Cariruto DECIMOTERCERO590, HIECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA. En un principio, dividido el pais en una intensa controversia entre conservadores y liberales, prevalece un derecho electoral de caracter tradicional, que no difiere gran cosa de otros paises latinoamericanos. En este prolongado periodo que llega hasta antes de la Revolucion, se aplica la mayoria simple para acceder a los cargos de representacién, ja cleccién indirecta en segundo o tercer grado, y subsisten restriccio- nes al ejercicio del sufragio por razones de caracter econémico, capa- cidad o sexo. En la vida politica no participan realmente las mayorfas y los partidos atin no aparecen, existen chubes, facciones 0 tendencias. Esta tesis general, sin embargo, tiene matices; frente a este dere- cho electoral tradicional se levantan ideas avanzadas. Sobre este punto ha explicado don Jesiis Reyes Heroles,? que desde época muy tem- prana se manifiesta entre nosotros “un liberalismo democritico”, que se caracteriza por un marcado cariz igualitario, y que se opone a un “Iiberalismo ilustrado”, que piensa en el gobierno de las clases pro- fesionales y preparadas en beneficio del pueblo, pero no en el gobier no del pueblo. Este “liberalismo democratico” es evidente en la afirma- cién rotunda de la Constitucién de 1814, que declara “el sufragio pertenece, sin distincin de clases ni de paises, a todos los ciudadanos”, en los avanzados puntos de vista de Mariano Otero sobre la represen- tacién o de Ignacio Ramirez y Francisco Zarco a favor del voto directo. Gomo quiera, prevalecié el esquema tradicional, mismo que se rompe definitivamente con la Constitucién de 1917, que impone el sufragio sin cortapisas, la eleccién directa y el principio de la no reelec- cién, postulados que se explicitan y amplian en las leyes clectorales de Francisco I. Madero y de Venustiano Carranza de 1911 y de 1918, respectivamente. La ley del gobierno de Madero, con su reforma al aito siguiente de expedida, subraya Garcia Orozco, que la ha examinado en detalle, “constituyen una verdadera innovacién en el derecho electoral y una respuesta vigorosa al régimen porfirista, que se habia valido de diver- sos utensilios para inconfesables maniobras electoreras”.’ Esta ley otorga personalidad juridica a los partidos politicos, organiza el regis- tro de clectores, instaura Ia eleccién directa para diputados y sena- dores, crea los colegios municipales sufragéneos, y aporta clementos al proceso electoral que atin perduran. Reyes Heroles, Jestis, Liberalismo social, México, Ed. Mandel, 1978, pp. $2 y 106. 5 Garcia Orozco, Antonio, op. cit, supra, nota 1, p. %. fluenci politice ten, el PRN) y Par: crisis 1 con aci el p facil ‘En postulé a para la ee fueron ef julio, dir Nias, Evolucion: Madero di ta, que pos antirreelec de votes, cionarios, Gf Pérez} mexicana’, Ala partidos po Estos: 1) P Nacional ( annque co dose: 1) Pas Comunista perio poDERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO ¥ COMPARADO. 394 Por su parte, la ley expedida por Carranza, aunque reformada ‘arias veces, permite elegir durante su vigencia a seis presidentes y diez legislaturas federales. Pero no slo por ello se distingue este docia mento, sino también por sus avances en materia electoral: elitaina los gseasos resabios tradicionales de la legislacién maderista; depura y chriquece él procedimiento; otorga al padrén electoral el cardeter de Permanente; se preocupa por el secreto del voto y perfila la creden. cial permanente de elector. En el marco de esta legislacién revolucionaria inicial, los partidos empiczan a imponer su presencia como natural en el escenario pole tico, Para las elecciones presidenciales de 1911, participan varios par tides? que después desaparecen, pero todos ellos obtienen curtles en la Camara de Diputaclos. Entre 1916 y 1920 en torno o por la in, fucncia de los caudillos surgen ¥ se extinguen diversos partidos politicos® En fin, mas tarde, se constituyen partidos que atin subsie Ka el PRI en 1929 (que surge con cl nombre de PNR y después PRN) y el PAN en 1940. Para las clecciones de 1940, empero, la legislacién electoral hizo _ eviss en Ia violencia de las urnas, la préctica de encomentan dice ¢on acierto Rebolledo Gout: cl proceso y los comicios a los niveles municipales, lo hacian presa Ficil de la manipulacién de Tos intereses caciquiles y de grupos locales 13 2 PonaniGa,Presidencial de 1910 contendieron el Partido Recleccionista, que poss 3 cotttio Diaz y ef Partido Ansnrecleccionista, que lanzo a Pranckco'L Made Baran clecci6n de 1911, “Los principales partides que hucharon en la contienda entre, | fucron el Partida Nacional Democriticos el Parade Lingat que se reorgani26 el 30 de igido por Fernando Iglesias Calderén, Antonio Diaz Soto y Gama, Antonio f spiltreal, entre otros; el anacidnico Partido Catblico Nacional; y cl Pade Popular _ Yoitciontsia de tendenciasfrancamente reaccionarias,cuyo jefe he Jorge Vora Reese _ Madero disolvic el Partido Antitreeleccionista y formé el Partito Comb acconct Progresis: gts postulé la SSrmula electoral Madero-Pino Suarer, originande una dineon eoee ee roles econ tas En a eleccisn, Madero obtuvo el triunfo con el 99.26% de porconuyje Honan mientras que la legislatura qued6 compucsta por “un 50% de diputades revel | [patios un 30% de enemigos de Ia revolucién y un 20% de independientes o neweales _ ff Pevcr Fernandez del Casillo, German y Len Gonzilea, Suniel ah eae ne politica xicana”, op cit, supra, nota 1, p. 485 “A la sombra o infiuenc llucionarios fueron fandados enatre -omprendidas de 1917 a 1920, siendo cabre-1916); 2) Partido Cooperativista iro {agosto 1917); 3) Partido Nacional Agratista; existan otros partidos politicos gee pie) Paribe Seneu politics no participaron en elecciones presidenciales, isting: sneaat tito Socialists Obrero (1917); 2) Partido Laborista Mexicano (1918) y el Bence iunista (24noviembre 1919). Cf: Gourdlez Casanovs, Publo, HY Estado y bs ico, cit, pp. 105-138,592, HEGTOR FIX-ZAMUDIO ¥ SALVADOR VALENCIA CARMONA EI sefialamiento de integrar las casillas con los primeros simples elec tores que se presentasen a las 9 de Ja mafiana el dia de la votaci6n o la manera de organizar los 6rganos de computacién promovian constan- temente la incertidumbre o la manipulacién. La ley, lejos de actuar en favor de una representacion real del electorado, estimulaba el enfren- tamiento de los distintos grupos e intereses reunidos en torno a las candidaturas.® De 1946 a 1968, transcurre la etapa de la “federalizacién electoral”, en estos aiios rigen las leyes electorales de 1946 y de 1951 expedi aquélla por Manuel Avila Camacho y ésta por Miguel Aleman Valdés. En esta etapa el derecho electoral se moderniza, queda a cargo del gobierno federal la preparacién, el desarrollo y la vigilancia del proceso electoral. Gonstituye Ia legislacién de este periodo, sobre todo, un cambio de estructura. En el punto superior de ésta, queda la Hamada, primero, Comision Federal de Vigilancia Electoral y después Comision Federal Electoral a secas; en este 6rgano central participan el Ejecutivo Federal, el Poder Legislative y los partidos politicos, a uavés de sus representantes. Precisamente, también en estos afios se registran varios de los partidos politicos actuales, el PRI y el PAN en 1946, y otros ya desaparecidos, el Partido Popular (después PPS) en 1948, y el PARM en 1954. La Gomisién Federal es apoyada en los Estados por Comisiones Electorales Locales y Comités Distritales. Se crea, por iltimo, un Consejo de Padrén Electoral, bajo cuya responsabilidad queda el registro de electores. ‘A partir de 1963, por tiltimo, se inicia la reforma politica, misma a la que dedicaremos el siguiente apartado. IL. LA REFORMA POLITICA. SUS ETAPAS Durante los tiltimos 30 afios, México ha Estado inmerso en un pro- ceso de reforma politica, etapa que atin est abierta en nuestro devenir, y que ha dado Ingar a incesantes modificaciones tanto de la Consti- tucién como de la legislacién electoral. La reforma puede calificarse como la mayor transformacién que el régimen politico mexicano ha experimentado en la época contempordnea, misma que lo est condu- ciendo hacia el pluratismo y la consolidacién gradual de la democracia. Las etapas de la reforma politica, a nuestro juicio, han sido hasta ahora las siguientes: 1) diputados de partido, producto de la reforma * Rebolledo Gout, op. vit, supra, not 1, p. 403, de 1968, efectuad 1986, 19 Ahor cido div mente el de uno 3 perfil so Ene’ otras me entonces en 1963 inicial e Lain de quen los diver actian el sistem que habi porciona pudiera! complem los diput Mamarian minoritar todo part en todo « veinte co dos; s6lo no tendr Enel ala lam: reduciéne los cinco | de dichos regla de « esta tiltim: Dereh (arsiculos 38DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO ¥ COMPARADO 598 de 1963, con modificacién en 1972; 2) la amada “Reforma politica’, efectuada en 1977, y 3) las modificaciones recientes, ocurridas en 1986, 1990, 1998, 1994 y 1996. Ahora bien, a fines de la década de los cincuenta se habjan produ- ido diversos ¢ importantes conflictos laborales y sociales, particular. mente el de los snaestros y los ferrocarrileros, los partidos y tendencias de uno y otro signo ideolégico reclamaban mayor participacién, y el perfil social y demografico del pais habia variado sensiblemente. En estas condiciones, el gobierno de Adolfo Lopez Mateos, entre otras medidas, decidié modificar el sistema mayoritario que hasta entonces habia regido a lo lango de la vida del pais, para introducir en 1963 ef llamado sistema de diputados de partido, antecedente inicial ¢ ineludible de fa actual reforma politica. La iniciativa partfa de la consideracién, de que “es evidente el hecho de que no han podido enconuar ficil acceso al Congreso de la Unién los diversos partidos politicos 0 las varias corrientes de opinién que actian en Ia Repiblica, de ahi que, con frecuencia, se ha criticado el sistema mexicano de falta de flexibilidad”; para después sefalar _ que habiendo estudiado los sistemas conocidos de representacién pro- porcional, se proponia uno netamente mexicano, “este sistema que pndiera llamarse mixto consiste en mantener el principio de mayorias, . complementado por otro, yuxtapuesto, de representacin minoritaria” _ los diputados que se cligieran conforme a este tiltimo principio se llamarian de partido, para “dar legitimo cauce a los partidos politicos minoritarios”.” Mediante este sistema, implantado en el articulo 54, todo partido que hubiere obtenido el 2.5% de la votacién nacional n todo el pais tendria derecho a cinco diputados, y uno mas hasta -‘einte como maximo por cada medio por ciento de los yotos emiti- dos; solo si obtenfa un partido la mayoria en veinte o mas distritos, 10 tendria derecho a los denominados diputados de partido. _. En el afio de 1972, durante el gobierno de Luis Echeverria, virtud ala llamada “apertura democritica’, se modificé el sistema descrito, feduciéndose el porcentaje del 2.5% al 1.5% requerido para acreditar los cinco primeros diputados de partido, asi mismo ampli6 el mimero "de dichos representantes a 25, en la inteligencia de que se mantuvo la ‘egla de que cualquier partido que en distritos de mayoria superase 4 tilima cantidad, no tendria derecho a esta categoria de diputados. mexicano, México, Ciara de Diputados, LII Legislatura, 1985, 1. VI “[aiticuios 38 al 54)594 HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA. Para 1977, merced a iniciativa constitucional del presidente José L6pez Portillo, con la colaboracién inestimable de Jestis Reyes Heroles, se efectué un cambio de fondo del régimen electoral que recibe el nombre de “reforma politica”, mediante la cual se formularon varios de los principios rectores que atin nos rigen en Ia materia, se constitu- cionalizaron los partidos, y se instaur6 el régimen mixto electoral, calificado de dominante mayoritario, atemperado por Ia representa- cién proporcional. Para complementar la reforma constitucional, se expidié un ordenamiento, el propio aio arriba referido, con contenido y objetivos mucho mis amplios que los anteriores, al que se denominé Ley de Organizaciones Politicas y Procesos Electorales (LOPPE). Constituyé la reforma politica una respuesta oportuna y eficaz para un régimen politico en el que se habia agotado el sistema de simple mayoria. Se requerfa de un marco mis flexible y plural, pues todavia en aquellos aiios el PRI era un partido muy dominante o hegeménico, que se sustentaba en un hecho indiscutible: las eleccio- nes para presidente de la Reptiblica, gobernadores y senadores de los estados (estas dos tiltimas con un par de excepciones relativas), ha- bian sido ganadas desde muchos afios atras por el partido oficial, que ademas habfa Hevado casi siempre al triunfo a los diputados y a los alealdes que habia postulado como candidatos. La oposicién, por su parte, revelaba un desarrollo muy incipiente, y el abstencionismo electoral era un fenémeno cada vez mas preocupante. En tales cit cunstancias, la reforma fue en su tiempo un éxito politico, abrié el sistema y disfruté de una buena acogida de las distintas fuerzas socia- les, todavia mas, proclamaba adecuadamente la iniciativa que se tra- taba s6lo de un “primer paso” o “el principio de la reforma”, que se concebia como todo un “proceso que demandaba una permanente revision”. Ahora bien, en la tiltima década los cambios electorales adquieren un ritno acelerado. Se produjeron reformas constitucionales en los afios de 1986, 1990, 1994 y 1996, que han tenido sus repercusiones logicas en Ia legistacién secundaria. En 1986, se aumenta a quinientos miembros la Cémara de Dipu- tados, trescientos de mayorfa y doscientos de representacién propor- cional; se establece la polémica cléusula de gobernabilidad que acaba de desaparecer para la Camara de Diputados Federal, y se crea el Tr: bunal de lo Contencioso Electoral (TRICOEL), de fagaz existencia, punto de arrangue de la actual jurisdiccion electoral. diputa Lo: s0s ain Las pri partido de min califica Se dose al de este forma, Chiapa signaro los cane por la I nal aluc guiénde en los ¢ Sea por dist ciudada de ener mentos: PRD y P los “Cor ELE noviembre democratic 9490 ¢ Do enero de 1 de los nue pronunciarDERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Y COMPARADO 595, A su turno, la reforma de 1990 trae consigo la profesionalizacion de las actividades electorales, la creacién del Instituto Federal Electo- ral (IFE), sin cuya presencia no se entenderfa el actual régimen, un Tribunal Federal Electoral (TFE) que sustituye al anterior, con mayor organizacién y facultades mas amplias, y un Colegio Electoral mas reducido compuesto de s6lo cien miembros, que fue mucho mas ope- rativo que el que hacia intervenir en este importante acto a todos los diputados. Los partidos politicos, en 1993, Hegaron a importantes consen- sos a invitacion previa que les fue hecha por el Kjecutivo Federal.