CAPITULO IL REGIMEN POLITICO DEL ESTADO DE GUATEMALA 1. FORMA DEL GOBIERNO, FORMA DEL REGIMEN POLITICO FORMA DEL ESTADO DE GUATEMALA s formas influye en el tipo de administracién piibliea del emala. El estudio de Estado de Forma del Gobierno En Guatemala, la forma del Gobierno es republicana, o sea, basada en la Repiblica. La Constitucién Politica, articulo 140, define la forma republicana en los términos siguientes: “Guatemala es un Estado libre, independiente y soberano, organizado para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y de sus libertades. Su sistema de Gobierno es republicano y representativo”. La Republica se basa en los siguientes elementos 1434. Constitucién eserita. El Estado de Guatemala se rige por una Constitucién eserita, formal, redactada por la Asamblea Nacional Constituyente. La Constitucién escrita, cumple una doble funcién: organizar el poder pitblico en los articulos 152 al 156 y organizar el orden juridico en los articulos 174 al 181. En este sentido, la Reptiblica de Guatemala es formalmente perfecta. 2. Separacién de funciones. La Constitucién Politica establece la “separacién” de los tres principales Organismos del Estado de Guatemala, equivalente a la separacion de las tres principales funciones publicas: fancidn legislativa, funcién ejecutiva y funcién judicial. La Constitueién Politica, articulo 141, prohibe la “subordinacién” entre los Organismos del Estado. Entre lo prohibido y la realidad politica, existe diferencia. El Orgapismo Ejecutivo hasta el 2007, es un Organismo que somete a subordinacién a los otros Organismos del Estado. No es apropiado hablar de subordinacién, los textos juridicos se refieren a separacién de funciones. En el Estado de Guatemala éexiste separacién de funciones?. a) Si Constitucionalmente, cuando se acepta que “prohibicién de subordinacion” y “separacién”, es lo mismo. b) No, politicamente, cuando se reconoce que el Organismo Ejecutivo suprime la separacién concentrando en su seno las tres funciones del Estado. La “no separacién” se atribuye a dos factores: 1) El voto concentrado en un partido politico, que favorece la centralizacién del ejercicio de las funciones pablicas del Congreso, Gobierno y tribunales, valiéndose del partido ‘inico; y 2) Los partidos politicos, sin organizaci6n territorial nacional y sin poder de convocatoria. Ambos factores, influyen en la existencia del cacieazgo y este, domina el ejercicio del poder piblico guatemalteco, focalizado en el Organismo Ejecutivo. e) No, administrativamente, cuando el cacica7go favorece la centralizacién administrativa en el Organismo Ejecutivo. En este sentido, la Republica de Guatemala es téenicamente imperfeeta. 3. Representatividad. Es la representacién popular de las antoridades que tienen a su cargo el ejercicio del poder: Presidente y Vicepresidente de la Republica, diputados y alealdes municipales, de conformidad con la Constitucién Politica, articulos 184, 190, 157, 254. La representatividad convierte a los elegidos en representantes de los electores. Cada uno de los articulos citados, contiene el término “eleeto” equivalente “a ser elegido por medio del voto”. La representatividad de los elegidos para los cargos 144piiblicos, debe ser legitima, o sea, debe nacer del voto popular depositado enJas.umas.clectasales,,con.libartad.yy pura... wie debe sen mampritaria,. En Guatemala, existe la representatividad de los elegidos, pero, una representatividad cuestionada por ilegitima, dado que los elegidos, representan la mayoria de la minoria. La representividad de la mayoria, sumada a la representatividad de la minoria, da legitimidad a los elegidos. El ejercicio de una representatividad ilegitima, produce decisiones politicas y administrativas sin respaldo de la mayoria de electores. En este sentido, la Reptiblica de Guatemala es politicamente imperfecta. 4, Periodicidad. La periodicidad equivale al tiempo “temporal” en que ejercen el poder el Presidente, Vicepresidente, diputados y alealdes, dando vida juridica a la alternabilidad en su ejercicio. La Constitucién Politica fija los tiempos en los articulos 184, 190, 162, 254 y 187. “Perfodo” equivale “a tiempo”. En Guatemala, se respetan los tiempos constitucionales, en cada cargo. En este sentido, la Repitblica de Guatemala es constitucionalmente perfecta. 5. Publicidad. La publicidad equivale al conocimiento piblico de las actividades y decisiones politicas y administrativas, habida cuenta que en la Republica, no pueden ni deben existir_actividades y decisiones ocultas y secretas. Puede existir actividades y decisiones en reserva, que oportunamente serin divulgadas. La Constitucidn Politica, articulos 30 y 180, fundamenta la publicidad. En la administracién piblica de Guatemala, sin embargo, domina el criterio de que las actividades y decisiones politicas, diplomaticas, econdmicas, financieras, militares, policiales, administrativas y de cualquier indole, son y deben ser ocultas y secretas. La confidencialidad se establece pata suprimir la publicidad. Guatemala se earacteriza por la tendencia de lo oculto y lo secreto y esta tendencia, inevitablemente, esconde la corrupci6n y el abuso de poder. La publicidad “a medias” (en unos casos si y en otros no) y la negativa a la publicidad, influyen en la existencia de una Reptblica de Guatemala juridicamente imperfecta La Repibblica de Guatemala, requiere perfeccionamiento. La perfeccién es la tiniea que permite afirmar con propiedad y sin dudas, que la forma de Gobierno de Guatema, es republicana y representativa. La forma del régimen politico del Estado de Guatemala, es un régimen de separacién de poderes: presidencialista, mezclado con 145el parlamentarismo. El régimen politico es el resultado de la organizacion de las fuerzas politicas contrapuestas, coexistiendo en el Estado. Estas fuerzas generan cierto equilibrio politico, necesario para gobernar y administrar. La doctrina juridica, estudia dos regimenes politicos opuestos: 