LA NUEVA ECONOMIA INSTITUCIONAL Y EL ANALISIS DEL SUBDESARROLLO EN AMERICA LATINA DANIEL CORDOVA * El pensamiento econdmico en América Latina evolucioné durante los ulsimos cincuenta afios desde modelos que defendieron el crecimiento basado en la sustitucién de importaciones y en una fuerte presencia del Estado en la economia, hasta la implementacién de las reformas orientadas al libre mercado promovidas por el lamado Consenso de Washington. En términos tebricos, sin embargo, ni las teorlas heterodoxas ni la teorla neocldsica lograron explicar por qué persiste el subdesarrollo en América Latina. En este consexto, surge la llamada “nueva ‘economia institucional” (NEL) como una sélida alternativa para acercar mejor a la realidad los fundamensos de Ia teoria neocldsica, incorporando al andlisis econémico el estudio de las instituciones poltricas y sociales. EL presente articulo sostiene que la NEI viene evolucionando como un cuerpo teérico pertinente para comprender ‘mejor las divergencias de performance econémica entre pales. Se presentan los conceptos fundamentales de dicho marco cénceptual, partiendo de un breve recuento de la evolucién del pensamiento econdmico en América Latina y concluyendo con algunas ideas sobre la aplicacién de la NEI al andlisis actual del subdesarrollo en la regién. 1. America Lavina: De 1 ECONOMIA DEL DESARROLLO At CONSENSO DE WASHINGTON La historia ‘del ‘pensamiento econémico en América Latina ha sido una historia de desencuentros entre los amados ortodoxos y heterodoxos. Unos, os heterodoxos, desde aquellos de la Comisién Econémica para Amética Latina (Cepal) hasta los teéricos de la dependencia, formularon débiles teorias para explicar el retraso reativo del llamado Tercer Mundo. Teorfas que sirvieron de inspiracién a gobernantes y fueron aplicadas —no sin incerrupciones— desde los afios cuarenta hasta fines de los ochenta, a través de politicas que no hicieron mds que profundizar dicho retraso. Otros, los ortodoxos, se agruparon con frecuencia alrededor de_instituciones Gnancieras internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), y tuvieron la oportunidad de influir en la aplicacién de politicas a favor del libre mercado —sobre todo en los afios noventa—, topindose con limites institucionales ue la teoria neoclisica no es capaz de integrar. La NEI surge como una alternativa que permite tomar en cuenta algunos factores estructurales que preocupaban a los te6ricos latinoamericanos entre 1960 y 1980, a partie de uuna reformulacién de la teorfa econémica nevclésica. Pero, sobre todo, permite comprender por qué las reformas que se-aplicaron en la regién en Jos afios noventa, gracias al impulso del Consenso de Washington, influyeron positivamente sobre el crecimiento, pero estuvieron lejos de solucionar los problemas econémicos de fondo. LL. EL FIN DE Las TEORIAS DE LA CEPAL Y LA DEPENDENCIA Los economistas del desarrollo reconocidos por la academia sueca fueron en realidad teéricos del ‘crecimiento econémico —Simon Kuznets, Robert Solow y Arthur Lewis— 0 economistas del bienestar, como “Amartya Sen.4 Sin embargo, no fueron estos economistas los que mayor influencia tuvieron en América Latina en Ja segunda mitad del siglo XX, en parte porque desde ‘muy temprano se consider6, no sin cierta rn, que el estudio del crecimiento y el énfasis en el cambio técnico tal como era estudiado por Kuznets y Solow, por ejemplo— era insuficiente para entender la problemética del desarrollo. El mayor impacto en América Latina y en Jos palses en desarrollo, lo tuvieron ezonomistas que ~ Decano de la Facultad de Econom de la Univesidad Peruana de Ciencias Apliadas (UPC). REVISTA DE EEQNOMIA Y DERECHO Ve * VERANO 2004 (7cnfatizaron en el estudio de las relaciones econémicas entre los palses pobresy los pases ricos (el “centro” y la “perifeia") y su supuesta relacién con los limites al desarrollo. Un primer grupo, el dela Cepa, influyé en la aplicacién del Hamado “modelo de sustitucién de importaciones’. Un segundo grupo, més radical, al coneebir el subdesarollo de laregién como un problema derivado de la relacién con ls paises desarrollados, fue la base de reformas radicals de corte socialist. El Modelo Populista y la Economia del Desarrollo de América Latina Todo empezé después de la Segunda Guerra Mundial, cuando surgié el concepto de Tercer Mundo, y se creé alrededor del estudio de los problemas econsmicos de ‘América Latina, Affica y Asia, una disciplina aparte llamada “economia del desarrollo”. El sistema de las Naciones Unidas creé la Cepal, instieucién en la cual se agruparon una serie-de economistas, liderados por Raul Prebisch. Desde fines de los afios cuarenta, Prebisch enfrentaba los postulados a favor del libre mercado del FMI proponiendo una teoria estructuralsta para explicar i retraso econémico telativo en el Tercer Mundo. Considerabatque se podia explicar el retraso econdmico de la petiferia a partir del andlisis de sus estructuras productivas y en particular de la dependencia de los ppaises subdesarrollados en Ia exportacién de materias primas.