16 至 18 世纪博洛尼亚政府的组织架构

1 、参议员，正义旗手［Gonfaloniere］和元老［Anziani］
如果说十六世纪前五十年的事件让这座城市得到了一个比较活跃且向外扩
张的舞台，同世纪的下半叶的博洛尼亚则相对地波澜不惊，这标志着一段稳定
和巩固期，使其政治制度的形式、公共精神、内部力量的平衡态势，以及将会
持续到十八世纪晚期的文化与精神财富得到累积和沉淀，只是逐步丢失了原本
的精神内核。
因此，在继续叙述重大的地方事件以前，我们必须阐述一下 16 至 18 世纪
期间，博洛尼亚社会的其中一个方面：政府机构的组织结构。
正如本文之前提到的，博洛尼亚的宪法基于《尼古拉斯五世法令》之上，
这是 1447 年时，教皇在博洛尼亚人民的要求下做出的一系列让步的举措，涉及
城市与乡村的管理。在这一系列法令中，教皇的让步并不限于细枝末节，而涵
盖了方方面面。首先，这些法令限制了教皇对于城市主权的行使，建立起教皇
特使与城市地方法官之间强制合作的制度，这是从“没有特使就没有参议院，
没有参议院就没有特使”这一语句中总结出来的；其次，由于它在其管辖范围
内保留了行政、经济和立法上的广泛，这就意味着，如果他能够停止参议院的
审议，他就不能自动推进除了那些明确保留给他的事项外，他本人的行为除外。
博洛尼亚及其辖区的经济体系（财政、货币和关税）独立于教皇国的经济
体系之外，军事组织也是如此，博洛尼亚的小股军力听命于参议院和特使，但
与教皇的武装力量是完全相区别的。尽管笼罩在教权的阴影下，这座城市仍然
保留了一部分自古以来的领地主权——这一印象并非完全没有根据，尤其是博
洛尼亚一直保有长驻罗马宫廷的大使的职位，这与完全主权国家无异。
参议院也被称为 Reggimento（即统治城市的摄政团体），由终身任命的成
员组成，所有成员都来自贵族阶层；每当一个位置出现空缺时，新成员就由参
议员提名，再由教皇敲定任命，接任者一般是逝者的儿子，若他并无子息可继
任，就从他的侄子或兄弟中选出，人选多半出自这些人。通过这种方式，参议
员的位置在家族中得以传承，直到一个家族灭绝，或是在需要继任者时这个家
族中找不到满足必要条件的人选，其中一个条件包括：年龄不可低于二十五岁。
在这些情况下，这一空缺会由另一个家族接替，而原家族仍有可能在有空缺时
重返参议院，且参议会和教皇都会予以支持。
通过这种方式，寡头政治式的集权在人员更替上非常缓慢，并且越来越倾
向于封闭保守，甚至在贵族阶层内部，这种状况都有引发不满与分歧的风险；
为了避免这种情况，教皇在任命人员时需要保持谨慎，并因此曾经（但这需要
一位非常强势的教皇）将参议员人数从四十增加到五十。
这一事件发生在 1590 年，由教皇 Sisto V 发起，在镇压了被贵族资助及保
护的匪帮之后，我们后面还将要说到，想要羞辱由四十人组成的寡头集团，并
把自己的亲信塞进参议院；在意图增加人数的消息传出后，参议员们向罗马派
出了两名代表与大使一道提出强烈的抗议，明确指出该行动将对该市的法权与
管辖协议造成伤害。为了“关闭”博洛尼亚的市政委员会，Sisto V 对之以他一
贯的强硬，把前来辩驳的寥寥几位外交人员送进监狱关押了数天；之后再把他
们送回博洛尼亚，命令参议院准备一份元老和贵族家庭的名单，他会从中选择
十人提拔到参议院中。他收到了一份列出了 26 个家族的名单，但其中许多已濒
临灭绝，或者没有适龄者，又或者缺乏公共事务的实践经验，而这样的人很容
易被其他参议员左右；所以教皇在名单中自行添加了其他一些候选人，并根据
他的意愿选择了家族和具体人选。然而，参议院为表明他们只是被迫接受但并
不同意他的做法，仍然继续延用“Quadraginta Reformatores status libertatis
civitatis Bononiae”这一称谓，参议员仍然在当时的语境中坚持自称“四十人代
表”而非“五十人代表”。
参议院每周两次，分别在周二和周五举行定期会议；它既是一个立法机构
（仅限于其权限范围内），也是一个执行机构，对城市生活的方方面面进行监
督和管理。参议院每两个月在内部选出一名正义旗手和八名 Anziani Consoli，
由参议会在势力较小的贵族中选出，一同构成真正的政府；事实上，真正的统
治机构是参议院，这些目只不过是中世纪时的城市管理流传下来的头衔和形式，
只有在拥有实际政治职能，以及在城市真正完全自治的前提下，这些头衔才是
有实际意义的。除此之外，也是为贵族家庭提供一些参议院常规秩序之外的小
小消遣。元老的角色由于太过微不足道所以只拥有极其有限的司法和行政特权。
相比之下，旗手的角色更加重要，他与教皇的特派员一起签署公告，是参