® Las principales modificaciones versaron sobre: financiamiento de los partidos, modificacién del sistema mixto, Senado con representacién de minoria, tribunal electoral auténomo (con supresién de la auto- calificacién) y reforma politica en el Distrito Federal. Se efectud, en 1994, una revisién constitucional més, convocén- dose al Congreso a un periodo extraordinario de sesiones en marzo de este mismo ao. Distintos eventos politicos motivaron esta re. forma, entre otros, el reclamo de democratizacién del conflicto de Chiapas, el documento *20 Compromisos por la Democracia” que signaron distinguidas personalidades,? y la respuesta que a él dieron los candidatos presidenciales y los partidos politicos en los acuerdos por la Paz, la Democracia y la Justicia.” La modificacién constitucion nal aludida afect6 el articulo 41 en sus parrafos 8, 9, 17 y 18, consi- guiéndose con esto consolidar la representacién de los ciudadanos en los Srganos electorales. Se anuncié en 1995 otra reforma electoral, que se vino reclamando Por distintas fuerzas politicas, y también por los propios consejeros ciuidadanos del IFE que hicieron una propuesta de agenda, El mes de enero del afio arriba referido, se signaron dos importantes docu- mentos: uno de ellos por los partidos politicos nacionales (PRI, PAN, PRD y PT), ante el presidente Ernesto Zedillo como testigo de honor fos “Compromisos para el Acuerdo Politico Nacional” (también co. El Ejecutivo Federal, en la sesién del Congreso General celebrada el primero de donlembre de 1992, convoc6 a Tas fuerzas politicas nacionales a iniciar un nuevo didloge demacritico. {20 Compromisos por la Democracia’, La jomada México, 17 de enero de 1994, p. 20. '* Documento dado a conocer en la sesién del Consejo General del IPE del $9 de gnero de 1994, el cual suscribieron los candidatos presidencialesy los dirigentes de ocho Gc los nucve partidos legalmente reconocidos, coincidiendo en cinco puntos generals pronunciando su disposicién para lograr comicios imparciales596 HECTOR FIG-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA nocido como “Acuerdo de los Pinos’), documento en el que se esti- mé que la reforma electoral era “el paso més urgente para conso- lidar la reforma democratica en México, misma que se pretende sea definitiva a nivel federal y que también sirva de marco y refe- rente para las entidades federativas; por otra parte, inmediatamente después, el Congreso formulé una “Agenda para Ja Reforma del Es- tado Mexicano”, que recogié tanto el aspecio electoral como una reforma de mayor amplitud en los aspectos politico, econémico y social."® Las negociaciones para la nueva reforma electoral fueron largas y accidentadas, se extendieron durante todo el aiio de 1995 y se pro- longaron hasta el afio siguiente." En el transcurso tuvieron mucha resonancia las conclusiones del Seminario del Castillo de Chapultepec, al cual convocaron algunos consejeros ciudadanos y diversos analistas politicos, evento del que se generé un documento que se denomind “Sesenta puntos para la reforma politico-electoral”. Varias de las con- dlusiones que ahi se obtuvieron, asf como las que resultaron de los Acuerdos a que Ilegaron los partidos politicos con la intervencién de Ia Secretaria de Gobernacién, sirvieron de base para la imiciativa constitucional de reforma electoral. Por fin, como fruto de este proceso se publicaron las iiltimas re- formas electorales el 22 de agosto de 1996, mismas que imprimieron una nueva conformacién a la autoridad electoral, mejoraron la justi- cia electoral, fortalecieron los derechos politicos de los ciudadanos y el régimen de partidos, modificaron las reglas aplicables a las Cémaras ¢ impulsaron la reforma electoral en el Distrito Federal.” Con motive de estas reformas constitucionales se modificaron varios ordena- mientos secundarios asi como se expidié la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacién el 22 de noviembre de 1996. 8 Véanse: revista Este Pais, México, enero de 1995, miim. 46, pp. 48:52; periédico La Jornada, suplemento Perfil, 18 de enero de 1995, y La Jomada, 28 de enero de 1995, p. 3 " Tate proceso de negociacidn, en: Andrade Sichez, Eduardo, La reforma politica de 1996 en México, UNAM, pp. 11 y ss 1 Respecto de esta reforma, véanse: idem; Barquin Alvarez, Manuel, “La reforma constitucional en materia electoral”, Boletin Mexicano de Devecho Comparada, aio 30, ntim. 90, septiembre-diciembre de 1969 y ss.; Andrea, Francisco de, “EI hilo conductor de las refor- mas constitucionales electorales en México, 1946-1996", pp. 117 y ss., y también Nitiiez Jiménez, Arturo, “Las reformas constitucionales en materia politico-clectoral", pp. 225 y ss, ‘ambos en Oskenta Aniversario de la Consttucién Politica de los Exiados Unidas Mexicanos, México, Senado de la Replica, LNT Legislarma, 1997. Estin tinuado. electoral en la co ninguna sus obje decir, ci nes de 1 Ha i nes nov talecimic sintesis, politica I. Ré la creaci se han 1 ticularm minucio I. Di de un 6 que esti monio | pais, y 2 rales (a M1. impugn de legal varios 2 substitu tante el Judicial ritario, EI sister la Cam numero 115 fraDERECHO CONSTITUGIONAL MEXICANO Y COMPARADO. JEL. Los PRINCIPALES TEMAS DE LA REFORMA Estimada en su conjunto, la reforma politica ¢s ¢l esfuerzo con- tinuado en Hevar a Ja Constitucién y a la ley reglamentaria el derecho electoral contempordneo, para que actite como marco ¢ instrumento en la construccién plena de la democracia. Vale decir, empero, que ninguna legislacién electoral por més perfecta que sea, puede lograr sus objetivos sin el concurso y la buena fe de sus destinatarios, es "decir, ciudadanos, partidos y gobierno, que en las recientes eleccio- nes de 1997 enfrentaron ya una primera prueba, | -Ha introducido la reforma politica procedimientos ¢ institucio- nies novedosas en el derecho comicial, que ojal4 encuentren su for- _ talecimiento en la prictiea por su aplicacién correcta, En un afan de = de Ia manera siguiente: I. Régimen de partidos, Se han establecido importantes reglas para TL Instituciones electorales. Se han mejorado mediante Ta creacién "de un organo ptiblico denominado Instituto Federal Electoral (IFE), que esté dotado de plena autonomia, personalidad juridica y patri- _pais,y aspira a formar un cuadro profesional de funcionarios electo- IML Justicia electoral. Se ha establecido un sistema de medios de upugnacién para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, asi como desde hace ios aiios se ha abandonado el sistema de auto-calificaci6n, para icial Federal (articulos 41 fraccién IV, 60 y 99 constitucionales). _IV Sistema electoral mist. Se le conoce como de dominante mayo- ero considerable de municipios y en el Distrito Federal (articulo 54, } fraccién VIII y 116 fracci6n IH, parrafo 80. constitucionales). es598 HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA. V. Nueva composicién del Senado, Se ha establecido un sistema mayo- ritario, pero atemperado por senadores de primera minoria y de lista nacional. El mimero de senadores aumenté al doble, son ahora 128 en lugar de 64 (articule 56 constitucional). VI. Régimen politico del Distrito Federal. Se ha establecido un régimen especial para el Distrito Federal, previéndose la cleccién directa del Jefe de gobierno del Distrito Federal, se ha configurado una Asamblea ‘con mayores poderes denominada Legislativa y establecido un régimen electoral propio para esta entidad (articulo 122 constitucional). De los temas fundamentales de la reforma que se mencionaron en este apartado, se proporcionara al final de este capitulo el plan- teamiento tedrico general de nuestro sistema de caracter mixto que opera en los diferentes niveles de gobierno, reservando sus aplicacio- nes especificas en el Poder Legislative Federal y las entidades federativas cuando se traten estos temas TV. CONSTITUCIONALIZACION DE LOS PARTIDOS. LOS PRINCIPIOS DEL ARTICULO 41 CONSTITUCIONAL, Los partidos politicos se desarrollaron en muchos paises durante un largo lapso al margen de la Constitucisn y alin de la legislacién ordina- ria, En los tiltimos afios, sin embargo, la situacién ha variado radical- mente, consecuencia nautral de que los partidos se han convertido en una pieza indispensable del Estado. contemporaneo, obser un importante. despliegue hacia la instiucionalizacién constitcional y la regulacion juridica mas detallada de tales.asociaciones. Las primeras tentativas para encuadrar expresamente a los par- fidos en la norma primaria, surgen como resultado légico del constitu- cionalismo moderno que itrumpié en los estados luego de la Primera Guerra Mundial, Ffectivamente dicho constitucionalismo tuvo como caracteristica principal, segiin la expresién de Boris Mirkine Gutzévitch, la tenden- cia Hamada de la “racionalizacién del poder”, o sea, la propensién dirigida a “someter” al derecho a todo el conjunto de la vida colec- tiva’. En igual sentido se pronuncié, Hans Kelsen, quien “fae uno de los primeros que postulé francamente sin reservas mentales y sin ¥ Gf Mirkine Gutzévitch, Boris, Modereas tendencias del derecho constitucional, wad, de Sabino Alvarez. Gendin, Madrid, Reus, 1934, pp. 8 y 55, Divalga ConstitsDERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Y GOMPARADO. 599 _lamentar este desarrollo, la constitucionalizacién de los partidos politicos”. De este modo, el orden juridico, amen de contener las conquistas | realizadas 0 anheladas, incluy6 también en su recinto ciertas insti- . tuciones sociales hasta entonces marginadas, como fue el caso de los partidos durante un largo periodo. A pesar de la tendencia constitucionalizadora, hay que admitir que hasta la Segunda Guerra Mundial fueron contados los casos de | normacién constitucional de los partidos y de materias afines a ellos. | Entre los documentos de aquella época que se referfan a los partidos _destacan, entre otros, los siguientes: Constitucién alemana de 1919 {articulos 124 y 180); Constitucién checoslovaca de 1920 (articulo 19, reglamentado por la ley.del 20'4e febrero de 1920); Constitucién de 0 as la Segunda Guerra Mundial no se pudo desconocer el im- de los partidos politicos en el ambito estatal. Una silenciosa ‘ho de 1949 (articulo 48); aleman occidental de 1949 ‘anticulo 21); ‘aleman oriental, del mismo aio que el anterior (articulo 82) y fran- de" 1958 (articulo 401)” Ei la 'aetialidad, én Latinoamérica existe una inclinacién muy “fnarcada hacia la normacién de los partidos en las leyes fundamen- les, que se manifiesta prineipalmente en las dltimas décadas. En las onstituciones latinoamericanas vigentes se ha dado cabida a la re- ulacién de los partidos mediante un capitulo expreso, a través de secciGn especial, o bien, en uno 0 varios preceptos en particular: - Acste respecto, véanse: Estucias en homenaje al doctor Héctor Fix-Zamudio en sus 30 afios i iestigador de las ciencias juridicas, México, UNAM, 1988, t. Il, pp. 1053 y ss; Rudolf , Hans, “Vias alemanas a un financiamiento de los partidos politicos indicadas por el amo entre legislacion y jarisdicciOn', Asperos juriicos dal financammionto te Bs par itios, México, UNAM, 1993, pp. 59-77. Para las Constituciones citadas, Véanse: Pérez Serrano, N. y Gonziilex Posada, C., Cons- de Europa y América, Madrid, Librerfa General de Victoriano