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  • Texto Guía - Herramientas para La Participación en Gestión Ambiental PDF

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    La CONSTRUCCION DE LA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA Beatriz Londofo / Manuel Rojas INTRODUCCION A PARTICIPACION CIUDADANA EN LA GESTION AMBIENTAL PUEDE SER, A LA VEZ, un ideal y una practica generadora de poder ciudadano, de forta- lecimiento de las organizaciones sociales y, por ende, de la democracia. Sin embargo, podria ser también un discurso ret6rico y manipula- dor, legitimador de practicas clientelistas y corruptas derivadas de las peores tradiciones de las practicas politicas colombianas. ___ En este sentido, cuando se habla de fortalecer la participacion ciudadana no estamos frente a un asunto simple que siempre tiene _ un significado univoco positivo. Las propuestas de participacién —desde discursos manipuladores- podrian afectar notablemente las posibilidades de crecimiento de las organizaciones de la sociedad _ Civil -OSC-, bien a través del bloqueo directo de éstas en votaciones de organismos aparentemente participativos, o bien por medio de la cooptacién. 0 el tutelaje que coarta el poder de las fuerzas sociales. En la formalidad democratica de la gesti6n ambiental, tanto el Estado con su estructura y cultura burocratica, sus habitos y com- portamientos, como la sociedad civil, con sus representaciones y practicas muchas veces escatoldgicas, romanticas y poco operativas han facilitado la preeminencia de las tendencias eficientistas’, 1. Cuando se habla del ¢ficientismo no se quiere decir que la eficiencia no sea un fin deseable. Lo que se sefiala es que aunque la eficiencia es importante y necesaria, no es suficiente para validar una politica publica; ademas de la eficiencia deberé garantizarse la equidad de la politica, su calidad en funcién de los ciudadanos. ——— eS —“‘i‘—S 270 BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS clientelistas y corruptas expertas en el manejo concreto de puestos, la acomodacién de contratos, de procesos lectorates. los colombianos, el reto actual es la construccién en el mundo HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA 2a: ; ue orientamos la reflexién; y 2) Las posibilidades estratégicas de Ja participacion. de los ideales de la democracia participativa antidor ¢ a * vi e constitucién de 1991, para que de esta manera pueda cana : en a4 eos. ova Bae oie la construccién de una participacién democritica y eficaz en la pees ae serios problemas que amenazan la sostenibil Este es un documento introductorio a la reflexi6n critica sob la situacion actual de la participacién ciudadana en la oot ambiental. En 6] se presentan alternativas para la chidlifteatton a los procesos participativos; para el efecto trata sobre tres aspect 7 que consideramos vitales para avanzar al respecto: Ser « El significado de la participacién democratica. ¢ La situaci6n actual de la participacion en la gestion ambiental, ¢ Algunas herramientas para i unas h promover una gestién i participativa. q a Como puede observarse, es un documento que ademas de una reflexion conceptual senala unas indicaciones y lineamientos ge- néricos que podrian ser adoptados por las corporaciones dhitono: mas regionales -CAR- en la perspectiva de promover el fortalecimiento de las OSC para una participacién mas eficaz en los procesos de gestién ambiental. t IMPORTANCIA ESTRATEGICA DE LA PARTICIPACION Participar es uno de esos conceptos polisémicos y, por tanto usados de acuerdo con los intereses de quienes lo utilizan usos bastante diversos y hasta contradictorios. El planteamiento ny se sugiere en ‘este escrito no escapa a esta consideraci6n, asume la Learn cee unos intereses, con unas finalidades explici- mt: a eee unos supuestos que le son centrales. En esta Ra renee erirnos a dos aspectos centrales de la conceptua- le la participacion: 1) Los supuestos basicos desde los idad La participacién como inclusion de los actores sociales La participacién tiene una relacion etimol6égica explicita con “ser parte de...”, “sentirse parte de...”, “hacer parte de...”. De acuerdo con este vinculo etimolégico, la participacién podria ser entendida como una accion incluyente; es decir, como una accién que integra y arti- cula a Jos participes en las dinamicas sociales de las que se trate. Cuando se habla de gestion ambiental participativa, la participa- cién tendria que hacer referencia al conjunto de acciones sistemati- cas que buscan integrar y articular al conjunto de actores sociales conel fin de promover la recuperaci6n, conservaci6n y potenciacion del ambiente con el concurso de todos los interesados, en cuanto un ambiente sano es condicion basica para tener calidad de vida. Desde esta perspectiva, lo ambiental es un asunto estratégico, pues —por definicién- la calidad del medio ambiente afecta de manera directa e inmediata al conjunto de los actores sociales en escalas mas o menos grandes. El ambiente es condicién basica para la supervivencia. Nadie, absolutamente nadie, puede considerar que lo ambiental no es asunto suyo; la calidad del aire, del agua, de los alimentos, etcétera, son asuntos vitales para el conjunto de la poblaci6n. En este sentido, lo ambiental es un eje que tiene gran fuerza para convocar, y con enorme valor estratégico. Desde esta perspectiva, intentar incidir en la sostenibilidad del medio ambiente sin el concurso de todos es imposible. Sino se habla de un proyecto colectivo que integre a todos los que afectamos o esta- mos siendo afectados por el estado del medio ambiente, se habla fue- ra de las posibilidades reales. Si algunos actores sociales se quedan fuera, las posibilidades de incidencia en una gestion ambiental soste- nible se reducen proporcionalmente. De ahi que hablar de participa- cin en la ge: ambiental es hacerlo de acciones de inclusién del conjunto de lo: nteresados en una negociacion orientada hacia la EEO €«— 272 BEATRIZ LONDONO/ MANUEL ROJAS construcci6én de alternativas ventajosas y productivas para todos ¥ planteadas a mediano y largo plazo; por tanto, no slo los de ésta~ generacién. Lo anterior implica un manejo del medio ambi opuesto de manera clara a cualquier forma de cea ae marginacion, a cualquier mirada inmediatista e ieee fleas ee eo de este contexto, la participacién no es un juego de un ganador y, por tanto, de uno o mas excluidos; es, mas bi juego en el que todos ponemos y tomamos y la expectativa e be todos aprendamos y todos podamos beneficiarnos de fates mocraticamente concertados. an. Ee eee que una gestion ambiental participativa no rm ee por criterios morales 0 politico-democraticos. Se ene m, y quizas fundamentalmente, porque se trata de ae a yes ce eas de todos; en este senti- Ns icipativa es la mejor alternati: i- 48 pe alcanzar efectos de sostenibilidad Peril aan le vida para todos a corto, mediano y largo plazo. Cualquier tipo di exclusién en lo ambiental termina siendo de alto ce a La participacién como alternativa civilista frente a la guerra Be pene pa < guerra como el que.actualmente , en el cual las diferencias y el conflicto de i se dirimen a través del uso de |. 7 ice | jas armas, y en el que los espaci P spacios eee son ocupados a sangre y fuego, miltiples sectores aad. an y organizaciones sociales buscamos afanosamente alterna. 