueness”   doctrine   merely   requires   a   reasonable   degree   of   certainty   for   the
statute  to  be upheld —  not absolute precision   or  mathematical exactitude,  as  petitioner
seems to suggest. Flexibility, rather than meticulous specificity, is permissible as long as
the metes and bounds of the statute are clearly delineated. An act will not be held invalid
merely because it might have been more explicit in its wordings or detailed in its provisions.
Criminal   Law;   Violence   Against   Women   and   Children;   Conspiracy;   While   the   law
provides   that   the   offender   be   related   or   connected   to   the   victim   by   marriage,   former
marriage,   or   a  sexual   or   dating   relationship,   it   does   not  preclude   the   application   of   the
principle   of   conspiracy   under   the   Revised   Penal   Code   (RPC).—VAWC   may   likewise   be
committed   “against   a   woman   with   whom   the   person   has   or   had   a   sexual   or   dating
relationship.” Clearly, the use of the gender­neutral word “person” who has or had a sexual
or dating relationship with the woman encompasses even lesbian relationships. Moreover,
while the law provides that the offender be related or connected to the victim by marriage,
former marriage, or a sexual or dating relationship, it does not preclude the application of
the principle of conspiracy under the Revised Penal Code (RPC). Thus, in the case of Go­
Tan v. Spouses Tan, 567 SCRA 231 (2008), the parents­in­law of Sharica Mari L. Go­Tan,
the   victim,   were  held  to   be  proper  respondents  in  the   case  filed   by   the  latter   upon   the
allegation that they and their son (Go­Tan’s husband) had community of design and purpose
in tormenting her by giving her insufficient financial support; harassing and pressuring her
to be ejected from the family home; and in repeatedly abusing her verbally, emotionally,
mentally and physically.
Remedial   Law;   Temporary   Protection   Order;   Words   and   Phrases;   A   protection
order is an order issued to prevent further acts of violence against women and
their children, their family or household members, and to grant other necessary
reliefs; The rules require that petitions for protection order be in writing, signed
and verified by the petitioner thereby undertaking full responsibility, criminal or
civil,   for   every   allegation   therein.—A protection   order is   an   order   issued   to   prevent
further   acts   of   violence   against   women   and   their   children,   their   family   or   household
members,  and   to grant  other  necessary  reliefs.  Its purpose is  to  safeguard  the  offended
parties from further harm, minimize any disruption  in  their  daily life and facilitate the
opportunity  and   ability  to  regain  control  of  their  life.  “The scope of  reliefs in  protection
orders is broadened to ensure that the victim or offended party is afforded all the remedies
necessary   to   curtail   access   by   a   perpetrator   to   the   victim.   This   serves  to   safeguard   the
victim   from   greater   risk   of   violence;   to   accord   the   victim   and   any   designated   family   or
household   member   safety   in   the   family   residence,   and   to   prevent   the   perpetrator   from
committing acts that jeopardize the employment and support of the victim. It also enables
the   court   to   award   temporary   custody   of   minor   children   to   protect   the   children   from
violence,   to   prevent   their   abduction   by   the   perpetrator   and   to   ensure   their   financial
support.” The  rules  require that  petitions  for  protection   order  be  in  writing, signed  and
verified by the petitioner thereby undertaking full responsibility, criminal or civil, for every
allegation therein. Since “time is of the essence in cases of VAWC if further violence is to be
prevented,” the court is authorized to issue ex parte a TPO after raffle but before notice and
hearing when the life, limb or property of the victim is in jeopardy and there is reasonable
ground to believe that the order is necessary to protect the victim from the immediate and
imminent danger of VAWC or to prevent such violence, which is about to recur.
Same; Same; Just like a writ of preliminary attachment which is issued without
notice   and   hearing   because   the   time   in   which   the   hearing   will   take   could   be
enough to enable the defendant to abscond or dispose of his property, in the same
way,   the   victim   of   Violence   Against   Women   and   Children   may   already   have
suffered harrowing experiences in the hands of her tormentor, and possibly even
death, if notice and hearing were required before such acts could be prevented.—
The grant of a TPO ex parte cannot, therefore, be challenged as violative of the
right to due process. Just like a writ of preliminary attachment which is issued
without notice and hearing because the time in which the hearing will take could
be enough to enable the defendant to abscond or dispose of his property, in the
same way, the victim of VAWC may already have suffered harrowing experiences
in the hands of her tormentor, and possibly even death, if notice and hearing were
required before such acts could be pre­ vented. It is a constitutional commonplace that
the   ordinary   requirements   of   procedural   due   process   must   yield   to   the   necessities   of
protecting vital public  interests, among  which  is protection of women  and children  from
violence and threats to their personal safety and security. It should be pointed out that
when the TPO is issued ex parte, the court shall likewise order that notice be immediately
given to the respondent directing him to file an opposition within five (5) days from service.
Moreover,   the   court   shall   order   that   notice,   copies   of   the   petition   and   TPO   be   served
immediately on the respondent by the court sheriffs. The TPOs are initially effective for
thirty (30) days from service on the respondent. Where no TPO is issued ex parte, the court
will nonetheless order the immediate issuance and service of the notice upon the respondent
requiring him to file an opposition to the petition within five (5) days from service. The date
of the preliminary conference and hearing on the merits shall likewise be indicated on the
notice.
Same; Same; The respondent of a petition for protection order should be apprised of
the charges imputed to him and afforded an opportunity to present his side; “To be heard”
does not only mean verbal arguments in court; one may be heard also through pleadings. —It
is clear from the foregoing rules that the respondent of a petition for protection order should
be apprised of the charges imputed to him and afforded an opportunity to present his side.
Thus, the fear of petitioner of being “stripped of family, property, guns, money, children, job,
future employment and reputation, all in a matter of seconds, without an inkling of what
happened” is a mere product of an overactive imagination. The essence of due process is to
be found in the reasonable opportunity to be heard and submit any evidence one may have
in support of one’s defense. “To be heard” does not only mean verbal arguments in court; one
may be heard also through pleadings. Where opportunity to be heard, either through oral
arguments or pleadings, is accorded, there is no denial of procedural due process.
Same; Same; Indubitably, petitioner may be removed and excluded from private
respondent’s residence, regardless of ownership, only temporarily for the purpose
of protecting the latter. Such removal and exclusion may be permanent only where
no property rights are violated.—Petitioner next laments that the removal and
exclusion of the respondent in the VAWC case from the residence of the   victim,
regardless of ownership of the residence, is virtually a “blank check” issued to the wife to
claim any property as her conjugal home. The wording of the pertinent rule, however, does
not by any stretch  of the imagination suggest that this is so. It states: SEC. 11. Reliefs
available to the offended party.—The protection order shall include any, some or all of the
following reliefs: x x x x (c) Removing and excluding the respondent from the residence of
the   offended   party,   regardless   of   ownership   of   the   residence,   either   temporarily   for   the
purpose   of   protecting   the   offended   party,   or   permanently   where   no   property   rights   are
violated. If the respondent must remove personal effects from the residence, the court shall
direct a law enforcement agent to accompany the respondent to the residence, remain there
until the respondent has gathered  his  things  and  escort him from the residence; x  x x x
Indubitably, petitioner may be removed and excluded from private respondent’s residence,
regardless   of   ownership, only   temporarily for   the   purpose   of   protecting   the   latter.   Such
removal and exclusion may be permanent only where no property rights are violated. How
then can the private respondent just claim any property and appropriate it for herself, as
petitioner seems to suggest?
Same; Same; Under Section 23(c) of A.M. No. 04­10­11­SC, the court shall not refer
the Violence Against Women and Children case or any issue thereof to a mediator.—Under
Section 23(c) of A.M. No. 04­10­11­SC, the court shall not refer the case or any issue thereof
to a mediator. The reason behind this provision is well­explained by the Commentary on
Section 311 of the Model Code on Domestic and Family Violence as follows: This section
prohibits a court from ordering or referring parties to mediation in a proceeding for an order
for protection. Mediation is a process by which parties in equivalent bargaining positions
voluntarily reach consensual agreement about the issue at hand. Violence, however, is
not a subject for compromise. A process which involves parties mediating the issue of
violence implies that the victim is somehow at fault. In addition, mediation of issues in a
proceeding   for   an   order   of   protection   is  problematic   because  the  petitioner   is  frequently
unable to participate equally with the person against whom the protection order has been
sought.
Same; Same; Barangay Protection Order (BPO); The Barangay Protection Order
issued by the Punong Barangay or, in his unavail­  ability, by any available Barangay
Kagawad,   merely  orders   the  perpetrator  to   desist  from   (a)   causing  physical   harm  to  the
woman or her child; and (2) threatening to cause the woman or her child physical harm.
Such function of the Punong Barangay is, thus, purely executive in nature, in pursuance of
his   duty  under  the   Local  Government Code  to  “enforce   all  laws  and  ordinances,”  and   to
“maintain public order in the barangay.”—Judicial power includes the duty of the courts of
justice   to   settle   actual   controversies   involving   rights   which   are   legally   demandable   and
enforceable, and to determine whether or not there has been a grave abuse of discretion
amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of
the Government. On the other hand, executive power “is generally defined as the power to
enforce and administer the laws. It is the power of carrying the laws into practical operation
and enforcing their due observance.” As clearly delimited by the aforequoted provision, the
BPO issued by the Punong Barangay or, in his unavailability, by any available Barangay
Kagawad, merely  orders the perpetrator to desist from (a) causing physical harm to the
woman or her child; and (2) threatening to cause the woman or her child physical harm.
Such function of the Punong Barangay is, thus, purely executive in nature, in pursuance of
his duty  under  the Local Government Code to “enforce all laws and ordinances,” and to
“maintain public order in the barangay.” We have held that “(t)he mere fact that an officer
is required by law to inquire into the existence of certain facts and to apply the law thereto
in order to determine what his official conduct shall be and the fact that these acts may
affect private rights do not constitute an exercise of judicial powers.”
Statutes; Before a statute or its provisions duly challenged are voided, an unequivocal
breach or a clear conflict with the Constitution, not merely a doubtful or argumentative one,
must be demonstrated in such a manner as to leave no doubt in the mind of the Court.—
Before a statute or its provisions duly challenged are voided, an unequivocal breach or a
clear conflict with the Constitution, not merely a doubtful or argumentative one, must be
demonstrated in such a manner as to leave no doubt in the mind of the Court. In other
words,   the   grounds   for   nullity   must   be   beyond   reasonable   doubt.   In   the   instant   case,
however, no concrete evidence and convincing arguments were presented by petitioner to
warrant a declaration of the unconstitutionality of R.A. 9262, which is an act of Congress
and signed into law by the highest officer of the co­equal
ETITION for review on certiorari of the decision and resolution of the Court of
Appeals.
   The facts are stated in the opinion of the Court.
  Roland G. Ravina for petitioner.
  Ma. Rowena Amelia V. Guanzon for private respondents.
  Mae Niña Reyes­Gallos for private respondents.
  Claire Angeline P. Luczon co­counsel for private respondents.
PERLAS­BERNABE, J.:
Hailed as the bastion of Christianity in Asia, the Philippines boasts of 86.8
million Filipinos — or 93 percent of a total population of 93.3 million adhering to
the   teachings   of   Jesus   Christ.  Yet,   the   admonition   for husbands   to   love   their
1
wives as their own bodies just as Christ loved the church and gave himself up for
her  failed   to   prevent,   or   even   to   curb,   the   pervasiveness   of   violence   against
2
Filipino   women.   The   National   Commission   on   the   Role   of   Filipino   Women
(NCRFW)   reported   that,   for   the   years   2000­2003,   “female   violence   comprised
more than 90% of all forms of abuse and violence and more than 90% of these
reported cases were committed by the women’s intimate partners such as their
husbands and live­in partners.” 3
Thus,  on  March  8,  2004,  after  nine  (9)  years  of  spirited   advocacy  by   women’s
groups,   Congress   enacted Republic   Act   (R.A.)   No.   9262,   entitled   “An   Act
Defining Violence Against Women and Their Children, Providing for Protective
Measures for Victims, Prescribing Penalties Therefor, and for Other Purposes.” It
took effect on March 27, 2004. 4
R.A.   9262   is   a   landmark   legislation   that   defines   and   criminalizes   acts   of
violence   against   women   and   their   children   (VAWC)   perpetrated   by   women’s
intimate partners, i.e., husband; former husband; or any person who has or had a
sexual or dating relationship, or with whom the woman has a common child.  The
law provides for protection orders from the barangay and the courts to prevent
the   commission   of   further   acts   of   VAWC;   and   outlines   the   duties   and
responsibilities   of   barangay   officials,   law   enforcers,   prosecutors   and   court
personnel,   social   workers,   health   care   providers,   and   other   local   government
officials in responding to complaints of VAWC or requests for assistance.
A husband is   now   before   the   Court   assailing   the   constitutionality   of   R.A.
9262 as being violative of the equal protection and due process clauses, and an
undue delegation of judicial power to barangay officials.
The Factual Antecedents
On   March   23,   2006,   Rosalie   Jaype­Garcia   (private   respondent)   filed,   for
herself and in behalf of her minor children, a verified petition  (Civil Case No. 06­
6
797) before the Regional Trial Court (RTC) of Bacolod City for the issuance of a
Temporary   Protection   Order   (TPO)   against   her   husband,   Jesus   C.   Garcia
(petitioner), pursuant to R.A. 9262. She claimed to be a victim of physical abuse;
emotional, psychological, and economic violence as a result of marital infidelity on
the part of petitioner, with threats of deprivation of custody of her children and of
financial support. 7
Private respondent’s claims
Private respondent married petitioner in 2002 when she was 34 years old and
the former was eleven years her senior. They have three (3) children, namely: Jo­
Ann   J.  Garcia,   17   years   old,   who  is   the  natural   child   of  petitioner   but   whom
private respondent adopted; Jessie Anthone J. Garcia, 6 years old; and Joseph
Eduard J. Garcia, 3 years old. 8
Private respondent described herself as a dutiful and faithful wife, whose life
revolved around her husband. On the other hand, petitioner, who is of Filipino­
Chinese descent, is dominant, controlling, and demands absolute obedience from
his wife and children. He forbade private respondent to pray, and deliberately
isolated her from her friends. When she took up law, and even when she was
already working part time at a law office, petitioner trivialized her ambitions and
prevailed upon her to just stay at home. He was often jealous of the fact that his
attractive wife still catches the eye of some men, at one point threatening that he
would have any man eyeing her killed. 9
Things turned for the worse when petitioner took up an affair with a bank
manager of Robinson’s Bank, Bacolod City, who is the godmother of one of their
sons. Petitioner admitted to the affair when private respondent confronted him
about it in 2004. He even boasted to the household help about his sexual relations
with said bank manager. Petitioner told private respondent, though, that he was
5 just using the woman because of their accounts with the bank. 10
Petitioner’s   infidelity   spawned   a   series   of   fights   that   left   private   respondent
physically and emotionally wounded. In one of their quarrels, petitioner grabbed
private   respondent   on   both   arms   and   shook   her   with   such   force   that   caused
bruises   and   hematoma.   At   another   time,   petitioner   hit   private   respondent
forcefully on the lips that caused some bleeding. Petitioner sometimes turned his
ire on their daughter, Jo­Ann, who had seen the text messages he sent to his
paramour and  whom he blamed for squealing on him. He beat Jo­Ann on the