4. El régimen de concentracién del poder, que recae_en una persona 0 grupo de personas, y establece: a. La dictadura del Ejecutivo; b. La dictadura del Parlamento o del Legislativo; y, e. La dictadura de los jueces; yy 2. El régimen de separacién del poder, que “separa” las principales funciones piiblicas, y establece: a. El sistema presidencialista; b. El sistema parlamentarista y, ¢. El sistema presidencialista-parlamentario, o el sistema parlamentarista-presidencial. Esta tltima modalidad, caracterizada por tomar los principales elementos del sistema opuesto, no pierde la raiz del sistema: o presidencialista o parlamentarista. En el campo administrativo, el régimen politico adoptado, influye en la clase de administracién pitblica. El Estado de Guatemala adopté un sistema presidencial-parlamentario, la base de este sistema es el presidencialismo, la concentracién del poder y administracién altamente centralizada. En el afio 2007, los principales elementos del parlamentarismo: interprelacién y voto de falta de confianza, casi estan suprimidos. El régimen politico se aproxima a la concentracién del poder, por lo tanto, la administracién piblica funciona centralizada, con bajos niveles de delegacién. La forma del Estado-de Guatemala, es una forma unitaria y centralizada, con un m{nimo de descentralizacién. Unitaria, en cuanto el Estado de Guatemala es uno y nico; no existen dos o tres Estados dentro del territorio guatemalteco; centralizada, en cuanto sus competencias se centralizan 0 se concentran exclusivamente en un nivel de decision: la Presidencia de la Repablica; y con un minimo de descentralizacién, en cuanto la autonomia administrativa casi ha desaparecido y la delegacion administrativa, se practica por exeepcién. La forma del Estado de Guatemala, se identifica con la estructura tradicional, no moderna. Su administraci6n piblica, evidencia atraso tecnolégico y moral, aparte de una infraestructura anarquica. La administracién publica debe contar con un centro administrativo, o sea 146un conjunto de edificios ubicados en un parque administrativo, sede de las administraciones del Organismo Ejecutivo. La doctrina juridica estudia dos formas de Estado: 1. El Estado Federal, que reparte las principales competencias: legislativa, ejecutiva y judicial, entre los Estados federados y, 2. El Estado Centralizado, con cierto grado de descentralizacién, que centraliza las principales competencias en un tnico nivel de decision. No confundir la centralizacién con la concentracién que tiene lugar en el gobierno de facto. En el Estado centralizado, tipo Guatemala, donde existen y funcionan tres Organismos, la centralizacion opera a través del Estado tinico y a través de la centralizacién de excesiva autoridad en la Presidencia del Kjecutivo. Esta Presidencia domina y somete a los otros Organismos del Estado. La anterior realidad guatemalteca, inalterable hasta el afio 2007, no da visos de algin cambio. 2. ADMINISTRACION PUBLICA DE GUATEMALA, ETAPAS DE DESARROLLO I. Etapa maya El estudio de Ja administracién piiblica guatemalteca se inicia a partir de Tos gobiernos mayas. La escasez de literatura obliga a manejar tres supuestos: 1) El Estado de Guatemala no pudo existir sin administracién: 2) La administracién piblica pudo existir sin Estado de Guatemala: y 3) La administracién pablica del Estado de Guatemala tuvo su origen en Jas comunidades mayas. La comprobacién de estos supuestos obliga a localizar y analizar los elementos fundamentales de las comunidades mayas. puesto que sin estos elementos se estudia la administracidn pablica despojada de su raiz y su evolucién no puede interpretarse en forma objetiva. Merk! dice que “la administracién ha existido en tanto que ha existido Estado; no es posible un Estado sin administracién: todavia mas. la administracién es el comienzo de la actividad estatal”. Las comunidades mayas no constituyen un Estado en la forma conocida actualmente. Merk! afirma también que: “las funciones estatales adscritas actualmente a la administracién las encontramos en las formaciones estatales mas primitivas y hasta entre relaciones de estricto tipo social, funciones que la teoria dominante suele considerar como pre-estatales, en virtud de que carecen de ese ardcter de estabilidad que suele exigirse tradicionalmente. El jefe de la horda ndmada realiza funciones de sefor y jefe del ejército, 1 a veces, de sumo sacerdote. as funeiones de tegisador y de juez fen et semido del que feglo a una norma general objetival viene mis tarde, Las funciones originarias 147convoca a consulta popular para que los vecinos respondan a una interrogante: équiere que haya hidroeléctricas en el Municipio?, Si o No. El 28.4 % de los vecinos empadronados, respondié que “no”. No participé por abstencién el 70.4 %. El abstencionismo fue mayoria. ¢Cudnta legitimidad puede atribuirse a la decision de la minoria, sin participacién de la mayoria?, El andlisis de los resultados electorales, donde quiera que se practiquen elecciones, establece una participacién baja y un alto porcentaje de abstencionismo. En Guatemala, el abstencionismo consolida el gobierno de minoria. Cuantitativamente, la democracia que se basa en el abstencionismo, es inexistente, y cualitativamente, es una utopia. 4. PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO PARLAMENTARISMO. Silvano Tosi, en el libro: “Lecciones de Derecho Parlamentario”. afirma que el parlamentarismo es una “forma de Estado”. No es cierto. ef parlamentarismo es una forma de gobierno. EI gobierno parlamentario surge en Inglaterra durante la segunda mitad del aiio 700 después de Cristo, cuando se afirma al lado del rey y de las Cémaras, un tercer poder denominominado: poder ministerial. El parlamentarismo inglés, es el molde del parlamentarismo. El parlamentarismo, ha evolucionado. De la monarquia absoluta, pasé a la monarquia limitada y de esta dltima, a la monarquia parlamentaria. El parlamento inglés. constituye e1 modelo de los parlamentos. Este modelo se basa en el célebre parlamento convocado por Simén de Monfort en 1265 que reunié a representantes de las ciudades, villas y condados, y asimismo. en el parlamento de 1911 cuyo propésito era establecer diferencias entre la Cimara de los Lores y la Camara de los Comunes. EI gabinete. Propio del parlamentarismo, data del siglo XVII. La necesidad de contar con el apoyo del parlamento obliga a los reyes a formar el gabinete con aquellos consejeros gue contando con amistades en el propio parlamento, obtuvieran su colaboracién. Durante fos reinados de Jorge | y Jorge Il, el primer ministro Robert Walpole deci del rey a consecuencia de Ia inasistencia de los reyes a las reuniones de gal sndose del soborno y las dédivas, consigue dominar el parlamento y proclamar que sus poderes tienen origen real, no obstante lo cual, se proclama responsable ante el parlamento. Posteriormente, amplia dicha responsabilidad a todo el gabinete y en ese ‘momento, nace un principio del parlamentarismo: la responsabilidad politica del gobierno. Entre los atios de 1688 a 1832, se forman las principales instituciones inglesas del parlamentarismo: 1) La monarquia limitada por el reconocimiento de la “declaracién, de derecho” [1689)] y el “acta de establecimiento” [1701]; 2) El gabinete responsable ante el parlamento; 3) Fl parlamento ejerciendo funciones de control y legislacién: y 4) La Independencia de los jueces del Ejecutivo con base en el “acta de establecimiento” por 176la cual “las comisiones de los jueces serén dadas mientras se porten bien, sus salarios serdn asgeuraddos v.establecidos,v nq.nodran ser senarados.de sus cargos sing, nor neticién dde una de Jas dos Cémaras al parlamento” Los gobiernos parlamentarios, se basan en la colaboracién entre los poderes. Tal colaboracién se fundamenta en la separacién de las funciones legislativa, ejecutiva y Judicial, Duverger sefiala que la eolaboracién se apoya en 3 principios: 1. Diferenciacién de las funciones del Estado. Cada funcién pertenece a una organizacién estatal diferente: la funcién legislativa pertenece al organismo legislativo [Parlamento}; la funcién ejecutiva pertenece al organismo ejecutivo [Gobierno o administracién pilblica}; y 1a funcién judicial pertenece al organismo judicial {tribunales). Asi como se exponen, las tres funciones aparecen diferenciadas, entre si, 2. Los tres principales organismos del Estado ejercitan, aparte de la funcién que les pertenece, la funcién de los otras organismos, en tal forma, que cada organismo resulta ejercitando las 3 funciones, En esta forma, por ejemplo, el Organismo Ejecutivo ejercita las tes funcones: legislativa (cuado dicta dectetos y_ reglamentos). ejecutiva (cuando administra o dirige el Gobierno) y judicial (cuando impone sanciones y multas). 3, Los tres organismos det Estado dependen entre si, reciprocamente. Dicha dependencia, no significa subordinacién sino colaboraciGn. Esta colaboracién se inicia estableciendo un vinculo directo entre dos organismos: legislativo y ejecutivo. Objetivamente, este vinculo constituye 1a base de la colaboracién, Tan importante es la colaboracién. que actualmente, es una parte principal del presidencialismo, El parlamentarismo cuenta con diversas variantes y no existe una que pueda considerarse como “el patrén” del parlamentarismo. Sin embargo, los parlamentarismos, redinen las siguientes caracteristicas comunes: a) Colaboracién entre los organismos legislativo y ejecutivo; b) Dualidad det ejecutivo, es decir, dos ejecutivos: uno el Jefe de Estado [rey 0 presidente] y dos, el Gabinete de Ministros, encabezado por el primer ministro. El gabinete, ‘responsable ame cl parlamemo. Esta duatidad se ha debitnado cn tos altimos anos, a causa de que los paises europeos tienden a dar mayores facultades de decisi6n al Presidente de la Repiiblica, resténdoselas al primer ministro, quien en el gobierno, queda reducido a tun simple administrador y coordinador de actividades; ¢) El Gabinete de Ministros, debe contar con la confianza y apoyo del parlamento y el parlamento puede hacer renunciar al gabinete por medio del voto de censura; d) El Gobierno puede disolver el parlamento y con apoyo de una entidad constitucional [el Consejo Constitucional en Francia], decidir la convocatoria a elecciones con el propésito de elegir un nuevo parlamento. Este derecho de disolucién es muy importante por cuanto sirve para compensar y restablecer el equilibrio ‘que no se daria si solo existiera el voto de censura. e) Los ministros son clegidos entre tos miembros del parlamento. Las caracteristicas varian de un Estado a otro, aunque ambos sean parlamentaristas. debido que pueden presentar sus propias modalidades. Otros datos importantes det parlamentarismo, son:: 1. Ministerio y gabinete, diferentes, El ministerio ‘se compone de ministros, sectetarios, subsecretatios y funcionarios de rango equivalente EI gabinete se integra exclusivamente con ministros. 2. Las. principales funciones det gabinete, son: a) Determinacién final de la politica que sera sometida al parlamento: 'b) Supremo contro! del gobierno en comin acuerdo con la politica del parlamento: y ¢) 177Constante coordinacién y delimitacién de los intereses de los departamentos estatales [oficinas]. 