's para superar el circulo vici i i > ee ve oe vicioso de violencia y terror en el que per : las ee ene que se proponen, la par- arec ‘0 un instrumento privilegiad la barbarie, es decii Teen Wiles lodasen- ‘ ir, para promover la discusién civili ao in civilista sobre asun- c pecto de los cuales los distint i tienen intereses diverso: eet. 1 s y, en muchas ocasiones. i , a rs0s Y, €N f , antagénicos. S " apa que la participacién interesada en la inclusion de fides oe e re ser un elemento capaz de dinamizar el cfrculo virtu: le la negociacién, el establecimiento de reglas del juego HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL participativa 273. ) vivir dentro de la diferencia, la busqueda de la concertacién, Jos acuerdos, los compromisos y la confianza basica que promueve, “a su vez, mayor capacidad de concertacion, acuerdos, etcétera. Desde esta lectura, la participacion implica que los distintos acto- res sociales acepten la diversidad de intereses y proyectos de vida, asumir que el conflicto es propio de la vida social y que el reconoci- miento del otro, la tolerancia, la pluralidad y el respeto mutuo sop condicién basica para la construccién de la paz, la democracia, el desarrollo econémico, la equidad y la sostenibilidad. Significa supe- rar las lecturas maniqueas, segin las cuales, por definicién, existen sectores sociales buenos y malos, intereses legitimos e ilegitimos y entender que estamos frente al gran reto de comprender que lo que est en juego es el interés estratégico de todos, que puede ponerse en alto riesgo cuando sélo se observan los intereses inmediatos. Asi mismo, supone la construccién de formas de andlisis mas \ complejas ¢ incluyentes encaminadas a la construccion de la con- fianza basica entre los actores, al respeto por los acuerdos, al com- _ promiso decidido con el contrato social vigente y a la tramitacion negociada de las contradicciones, en funcién de la construccion | de una estructura social en la que todos tengamos cabida y oportu- nidades para desarrollar nuestro potencial. Asf las cosas, se espera que 4 través de la participacion pueda hacerse visible la potencialidad del didlogo, la negociacion y la concertacién como estrategias a través de las cuales todos podria- mos ganar, con la condicién que los diferentes se reconozcan en suis derechos e intereses y estén en disposicién de ceder parte de sus demandas inmediatas en aras de acuerdos estratégicos e inte- reses comunes a largo plazo. A través de la participacién podria hacerse patente el absurdo de la guerra como una via en la que todos perdemos a corto, mediano y largo plazo. Dentro de este marco, la participacién seria sinonimo de integracién e inclusién de todos en la construccién de una sociedad viable para todos. La participacién como construccién de lo publico Las nuevas maneras de abordar la participacion social marcan BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROIAS. 275 HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA _democratizarlos y promover un pluralismo mds equilibrado y menos des- igual. La participacion ciudadana en escenarios distintos del electoral _alimenta la preocupacion y el interés de la ciudadania por los problemas " colectivos, contribuye a la formacién de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales”?. el abandono de la ideologia liberal clasica, cuya piedra angular era el interés directo e individual. Se abandona también la dicoto: _ | interés publico vs. interés privado, y surgen los llamados intereea ' colectivos, pertenecientes a una pluralidad indeterminada de au tos que en potencia pueden ser todos los que integran una on nidad, Dentro del régimen democratico Participatiyvo le participacién hace que !o ptblico y la politica dejen de ser mon ‘ polio de los politicos y los gobernantes de turno, para establecer el derecho de los ciudadanos y sus diversas organizaciones para in- cidir en las decisiones publicas de interés comin, » En ese sentido, la participacion transforma al sistema demo- cratico, le da otro dinamismo, le concede un canal de relacién per- manente entre gobernantes y gobernados. La actuaci6n conjunta permite que las decisiones sean més razonadas, que sean el pro- ducto de un mayor consenso, que se conozcan mejor los proble- mas que aquejan a una sociedad y que se busquen de manera mancomunada las posibles soluciones. La constitucién colombiana establecié como uno de los ejes para el ejercicio del poder la democracia participativa y, ala vez, generé las condiciones jurfdicas para avanzar en este proyecto. En el campo ambiental estableci6 la participacion de la comunidad en las decisiones de politica como un derecho reglamentado por la ley 99 de 1993. En consecuencia, el Estado debe promover las con- diciones para que este derecho se ejerza en condiciones de igual- dad real y efectiva. Los derechos colectivos, entre los cuales se encuentra el dere- cho al medio ambiente, constituyen la categoria mas novedosa de proteccion de los derechos humanos. En ellos se trasciende la in- dividualidad para defender a la comunidad y para trabajar sobre asuntos que han carecido de actores sociales legitimados por la ley para que asuman su defensa. ILIDADES DE UNA PARTICIPACION DEMOCRATICA NO MANIPULADORA Si se avanza en el proyecto de construir procesos de participa- no tutelada ni manipuladora, la participacién puede generar fentajas tan importantes como las siguientes: capital social, es decir, confianza basica entre los ciuda- ‘tre sus organizaciones y entre éstos y el Estado; acata- Miento de las normas y el contrato social establecido por los canales ‘constitucionales; certeza en las potencialidades de las institucio- nes para defender los derechos ciudadanos; ética civil y actuacion _ derivada de mecanismos de persuasi6n y reflexi6n mas que de represion y fuerza. El capital social es, entonces, un elemento basi- co para el despliegue del potencial econémico, politico y cultural, _ pues su fundamento basico es el reconocimiento de la diversidad _ de intereses, necesidades y opciones de vida; y la certeza del con- _ flicto como ingrediente de la convivencia social y la mirada opti- "mista de que a través del didlogo, la negociacién y las instituciones ~ legitimamente constituidas se puede llegar a la concertacién de alternativas que benefician a todas las partes. Promueve una nueva forma de mirar las relaciones entre el Estado, el mercado y los ciudadanos, dejando atrés los esquemas maniqueos, simplistas y prevenidos eg los cuales el mundo se di- vidia en buenos y malos, explotados y explotadores, subversivos y _ constructores del desarrollo. En cuanto.la participacion se funda en la inclusi6n, facilita la construccién de miradas mas transpa- _ rentes y, porende, menos ingenuas entre actores centenariamente _prevenidos entre sf. Por tanto, promueve relacionarse de manera Elnuevo concepto de participacién consagrado por la carta “no comprende simplemente la definicién de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente ¢ los procesos decisorios no electorales que incidirdn significativamente ©” el rumbo de su vida. Se busca asi fortalecer los canales de representacion 276 BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS que quepan la pregunta, la duda, la posibilidad de encontrar distinto y al distante menos monoliticamente malo y de verse a si mismo menos integral y totalmente bueno. Cuando esto acon. nego- pe 1 muchas veceg basadas en miticas representaciones mutuas que impiden sus tece, se facilitan las posibilidades de la concertacién, la ciacion y la superacion de resistencias centenarias, perar el prejuicio. + Facilita los procesos de solidaridad y organizacién de las difex rentes fuerzas sociales al centrar su atencién en procesos da negociaci6n de intereses, asumiendo como principio rector que la inclusion de los distintos y los distantes es ventajosa para garantizar un manejo civilista y no violento de las contradiccio- nes; la participacién promueve la integracién y aglutinacion de las diferentes fuerzas sociales, pues las hace conscientes que para estar en mejores condiciones de negociacién deben estar organizadas. A mayor organizacién mejores condiciones para incidir en las decisiones; y viceversa, a menor organizacién menor capacidad para negociar. + Favorece la transparencia en la gestién ptblica, al promover la _Yeedurfa ciudadana y la permanente rendicién de cuentas por parte de los gobernantes o responsables de la gestién de politi- cas sociales. Procesos serios de participacién permiten que se haga més transparente la actuacién del gobierno y evita gran parte de los comportamientos corruptos. Asi mismo, ante la aparicién de conductas reprochables facilita la definicion de responsabilidades y eventualmente la aplicacién de sanciones (Sabsay y Tarak, 1995: 4). SITUACION DE LA PARTICIPACION AMBIENTAL EN COLOMBIA En la actualidad, los procesos de participacién democratica e” la gestién ambiental presentan grandes paradojas; de una parte, hay una constitucién que ha hecho avances muy importantes en la defi- nici6n de los derechos ciudadanos y en las instituciones y mecanis- mos que permitan garantizar la construccién de la democraci@ participativa; sin embargo, debemos convivir con un proceso d& f HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA 277. erra irregular permanente que obstaculiza y frena las posibili- \des de que los ciudadanos y sus organizaciones puedan expre- ar sus intereses. _ De otra parte, aunque en la gestion ambiental