chest and   slapped  her  many times.  When  private  respondent decided   to leave
petitioner, Jo­Ann begged her mother to stay for fear that if the latter leaves,
petitioner   would   beat   her   up.   Even   the   small   boys   are   aware   of   private
respondent’s   sufferings.   Their   6­year­old   son   said   that   when   he   grows   up,   he
would beat up his father because of his cruelty to private respondent. 11
All the emotional and psychological turmoil drove private respondent to the
brink of despair. On December 17, 2005, while at home, she attempted suicide by
cutting   her   wrist.   She   was   found   by   her   son   bleeding   on   the   floor.   Petitioner
simply fled the house instead of taking her to the hospital. Private respondent
was hospitalized for about seven (7) days in which time petitioner never bothered
to visit, nor apologized or showed pity on her. Since then, private respondent has
been   undergoing   therapy   almost   every   week   and   is   taking   anti­depressant
medications. 12
When private respondent informed the management of Robinson’s Bank that
she intends to file charges against the bank manager, petitioner got angry with
her for jeopardizing the manager’s job. He then packed his things and told private
respondent that he was leaving her for good. He even told private respondent’s
mother, who lives with them in the family home, that private respondent should
just accept his extramarital affair since he is not cohabiting with his paramour
and has not sired a child with her. 13
Private respondent is determined to separate from petitioner but she is afraid
that he would take her children from her and deprive her of financial support.
Petitioner had previously warned her that if she goes on a legal battle with him,
she would not get a single centavo. 14
Petitioner controls the family businesses involving mostly the construction of
deep wells. He is the President of three corporations — 326 Realty Holdings, Inc.,
Negros Rotadrill Corporation, and J­Bros Trading Corporation — of which he and
private respondent are both stockholders. In contrast to the absolute control of
petitioner   over   said   corporations,   private   respondent   merely   draws   a   monthly
salary of P20,000.00 from one corporation only, the Negros Rotadrill Corporation.
Household expenses amounting to not less than P200,000.00 a month are paid for
by private respondent through the use of credit cards, which, in turn, are paid by
the same corporation together with the bills for utilities. 15
On the other hand, petitioner receives a monthly salary of P60,000.00 from
Negros   Rotadrill   Corporation,   and   enjoys   unlimited   cash   advances   and   other
benefits in hundreds of thousands of pesos from the corporations.  After private 16
respondent confronted him about the affair, petitioner forbade her to hold office at
JBTC  Building,  Mandalagan,   where  all  the  businesses  of  the  corporations   are
conducted,   thereby   depriving   her   of   access   to   full   information   about   said
businesses. Until the filing of the petition a quo, petitioner has not given private
respondent an accounting of the businesses the value of which she had helped
raise to millions of pesos. 17
Action of the RTC of Bacolod City
Finding  reasonable  ground  to  believe  that  an imminent  danger  of  violence
against the private respondent and her children exists or is about to recur, the
RTC  issued   a  TPO  on  March  24,  2006  effective  for  thirty  (30)  days,  which  is
18
quoted hereunder:
Respondent (petitioner herein), Jesus Chua Garcia, is hereby:
a) Ordered to remove all his personal belongings from the conjugal dwelling or
family home within 24 hours from receipt of the Temporary Restraining Order and
if   he   refuses,   ordering   that   he   be   removed   by   police   officers   from   the   conjugal
dwelling;   this   order   is   enforceable   notwithstanding   that   the   house   is   under   the
name   of   236   Realty   Holdings   Inc.   (Republic   Act   No.   9262   states   “regardless   of
ownership”), this is to allow the Petitioner (private respondent herein) to enter the
conjugal dwelling without any danger from the Respondent.
After the Respondent leaves or is removed from the conjugal dwelling, or anytime
the   Petitioner   decides   to   return   to   the   conjugal   dwelling   to   remove   things,   the
Petitioner shall be assisted by police officers when re­entering the family home.
The Chief of Police shall also give the Petitioner police assistance on Sunday, 26
March 2006 because of the danger that the Respondent will attempt to take her
children from her when he arrives from Manila and finds out about this suit.
b) To   stay   away   from   the   petitioner   and   her   children,   mother   and   all   her
household help and driver from a distance of 1,000 meters, and shall not enter the
gate of the subdivision where the Petitioner may be temporarily residing.
c) Not  to  harass,   annoy,  telephone,  contact or   otherwise  communicate  with   the
Petitioner, directly  or  indirectly, or  through   other  persons, or  contact  directly or
indirectly her children, mother and household help, nor send gifts, cards, flowers,
letters and the like. Visitation rights to the children may be subject of a modified
TPO in the future.
d) To surrender all his firearms including a .9MM caliber firearm and a Walther
PPK and ordering the Philippine National Police Firearms and Explosives Unit and
the Provincial Director of the PNP to cancel all the Respondent’s firearm licenses.
He should also be ordered to surrender any unlicensed firearms in his possession or
control.
e) To   pay   full   financial   support   for   the   Petitioner   and   the   children,   including
rental of a house for them, and educational and medical expenses.
f) Not to dissipate the conjugal business.
 g) To render an accounting of all advances, benefits, bonuses and other cash he
received from all the corporations from 1 January 2006 up to 31 March 2006, which
himself and as President of the corporations and his Comptroller, must submit to
the Court not later than 2 April 2006. Thereafter, an accounting of all these funds
shall be reported to the court by the Comptroller, copy furnished to the Petitioner,
every 15 days of the month, under pain of Indirect Contempt of Court.
h) To ensure compliance especially with the order granting support pendente lite,
and considering the financial resources of the Respondent and his threat that if the
Petitioner sues she will not get a single centavo, the Respondent is ordered to put
up a BOND TO KEEP THE PEACE in the amount of FIVE MILLION PESOS, in
two sufficient sureties.
On April 24, 2006, upon motion  of private respondent, the trial court issued
19
an   amended   TPO,  effective   for   thirty   (30)   days,   which   included   the   following
20
additional provisions:
i) The petitioners (private respondents herein) are given the continued use of the
Nissan Patrol and the Starex Van which they are using in Negros Occidental.
j) The   petitioners   are   given   the   continued   use   and   occupation   of   the   house   in
Parañaque, the continued use of the Starex van in Metro Manila, whenever they go
to Manila.
k) Respondent is ordered to immediately post a bond  to keep  the peace, in two
sufficient sureties.
l) To give monthly support to the petitioner provisionally fixed in the sum of One
Hundred Fifty Thousand Pesos (Php 150,000.00) per month plus rental expenses of
Fifty Thousand Pesos (Php 50,000.00) per month until the matter of support could
be finally resolved.
Two days  later, or on April  26, 2006, petitioner  filed  an Opposition  to the
Urgent   Ex­Parte   Motion   for   Renewal   of   the   TPO  seeking   the   denial   of   the
21
renewal of the TPO on the grounds that it did not (1) comply with the three­day
notice rule, and (2) contain a notice of hearing. He further asked that the TPO be
modified by (1) removing one vehicle used by private respondent and returning
the same to its rightful owner, the J­Bros Trading Corporation, and (2) cancelling
or reducing the amount of the bond from P5,000,000.00 to a more manageable
level  at P100,000.00.Subsequently,  on May  23,  2006, petitioner  moved  for the 22
modification of the TPO to allow him visitation rights to his children.
On May 24, 2006, the TPO was renewed and extended yet again, but subject
only to the following modifications prayed for by private respondent:
a) That   respondent   (petitioner   herein)   return   the   clothes   and   other   personal
belongings   of   Rosalie   and   her   children   to   Judge   Jesus   Ramos,   co­counsel   for
Petitioner, within 24 hours from receipt of the Temporary Protection Order by his
counsel, otherwise be declared in Indirect Contempt of Court;
b) Respondent shall make an accounting or list of furniture and equipment in the
conjugal   house   in   Pitimini   St.,   Capitolville   Subdivision,   Bacolod   City   within   24
hours from receipt of the Temporary Protection Order by his counsel;
c) Ordering   the   Chief   of   the   Women’s   Desk   of   the   Bacolod   City   Police
Headquarters  to remove  Respondent  from the conjugal  dwelling  within  eight (8)
hours from receipt of the Temporary Protection Order by his counsel, and that he
cannot return until 48 hours after the petitioners have left, so that the petitioner
Rosalie   and   her   representatives   can   remove   things   from   the   conjugal   home   and
make an inventory of the household furniture, equipment and other things in the
conjugal home, which shall be submitted to the Court.
d) Deliver full financial support of Php200,000.00 and Php50,000.00 for rental and
Php25,000.00 for clothes of the three petitioners (sic) children within 24 hours from
receipt of the Temporary Protection Order by his counsel, otherwise be declared in
indirect contempt of Court;
e) That respondent surrender his two firearms and all unlicensed firearms to the
Clerk of Court within 24 hours from receipt of the Temporary Protection Order by
his counsel;
f) That respondent shall pay petitioner educational expenses of the children upon
presentation of proof of payment of such expenses. 23
Claiming that petitioner continued to deprive them of financial support; failed to
faithfully comply with the TPO; and committed new acts of harassment against
her   and   their   children,   private   respondent   filed   another   application  for   the
24
issuance   of   a   TPO ex   parte.   She   alleged   inter   alia   that   petitioner   contrived   a
replevin   suit   against   himself   by  J­Bros   Trading,   Inc.,   of  which   the  latter   was
purportedly no longer president, with the end in view of recovering the Nissan
Patrol and Starex Van used by private respondent and the children. A writ of
replevin was served upon private respondent by a group of six or seven policemen
with long firearms that scared the two small boys, Jessie Anthone and Joseph
Eduard. 25
While Joseph Eduard, then three years old, was driven to school, two men
allegedly attempted to kidnap him, which incident traumatized the boy resulting
in   his   refusal   to   go   back   to   school.   On   another   occasion,   petitioner   allegedly
grabbed their daughter, Jo­Ann, by the arm and threatened her.  The incident 26
was reported to the police, and Jo­Ann subsequently filed a criminal complaint
against her father for violation of R.A. 7610, also known as the “Special Protection
of Children Against Child Abuse, Exploitation and Discrimination Act.”
Aside from the replevin suit, petitioner’s lawyers initiated the filing by the
housemaids   working   at   the   conjugal   home   of   a   complaint   for   kidnapping   and
illegal   detention   against   private   respondent.   This   came   about   after   private
respondent, armed with a TPO, went to said home to get her and her children’s
belongings. Finding some of her things inside a housemaid’s (Sheryl Jamola) bag
in   the   maids’   room,   private   respondent   filed   a  case  for   qualified   theft   against
Jamola. 27
 On August 23, 2006, the RTC issued a TPO,  effective for thirty (30) days,
28
which reads as follows:
Respondent (petitioner herein), Jesus Chua Garcia, is hereby:
1) Prohibited from  threatening  to commit  or  committing,  personally  or  through
another, acts of violence against the offended party;
2) Prohibited   from   harassing,   annoying,   telephoning,   contacting   or   otherwise
communicating in any form with the offended party, either directly or indirectly;
3) Required to stay away, personally or through his friends, relatives, employees
or agents, from all the Petitioners Rosalie J. Garcia and her children, Rosalie J.
Garcia’s three brothers, her mother Primitiva Jaype, cook Novelita Caranzo, driver
Romeo   Hontiveros,   laundrywoman   Mercedita   Bornales,   security   guard   Darwin
Gayona   and   the   petitioner’s   other   household   helpers   from   a   distance   of   1,000
meters, and shall not enter the gate of the subdivision where the Petitioners are
temporarily residing, as well as from the schools of the three children; Furthermore,
that respondent shall not contact the schools of the children directly or indirectly in
any   manner   including,   ostensibly   to   pay   for   their   tuition   or   other   fees   directly,
otherwise he will have access to the children through the schools and the TPO will
be rendered nugatory;
4) Directed  to surrender all his firearms including .9MM  caliber  firearm and  a
Walther PPK to the Court;
5) Directed   to   deliver   in   full   financial   support   of   Php200,000.00   a   month   and
Php50,000.00 for rental for the period from August 6 to September 6, 2006; and
support   in   arrears   from   March   2006   to   August   2006   the   total   amount   of
Php1,312,000.00;
6) Directed   to   deliver   educational   expenses   for   2006­2007   the   amount   of
Php75,000.00 and Php25,000.00;
7) Directed to allow the continued use of a Nissan Patrol with Plate No. FEW 508
and a Starex van with Plate No. FFD 991 and should the respondent fail to deliver
said vehicles, respondent is ordered to provide the petitioner another vehicle which
is the one taken by J Bros Tading;
8) Ordered not to dissipate, encumber, alienate, sell, lease or otherwise dispose of
the conjugal assets, or those real properties in the name of Jesus Chua Garcia only
and those in which the conjugal partnership of gains of the Petitioner Rosalie J.
Garcia and respondent have an interest in, especially the conjugal home located in
No.  14, Pitimini  St.,  Capitolville Subdivision,  Bacolod  City,  and  other  properties
which are conjugal assets or those in which the conjugal partnership of gains of
Petitioner Rosalie J. Garcia and the respondent have an interest in and listed in
Annexes “I,” “I­1,” and  “I­2,” including properties covered by  TCT Nos. T­186325
and T­168814;
9) Ordered that the Register of Deeds of Bacolod City and E.B. Magalona shall be
served a copy of this TEMPORARY PROTECTION ORDER and are ordered not to
allow the transfer, sale, encumbrance or disposition of these above­cited properties
to   any   person,   entity   or   corporation   without   the   personal   presence   of   petitioner
Rosalie J. Garcia, who shall affix her signature in the presence of the Register of
Deeds, due to the fear of petitioner Rosalie that her signature will be forged in order
to effect the encumbrance or sale of these properties to defraud her or the conjugal
partnership of gains.
In   its   Order  dated   September   26,   2006,   the   trial   court   extended   the
29
aforequoted TPO for another ten (10) days, and gave petitioner a period of five (5)
days within which to show cause why the TPO should not be renewed, extended,
or modified. Upon petitioner’s manifestation,  however, that he has not received a
30
copy   of   private   respondent’s   motion   to   modify/renew   the   TPO,   the   trial   court
directed in its Order  dated October 6, 2006 that petitioner be furnished a copy of
31
said motion. Nonetheless, an Order  dated a day earlier, October 5, had already
32
been issued renewing the TPO dated August 23, 2006. The pertinent portion is
quoted hereunder:
x x x x
x x x it appearing further that the hearing could not yet be finally terminated, the
Temporary   Protection   Order   issued   on   August   23,   2006   is   hereby   renewed   and
extended for thirty (30) days and continuously extended and renewed for thirty (30)
days, after each expiration, until further orders, and subject to such modifications
as may be ordered by the court.
After   having   received   a   copy   of   the   foregoing   Order,   petitioner   no   longer
submitted the required comment to private respondent’s motion for renewal of the
TPO arguing that it would only be an “exercise in futility.” 33
Proceedings before the CA
During   the   pendency   of   Civil   Case   No.   06­797,   petitioner   filed   before   the
Court of Appeals (CA) a petition  for prohibition (CA­G.R. CEB­SP. No. 01698),
34
with prayer for injunction and temporary restraining order, challenging (1) the
constitutionality of R.A. 9262 for being violative of the due process and the equal
protection clauses, and (2) the validity of the modified TPO issued in the civil case
for being “an unwanted product of an invalid law.”
On May 26, 2006, the appellate court issued a 60­day Temporary Restraining
Order  (TRO) against the enforcement of the TPO, the amended TPOs and other
35
orders pursuant thereto.
Subsequently,   however,   on   January   24,   2007,   the   appellate   court
dismissed  the petition for failure of petitioner to raise the constitutional issue in
36
his   pleadings   before   the   trial   court   in   the   civil   case,   which   is   clothed   with
jurisdiction to resolve the same. Secondly, the challenge to the validity of R.A.
9262  through  a petition  for prohibition  seeking  to annul  the  protection  orders
issued by the trial court constituted a collateral attack on said law.
His motion for reconsideration of the foregoing Decision having been denied in
the Resolution  dated August 14, 2007, petitioner is now before us alleging that—
37
The Issues
 I. hear   and   decide   cases   of   domestic   violence   against   women   and   children.  In 42