3. Las principales funciones de control que ejerce el parlamento, son: 2) Preguntas que los diputados formulan por escrito a los funcionarios del gobierno: b) Preguntas que los diputados formulan directamente de viva vor a los funcionarios del gobierno en el propio parlamento {interpelacién]; ¢) Control financiero, ejercido por el parlamento, sobre los funcionarios del gobierno, al discutirse el presupuesto; y d) Rev de las leyes que dicta el gobierno. Presidencialismo Forma de Gobierno de Guatemala. Surge en Estados Unidos de Norteamérica y Guatemala la adopta, casi literalmente. Giraud cree que el presidencialismo es el régimen del nuevo mundo y posiblemente, tenga raz6n, puesto que actualmente influye en todos los Estados del mundo. En cuanto a su origen, el presidencialismo nace del ejercicio del poder y de las relaciones entre los principales Organismos del Estado. Montesquieu, en el libro “El Espiritu de las Leyes”, afirma que el poder se divide en poderes y que tal divisién, facilita su ejercicio en tres formas: 4. Separacién, 2. Concentracién y 3. Colaboracién. Duverger explica cada forma en los siguientes términos: Separacién de poderes, significa separar los poderes en tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial, afin de que un poder controle al otro poder, y este control, evite el abuso de poder [Montesquieu]. Concentracién o confusién de poderes, significa concentrar los poderes en uno, valiéndose de dos modalidades: a) Los poderes [legislativo-ejecutivo-judicial] se concentran en un Organismo 0 en una persona y este Organismo o persona, toma las decisiones y, b) Los poderes [legislativo-ejecutivo-judicial] se separan formalmente pero las decisiones se concentran en un Organismo o persona, En ambas modalidades existe subordinaeién y las decisiones se consultan con la finalidad de obtener autorizacién o aprobacién; y finalmente, Colaboracién de poderes, significa separar los poderes formalmente y coordinarlos funcionalmente, a través de la colaboracién mutua o reciproca. La Constitucin de Guatemala de 1824 y la Constitucién de marzo de 1847, reglamentan la division de poderes. Los poderes separados o divididos constitucionalmente, en la realidad, se transforman en poderes concentrados en un solo Organismo: el Organismo Ejecutivo y una persona: 178el Presidente de la Republica. Esta concentracién, existe desde 1824 y yard. basta.al.aia WN, Karl Loewenstein sintentiza en una, las diferencias entre presidencialismo y parlamentarismo: la_independencia reeiproea entre Congreso y Presidente de la Reptiblica. En el presidencialismo, el Presidente actia con libertad, sin depender del Congreso, y no es responsable ante el Congreso, en el sentido de dar cuenta inmediata de sus actividades y decisiones politicas y administrativas, aparte de ejercer el cargo por el tiempo establecido en la Constitucién, tiempo durante el cual, el Congreso no podra destituirlo, ni con voto de desconfianza o de censura. El Congreso ejerce la funcién legislativa, con independencia del Presidente, en forma exclusiva y permanente. El Presidente ejerce la funcién legislativa por delegacién y por excepcién, siempre que goce de autorizacion constitucional. El Presidente de la Republica, no podra disolver el Congreso y el Congreso, no podré destituirlo, excepto por causa expresamente establecida en la Constitucién Politica. Willoughby y Rodgers, sefialan otra diferencia: el rey ejerce todos los poderes que él no ha repartido, tanto al parlamento como a los tribunales, mientras que el Presidente ejerce los poderes que el pueblo le ha concedido en la Constitucion. Ademas, ciertos poderes estan reservados tanto al rey como al Presidente, enumerando los siguientes: el indulto, el nombramiento y la remocién de funcionarios y empleados, la direccin de la politica internacional, el control del ejército, el suministro de informacién y recomendaciones al Organismo Legislativo, la suspension de garantfas constitucionales, y la declaracién de la guerra y la paz. La degeneracién del presidencialismo se trata como “presidencialismo negativo”. El presidencialismo que degenera en dictadura, es negativo. EI parlamentarismo que también degenera en dictadura, es negativo. Loewenstein afirma que el presidencialismo y el parlamentarismo, ambos, degeneran en dictadura, despotismo y absolutismo; cada cual, por si mismo, no conduce a la dictadura y a la democracia, pues ambos, constituyen formas de gobierno independientes de las ideologias y las ambiciones personales y de grupo. La dictadura y la democracia, cualquiera de las dos, es posible en el presidencialismo y en el parlamentarismo. EI presidencialismo se basa en el principio de especialidad. Este principio asegura que cada Organismo del Estado realiza una funcién 179diferente [legislativa, ejecutiva y judicial] y la realiza en colaboracién con los otros organismos El parlamentarismo, se basa en el principio de interdependencia por integracién. Este principio, afirma que el Organismo Legislativo (Congreso) y el Organismo Ejecutivo (Gobierno) , cumplen sus funciones contando con la cooperacién previa y sucesiva del otro; cada Organismo tiene sus propias funciones, pero al momento de actuar, previo se comunica con el otro, para el efecto de establecer Areas de contacto o de cooperacién. La colaboracién, es la base de la distribucién del poder. La funcionalidad del principio de interdependencia, influye en que también lo adopte el presidencialismo. La importancia del Presidencialismo se basa en el poder de decisién del Presidente de la Repiblica. Los problemas sociales y econémicos, generan constante crisis y esta crisis, plantea la tesis de que el presidencialismo es -en cuanto forma de gobierno- la forma de mayor importancia. Es cierto, a partir de que el poder de decision se deposite en el Presidente de la Reptiblica, con la finalidad de obtener una conduceién rapida, ejecutiva y enérgica del gobierno, sin eliminar el control del Congreso y de los tribunales, antes 0 después, cumpliendo el cometido de recibir cuentas del Presidente que decide actuar en el momento oportuno, responsablemente. El presidencialismo, no soporta al Presidente irresponsable. El Presidente puede y debe actuar inmediatamente e informar al Congreso, posteriormente, pero si durante su actuacién incurre en la violacién de las leyes, en corruptelas 0 abuso de poder, deberé someterse a los tribunales de justicia. En el sistema judicial guatemalteco, el enjuiciamiento del Presidente se plantea previa declaratoria del Congreso dela Repiiblica Las ventajas del presidencialismo, en relacién con el parlamentarismo, se originan en la facultad