hay signos alen- fadores que brindan optimismo, existen enormes problemas en la ‘a de participacion del Estado y en la manera en que las OSC buscan promoverla. En primer lugar se analizaran las sefiales po- sitivas generadoras de optimismo y, en segundo término, los roblemas mas serios que enfrentan los interesados en promover ma gestion ambiental participativa. SNALES ESPERANZADORAS DE GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA A pesar de que las condiciones aciuales de la participacion de las organizaciones sociales en Colombia son atin muy precaria: isten importantes experiencias innovadoras en materia de parti- sipaci6n en la gestion ambiental que llaman la atencién en cuanto estran que hay posibilidades reales de transformacién de la itura de la participacién ciudadana en la gestion ambiental. Va- os a sefialar algunos casos que son indicio de que la participa- 6n democratica es posible: Las acciones desarrolladas por la Red de reservas de la sociedad civil son un ejemplo muy claro de procesos participativos auto- _nomos, nacidos por iniciativa de ciudadanos y organizaciones sociales, que sin haber sido convocados por el Estado han to- mado la iniciativa en la conservaci6n de areas ambientales es- _ tratégicas. Experiencias de este tipo deberén ser promovidas y - apoyadas por las autoridades ambientales. El inicio del trabajo intermunicipal en torno a problemas comu- nes es algo de una trascendencia enorme en la defensa de cuencas 0 unidades ecol6gicas que superan los limites administrativos de municipios o departamentos. La experiencia de la Asociacién de los Municipios de la Sierra Nevada de Santa Marta —Asosierra-, es uno entre muchos casos que valdria la pena estudiar, apoyar y sistematizar para promoverla en otras regiones del pais. 278 BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS + Los compromisos del sector empresarial con una produccién limpia son un indicador de que dentro del sector privado exis. ten aliados importantes para generar corrientes de opinion que hagan que lo ambiental se constituya en un aspecto estratégico dentro de los gremios. E] trabajo que ha realizado Ecofondo sobre prioridades ambien- tales regionales y nacionales es un esfuerzo importante y un avan- ce que deberia continuar, de tal manera que a corto plazo, cada corporacién auténoma regional cuente con un instrumento rigu- roso para la planeacién y evaluacién de su gestion, y los ciudada- nos tengan elementos concretos y evidencias empiricas para exigir, de manera més informada, cuentas a sus gobernantes. La tutela es un mecanismo que ha abierto un camino de recono- cimiento de los derechos en Colombia. En materia ambiental se han interpuesto cerca de trescientas acciones, lo cual da una idea de la importancia que tiene para el pueblo colombiano la proteccién a la vida, la salud y el entorno. ¢ Organismos del ministerio ptblico han intervenido por la via de la tutela en defensa de proyectos de alto riesgo ambiental en comunidades tales como las de Facatativa, Neiva, San Andrés y las comunidades indigenas wayuu y w’wa, entre otras. Otro instrumento valioso son las acciones de cumplimiento. La ley 99 de 1993 reglamento su ejercicio en el area ambiental, con el objetivo de hacer eficaces las normas que se expiden en la materia. Sin embargo, la practica de estas acciones hasta la fecha no ha sido exitosa. Ninguna de las acciones de cumplimiento interpuestas ante la jurisdiccion del contencioso administrativo ha prosperado. « La experiencia mas significativa en relacion con la participa- cién han sido las audiencias publicas ambientales. E] ministe- tio publico ha intervenido directamente en cerca de veinte audiencias. All{ se constata que en Colombia se empieza a for- talecer la democracia participativa, a partir de los problemas concretos, la conciencia colectiva de los derechos y las luchas de la gente por reivindicarlos*. * . 3. Véase al respecto, Londofio (1997). En este documento se presenta una descripciGn pormenorizada de veinticinco audiencias piblicas realizadas entre agosto de 1994 y agosto de 1997. HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PaRTicIPaTIVAa 279 . Un mecanismo que empieza a desarrollarse es el de la consulta a Jas comunidades indigenas, negras y raizales. El derecho de parti- cipacién y consulta a estos grupos minoritarios esté consagrado en _ Jas leyes 21 de 1991, 99 de 1993 y 70 del mismo afio. La Defensoria _ del Pueblo considera necesario que se precisen las caracteristicas de éstas consultas, en especial su diferencia con otros mecanismos de participacién, de manera que se reconozca su cardcter vinculante _ para la autoridad ambiental. En el Ministerio del Medio Ambiente _ se encuentran registradas veintid6s consultas realizadas entre sep- _ tiembre de 1994 y septiembre de 1996. Beatriz Londoiio (1997) realiza una evaluacién de este mecanismo y sefala sugerencias _ para el Ministerio del Medio Ambiente, para las OSC y para el _ sector privado respecto a las posibilidades de fortalecer este espa- _ cio democritico, previniendo su manipulacién, su destitucin y la posibilidad que se haga objeto de la corrupcién. -PROBLEMAS Y LIMITES ACTUALES DE LA PARTICIPACION Actualmente, en Colombia amplios sectores ciudadanos estan ‘desencantados con la participacion ciudadana en las polfticas pa- blicas y, en particular en lo ambiental, lo cual se relaciona con una ‘cultura politica que durante muchos aios utilizé la participacion como medio para la manipulacion, la legitimacién de la corrup- cién y de intereses privados tramitados a través de instituciones formalmente democraticas. El Estado y los partidos politicos han promovido un discurso de la participaci6n como un ritual vacio, que en la practica ha negado el acceso de los ciudadanos a los espacios y mecanismos en los que se toman las decisiones, se adjudican los recursos y se defienden y garantizan los derechos. En este apartado se revisaran tres tipos de factores que limitan y entorpecen la participacion ciudadana: 1) Algunos obstaculos genéricos relacionados con las representaciones sociales de lo que es la participacién; 2) Los obstaculos derivados de la oferta estatal; Y 3) Los derivados del comportamiento de las OSC ante los proce- _ Sos de participacion. 280 BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS Algunas representaciones sociales sobre la participacion ciudadana Cuando se indaga por el significado que tiene para la Mayoria de las de la poblacién la participacion se encuentra que las mas veces la participacion se encuentra asociada a: . Un on vacio promotor de la exclusion, el aislamiento yla atomiza- cion de las organizaciones sociales, pues se ha reducido a votar i in- dividualmente en las elecci estar tric ecciones y a presente, como suj “hls, a is s a en nae pablicos ajenos a los intereses feettien oi ; eae ani lo “ participacién pues no promueve la posibilidad is ae n, a organizaci6n y el fortalecimiento del poder de # grupos humanos para defender sus intereses a través : a ¥ agendas de gobierno explicitamente adoptadas. ae eke. aire responde a intereses privados y t p esinformacién y desconocimient le los ciudadanos de los seri cl aan serios problemas ambientale: 1] nazan, de sus derechos igaci erie: y sus obligaciones y de las multi alternativas y oportunidad i ; on a es existentes para avan: I trucci6n de alternativas inteli, ee con, 5 inteligentes para | i servacion del medio ambiente, oo Ul i ébil : * rae — pues hay una clara ausencia de organi- , politicas y gremiales que. formalmente participati oe ipativas, no logran consolid. les de integracion al ie ee tededor de agendas com a umes para promo- ver puntos de vista de sectores i a u oblaci ifi ona yah na Pp ionales especificos en los U; ns var in et para Ja ret6rica y la demagogia. Mientras se habla de pai zt pacion ciudadana en la gestién ambiental, las acciones de a es Capacitacion y formacién que permitirian que se haga pe 8 He ; Sen esarenlio de manera silvestre, sin planeaci6n e, sin los recursos necesarios basi i ici Pee ee icos, sin las condiciones ‘iva. En cuanto participaci ; ¢ ipaciOn se asemeja ou ritual de presencia: los seminarios, los cursos y demas Ml He re orientadas a promover la Participacién no asumen el pro- eee ee estratégico ya largo plazo que implica el cambio una democracia representativa a una Participativa. ° * ie, 281 HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA Esto, obviamente, no es tarea de efectos inmediatos, mas bien mostraré sus mejores frutos a largo plazo. Una practica generadora de enorme desconfianza entre los di- ferentes actores, pues la participacién, al ser dejada a la intui- _ cidn, ala improvisaci6n, a la falta de preparacién e informacién por falta de recursos; en medio de representaciones culturales _ tan arraigadas y de maquinarias politicas tan poderosas, se con- _ vierte en una fachada para la legitimacién de medidas y accio- nes que no producen efectos visibles sobre el estado critico del medio ambiente. Al no generar resultados detectables se hace objeto de sospecha y de reafirmacién sobre la inutilidad de la participacion. Algunos problemas en la participacién derivados de la oferta estatal i Vamos a referirnos a dos tipos de obstaculos para la participa- ‘cién democratica derivados desde el Estado; en primer término, a los obstaculos genéricos de la gestion ambiental en la politica pa- blica; y, en segundo lugar, a las dificultades especificas existentes en materia ambiental. En relacion con los problemas genéricos derivados del estilo de la oferia estatal para la gestién ambiental tenemos: + Existe sobreoferta de participacién, que no corresponde al vigor y amplitud de la demanda social capaz de apropiarse de los espacios ofrecidos y que atomiza la interlocucién sociedad ci- vil-Estado, debido a un universo de oferta publica de participa- cion disperso, discontinuo, sectorial e irregular. La interlocucion se particulariza de acuerdo con sectores, espacios y temas. ‘Te- nemos como ejemplo: los espacios legislativos -Congreso, asam- bleas departamentales y concejos municipales-; los de eleccion popular de alcaldes, gobernadores, presidente; los de participa- cién en la planeaci6n —consejos de planeacién nacional, depar- tamental, municipal-; la representacién en las corporaciones auténomas regionales; las consultas populares; las audiencias publicas. En fin, existen tantos y tan variados espacios que no ns 282 BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS existen las condiciones organizativas ni financieras ni para ha- cer presencia real y racional en todos ellos, y menos para hacer un seguimiento sistematico a los procesos que en esos espacios se definen. « Poco desarrollo de la participacién en los espacios estratégicos. La oferta de participacién parece tener menor desarrollo en los espacios de las decisiones estratégicas de politica, como en la formulacién de presupuestos, la ejecucién de programas y pro- yectos y la evaluacién y control de politicas y programas. Los indicios con los que se cuenta indican que se privilegian proce- sos de participacién m4s contrados en discusiones genéricas, en la ejecucién de contratos muy puntuales o en la veeduria de acciones muy concretas y especificas. « Focalizaci6n e inmediatez de la oferta. Las posibilidades de par- ticipacién se dan alrededor de objetivos inmediatos, ocasiona- les y extremadamente focalizados. No suele ser integral ni alrededor de planes territoriales a largo plazo y estratégicos. ¢ Oferta orientada a los individuos. Se privilegia una oferta orien- tada a individuos en cuanto electores, representantes 0 consu- midores de servicios especificos, més que a comunidades y organizaciones sociales que de ser convocadas adecuadamente y con agendas claras podrian desplegar su poder y avanzar en la construccién de sus propios intereses y metas colectivas. « Es una oferta que crea su propia demanda. El tipo de oferta estatal esta creando un estilo particular de demanda, pues se- fiala de manera taxativa quiénes y de qué manera pueden parti- cipar. Este estilo muchas veces violenta las formas de organizacién y las dinémicas de las comunidades, forz4ndolas a comportarse dentro de una institucionalizacién que no co- rresponde a sus propios procesos y tradiciones. *. Tendencia a la homogeneizacién, normalizacién y tutelaje de !a participacién. E] Estado tiende a institucionalizar la participa cién en el sentido de normatizarla, conducirla, dosificarla ¥ tutelarla, de manera que pueda controlarla. + Incompatibilidad entre la oferta estatal y las dindmicas de las OSC. No existe suficiente coincidencia entre los espacios, te~ mas y formas institucionales de participacion ofrecidas por el HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA 283, Estado, y las demandas y dinémicas propias de las organizacio- nes de la sociedad civil. En muchos casos es clara la incompati- bilidad oferta~-demanda. En cuanto a los principales problemas especificos relacionados con la gestién ambiental vamos a centrarnos en cuatro que afectan actualmente la gestién ambiental: 1) El ordenamiento territorial; 2) el trabajo interinstitucional e intersectorial; 3) Las deficiencias en cuanto a informacién ambiental sistematica, valida y confiable; y 4) Los problemas financieros que han afectado a todo el Sina y, en especial, los procesos de participaci6n. + El ordenamiento territorial. La participacién descentralizada en procesos de gestién ambiental tiene que operar en medio de un precario sistema de ordenamiento territorial en el que se traslapan y no estan claras las funciones de los diferentes niveles. Sdlo para ver la complejidad e irracionalidad de la estructura haga- mos un corte longitudinal del organigrama: en el nivel nacional coexisten diversas instancias no suficientemente coordinadas: Ministerio del Medio Ambiente; Dnp/Upa; consejo nacional am- biental; consejo técnico asesor. En el nivel regional: Corpes; de- partamentos; CAR; institutos de investigacion ambiental. En el nivel local: municipios, areas metropolitanas; departamentos del medio ambiente; Umata. Si tenemos en cuenta que los limites geograficos de los Corpes, de los departamentos y de las corpora- ciones no concuerdan, nos encontramos frente a un serio proble- ma para trabajar regionalmente de manera articulada y generar ofertas de participacién ordenada en donde las funciones y res- ponsabilidades de cada nivel sean claras. + La atomizacién sectorial e institucional. De otra parte, e] asunto ambiental es abordado por diferentes ministerios y departamen- tos administrativos en el orden nacional y por diversas secreta- rias ¢ instituciones en el departamental y municipal. Algunos ejemplos sirven para ver la complejidad administrativa: en el orden nacional trabajan, ademés, del Ministerio del Medio Am- biente, instituciones como los ministerios de Desarrollo, de Mi- nas y Energia, de Agricultura, del Transporte y de Educacion; la a Te 284 —— _BEATRIZ LONDONO/ MANUEL RO), a HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA 285 Direccion Nacional de Estupefacientes; gj ten desarrolléndose Procesos dgiles de e interinstitucional. Las reuniones del los derivados de las OSC ante los procesos de participacién e constatarse que, en general, existe una amplia oferta es- Je participacién y una escasa apropiacién colectiva por parte organizaciones de la sociedad civil de dichos espacios, te- e instrumentos institucionales ofrecidos por el Estado. Lo an- + Inexistencia de un sélido sistema de infc i6 yr, quizs tione que ver con los siguientes factores, relacionados qué: inhibe procesos de participacion oleae Oto obstécuy posiciones de algunas de las organizaciones de la sociedad ee at un sistema nacional de informacian ena a 2 : Investigaciones, datos dispersos y atominan nO permiten contar con diagnéstico: Yalomizados q il fetichismo normativo e institucional quizés ha hecho que el mayor esfuerzo de muchas OSC se haya hecho en legislar mas que en poner en practica la voluntad pitblica que expresan los ‘cambios legislativos ¢ institucionales. La ley 99 de 1993 logré oe importantes avances juridicos respecto de la participacion de las mos entender la gran dificulta a " OSC en la gestién ambiental; sin embargo, son atin muy preca- pers Participar alrededor de argu- - rios los ascadiollis practicos, rehteifeehialss y dhitativebeotre las condiciones que hagan viable el desarrollo de las normas. La desconfianza de algunos movimientos sociales respecto del Es- tado y las polfticas piiblicas. De un lado, frente a su eficiencia, efectividad y transparencia; y del otro, la opinién que se tiene en algunos actores sociales de que lo que se promueve es una estra- ay tegia de estatizacién de la sociedad, subordindndola a los fines e 10n, en particul aaa i i i i Dp ar porque en el imaginario de las instituciones ae Boop