Suarez, 1997; Const dd la Unién de Repriblicas Sovisticas Secialistas, Mosci, Ed. Progreso, 1965; Folletos de Biiuigacion Legislativa, La Habana, Ed. Lex, mim. 11 (cuaderno extraordinario), ©" Los textos fundamentales europeos sefialados en Mirkine Gutévitch, Boris, Les utions europeenns, Parts, Presses Universitaires de France, 1951, 2 vols.600, HECTOR FIX-ZAMUDIO ¥ SALVADOR VALENCIA CARMONA, / Bolivia, capitulo II, articulos 222 al 224; Brasil, capitulo V, articulo 17; Colombia, capitulo Il, articulos 107 al 111; Gosta Rica, capitulos II articulos 96 y 98; Cuba, capitulo I, articulo 50.; Ecuador, titulo I, ar- ticulos 36 a 38; El Salvador, capitulos TI y VII, articulos 80, 82 y del 208 al 210; Guatemala, capitulo I, articulo 223; Haiti, capitulo I, articulo 31-1; Honduras, capitulo IV, articulos 47 al 50; México, capi- tulo Y, articulo 41, parrafos 2 a 7; Panama, capitulo II, articulos 132 al 135; Paragnay, capitulo X, articulos 124 y 125; Perd, capitulo Il, articulo 35; Venezuela, capitulo VI, articulo 113, tercer parrafo parte in fine®® _Nuestro pais se ha sumado en los tiltimos afios, como consecuen- titucin viviente de los partidos se ha incorporado a la Constitucién escrita para recibir adecuada regulacin en el articulo 41. En este precepto se establece el concepto, funciones, prerrogativas y garan- tias para el desarrollo de los partidos. Antes de su reforma, el referido articulo era una norma complemen- taria de la forma de gobierno relacionada con el sistema federal y la supremacia de la Constitucién; ahora, con las adiciones que ha recibido, es también el precepto primordial en lo que a partidos se refiere. Los postulados que rigen a los partidos politicos nacionales, se- falados en Ia fraccién I y H del articulo 41 constitucional, son los siguientes: a Se consideran “entidades de interés puiblico”, pues descmpe- fan” ef papel dé intermediarios’ 6” aiidadands’ yet oder publico; sD) de recurs derecho al uso en forma permanente de prevalezca. Slee i Jos de origen, privado; ¢) Les asiste el 1s medios de comunicacién social derecho de antena; /) Sélo los ciudadanos jareden afiliarse libre % Para estos textos: KE constitucionalismo on las postrimerias del siglo XX (Gonstituciones latinoamericanas), MExico, UNAM, 1988, 18. Ly TL ajusta contr Al feders titncic Social Partid Carde (PT); Mexic lidad Todos Si partid (PPS, el mit Tas el a cine Recor de la Li ido, a cinc influe obtuv’ critic por la Partid za Soc dos é Nacio las pa lose Pe Autér (PCD porce Social contr;DERECHO CONSTITUGIONAL MEXICANO ¥ COMPARADO 601 ajustarse a los criterios fijados por la ley y a los procedimientos de control-y-vigilancia"qué Ta’ misma ‘establezca. ‘Al amparo de este marco juridico contendieron en la eleccién federal de 1994 los partidos siguientes: Partido Revolucionario Ins- titucional (PRI); Partido Accién Nacional (PAN); Partido Popular Socialista (PPS); Partido Auténtico de la Revolucién Mexicana (PARM); © Partido de la Revolucién Democritica (PRD); Partido del Frente = Cardenista de Reconstruccién Nacional (PFCRN); Partido del Trabajo _ (PT); Partido Verde Ecologista Mexicano (PVEM), y Partido Demécrata Mexicano (PDM), bajo el registro de este partido actué con persona- lidad reconocida ante el IFE la Union Nacional Opositora (UNO) Todos ellos intervinieron con registro definitivo. Sin embargo, como resultado de la propia eleccién de 1994, los partidos se redujeron de nueve a seis en virtud de que tres de ellos (PPS, PARM y PDM) perdietoii su registro por no haber alcanzado el minimo de voracién del 1.5% previsto. Mas atin, a consecuencia de las elecciones de 1997, los_partidos registrados quedaron’Yeducidos acinco, ya que perdié su registro el Partido del Frente Cardenista de Reconstruccién Nacional (PFCRN), que no alcanz6 el 2% minimo de la yotacién que ahora constitucionalmente se exige. La situacién volvi6 a cambiar en 1999. En 30 de junio del afto refe- tido, en sesién del Consejo General del IFE, otorgé el registro formal a cinco partidos politicos nacionales més, decisién que ejercié obvia influencia en las elecciones del aio 2000. Los nuevos partidos que _ obtuvieron registro fueron los siguientes: Partido del Centro Demo- eratico (PCD); Partido de la Democracia Social (PDS); Convergencia por la Democracia (CD); Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN); Partido Auténtico de la Revolucién Mexicana (PARM); Partido AHan- 2a Social (PAS); es necesario sefialar que los dictmenes a favor de los dos tiltimos partidos fueron cuestionados por ¢l Partido de Accién Nacional, pero de todas maneras recibieron su registro. De este modo, en las pasadas_clecciones.federales participaron. 1L.partidos. politicos, a Jos cuales hay que sumat.14/agrupaciones politicas de carscter nacional. ultimo, como" I n_de 2000, los partidos ‘Auténtico de la Revolucién Mexicana (PARM) y Centro Democratico (PCD) no pudieron conservar su registro porque no alcanzaron el porcentaje necesario, aconteciéndole lo mismo al Partido Democracia Social (PDS) que se qued6 a una décima de obtenerlo (1.88). Por el contrario, gracias a la coalicién que formaron meses atras con el PRD602 HEGTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENGIA CARMONA, los partidos de nuevo registro, PSN, GD y PAS alcanzaron posiciones en el Congreso de la Uni6n, como también el Partido Verde Ecologista (PVEM), que formé con el PAN la llamada Alianza para el Cambio, cuyo candidato presidencial obtuvo el triunfo. ‘V. FINANGIAMIENTO DE LOS PARTIDOS, MODALIDADES DEL FINANCIAMIENTO. En el mundo contempordneo los partidos son parte fundamental para la integraciOn del poder politico, esta realidad es evidente en un gran ntimero de paises, al grado de que hoy no se puede concebir una democracia sin partidos, siendo en estos tmoitiéntos los agentes Tras dindmicos dé dicha forma de gobierno, asf como utilizados por el pueblo para actuar y ejercer influencia sobre los gobiernos y la propia vida politica del Estado. En la consecucién de tan importante misién, los par- tidos necesitan de recursos econémicos minimos, acudiendo en la practica a muy diversos procedimientos y fuentes para obtenerlos.” El financiamiento de los partidos es un tema polémico, aunque hasta haéé algunos afios éra terreno poco explorado. Su regulacidn actualmente es clave en cualquier régimen electoral, en virtud de que para garanti- zar los procesos clectorales en una sociedad plural, tlenen que establecerse bases constitucionales y legales que establezean en principio, un marco general, pero que al propio tiempo compensen raldades, ayudas desproporcionadas, que obliguen a investigar las fuentes financieras para garantizar su licitud, aseguren uii tratamiento equitativo ante la prensa y un control del presupuesto de los partidos. En cuanto a su origen, el financiamiento puede ser de tres clases: publico, privado y mixto. En el finandiathiento privado, los réciirsos provienen dé los siilipatizantes de un partido y de los propios par ticulares, en cuatito que €n el publico son asignados por ¢l Estado, sea directamente a través de subsidios generales o especiales, sea de manera indirecta_mediante ciertas facilidades.en.cl.aso..de. bienes, medios de comunicacién, exenciones o franquicias; en Ja época contem- pordnea Ia tendencia dominante es hacia él sisiema mixto,.mezclando financiamiento piblico y privado.”" " * Corarelo, Ramén, “Partidos politicos y democracia”, Aspects juridico del financiamiento de los panties pola, México, UNM, 1988, pp. 2132. 2 Veanse sabre tl parila: Garis Cette, Ran, Los port pltom, Madrid Ea, Sistema, 1985, pp. 93 y s83 Berlin Valenauela, Francisco, “Financiamicnto de partidos politicos”, Dizeionaria Blectoral, Costa Rica, Centro Interamericano de Asesorfa y Promocion Electoral (CAPEL), 1989, pp. 303319. Env mente d ridades « niencia | establect toral lim britanicz y6 obvia po, los | legislaci blicos, s se caract propio ¢ mixtos.* Cabs miento | des ord existe Pese chos pai haberse Ja_actua algunos sobre es conmovi una legi particul Por! en los t dose est aunque 4 Gar Cas oecidentales * Cas europeas”, InteramerDERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Y COMPARADO 03 En un principio, el financiamiento de los partidos fue principal- mente de origen privado, las reglas eran minimas, pero las irregula- ridades que el sistema provocé,"' hicieron que se planteara la conve- niencia de financiar a los partidos con recursos ptiblicos, asi como establecer normas més precisas que hicieran a la competencia clec- toral limpia y mas equitativa. En este sentido, la legislacién electoral briténica fue la primera que enfrent6 el problema, su cjemplo influ- y6 obviamente en los paises anglosajones; pero también con el tiem- ‘po, los paises europeos continentales se ocuparon de claborar una legislacién que regulara dicho financiamiento. Sobre los recursos pti- - blicos, se habla ahora incluso de dos modelos, el norteamericano que se caracteriza por financiar a los candidatos y el europeo que hace lo propio con los partidos, existen también sistemas de financiamiento abe agregar que en los paises europeos, respecto al financia- miento puiblico, se distingue también entre las actividades clectorales yordinarias de los.partidos. De acuerdo con este criterio, las legisla- ciones europeas toman tres caminos, a saber: a) se apoyan las activi -dades electorales (Alemania y Portugal); b}se financian a las activida- "existe para ambas actividades.®* Pese a que el tema del financiamiento ha sido debatido en mu- | lp actualidad_al_problema. del. financiamiento, que representa para algunos un_yerdadere, “hoyo negro” de su sistema politico, evdquense sobre esta cuestion simplemente los escndalos financieros que han “ conmovido a los paises mas avanzados; por ello el imperativo de erigir una legislacién moderna y apropiada, atendiendo a las circunstancias “particulares de cada nacion, es mas que nunca vigente. Por lo que respecta a México, el financiamiento se ha constituido “en los viltimos aiios en punto prioritario del debate politico, reflgjin- se esta cuestion en nuestra ley suprema hasta poca muy reciente, ® Gareta Cotarelo, Ramon, op. cit, supra, nota 19, p, 198. * Castillo Vera, Pilar del, La financiacién de partidos y candidatos en las democracias ‘cidenates, Espana, Ed. Siglo XXI, 1985, pp. 64126. =, * Castillo Vera, Pilar del, “La financiacidn de los partidos politicos en las democracias ropeas", Financiamienio y democratizacin interna de partidos politins, Costa Rica, Instituto intetmmericano de Derechos Humanos, CAPEL, 1991, vol. H, pp. 101 y 102.604 HEGTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA, por la legislacién secundaria. El financiamiento fue convirtiéndose en una cuestin candente, hasta que, por reforma del 3 de septiem- bre de 1993,_se le incluye como t6pico prioritario de la reforma electoral federal. Dicha reforma constitucional fue antecedida por diversos debates en el 6rgano parlamentario, asi como por foros y estudios donde inter- vinieron connotados inyestigadores y especialistas en Ia materia. Se dedicé el parrafo sexto del articulo 41 constitucional, para hacer menci6n al financiamiento de los partidos, en los siguientes térmi- nos: “La ley establecerd las reglas a que se sujetardn cl financiamiento de los partidos politicos y sus camipaiias électorales”. Es cierto que esta era una referencia minima, pero fue la base general para una regula- cién mas amplia en el Cédigo Federal de Instituciones y.Procedit tos Electorales, publicado el 24 de septiembre del propio. afio.de 1993. Mas prodiga todavia fue la reforma de 1996, publicada el 22 de agosto, respecto del financiamiento de los partidés “politicos '#“ciiya regulacién se destiné Ia fraccién II del articulo. 41 .constitucional integrada por seis amplios parrafos. Se desarroll6 la fraccién consti- tucional referida en el articulo 20. del COFIPE vigente que se titula “Del financiamiento de los partidos”, capitulo que se integra por los articulos 49, 49 A y 49 B, con una normacién también muy generosa y compuesta de diferentes numerales ¢ incisos. De acuerdo con estas prescripciones se distinguen. distintas mo- dalidades de financiamiento: a) financiamiento_publico; 5). por la militancia; ¢) de simpatizantes; d) autofinanclamiento; y,¢), por.rendi- mientos financieros, fondos y fideicomisos. Financiamiento priblico. Se destina a des, a saber! D” Actividades | cordinarias, comprende las se celebren o no elecciones como son los gastos transporte, prensa y propaganda, etcétera: 2) Actividades de campari En México, el financiamiento otorgado a los partidos fue en un principio tiniea mente piiblico de tipo indirecto, el cual tiene como aniecedente dos momentos distintos; cl primero en 1963, con la reforma y adicién a Ia Ley Flectoral Federal promulgada por Adolfo Lopez Mateos (adiciGn del artfculo 44-bis, que concede a los partidos la exencién. de determinacos impucstos); el segundo en 1975, con la Ley Federal Electoral promulgada por Luis Echeverria Alvarez (capitulo V, articulo 39, prerrogativas de los partidos politicos nacionales). " Véanse al respecto: Aspectos juridicas del financianiento de las partidos politicos, cits Aleocer V., Jorge (comp.), Dinero y partidos, México, Ed. CEPNA, 1993; Foro para la Reforma Electoral (Memoria), México, TFB, 1998. Se refi xoto-d Se titucio Grgan mero ticos c de las entre | forma obteni de bie realict respo estas comi nal-m Li privac sental una ¢ Pe do pr cieros gast 16s peDERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Y COMPARADO. 