Коментар для сайту Forklog щодо проєкту Закону «Про віртуальні активи»

Вступ

Для аналізу було взято законопроєкт з сайту Міністерства цифрової трансформації

України:https://thedigital.gov.ua/regulations/povidomlennya-pro-provedennya-publichnogo-gromadskogo-
obgovorennya-proyektu-zakonu-ukrayini-pro-virtualni-aktivi «Про віртуальні активи».

Метою цього документу (довідки) є юридичний аналіз проєкту закону, його

відповідності застосованій юридичній техніці, повноти запропонованого державного
регулювання правовідносин, наявності в проєкті збалансованості, адекватності, доцільності,
ефективності, передбачуваності, прозорості та врахування громадської думки.

Під час підготовки використовувалися Методичні рекомендації (Правила оформлення

проектів законів та основні вимоги законодавчої техніки), які розміщено на сайті Верховної
Ради України http://static.rada.gov.ua/site/bills/info/zak_rules.pdf.

Як зазначено в Методичних рекомендаціях, перш ніж розпочати підготовку проекту

закону, слід врахувати критерії, що дозволяють виділити закон як особливу категорію
нормативно-правових актів, а саме:
- питання, які передбачається вирішити в законі, належать відповідно до статті 92
Конституції України до питань, що визначаються виключно законами України;
- відносини, що мають бути врегульовані, є стабільними та важливими у суспільстві;
- чітко визначити необхідність прийняття закону та цілі, що мають бути досягнуті з
його прийняттям, а саме – можливі наслідки дії майбутнього закону: економічні, політичні,
соціальні тощо.
Необхідно також вивчити міжнародні договори України, що стосуються теми
законопроекту. При цьому слід враховувати вимоги статті 9 Конституції України, згідно з
якою чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою
України, є частиною національного законодавства України. З метою взаємного узгодження
законопроекту із чинними законами та уникнення суперечностей слід проаналізувати все
чинне законодавство, особливо вимоги, що містяться в податкових, бюджетних законах
тощо, а також визначити місце закону в загальній системі законодавства, галузі. Аналізувати
чинне законодавство необхідно з урахуванням рішень Конституційного Суду України у
справах щодо конституційності законів з питань, що належать до предмета правового
регулювання майбутнього закону.
Під час розробки законопроєктів варто також враховувати положення Закону України
“Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства
Європейського Союзу” від 18 березня 2004 року №1629-IV та ратифікованої Верховною
Радою України 16 вересня 2014 року Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, та
Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-
членами, з іншого боку, зважаючи на їхнє значення для реалізації проголошеного Україною
курсу на європейську інтеграцію. У разі виявлення протиріч положень законопроекту з
вимогами цих документів їх необхідно привести у відповідність із Угодою, крім тих
випадків, що передбачені самою Угодою.
Структура законопроєкту повинна забезпечувати послідовне логічне викладення
нормативного матеріалу, його доступність для огляду та тим самим сприяти правильному
його розумінню, а відтак, і застосуванню.
Текст законопроєкту має викладатися стисло, державною діловою мовою, за змогою,
короткими фразами. Не варто застосовувати вислови з багатьма підрядними реченнями.
Особливу увагу необхідно звертати на точність термінології. Визначення термінів повинно
відповідати їх змісту, що міститься в офіційній діловій мові, спеціальних науках та чинному
законодавстві, а також має бути однаковим у всьому тексті закону.
 Нормативні положення закону не повинні містити зайвої деталізації. Потрібно завжди
пам’ятати, що закон регулює суспільні відносини, а не вирішує конкретне питання для
конкретної фізичної чи юридичної особи. Мова викладення нормативного матеріалу має
бути чітка та однозначна. Зазвичай одне речення повинно містити одну правову норму. За
необхідності для завершеного і послідовного викладення нормативного матеріалу одне
речення може містити декілька правових норм. У цьому випадку слід переконатися у
відсутності в такій нормі неоднозначності змісту.
Термін набрання чинності законом. Якщо не передбачається встановлення такого
терміну, то закон набере чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення. Закон
може встановлювати будь-який строк набрання чинності, однак цей строк не може
передувати дню його опублікування (стаття 94 Конституції України). Слід також зважати на
вимогу статті 27 Бюджетного кодексу України, що встановлює особливість введення в дію
законів, які впливають на доходну чи видаткову частину Державного бюджету України.
В цьому зв’язку необхідно зазначити, що пункт 1 Розділу VIII «Кінцеві та перехідні
положення» законопроєкту в частині набуття чинності закону не узгоджується із приписами
ст. 27 Бюджетного кодексу України, позаяк сам законопроєкт передбачає надходження до
державного бюджету у вигляді оплати реєстраційних зборів (частина 3 ст. 15 проєкту), а
також витрати на утримання апарату Мінцифри, позаяк хтось має здійснювати розгляд та
опрацювання таких документів і така кількість державних службовців може бути достатньо
значною, що потребуватиме виділення додаткових коштів на утримання Мінцифри з
держбюджету.