por ben do fae sapere Gantt eenie de mu- chos de los movimientos sociales se expresan por vias de hecho -tomas, marchas, paros~ y por presiones no institucionalizadas sobre los funcionarios publicos, las cuales histéricamente han sido mas efectivas e inmediatas respecto de sus demandas, que las vias y tramites legales, muy complejos y lentos. +. Coyunturalismo. Buena parte de las acciones de algunas OSC se desarrollan en torno a reivindicaciones o necesidades coyuntu- rales e inmediatas, sin una visién estratégica a largo plazo ca- paz de generar politicas publicas promotoras de acuerdos sostenibles en el tiempo y que atiendan condiciones estructu- rales y no, simplemente, situaciones de emergencia. « Inadecuaci6n de los actuales escenarios a Jos nuevos movimientos abonado para el Prejuicio, la ideologizacion, la imposibilidad de 3 - es 7 Ip ad di + Laescasez de Tecursos para promover la Participacion en la ges- tién ambiental. Las condiciones financieras en que ha debido do o ee Y, por tanto, el mas répidamente afectado por los re- ie eas tenemos en cuenta que la gestion de la vental ha debido operarse con 46' * . . : ap a ie. a amplipacionss en limitaciones de pases ‘a participacién son Muy serias, sob; Bos i ‘ipacion. , Sobre todo si reg s a re el aparato institucional ambiental eae ‘mera importante durante el periodo del recorte. ares 286 BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS sociales. En los escenarios e instituciones actuales de la politica los nuevos actores y movimientos sociales no encuentran ins- trumentos suficientes para expresar sus demandas. HERRAMIENTAS PARA PROMOVER UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA. Como se sefiald, la participacién, en contra de una creencia bastante generalizada, no se desarrolla de manera esponténea y silvestre. La participacion exige la existencia de un conjunto de condiciones sin las cuales puede convertirse en un mero formalis- mo o ritual vacio de efectividad, o en un medio de manipulacion negativo en la promocién del desarrollo social. La participacion eficaz de los actores involucrados dentro de los procesos ambientales implica la construccion de planes de par- ticipacion y el trabajo a corto plazo sobre algunas de las condicio- nes minimas para su ejercicio, las cuales podrian ser asumidas por los consejos directivos de las CAR a corto plazo. Vamos a referirnos a dos tipos de instrumentos o herramientas de participacion: 1) Herramientas generales para ampliar y fortalecer la participacion: y 2) Herramientas de tipo jurfdico que podrian potenciar las prac- ticas de participacion vigentes. INSTRUMENTOS GENERICOS PARA PROMOVER UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA Avanzar en procesos que faciliten a la ciudadania la participa- ci6n en la gestién ambiental implica trabajar en diferentes frentes que si son asumidos de manera simultdnea e integral podrian cua- lificar la participacién que existe actualmente. Veamos algunos de ellos: HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA 287. Promover la construccién de sistemas de informacién ambiental, derechos ambientales ciudadanos y herramientas juridicas Este es un aspecto crucial: sin informaci6n la participacién es mucho ms susceptible de la manipulacién; en este sentido, ha- bria que acometer las siguientes acciones: + Se requiere trabajar en torno a sistemas de informacion y capacita- cién ambiental rigurosa, sistematica y de amplio y facil acceso para los interesados sobre asuntos ambientales especificos, como por ejemplo las condiciones y los problemas del agua, de los bosques, del aire, etcétera, que afectan o podrian llegar a afectar a los diver- sos sectores sociales de una jurisdiccin territorial especifica, y que al ser intervenidos desde la politica social ambiental podrian mejorar la calidad de vida de dichos sectores. Si se cuenta con informacién valida y confiable, la capacitacién y Ja participacién se hacen mas potentes y menos susceptibles de manipulacién. + La definicién de prioridades ambientales regionales. Es impor- tante continuar el ejercicio iniciado por Ecofondo, de construir un listado de prioridades ambientales regionales. Identificar y ordenar, de acuerdo con su importancia, los problemas ambien- tales es condicién bdsica para la definicién de los planes de desarrollo regional y local, y es un insumo central en la cons- truccién de agendas comunes y la facilitacién de procesos de concertacién en torno a ejes claramente definidos + Socializar los derechos ambientales y las herramientas juridi- cas existentes para salvaguardarlos. Ademés de informacién y conocimientos técnicos sobre los asuntos ambientales, se re- quiere promover el conocimiento de los derechos ciudadanos de participacion, sobre los ambitos de decisién, las reglas del juego para la participaci6n, etcétera. Generar mecanismos de diyulgacién y comunicacién entre el Estado y la sociedad El Ministerio del Medio Ambiente y las GAR deben reajustar sus boletines y sistemas tradicionales de comunicacién con los a 288 BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS. ciudadanos, de manera que, mas que informacién de actividades programas o propaganda institucional, se avance en la descripcién, con datos serios, de los problemas prioritarios y sus dimensiones cuantitativas y cualitativas, las experiencias exitosas de gestion ambiental, los proyectos colectivos y la concientizacion y compro- miso de las organizaciones sociales en la solucion de los grandes problemas ambientales. Promover el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil Es necesario promover las formas organizativas de las partes interesadas ~en especial de los tradicionalmente excluidos— yla construccion de sus agendas sectoriales, de manera que al concu- trir a los espacios de concertacién de la politica publica, los repre- sentantes de posiciones diversas tengan posiciones claras previamente definidas, alrededor de las cuales eligen representan. tes que garanticen una defensa adecuada de sus intereses y expec- tativas en los 4mbitos de decisién. Es alrededor de la agenda acordada que los representantes rinden cuenta ante los represen- tados sobre su gestion en los organismos colegiados. Definir recursos técnicos y financieros adecuados y suficientes para la participacién La participacién ~especialmente en las organizaciones de la so- ciedad civil que tienen recursos escasos- se desarrollaré en la me- dida que las entidades estatales generen condiciones para que puedan contar con recursos tales como espacio, tiempo, capacitacién y re- cursos financieros adecuados para reuniones y seminarios, en los que se debaten las diversas agendas y posiciones internas del sector y las posibilidades de acceso organizado a los diferentes espacios de participacion ciudadana. Promover la participacién cuesta y la can- tidad de recursos asignados para la participacion es la evidencia clara de Ja real voluntad politica y nivel de prioridad que tiene esta estrategia tanto en el nivel nacional como en cada una de las CAR. HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA 289 _ Hacer de la participacion un proceso planeado y gestionado de manera inteligente Como se sefial6, la participacién no es un fenédmeno esponta- neo que se desarrolla independientemente de la voluntad y la orien- tacion humana. Promover la participacién es més bien una accién " intencional, que deberd fundarse en saberes especificos y especia- Jizados con metodologfas y procedimientos probados, por ende con recursos suficientes y con planes que impidan que se siga traba- jando de manera esponténea, improvisada y retérica. ‘LOS NUEVOS INSTRUMENTOS JURIDICOS ‘DE PARTICIPACION AMBIENTAL Y SU PRACTICA “La ecologia neutral, que mds bien se parece a la jardineria, se hace cdmplice de Ia injusticia de un mundo donde la comida sana, el agua limpia, el aire puro y el silencio no son derechos de todos sino privile- gios de los pocos que pueden pagarlos”. EpuARDO GALEANO En su titulo X, la ley 99 de 1993 consagra nuevos instrumentos de participacién que desarrollan los principios de la declaracion de Rio y de la constitucién colombiana. Estos procedimientos tie- nen dos caracteristicas de gran importancia: en primer lugar, no exigen la demostracion de interés alguno, y los puede ejercitar cualquier persona, natural o juridica, nacional o extranjera, inclu- so un nifio puede utilizarlos sin que sea rechazado su