> Inspirado en las tendencias de los precios de los afios treinta en particular, Prebisch sostenia que en el largo plazo los precios internacionales de las materias primas tendian a bajar respecto del precio de los bienes industriales, por lo que esta “divisién internacional del trabajo” no hacia més que acentuar con el tiempo la distancia econémica entre unos y otros. La solucién, entonces, era la intervencién del Estado para promover tuna industralizacién hacia dentro, que permitiera la sustitucién de importaciones del centro por produccién dela periferia. Las proposiciones de Prebisch no alcanzaban el rango de teorfa y eran erradas desde un punto histérico. No alcanzaban el rango de teorfa porque las explicaciones acerca de ls causas del débil desarrollo de la industria en los paises del Tercer Mundo, concentradas en la relacién econémica internacional de los pases en cuestién, eran inexactas ¢ incompletas. De ahi que muy fécilmente concluyera en que era posible un proceso de industrializacén a parte de la proteccién del Estado a una industria dirigida al consumo interno. Y eran histéricamente débiles porque stu punto de partida los alej6 del estudio de las experiencias de desarrollo de los palses que s{ habian sido exitosos, como era el caso de REVISTA DE ECONOMIA Y Estados Unidos. Estuvieron, por ejemplo, alejados de historiadores econémicos como el propio Douglass [North' quien desde os afios sesenta mostraba cémo en el sur de Estados Unidos las exportaciones de materias pprimas fueron el motor del crecimiento econémico durante las cuatro décadas que siguieron a su independencia y tal vez hasta 1860, proposicién altamente cuestionada en tna época en la que las teorias “cepalinas’ eran dominantes.” Las propuestas de la Cepal fueron un referente general en América Latina. Las reglas de juego econémicas que impregnaron a la gran mayoria de los politicos entre los afios cuarenta y ochenta se itigieron a proteger el mercado interno con prohibiciones a la importacién de ciertos bienes y altas tasas de aranceles diferenciados, controles de precios de algunos productos de consumo urbano, grandes déficit pblicos para incentivar el consumo, créditos subsidiados por la banca de fomento, entre tantas otras politicas. ero ello no fue todo. A la visién heterodoxa cepalina se surné una versin atin mis radical, de orfgenes marxistas, que se ‘conocié como la “teria de la dependencia’. Segiin esta teoria, la dependencia de las economias ppobres hacia Ia exportacién de materias primas no solo sgeneraba una desventaja relativa que debia ser paliada por un proceso de industralizacién paralelo. Ademés, los tebricos de la dependencia postulaban que la exstencia de ‘empresas transnacionales y de la burguesia “compradora® aque le era cémplice, era en sf misma un mecanismo de extraccién de excedentes contraproducente que perpetuaba el subdesarrollo.§ La teoria del valor de Marx, segin la cual solo el trabajo crea valor y la retribucién al capital es plusvaia apropiada por los capitalists, era trasladada al plano de las relaciones entre naciones. Los paises ricos se apropiaban de los excedentes de los paises pobres. Una fraccién de los tedricos de la dependencia lleg® incluso a postular que era gracias a este excedente extraido a los paises pobres que se explicaba el desarrollo de los paises de Occidente.? Los postulados de la teorfa de la dependencia también representaron su papel en la radicalizacién de las politicas que se implementaron en la regidn desde los aos sesenta. A la proteccién del mercado interno, en el ‘marco de la sustitucién de importaciones, se sumaron reformas estructurales de cardcter socialista: estatizacién de empresas expropiadas al gran capital extranjero y nacional, reformas en la legislacién laboral tendientes a socializar los medios de produccién, nacionalizacién del sistema financiero, reformas agrarias, etcétera. El resultado es conocido: el sistema de derechos de propiedad fuc minado y los incentivos a la competitividad se redujeron. En consecuencia, la VERANO 2004 18competcividad global dela gran mayoria de los paises — Chile revirtié violentamente ese patzén mediados de los aos setenta— disminuyé relativamente. Por lo dems, a combinacién de recetas cepalinas y dependentsta, conocida como el modelo populista por su relacién con las “demandas populares” de la época, convivié en los aos setenta con un proceso de endeudamiento internacional de los paises de la regién. De ahi que la crisis del modelo populista se manifestara con toda su fuerza cuando los Estados latinoamericanos se vieron impedidos de cumplir con el pago del servicio de la “deja de lado todas las cuestiones interesantes”, ya que depende de la existencia de una estructura de incentivos para que funcione el mecanismo de acumulacién de capital y conocimiento, aguel que, segin dichos modelos, explica Jos rendimientos crecientes y el crecimiento resultante: “Intentar comprender la diversidad histérica de la VERANO 2006 / 11experiencia de las economias o la diferencia actual de performance entre las economfas avanzadas, las ‘centralmente planificadas y las menos desarrolladas, sin hhacer del estudio de la estructura de incentivos que se deriva de las instituciones un ingrediente esencial, me parece un ejercicio estéril” 26 En ese sentido, las teorias inspiradas en modelos ‘marxists, como las de la escuela de la Cepal (modelos centro-perferia) 0 la teoria de la dependencia, tuvieron el mérito de incorporar en sus anilisis factores insttucionales. Sin embargo, como lo seftalamos lineas arriba, estas teorfas carecfan, entre otras cosas, de un ‘marco conceptual coherente para explicar por qué unas naciones se desarrollan y otras no. El desarrollo de tal marco conceptual requiere: (i) defini e identificar a las instituciones y organizaciones cuyo estudio nos permita compeender por qué algunas sociedades incentivan més ‘0: menos el crecimiento; (i) explicar por qué en algunas sociedades, y no en otras, existen instiruciones que incentivan mds 0 menos el crecimiento; y (iii) contrastar ¥ entiquecer el andlisis a través del estudio de la evolucién econdmica distinguiendo la “dependencia de la trayectoria’ —Ia influencia de la historia sobre el presente y elifururo— de los cambios institucionales 2.1. BL OniceN pe ta NEI El origen de la atencién hacia las insttuciones en la teoria ‘econdmica se va construyendo a medida que toman Jimportancia los aportes de Ronald Coase. En su famoso aniculo “La naturaleza de la empres’ 27 Coase se hizo tuna pregunta tan simple que removié los cimientos mismos de la teorfa econémica tradicional: ;Por qué ‘existe las empresas? ;Por qué el mercado no soluciona la compra y venta de servicios que se dan al interior de estas organizaciones? El poder de la respuesta que dio Coase estuvo determinado en gran parte porque utilizé el taciocinio propio de la teorla convencionak: las empresas cxisten porque es menos costoso organizar la produccién en organizaciones jerarquicas —al interior de las cuales fas relaciones laborales no son de oferta y demands— que intentar hacerlo a través de transacciones en los ‘mercados. Al comparar los “costos de organizaci6n” con los “costos de transaccién’ en el mercado, Coase piso en cevidencia la existencia y la importancia de estos tltimos. Los costos de traniaccién hablan sido ignorados por la teoria neoclésica convencional, pues esta asume que son nulos 0 cercanos a cero. Es decir, asume como inexistentes todos aquellos costes en los que se debe incurrir para que la demanda se encuentre con la oferta a un precio determinado, incluyendo los costos de medi la calidad y cantidad de los bienes a intercambiar y los REVISTA DE ECONOMIA Y DERECHO hacia una conceptualizacién cada vex més fina de las insttuciones y de los incentivos que resultan de dichasinstituciones y que a su vez explican los xitos y los fracasos relativos del desarrollo econémico. Ello, a través de una retroalimentacién permanente entre éjercicio teérico y andlisishistrico. 2.2, INsTITUCIONES, CAMBIO. INSTITUCIONAL ¥ PERroamance ECONOMICASS El gran salto que da North desde la historia econdmica hacia la teorla econémica empieza a tomar cuerpo con la ublicacién de la obra Eitructuras y cambio en la historia econémica®’ y se convierte en una nueva aproximacién teGrica para explicar las diferencias de niveles de REVISTA DE ECONOMIA Y DERECHO desarrollo econémico entre naciones con Insituciones, cambio instisucional y performance econdmica Instituciones y Performance Econémica Seggin la NEI, las instituciones son las eglas de juego que restringen las interacciones humanas en toda sociedad, pero son también el nivel y alcance de su efectivo cumplimicato, Estas reglas de juego a su ver detetminan los incentivos que influyen sobre el sentido de las acciones de los agentes econémicos, politicos y sociales. La capacidad de las insticuciones para incentivar cficiencia y compettividad diverge entre sociedades. Una sociedad se considera hoy desarrollada si cuenta con insttuciones eficentes. Una sociedad es subdesarcollada sitiene insttuciones que funcionan mal, pues estas hacen sis costosa la produccién y el intercambio, ademas de incentivar las actividades improductiva. Insseuciones y Organizaciones Las organizaciones se distinguen claramente de las instituciones. Las primeras son los jugadores. Las segundas sn las reglas del juego. ‘A partir del estudio de las organizaciones, comprendemos las estrategias y la capacidad técnica de los jugadores para ganar el partido, en el marco de un juego con reglas ms 0 menos cars. Estudiamos, por ejemplo, la divergencia de competitividad empresarial entre naciones y su relacién con el entomo institucional en cada nacién. A partir del estudio de las insticuciones, en cambio, analizamos el origen, la evolucién y la modificacién de las reglas del juego. En ese sentido, analizamos el origen de las instituciones que influyen sobre la competcividad empresarial. Las organizaciones son econémicas (empresas), politicas (partides, poderes del Estado), sociales (iglesia, ONG, etcétera) y educativas, (Colegios, universidades, etcétera). Son los agentes de cambio institucional. En consecuencia, estudiar cémo las organizacionés impulsan el cambio institucional exige una interaccién de la economia con las demés ciencias, sociales, aspecto clave del desarrollo actual dela NEI a principal fancién de la instituciones es reduci la incertidumbre a través del establecimiento de reglas de juego que pueden estar consttuidas por restricciones informales (normas sociales, cédigos de conducta, pricticas buroeriticas 0 empresaiales) 0 restricciones formales (constituciones, leyes y demés dispositivos legales). Son necesarias para darle estabilidad a las actividades de produccién e intercambio. Detris de la estabilidad de las instituciones siempre hay un proceso de cambio permanente. Cambio que, por lo general, es lento y solamente se percibe a partir del andlisis en perspectiva VERANO 2006 / 13histérica. Del marco institucional formal e informal y de los incentivos que ellos generan, resultarén las ‘organizaciones cuya eficiencia estar estrechamente relacionada con el sentido de dichos incentivos. Nada garantiza que ls instituciones que generen los agentes de cambio (aquellos que tienen el poder de influic sobre las reglas de juego) sean socialmente eficientes. Dichos agentes de cambio tienen sus propias preferencias, sus propios interes y sus limites de acceso a a informacién. ‘La economia tradicional parte del supuesto de que los individuos tienen un comportamiento racional y poseen perfecta informacién. La NEI rompe con ambos supuestos, analizando a fondo las motivaciones de los individuos y el entorno en el que se desenvuelven. Este ‘nuevo marco teérico le otorga entonces tina importancia fundamental a Ja influencia de las ideologias y de la religién sobre las instituciones para la eficiencia econémica. Los actores que influyen sobre la economia pueden estar cegados por una religidn, la cual los puede Ilevar a actuar en forma ieracional desde un punto de vista cconémico. O, sin estar motivados por una religion © conviccién politica, pueden actuar a partir de informacién errada. El resultado puede ser catastrfico para el créeimiento. Asi, por ejemplo, podemos entender Ja importancia de la influencia del marxismo y del fandamentalismo islimico sobre la formacién de instituciones que generan 0 generaron ineficiencia econdmica en muchos paiss. Los