Зауваження щодо законопроекту в цілому та його окремих положень

1. Складається враження, що автори проєкту не аналізували ті напрацювання, які вже було

зроблено в сфері нормативного врегулювання цифрової економіки.

Так, зокрема мова йде про Розпорядження КМУ від 17 січня 2018 р. № 67-р «Про схвалення
Концепції розвитку цифрової економіки та суспільства України на 2018-2020 роки та
затвердження плану заходів щодо її реалізації», яким було введено в обіг низку термінів
цифрової ери, насамперед блокчейн та визначено пріоритетні сфери його застосування.

Це демонструє підхід, що для запровадження тієї або іншої технології в наше життя
необов’язково приймати окремі закони для цього. Так, ми ж не маємо законів щодо
застосування технології Bluetooth, LAN\MAN, Wi-Fi, Ethernet та ін., які було розроблено
Американською неурядовою асоціацією IEEE (https://www.ieee.org/) та які успішно
застосовуються в усьому світі, оскільки грунтуються на фізичних законах природи та певних
явищ.

В цьому зв’язку можна привітати прагнення авторів законопроєкту врегулювати

(унормувати) певні правовідносини, надавши їм більш чіткої правової визначеності, проте
обраний авторами варіант/підхід не вбачається оптимальним. Це також стосується
термінологічного апарату, який вводиться (запроваджується) цим законом. Більш слушним
би виглядало використання напрацювань міжнародно визнаних органів, таких як ISO
(міжнародна організація зі стандартизації), IEC (міжнародна електротехнічна комісія), ITU
(міжнародний союз електрозв’язку).
Так, IEC з 1910 року здійснює діяльність зі створення єдиних
визначень/термінів/понять в галузі електротехніки та електроніки створивши
Електропедію, яка з 2008 року є доступною в електронному вигляді на сайті
http://www.electropedia.org/.

Зазначений ресурс надає визначення таким категоріям, як electronic cash, electronic

commerce, registration, registration authority, registration procedure, naming authority,
network number, asset (physical entity or digital entity that has value to an individual, an
organization or a government) та багатьом іншим, тому є цілком слушним не вигадування
«власного велосипеду», а використання напрацьованого світового досвіду, як зазначає
Електропедія «based on the relevant consolidated findings of science, technology and experience».

Робота над доповненням та вдосконаленням Електропедії проводиться в постійному

режимі міжнародним технічним комітетом стандартизації «TC 1 Terminology» IEC
(https://www.iec.ch/dyn/www/f?p=103:7:0::::FSP_ORG_ID,FSP_LANG_ID:1231,25). Україна
є повноправним членом IEC тому будь-які напрацювання в цьому напрямку можуть
швидко отримуватися та впроваджуватися в середині країни. Головне це бажання.

Треба схвалити підхід, запропонований авторами проєкту в ст. 13 щодо використання

міжнародних стандартів для регулювання діяльності з віртуальними активами. Проте
задекларувавши такий підхід автори не скористалися його перевагами.

2. Автор коментарю не вважає себе експертом в галузі обігу криптовалют, тому не може
висловити фахової думки щодо запропонованих механізмів в проєкті закону, проте низка
термінів та визначень наведено в проєкті не зовсім коректно. Так визначення токен-
технології як системи для обігу токенів нагадує не зовсім влучне визначення геометрії, як
науки, яка вивчає властивості геометричних фігур, а геометричні фігури це фігури,
властивість яких вивчає геометрія, тобто як такого визначення немає, а все тлумачення
(пояснення) йде по колу.

Тому більш слушним вважається використовувати наявні напрацювання в цьому напрямку,

тим більше, що в Україні з жовтня 2017 року створено та діє технічний комітет
стандартизації «Блокчейн та технології розподілених реєстрів» № 188
(http://uas.org.ua/ua/services/standartizatsiya/tehnichni-komiteti-ukrayini/), члени якого мають
брати участь в роботі міжнародного ТК (ISO/TC 307 Blockchain and distributed ledger technologies),
сайт:
https://www.iso.org/ru/committee/6266604.html
З урахуванням висловлених коментарів вбачалося б за потрібне доопрацювати закон з
урахуванням напрацювань цих інституцій, зокрема в частині застосованої термінології,
опису технологій та ін.