ejercicio. Finalmente, es necesario destacar la sencillez de estos procedimien- tos, aspecto que facilita a cualquiera su interposicion. Las principales vias de intervencién publica ambiental por parte de las personas —no sdlo los ciudadanos-, las comunidades y las organizaciones se pueden clasificar en la siguiente forma: Mecanismos para recoger informacién El derecho de peticién de informacién ambiental esta consagrado en el articulo 74 de la ley 99 de 1993, que establec 290 BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS Toda persona natural o juridica tiene derecho a formular directamen peticion de informacién en relaciGn con los elementos susceptibles de producir contaminacién y los peligros que el uso de dichos elementos pueda ocasionar a la salud humana, de conformidad con el articulo 16 de la ley 23 de 1973. Dicha peticion debe ser respondida en diez (10) dias habiles. Ademas, toda persona podra invocar su derecho a ser in. formada sobre el monto y utilizacion de los recursos financieros que estan destinados a la preservacion del medio ambiente. La Corte Constitucional, sentencia T-567 del 23 de octubre de 1992, sefiala que el reconocimiento constitucional del derecho de peticion en la constitucién politica busca: “un acercamiento entre el administrado y el Estado, otorgandole al ciudadano un instru- mento idéneo con el cual acudir ante él en busca de una informa- cidn, 0 con el fin de que se produzca un pronunciamiento oportuno por parte del aparato estatal”. Las caracteristicas diferenciadoras del derecho de peticién en materia ambiental son: + Elfundamento de este derecho se encuentra en el articulo 23 de Ja constituci6n. ¢ La peticién puede interponerse ante cualquier autoridad 0 per- sona privada. ¢ La peticién debe hacer referencia a uno de los tres aspectos con- templados en la norma 1) Elementos susceptibles de producir contaminacion; 2) Peligros para la salud humana derivados del uso de dichos elementos; 3) Recursos financieros ambientales. ¢ El tiempo de respuesta es de diez dias maximo. ¢ Sise desconoce el derecho de peticién se puede acudir a la ac- cién de tutela para exigir su garantia, ya que se trata de un dere- cho fundamental, como lo ha afirmado la Corte. ¢ Sies un servidor piblico el que desconoce el derecho de peticién, procede igualmente un proceso disciplinario, porque constituye una falta sancionable con su retiro de la administracion publica. Es evidente que la informacién es el requisito fundamental para que la participacién sea eficaz y pertinente. Las comunidades y HIACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA, 291 ’ciones deberian realizar una pedagogia sobre la forma de er el derecho de peticion, que si bien parece algo sencillo es necido por muchas personas. ! Cuando se piensa, por ejemplo, en el ejercicio de cualquier E ‘Smo de participacion, el primer paso para las comunidades ser la recopilacién y andlisis de la informacién existente so- el problema que se va a tratar. Dentro de estos instrumentos de cumentacion requeridos es muy importante conocer la situa- Juridica del proyecto u obra que se va a cuestionar, si existe ite de licencia o permiso, si se ha presentado o no un estu- ‘pacto ambiental, cudles son los conceptos de la autori- id ambiental, etcétera. __ Sise mira este aspecto desde el punto de vista de los duenos de un Proyecto o de la autoridad que va a convocar un mecanismo de Herpacion ambiental, también es importante perfeccionar los “procecimientos para que las comunidades tengan acceso a la in- Por ejemplo, ubicar copia del estudio de impacto am- €n las localidades, distribuir resamenes ejecutivos del proyecto, utilizar los medios de comunicacién para explicar las A caracteristicas del mecanismo que se va a ejercer, etcétera. © SOnformidad con lo establecido en los articulos 70 y 71, la publicidad de las decisiones que adopten las autoridades ambien- tales tiene un instrumento propio que es el boletin que deben edi- mt dichas instituciones. En la mayoria de las corporaciones se esta incumpliendo esta exigencia del boletin ambiental. Todo esto busca que exista un principio de participacion infor- mada, lo cual permite no sdlo procesos mds dinamicos y enrique- cedores, Sino que garantiza un debate democratico, la presentacion de pruebas, estudios y anélisis transparentes y contribuye a forta- Besar ©Spacios para el andlisis y, si es posible, la resolucion de con- flictos due, de otra forma, podrian degenerar en vias de hecho. Mecanismos para intervenir en los procesos de produccién y discus, On de normas ambientales Los instrumentos que se contemplan en el contexto internacional 292 BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS son diversos, algunos de los cuales no existen en Colombia. En primer lugar, se habla de la intervencion en la regulacién ambie tal, espacio que permiliria a las comunidades aportar Biatshtos para la construccidn de nuevas normas en los diversos 4mbitos Hie se area. En Colombia, en la ley 134 de 1994, sobre Bieialsmios es mate ciudadana esta la figura de la iniciativa popular La iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones pii- blicas es el derecho politico de un grupo de ciudadanos de epecBter proyecto de acto legislativo y de ley ante el congreso de la republica, de ordenanza ante las asambleas departamentales, de acuerdo ante los con- cejos municipales o distritales y de resolucién ante las juntas adminis- tradoras locales, y demas resoluciones de las corporaciones de las enti- dades territoriales, de acuerdo con las leyes que las reglamentan, segin el caso, para que sean debatidos y posteriormente aprobados, imodifica- dos 0 negados por la corporacion publi i oneal rp publica correspondiente (ley 134 de Para impulsar un proyecto de norma ante alguna de las corpo- taciones sefialadas en la norma anterior, la ley 134 trae unos re- quisitos sefalados en los articulos 10° a 31. Entre ellos estan, el numero de firmas de respaldo al promotor: ; Para ser promotor de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo, se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inantes en el tespectivo censo electoral, cumpliendo con este requisito, podran tam- bién ser promotores, una organizacion civica, sindical, gremial, indige- nao comunal del orden nacional, departamental, municipal ie local segun el caso, o un partido o movimiento politico, debiendo cumplir con el requisito de la personerfa juridica en todos los casos. 1. Formulario de inscripcion de la iniciati n sci ciativa, elaborad é Registradurfa del Estado Civil. Smee 2. Formulario para el tramite de la iniciativa. 3. mete de la iniciativa. Debe corresponder a la competencia de ‘a corporaci6n respectiva. Se excluyen asuntos presupuestales, HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL ParTiciraTiVA 293 fiscales, relaciones internacionales, amnistias, indultos y orden publico. 4. Recoleccién de firmas. Se precisa contar con el respaldo de 5% de los ciudadanos inscritos en el censo electoral correspondiente. 5. Tiempo para la recoleccién: seis meses. 6. Consecuencias: se registra y se busca que la respectiva corpora- cién le de el tramite a la iniciativa. Si no se logra, se podra acudir a la figura del referendo aprobatorio consagrada en la misma ley. La ley 134 de 1994 ha sido criticada por el excesivo formalis- mo; sin embargo, no es imposible acudir al mecanismo de la ini- ciativa popular normativa y es muy interesante ejercerla en materia ambiental. Cuando se trata de normas que expide la administracion 0 las autoridades ambientales, la intervencién en la regulacion tiene enor- mes limites. Hasta la fecha no se ha establecido ningtin instrumen- to, aparte del Jobby que tradicionalmente hacen los destinatarios de las reglamentaciones. Convendria definir posibilidades mas trans- parentes y amplias de participacion en los procesos de reglamenta- cién ambiental para evitar vacfos, inconsistencias, vicios de inconstitucionalidad y para lograr un apoyo desde la sociedad civil, organizaciones y universidades y para mejorar las normas que se expiden con tantos problemas de técnica legislativa y de contenido. Mecanismos para intervenir en los procesos administrativos ambientales Interyencién administrativa ambiental La tercer rea de intervenci6n es la que se posibilita en los pro- cesos administrativos ambientales. En el articulo 69, la ley 99 de 1993 trae una figura muy especial, la intervencién administrativa ambiental. Cualquier persona natural o juridica, publica o privada, sin necesidad de demostrar interés juridico alguno, podrd intervenir en las actuaciones 294 BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS administrativas iniciadas para la expedicién, modificacién 0 cancela- cién de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afec- tar el medio ambiente o para la imposicién o revocacién de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales. En el articulo 70 se sefiala que la autoridad ambiental “tendra como interesado a cualquier persona que asi lo manifieste con su correspondiente identificacién y direccién domiciliaria”. Las caracteristicas de este mecanismo, denominado interven- ci6n administrativa ambiental, son: 1, Titularidad: la norma es muy amplia, indica que cualquier per- sona puede ser interviniente. 