del Presidente de resolver inmediatamente, sin previa consulta al Congreso, en cualquier tema politico y administrativo, siempre que, racionalmente, combine su autoridad con Ia libertad y la efectividad. En el presidencialismo, no se acepta la inefectividad y politicamente se paga con la renuncia, la destitucién o el castigo electoral (este consiste en que los electores voten en contra del partido del Presidente). La imagen y prestigio del presidencialismo, depende exclusivamente de la 180personalidad y capacidad del Presidente. El presidencialismo se califica wan hae es ie BRTseRn Ae), Pasidente, ealeaimante. Wh Pedant, ejercita la facultad de nombramiento de los Ministros, quienes actéan bajo su autoridad y de acuerdo con sus instrucciones. En el 4rea politica, actian en nombre del Presidente de la Repiblica y en el area administrativa, actaan como ejecutivos del mismo Presidente. Las fallas locales (en cada Estado) del presidencialismo, influyen en su funcionamiento. El Presidencialismo guatemalteco, acusa las siguientes fallas: a) No funcionan los controles establecidos formalmente en la Constitueién y las leyes y b) Los controles operan sin tecnologia. La infuncionalidad de los controles se observa en la no presentacién de acusaciones, en no la gestién de capturas y en la no deduccién de responsabilidades; lo cual genera la idea de que el Estado de Guatemala es irresponsable e impune. El Congreso, no controla y no fiscaliza, los tribunales, no investigan, no reunen pruebas y no imponen sanciones, y la policia no efectia capturas. En tales condiciones, el Presidente y los Ministros, actiian con una libertad casi total. El presidencialismo guatemalteco ha degenerado en la dictadura personal y de grupo, y actualmente, es un presidencialismo muy desprestigiado. El desprestigio, depende de varios factores: a) La incapacidad politica y administrativa del Presidente de la Repiblica. b) El irrespeto por la Constitucién y la ley, y 1a consolidacién de la arbitrariedad y el abuso de poder. e) La excesiva centralizacién del poder en la Presidencia de la Republica, utilizada para gobernar en forma autoritaria y arbitraria, sin delegacién y sin autonomia. d) La corrupci6n, trafico de influencias y nepotismo, promovido y tolerado por el Presidente de la Republica. ) La subordinacién del Congreso al Ejecutivo. £} La inoperancia e instrumentalizacién de los tribunales. de justicia, que jams abren proceso contra funcionarios y empleados, aunque estén acusados publicamente de diversos delitos y faltas. g) La interpretacién antojadiza de la Constitucién, leyes, reglamentos y acuerdos, con la finalidad de hacer prevalecer el interés privado sobre el interés pablico; y, h) La subordinacién del Presidente de la Republica a los grupos de presién, nacionales y extranjeros. Estos factores y otros, irresolubles, fundamentaron la idea de modificar el régimen presidencialista, por un régimen parlamentarista. Desde su nacimiento, el Estado de Guatemala adopta el presidencialismo y “la propuesta” de modificar este sistema politico fue discutida a mediados del siglo 19, por iniciativa del 181administrativas y que se obtengan o se dejen de obtener resultados. Por ejemplo, si el Estado desarrolla su trabajo sin planificacién, si el Estado carece de politicas, planes, programas y proyectos y siel Estado improvisa su trabajo, el Estado carece de orientacién hacia el futuro. El tamafio del Estado de Guatemala, écudl puede ser?. El término “tamaio”, actualmente es sustituida por el término “necesidad”, pues éste iltimo término se identifica con la realidad social. A manera de respuesta, se afirma que el Estado de Guatemala debe ser el Estado necesario, intervencionista, y capaz de satisfacer las necesidades de los guatemaltecos. Fl Estado necesario, no se basa en determinado niimero de oficinas y personal, o en el traslado de las funciones publicas a los particulares; se basa en la atencién de la poblacién, especialmente, la poblacién que requiere atencién publica al carecer de recursos © al tener recursos insuficientes. El Estado necesario es un Estado adaptado a la realidad nacional, racionalmente organizado, de derecho, democratico, efectivo, dotado de suficiente personal [numeroso, puede ser], capacitado para servir con idea de bien comun y basado en la planificacion. 7. ESTADO CONSTITUCIONAL Adolfo Merkl enlaza el Estado Policia con el Estado absoluto 0 totalitario y enlaza el Estado de Derecho con el Estado Constitucional. Este enlace genera confusion y afirmaciones no ciertas, entre ellas: “Estado Policia equivale a dictadura” y “Estado de Derecho equivale a democracia 0 constitucionalismo”. Merkl aclara el tema formulando dos preguntas: dexiste algtin Estado Policia que no sea absoluto y totalitario?. No, en principio. cExiste algiin Estado que no sea constitucional?. Si, en principio, y depende de lo que se entienda por “constitucional”. Alguna realidad politica puede complicar el andlisis, por ejemplo, el Estado de Derecho que acusa graves violaciones a los derechos humanos, similares a las que ocurren en un Estado Policia, ¢podra ser Estado de Derecho?. No, definitivamente. Inglaterra es, por excepcién, Estado de Derecho sin Constitucién formal, escrita. Haiti y Guatemala, califican como Estados Policia, ambos con una Constitucién formal, escrita, 0 sea que en estos casos, la Constitucién escrita, no es suficiente para definir la existencia del Estado de Derecho. Merkl resuelve toda duda, diferenciando entre 192constitucién material y constitucién formal. El Estado, independiente de su condicién de Estado Policia 0 Estado de Derecho, debe contar con una constitucién material, desde luego que esta asentado en determinado territorio, sobre el cual funcionan edificios piblicos y existe toda clase de bienes materiales que, en conjunto, forman la constitucién material del Estado. Al contrario, no todo Estado cuenta con una Constitucién formal, escrita. Inglaterra, reconocido