Cosos de Teansformacién y de Transacciin Las insttuciones resultan de la interaccién de los individuos y de los costos de transaccién que cllas mismas imponen. De acuerdo con North, la combinacién de una teorla del comportamiento individual, de una teorla de los costos de transaccién y de tuna teoria dela produecin, nos permite analizar el papel de las instiruciones en la performance econémica de las naciones,/Los costos de produccién son la suma de los costos de wransformacida y de los costos de transaccién. Tos costos de wansformacién son la suma de los costos dé los insumos (tierra, capital, eabajo) necesarios para converteos en Tos bienes y servicios destinados al consumo. Los costas de transaccién son aquellos en los gue se incurre para definis, proteger y hacer valer los derechos de propiedad de los bienes y_servicios (el derecho de consummitlos, el derecho de usufructuarlos, el derecho de intercambiaros). Los costos de transaccién influyen decisivamente sobre los costos de transformacién y vieeversa TLos costos de transformacién cambian de un pais a otro debido a una serie de factores que resultan de la REVISTA DE ECONOMIA Y CHO acumulacién de conocimientos y de habilidad tecnolégica, lo que se conoce como acumulacién de capital. La productividad individual suele ser mayor en Jas empresas de los pafses mas desarrollados —aunque en Jos paises subdesarrollados de hecho hay empresas que individualmente estin al nivel de los més Adesarrollados—, pero lo esencialesté en las divergencias de productividad colectiva. La productividad individual, por lo demés, suele estar afectada por los costos del fentorno que rodea a la empresa, es decis, por los costos de transaccién. Mientras més altos son los costos de transaccién que offece el entorno a las unidades productivas, més dificil sed incrementar 1a productividad individual de las empresas. Las transacciones son el eje sobre el cual giran las actividades econdmicas. En toda economia, lo que se intercambia son los derechos que los individuos tienen sobre diferentes. activos. Para hacer efectivas as transacciones, los agentes econémicos deben solventar riltiples costos. Estos costos se dividen en los costos de medicién y los costos de hacer valer los detechos de propiedad. — mt [Los costos de medicién estin relacionados con todas aquellas operaciones que debemos realizar para definir las caractersticas de los bienes que queremos intercambiat y transformar. Por ejemplo, antes de comprar un bien © contratar un servicio, debemos informarnos sobre la oferta del mercado y ver dénde el producto es mejor ylo rms barat, todo lo cual implica un costo monetario © no rmonetario. Cuando tna empresa contrata @ tna persona debe recabarinformacién sobre su probable desempetio y rendimiento que justfcarin pagarle su sueldo. Cuando tun banco nos otorga un préstamo debe incur en gastos para evaluar nuestra capacidad de pago. Asi, mientras més repetidas sean las transacciones y més institucionalizados estén los instrumentos para medizlas, imenores serin los costos de transar y mis eficiente la economia, De ahi, por ejemplo, que una insttucién como el sistema de crédito en. los pafses desarrllados permita a los ciudadanos de dichos paises acceder a préstamos a menores costos, lo cual se explica por el desarrollo de las instituciones financieras y del conjunto de pricticas que permiten su funcionamiento, sean estos de indole legal (por ejemplo, menos complicada valoracién de los activos) 0 econémico (por cjemplo, ‘mayor confianza en la estabilidad de los ingresos de los deudores) Los costos de hacer valer los derechos de propiedad (enforcement of property right) son todos aquellos en los ue debemos incurri para asegurar que la transaccién ue vamos a realizar se cumpla de acuerdo a lo pactado. VERANO 2006 114 pease iePara comprar una vivienda, por ejemplo, debemos pasar por contratos, abogados, registro piiblicos y notarios 2 fin de estar seguros de que lo que vamos a comprar va 2 ser nuestro y de que dicho derecho poded ser demostrado ante la ley. Ademés, generalmente, debemos gestionar un crédito hipotecario, con los costos que todo ello acarrea, y-que el banco nos cargard para asegurarse l mismo de que estamos en capacidad de pagar. El costo del crédito también es un ejemplo relevante para entender la relacién entre la calidad del sistema de derechos de propiedad y los costos de transaccién: sabemos que en los subdesarrollados la ineficacia de los sistemas legales y judiciales para la ejecucién de garantias es un factor importante del alto costo del financiamiento. Lo ‘mismo sucede debido @ la incapacidad de la mayoria de estos paises para tener registrados titulos de propiedad que correspondan 2 los activos fsicos existences, tema sobre el cual cena su andlisis Hernando De Soto. ‘Los Derechos de Propiedad Es justamente la dificultad para medir y conocer perfectamente los atributos de los bienes 2 transar que el problema de hacer valer los derechos de propiedad toma imporanea. Segin Yoram Barzel>7 los derechos de propiedad econémices son los derechos que obtienen los individuos para consumir un bien o servicio (en el presente o en el fururo) o los rendimientos que de ellos se deriven. Los derechos de propiedad Iegales son el medio a cravés del cual el Estado asigna los derechos «econdmicos. Mientras més desarrollada esté la economia, ‘mayor seri Ia division del trabajo y, por ende, los bienes tendrin més atributos y, serin més complejos de valorizar. Hacer valr los derechos de propiedad requericé en consecuencia de complejos sistemas legales y mis complejos sistemas de aplicacién de la ley. En algunos casos, la autorregulacién 0 restricciones informales, produto de los valores y las costambres (la cultura) seré Ja base de las insttuciones para evitar que los costos de teansaccién hagan imposible el intercambio, 