605 Se refieren a las erogaciones que se realizan para la obtencién del yoto-durante-les-procesos-electoraless Se fija el financiamiento puiblico anualmente, segtin norma cons- titucional, aplicando los costos mismos d@ campaiia calculados por el Organo Superior de Direccién’det Instituto Federal Electoral, el né- inero de senadores y diputados a clegir, el ntimero de partidos poli- ticos con representaci6n en las Camaras del Congreso y la duracién de las campaiias clectorales. Se distribuye el financiamiento publico entre los partidos de la manera siguiente: 30% de la cantidad total en forma igualitaria y el 70% segtin el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la eleccién de diputados inmediata anterior. Por ta mititancia. Conformado por la cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de los afiliados de cada partido, por las aportaciones de sus organizaciones sociales y por las cuotas voluntarias y persona- Jes que los candidatos aporten exclusivamente para sus campajias. De _simpatizantes. Integrado por las aportaciones 0 donativos, en dinero o en especie, hechos a los partidos politicos en, forma libre y. yoluntaria por personas fisicas 0 morales mexicanas con residencia én el pais; que iio estén comprendidas en las prohibiciones del parra- fo 2 del articulo 49 del COFIPE. ‘Autofinanciamiento, Conformado por los ingresos que los partidos obtefigan de idades promocionales, tales como conferencias, éspecticulos, juegos y sorteos, eventos culturales, ventas editoriales, de bienes y propaganda utilitaria, asf como cualquier otra similar que realicen para allegarse fondos. El érgano interno de cada partido responsable del financiamiento, reportard los ingresos obtenidos por estas actividades en los informes respectivos. Por rendimientos.francienys. Los partidos podran crear fondos o fide comisos con su patrimonio o con las aportaciones que reciban, adicio- nalmente a las provenientes de las modalidades del financiamiento. Las tiltimas cuatro modalidades constituyen el financiamiento privado, cuestién que nuestro marco juridico no habfa regulado, repre- sentando toda una innovacién que coadyuvaré en la consecucién de una eleccién mas competida y equilibrada. Por otro lado, la normatividad secundaria también ha incorpora- do puntos relevantes para transparentar y controlar los apoyos finan- cieros que reciben los partidos: 1),ha permitido fijar_un, tope para el gasto.de.las.campafias politicas;’2) se establece un érgano interno de Tos partidos, responsable de administrar sus recursos; 3) se instaura un606, HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA procedimiento para la presentaci6n y revisién de los informes parti- distas; 4) se ha previsto la creacién de una comisién que dictamina dichos informes; 5) se faculta al Tribunal Electoral para substanciar las impugnaciones vinculadas al tépico del financiamiento, aplican- do las sanciones correspondientes en los casos procedentes. Un rubro que merece una breve reflexién es el relativo a los topes © limites de las campaiias politicas que tuvieron un origen anglosajén. Se empezaron a practicar en el siglo XIX en Inglaterra, alcanzando pleno desarrollo en Estados Unidos en este siglo. Es cierto que estos limites de caracter individual de las campaiias de los candidatos, contribuye- ron en los referidos paises a disminuir los costos de aquéllas ¢ intro- ducir una proporcionalidad mayor en los recursos de los partidos. Los resultados de tales limites, sin embargo, no han sido del todo exitosos; conocido es que el partido conservador inglés ha estado casi siempre en proporcién de dos a uno, ya veces més, sobre el laborista en lo que a gastos se refiere; asi ha acontecido entre los partidos demécratas y republicano estadounidenses, este tiltimo ha tenido por lo regular fuentes financieras mas poderosas para los comicios. Respecto a México, podemos afirmar que en cuanto a los limites de las campafias se ha avanzado con las reformas constitucionales que se han hecho, empero, queda un largo camino por recorrer. Este problema ha sido quiz4 el aspecto que mas ha provocado el encono de los partidos de oposicién, e incluso criticas acerbas de los me- dios de difusin o de la opinién publica en general. Debido a esta situacién en lo relativo a los limites de gastos de campania, en el articulo 182-4, primer parrafo del COFIPE, se trans- firié de manera exclusiva al Consejo General del IFE la facultad que antes se repartia entre el propio Consejo y los Consejos locales y distritales, dado que éstos iiltimos fijaban topes de gastos de campaiia para senadores y diputados respectivamente. Dentro de los topes de erogaciones con motivo de la campaiia, aiade el parrafo segundo del referido articulo, se comprenden los siguientes aspectos: a) gastos de propaganda; 6) gastos operativos de la campaita; ¢) gastos de pro- paganda en prensa, radio y television. El control de los recursos de los partidos asi como de las Hamadas organizaciones politicas, se ha venido perfeccionando. Los partidos estan obligados a establecer en sus estatutos la existencia de un 6rgano responsable de Ja administracién de su patrimonio y recursos finan- cieros, asi como a presentar informes de ingresos y egresos anuales y de. preset ley la | ciacio! ciones oat los pa camp tades desde to de comit las es seno. Es hechc en bu danos cione: al prc téenic P: articu el In: mas 1 tuciol jas fu ser re tivo s men recor cond:DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Y COMPARADO, 607 | y de campaiia; lag“agrapaciones politicas, por su parte, deben de presentar los infores que les correspondan. Se ha constituido por ley la Comisidn de Fiscalizacién de los Recursos de los Partidos y Aso- ciaciones Politicas, que funciona permanentemente, y posee atribu- iiones de fiscalizacién, como la practica de auditorias directamente oa través de tercero, asi como ordenar visitas de verificacidn, tanto a los partidos como a las agrupaciones politicas para corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes. VI. EL INstrruTo FEDERAL ELECTORAL Quienes han desempefiado tareas electoraies, conocen las tades enormes que un proceso en movimiento de este tipo planteaba, desde los modestos y miltiples inconvenientes para el funcionamien- to de las casillas, pasando por la penuria inveterada que padecfan los comités distritales y las propias Comisiones locales en el pasado, hasta las espinosas discusiones en la Comisién Federal Electoral y en el seno de las Camaras. Es por ello muy loable el esfuerzo que en los tiltimos aitos se ha hecho por dignificar fa funcién electoral, de cuya eficacia depende, "en buena parte, la participacién cada vez mas consciente de los ciuda- danos en las elecciones. Establecer los apoyos materiales y las retribu- ciones adecuadas a los rganos electorales fue un buen comienzo, y al propio tiempo presupuesto indispensable para demandarles rigor téenico y mayor profesionalizacién. Para modemizar la funcién electoral se reformaron en 1990," los articulos 50., 35, 36 y 41 constitucionales. Este ultimo articulo creé el Instituto Federal Electoral (IFE), reformandose en tres ocasiones _mds 1993, 1994 y 1996. . Bastante razonable resulté 1a modificacién al articulo 50. consti- tucional, que atin conservando el cardcter obligatorio y gratuito de las funciones electorales, seiialé que al igual que las censales, podrian | ser retribuidas cuando se realicen de manera profesional. Es ilustra- | tivo sobre este particular, vertir la opinién que aparece en el dicta~ “men de la Camara de Diputados de la iniciativa de 1989, donde se reconoce que nuestra evolucién electoral “no habia generado las condiciones para propiciar que el desempeiio de estas funciones se Sobre esta cuestién: Niiiez Jiménez, Arturo, La Reforma Electoral de 1989-1990, México, FOE, 1993; del mismo autor: El nuevo sistema electoral mexicano, México, FCE, 1991.608 HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA hiciera con la debida especializaci6n, ineludible para la ejecucién de las diversas actividades y operaciones electorales, pues habia domina- do Ia improvisacién en los cuadros electorales y la no existencia de un cuadro permanente de funcionarios profesionales de la materia electoral.” En 1992 se expidié el estatuto del servicio profesional elec- toral (Diario Oficial de la Federacién del 29 de junio de 1992), docu- mento que tuvo el propésito de permitir al érgano electoral contar con personal civil de carrera, desligado totalmente de banderas par- tidistas, comprometidos Gnicamente con la autonomfa, imparciali- dad y funcionalidad de dicho 6rgano. Formaron parte también de la reforma de 1990, las modificaciones operadas al articulo 35 para afadir las palabras “libre y pacificamente” en lo que se refiere a la prerrogativa que tiene el ciudadano de asociarse para participar en los asuntos politicos del pais; asi como el 36 que establecié el Regis- tro Nacional de Ciudadanos como un servicio de interés publico y la obligacién de inscribirse en él. La aparicion del IFE ha entrafiado una concepcidn diferente de Ia funci6n electoral, no son las elecciones ahora, como antes, responsa- bilidad del gobierno federal. La concepeién es mucho mas amplia, pues se ha establecido una institucién puiblica de cardcter auténoma, en a cual participan el Poder Legislativo y los partidos. Se justifica esta institucién como una manifestacién de lo que la doctrina denomina “Poder Electoral”, aunque éste es de mucho mayor jerarquia y descansa en la voluntad popular de acuerdo con el articulo 89 de la ley suprema. EL IFE constituye hoy dfa el eje fundamental de nuestro proceso electoral, capta la atencién por Ja vasta regulacién que le dedica el articulo 41 constitucional, en su fraccién III, misma que esta integra- da por ocho parrafos, algunos de ellos muy extensos. Fue amplia la regulacién del IFE desde su origen, quizd porque como se sefial6 desde el proyecto de iniciativa que lo creé, se opté “por una redaccién prolija en contra de una lacénica y general”, en atencién a que cuan- do se esta en presencia de materias particularmente. conflictivas, 0 politicamente controvertidas, conviene recurrir al camino de una mayor abundancia y precisién, como ha sucedido con varios precep- tos constitucionales de cardcter histérico-social. En el cédigo electoral, proporcién guardada, sucede lo que en la carta magna, se dedica el Libro Tercero que va de los articulos 68 al 134 a regular al Instituto, pero éste se puede referir y concordar con muchos otros numerales de la propia ley. No podia ser de otra ma-DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Y COMPARADO. 609 nera, el Instituto es considerado por el cédigo como “depositario de la autoridad electoral” y “responsable del ejercicio de la funci6n estatal de organizar las elecciones’. Conviene detenernos en tan singular institucién, que se expe- rimenté por primera vez en la elecci6n federal de 1991, y que en los comicios de 1994 y 1997 ha tenido un desempefio muy significativo para la vida politica del pais. En relacién con los érganos electorales que le precedieron, se le pueden sefalar al Instituto varias caracterfsticas que lo distinguen. Ha desempeiiado sus funciones en primer Ingar, con base en una cada vez mas “acentuada autonomfa” asi como en la “colegialidad de sus decisiones”, caracteristicas ambas que estén presentes, proporcién guardada, tanto en los Srganos superiores como en los mas modes- tos, como en seguida fo veremos. De acuerdo con el articulo 72 del COFIPE, los 6rganos centrales del Instituto son los siguientes: a) El Consejo General; 8) La Presiden cia del Consejo General; ¢) La Junta General Ejecutiva; y d) La Secre- taria Ejecutiva. Hasta hace poco, el Consejo General del Instituto, érgano clave de organizacién y vigilancia, estuvo presidido por el secretario de Gobernacién, como representante del Ejecutivo que conts hasta Ia eleccién de 1991 con voto de calidad, atributo suprimido en 1994, cuatro representantes del Poder Legislativo (dos de la mayoria y dos de la primera minoria de las Cimaras), seis consejeros ciudadanos representantes de la sociedad (antes consejeros magistrados), y re- presentantes de los partidos politicos (en forma igualitaria contando con voz pero sin voto). Asistian también a las sesiones del consejo, con yor pero sin voto, el director y el secretario del Instituto. ‘A raiz de la reforma constitucional de 1996, se ha excluido al representante del Pode Ejecutivo del Consejo General, el cual esté hoy integrado por el Consejero Presidente y ocho consejeros electo- rales, que son los tinicos que gozan de voto en el referido Grgano. > Participan también en el Consejo el secretario ¢jecutivo, asi como consejeros del Poder Legislativo y representantes de los partidos politicos, todos ellos con voz pero sin voto; existe un consejero legis- lative por cada grupo parlamentario reconocido de alguna de las * Camaras y cada partido politico designa a su representante. Las decisiones principales del Consejo descansan en los consejeros electorales, por eso se ha dedicado especial atencién a los requisitos610 HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA necesarios para acceder al cargo y a su forma de nombramiento. Tanto el Presidente como los consejeros electorates duran en su encargo siete aiios y se cligen, sucesivamente, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Camara de Dipue tados, 0 en sus recesos, por la Comision Permanente, todo ello a proposicién de los grupos parlamentarios; conforme el mismo pro- cedimiento, se designan ocho consejeros electorales suplentes, en orden de prelacién. Aunque con esta forma de designacién se ha pretendido dar mayor imparcialidad al cargo, se ha criticado que tal designacién dependa exclusivamente de los grupos parlamentarios, en virtud de los vinculos 6 compromisos que los consejeros puedan contraer con el grupo que los proponga o impulse; por lo demas, en honor a la verdad, el sistema anterior fue menos polémico, el desem- pefo de los antiguos consejeros magistrados y después de los conse- jeros ciudadanos fue bastante satisfactorio. Cabria pensar hacia el futuro en otro procedimiento para nombrar a los consejeros que garantice mayor imparcialidad e independencia. Las atribuciones del Consejo General son muy vastas y la propia norma constitucional lo ha calificado como “6rgano superior de direc- cién”. En tal cardcter, pose amplias facultades en materia reglamenta- ria y de nombramiento, virtud a ésta tltima designa al secretario ejecutivo, a los directores ejecutivos, a los presidentes de los consejos locales y distritales (que fungen siempre como vocales ¢ecutivos). En cuanto a los partidos resuelve sobre su registro y pérdida del mismo, también respecto de sus convenios de fusién, frente 0 coali- cidn asi como vigila que sus actividades se desarrollen conforme a la ley. Durante el proceso electoral, determina los topes maximos de los gastos de campaiia, registra a Jos candidatos a la presidencia de la Republica y a las senadurias de representacién proporcional y, en general, vigila la oportuna integracién y adecuado funcionamiento de los érganos del Instituto. Por otra parte, aunque en él terreno jurisdiccional ha disminuido la intervencién del IFE porque se han acrecentado Jas atribuciones del Tribunal Electoral, aquel organismo sigue conservando importan- tes facultades: conoce de diversas infracciones a la ley y, en su caso impone las sanciones que corresponda; resuelve los recursos de revi- sién que le competen; participa de manera muy destacada en las elecciones para diputado y para presidente de la Repiblica. En este Uiltimo parraf to hac de las dicha. medio del Cc en cox resulta Ta vali A “corre organ autori Conse del C Antep uma ve ¢ info! al Cor gjecut cione: Pc tivo d grada tores Electe toral; Admi una ¥ ne al los pr admin visa € ejecu prese particDERECHO CONSTITUGIONAL MEXICANO Y COMPARADO ei {iltimo aspecto, segiin lo dispuesto por los articulos 41, fraccién II parrafo 8o. y 60 constitucionales, correspond al Consejo det Institu- to hacer la declaracién de validez y otorgar las constancias respectivas de las elecciones de diputados y senadores, en el entendido de que dicha declaracién adquiere plenos efectos, salvo que sea objeto de un medio de impugnacién; para la eleccién presidencial, la atribucién del Consejo es més restringida, su cometido consiste exclusivamente en compular Ios votos en cada uno de los distritos uninominales y los resultados se remiten al Tribunal Electoral, al cual compete declarar la validez de la eleccién de presidente. ‘A la presidencia del Consejo, sefala el articulo 88 del COFIPE, “corresponde velar por la unidad y cohesién de las actividades de los 6rganos” del IFE, asi como establecer los vinculos entre éste y las autoridades federales, estatales y municipales. Sus relaciones con el Consejo General son muy estrechas: convoca y conduce las sesiones del Consejo; vigila el cumplimiento de sus acuerdos; propone el Anteproyecto de Presupuesto Anual y lo remite al Ejecutivo Federal una vez que lo apruebe el Consejo; preside la Junta General Ejecutiva ¢ informa al Consejo de los trabajos de la misma; propone igualmente al Consejo e] nombramiento del secretatio ejecutivo y de los directores ejecutivos del Instituto; asi como cualquier creacién de nuevas direc ciones 0 unidades técnicas. Por lo que se refiere a la Junta General Ejecutiva, eje administra. tivo del Instituto, est presidida por el Presidente del Consejo ¢ inte- grada por el secretario ejecutivo y los directores ejecutivos. Los direc- tores ejecutivos son actualmente seis, a saber: del Registro Federal de Electores; de Prerrogativas y Partidos Politicos; de Organizacién Elec- oral; del Servicio Profesional Electoral; de Capacitacién Electoral; de Administracién. Se retine la Junta General jecutiva cuando menos tuna vez. al mes, sus atribuciones principales son las siguientes: propo- ne al Consejo las politicas y los programas gencrales del Instituto; fija los procedimientos administrativos € integra los expedientes por faltas administrativas, y en su caso, los de imposicién de sanciones; super- visa el cumplimiento de los programas de las diferentes direcciones gjecutivas; evaltia el desempefio del servicio profesional electoral; presenta los proyectos de dictamen de pérdida de registro de los partidos y de las agrupaciones politicas. El Secretario Ejecutivo, por ultimo, figura de nueva creacién, dura en su encargo siete afios y desempeiia las funciones que le correspon-ele HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA. dian anteriormente al director y al secretario general del Instituto, segiin se dispuso por el articulo 5o. transitorio del decreto de refor- mas al COFIPE, del $1 de octubre de 1996, Es el secretario ejecutivo el 6rgano auxiliar mas inmediato del presidente y actéan también corno secretario general del Consejo, con voz pero sin voto. Se desempeiia asimismo como Secretario de la Junta General Ejecutiva y prepara el orden del dia de sus sesiones. Sus funciones consisten bésicamente en conducir la administracién y supervisar el desarrollo adecuado de las actividades de los rganos ejecutivos y técnicos del Instituto. Otra caracteristica mas del Instituto es su “marcada descentraliza- cién”, y que su estructura funcional y orginica cubre todo el territo- rio nacional. En efecto, en las entidades federativas funcionan de manera permanente las delegaciones asf como también los Consejos Locales y Distritales que acttian durante el proceso electoral. En cada una de las entidades federativas, dispone el articulo 98, habra una Delegacin integrada por: a) la Junta Local Ejecutiva; 5) el yocal ejecutivo y ¢) el Gonsejo Local. Por lo que respecta a las juntas locales ejecutivas, tienen el carac ter de érganos permanentes, integréndose por el yocal ejecutive y por los vocales de Organizacion Electoral, del Registro Federal de Electores, de Capacitacién Electoral y Educacién Civica y el vocal secretario. Estos organismos que sesionan por lo menos una vez al mes, se encargan de supervisar y evaluar el cumplimiento de los programas nacionales en Ja entidad correspondiente asi como de supervisar y evaluar los programas y las acciones de los érganos distritales. Por su parte, el vocal ejecutivo preside la Junta y coordina Jos trabajos de los vocales. En cuanto a los Consejos Locales, funcionan durante el proceso federal electoral, se integran con un consejero presidente (quien funge a la vez como vocal ejecutivo), seis consejeros electorales y represen- tantes de los partidos politicos nacionales. Los vocales de organizacién electoral, del Registro Federal de Electores y de Capacitacién Electo- ral y de Educacién Civica de la Junta Local concurren también a las sesiones con voz pero sin voto. Actiia como Secretario del Consejo Local el propio Vocal Secretario de la Junta, también con voz pero sin voto. Las tareas de este érgano durante el proceso electoral son muy importantes: vigilan que se observe la ley y las resoluciones de las autoridades electorales; supervisan y vigilan las actividades de la Junta Local Ejecutiva y vigilan a los Consejos distritales; resuelven los me- oe separate eae dios de candidat cémputo Se ha sede tien segiin el debe cor 6) el voc Los ¢ cionan d Distritale cutivo at a misma mes y le propone danos p: de la jo! fanciona consejer distrital), politicos secretari Junta Dit Consejos electoral a los fur tos a dij nombrat Ja jornac de valide relativa; tados de de mayo Republic VIL. EI Hak nuestrosDERECHO CONSTITUGIONAL MEXICANO Y¥ COMPARADO ela dios de impugnacién que les competan; registran las formulas de candidatos a senadores por el principio de mayorfa y efectéan el Se han también creado érganos para los distritos electorales, cuya sede tiene que estar en la cabecera de tales distritos. De este modo, segin el articulo 108, en cada uno de los 300 distritos electorales se "debe contar con los siguientes Grganos: a) la Junta Distrital Ejecutiva; del vocal ejecutivo; ¢) el Consejo Distrital. Los érganos distritales, proporcién guardada, se integran y fun- “cionan de la misma manera que los locales. Estan a cargo las Juntas Distritales Ejecutivas, que son Grganos permanentes de un vocal eje- “cutivo auxiliado por un vocal secretario ast como por tres vocales de ‘danos para las mismas y proponer a los asistentes electorales el dia de la jornada electoral. Por su parte, los Consejos distritales que L falitcos nacionales. El vocal secretario de la Junta Distrital es el ecretario de este Consejo, concurren también jos tres vocales de la inta Distrital, todos ellos con voz pero sin voto. El cometido de losou HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA, resistencia hacia la jurisdicci6n electoral plena,”” que provenia de lo arraigado que estaba el sistema de la autocalificacién, que partia de una interpretacién singular del principio de divisién de poderes, que estimaba que el propio Poder Legislative debia resolver la legalidad de la eleccién de sus miembros, ya que si en tales asuntos intervenfa el Poder Judicial, éste se inmiscuirfa en actividades que no le son propias. Tal fue el caso del sistema tradicional espaiiol y francés, persistiendo aun como tendencia dominante en Ia doctrina clésica ! italiana, alemana y norteamericana.” Se opone al anterior mecanismo de antocalificacién, donde pre- yalece la revisin electoral a cargo de las Cémaras, el llamado sistema i judicialista o jurisdiccional, “tendencia que se impuso mayoritaria- t lalizac mente en ef derecho politico posterior a la Primera Guerra Mun- i resoluc dial’ Inglaterra y varios paises de la Commonwealth han adoptado tal a raleza | criterio; la Repiiblica Federal Alemania y Francia han matizado su t a érga sistema, haciendo intervenir al Consejo Constitucional en la revision . nales ¢ de actos electorales; la judicializacién es hoy vigente en Espaiia a i en aiic partir de 1977 y en Portugal, desde 1982. Un Existen diversas soluciones intermedias, que combinan ambos be ordina sistemas anteriormente descritos y que podemos llamar mixto, donde i brasile intervienen respecto a una misma cuesti6n tanto el érgano Legisla- i clusién tivo como el jurisdiccional, siendo el caso de Finlandia, donde Ia 2 jurisdic revision de las credenciales parlamentarias se realiza por una comi- para sin designada por el presidente de la Repitblica, siendo recurribles He tos ele sus decisiones frente a la propia Cémara legislativa; o de la Reptiblica : Promu Federal de Alemania, cuyo artfculo 41 de la ley fundamental de Bonn. a fusticia indica que la comprobacién de la validez de los actos electorales ae Jueces corresponde al Bundestag, siendo posible recurrir sus actos frente al a open *" Es conveniente referirnos al distingo entre justicia electoral y jurisdiccién electoral, f torales precision terminoldgica que FixZamudio ha hecho con acierto; respecto @ la primera se Be del Pox {rata de un concepto més extenso, comprendiendo al mismo tlempo Tos recursos adminis- & tuativos y los estrictamente procesales; la segunda, tiene un campo més restringido en ‘ virtud de que abarea el timite s6lo de aquellos medios de impugnacién interpuestos ante 4 y los wr Uuibunales ordinarios 0 especializados. Gf: FoeZamudio, Héctor, Manual sobre las medias de a impugnacién en el Gédigo Federal de Instituciones ¥ Proceitiraienzos Blectorales, México, 1FE-UNAM, . articul 1951, p. 8. aa NGonzdler Hernandez, Juan Carlos, “Contencioso Electoral”, Diccionario Electoral, ot a Costa Rica, CAPEL, pp. 163 ¥ ss. . peetiva & ® Urruty, Carlos, "La justicia electoral en la cepiiblica oriental del Uruguay”, Revista ‘ 1 Congres Justicia Electoral (THE), México, afio 1, mim. 1, 1992, pp. 33 y ss. Gee UNAM, 8 Ghz Carreras, Francese de y Vallés M., Josep, Las