THE COURT OF APPEALS ERRED IN DISMISSING THE PETITION ON THE THEORY
THAT THE ISSUE OF CONSTITUTIONALITY WAS NOT RAISED AT THE EARLIEST
OPPORTUNITY AND THAT, THE PETITION CONSTITUTES A COLLATERAL ATTACK
accordance   with   said   law,   the   Supreme   Court   designated   from   among   the
branches of the Regional Trial Courts at least one Family Court in each of several
key cities identified.  To achieve harmony with the first mentioned law, Section 7
43

ON THE VALIDITY OF THE LAW.
II.
of   R.A.   9262   now   provides   that   Regional   Trial   Courts   designated   as   Family
THE   COURT   OF   APPEALS   COMMITTED   SERIOUS   ERROR   IN   FAILING   TO Courts shall have original and exclusive jurisdiction over cases of VAWC defined
CONCLUDE   THAT   R.A.   9262   IS   DISCRIMINATORY,   UNJUST,   AND   VIOLATIVE   OF under the latter law, viz.:
THE EQUAL PROTECTION CLAUSE. SEC. 7. Venue.—The Regional   Trial   Court   designated   as   a   Family
III. Court shall have original and exclusive jurisdiction over cases of violence against
THE COURT OF APPEALS COMMITTED GRAVE MISTAKE IN NOT FINDING THAT women and their children under this law. In the absence of such court in the place
R.A. 9262 RUNS COUNTER TO THE DUE PROCESS CLAUSE OF THE CONSTITUTION. where the offense was committed, the case shall be filed in the Regional Trial Court
where   the   crime   or   any   of   its   elements   was   committed   at   the   option   of   the
IV. complainant. (Emphasis supplied)
THE   COURT   OF   APPEALS   ERRED   IN   NOT   FINDING   THAT   THE   LAW   DOES
Inspite   of  its   designation   as   a  family   court,  the  RTC  of  Bacolod   City  remains
VIOLENCE TO THE POLICY OF THE STATE TO PROTECT THE FAMILY AS A BASIC
possessed of authority as a court of general original jurisdiction to pass upon all
SOCIAL INSTITUTION.
V. kinds   of   cases   whether   civil,   criminal,   special   proceedings,   land   registration,
THE COURT OF APPEALS SERIOUSLY ERRED IN NOT DECLARING R.A. No. 9262 AS guardianship,   naturalization,   admiralty   or   insolvency.  It   is   settled   that   RTCs
44