Estado de Derecho, carece de “constitucion”, pues esta es sustituida por un conjunto de leyes civiles que hacen las veces de Constitucién formal. El Estado Policia se basa en una constitucién material, sin Constitucién formal. En el sentido formal, no todos los Estados son “constitucionales”. En Guatemala se dice: “Estado constitucional de derecho”, lo cual, de acuerdo con lo expuesto, no es cierto. La Constitucién escrita define la existencia del Estado Constitucional formal. A pesar de lo anterior, el Estado constitucional puede generar cierta duda razonable, causada por la constante violacién de los derechos humanos, la supresi6n real de la diferenciacién de funciones pablicas y el desconocimiento permanente de las libertades individuales. En este sentido, Guatemala puede ser Estado Constitucional, pero no ser Estado de Derecho y puede estar muy proximo a Estado Polic Salta a la vista la conveniencia de separar los conceptos: Estado constitucional y Estado de Derecho. Acisclo Valladares Molina, reconocido jurista-politico guatemalteco, acostumbra decir: “Estado constitucional de derecho”, por razones politicas, no juridicas. El autor del golpe de Estado, gobierna sin Constitucién formal, normalmente deroga y suspende la Constitucidn y la sustituye por un estatuto o carta magna, por ejemplo, el Estatuto Fundamental de Gobierno o la “Carta Fundamental de Gobierno” [Decreto Ley niimero 8 de 1963 del Jefe de Estado de facto}. El Estado Policia, basado en una Constitucién formal escrita, se identifica con la Dictadura Constitucionalista. La Constituci6n de Guatemala contiene un medio de defensa sui generis, Uirico. Ella misma, articulo 21 transitorio, se declara valida y vigente “pese a cualquier interrupeién temporal derivada de situaciones de fuerza”. Este medio, aparentemente, permite que juridicamente susbsista 193la Constitucién, aunque temporalmente su aplicacién quede en suspeno. El andlisis del tema es muy complejo y complicado por las variantes de cada realidad local. Si el Jefe del Estado de facto, dicta un documento con el nombre de “constitucién politica”, éste documento contiene una constitucién material, no formal, por cuanto un documento denominado con propiedad “Constitucién” debe ser redactado y aprobado por una Asamblea Nacional Constituyente o por la organizacion legislativa que haga sus veces, en representacién del pueblo. 8, ESTUDIO DEL PODER PUBLICO Advertencia: el presente enfoque se basa en la concepcién juridico/ administrativa, del mismo. En el Estado de Guatemala, un conjunto de instituciones y organizaciones politicas, ejercitan el denominado: poder piblico, Este poder no lo define la Constituci6n, directamente. De acuerdo con la teoria juridica, el poder piblico asume diferentes nombres: potestas, majestas, autoritas, energia, imperium, mando y dominacién. La Constitucién Politica, lo denomina: poder pablico y regula su ejercicio en un capitulo especifico. La teoria cientifica y juridica coindicen en la afirmacién de que el poder ptblico es la capacidad de influir en las decisiones politicas y administrativas, y también es la autoridad que permite dar 6rdenes y que éstas, se obedezcan de acuerdo con la Constitucidn, la ley y la coaccion ovis coactiva. Acrecimiento del poder ptiblico O simplemente “crecimiento” de los Organismos del Estado: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El crecimiento se relaciona con la calidad: profesionalizacién, capacitacién y tecnologia, y con la cantidad: regionalizaci6n de oficinas, servicios y recursos. Otra relaci6n se refiere a la concentraci6n y centralizacién del poder piblico, cuando el Organismo Bjecutivo concentra y centraliza gran cantidad de poder, en la Presidencia de la Repiblica, la principal organizacién politica y administrativa del Organismo Ejecutivo. La consecuencia del crecimiento se manifiesta en el dominio del Organismo Ejecutivo sobre el Organismo Legislativo y Organismo Judicial, gracias a la influencia del eaudillismo, la dictadura y elestancamiento de los Organismos Legislativo y Judicial. 194El caudillismo identifica al gobierno ejercido por un caudillo 0 cacique, o sea, la persona que en cierto pueblo, ejerce influencia omnimoda en asuntos politicos y administrativos. El gobierno de Guatemala, generalmente, se basa en un caudillo militar o civil. La dictadura se identifica con el gobierno de hecho que por tal circunstancia, incrementa el poder y la autoridad del Organismo Ejecutivo, utilizando la fuerza, la arbitrariedad y la discrecionalidad. El estancamiento (*) del Organismo Legislativo, se produce por diversas causas, entre otras: 1.El incumplimiento de la funcién legislativa. El Organismo Legislativo cumple la funcién legislativa preparando proyectos de ley. El incumplimiento, facilita al Organismo Bjecutivo asumir la preparacién de proyectos, relegando al Organismo Legislativo, a simple revisor legislativo. 2. La falta de asesores especializados. El Organismo Legislativo debe trabajar con asesores profesionales y téenicos, especializados en distintas disciplinas cientificas, juridicas y sociales. La falta de asesores especializados, impide el perfeccionamiento del trabajo legislativo. 