0 que se reduzca la probabilidad de trampa, fraude y robos. En foros casos la intervencién de una tercera parte (el Estado), a través de restricciones formales, seré indispensable. Las restricciones informales en las econom(as ‘moderns suelen ser convenciones que son seguidas por Ja gran mayoria, porque esta es capaz de dilucidar que es de su propio interés seguir dichas convenciones. Las reglas de teinsito son un ejemplo. En los pafses desarrollados, el respero a escas regla esté arraigado mis all de la amenaza de represin siempre existente. En las rutas de los palses subdesarrollades, en cambio, eina la TA.DE ECONOMIA Y DERECHO ley dela selva, Esto tanto por la ineficiencia del sistema represivo (incumplir la ley no es costoso) como por la irracionalidad colectiva de los individuos frente a la ausencia de una convencién social suficentemente fuerte (todos estariamos mejor si todas cumpliéramos las reglas de winsito, pero todos las incumplimos). Las restricciones formales son més files de reconocer que las restricciones informales. Incluyen normas politcas (juridicas), econémicas (derechos de propiedad) y contractuales. Las restricciones informales se dan en fancién de lo que se entiende por “cultura: religién, costumbres, en suma “la transferencia intergeneracional de normas, valores ¢ ideas” 38 El marco legal define la normativa cconémica, aunque cen el largo plazo esta tltima tiene la capacidad para influir sobre la primera. En el contexto de sistemas democriticos, el marco legal, que va desde las Constituciones hasta los reglamentos especificos, es el resultado de los mercados politicos. Los mercados politicos son altamente imperfectos, ya que los actores que estin a cargo tienen sus propios intereses y son retribuides de manera dispersa y discontinua por los vorances, quienes por lo general estan mal informades y son manipulados por el métketing politico. Citando a North: “El hecho es que dichas rnormas politicas formales, al igual que las normas econémicas formales, estin llamadas a facilicar el intercambio, pero la democracia en la politica no es sindnima de mercados perfectos en lo econémico. Esta distincién es importante para el caso de la eficiencia de los derechos de propiedad".2? Asi, en paises de baja performance econdmica, sucede {que los actores que dominan la politica pueden imponer derechos de propiedad ineficaces en funcién a sus propios intereses (recolectar més impuestos para disponer de un mayor presupuesto, por ejemplo), generando sobrecostos y estructuras econémicas que tmaban el crecimiento y la competitividad. ‘De mis est indicar que lo exencial no es inicamente el contenido de las normas y de los contratos. Tanto 0 ids importance es la fuerza institucional que hace que incumplir leyes y contratos sea tan costoso que por regla general est garantizado su debido respeto. De acuerdo con 4a NEL, a incapacidad de las sociedades para desarrollar sistemas que garanticen la exigibilidad de los, contratos a costos bajos es la fuente més importante del estancamiento histérico y de los problemas del subdesarrollo de los paises del Tercer Mundo. Los contratos son autoexigibles cuando esté en el incerés de ambas partes que asi sea. Una compafia de seguros, por ejemplo, estard poco tentada a incumplir cen el pago de un siniestro por temor a genarse mala VERANO 2006 1 15reputacin y bajar su presencia en el mercado. Ast, por mds tentada que se sienta por incumplir en el corto plazo, su visién de largo plazo la motivaré a curmplir con el contrato. Si para una de las parces es rentable incumplir el contrato, desaparecerd de inmediato dicha condicién de autoexigibilidad. Por ejemplo, la praterfa existe en los palses subdesarrollados porque para los piratas de libros, el riesgo de delinquir es suficientemente bajo en comparacién con el beneficio de piratear En los palses desarollados, en cambio, est riesgo ex demasiado alto con relacién a la rentabilidad que se puede obtener vvendiendo al margen de la ley. La regla general, en consecuencia, es que es necesaria una fuerza represora ue funcione y haga respetar los derechos de propiedad y los contratos que de ellos resulten. En sociedades modemas esa fuerza es el Estado. La NEI pone el dedo en la laga cuando relaciona la gran diferencia que hay entre paises desarollados y subdesarrollados en el cumplimiento de la ley (be rule of law) y el relacionar esta diferencia con la performance econémica ha sido un gran paso tedric: “En los paises desarrollados, sistemas judiciales cfectivos incluyen ccucrpos legales y agentes como abogados, érbitrs, y mediadores bien definidos, y uno puede tener cierta ‘confianza €f que en su accionar prevalecerdn sus méxitos sobre sus intereses privados. En contraste, el cumplimiento de la ley en las economias del Tercer Mando es incierto no solamente debido a la ambigiiedad de la doctrina legal sino también debido a la incertidumbre frente al_comportamiento. de los agentes”.40 ‘¢Céimo explicar las deficiencias del poder del Estado para hacer cumplir la ley? El Estado esté compuesto por individuos con sus propios intereses que no tienen por 4qué coincidir con el buen cumplimiento de los contratos. Son, ademis, individuos que no tienen por qué estar bien informados, ni interpretar correctamente Ja realidad, Mixime si suelen estar influides por ideologias, ideas dderivadas de experiencias locales, 0 simplemente por el afin de perpetuarse en sus cargos piblicos. El estudio de os mercados politicos es pues parte dela tarea de la NET para interpretar las divergencias de niveles de desarolo entre naciones Performance Econimica, Ideologia y Asimerrias de Informacion La performance econémiea es una funcién del stock de eonocimiento técnico y de la eficiencia de las instituciones, La evolucién econémica que nos lleva a situaciones de divergencia en la performance