INVALID   AND   UNCONSTITUTIONAL   BECAUSE   IT   ALLOWS   AN   UNDUE have   jurisdiction   to   resolve   the   constitutionality   of   a   statute,  “this   authority
45

DELEGATION OF JUDICIAL POWER TO THE BARANGAY OFFICIALS. 38
being embraced in the general definition of the judicial power to determine what
The Ruling of the Court are   the   valid   and   binding   laws   by   the   criterion   of   their   conformity   to   the
Before   delving   into   the   arguments   propounded   by   petitioner   against   the fundamental   law.”  The   Constitution   vests   the   power   of   judicial   review   or   the
46

constitutionality of R.A. 9262, we shall first tackle the propriety of the dismissal power to declare the constitutionality or validity of a law, treaty, international or
by the appellate court of the petition for prohibition (CA­G.R. CEB­SP. No. 01698) executive   agreement,   presidential   decree,   order,   instruction,   ordinance,   or
filed by petitioner. regulation not only in this Court, but in all RTCs.  We said in J.M. Tuason and
47

As   a   general   rule,   the   question   of   constitutionality   must   be   raised   at   the Co., Inc. v. CA  that, “[p]lainly the Constitution contemplates  that the inferior
48

earliest opportunity so that if not raised in the pleadings, ordinarily it may not be courts should have jurisdiction in cases involving constitutionality of any treaty
raised in the trial, and if not raised in the trial court, it will not be considered on
or law, for it speaks of appellate review of final judgments of inferior courts  in
appeal.  Courts will not anticipate a question of constitutional law in advance of
39

cases where such constitutionality happens to be in issue.” Section 5, Article VIII
the necessity of deciding it. 40

of the 1987 Constitution reads in part as follows:
In defending his failure to attack the constitutionality of R.A. 9262 before the
SEC. 5. The Supreme Court shall have the following powers:
RTC   of   Bacolod   City,   petitioner   argues   that   the   Family   Court   has   limited
x x x
authority   and   jurisdiction   that   is   “inadequate   to   tackle   the   complex   issue   of
2. Review, revise, reverse, modify, or affirm on appeal or  certiorari, as
constitutionality.” 41

the law or the Rules of Court may provide, final judgments and
We disagree.
orders of lower courts in:
Family   Courts   have   authority
a. All cases in which the constitutionality or validity of any
and   jurisdiction   to   consider   the
treaty,   international   or   executive   agreement,   law,
constitutionality of a statute.
presidential   decree,   proclamation,   order,   instruction,
At the outset, it must be stressed that Family Courts are special courts, of the
ordinance, or regulation is in question.
same level as Regional Trial Courts. Under R.A. 8369, otherwise known as the
x x x x
“Family Courts Act of 1997,” family courts have exclusive original jurisdiction to
 Thus, contrary to the posturing of petitioner, the issue of constitutionality of evidence.  Be   that   as   it   may,   Section   25   of   A.M.   No.   04­10­11­SC   nonetheless
54

R.A. 9262 could have been raised at the earliest opportunity in his Opposition to allows the conduct of a hearing to determine legal issues, among others, viz.:
the   petition   for   protection   order   before   the   RTC   of   Bacolod   City,   which   had SEC. 25. Order for further hearing.—In case the court determines the need for
jurisdiction to determine the same, subject to the review of this Court. further hearing, it may issue an order containing the following:
Section 20 of A.M. No. 04­10­11­SC, the Rule on Violence Against Women and (a) Facts undisputed and admitted;
Their Children, lays down a new kind of procedure requiring the respondent to (b) Factual and legal issues to be resolved;
file an opposition to the petition and not an answer.  Thus: 49 (c) Evidence, including objects and documents that have been marked and will be
presented;
SEC. 20. Opposition to petition.—(a) The respondent may file an opposition to the
(d) Names of witnesses who will be ordered to present their direct testimonies in
petition which he himself shall verify. It must be accompanied by the affidavits of
the form of affidavits; and
witnesses and shall show cause why  a temporary or permanent protection  order
(e) Schedule of the presentation of evidence by both parties which shall be done in
should not be issued.
one day, to the extent possible, within the 30­day period of the effectivity of the
(b) Respondent shall not include in the opposition any counterclaim, cross­
temporary protection order issued. (Emphasis supplied)
claim   or   third­party   complaint,   but   any   cause   of   action   which   could   be   the
To   obviate   potential   dangers   that   may   arise   concomitant   to   the   conduct   of   a
subject thereof may be litigated in a separate civil action. (Emphasis supplied)
hearing when necessary, Section 26 (b) of A.M. No. 04­10­11­SC provides that if a
 
temporary protection order issued is due to expire, the trial court may extend or
We   cannot   subscribe   to   the   theory   espoused   by   petitioner   that,   since   a
renew   the   said   order   for   a   period   of   thirty   (30)   days   each   time   until   final
counterclaim, cross­claim and third­party complaint are to be excluded from the
judgment is rendered. It may likewise modify the extended or renewed temporary
opposition,   the   issue   of   constitutionality   cannot   likewise   be   raised   therein.
protection order as may be necessary to meet the needs of the parties. With the
A counterclaim is   defined   as   any   claim   for   money   or   other   relief   which   a
private respondent given ample protection, petitioner could proceed to litigate the
defending party may have against an opposing party.  A crossclaim, on the other
50

constitutional issues, without necessarily running afoul of the very purpose for
hand, is any claim by one party against a co­party arising out of the transaction
the adoption of the rules on summary procedure.
or   occurrence   that   is   the   subject   matter   either   of   the   original   action   or   of   a
In   view   of   all   the   foregoing,   the   appellate   court   correctly   dismissed   the
counterclaim   therein.  Finally,   a third­party   complaint is   a   claim   that   a
51

defending party may, with leave of court, file against a person not a party to the
action for contribution, indemnity, subrogation or any other relief, in respect of
his opponent’s claim.  As pointed out by Justice Teresita J. Leonardo­De Castro,
52
petition   for   prohibition   with   prayer   for   injunction   and   temporary   restraining
order (CA­G.R. CEB ­ SP. No. 01698). Petitioner may have proceeded upon an
honest belief that if he finds succor in a superior court, he could be granted an

injunctive   relief.   However,   Section   22(j)   of   A.M.   No.   04­10­11­SC   expressly

the   unconstitutionality   of  a   statute   is   not   a  cause  of   action   that  could   be  the
disallows the filing of a petition for certiorari, mandamus or prohibition against
subject of a counterclaim, cross­claim or a third­party complaint. Therefore, it is
any   interlocutory   order issued   by   the   trial   court.   Hence,   the   60­day   TRO
not   prohibited   from   being   raised   in   the   opposition   in   view   of   the   familiar
issued by the appellate court in this case against the enforcement of the TPO, the
maxim expressio unius est exclusio alterius.
amended TPOs and other orders pursuant thereto was improper, and it effectively
Moreover,   it   cannot   be   denied   that   this   issue   affects   the   resolution   of   the
hindered the case from taking its normal course in an expeditious and summary
case a quo because the right of private respondent to a protection order is founded manner.
solely on the very statute the validity of which is being attacked  by petitioner 53

As   the   rules   stand,   a   review   of   the   case   by   appeal   or certiorari before

who has sustained, or will sustain, direct injury as a result of its enforcement.
judgment   is   prohibited.   Moreover,   if   the   appeal   of   a   judgment   granting
The alleged unconstitutionality of R.A. 9262 is, for all intents and purposes, a
permanent protection shall not stay its enforcement,  with more reason that a
55

valid   cause  for  the  non­issuance  of  a  protection  order.That  the  proceedings   in
TPO,   which   is   valid   only   for   thirty   (30)   days   at   a   time,  should   not   be
56

Civil Case No. 06­797 are summary in nature should not have deterred petitioner
enjoined.The mere fact that a statute is alleged to be unconstitutional or invalid,
from   raising   the   same   in   his   Opposition.   The   question   relative   to   the
does   not   of   itself   entitle   a   litigant   to   have   the   same   enjoined.  In Younger   v.
57

constitutionality of a statute is one of law which does not need to be supported by
Harris, Jr.,  the Supreme Court of the United States declared, thus:
58
 Federal injunctions against state criminal statutes, either in their entirety or denied protection under the same measure. We quote pertinent portions of the
with respect to their separate and distinct prohibitions, are not to be granted as a deliberations:
matter of course, even if such statutes are unconstitutional. No citizen or member of Wednesday, December 10, 2003
the community is immune from prosecution, in good faith, for his alleged criminal
Senator Pangilinan. I just wanted to place this on record, Mr. President. Some
acts. The imminence of such a prosecution even though alleged to be unauthorized
and,   hence,   unlawful   is   not   alone   ground   for   relief   in   equity   which   exerts   its
women’s groups have expressed concerns and relayed these concerns to me
extraordinary powers only to prevent irreparable injury to the plaintiff who seeks that if we are to include domestic violence apart from against women as
its aid. (Citations omitted) well   as   other   members   of   the   household,   including   children   or   the
The sole objective of injunctions is to preserve the status quo until the trial husband, they fear that this would weaken the efforts to address domestic
court   hears   fully   the   merits   of   the   case.   It   bears   stressing,   however,   that violence of which the main victims or the bulk of the victims really are the
wives, the spouses or the female partners in a relationship. We would like
protection orders are granted ex parte so as to protect women and their children
to place that on record. How does the good Senator respond to this kind of
from acts of violence. To issue an injunction against such orders will defeat the
observation?
very purpose of the law against VAWC.
Senator Estrada. Yes, Mr. President, there is this group of women who call
Notwithstanding   all   these   procedural   flaws,   we   shall   not   shirk   from   our
themselves “WIIR” Women in Intimate Relationship. They do not want to
obligation   to   determine   novel   issues,   or   issues   of   first   impression,   with   far­
include men in this domestic violence. But plenty of men are also being
reaching implications. We have, time and again, discharged our solemn duty as
abused   by   women.   I   am   playing   safe   so   I   placed   here   members   of   the
final arbiter of constitutional issues, and with more reason now, in view of private
family, prescribing penalties therefor and providing protective measures
respondent’s plea in her Comment  to the instant Petition that we should put the
59