3. Під час аналізу проєкту закону складається стійке враження, що державні чиновники
створили проєкт з метою забезпечення себе роботою, оскільки передбачається складання та
подання паперових документів з боку учасників ринку (положення ст. 13 проєкту). В 21
столітті всі необхідні дані мають бути цифровими, отримуватися державою (її органами)
автоматично через відповідні реєстри та не передбачати фізичного контакту між заявниками
та державними службовцями, що безумовно знижувало б корупційні ризики.

4. Будь-які законопроєкти мають відповідати Угоді між Україною та ЄС, чого з тексту
проєкту не вбачається. Інші документи, які могли б пояснити ці моменти на сайті Мінцифри
відсутні, тому такий висновок є цілком вірогідний.
Так, мова йде про долучення України до Програми ЄС Interoperability Solutions for
European Public Administrations 2, проектів e-CODEX, e-Invoicing, а також ініціативи Single
Digital Gateway, імплементацію в Україні норм регламенту ЄС eIDAS (від 23 липня 2014 р.
№ 910/2014), зокрема запровадження транскордонної електронної ідентифікації,
автентифікації та долучення до проектів ЄС, а також довгострокових досліджень у таких
сегментах, як:
майбутні перспективні технології (Future Emerging Technologies);
майбутні мережі (Future Networks);
майбутні Інтернет-дослідження та експерименти (Future Internet Research and
Experimentation).
 Законопроєкт також містить ряд неточностей, які перешкоджатимуть його схваленню
парламентом. Зокрема в ст. 1 проєкту біржі віртуальних активів дозволяється працювати з
іноземною валютою, що є сферою регулювання, яка регулюється Національним банком
України, тому ці моменти треба попередньо узгоджувати із НБУ.
5. Статті 1 та 4 проєкту містять посилання на Закон України «Про публічні електронні
реєстри», який ще не ухвалено парламентом України, тому це створить плутанину в
застосування закону «Про віртуальні активи» у разі якого прийняття.

Стаття 13 проєкту (частина 4 статті) містить посилання на повноваження Мінцифри

затверджувати стандарти, що не може відноситися до компетенції ЦОВВ, позаяк за
ухвалення національних стандартів відповідає національний орган стандартизації (ДП
«УкрНДНЦ»), тому бажано уточнити ці норми проєкту та викласти їх більш коректно.

Ця стаття також містить посилання на здійснення Мінцифри освітньої та іншої допомоги

учасникам ринку, що також може викликати певні непорозуміння, позаяк надання освітніх
послуг є ліцензованим видом діяльності, яка, зазвичай здійснюється суб’єктами
господарювання, але аж ніяк не органом державної влади.

Стаття 15 та інші статті проєкту закону містять посилання на підзаконні нормативно-

правові акти, які затверджуватимуться самим Міністерством цифрової трансформації, що
створює ситуацію конфлікту інтересів: сам державний орган затверджує правила для самого
себе, а також учасників ринку, що може увійти в протиріччя із положеннями Закону України
«Про запобігання корупції», тому цілком слушним би виглядала модель, коли необхідні
підзаконні НПА затверджувалися б Кабінетом Міністрів України за поданням Мінцифри.

Підхід із самостійним затвердженням підзаконних НПА Мінцифри створює (закладає)

реальний конфлікт до моделі, яку пропонують автори законопроєкту, позаяк в одній особі –
Мінцифри буде поєднано і формування державної політики у певній сфері (функція
міністерства), надання адміністративних послуг (державна реєстрація діяльності), що
відноситься до функції служби, ведення реєстру відноситься до функцій державного
агентства, здійснення контролю це функція інспекції, що визначено статтями 16, 17 Закону
України «Про центральні органи виконавчої влади» (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3166-
17).

Щодо необхідності дотримання законодавства із захисту персональних даних,

передбаченої пунктом 7 частини 6 ст. 15 законопроєкту також варто зазначити та не забути
положення GDPR (General Data Protection Regulation) у разі, якщо будуть опрацьовуватися
дані громадян ЄС.

Необхідно похвалити авторів щодо посилання в пункті 6 частини 5 ст. 19 законопроєкту

на «стислу загально-технічну характеристику використовуваного протоколу токен-
технології…», з чого є слушним висновок, що токен-технологія вже є описаною
(задокументованою) за допомогою певного протоколу, тому чи варто для впровадження цієї
технології ухвалювати окремий закон (знову повертаємося до Bluetooth, Wi-Fi, Ethernet etc.)?
Можливо є сенс скористатися досвідом інших країн, які вже впровадили відповідне
нормативне (не плутати з нормативно-правовим) регулювання. На жаль, автори проєкту
залишають за дужками такі напрацювання.