3. Falta de control y supervisién. El Organismo Legislativo debe controlar y supervisar al Organismo Ejecutivo, por medio de la investigacin de los hechos. La falta de investigacion, equivalente a la falta de control y supervision, incrementa el poder y autoridad del Organismo Ejecutivo. La interpelacién, antejuicio ¢ informes, que forman parte del control y supervisién, mantienen la superioridad del Congreso sobre el Ejecutivo. (*) Estancamiento en ei sentido de no asumir ta funcién. Caso Tay Coyoy Elcaso es repetitive en el Organismo Legislative. En 1995 el Congreso de la Repablica decide interpelar al Ministro de Educacién, acusado por los los periédicos de la capital, de negligencia y actos de corrupeién. Una de las acusaciones se relaciona con la galleta escolar, contrataciones ilegales, produccién de mala calidad y adjudicacién de contratos con anomalfas. Un contrato se adjudica al hijo del Ministro, convertido en propietario de panaderia, dias antes de la contratacién. Los diputados interpelantes se basan en las publicaciones de la prensa, sin investigar los hechos. Durante el acto de interpelacién, Ministro y diputados, mutuamente se acusan y 195finalmente, el Ministro recibe el voto de falta de confianza. El Ministro solicita la revision al pleno del Congreso y acusa a los diputados interpelantes de actos de corrupeién y amenazas. El Ministro explica que Jas amenazas consisten en someterlo a interpelacién... si no concede plazas de trabajo a los amigos y parientes de los diputados”... La interpelacién termina -como todas- sin sanciones al Ministro y a los diputados interpelantes. En Guatemala, ninguna interpelacién concluye con la renuncia o destitucidn del funcionario interpelado. Normalmente concluye entre aplausos y abrazos. Elestancamiento del Organismo Judicial, atribuido a diversas causas: 1, La subordinacién de los tribunales al Organismo Ejecutivo. Gracias a esta subordinaci6n, el Organismo Ejecutivo dispone de las oficinas administrativas y de los tribunales de justicia. La subordinacién se “amarra” desde la eleccién y nombramiento de funcionarios judiciales y administrativos del Organismo Judicial y de la Corte Suprema de Justicia, que recae en profesionales afines, obedientes y dispuestos a colaborar con el Ejecutivo, el Congreso y... con el que ha financiado las campafias electorales. El objetivo de la subordinacién, es consolidar la inoperancia de los tribunales y suprimir la autonomia e imparcialidad de los jueces. 2. La inoperancia de la carrera judicial. La carrera judicial, formalmente establecida en la ley, en la prdctica, aparte de inoperante, es anulada por las designaciones y nombramientos fundados en compromisos politicos. Las bases de la carrera judicial: la inamovilidad, la promocién por méritos, los ascensosy las escalas salariales de acuerdo con el tiempo de servicio, la trayectoria laboral y la experiencia, simplemente, no se toman en cuenta. El ingreso a la carrera judicial, exige ciertos requisitos: previo examen de seleccién, sin atencién de recomendaciones personales y politicas; ingreso al puesto mas bajo y ascenso al siguiente puesto, por acumulacién de tiempo de servicio, y capacitacién y méritos personales, todo lo anterior, previa existencia de vacante. Los movimientos de personal del Organismo Judicial, caracterizados por no tomar en cuenta: méritos, eficiencia, experiencia, responsabilidad y honradez, facilitan que el Organismo Judicial “funcione” copado por tecnécratas sin formacién juridica, y que la Corte Suprema de Justicia, conocida como la “Corte de los milagros”, “funcione” con jueces formalistas, capacitados para entorpecer la administracién de justicia. 1963. El dominio de la injusticia de la justicia. El concepto equivale a negacién de justicia, a justicia postergada indefinidamente, e inactividad y negligencia de los tribunales que no actuan y que actuan tardiamente, en denuncias piiblicas y privadas, siempre que estas involucren a funcionarios, politicos ya finaneistas particulares de la eleccién de magistrados y jueces. El dominio de la injusticia de la justicia, especificamente, se manifiesta en el encarcelamiento del detenido, declarado libre por falta de pruebas y en el encarcelamiento sin proceso. El dominio de la injusticia de la justicia, se evidencia en la no produccién del resultado: justicia. 4, El sometimiento de la justicia a la politica. La politica debe someterse a la justicia. Este reconocimiento universal se basa en el principio jurfdieo de responsabilidad. En Guatemala, sin embargo, la justicia est sometida a la politica y justicia actia observando lineamientos politicos, avalando delitos, abusos, arbitrariedades y soluciones de hecho, ajenas a la ley y al derecho. Las ejecuciones extrajudiciales, los linchamientos en el area rural y las estafas contra los particulares, ejecutadas por Bancafé y Banco del Comercio, se basan en el sometimiento de la justicia a la politica. En el 2007, Guatemala es un Estado sin tribunales de justicia. Crisis de crecimiento La crisis del crecimiento se manifiesta en no solucién de los problemas del Estado. La crisis no se relaciona con problemas rutinarios, concretos © individuales; se relaciona con males endémicos que evidencian la presencia de un Estado estancado, sin desarrollo significativo 0 con bajos niveles de crecimiento (4.50 % del 2006, comparado con el 12 % de Cuba, un pais pobre y sometido a bloqueo econémico), sin competitividad con otros Estados, con niveles feudales de productividad y conflictos sociales y econémicos incontrolables o irresolubles. De la crisis de crecimiento, no debe ni puede excluirse a ninguna organizacién y grupo piiblico o privado. La responsabilidad, se debe compartir igualmente. La crisis obliga a pensar en dos posibles soluciones: una, la planificacién del poder ptiblico, a nivel nacional y sectorial y dos, la modernizacién de los Organismos del Estado. Actuacién del poder pablico El poder piiblica acta por media de declaraciones paliticas y decisiones administrativas. “Las declaraciones” las pronuncian funcionarios de la mAs alta jerarquia: los Presidentes de los Organismos del Estado, por ejemplo, y “las decisiones” las toman funcionarios 197superiores e intermedios: Ministros, Gobernadores, Directores, Gerentes, Alealdes, Decanos y Gobernadores, por ejemplo, formando la voluntad oficial. Esta voluntad se manifiesta y se hace efectiva, a través de acuerdos, reglamentos, resoluciones, ordenes, circulares, disposiciones y mandatos, basados en la Constitucién Politica, la ley y el derecho, general y especializado. Caracteristicas del poder pablico Fl poder piblico es uno, aunque su ejercicio se distribuya en tres Organismos a cargo de tres funciones principales; en