for victims. This includes the men, children, live­in, common­law wives,
challenge to the constitutionality of R.A. 9262 to rest. And so we shall.
and those related with the family.65
Intent   of   Congress   in
    x x x x
enacting R.A. 9262.
Wednesday, January 14, 2004
Petitioner claims that since R.A. 9262 is intended to prevent and criminalize
x x x x
spousal   and   child   abuse,   which   could   very   well   be   committed   by   either   the
The President Pro Tempore. x x x
husband or the wife,
_______________
Also,   may   the   Chair   remind   the   group   that   there   was   the   discussion
58 27 L.Ed.2d  669 (1971), cited  in The Executive Secretary v. Court of  Appeals, 473  Phil. 27,  56­57; 429 whether to limit this to women and not to families which was the issue of
SCRA 81, 102 (2004). the   AWIR   group.   The   understanding   that   I   have   is   that   we   would   be
59 Rollo, pp. 214­240, 237.
having a broader scope rather than just women, if I remember correctly,
404
Madam sponsor.
404 SUPREME COURT REPORTS ANNOTATED Senator Estrada. Yes, Mr. President.
Garcia vs. Drilon As a matter of fact, that was brought up by Senator Pangilinan during the
gender alone is not enough basis to deprive the husband/father of the remedies interpellation period.
under the law. 60
I think Senator Sotto has something to say to that.
A perusal of the deliberations  of Congress on Senate Bill No. 2723,  which 61
Senator Legarda. Mr. President, the reason I am in support of the measure.
became   R.A.   9262,   reveals   that   while   the   sponsor,   Senator   Luisa   Pimentel­ Do not get me wrong. However, I believe that there is a need to protect
Ejercito (better known as Senator Loi Estrada), had originally proposed what she women’s rights especially in the domestic environment.
called  a “synthesized  measure”  — an amalgamation of two measures, namely,
62
As I said earlier, there are nameless, countless, voiceless women who have
the   “Anti­Domestic   Violence   Act”   and   the   “AntiAbuse   of   Women   in   Intimate not had the opportunity to file a case against their spouses, their live­in
Relationships Act”  — providing protection to “all family members, leaving no one
63
partners after years, if not decade, of battery and abuse. If we broaden the scope 
in isolation” but at the same time giving special attention to women as the “usual to include even the men, assuming they can at all be abused by the women or 
victims” of violence and abuse,  nonetheless, it was eventually agreed that men be
64
their spouses, then it would not equalize the already difficult situation for women,
Mr. President.
I think that the sponsor, based on our earlier conversations, concurs with
this   position.   I   am   sure   that   the   men   in   this   Chamber   who   love   their
women   in   their   lives   so   dearly   will   agree   with   this   representation.
Whether we like it or not, it is an unequal world. Whether we like it or not,
no   matter   how   empowered   the   women   are,   we   are   not   given   equal
opportunities   especially   in   the   domestic   environment   where   the   macho
Filipino man would always feel that he is stronger, more superior to the
Filipino woman.
x x x x
The President Pro Tempore. What does the sponsor say?
Senator Estrada. Mr. President, before accepting this, the committee came up
with   this   bill   because   the   family   members   have   been   included   in   this
proposed   measure   since   the   other   members   of   the   family   other   than
women are also possible victims of violence. While women are most likely
the intended victims, one reason incidentally why the measure focuses on
women, the fact remains that in some relatively few cases, men also stand
to be victimized and that children are almost always the helpless victims
of   violence.   I   am   worried   that   there   may   not   be   enough   protection
extended to other family members particularly children who are excluded.
Although Republic Act No. 7610, for instance, more or less, addresses the
special needs of abused children. The same law is inadequate. Protection
orders for one are not available in said law.
I am aware that some groups are apprehensive about granting the same
protection   to   men,   fearing   that   they   may   use   this   law   to   justify   their
abusive
behavior against women. However, we should also recognize that there are  lalake, puwede na talagang magulpi iyan. Okey lang iyan. But I cannot agree that we
established procedures and standards in our courts which give credence to  remove the children from this particular measure.
evidentiary support and cannot just arbitrarily and whimsically entertain 
baseless complaints.
Mr. President, this measure is intended to harmonize family relations and
to protect the family as the basic social institution. Though I recognize the
unequal power relations between men and women in our society, I believe
we   have   an   obligation   to   uphold   inherent   rights   and   dignity   of   both
husband   and   wife   and   their   immediate   family   members,   particularly
children.
While I prefer to focus mainly on women, I was compelled to include other
family   members   as   a   critical   input   arrived   at   after   a   series   of
consultations/meetings   with   various   NGOs,   experts,   sports   groups   and
other affected sectors, Mr. President.
Senator Sotto. Mr. President.
The President Pro Tempore. Yes, with the permission of the other senators.
Senator Sotto. Yes, with the permission of the two ladies on the Floor.
The President Pro Tempore. Yes, Sen. Vicente C. Sotto III is recognized.
Senator   Sotto.   I   presume   that   the   effect   of   the   proposed   amendment   of
Senator   Legarda   would   be   removing   the   “men   and   children”   in   this
particular bill and focus specifically on women alone. That will be the net
effect of that proposed amendment. Hearing the rationale mentioned by
the distinguished sponsor, Sen. Luisa “Loi” Ejercito Estrada, I am not sure
now whether she is inclined to accept the proposed amendment of Senator
Legarda.
I am willing to wait whether she is accepting this or not because if she is
going   to   accept   this,   I   will   propose   an   amendment   to   the   amendment
rather than object to the amendment, Mr. President.
xxxx
Senator Estrada. The amendment is accepted, Mr. President.
The President Pro Tempore. Is there any objection?
xxxx
Senator Sotto. x x x May I propose an amendment to the amendment.
The President Pro Tempore. Before we act on the amendment?
Senator Sotto. Yes, Mr. President.
The President Pro Tempore. Yes, please proceed.
Senator Sotto. Mr. President, I am inclined to believe the rationale used by the
distinguished proponent of the amendment. As a matter of fact, I tend to agree. Kung
may maaabuso, mas malamang iyong babae kaysa sa lalake. At saka iyong mga
So, if I may propose an amendment—
The President Pro Tempore. To the amendment.
Senator Sotto.—more than the women, the children are very much abused. As a matter of
fact, it is not limited to minors. The abuse is not limited to seven, six, 5-year-old
children. I have seen 14, 15-year-old children being abused by their fathers, even by
their mothers. And it breaks my heart to find out about these things.
Because   of   the   inadequate   existing   law   on   abuse   of   children,   this
particular measure will update that. It will enhance and hopefully prevent
the abuse of children and not only women.
SOTTO­LEGARDA AMENDMENTS
Therefore, may I propose an amendment that, yes, we remove the aspect of
the men in the bill but not the children.
 Senator Legarda. I agree, Mr. President, with the Minority Leader.
The President Pro Tempore. Effectively then, it will be women AND
CHILDREN.
Senator Sotto. Yes, Mr. President.
Senator Estrada. It is accepted, Mr. President.
The   President   Pro   Tempore.   Is   there   any   objection?   [Silence]   There
being none, the amendment, as amended, is approved.66
It is settled that courts are not concerned with the wisdom, justice, policy, or
expediency of a statute.  Hence, we dare not venture into the real motivations and
67
wisdom of the members of Congress in limiting the protection against violence
and abuse under R.A. 9262 to women and children only. No proper challenge on
said grounds may be entertained in this proceeding. Congress has made its choice
and   it   is   not   our   prerogative   to   supplant   this   judgment.   The   choice   may   be
perceived   as   erroneous   but   even   then,   the   remedy   against   it   is   to   seek   its
amendment or repeal by the legislative. By the principle of separation of powers,
it   is   the   legislative   that   determines   the   necessity,   adequacy,   wisdom   and
expediency   of   any   law.  We   only   step   in   when   there   is   a   violation   of   the
68
Constitution. However, none was sufficiently shown in this case.
R.A.   9262   does   not   violate   the
guaranty   of   equal   protection
of the laws.
Equal protection simply requires that all persons or things similarly situated
should be treated alike, both as to rights conferred and responsibilities imposed.
The   oft­repeated   disquisition   in   the   early   case   of Victoriano   v.   Elizalde   Rope
Workers’ Union  is instructive:
69
The guaranty of equal protection of the laws is not a guaranty of equality in the
application   of   the   laws   upon   all   citizens   of   the   state.   It   is   not,   therefore,   a
requirement, in order to avoid the constitutional prohibition against inequality, that
every   man,   woman   and   child   should   be   affected   alike   by   a   statute.   Equality   of
operation of statutes does not mean indiscriminate operation on persons merely as
such,   but   on   persons   according   to   the   circumstances   surrounding   them.   It
guarantees equality, not identity of rights. The Constitution does not require that
things which are different in fact be treated in law as though they were the same.
The  equal  protection   clause  does  not  forbid   discrimination   as  to  things  that  are
different.  It  does not prohibit  legislation  which  is limited  either  in  the  object  to
which it is directed or by the territory within which it is to operate.
The  equal  protection   of  the  laws  clause of  the Constitution   allows  classification.
Classification in law, as in the other departments of knowledge or practice, is the
grouping of things in speculation or practice because they agree with one another in
certain particulars. A law is not invalid because of simple inequality. The very idea
of classification is that of inequality, so that it goes without saying that the mere
fact of inequality in no manner determines the matter of constitutionality. All that
is required of a valid classification is that it be reasonable, which means that the
classification   should   be   based   on   substantial   distinctions   which   make   for   real
differences; that it must be germane to the purpose of the law; that it must not
be limited to existing conditions only; and that it must apply equally to each
member  of the  class. This Court has held that the standard is satisfied if the
classification  or distinction  is based on a reasonable foundation  or rational basis
and is not palpably arbitrary. (Emphasis supplied)
Measured against the foregoing jurisprudential yardstick, we find that R.A.
9262 is based on a valid classification as shall hereinafter be discussed and, as
such, did not violate the equal protection clause by favoring women over men as
victims of violence and abuse to whom the State extends its protection.
I. R.A. 9262 rests on substantial distinctions.
The   unequal   power   relationship   between   women   and   men;   the   fact   that
women are more likely than men to be victims of violence; and the widespread
gender   bias   and   prejudice   against   women   all   make   for real
differences justifying   the   classification   under   the   law.   As   Justice   McIntyre
succinctly   states,   “the   accommodation   of   differences   ...   is   the   essence   of   true
equality.” 70
A. Unequal   power   relationship
between men and women
According to the Philippine Commission on Women (the National Machinery for
Gender Equality and Women’s Empowerment), violence against women (VAW) is
deemed   to  be  closely  linked   with  the unequal   power   relationship   between
women  and  men otherwise known as “gender­based violence”. Societal norms
and traditions dictate people to think men are the leaders, pursuers, providers,
and   take   on   dominant   roles   in   society   while   women   are   nurturers,   men’s
companions   and   supporters,   and   take   on   subordinate   roles   in   society.   This
perception leads to men gaining more power over women. With power comes the
need to control to retain that power. And VAW is a form of men’s expression of
controlling women to retain power. 71
The United Nations, which has long recognized VAW as a human rights issue,
passed   its   Resolution   48/104   on   the   Declaration   on   Elimination   of   Violence
Against Women on December 20, 1993 stating that “violence against women is a
manifestation   of historically   unequal   power   relations   between   men   and
women, which have led to domination over and discrimination against women by
men and to the prevention of the full advancement of women, and that violence
against women is one of the crucial social mechanisms by which women are forced
into subordinate positions, compared with men.” 72
 Then Chief Justice Reynato S. Puno traced the historical and social context of public   concern.   No   less   than   the   United   States   Supreme   Court,   in   1992
gender­based violence and developments in advocacies to eradicate VAW, in his case Planned Parenthood v. Casey, noted:
remarks delivered during the Joint Launching of R.A. 9262 and its Implementing In an average 12­month period in this country, approximately two million
Rules   last   October   27,   2004,   the   pertinent   portions   of   which   are   quoted women are the victims of severe assaults by their male partners. In a 1985
survey,   women   reported   that   nearly   one   of   every   eight   husbands   had
hereunder:
assaulted   their   wives   during   the   past   year.   The   [American   Medical
History   reveals   that   most   societies   sanctioned   the   use   of   violence   against
Association] views these figures as “marked underestimates,” because the
women. The patriarch of a family was accorded the right to use force on members of
nature   of   these   incidents   discourages   women   from   reporting   them,   and
the family under his control. I quote the early studies:
because surveys typically exclude the very poor, those who do not speak
Traditions subordinating women have a long history rooted in patriarchy—the
English well, and women who are homeless or in institutions or hospitals
institutional rule of men. Women were seen in virtually all societies to be naturally
when   the   survey   is   conducted.   According   to   the   AMA,   “researchers   on
inferior   both   physically   and   intellectually.   In   ancient   Western   societies,   women
family   violence   agree   that   the   true   incidence   of   partner   violence   is
whether slave, concubine or wife, were under the authority of men. In law, they
were treated as property. probably double the   above   estimates;   or   four   million   severely   assaulted
women per year.”
The Roman concept of patria potestas allowed the husband to beat, or even kill,
Studies on prevalence suggest that from one­fifth to one­third of all women
his wife if she endangered his property right over her. Judaism, Christianity and
will   be   physically   assaulted   by   a   partner   or   ex­partner   during   their
other   religions   oriented   towards   the   patriarchal   family   strengthened   the   male
lifetime...   Thus   on   an   average   day   in   the   United   States,   nearly   11,000
dominated structure of society.
women   are   severely   assaulted   by   their   male   partners.   Many   of   these
English feudal law reinforced the tradition of male control over women. Even
incidents   involve   sexual   assault...   In   families   where   wife   beating   takes
the eminent Blackstone has been quoted in his commentaries as saying husband
place, moreover, child abuse is often present as well.
and wife were one and that one was the husband. However, in the late 1500s and
Other studies fill in the rest of this troubling picture. Physical violence is
through the entire 1600s, English common law began to limit the right of husbands
only the most visible form of abuse. Psychological abuse, particularly forced
to   chastise   their   wives.   Thus,   common   law   developed   the   rule   of   thumb,   which
social and economic isolation of women, is also common.
allowed   husbands   to   beat   their   wives   with   a   rod   or   stick   no   thicker   than   their
Many   victims   of   domestic   violence   remain   with   their   abusers,   perhaps
thumb.
because they perceive no  superior alternative...Many abused women  who
In the later part of the 19th century, legal recognition of these rights to chastise
find temporary refuge in shelters return to their husbands, in large part
wives or  inflict corporeal punishment ceased. Even  then, the preservation  of the
because they have no other source of income... Returning to one’s abuser
family was given more importance than preventing violence to women.
can be dangerous. Recent Federal Bureau of Investigation statistics disclose
The metamorphosis of the law on violence in the United States followed that of
that 8.8 percent of all homicide victims in the United States are killed by
the English common law. In 1871, the Supreme Court of Alabama became the first
their spouses...Thirty percent of female homicide victims are killed by their
appellate court to strike down the common law right of a husband to beat his wife:
male partners.
The privilege, ancient though it may be, to beat one’s wife with a stick, to
Finally   in   1994,   the   United   States   Congress   enacted   the   Violence   Against
pull her hair, choke her, spit in her face or kick her about the floor, or to
Women Act.
inflict upon her like indignities, is not now acknowledged by our law... In
In   the   International   front,   the   women’s   struggle   for   equality   was   no   less
person,   the   wife   is   entitled   to   the   same   protection   of   the   law   that   the
successful.   The   United   States   Charter   and   the  Universal   Declaration   of   Human
husband can invoke for himself.
Rights   affirmed   the   equality   of   all   human   beings.   In   1979,   the   UN   General
As time marched on, the women’s advocacy movement became more organized.
Assembly   adopted   the   landmark   Convention   on   the   Elimination   of   all   Forms   of
The   temperance   leagues   initiated   it.   These   leagues   had   a   simple   focus.   They
Discrimination Against Women (CEDAW). In 1993, the UN General Assembly also
considered   the   evils   of   alcoholism   as   the   root   cause   of   wife   abuse.   Hence,   they
adopted   the   Declaration   on   the   Elimination   of   Violence   Against   Women.   World
demonstrated and picketed saloons, bars and their husbands’ other watering holes.
conferences on the role and rights of women have been regularly held in Mexico
Soon, however, their crusade was joined by suffragette movements, expanding the
City, Copenhagen, Nairobi and Beijing. The UN itself established a Commission on
liberation   movement’s   agenda.   They   fought   for   women’s   right   to   vote,   to   own
the Status of Women.
property, and more. Since then, the feminist movement was on the roll.
The feminist movement exposed the private invisibility of the domestic violence The Philippines has been in cadence with the half — and full — steps of
to   the   public   gaze.   They   succeeded   in   transforming   the   issue   into  an   important all these women’s movements. No less than Section 14, Article II of our
 1987 Constitution mandates the State to recognize the role of women in
Table 1. Annual Comparative Statistics on Violence Against Women, 2004 - 2011*
nation building and to ensure the fundamental equality before the law of
women   and   men.   Our   Senate   has   ratified   the   CEDAW   as   well   as   the RA 9262 218 924 1,269 2,387 3,599 5,285 9,974 9,021
Convention   on   the   Rights   of  the   Child   and   its   two   protocols.   To   cap   it   all,
Congress, on March 8, 2004, enacted Rep. Act No. 9262, entitled “An Act Defining
Threats 319 223 199 182 220 208 374 213
Violence Against Women and Their Children, Providing for Protective Measures for
Victims, Prescribing Penalties therefor and for other Purposes.” (Citations omitted)
Seduction 62 19 29 30 19 19 25 15
 