Під час аналізу статті 22 проєкту складається чітке враження, що перелічені в ній права
та обов’язки учасників ринку є вже наявними та здатними існувати та реалізовуватися
суб’єктами відносин без посилання (або введення) на запропоновану норму. Так, право
самостійно обирати контрагента, отримувати необхідну інформацію від інших осіб, діяти
добросовісно та розумно передбачено законодавством України в Цивільному та
Господарському кодексах України, право на судовий захист також передбачено
законодавством. Для чого повторювати те, що вже об’єктивно існує та притаманне фізичній
чи юридичній особі?

Статтею 28 проєкту передбачається встановлення штрафів за порушення закону, при

цьому запропоновані правові норми містять дискрецію в частині мінімальних та
максимальних сум штрафів, що знову таки створює підґрунтя для корупційного
правозастосування, що спричинить конфлікт із Законом України «Про запобігання корупції».

6. Окремо хотілося б зупинитися на комунікативних аспектах проходження цього проєкту

закону.

Так, стаття 77 Глави 5 «Митні питання та сприяння торгівлі» РОЗДІЛУ IV «ТОРГІВЛЯ І

ПИТАННЯ, ПОВ’ЯЗАНІ З ТОРГІВЛЕЮ» Угоди про Асоціацією з ЄС визначає наступний
характер відносини з бізнес-спільнотою: Сторони (Україна та ЄС) домовилися:
a) забезпечити, щоб їхнє відповідне законодавство та процедури були прозорими, а
також загальнодоступними, наскільки це можливо, за допомогою електронних засобів, разом
з обґрунтуванням їх правомірності. Вони мають включати механізм консультацій та
обґрунтований строк між публікацією нових або змінених положень та набранням ними
чинності;
b) щодо необхідності вчасних та постійних консультацій з торговельними
представниками стосовно законодавчих пропозицій та процедур, що пов’язані з митними та
торговельними питаннями. Із цією метою кожна Сторона має встановити відповідні і
постійні консультаційні механізми між адміністративними органами та бізнес-спільнотою.

При цьому ст. 287 цього ж Розділу IV Угоди України та ЄС визначає регулятивну якість і
виконання та належну поведінку в управлінні.

Так, Сторони домовилися співробітничати для підтримки регулятивної якості і виконання, в

тому числі шляхом обміну інформацією і передовим досвідом щодо їхніх відповідних
процесів регулятивних реформ та оцінок регулятивного впливу.

Сторони погоджуються з принципами належної поведінки в управлінні і домовилися

співробітничати для їх підтримки, в тому числі шляхом обміну інформацією та передовим
досвідом.

В цьому зв’язку було б слушним ознайомитися із аналітичними та іншими напрацюваннями

авторів законопроєкту в контексті наведених норм та переконатися, що відповідна
комунікація з бізнес-спільнотою здійснена прозоро, з обґрунтуванням правомірності,
механізмами консультацій стосовно законодавчих пропозицій, регулятивною якістю та
належною поведінкою в управлінні.

7. На завершення коментарів декілька слів щодо таких критеріїв законопроєкту, як наявність

в проєкті збалансованості, адекватності, доцільності, ефективності, передбачуваності,
прозорості та врахування громадської думки.

Законодавство України в цьому зв’язку визначає, що:

доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських
відносин з метою вирішення існуючої проблеми;
адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських
відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх
прийнятних альтернатив;
 ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально
можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів
суб’єктів господарювання, громадян та держави;
збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб’єктів
господарювання, громадян та держави;
передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям
державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє
суб’єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;
прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних
осіб, їх об’єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності,
обов’язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у
встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об’єднаннями,
обов’язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та
юридичних осіб, їх об’єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної
діяльності (стаття 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері
господарської діяльності»)

Вбачається, що наведені критерії (положення) достатньо чітко визначають спрямованість

діяльності авторів будь-якого проєкту регуляторного акту до якого відносяться і проєкти
законів, тому з метою досягнення необхідного та бажаного результату, забезпечення балансу
інтересів всіх груп стейкхолдерів неухильне дотримання цих принципів державної
регуляторної політики буде тим шляхом, який дозволить досягнути оптимального ступеня
впорядкованості.