econémica entre paltes, se genera a partir de cambios en ambos REVISTA DE ECONOMIA Y DERECHO niveles. El stack incremental de conocimienco tecnolégico influye sobre el stck incremental de cambios institucionales. Y los cambios insticucionales explican cambios en el desarrollo tecnolégico incremental al incentivarlos 0 desincentivarlos. Los paises relativamente atrasados, como la mayoria de los paises de América Latina, estén llamados a importar tecnologia —al menos en las etapas anteriores a ogra los niveles mds altos de desarrollo de darse el caso. En consecuencia, estd claro que el acceso a los mayores niveles de efciencia econdmica debe resultar ante todo de cambios en la institucionalidad a través del desarrollo de incentives a la inversién en actividades productiva. Los «cambios ea la instirucionalidad pueden ser incrementales o discontinuos, y siempre provendrin de la accién de los actores con poder para ingluir sobre ellos. En el caso de los cambios continuos, aquellos que resutan de infinias decisiones de corto plazo de actores econdmicos y politicos, el andlisis debe incluir los cambios en los gusts, ideas, valores, o para englobarlo todo, en Ja cultura econémica predominance en cada pals. En el caso de los cambios discontinuos, la atencién central debe ditigirse alos actores politicos, los modelos mentales de quienes ostentan el poder para cambiar las reglas de juego formales y ocuparse de su respeto, y también sus propios intereses que, por regla general, escin por encima de su preocupacién por el interés social. Alnnivel de los actores econémicos (las empresas), son dos los aspectos a considerar. En primer lugar, sté-la informacién imperfecta, un campo de investigacién importante para comprender por qué algunas empresas surgen y otras no y, en el caso de los paises subdesarrollados, por qué el fendmeno de éxito empresarial es més una excepcién que una regla. Al ser tan costoso el acceso ala informacién —lo que va desde 1a deblidad de la educacién promedio hasta el acceso a la informacién sobre oportunidades de negocios, pasando por las redes de contactos empresatiales— en dos paises menos avanzados pocos son los individuos que logran aventuras empresarales de éxito. En segundo lugar, estd el papel de las idcologias, los ppatrones culturales y la inercia histérica. No hace falta tener mucho conocimiento sociol6gico para aceptar que Ja cultura emprendedora, basada en una racionalidad de maximizacién de Ja ucilidad personal, esti mds impregnada en ciertas sociedades que en otras. Segiin North: “Las tradiciones efectivas de trabajo duro, honestidad e integridad simplemente reducen los costos de transaccin y hacen posible el intercambio productivo ¥ (contratos) ‘sofisticados. Tales tradiciones vienen VERANO 2004 / 16siempre reforzadas por ideologias que las apuntalan. ;De dénde vienen dichas actitudes ¢ ideologlas y cémo cambian? Las percepciones subjesivas de los actores no se derivan tinicamente de la cultura pero. son continuamente modificadas por la experiencia, la cual a su ver es filtrada a través de los patrones culeurales cexistentes” #! Toda sociedad, como todo individuo, es entonces susceptible de cambio, através de lo que Hayek Ilamé el proceso de aprendizajecolectivo: “Pero el aprendizaje no ‘es solo un producto de ls experiencias del individuo en su tiempo; rambin incluye la experiencia acumulada por las generaciones anteriores y englobadas en la cultura. EL aprendizaje colectivo, de acuerdo con Hayek, consiste en aquellas experiencias que han pasado el lento examen del tiempo y estén inmersas en nuestro lenguaje, instituciones, tecnologia, y forma de hacer las cosas”. En consecuencia, si bien el individuo y la sociedad son susceptibles de cambiar a través del proceso de aprendizae, la fuerza de la influencia del pasado sobre el presente y cl fururo y la dependencia de la trayectoria tienen un peso que bien analizado surge como un factor extremadamente importante en la historia del desarrollo de los palses. ‘Acescala macroeconémica, por otra parte, es necesario estudiar el origen de los cambios insticucionales de cara a Jos mercados politicos. “Las historias de éxito de la economia describen innovaciones institucionales que disminuyeron los costos de wansaccién y permitieron capturar -mayores ganancias del intercambio pemitieron la expansién “de los mercados’: Estos cambios provinieron de la esfera politica, la cual ‘specifica y hace valer los derechos de propiedad. Y, como sabemos, el mercado politico es por decirlo menos imperfecto, plagado de informacién incompleta, de ppercepciones subjetivas —por lo general erradas— de los actores y de intereses particulares. Segsin North: “Los individuos actian tipicamente basindose en informacién incompleta y con modelos de indole subjetivo,frecuentemente erréneos. Por regla general, la retroalimentacién de informacién no es suficiente para corregir dichos modelos subjetivos. Las instiuciones no Anccesariamente (incluso muy pocas veces) son creadas para ser socialmente eficientes, més bien (al menos las teglas formales) han sido creadas para servr los intereses de aquellos que tienen poder de negociacién para creat nuevas regs”. 