B. Women are the “usual” and “most likely” victims of violence.
Concubinage 121 102 93 109 109 99 158 128
At the time of the presentation of Senate Bill No. 2723, official statistics on
violence against women and children show that — RA 9208 17 11 16 24 34 152 190 62
x x x   physical   injuries   had   the   highest   number   of   cases   at   5,058   in   2002
representing 55.63% of total cases reported (9,903). And for the first semester of
Abduction / Kidnapping 29 16 34 23 28 18 25 22
2003, there were 2,381 reported cases out of 4,354 cases which represent 54.31%.
xxx (T)he total number of women in especially difficult circumstances served by the
Department of Social Welfare and Development (DSWD) for the year 2002, there Unjust Vexation 90 50 59 59 83 703 183 155

are 1,417 physically  abused/maltreated  cases out of the total of  5,608 cases. xxx

(T)here are 1,091 DSWD cases out of a total number of 3,471 cases for the first Total 6,271 5,374 4,881 5,729 6,905 9,485 15,104 12,948

semester of 2003. Female violence comprised more than 90% of all forms of abuse
and violence and more than  90% of these reported cases were committed  by the
women’s intimate partners such as their husbands and live­in partners.
Recently,   the   Philippine   Commission   on   Women   presented   comparative
statistics  on  violence  against women  across   an eight­year  period   from 2004  to
August of 2011 with violations under R.A. 9262 ranking first among the different
VAW categories since its implementation in 2004,  thus:
Table 1. Annual Comparative Statistics on Violence Against Women, 2004 - 2011*
Reported Cases 2004 2005 2006 2007 2008
*2011 report covers only from January to August
Source: Philippine National Police – Women and Children Protection Center (WCPC)
73
On the other hand, no reliable estimates may be obtained on domestic abuse and
violence against men in the Philippines because incidents thereof are relatively
low   and,   perhaps,   because   many   men   will   not   even   attempt   to   report   the
situation.   In   the   United   Kingdom,   32%   of   women   who   had   ever   experienced
74
domestic violence did so four or five (or more) times, compared with 11% of the
smaller number of men who had ever experienced domestic violence; and women
constituted 89% of all those who had experienced 4 or more incidents of domestic
2009 2010 2011 violence.  Statistics in Canada show that spousal violence by a woman against a
75

man is less likely to cause injury than the other way around (18 percent versus 44
Rape 997 927 659 837 811 770 1,042 832 percent). Men, who experience violence from their spouses are much less likely to
live  in  fear of  violence  at  the hands   of their  spouses, and   much less  likely  to
Incestuous Rape 38 46 26 22 28 27 19 23 experience sexual assault. In fact, many cases of physical violence by a woman
against a spouse are in self­defense or the result of many years of physical or
Attempted Rape 194 148 185 147 204 167 268 201 emotional abuse. 76