2. No se precisa demostrar interés juridico alguno. Ejemplo: un habitante de Santa Marta puede ser interviniente en un proceso de otorgamiento de un permiso de aprovechamiento forestal en Riosucio, Choco. 3. Requisitos: basta enviar una comunicacién a la autoridad am- biental que conoce del proceso, indicandole el deseo de ser interviniente, el nombre y direccién de la persona. 4. Efectos: el interviniente administrativo se vuelve parte en el proceso, deben notificarsele todos los actos administrativos re- lacionados con el caso, puede interponer recursos, presentar pruebas, etcétera. Las otras vias administrativas que se presentan en nuestra le- gislacién ambiental son la audiencia publica ambiental y la con- sulta a comunidades indigenas y negras. Audiencias ptiblicas ambientales La audiencia publica es un mecanismo que le permite a las per- sonas, a las organizaciones sociales y a los integrantes de diferentes entidades de orden nacional, departamental o municipal participar en la toma de decisiones en materia ambiental. HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA __ 295, Este instrumento tiene las siguientes caracteristicas generales: + Es uno de los desarrollos del principio constitucional de parti- cipacién de la comunidad en materia ambiental. Es una oportu- nidad de encuentro entre las comunidades y las autoridades que toman las decisiones en un proyecto determinado. « Permite a las comunidades, autoridades y duefos de proyecto informarse e intercambiar criterios sobre la conveniencia de su realizaci6n, los impactos que va a generar en la comunidad y en el medio ambiente y las medidas requeridas para mitigar estos impactos. « Es un procedimiento que permite a la comunidad involucrarse y analizar en detalle un proyecto que va a afectarla directa o indirectamente. « Es un instrumento que permite mejorar la calidad de la gesti6n publica ambiental, hacerla mas transparente y cercana a los ciu- dadanos. ¢ Sirve para aclarar los diversos elementos de un conflicto am- biental existente y generar alternativas de solucion para las au- toridades ambientales. Las audiencias pablicas estan reguladas en el articulo 72 de la ley 99 de 1993 y de esta norma se desprenden las denominadas caracteristicas especiales de las audiencias publicas ambientales: Solicitantes. La celebracién de una audiencia publica puede ser solicitada por: + El procurador general de la nacién o el delegado para asuntos ambientales. El defensor del pueblo. El ministro del Medio Ambiente. Las demés autoridades ambientales. Los gobernadores y los alcaldes. Por lo menos cien personas. Tres entidades sin animo de lucro. oer eee 296 BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS E] articulo 72, no precisa si las “entidades sin 4nimo de lucro” deben tener el caracter de ambientales. En principio, segtin la nor- ma, puede participar cualquier entidad sin animo de lucro, por ejemplo tres juntas de accién comunal. De este articulo también se desprende la posibilidad de que la autoridad ambiental convoque audiencias publicas de oficio o por iniciativa propia, en caso de considerarlo conveniente, por la im- portancia del proyecto o el impacto que pueda causar en la comu- nidad y en el ambiente. Autoridad competente. La audiencia publica se solicitara ante la autoridad competente para el otorgamiento del permiso 0 la li- cencia ambiental, es decir, ante el Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones auténomas regionales y los grandes centros ur- banos —municipios, distritos y 4reas metropolitanas cuya pobla- cién urbana sea superior a un millén de habitantes—. Proyectos. Pueden someterse a audiencia publica los proyectos que requieren permiso o licencia ambiental, es decir, aquellos que causen impacto al medio ambiente o a los recursos naturales, De igual forma, pueden ser objeto de audiencia publica los proyectos que atin teniendo la licencia 0 permiso, estén incumpliendo la normatividad ambiental. El articulo 72 de la ley 99 sefiala que la audiencia publica puede realizarse cuando se trate de obra o actividad “que pueda causar impacto al medio ambiente 0 a los recursos naturales”. Conviene recordar que toda obra o actividad produce un impacto en el medio ambiente, En ese sentido, deberfa precisarse el nivel, naturaleza o gravedad del daiio que amerita la realizacién de la audiencia. Efectos de la solicitud. El efecto que tiene la solicitud de la au- diencia, es que suspende los términos del procedimiento adminis- trativo que se encuentra en tramite, es decir, suspende los términos normales en el procedimiento de otorgamiento de la licencia o permiso. Es deber de la autoridad ambiental realizar la audiencia pabli- ca si ésta es solicitada por quien o quienes estén facultados para hacerlo. Sino se convoca a la audiencia y se dicta el acto adminis- trativo licencia, permiso, etcétera-, éste se encontraré viciado de nulidad. HACIA LA CONSTRUGCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA _297 Oportunidad. La audiencia puede realizarse: 1. Con anticipacién al acto que ordene la expedici6n, modifica- cién o cancelacion de un permiso o licencia ambiental. Son las denominadas audiencias previas. . Con posterioridad al acto administrativo que otorgue una licen- cia o permiso. Puede darse el caso de la realizacion de una au- diencia publica para determinar el incumplimiento de la resolucién que otorgé el permiso o la licencia ambiental. De dicha audiencia se desprenderdn las sanciones administrativas que sean necesarias. Este tipo de audiencia es a posteriori y re- quiere una minima prueba del incumplimiento. Consultas a comunidades indigenas y negras La consulta previa es un derecho constitucional colectivo de los pue- blos indigenas y un proceso de cardcter ptiblico especial y obligatorio. Debe realizarse previamente, siempre que se vaya a adoptar, decidir o ejecutar alguna medida administrativa 0 proyecto publico o privado y legislativo, susceptible de afectar directamente las formas de vida de los pueblos indigenas en sus aspectos territorial, ambiental, cultural, espiritual, social, econdmico y de salud, y otros aspectos que incidan en su integridad étnica (Red de Solidaridad Social, 1998). Solo podra considerarse tal, el proceso que dé a los que son consulta- dos, la oportunidad de manifestar sus puntos de vista e influenciar la toma de decisién (or, s.f.). En estos casos, la participacién se entiende como una garantia del derecho a la integridad étnica y cultural y dentro de este es- quema debemos partir de varias posibilidades de decision de las comunidades: 1. Concertar con las entidades gubernamentales y permitir el dosa- rrollo del proyecto, obteniendo a cambio unas contraprestaciones que fija la comunidad y discute con la empresa en presencia de las autoridades. En los casos que analizaremos mas adelante se 298 BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS proponen asuntos como empleo para las comunidades, electrifi- cacion, capacitacion, reforestacion, etcétera. Corresponde a la autoridad ambiental, en estos casos, recoger en el texto de la li- cencia que se otorgue, el compromiso al cual llegaron las partes. 