aleciones, Barcelona, Editorial Blume, BG 1977, pp. 9697; Gonzélez Hernandez, Juan Carlos, op. cit, supra, nota 28, p. 165. Sto PaulDERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Y COMPARADO_ ons tribunal constitucional; o bien, la de Francia, que cae dentro de este sistema mixto, a pesar de que el procedimiento que utiliza es mas complejo. Desde fuego, unas cuantas Iineas no son suficientes para agotar - el tema de los diversos sistemas que rigen sobre jurisdiccién electo- ral sin embargo, es necesario remarcar que en los tiltimos aiios ha - venido despuntando una firme tendencia hacia la judicializacién de - los medios de impugnacién, con la salvedad de que atin se conservan » algunos de cardcter administrativo los cuales se interponen durante Latinoamérica se ha visto influida también por la tendencia judi- cializadora seiialada en las lineas precedentes. Tradicionalmente, la “resolucién de estos conflictos se encomendaba a organismos de natu- ~ raleza politica, pero en Ios tiltimos afios se ha atribuido crecientemente a 6rganos auténomos de caracter administrativo, o inclusive a tribu- /nales ordinarios o especializados, con el predominio de estos tltimos _ en aiios recientes. . Un modelo de contencioso judicial encomendado a tribunales _ ordinarios especializados es el establecido en el régimen constitucional _ jurisdiccion electoral, integrada por jueces y tribunales especializados para conocer y decidir las controversias surgidas en los procedimien- justicia electoral al Tribunal Superior; los tribunales regionales, los | jueces y las juntas, todos ellos de cardcter electoral.” En varios ordenamientos constitucionales latinoamericanos se “observa una orientacién hacia el establecimiento de tibunales elec- _torales especializados, pero de caracter auténomo e independiente »y los tribunales regionales electorales de Chile (Constitucién de 1980, -atticulos 84 y 85); el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica | _® Ofe Orozco Henrique, J. Jesis, “Los sistemas de justicia electoral desde una pers- __ pesos comparatin’, endows contonpordnacs del dao lactoral en el mundo (Manoria de i Gongreso Internacional de Derecho Blectoral), Mexico, Camara de Diputados LV Legislatura- PNA, 1995, pp. 815 y sus Gonzalez Hernder, juan Carlos, ot, p- 165, = Gf Da Ste, Jose Afonso, Curse de dna constuconal poston Su ce Ba.reimpresiGn, “lo Paulo, 1908, pp. #7 y 498616 HEGTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA (Constitucién de 1949, articulos 99-104); el Tribunal Supremo Electo- ral de Ecuador (Constitucién de 1978, articulo 109); el Tribunal Elec toral de Panama (Constitucién de 1979-1983, articulos 136-139); ast como el Tribunal Superior de Justicia Electoral y otros tribunales de menor jerarquia de Paraguay (Constitucién de 1992, articulos 273-275). ‘Ademas de los anteriores, existen otros tribunales electorales que no estan regulados constitucionalmente, como ocurre con los de Guatemala y de Honduras, y algunos consejos 0 jurados de eleccio- nes, que no pueden considerarse como organismos estrictamente judiciales, pero que deciden de manera definitiva sobre los resulta- ‘dos de la calificacion respectiva, segtin las legislaciones de Colombia, EI Salvador, Perti y Venezuela. Por lo que se refiere a México, se ha llegado por fin a un tibunal electoral que goza de autonomia y forma parte del Poder Judicial Federal, pero antes se tuvo que recorrer un largo camino en virtud de que hasta hace relativamente poco privaba el sistema de la autoca- lificacion. Con la reforma politica de 1977 se establecié en el articulo 60 cons- titucional un recurso de reclamacién ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacién contra las resoluciones dictadas por el Colegio Electoral de la Cémara de Diputados. Sin embargo, esta medida no Hegé a pros- perar, tanto porque en la practica no resulté eficaz, come porque las resoluciones de la Corte sdlo tenfan un efecto declarativo, y depen dfan en tiltima instancia de la revisi6n final que hiciera la Camara, como bien lo asever6, Tena Ramirez, al expresar que “ciertamente es pobre en eficacia la intervencién de la Corte, porque la decision final la que mira a la validez de la elecci6n, corresponde a la Camara”. Se dio un paso hacia adelante mediante la reforma de 1987 que cre6 el llamado Tribunal de lo Contencioso Electoral (TRICOEL). Habria que agregar que dicho tribunal se integré por siete magistra- Gf Noblen, Dieter (ed.), Eleciones y sistemas de partidos en América Latina, San José, Costa Ries Instituto Interamericano de Derechos Fumanios, 1993; Orozco Henrique, José d [Jesiis, “Los sistemas de justicia electoral desde una perspectiva comparativa’, Todencias Tontemporinea del derecho elertoral en el vendo (Memoria del If Congreso Internacional de Derecho Htctrtd, México, UNAM, 1998, pp. BI5 y s., "Los sistemas contenciosos electorales en ‘América Latina”, Justice Electoral México, vol. 1, mim. 7, 1996, pp 540, ™ Gf. FixZamudio, Héctor, “Introduccién a la teorfa de los recursos en ¢l contencioso- electoral", Manual sobre ls madios de impugacion en el Codigo Fedral de Insttucioes 9 Proce ‘Emiontos Blecoraes, Mexico, Instituto Federal Electoral, UNAM, 1992, pp. 69; Valadés, Diego, “La calificacién electoral en América Latina’, Constitucién y politica, 2a, ed., México, UNAM, 1994, pp. 97-116. Tena Ramirez, Felipe, Dewcho constitucional mexicano, p. 663. dos, ¢ piiblic nes p Se Supre facult en el invest sobre facult “cays aiios ; Dr por su (el im lidad) era as cualqu tambic dimier podiar hacian conver Tw integrs 18715 ae snug d Ve electont *q a. easDERECHO CONSTITUGIONAL MEXICANO Y GOMPARADO. a7 dos, era de carécter central, pues s6lo admitia pruebas documentales piiblicas, conocié de los recursos de apelacién y queja, y sus resolucio- nes podian ser revocadas por los colegios electorales dé las Cémaras.® Se clausuré asi la incipiente y desangelada intervencién de la Suprema Corte en asuntos clectorales, aunque atin conserva como facultad vigente, mucho mas endeble que la anterior, la establecida en el articulo 97 constitucional, parrafo tercero, que se refiere a la investigacién de oficio que puede realizar nuestro maximo tribunal sobre hechos que constituyen la violacién del voto puiblico; dicha faculiad de la Corte de origenes inciertos y de la cual se ha dicho que ‘cayé como un aerolito en nuestro derecho publico”, en los tiltimos afios a dejado de utilizarse.”” Durante el periodo que funcioné el TRICOEL muchos camaron por su desaparicion. Se decia que respecto de su competencia medular _ (el impropiamente llamado recurso de queja sobre las causas de nu- " lidad), el TRICOEL habia tenido una eficacia més que relativa, que era asf mismo manifiesto error tautolégico su denominacién porque cualquier tribunal tenia que resolver sobre lo contencioso. Se sefialaba, | también, que la inadecuada funcion de este rgano dentro del proce- “dimiento electoral, su limitacién en las pruebas que legalmente le _ podian ser aportadas y la falta de definitividad de sus resoluciones hacfan de él un érgano jurisdiccional muy ineficiente. Es verdad que las objeciones sefialadas al contencioso eran co- “rrectas, pero no se crea que como ya desaparecié, se trata de dar al | moro muerto gran lanzada. A su tiempo, en la consulta que abrié la Secretaria de Gobernacion antes de la reforma, también expresamos 5% Of Informe de actividades det Tribunal de lo Contencioso Elecorat Federal, proceso electoral 1987-1985, México, 1988, ? Gfe, Tena Ramirez, Felipe, cit, pp. 551-558; Fix-Zamudio, Héctor, Intreduccién al io de ta dafensa de la Constitucian en el ardenamiento mexicano (evs prensa), México, 1994. “Valencia Carmona, Salvador, “Intervencién en la consulta publica sobre reforma ctoral", Memoria 1989, México, Gomisién Federal Electoral, 1989, pp. 205 y ss. ® Gf: Capizo, Jorge, “La reforma politica mexicana de 1977", Estudios constitucionales, ‘ed, México, UNAM Porntia, 1991, pp. S5E-41L.618 HECTOR FIX-ZAMUDIO ¥ SALVADOR VALENCIA CARMONA. mas, de 1990, se perfeccioné este sistema, al sustituir el citado Tribunal de lo Contencioso Electoral por el Tribunal Federal Electoral, de carécter permanente. Si bien dicho Tribunal posefa plena autonomia para dictar sus fallos y sus magistrados eran designados a propuesta del pre- sidente de la Republica y aprobados por la Cémara de Diputados del Congreso de la Unién, se conservé, sin embargo, el sistema original de la calificacién por parte del Congreso Federal, de manera que las decisiones de dicho ‘Tribunal sobre los resultados electorales podfan ser revisadas en ciertos supuestos por las Cémaras federales, las que pronunciaban el fallo final (articulos 41 y 60 de la ley fundamental). El desarrollo hacia la jurisdiccién electoral continus en el orde- namiento mexicano por medio de ta reforma constitucional publi- cada el $ de septiembre de 1998, que suprimié cl sistema de auto- calificacién definitiva para las Camaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Union y s6lo conserv6 Ia decisién final sobre la elecci6n del presidente de la Repidblica por parte de la Camara de Diputados (articulo 74, fracci6n I de la Constitucién Federal). De acuerdo con las disposiciones de la citada reforma de 1998, el ‘Tribunal Federal Electoral era el 6rgano auténomo y maxima autori- dad jurisdiccional electoral. Se integraba en pleno y en salas regio- nales, que resolvfan en forma definitiva ¢ inatacable las impugnaciones que se presentaran en materia electoral federal (con exclusién de la relativa al presidente de la Repitblica, segin se ha dicho). Las resolu- ciones de las Salas podfan ser revisadas por una Sala de segunda ins- tancia, integrada por cuatro miembros de Ia judicatura federal, desig- nados por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Cémara de Diputados entre los propuestos por la Suprema Corte de Justicia. Dicha Sala era encabezada por el Presidente del citado Tri- bunal Federal Electoral (articulos 41 y 60 de la carta federal). Como puede observarse, se produjo una transformacién muy significativa respecto a la solucién de los conflictos electorales, que se confiaron aun tribunal especializado por medio de un verdadero contencioso electoral, tribunal que contaba con una sala de revisién integrada en el periodo electoral con el presidente de dicho Tribunal y cuatro magistrados federales, los que decidian de manera definitiva y firme." © Of Nétier Jiménee, Arturo, op. cit, supra, nota 40, pp. 239511 4 Gf respecio del funeionamiento de dicho ‘Tribunal en la resolucién de conflictos derivadds de las elecciones federales de 1994, legistativas y presidenciales, la Memoria 1994, México, Tribunal Federal Electoral, 2 vols, 1995, cionali¢ y organ do con diccior décime raci6n ley put Elector de cara las dos Senadk funcio1 jas imy federal dente | Pot la Sala racién una ve puesto la elec hubies da la para d electo fracci¢ MexicaDERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO ¥ COMPARADO, ag Este desarrollo de las instituciones politico-electorales ha culmina- do con Ia reforma constitucional de 22 de agosto de 1996. La inno- vacién de mayor trascendencia, segtin nuestro punto de vista, consis- te en la incorporacin del Tribunal Federal Electoral al Poder Judicial de la Federacin. Este nuevo Tribunal es considerado por el nuevo texto del articulo 99 constitucional (con excepcién de lo dispuesto en la fracci6n II del articulo 105 constitucional, o sea la impugnacién ante la Suprema Corte de Justicia por las dirigencias de los partidos politicos de las leyes electorales por medio de la accién de inconstitu- cionalidad), como la “maxima autoridad jurisdiccional en la materia y organo especializado del Poder Judicial de la Federacién”. De acuer- do con lo anterior, la estructura y funciones de este organismo juris- diccional especializado estan reglamentadas actualmente por el titulo F décimo primero de la Ley Orgénica del Poder Judicial de la Fede- “tacion (articulos 184-241), en los términos de las reformas a dicha ley publicadas el 22 de noviembre de 1996. El mencionado Tribunal Flectoral esta integrado por una Sala Superior y por salas regionales, ‘jas dos terceras partes de los miembros presentes de la Camara de “Senadores a propuesta de la Suprema Corte de Justicia. Entre sus funciones mas importantes esta la de decidir de manera firme sobre Jas impugnaciones en las elecciones de los diputados y senadores " jacion el cmputo final de la eleccién del presidente de la Repitblica, “una vez resueltas en su caso las impugnaciones que se hubieran inter- “puesto, con lo que procede a formular la declaracién de validez de {a eleccion y la del Presidente electo respecto del candidato que Ibiese obtenido el mayor numero de votos. Actualmente correspon | ta la Cémara de Diputados tinicamente expedir 1 bando solemne dar a conocer en toda la Reptblica la declaracién de presidente “dlecto que hubiere hecho el citado Tribunal Electoral (articulo 74, fraccién IV, de la Carta Federal).** Ha sido tan significativo el desa- * Gp, FocZamudio, Héctor, “{Consttucoa senovads o nueva Consieuion?" 