While there are, indeed, relatively few cases of violence and abuse perpetrated
Acts of Lasci-viousness 580 536 382 358 445 485 745 625
against men in the Philippines, the same cannot render R.A. 9262 invalid.
In a 1960 case involving the violation of a city ordinance requiring drivers of
Physical Injuries 3,553 2,335 1,892 1,505 1,307 1,498 2,018 1,588
animal­drawn vehicles to pick up, gather and deposit in receptacles the manure
emitted or discharged by their vehicle­drawing animals in any public highways,
Sexual Harassment 53 37 38 46 18 54 83 63
streets, plazas, parks or alleys, said ordinance was challenged as violative of the
guaranty of equal protection of laws as its application is limited to owners and
drivers   of   vehicle­drawing   animals   and   not   to   those   animals,   although   not
utilized, but similarly pass through the same streets.
The ordinance was upheld as a valid classification for the reason that, while there
may be non­vehicle­drawing animals that also traverse the city roads, “but their
number   must   be   negligible   and   their   appearance   therein   merely
occasional, compared to the rig­drawing ones, as not to constitute a menace to
the health of the community.”  The mere fact that the legislative classification
77
may result in actual inequality is not violative of the right to equal protection, for
every classification of persons or things for regulation by law produces inequality
in some degree, but the law is not thereby rendered invalid. 78
C. Gender bias and prejudices
From   the   initial   report   to   the   police   through   prosecution,   trial,   and
sentencing, crimes against women are often treated differently and less seriously
than  other crimes.  This  was  argued   by  then United  States   Senator Joseph  R.
Biden, Jr., now Vice President, chief sponsor of the Violence Against Women Act
(VAWA),   in   defending   the   civil   rights   remedy   as   a   valid   exercise   of   the   U.S.
Congress’   authority   under   the   Commerce   and   Equal   Protection   Clauses.   He
stressed   that   the widespread   gender   bias in   the   U.S.   has   institutionalized
historic prejudices against victims of rape or domestic violence, subjecting them to
“double victimization”—first at the hands of the offender and then of the legal
system. 79
Our own Senator Loi Estrada lamented in her Sponsorship Speech for Senate Bill
No. 2723 that “(w)henever violence occurs in the family, the police treat it as a
private matter and advise the parties to settle the conflict themselves. Once the
complainant brings the case to the prosecutor, the latter is hesitant to file the
complaint   for   fear   that   it   might   later   be   withdrawn.   This   lack   of   response   or
reluctance to be involved by the police and prosecution reinforces the escalating,
recurring and often serious nature of domestic violence.” 80
Sadly, our own courts, as well, have exhibited prejudices and biases against
our women.
In a recent case resolved on March 9, 2011, we fined RTC Judge Venancio J.
Amila for Conduct  Unbecoming of a Judge. He used derogatory and irreverent
language in reference to the complainant in a petition for TPO and PPO under
R.A.   9262,   calling   her   as   “only   a   live­in   partner”   and   presenting   her   as   an
“opportunist” and a “mistress” in an “illegitimate relationship.” Judge Amila even
called her a “prostitute,” and accused her of being motivated by “insatiable greed”
and  of  absconding  with  the  contested   property.  Such  remarks  betrayed   Judge
81
Amila’s prejudices and lack of gender sensitivity.
The enactment of R.A. 9262 aims to address the discrimination brought about by
biases and prejudices against women. As emphasized by the CEDAW Committee
on the Elimination of Discrimination against Women, addressing or correcting
discrimination   through   specific   measures   focused   on   women
does not discriminate against men.  Petitioner’s contention,  therefore, that R.A.
82 83
9262   is   discriminatory   and   that   it   is   an   “anti­male,”   “husband­bashing,”   and
“hate­men” law deserves scant consideration. As a State Party to the CEDAW, the
Philippines bound itself to take all appropriate measures “to modify the social
and cultural patterns of conduct of men and women, with a view to achieving the
elimi nation of prejudices and customary and all other practices which are based
on   the   idea   of   the   inferiority   or   the   superiority   of   either   of   the   sexes   or   on
stereotyped roles for men and women.”  Justice Puno correctly pointed out that
84
“(t)he paradigm shift changing the character of domestic violence from a private
affair to a public offense will require the development of a distinct mindset on the
part of the police, the prosecution and the judges.” 85
II. The classification is germane to the purpose of         the law.
The distinction between men and women is germane to the purpose of R.A.
9262, which is to address violence committed against women and children, spelled
out in its Declaration of Policy, as follows:
SEC. 2. Declaration   of   Policy.—It   is   hereby   declared   that   the   State   values   the
dignity of women and children and guarantees full respect for human rights. The
State also recognizes the need to protect the family and its members particularly
women   and   children,   from   violence   and   threats   to   their   personal   safety   and
security.
Towards this end, the State shall exert efforts to address violence committed
against women and children in keeping with the fundamental freedoms guaranteed
under the Constitution and the provisions of the Universal Declaration of Human
Rights, the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against
Women,   Convention   on   the   Rights   of   the   Child   and   other   international   human
rights instruments of which the Philippines is a party.
In   1979,   the   U.N.   General   Assembly   adopted   the   CEDAW,   which   the
Philippines ratified on August 5, 1981. Subsequently, the Optional Protocol to the
CEDAW was also ratified by the Philippines on October 6, 2003.  This Convention 86
mandates that State parties shall accord to women equality with men before the
law  and shall take all appropriate measures to eliminate discrimination against
87
women in all matters relating to marriage and family relations on the basis of
equality of men and women.  The Philippines likewise ratified the Convention on
88
the   Rights   of   the   Child   and   its   two   protocols.  It   is,   thus,   bound   by   said
89
Conventions and their respective protocols.
 III. The classification is not limited to existing conditions only, and
apply equally to all members
Moreover, the application of R.A. 9262 is not limited to the existing conditions
when  it  was   promulgated, but  to future  conditions  as  well,  for as  long  as   the
safety and security of women and their children are threatened by violence and
abuse.
R.A. 9262 applies equally to all women and children who suffer violence and
abuse. Section 3 thereof defines VAWC as:
x x x any act or a series of acts committed by any person against a woman who is
his wife, former wife, or against a woman with whom the person has or had a sexual
or dating relationship, or with whom he has a common child, or against her child
whether legitimate or illegitimate, within or without the family abode, which result
in   or   is   likely   to   result   in   physical,   sexual,   psychological   harm   or   suffering,   or
economic   abuse   including   threats   of   such   acts,  battery,  assault,   coercion,  harass
ment   or   arbitrary   deprivation   of   liberty.   It   includes,   but   is   not   limited   to,   the
following acts:
A. “Physical Violence” refers to acts that include bodily or physical harm;
B. “Sexual violence” refers to an act which is sexual in nature, committed against a
woman or her child. It includes, but is not limited to:
a) rape, sexual harassment, acts of lasciviousness, treating a woman  or
her   child   as   a   sex   object,   making   demeaning   and   sexually   suggestive
remarks, physically attacking the sexual parts of the victim’s body, forcing
her/him to watch obscene publications and indecent shows or forcing the
woman or her child to do indecent acts and/or make films thereof, forcing
the wife and mistress/lover to live in the conjugal home or sleep together in
the same room with the abuser;
b) acts causing or attempting to cause the victim to engage in any sexual
activity by force, threat of force, physical or other harm or threat of physical
or other harm or coercion;
c) Prostituting the woman or child.
C. “Psychological  violence” refers to acts or  omissions causing  or likely  to cause
mental or emotional suffering of the victim such as but not limited to intimidation,
harassment, stalking, damage to property, public ridicule or humiliation, repeated
verbal abuse and marital infidelity. It includes causing or allowing the victim to
witness the physical, sexual or psychological abuse of a member of the family to
which   the   victim   belongs,   or   to   witness   pornography   in   any   form   or   to   witness
abusive injury to pets or to unlawful or unwanted deprivation of the right to custody
and/or visitation of common children.
D. “Economic   abuse” refers   to   acts   that   make   or   attempt   to   make   a   woman
financially dependent which includes, but is not limited to the following:
1. withdrawal of financial support or preventing the victim from
engaging in any legitimate profes ion, occupation, business or activity,
except in cases wherein the other spouse/partner objects on valid, serious
and moral grounds as defined in Article 73 of the Family Code;
2. deprivation or threat of deprivation of financial resources and the right
to the use and enjoyment of the conjugal, community or property owned in
common;
3. destroying household property;
4. controlling the victims’ own  money  or  properties or  solely controlling
the conjugal money or properties.
It should be stressed that the acts enumerated in the aforequoted provision
are attributable to research that has  exposed the dimensions  and dynamics of
battery. The acts described here are also found in the U.N. Declaration on the
Elimination   of   Violence   Against   Women.  Hence,   the   argument   advanced   by
90
petitioner that the definition of what constitutes abuse removes the difference
between violent action and simple marital tiffs is tenuous.
There is nothing in the definition of VAWC that is vague and ambiguous that will
confuse   petitioner   in   his   defense.   The   acts   enumerated   above   are   easily
understood   and   provide   adequate   contrast   between   the   innocent   and   the
prohibited   acts.   They   are   worded   with   sufficient   definiteness   that   persons   of
ordinary intelligence can understand what conduct is prohibited, and need not
guess   at   its   meaning   nor   differ   in   its   application.  Yet,   petitioner   insists  that
91 92
phrases like “depriving or threatening to deprive the woman or her child of a legal
right,” “solely controlling the conjugal or common money or properties,” “marital
infidelity,”   and  “causing   mental  or  emotional   anguish”  are  so  vague  that  they
make every quarrel a case of spousal abuse. However, we have stressed that the
“vagueness”   doctrine   merely   requires   a   reasonable   degree   of   certainty   for   the
statute   to   be   upheld   —   not   absolute   precision   or   mathematical   exactitude,   as
petitioner   seems   to   suggest.   Flexibility,   rather   than   meticulous   specificity,   is
permissible as long as the metes and bounds of the statute are clearly delineated.
An act will not be held invalid merely because it might have been more explicit in
its wordings or detailed in its provisions. 93
There is likewise no merit to the contention that R.A. 9262 singles out the
husband   or   father   as   the   culprit.   As   defined   above,   VAWC   may   likewise   be
committed “against a woman with whom the person has or had a sexual or dating
relationship.” Clearly, the use of the gender­neutral word “person” who has or had
a   sexual   or   dating   relationship   with   the   woman   encompasses   even   lesbian
relationships. Moreover, while the law provides that the offender be related or
connected   to   the   victim   by   marriage,   former   marriage,   or   a   sexual   or   dating
relationship,   it   does   not   preclude   the   application   of   the principle   of
conspiracy under the Revised Penal Code (RPC). Thus, in the case of Go­Tan v.
Spouses   Tan,  the   parents­in­law   of   Sharica   Mari   L.   Go­Tan,   the   victim,   were
94
held to be proper respondents in the case filed by the latter upon the allegation
that they and their son (Go­Tan’s husband) had community of design and purpose
in   tormenting   her   by   giving   her   insufficient   financial   support;   harassing   and
pressuring her to be ejected from the family home; and in repeatedly abusing her
verbally, emotionally, mentally and physically.
R.A.   9262   is   not   violative   of   the   due
process clause of the Constitution.
Petitioner bewails the disregard of R.A. 9262, specifically in the issuance of
POs, of all protections afforded by the due process clause of the Constitution. Says
he: “On the basis of unsubstantiated allegations, and practically no opportunity to
respond, the husband is stripped of family, property, guns, money, children, job,
future employment and reputation, all in a matter of seconds, without an inkling
of what happened.” 95
A protection   order is   an   order   issued   to   prevent   further   acts   of   violence
against women and  their children, their family or household members, and  to
grant other necessary reliefs. Its purpose is to safeguard the offended parties from
further   harm,   minimize   any   disruption   in   their   daily   life   and   facilitate   the
opportunity   and   ability   to   regain   control   of   their   life. “The   scope   of   reliefs   in
96
protection   orders   is   broadened   to   ensure   that   the   victim   or   offended   party   is
afforded   all   the   remedies   necessary   to   curtail   access   by   a   perpetrator   to   the
victim. This serves to safeguard the victim from greater risk of violence; to accord
the victim and any designated family or household member safety in the family
residence, and to prevent the perpetrator from committing acts that jeopardize
the employment and  support of the victim. It also enables  the court to award
temporary   custody   of   minor   children   to   protect   the   children   from   violence,   to
prevent   their   abduction   by   the   perpetrator   and   to   ensure   their   financial
support.” 97
The rules require that petitions  for protection order be in writing, signed  and
verified   by  the  petitioner  thereby   under  taking  full   responsibility,   criminal   or
98
civil, for every allegation therein. Since “time is of the essence in cases of VAWC if
further violence is to be prevented,”  the court is authorized to issue ex parte a
99
TPO after raffle but before notice and hearing when the life, limb or property of
the victim is in jeopardy and there is reasonable ground to believe that the order
is necessary to protect the victim from the immediate and imminent danger of
VAWC or to prevent such violence, which is about to recur. 100
There need not be any fear that the judge may have no rational basis to issue
an ex parte order. The victim is required not only to verify the allegations in the
petition, but also to attach her witnesses’ affidavits to the petition. 101
The grant of a TPO ex parte cannot, therefore, be challenged as violative of the
right to due process. Just like a writ of preliminary attachment which is issued
without notice and hearing because the time in which the hearing will take could
be enough to enable the defendant to abscond or dispose of his property,  in the 102
same way, the victim of VAWC may already have suffered harrowing experiences
in the hands of her tormentor, and possibly even death, if notice and hearing were
required before such acts could be prevented. It is a constitutional commonplace
that   the   ordinary   requirements   of   procedural   due   process   must   yield   to   the
necessities   of   protecting   vital   public   interests,  among   which   is   protection   of
103
women   and   children   from   violence   and   threats   to   their   personal   safety   and
security.
It should be pointed out that when the TPO is issued ex parte, the court shall
likewise order that notice be immediately given to the respondent directing him to
file an opposition within five (5) days from service. Moreover, the court shall order
that   notice,   copies   of   the   petition   and   TPO   be   served   immediately   on   the
respondent by the court sheriffs. The TPOs are initially effective for thirty (30)
days from service on the respondent. 104
Where   no   TPO   is   issued ex   parte,   the   court   will   nonetheless   order   the
immediate issuance and service of the notice upon the respondent requiring him
to file an opposition to the petition within five (5) days from service. The date of
the preliminary conference and hearing on the merits shall likewise be indicated
on the notice. 105
The opposition to the petition which the respondent himself shall verify, must
be   accompanied   by   the   affidavits   of   witnesses   and   shall   show   cause   why   a
temporary or permanent protection order should not be issued. 106
It is clear from the foregoing rules that the respondent of a petition for protection
order   should   be   apprised   of   the   charges   imputed   to   him   and   afforded   an
opportunity to present his side. Thus, the fear of petitioner of being “stripped of
family, property, guns, money, children, job, future employment and reputation,
all in a matter of seconds, without an inkling of what happened” is a mere product
of an overactive imagination. The essence of due process is to be found in the
reasonable opportunity to be heard and submit any evidence one may have in
support of one’s defense. “To be heard” does not only mean verbal arguments in
court; one may be heard also through pleadings. Where opportunity to be heard,
either   through   oral   arguments   or   pleadings,  is   accorded,   there  is   no  denial   of
procedural due process. 107
It should be recalled that petitioner filed on April 26, 2006 an Opposition to
the Urgent Ex­Parte Motion for Renewal of the TPO that was granted only two
days   earlier   on   April   24,   2006.   Likewise,   on   May   23,   2006,   petitioner   filed   a
motion   for   the   modification   of   the   TPO   to   allow   him   visitation   rights   to   his
children. Still, the trial court in its Order dated September 26, 2006, gave him
five days (5) within which to show cause why the TPO should not be renewed or
extended. Yet, he chose not to file the required comment arguing that it would
just be an “exercise in futility,” conveniently forgetting that the renewal of the
questioned TPO was only for a limited period (30 days) each time, and that he
could prevent the continued renewal of said order if he can show sufficient cause
therefor. Having failed to do so, petitioner may not now be heard to complain that
he was denied due process of law.
Petitioner next laments that the removal and exclusion of the respondent in
the VAWC case from the residence of the victim, regardless of ownership of the
residence, is virtually a “blank check” issued to the wife to claim any property as
her conjugal home. 108
The wording of the pertinent rule, however, does not by any stretch of the
imagination suggest that this is so. It states:
SEC. 11. Reliefs   available   to   the   offended   party.—The   protection   order   shall
include any, some or all of the following reliefs:
x x x x
(c) Removing   and   excluding   the   respondent   from   the   residence   of   the   offended
party, regardless of owner   ship of the residence, either temporarily for the purpose
of   protecting   the   offended   party,   or   permanently   where   no   property   rights   are
violated. If the respondent must  remove personal effects from the residence, the
court   shall   direct   a   law   enforcement   agent   to   accompany   the   respondent   to   the
residence, remain there until the respondent has gathered his things and escort him
from the residence;
x x x x
Indubitably,   petitioner   may   be   removed   and   excluded   from   private
respondent’s residence, regardless of ownership, only temporarily for the purpose
of   protecting   the   latter.   Such   removal   and   exclusion   may   be   permanent
only where no property rights are violated. How then can the private respondent
just   claim   any   property   and   appropriate   it   for   herself,   as   petitioner   seems   to
suggest?
The   non­referral   of   a   VAWC   case
to a mediator is justified.
Petitioner argues that “by criminalizing run­of­the­mill arguments, instead of
encouraging mediation and counseling, the law has done violence to the avowed
policy of the State to “protect and strengthen the family as a basic autonomous
social institution.” 109
Under Section 23(c) of A.M. No. 04­10­11­SC, the court shall not refer the case
or   any   issue   thereof   to   a   mediator.   The   reason   behind   this   provision   is   well­
explained by the Commentary on Section 311 of the Model Code on Domestic and
Family Violence as follows: 110
This section prohibits a court from ordering or referring parties to mediation in a
proceeding for an order for pro  tection. Mediation is a process by which parties in
equivalent bargaining positions voluntarily reach consensual agreement about the
issue at hand. Violence, however, is not a subject for compromise. A process
which  involves parties mediating the issue of violence implies that the victim is
somehow at fault. In addition, mediation of issues in a proceeding for an order of
protection is problematic because the petitioner is frequently unable to participate
equally   with   the   person   against   whom   the   protection   order   has   been   sought.
(Emphasis supplied)
There   is   no   undue   delegation   of
judicial power to barangay officials.
Petitioner   contends   that   protection   orders   involve   the   exercise   of   judicial
power which,  under the  Constitution,  is  placed  upon  the “Supreme  Court and
such other lower courts as may be established by law” and, thus, protests the
delegation   of   power   to   barangay   officials   to   issue   protection   orders.  The 111
pertinent provision reads, as follows:
SEC. 14. Barangay   Protection   Orders   (BPOs);   Who   May   Issue   and   How.—
Barangay   Protection   Orders   (BPOs)   refer   to   the   protection   order   issued   by
the Punong   Barangay ordering   the   perpetrator   to   desist   from   committing   acts
under   Section   5   (a)   and   (b)   of   this   Act.   A Punong   Barangay who   receives
applications for a BPO shall issue the protection order to the applicant on the date
of filing after ex parte determination of the basis of the application. If the Punong
Barangay is unavailable to act on the application for a BPO, the application shall be
acted   upon   by   any   available Barangay   Kagawad.   If   the   BPO   is   issued   by
a Barangay   Kagawad,   the   order   must   be   accompanied   by   an   attestation   by   the
Barangay Kagawad that the Punong Barangay was unavailable at the time of the
issuance of the BPO. BPOs shall be effective for fifteen (15) days. Immediately after
the issuance of an ex parte BPO, the Punong Barangay or Barangay Kagawad shall
personally   serve   a   copy   of   the   same   on   the   respondent,   or   direct   any   barangay
official to effect its personal service.
The parties may be accompanied by a non­lawyer advocate in any proceeding before
the Punong Barangay.
Judicial   power   includes   the   duty   of   the   courts   of   justice   to   settle   actual
controversies involving rights which are legally demandable and enforceable, and
to determine whether or not there has been a grave abuse of discretion amounting
to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of the
Government.  On the other hand, executive power “is generally defined as the
112
power to enforce and administer the laws. It is the power of carrying the laws into
practical operation and enforcing their due observance.” 113
As   clearly   delimited   by   the   aforequoted   provision,   the   BPO   issued   by
the Punong   Barangay or,   in   his   unavailability,   by   any   available Barangay
Kagawad, merely orders the perpetrator to desist from (a) causing physical harm
to the woman or her child; and (2) threatening to cause the woman or her child
conscious of the borders and edges of its plenary powers, and passed laws with
full knowledge of the facts and for the purpose of promoting what is right and
advancing the welfare of the majority.
We reiterate here Justice Puno’s observation that “the history of the women’s
movement against domestic violence shows that one of its most difficult struggles
was the fight against the violence of law itself. If we keep that in mind, law will
not again be a hindrance to the struggle of women for equality but will be its
fulfillment.”  Accordingly, the constitutionality of R.A. 9262 is, as it should be,
118