议院的议长，是其委员会和各部门的长官（称为“assunterie”），还身兼行业协
会的法官；但这也只不过是其所属的寡头集团的代表和发言人而已。
正义旗手和元老们在他们任职的两个月内固定长驻 Palazzo Pubblico 办公，
不分昼夜，在所有场所的花费都由公款支出，在他们的离任时还会安排二十五
名军人组成欢送仪仗，包括刀戟手、锤矛手、donzelli（总之是士兵的一种）和
小号手；特别是在十七和十八世纪，每两个月一次的正义旗手任命发展成了更
豪华的仪式，活动包括游行、派对和宴会，显示出民众对于与经济的渴望。还
要指出的是，如果参议员收到一笔年金——并不一定丰厚，并且享受到了某些
职权带来的豁免，他们就要承担起很多费用，特别是在他们担当正义旗手期间，
直到下一位轮换上任为止；在十八世纪中期，参议员 Girolamo Angelo Cospi 曾
经计算出每位参议员，在四十年里最多能获得正义旗手的称号五次，而他的所
得却仅有 600 里拉，即每年十五里拉，因此他的结论是这一称号已经不再吸引
人了，因为“对个体的经济状况有害而无益”。
为了处理不同的事务，参议员会被分派到不同的“部门”中担当一年的负
责人：其中八个被称为常务部门（财政、管理、税务、城市美化、军火、集市
（注：Pavaglione，不确定），铸币，民兵），以及其他许多虽不属于常规，但
仍然是固定的事务部门长官，比如非常重要的一个名为“di Magistrati”的部门长
官，负责的是监督各种任命以及协调各机构部门之间的关系，还有其他一些名
为 Gabella，Confini，Sgravamento，Abbondanza，Studio 等等诸多名目。此外，
八位部长中的每一位还要监督三到四个行业公会。
博洛尼亚的参议院以其复杂而繁琐的构造，将中世纪时遗留下来的朴素民
主制度与巴洛克式的贵族集权主义以一种奇特的方式混合在一起，成为了这座
城市剩余自治权的唯一保障机制；通过这一方式，博洛尼亚的贵族寡头政治集
团仍然在所有其他社会组织中占据主导，这就像当时所说的“博洛尼亚民族”
的最高利益一样，在一种爱城邦主义。在某些时候博洛尼亚的参议院被随意定
义为一个徒有其表的权利机关，一个供轻浮虚荣的纨绔子弟们在里面发泄自己
的无能亦无力的工具——但这完全不符合史实；除了有必要在延续了三个世纪
的参议院历史中区分不同的阶段和形势之外，在参议院中，不论在谋划决策、
文化素质、政治能力还是商业实践方面，都从来不乏有识之士，只不过他们的
才能不可避免地无处施展，这造成了他们只能在议会和理事会中兴风作浪，这
种情况至今没有什么起色。此外，参议院作为一个整体，经常表现出独立国家
的意识（此处指的自然是博洛尼亚城这一主体，而不是教皇国）；例如，总是
在教皇在博洛尼亚境内要求特许经营权时表示反对——尽管投资者可能是同一
位参议员或他们的亲属——并总是要求或倡议撤销。
确实，通过捍卫城市的自治权，贵族也是在维护其阶级特权，并且防御活
动的支出往往由下层阶级负责，其价格在今天似乎不会太高：但在意大利或欧
洲的其他城市，情况也并没有什么不同，甚至连政治对手都没有，在某种程度
上，博洛尼亚的寡头集团保护了公民的身份。

2、护民官，行会的 Massari，“Uffizi Utili”，乡村政府和其他组织。

为了弱化市政府为贵族把持的印象——至少要做些表面功夫，有助于保护
从中世纪市政府继承的其他机构，而做出了适当的修改和调整，例如正义旗手
或护民官，都需从由治安法官协会事先准备的提名名单中选出，每四个月举行
一次；这一协会由十六人的团队组成：两名参议员，四名贵族，四名公民，四
名商人，一名律师或艺术家和一名公证人。与二十四位 Massari delle Arti 一起
（根据 Gonfaloniere di Giustizia 先前批准的名单绘制），他们构成了一个名为
“Magistrato dei Collegi”的组织，其主要任务是管控食品的供应和交易，惩罚欺
诈、滥用职权以及监督一部分民生基础食品（如面包）的市场价格，防止哄抬
市价。
另一个允许向被剥夺政府具体责任的公民慷慨解囊的权力和经济优势的旧
机构是 Uffizi Utili：与该政府有关的有偿职位（三名高级理事，九名普通理事，
九名市长及 21 名总铎），每六个月或每年分配一次，又或是根据他们的任期，
人选从可选名单中抽签，其中包括贵族，公民，商人和手工艺人，这些名单包
含一定的要求，并且要先由一个特殊的参议院委员会进行评估。 随着时间的推
移，这些最初具有司法性质的职能变成了一种常规的制度，因为到目前为止，
它们的职能已经被其他机构吸收，因此投资者不再有义务在