80 Ant "sruvia Hommnap ala Constitucien Poti den Exo: Utes Mexicano Msc, Comision fel ‘Organtealora dl 1X3 Aniversatto de Ia Consitacion Politica de los Estados Uides MoucanceSenado de la Repablice UNAM, 1997, pp. 108 y 109620 HEGTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENGIA CARMONA, rrollo de los procedimientos jurisdiccionales, que esta materia se independizé de las normas sustantivas y se concentré en un ordena- miento especifico denominado “Ley General del Sistema de Medios de Impugnacién en Materia Electoral”, publicada el 22 de noviem- bre de 1996." VIII. EL SISTEMA ELECTORAL DE CARACTER MIXTO| Se ha configurado en el pafs un sistema electoral de cardcter mixto, que puede considerarse como uno de los rasgos esenciales del Estado mexicano contemporineo. El nuevo sistema se califica de dominante mayoritario, complementado por la representacién pro- porcional; en efecto, aunque el régimen electoral sigue siendo bisi- camente mayoritario, la proporcionalidad ha penetrado a la Camara de Diputados Federal, las legislaturas de los Estados y los municipios, a los que se suma ahora el ingrediente minoritario y proporcional utilizado para la conformacién del Senado. El actual régimen mixto no puede comprenderse si no se le rela- ciona con el concepto de sistema electoral y la clasificacién mas cono- cida de los sistemas electorales. Desde un punto de vista amplio, el sistema electoral ha sido definido como el *conjunto de normas, instituciones y practicas que configuran los procesos electorales en una sociedad dada”.** Asi entendido, el sistema resulta objeto esencial de estudio del derecho electoral, disciplina que en la concepcién moderna se ocupa tanto del aspecto colectivo como de! participativo y del control de Ia ciudadanja sobre el gobierno.” En el plano de las manifestacio- nes concretas se observa que los tépicos que esta disciplina juridica examina son muy variados: democracia y representacién, partidos, cuerpo electoral electores y elegibles, censo electoral, formulas, circuns- cripciones, voto o sufragio, justicia electoral y sistemas clectorales segtin el escrutinio. Como se advierte arriba, el sistema electoral puede entenderse en un concepto mis restringido si se Je relaciona con el modo de votar © con base en el escrutinio, es decir, cuando se le clasifica por la © Gf Estudio tevrso prtctico det sistema de medios de impugnacién en materia electoral, coordinada por Faimundo Elias Musi, México, Centro de Capacitacién judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacién, 1997. “ Carreras, Francesc de y Vallés M., Josep, op. cit, supra, nota 30, p. 99. Berlin Valenzuela, Franciseo, op. dt, supra, nota 1, p. 126. oe a ieee ees forma | el suff Es que cu interm sistema -s -Ss -s En didato Jos can tario s de lan nada. actuali yenF mecan obtien: en la Po plurali ro de renciaDERECHO CONSTITUGIONAL MEXICANO ¥ COMPARADO 621 forma en que se reparten los escaiios entre los representantes segdn el sufragio que hayan recibido de los electores.*” Es este sentido estricto el que nos interesa particularmente, ya gue cuando al sistema electoral mexicano se le otorga un cardcter jntermedio se hace alusién, obviamente, a la conocida divisién de los __ sistemas clectorales principales en tres, a saber: = Sistema de mayoria (absoluta o relativa) ~ Sistemas de representacién proporcional = Sistemas mixtos En los sistemas de mayoria, bastante sencillos, se impone el can- | didato que alcanza la mayoria de votos, elimindndose los sufragios de Jos candidatos perdedores o minorias electorales. El sistema mayori- fario se encuentra vigente principalmente en los paises anglosajones (Gran Bretafia, Estados Unidos, Canada, Nueva Zelanda, Australia). La mayorfa puede ser de dos clases: absoluta y relativa (simple). En la mayoria absoluta, se requiere que el candidato obtenga mas - de la mitad (la mitad mas uno) de los votos en una cleccion determi- nada. Este sistema tiene una considerable tradicién histérica; en la actualidad se usa para elegir al sumo pontfice de la Iglesia catélica yen Francia donde se aplica, por regla general, con el interesante mecanismo de las dos vueltas (si en la primera eleccién ningiin partido © obtienc Ia mayoria absoluta requerida, se realiza una segunda vuelta, en la cual se forman coaliciones de partidos). Por su parte, en la mayoria relativa, se logra el triunfo por la simple | pluralidad de votos; un candidato gana con sélo tener el mayor niime- __ 10 de votos, aunque éstos no lleguen a la mitad ¢ incluso con Ia dife- rencia minima de un voto. Los romanos usaban la mayorfa relativa como método de designacién; de ahi pasé al derecho piiblico inglés. En el caso de México, como ya se apunté, el régimen electoral contimia siendo esencialmente de mayoria relativa, Este procedimiento se utiliza para elegir al presidente de la Reptiblica, a los goberna- Be “ Gf Hauriow, André, Derecho constitucional ¢ instituciones politicas, Barcelona, ‘Avil, 1971, pp. 294 y 595; Duverger, Maurice, Instttuciones patticas y derecho constitucional, Barcelona, Ariel, pp. 157 y 158. “"Véanse sobre este tema: Patifio Camarena, Javier, Panorimica det sistema politico ‘decloral francis, México, El autor, 1992, pp. 47 y ss; Alberto Sabsay, Daniel, El Ballotage: su ‘on América Latina y la gohenabilidad, Costa Rica, IDH, GAPEL, 1991, p. 97.2 HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA, bros del Senado, a tres quintas partes de los diputados federales y un gran mimero de diputados locales y de miembros de los ayuntamien- tos, en la inteligencia de que en todos estos cuerpos colegiados existe representacién de los partidos opositores. Mucho més complejo es el sistema de representacién proporcio- nal que pretende, a diferencia del anterior, que obtengan represen- tantes tanto el partido que obtuvo la mayoria como los partidos mino- ritarios, por entender que cada partido debe ser tratado segiin la fuerza que haya demostrado en las elecciones. De este modo, las cé- maras legislativas semejan una especie de fotografia de la realidad politica, donde mayoria y minorfas se distribuyen los escaiios segtin el mtimero de votos obtenidos en los comicios. Este sistema es utiliza- do en la actualidad en Austria, Bélgica, Finlandia, Alemania Federal, Portugal, Suiza, Dinamarca, Noruega, Suecia, Italia, Irlanda y Malta. Tiene su origen este sistema en la idea de proporcionalidad, esta idea sostiene que en el ¢jercicio del poder ptiblico deben participar mayorias y minorias politicas, aparece desde los pensadores clasicos, incluso antes de que surgicran los partidos politicos en el sentido mo- derno. Esto se puede comprobar en Aristételes, Saint Just, Condorcet, Sismondi o Considerant. A este respecto, en nuestro pais es bien conocido el célebre discurso de Mariano Otero, pronunciado en 1842 en el cual sostuvo la necesidad, siguiendo a Sismondi, de que se evi- tara el funesto vicio del sistema representativo de sacrificar las minorias en funcién de la mayoria, para terminar proponiendo que “la repre- sentacién nacional se componga de los diversos elementos politicos en la misma proporcién en que se encuentran en la Repiblica”.* En el plano del sistema electoral, sin embargo, la representacién pro- porcional tiene un origen mas cercano, que se localiza a mediados del siglo XIX con dos obras fundamentales: la realizada por el ministro danés Carl Andrae, en 1855, quien hizo legar el escrutinio proporcional para la elecci6n del Landsthing (cAmara alta de su pais), y Ia de Thomas Hare, en 1857, The Machinery of Representation, que cn su época fue ob- jeto de encendida controversia en los escenarios politicos europeos. Fue la aparici6n del cociente electoral en las obras de Andrae y Hare lo que hizo nacer el sistema proporcional. Dicho cociente, cali- ficado por John Stuart Mill, como el descubrimiento mds grande de Ia ciencia politica, constituye una solucién técnica y democratica al complejo problema de conciliar mayoria y minorias. Otero, Mariano, Obras, México, 1967, tI, pp. 336 y 337 cocient La den ex votos q 0 “rest porcio distriby do no. sitos qu el siste selecci cia, ¢ i el que ‘Tat muestri Amar la, qu cion el el artic pura” j y b) re Nu refiere repres que és En cional, dado | pone ¢ cional. el legis represDERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Y COMPARADO, 623 El cociente electoral, dice Linares Quintana," se extrae dividiendo el ntimero de votos por el de los representantes a elegir, para después La situacidn en la practica no es tan sencilla porque jamds coinci- den exactamente las operaciones del cociente electoral. Siempre hay “restos”; es ésta Ia parte més complicada de la representacién pro- - porcional, puesto que existen procedimientos muy variados para - distribuir dichos votos. Los diversos procedimientos han sido resulta- do no sélo de Ja mera inventiva humana, sino también de los propé- tos que persiguen los hombres que hacen las leyes electorales; porque | dl sistema electoral no es un tema neutral, sino que en su propia | selecci6n se esti tomando una decisin politica de suma importan- "cia, e incluso podria afirmarse que ¢s el mismo destino de un gobierno “el.que a veces esta en juego. Tanto el cociente como los restos tienen estrecha conexi6n con | Cimara de Diputados se incorporaron ambos elementos en una formu- Ja, que ha transitado con pequefias variantes en nuestra legisla- mn electoral, en la actualidad y con motivo de la reciente reforma | articulo 18 de la ley electoral la denominé de “proporcionalidad “pura” integrada por los siguientes elementos: a) cociente de unidad, -y 8) resto mayor. Nuestro régimen se coloca, por ello, en cuanto a la formula se flere, entre los Mamadlos sistemas racionales (ui orginicos) de la qute éstos no emplean el cociente. Entre los sistemas descritos de mayorfa y representacién propor ‘onal, existen considerables posibilidades de combinacién; éstas han [Gorial, De manera bastante gréfica, Cotteret y Emeri expresan que legislador procede como un barman para un cocktail: un dedo de presentacin proporcional y dos dedos de escrutinio mayoritario, 0 * Linares Quintana, Segundo V,, Tratado de la ciencia del derecko constitucional, Bucnos | Aires, Ed. Alfa, 1969, «. VIL p. 77. “== ® Aca respecto: Silva Bascun, Alejandro, Tratado de devcho constitucional, Santiago, | Wl Juridica de Chile, 1963, «1, pp. 145-148; Roche, Humberto J. de la, Derecho constitucio- “ful gaat, Venezuela, Universidad de Zulia, 1973, pp. 235 ss624 HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA, viceversa; la imaginacién de los hombres politicos en este terreno es muy fértil! Se comprende asi que son anilisis esquematicos, como bien lo dijo don Jestis Reyes Heroles,” los que plantean, entre lo mayoritario y lo proporcional una invariable disyuntiva. En verdad, para la combinacién de ambos sistemas se abre un amplio espectro de posibilidades, que puede ser simplificado en tres grandes tenden- cias, a saber: I. Sistema mixto con dominante mayoritario, 2. Sistema mixto con dominante proporcional, y 3. Sistema mixto equilibrado entre el escrutinio mayoritario y la representacién proporcional. El sistema mixto con dominante mayoritario ha regido en Francia (1919), en Japén y esté vigente en México. Desde principios de siglo, en Japén, el escrutinio mayoritario a una vuelta esta inspirado en el sistema briténico, con la diferencia de que varios diputados deberan ser elegidos en la circunscripcién aunque el elector vote tnicamente por un candidato (salen elegidos los candidatos que quedan coloca- dos en cabeza); esta situacién se deriva de que los partidos tienen que dosificarse y de que no tienen la obligacién de presentar tantos candidatos como escafios a proveer; en consecnencia, si presenta demasiados, los votos pueden repartirse 0, si presentan pocos, los can- didatos triunfantes pueden Iegar a serlo con exceso. Mediante la ley Dessoye, de 1919, los franceses combinaron lo mayoritario y lo pro= porcional dentro del ambito del sistema provincial de lista, acordan- do que una lista que obtuviese Ja mayoria absoluta pasaria completa; en caso contrario, la distribucién de escafios tendria lugar segiin la representacién proporcional; el sistema se utilizé todavia en 1924 y, como se ve, se trata mds de un sistema sucesivo que de uno mixto. Por su parte, el sistema mixto con dominante proporcional ha regido en Francia y en Italia. La ley francesa de 1951 permitia al apparentement o coalicién de listas; si las listas coligadas obtenfan la mayorfa absoluta de los sufragios emitidos, tenfan derecho a Ia tota- lidad de los escatios atribuidos a la circunscripcién, dejando sin repre- sentacién a la minoria; cuando ninguna coalicién obtenia dicha mayoria, los escaitos se distribuian de acuerdo con la formula propor- cional de la media més elevada, participando Ia coalicién como una sola lista y beneficidndose asi de dicha proporcionalidad. La ley ita~ © Véanse entre otros: Cotteret, Jean Marie y Emeri, Claude, Los sistemas electorates, Barce- ona, Fikostan Ediciones, 1973, pp. 78 ys, Carreras y Valles, op. cit, supra, nota 30, pp. 68 y ss En “Reforma Politica”, Gaveta Informativa de la Comisiin Federal Electoral, México, 197, p. 357 liana di que la « uno de los part formul: cias es pal dis nistas. Por Federal que co! En esta distinta ciones nal co en que una na del dol aieman tema s cuanto efectos México,DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Y GOMPARADO 625, liana de 1953, que apuntaba més directamente al objetivo, establecié - que la coalicin de listas que obtuviera, a nivel nacional, la mitad mas _ uno de los votos emitidos, poseerfa el 65% de los escafios; a su vez, Jos partidos coligacos se repartirfan dichos escaiios con arreglo a Ia formula de mayor resto. Ambas leyes respondieron a las circunstan- . das especificas de la situacién politica y tenfan por objetivo princi- _ pal disminuir la representacién parlamentaria de los partidos comu- nistas. Por fin, el sistema mixto equilibrado esté en vigor en Alemania "Federal, donde el Bundestag (camara baja) se sujeta a una formula gue combina de manera igualitaria lo mayoritario y lo proporcional. ~ En esta Camara existen 662 representantes, elegidos por dos caminos | distintos: se designan a través del sistema mayoritario en circunscrip- cones uninominales, igual nimero mediante el sistema proporcio- / fal con listas que presentan los partigos en circunscripciones | plurinominales, sobre la base de los landers (estados) y de acuerdo con el procedimiento de la mayor media. Cada elector aleman cuen- ia, en consecuencia, con dos votos, uno para elegir el diputado de mayoria y otro en favor de la lista que presenta el partido, voto que "puede ser distinto que el del partido del candidato por el cual se -emitié el primer voto." . | Singular interés tiene actualmente el régimen electoral aleman, incluso para nosotros en cierto aspecto; ya no puede ser calificado dicho régimen electoral de terra ignota, como alguna vez apunté Sigmun Newman, para quien tal sistema no merecfa esa suerte en la medida en que ensefia cémo los partidos constituyen Ja piedra de toque de | wna nacion.™ En México, como es sabido, existe también el sistema | del doble voto y algunos matices y terminologia similares al régimen Alemdn, pero esta semejanza es relativa porque aunque nuestro sis- _fema se inspira, como ha dicho Nohlen, “en el sistema aleman en cuanto algunos elementos técnicos es totalmente secundario para los | tlectos de Ia clasificacién del sistema’. © Sobre el régimen alemdn: |.6pez Pitia, Antonio, Estructuras electorales contempordnens, Abmavia y Fades Unidos Madrid, Teeaos, 1970, Neumann, Sigmund, Pertiay peltns mo- “ones, Madsid, Teenos, 1965, pp. 3355591; Mayntz, Renate, “La partcipacion eiudadana en Aesnavia. Nacaralezay Extension’, Revista de Beds Palticos Maid, marzoabri de 1968, 62-81, “Neumann, Sigmund, op. cit, supra, p. 836 “ Nohlen, Dieter, Los sistemas electoral en América Latina y ef debate sobre nforma electoral “México, UNAM, 1998, pp. 180-141626 HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA IX. EFECTOS DEL SISTEMA ELECTORAL Con motivo de la aplicacién del sistema mixto, la composicién de las Cémaras de Diputados y de Senadores, de las legislaturas de los estados y de los municipios del pais ha variado notablemente. Se implanté el sistema mixto inicialmente en Ia Camara de Dipu- tados. En efecto, en esta Cémara se consagré en un principio el siste- ma de mayoria con su modalidad de diputados de partido, y poste- riormente el mixto de mayoria y representacién proporcional con Ia utilizacion de su respectiva formula, generaron la pluralidad politica en el organo de representaci6n federal, evolucionando de tal manera que paulatinamente permitié el aumento en la presencia de las diver- sas fuerzas politicas en dicho drgano. El mtimero total de diputados de mayorfa se ha mantenido en trescientos miembros, pero el de diputados por representacién proporcional que en un principio fire de cien, se elevé después a doscientos. Los efectos que ha tenido la reforma electoral, se aprecian en el siguiente cuadro. PLURALIDAD POLITICA EN LA CAMARA DE DIPUTADOS FEDERAL Total Curules Curules Ato curulesoposicion —-% PRI % 1964 210 35 16.7 175 83.3 1967 212 38 165 177 83.5 1970 218 35 16.4 178 33.6 1973 231 42 18.2 189 81.8 1976 137 42 17 195 82.3 1979 400 104 26.0 296 74.0 1982 400 101 25.3 299 74.8 1985 400 ul 178 289 723 1988 500 237 ATA 263 52.6 1991 500 180 16.0 320 64.0 1994 500 200 40.0 300 60.0 Furnte: Zamitis, Héctor y Carlos Hernandez, at. por Alan de Remes y otros. Prosencia de la opesicién en los Ogos de elecciin pojnular, Areuario Juridico XVI, México, UNAM, 1991, p. 102. ee Las Camar. arrojé obtuvie obtuvo EL consec (PRD Ias dos nal. D escaiio Fir Dipute Las cu cipale modo, 52, al El y mov PRI lo le sign para ki ylal En plural do ave plural los es celeri ment dad cDERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Y COMPARADO ear Las elecciones federales de 1997, impritwicron otra fisonomia a la Camara de Diputados. La distribucién de curules en dicha Camara ‘arrojé. mimeros nunca alcanzados antes, sin que ningiin partido obtuviera la mayoria absoluta de 251. De 500 diputaciones, el PRI obtuvo 238, el PRD 126, el PAN 122, el PVEM 8, y el PT 6. El Senado varié también de manera notable su composicién como consecuencia de la eleccién de 1997. Aunque el partide mayoritario (PRI) sigué conservando Ja mayoria absoluta, no alcanz6 a obtener Eas dos terceras partes que se requerfan para la reforma constitucio- nal. De este modo, de un total de 128 senadurias, obtuvo el PRI 76 escafios, el PAN 33, el PRD 16, el PVEM 1 y el PT 1. Finalmente, en las pasadas elecciones del aiio 2000 la Camara de ‘Diputados reflej6 el proceso de transici6n y la alternacia en el poder. | Las curules en su mayoria se distribuycron entre tres partidos prin- | ‘ipales y el resto de ellas se asignaron a partidos minoritarios. De este > modo, correspondieron al PRI 210 diputaciones, al Pan 207, al PRD e El Senado, por su parte, también evidencié esta misma realidad | y movilidad politicas. De esta manera, en Jas pasadas elecciones el © PRI logro conservar la mayorfa en dicha Camara con 60 senadores, | Ie sigué de cerca el PAN con 46, después el PRD con 15 quedando _para los otros partidos y las coaliciones 7 escaiios, 5 al PVEM, 1 al PT ylal CD, En las entidades del pais también impera el sistema mixto, la -pluralidad politica en los congresos locales y ayuntamientos ha yeni- ‘do avanzando de manera muy importante en los tiltimos afios. Dicha pluralidad se fue dando de manera heterogénea, es decir, no todos 'estados y municipios adoptaron en un principio con la misma © celeridad la representacién proporcional, ni han tenido un incre- | mento opositor con las mismas dimensiones, en virtud de la diversi- dad-de circunstancias sociopoliticas de cardcter regional.” | De este modo, respecto a los congresos locales, para 1982, exis- “tian 23 estados que presentaban como caracteristicas comunes los ‘elementos del sistema mixto establecido a nivel federal, pero tam- _ ign seis estados cuyo sistema habia adoptado la modalidad de di- SS a 5% Pantoja Morin, David. “El Nuevo Congreso: Primer Periodo”, en Revista Bute Poi, “sim. 82, enero de 1998 fotios | Veanse al respecto: “La oposicién politica en México", Anuari furidico XVII, México, | UNAM, 1991; Carrillo Luvianos, Alejandzo, “Competitividad, legiimidad y reforma electoral”, Catidiano 30, México, revista de septiembre-octubre, 1992, pp. 90-107.628 HECTOR FIX-ZAMUDIO ¥ SALVADOR VALENCIA CARMONA, putados de partido, aunque su denominacién predominante era la de diputados de minoria.* Las entidades que integraron el primer grupo fueron las siguientes: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Durango, Guanajuato, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosi, Sinaloa, So- nora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas. El segundo grupo lo integraron los siguientes Estados: Chihuahua, Guerrero, Jalisco, México, Michoacan y Nuevo Leén. Esta incorporaci6n paulatina del sistema mixto a las legislaciones locales, finalmente abarcé toda la Reptiblica Mexicana, influyendo en ei aumento del nimero total de diputados en las legislaturas locales; asimismo, permitio cl incremento de legisladores de la opo- sicién en dichos Srganos. De acuerdo con las Constituciones y cédigos locales vigentes en los diferentes estados de 1a Repiiblica, hasta 1991, se contaba con quinientos veintidséis diputados de mayorfa y con dosientos noventa y tres de representacién proporcional, siendo Baja California Sur el Ynico estado que no contaba con representacién proporcional, tuacién que se corrigié con una posterior reforma a su legislacién electoral, integrindose su congreso ahora por quince diputados de mayorfa y seis plurinominales. Desde luego, no todos los estados conceden los mismos espacios a la oposicién, a través de la represen- tacién proporcional, sin embargo, no hay ninguno que no cuente en estos momentos con diputados plurinominales, varia el porcentaje dedicado a éstos, de un 22% que es el caso de Colima, estado que cuenta con dos diputados plurinominales; hasta un 40% en ¢l Estado de México que contaba en 1991 con veintitrés diputados plurinominales.® Algunas Constitticiones y leyes locales han sido objeto de recientes reformas en 1992 y 1998 estableciendo sus correspondientes proporciones. La gran mayoria de municipios en México han asimilado ya el sistema electoral mixto, y al igual que los congresos locales cuentan ya con un alto grado de pluralismo politico, esto viene desde 1977, con la reforma al articulo 115 constitucional, el cual previé que debia introducirse la representacin proporcional en los ayuntamientos cuya poblacién fuera de trescientos mil o mas habitantes, aunque se de- * Madrazo, Jorge, "Panorama de la reforma electoral”, en Anuario furidico IX, México, UNAM, 1982, pp. 155-158. O béjar Algae, Luis, “Un recorrido por los Congeesos Batata gislativa, LV Legislawura, pp. 2431 . Revista Crémica Le jaba a propor En propor acuerd siguien hua, Ci Ecatep. Guadal Luis Po Veracn Ma represe en 198 mayort cin hi el PAN do un Me de los Jos nox Num por < Par PT PAI PFC PAI PRI PP! PR Cor mu Nom: / ceros p oN Faridice | AR ional, MDERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO ¥ COMPARADO. 629 jaba a facultad discrecional de los estados ampliar la representacién E proporcional a municipios con una poblacién menor. En un primer momento, lo anterior generé que la representacién - proporcional Hegara a los municipios ms poblados del pais que, de acuerdo con proyecciones fundadas realizadas en 1982, fueron fos © siguientes: Aguascalientes, Mexicali, Tijuana, Saltillo, Torreén, Chihua- hua, Ciudad Juarez, Durango, Le6n, Acapulco, Guadalajara, Zapopan, | Ecatepec, Naucalpan, Netzahualcdyotl, Tlamepantla, Toluca, Morelia, | Guadalupe, Monterrey, San Nicolds de los Garza, Puebla, Querétaro, San Luis Potosf, Culiacn, Ahome, Guasave, Mazathin, Hermosillo, Cajeme, | Veracruz, Tampico, municipio del centro de Tabasc 0 Mas tarde, se hizo aplicable a todos los municipios del pais Ja | representacién proporcional, mediante reforma al mismo articulo 115, Fen 1983. Actualmente, aunque el partido mayoritario gobierna en la | mayoria de los municipios del pais, los distintos partidos de oposi- cién han logrado el triunfo en diversos municipios, particularmente el PAN y el PRD, mientras los otros partidos solamente han aicanza- do un mimero reducido de ellos. Mediante el siguiente cuadro esquematizamos la representacién de los partidos politicos en los municipios del pats en Ia década de “Jos noventa.”” Niimero de municipios gobernados Poblacién gobernada por cada © por cada partido politico partido politico Partidos Nim. % Habitantes % PT O.1 433.75 PAN 4.0 9,051.75 PYCRN 05 225.80 - PARM 0.5 230.24 3.3 1,258.15 0.2 87.21 59,413.42 2,203.64 ‘0s para obtener Ia. cifra real. ® Valencia Carmona, Salvador, “En tomo a ia reforma electoral mexicana, Annario Stico IX, cit, supra, pp. 285 y 286. *'Abad, Mario, “Supremacia nacional del PRI: Regional presencia opositora’, El Ne- al, México, 3 de marzo de 1993, p. 1.630 HEGTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA Finalmente en el aio 2000, el pluralismo politico en los estados y municipios del pais se ha acentuado mas; para el futuro se visualiza un panorama complejo y volatil como consecuancia de la transicién y la alternancia. De los gobernadores 19 todavfa pertenecen al PRI, 7 al PAN y 4 al PRD (aunque algunos de ellos obtuvieron el triunfo en coalicién con el PAN). Del total de los diputados 536 son del PRI, $10 del PAN, 197 al PRD y 68 estén afiliados a otros partidos. Por lo que se refiere a las presidencias municipales existe mucha pluralidad; actualmente pertenecen al PRI 1380 alcaldes, al PAN 301, al PRD 268 ya los otros partidos 477. Para estos datos, véanse Fl reparto del poder en México, la Nueva Repiiblica, agosto de 2000; Voz y Voto, julieagosto de 2000. Eltema la imag pasado, con las lejanos esta exy que las capitule cia hist habrd q poder ¢ que est Sey que cor la ley bien es la mayo Ejecuti han op far otr legislati gjercier quehac cacione sea de