physical harm. Such function of the Punong Barangay is, thus, purely executive
sustained.
in nature, in pursuance of his duty under the Local Government Code to “enforce
WHEREFORE,   the   instant   petition   for   review   on   certiorari   is
all laws and ordinances,” and to “maintain public order in the barangay.” 114

hereby DENIED for lack of merit.
We have held that “(t)he mere fact that an officer is required by law to inquire
into   the   existence   of   certain   facts   and   to   apply   the   law   thereto   in   order   to SO ORDERED.
determine  what  his  official  conduct  shall  be  and   the  fact  that  these  acts  may
affect
private rights do not constitute an exercise of judicial powers.” 115

In   the   same   manner   as   the   public   prosecutor   ascertains   through   a

preliminary inquiry or proceeding “whether there is reasonable ground to believe
that an offense has been committed and the accused is probably guilty thereof,”
the Punong   Barangay must   determine   reasonable   ground   to   believe   that   an
imminent   danger   of  violence   against   the  woman   and   her  children  exists   or  is
about to recur that would  necessitate the issuance of a BPO. The preliminary
investigation   conducted   by   the   prosecutor   is,   concededly,   an   executive,   not   a
judicial, function. The same holds true with the issuance of a BPO.
We need not even belabor the issue raised by petitioner that since barangay
officials and other law enforcement agencies are required to extend assistance to
victims of violence and abuse, it would be very unlikely that they would remain
objective   and   impartial,   and   that   the   chances   of   acquittal   are   nil.   As   already
stated, assistance by barangay  officials  and  other law  enforcement agencies  is
consistent with their duty to enforce the law and to maintain peace and order.
Conclusion
Before   a   statute   or   its   provisions   duly   challenged   are   voided,   an   unequivocal
breach   or   a   clear   conflict   with   the   Constitution,   not   merely   a   doubtful   or
argumentative one, must be demonstrated in such a manner as to leave no doubt
in the mind of the Court. In other words, the grounds for nullity must be beyond
reasonable   doubt.  In   the   instant   case,   however,   no   concrete   evidence   and
116

convincing arguments were presented by petitioner to warrant a declaration of
the unconstitutionality of R.A. 9262, which is an act of Congress and signed into
law   by   the   highest   officer   of   the   co­equal   executive   department.   As   we   said
in Estrada v. Sandiganbayan,  courts must assume that the legislature is ever
117