2. No lograr la concertacién, porque la comunidad considera que el proyecto afectaria en tal forma su integridad étnica y cultural y su vida que el mismo no puede desarrollarse. En esta situacién, es deber de la autoridad administrativa to- mar una decisién objetiva, razonable y proporcionada a la finali- dad que exige la constitucién de proteger la identidad social, cultural y econémica de la comunidad indfgena. El articulo 7° del Convenio de la ort, exige a los gobiernos realizar verdaderas consultas en las que los pueblos indigenas y tribales tengan el derecho de expresar su punto de vista y de influenciar el proceso de toma de decisiones. Lo anterior significa que los gobiernos tienen la obligacién de crear las condiciones que permitan a estos pueblos con- tribuir activa y eficazmente en el proceso de desarrollo (oT, s.f.: 9). Mecanismos de participacién en la administraci6n de justicia Cuando se agotan las otras vias sin lograr resultados existe la posibilidad de acudir ante los jueces por diferentes instrumentos que consagra la constituci6n polftica las leyes colombianas. Las principales posibilidades son la accion de tutela, las acciones po- pulares, las acciones de grupo, las acciones de cumplimiento, las acciones de inconstitucionalidad y las acciones penales. El objeto de algunas de estas acciones es el siguiente: 1. Acciones de tutela. Son un instrumento constitucional que per- mite a cualquier persona, en cualquier lugar o momento, acudir ante una autoridad judicial para buscar Ja proteccidn de un dere- cho fundamental que por cualquier hecho se considere vulnera- do o amenazado. Procede contra cualquier accién u omisién de las autoridades que vulnere derechos y contra los particulares HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA 299 en los casos expresamente sefalados en la reglamentacién, Las caracteristicas de esta accién son: es un mecanismo inme- diato, sencillo spues no requiere de mayores formalidades-, especifico, eficaz y subsidiario. Para su procedencia en materia ambiental se requiere conexidad entre el derecho a un ambiente sano y otros derechos fundamen- tales -salud, vida, intimidad, etcétera- se exige que no exista otro medio de defensa judicial eficaz y que el dafo no se encuen- tre consumado, pues la tutela no tiene fines resarcitorios sino preventivos. Se acude también a la accién de tutela como meca- nismo transitorio para evitar un dafio a un derecho colectivo. Deben ser interpuestas por el afectado directamente o por otro en su nombre. Su objeto no es obtener indemnizaci6n alguna, sino la proteccién de los derechos. 2. Acciones populares. Seguin el articulo 88 de la constitucién su objeto es la proteccién de los derechos e intereses colectivos como el medio ambiente, los derechos de los consumidores y usuarios, la moral administrativa, entre otros. Mediante ellas se busca la prevencién de un dafio o la reparaci6n del mismo. En este tiltimo caso, la indemnizacién corresponde a la entidad del Estado en- cargada de la conservacién del recurso o derecho afectado. Actualmente se encuentra en proceso de reglamentacién, median- te el proyecto de ley 05 de 1996 Camara, 10 de 1997 Senado, pendiente de la revision de la Corte Constitucional, al no haber- se acogido por el Congreso las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el presidente de la reptblica. 3. Acciones de grupo. Seguin lo establece la constitucién, son ac- ciones indemnizatorias para reparar los dafios causados a un numero plural de personas. S6lo podrén interponerlas los afec- tados y cualquiera de ellos representa los intereses del grupo, sin necesidad de que se le otorgue poder por los demas. Su re- glamentaci6n forma parte del proyecto ya mencionado que re- gula las acciones populares y de grupo. 4. Acciones de cumplimiento. Se encuentran reguladas por la ley 393 de 1997. Su objeto es hacer cumplir las leyes y actos admi- nistrativos. En materia ambiental se reguld inicialmente por la ley 99 de 1993, articulos 77 a 82, que luego fueron derogados por la ley 393 ya mencionada. 301 HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA GESTION AMBIENTAL PARTICIPATIVA BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS. pyuyuod of OMOMAE “P66T OP vET $97 oonyiues80xd 010A, eiMyEpIpuRD ns IIQUOsUT Te Opemmasard eureagord jap ojuarautyduuno [9 op 1829 oumetoroung ye repent oMtOD souOdUT] sopresty sexopeureqog, vorjqndar ey ap auapisarg paynoal> Dummy POOL OP rel OT onaige oppiqy) oorgnd sazayur ap soyunse aneqap exed sareooy sexopenstamupe seitnf sey 09 0 sayefauoo sof woo ugtunas uo sedionatg semmrumuos “sig ‘Ter ‘sopedionunur sofaau0g of OMOMAE “PEGE OP FET AO] of OMONE “HH6I OP PET MOT €01 ornopze ‘uorninsueD O€z oImon ‘ZEGI PS 6] ouoyeBoxop 0 ouorgoude opuarojoy vanepsifay meindod vaneiony -sofeouoo ‘seajquiese ‘osar8u09 [9 19 uaregap 28 anb sorsaxoxd soy SauoroEAJaNqO ap UOIOLIUDSA aiuaaia eunou eu sZ019p 0 vorprznf eunou op oeosd un sezeyoal o Ieqoidy opranoe ‘ezieuapio ‘Kay ap sorakoud muasaig Soanje[stday sosaoord soy ua sedronued soyediowunun sofsou0,y soqritioumeyredap seajquesy voyqndar rf ap osax3t10), DAninjsi39) Duy Nolovinnay, OWSINVOaTA, oauataQ 300. VIDNVISN] OHTA WACO TAG SVINVA SVSMAAIG SVT ALNV NOLVAIOLAVd Ad SATYNOIDMLLLSNI SOLVASA SOT tal. A continuacién, y bi itesis, se presenta un esquema que resume los ins- ient 6n en materia ambi Cuapro 1 MECANISMOS JURIDICOS DE PARTICIPACION icipaci Concluimos asi un breve recorrido por los principales meca- os de part i trumentos de proteccién del medio ambiente a manera de sin nism Audiencias ante el congreso de la repiblica Derecho de peticién de informacién ambiental Intervenci6n administrativa ambiental Iniciativa popular normativa Consulta popular Veedurfas ciudadanas Audiencias publicas ambientales Consulta a comunidades indigenas y negras Cabildo abierto INSTRUMENTOS PRINCIPALES Participacion administrativa Tipo DE MECANISMO Participacion politica Zouavag, 2 3 3 aa ae 3 ek 3 nore Pa a: 8 22 cee o223 2s ge28. s2 |gibaas HH BE |Ze2222 Participacién judicial 303 i i 3 é é 4 5 i “6SE'T A SOOT somnotE [AID o81POD “88 o[noruE ‘vonsiod ugtoninsuo>, sauindod souorsoy ‘S0AH}99[09 soyparap ap wsUaJOC, eniens ungas ‘oman op & sapediowmat SOUIAID saoang 98 ojnayire ‘vonsjod ugranmmsuog BIaINI ap UgIIOy Sopezeuduie 0 sopesoutnA sojeiuiourepuny soqoozep op esuayoqy sajeioipat sepepuomny roponpnt wy SOL OlRONIE “E661 AP 66 AOT 69 ofnamuE ‘E66 T ap 66 AaT ZL O[MOMAE "E661 >P 66 A271 ¥L o1nopAe “E66T ap 66 KO] 9E OLNORTE “EGET @P 66 AO] seiou £ seuo8yput sepepruniios & eraoud vyinsuo Teworque PAneNSTUTWUpE UoFsUaATIUy sepuuaiqure seariqnd seiguerpny [eitorqure eroyeur us uoloeuxiosut 9p woronad ap ouoa19q, seuiougine souoroesodioa Se] 2p oanDaNp ofasti0g sajeuarqure soioedun sonwsd or9U98 anh soroaXord op oyorunmos Wo A souorouvs op uotoisodun vj us 0 sostuniad ‘seiousoy, ap ojuaniueasoyo 9p sossooid so uo up.oedionieg Tewargue vuoyeu Uo uprovuLosUt 9p wo!oUsIGQ “jequarquie vuoyeu {9 sauors{oop ap vuo} vy uo medIONIeg NoDY INDY OWSINVoa] OALALIQ, VIDNVASNT BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS pmuguoy 108980 0910991 ofesuoy Tewwaiqure s0;008 [Pp va anos ¥ souorooe & seonyjod ugromnunjue) ‘onyjod upiominsuo3, ugtozeue|d op [eUOIORN Ofasuo), Uotsnosip & sistqpue Jo uo aedronreg £1 olnomHE “E661 9P 66 KOT Teiworquie jeucrseu ofasuo3, 8] ap worotUYop Pf UD sedron Te vals 661 AP ZS1 MoT “Obe Ofna gio vanoodsar wy ua sauryd so] ep *vonyiod uoiompsuo | uproeaumyd ap sapere sofosuo> ysypur jo ue sedioniyg | — sapreaye £ souopemsgon vonandat vy ap oiuapisoad jo _ EUBISap SO] soaquioru sng eid [2 91908 feUO|Sea UoIsosIp eydeae 06 OOM “F661 ‘Bun seuIpI09 K JeZTUeBI0 ‘o[ouTeSap ugioeauelg ap 2P 261 KOT ‘Ob¢ ofnone 9p [ouorseu upd ap o:90Koad jop [euopeyy onourepedag, vorjqndas e| op auaprsarg sopenstaupe so] ered eIouapuesseny 9p ovunse un augos peroued sa9EIED ap eiungoud wun v eisandsau sep [2 re 661 9p EI AaT windod eynsuoy | ‘seuorsto9p ap vuno} yuo edionseg sopresty. ‘ousaiqo8 op rureisoad ns woo SOpTEOTY oprdum ey ou anb seyndod ugis99]9 op soxopeureqon) 9 MONTE “p66 T Op HET SOT ‘SVepueL [ep BHOIw20AayY | OLwUO!UNY UN e OSI UN ap JAoWaY | eoI[qndax e] ap oMepIsarg ah NoDvinosy, ONSINVOAYA, Onuarag, YIDNVISN] - uo1onuyuoy 306 BEATRIZ LONDONO / MANUEL ROJAS 2. Andlisis evaluativo de las acciones de participacién ciudada- na dentro de su jurisdicci6n. + éQué factores internos a la CAR o relacionados con el contexto han facilitado la participacion ciudadana y de las entidades de la sociedad civil? + 4Qué factores internos a la CAR 0 relacionados con el contexto han obstaculizado la participacién ciudadana y de las entida- des de la sociedad civil? 3. Propuestas y lineas de acci6n para promover Ia participacién de las OSC en Ja gestién ambiental. «

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