4 Si nos limitamos a analizar la democracia, sabemos que la relacign entre el voto del elector y lo que exige u obtiene del elegido es sumamente difusa. Pero, ademés lo més frecuente es que el legislador posea a ces incerpretaciones erradas de la realidad, como resultado, por ejemplo, de una educacidn sesgada y de experiencias que no hayan invalidado lo que se le inculeé, o de una cteencia religiosa 0 politica. Finalmente estén los intereses de quienes ostentan el poder politico. La corrupcisn es un argumento demasiado obvio. Por lo general, lo que sucede, como bien lo ha sefalado M. Friedman, es que los politicos en el poder tienden a favorecer el crecimiento del Estado con el fin de justificar su propia existencia; tienden a prefer dictar las reglas arbitrariamente que dejar los mercados funcionar, y también a evitar ser controlados. Y frecuentemente limitan el desarrollo de los mercados. De ahi que la mejor Constitucién politica desde el punto de vista econémico-institucional sea aquella que establezca los ‘mejores mecanismos para limitar el poder de quien lo ostente. Finalmente, estén los grupos de interés, aquellos favorecidos por el statw quo que harin siempre lo imposible por evitar reformas que les quiten sus privilegios. De todo lo anterior entonces surge una agenda de investigacién renovada, que nos debe llevar a analizar las fuerzas ideolégicas, los intereses individuales y de grupo, y los problemas de asimetria de informacién que suelen estar detris de los actores que motivaron los cambios insttucionales alo largo del tiempo. 3, APLICACION AL DesannoLio EcONOMICO: Cassio INCREMENTAL ¥ Casio DISCONTINUO EN EL. ENTORNO INstrructonat: - - Dos son los aspectos fundamentales para explicar los problemas econdmicos en los paises relativamente atrasados, segin la NEI. El primero esté telacionado con los altos costos de transaccién que sesultan.-de-la-baja calidad de las instituciones. Esto es lo que analiza en detalle Hernando De Soto, al poner énfasis en los altos costos de la formalidad en paises de aparatos burocriticos ineficientes como el Perd:*5.o por la baja calidad de los registros de propiedad que impiden que la propiedad informal se convierta en capital susceptible de ser valorizado.46 Pero, para North, hay otro aspecto fundamental a considerar: la estructura institucional y su influencia sobre la estructura de la produccién, que puede perpetuar el retraso econémico., Las empresas surgen como consecuencia de las oportunidades de rentabilidad que el entorno institucional les ofvece. Asi, en sociedad en las que los derechos de propiedad soa inseguros, las lees se respetan mal 0 no se respetan, las rormas son inestables y existen barreras de acceso a los mercados, las empresas tendrin dificultad para desarrollase. En estas sociedades las organizaciones que VERANO 2004 {1evolucionarin més répido con frecuencia estarén relacionadas con Ia protecci6n estatal, lo cual al final seré contraproducente con las perspectivas de productividad ys por ende, de competitividad. Por otra parte, los sectores de mayor productividad (intensivos en tecnologia, exportadore:) tendrin mayor dificultad en crecer, debido a la existencia de dichas barreras a la compettividad. La anterior ¢s una fotografia esttica. En unos casos tenemos personajes robustos, bien alimentados, que conviven en un entorno de replas relativamente claas y que se cumplen. En el otro caso, tenemos personajes relativamente debiles, en su mayorfa mal presentados y ‘que conviven en un entorno de leyes mal definidas que muchas veces no se cumplen. Ahora bien, ;Cémo asl se dan los procesos que nos llevan a dichas situaciones de contraste? Para entender las diferencias de performance econémica entre paises no es suficiente explicar las diferencias a partir de fotografias estiticas. Ademés, es necesario identficar alos personajes y aveiguar co asi legaron. 2 ubicarse frente al lente, en qué condiciones crecieron ¥ que los incentivaa curplir las replas de juego. E.cambio institucional es el resultado de las aeciones, de las organizaciones y sus empresarios, los cuales actian ‘en respuesta alos incentivos de su entorno institucional, dadas la tecnologfa disponible, el ingreso disponible y las preferencias de los mismos empresarios. El estudio de la inceraccién de estos factores, nos permite comprender la cvolucién global dela competitividad de una economéa, larcual resulta de la-acumulacién de conocimiento al interior de las ofganizaciones. El sistema de los derechos de propiedad y el tamafio de mercado son aspectos fundamentales a considerar para entender el crecimiento del conocimiento, el dominio y la aplicacién de tecnologias, bases de la competitividad. [Los procesos de innovaci6n que originan la reduccién de los costos de transformacién y transaccién son los ptincipales motores insticucionales del desarrollo. Se dan a partir de cambios organizacionales y del desarrollo de instrumentos y técnicas para hacer valer los derechos de propiedad. La importancia del incentivo derivado de un sistema eficiente de derechos de propiedad (respeto de patente, licencias comerciales, eeétera), por ejemplo, fue clave para entender por qué en determinado momento de la historia el conocimiento puro en disciplinas como la quimica y a fisica pudo aplicarse a actividades ccconémicas, al hacer rentable la innovacin, y permitir asi Ia llamada Revolucién Industrial. Del mismo modo, para comprender por qué en determinado momento de la historia, las economias del Este Asiético desde Japén hasta Corea del Sur y Taiwan iniciaron un periodo de REVISTA DE ECONOMIA Y DERECHO crecimiento acelerado —que resulté en un proceso de acumulacién permanente de conocimiento— debemos analizar el momento en que la trayectoria larga de estancamiento relative se transformé en un clrculo virtuoso de crecimiento. Y al analizarlo, veremos cémo deerés de dicho cambio hubo _profuundas transformaciones institucionales, que consistieron en reducir los costos de tansformacin y de transacci6n y en recompensar la innovacién a través de un sistema institucional de incentives. El cambio instinucional suee ser incremental, pero n0 cs uniforme en el tiempo, y se han dado en la historia situaciones de cambios importantes en perfodos de tiempo relativamente cortos. De abi que convenga distinguir entre el cambio institucional incremental y el cambio discontinuo. 