capitanate，podestaria 或是在代理办事处居住；他们能够很方便地雇用到一名公
证人，执行余下的几项职责。
从行政管理的角度来看，博洛尼亚的领土被划分为很多“社区”，1608 年
时社区的数量是 280 个，大多数与领土中的教区相对应，且几乎原封不动地保
留了中世纪时的组织结构。每个社区都由一个理事会和一个与市政当局保持联
系的“Massaro”管理，然而，早在 16 世纪时，便已经可以看出这种一般化管理
手段带来的后果：社区理事会成为地方最富裕家庭显摆特权的机构，被把持各
个家族族长的手中，而其职能却完全是可有可无的，更多地与家族的地位相关。
还有许多其他负责管理公共事务的特定部门，比如有“财产保卫官”与
“治水官”：前者负责监督征收税款以及纳税人的账务，后者则负责维护乡村
的道路、桥梁和运河；两者都具有法官的职能，可以某种程度上裁决与其各自
职责相关的纠纷。特别重要的一个部门是“Congregazione della Gabella
Grossa”，功能是管理海关收益以引进外国货物，其收益用于支付大学教授的工
资；1603 年时，这一组织由 12 人组成，人员从世俗权利和教会以及医生中的有
识之士里选出，但也是从那一年开始，在教宗克莱芒八世［Clemente VIII］的，
支持七个它的成员以这样的方式取得成功，即使在迄今为止逃离他的公共生活
领域也是如此。
同样值得注意的是，从十六世纪开始，随着参议院政府的出现，一场自组
织内部到公权力架构的转变开始了：各个办事部门逐渐不再由临时任命的公证
人担当，而是由终身制的官员驻任，或者，用我们今天的话说，指派“专业人
士”（秘书，文书，会计等）担任。官僚机构诞生于现代性，是实现政治权力
最有效、不可或缺的工具。
3、教皇特使，副特使，司法与公共秩序机关
特使［Legato］由教皇提名，任期三年且可以连任，由副特使［Vice-
legato］陪同他一起上任，除了与参议院共同执政外，还要参与公共秩序和司法
机关的具体事务。特使可带来三名法官，都是外地人：分别是负责民事相关案
件的审判长，负责与教廷财产经理处［Camera Apostolica］利益相关的公共财
政案件的审判长，以及负责"Torrone"——刑事相关案件的审判长，这个名字来
自监狱所在的市政厅［Palazzo Comunale］的 Torrone 或 Torrione（注：即塔
楼）。对刑事案件的判决有异议者，必须向特使或罗马提出上诉，而在民事案
件中，则必须向 Rota di Bologna 提出上诉（注：即上诉庭），这是由保罗三世
于 1534 年成立的法庭，由五名外地法学家（后来减至三名）组成，候选提名由
参议院提交，任期五年；其中一人得到 Podestà（注：执政官）的称号，可行使
一些特殊权力，如保护未成年人。在中世纪时，这一头衔代表的是非常重要的
一个职位，而今却只是空留虚名，以及在公共仪式上站在教皇特使的左侧的权
力（站在右边的是正义旗手）。
 还有一个专门的商业案件法庭，即商人论坛，由正义旗手任命的一名法官，
加上五名被授予领事［consoli］称号的商人组成，任期六个月；另有一名法官
加上另外四名被称为高级领事［sopra-consoli］的商人组成上诉庭。
而宗教法庭则完全不同，其权限受博洛尼亚大主教的管辖，这一法庭负责
审理的是教会中特权阶级人员的相关事务。在暂时性［temporalibus］代表教皇
的特使，与属灵性［spiritualibus］代表教皇的大主教之间，由于前者总是在宗
教活动中干涉后者，因此双方的关系并不总是十分和谐，特别是在十六世纪下
半叶。
如此众多的机关部门，以及行政和司法管辖权之间的相互交错引起了彼此
的互相角力，而本应按章行事的立法权限的混乱，使得司法机构的行事程序更
加冗繁；而法律条文本身建立在《博洛尼亚法规》［Statuti di Bologna］之上，
而这是一套可追溯到 13 世纪的法律体系，后来又经过多次扩充和修改。此外，
还有必要考虑到各国政府各机关联合发布的宗教宪法，政府各机关的具体法规
和条例，因此，如今，法官的工作并不轻松；而即便如此，司法行政的办事效
率仍然低下而支出庞大，而且在执法权力的行使上并不可靠。
为了保护公共秩序，特使还拥有一个 birri（注：警卫队），由一名
bargello 负责指挥，称为 cavalli leggeri（或 cavalleggeri），由城市支付军饷，但
只听命于教皇特使; 还有大约二十名瑞士士兵负责市政宫的警卫工作，并在公务
出巡期间陪护正义旗手、元老和特使。 博洛尼亚民兵主要在农村招募（只有在
发生战争，需要保卫领土时才会被征召；此外他们平时的任务是在教皇席位空
缺时主持城市治安）。