3.1. Ex CaMsto INCREMENTAL, La evolucién econémica de todo pais estd marcada por ‘eambios acumulativos en el entomno institucional cuyo origen esti en: (i) la accién de las empresas que buscan maximizar su beneficio generando un efecto ‘multiplicador de crecimiento relacionado con la demanda que toda inversi6n genera; (ji) la interaccién entre las actividades econémicas, el stock de conocimiento y el entorno institucional; (ii) el desarrollo incremental de reglas de juego informales como un subproducto de las actividades empresaiales y (iv) los cambios en el patrin demogrifico (ritmo de crecimiento y composicién de la poblacién). (Cambios en los incentivos instirucionales (cambios en los costos de transaccién y en el sistema de derechos de propiedad: cambios en los precios reativos en términos ‘econémicos) explican los cambios en las decisiones de los empresarios. La acumulacién de miles de pequefos cambios genera el cambio incremental del entorno institucional. El cambio incremental, en consecuencia, ‘no es més que el conjunto de ajustes marginales a la estructura de reglas de juego, formales ¢ informales, y a Jos mecanismos de su cumplimiento que existen en un momento dado. Porque, recordémoslo, el principal sentido de las instiuciones es darle estabilidad a las actividades de produccién e intercambio. El proceso de cambio incremental se produce como consecuencia de los incentivos que el entorno le otorga 2 los actores con capacidad para influir en las reglas de juego. Su origen puede provenir dela esfera econémica, politica o social. La innovacién recnolégica que originé. la invencién del teléfono celular, por ejemplo, tiene ddetrés una larga historia de desarrollo tecnolégico, que al disminuir los costos de comunicacién ha generado un VERANO 2004 1 18cambio sociolégico (las familias funcionan de diferente ‘manera con celulares que sin celulares). Los cambios progresivos en las leyes, por otto lado, influyen dizectamente sobre la economia, y su fuente esté fuera de clla y mis cerca de la politica y de las ideologias. Los cambios de reglas de juego informales, fenémenos sociolégicos, son més lentos y progresivos pero ala larga influyen decisivamente sobre la economia (Ia mayor pparticipacién de la mujer en el trabajo y su efecto sobre el mercado laboral en el siglo XX es un ejemplo caro) Uno de los factores més importantes del cambio incremental esté relacionado con las alteraciones del patron demogréfico. El incremento del crecimiento de la poblacién desde mediados de siglo XX y los procesos de urbanizaciSn en los paises de América Latina, por «ejemplo, han sido un factor decsivo en la forma en que se desarrollaron las instituciones polticas y econémicas durante las siimas décadas. El _progresivo envejecimiento de la poblacién en los paises desarollados esté generando problemas antes no vividos en dichos paises (necesidad de reformar sus sistemas de pensiones, por ejemplo). Y la creciente migracién internacional desde los paises pobres hacia los. més ddesarollados esté a su vee incubando fenémenos que rogresivamente van dejando huella y altcrando ramas centeras de la actividad econémica. Asi, el cambio incremental, alimentado de divers fuentes, va alterando el entorno progresivamente ¢ influyendo sobre el futuro como resultado de la acumulacién de fuerzas del pasado, generando lo que North llama “la dependencia de la trayectoria” (path dependence). Para nuestros fines, lo central s identifcar dl cambio incremental y sus consecuencias sobre los costos de transaccién (medicién y derechos de propiedad) y los costos de transformacién. Estos cambios dererminarin a evolucién de largo plazo de la estructura de la produccién y su valor por habitante. El cambio institucional, sin embargo, no se da solo de manera incremental. En alginas ocasiones, puede darse bruscamente en un perfodo corto de tiempo, a partir de Jo que North llama un cambio discontinuo. 3.2, EL Camsto Disconrinvo Por cambio discontinuo se entiende perfodos de cambios Fadicales en las reglas de juego, como los resulrantes de una revolucién, una conquista 0 de un cambio politico de importancia, La situacién de partida puede ser una en 4a cual ls instinuciones existences (resultantes del cambio incremental) han generado una situacién de impase que motiva que los grupos se reaglutinen y generen un ‘cambio radical. O simplemente el resultado de una REVISTA DE ECONOMIA Y DERECHO guerra o una invasién por otro pais. El hecho es que cambios que normalmente pueden tomar un perfodo largo se observan en lapsos relativamente cortos. Estos cambios ocurten por regla general en las instituciones formales (leyes, ercérera), ya que las instituciones informales suclen cambiar de manera incremental. Estos cambios discontinuos pueden ocasionar alteraciones en la tayectoria del crecimiento econémico cuya diteccién positiva 0 negativa dependers de su naturaleza. Los cambios econdmicos que se dieron en el sigo XVII en Inglaterra —cuando se establecen los cimientos de su actual sistema politico— alteraron las replas de juego politicaslimitando el poder de la Corona yy generando el equilibrio de poderes, lo cual ruvo un ‘efecto positivo sobre el desarrollo de los mercados y de la ¥ A pesar de las divergencias de énfasis, todos los estudios coinciden en dos puntos: () fa relacisn entre desarrollo y sistemas politicos que respeten los derechos de propiedad e impidan la expropiacién y (i) la dificulrad para cambiar insticuciones que pueden permanecer inmutables durante sigls. ‘A pesar de las difcultades, entonces, el reto pasa por promover un sistema de creencias y normas que incentive el desarrollo de los mercados a partir dela estabilidad de las reglas de juego, el respeto a los derechos de propiedad ya reduccién de los costes para invertc. Algo a lo cual se aproximé el Consenso de Washington, aunque sin prestarl la debida arencién alas estructuras poitcas que a la larga iban a generar resistencias ala implemencacién de las reformas,