concreto, es nico, en el sentido de que existe un poder piiblico en el Estado de Guatemala, no més; supremo, en el sentido de que el poder piblico prevalece sobre cualquier poder social que exista en el Estado de Guatemala; soberano, en el sentido de que las declaraciones y decisiones que provienen del poder piblico, se ejecutan unilateralmente, sin previa consulta; y coordinador, enel sentido de que el poder publico, coordina y unifica los poderes sociales Poderes sociales, poder real y poder periférico En el Estado operan los poderes sociales. Estos poderes, independientes del poder publico, sostienen con el mismo, relaciones de influencia. Al respecto, Robert Dahl, citado por Norberto Bobbio, afirma que tal influencia, es una relacién entre actores, en la que uno de ellos, induce a los otros a actuar de un modo en el que no lo harian de otra manera. En cuanto ala relacion entre actores, el poder definido asf, esta estrechamente ligado al concepto de libertad, de manera que los dos conceptos pueden ser definidos uno mediante la negacién de otro de la siguiente forma: “el poder de A implica la no libertad de B” “la libertad de A implica el no poder de B°. Esta relacion entre libertad y poder, tratandose de poderes sociales y poder publico, debe conducir a la coordinacién, que normalmente asume el poder piiblico, en aras del equilibrio y cumplimiento de los fines del Estado. En Guatemala, los poderes sociales, integran dos grupos: 1.- El poder real, integrado por tres poderes: militar, econémico yreligioso; y, 2.- El poder periférico, integrado por diversos poderes : politico, obrero/ campesino, comunicador, universitario, indigena y.... otros (?). En el 2007, el poder periférico guatemalteco, se caracteriza por ser un poder subordinado, intervenido, controlado, instrumentalizado y cooptado, por el poder real. Sin ubicacién precisa, en Guatemala, opera “un poder 198paralelo”, denominado “sociedad civil”, “paises donantes” y “crimen onganinade’ , dependiende sa denominacion, de se propia taneion, La_ sociedad civil, en si misma, no es poder real y tampoco, poder periférico, no es poder paralelo y no es sociedad politica; el concepto de sociedad civil, se refiere a la participacién de toda clase de organizaciones, piiblicas y privadas, dispersas, sin una direccién tinica, y ocasionalmente, unifieadas por sus intereses individualistas, especificos y puntuales. Enel libro “Estado, Gobierno y Sociedad”, Roberto Bobbio, afirma que en el Estado moderno, la “sociedad civil” se integra con grupos organizados que cada dia pueden ser més fuertes, pero inevitablemente, es una sociedad atravezada por conflictos de grupo que se renuevan constantemente, ante los cuales, el Congreso y la Presidencia de la Replica, por ejemplo, desempefian el papel de mediadores y garantes... Dada su amplitud, en el concepto de sociedad civil, se incluye sindicatos y partidos politicos, con los cuales, es factible obtener acuerdos precedidos de largas negociaciones, semejantes a una relacién contractual, a la cual se aplica la clausula de “rebus sic stantitubus”: hasta que la situacién no se modifica. En Guatemala, la sociedad civil, ante la débil organizacién politica partidaria y la casi desaparecida organizacién sindical, se integra con toda clase de ONGs, asociaciones, comités, fundaciones, mesas de didlogo, sindicatos, mesas de concertacién, ligas, comisiones de alto nivel, eteétera, etcétera, financiadas por Estados, instituciones, fundaciones y embajadas extranjeras. “Paises donantes”, identifica al grupo de embajadas, partidos politicos e instituciones extranjeras, que financian a distintas organizaciones privadas guatemaltecas, lucrativas, integradas a conveniencia en la sociedad civil, incluyendo -dentro de lo insdlito- al Gobierno de Guatemala, que también gestiona y obtiene apoyo financiero (en donaciones) para toda clase de proyectos politicos. Los paises donantes, han fomentado el paternalismo, la corrupcién _y el “modus vivendi” de lideres, dirigentes y profesionales. “Crimen organizado”, identifica a la persona o grupo de personas, dedicadas a la direccion y ejecucién de diferentes delitos e inversiones altamente lucrativas, entre ellas, la postulacién a cargos piblicos, con la finalidad de participar en el control del Estado. 199En cuanto a los poderes reales, el poder militar se basa en el Ejército de Guatemala, especialistas, comisionados militares y grupos de autodefensa civil. El poder econémico se basa en el Cacif, cdmaras, asociaciones y centros académicos y financieros, incluyendo la economia informal y la pequefia empresa. El poder religioso se basa en la Iglesia Catélica y las iglesias evangélicas. En cuanto a los poderes periféricos, el poder politico se integra con partidos politicos y comités civicos, inclnyendo asociaciones y centros de estudio e investigacién politica. El poder obrero- campesino se integra con sindicatos, federaciones, ligas y comités de trabajadores, campesinos e indigenas. El poder comunicador se integra con periddicos escritos y electrénicos, radioperiédicos y noticieros televisados. El poder universitario se integra con colegios de profesionales, asociaciones estudiantiles y universidades. El poder indigena se integra con asociaciones, comités y cofradfas. La cooptacién. Los poderes reales y el poder piblico, directamente, utiliza la cooptacin para atraer a lideres y dirigentes de los poderes periféricos, a fin de mediatizar, instrumentalizar, corromper y, principalmente, suprimir la beligerancia politica y gremial. La cooptacion se define en el tema del “manejo del medio ambiente”, capitulo I, de este libro. En materia de poderes sociales, nunca se podra decir la Gltima palabra. La coordinacién de la libertad y el poder de cada poder social, que debe asumir el poder pablico, siempre depende de las cambiantes condiciones historicas, temporales, nacionales € internacionales. En el aio 2007, se considera valida la necesidad de equilibrio, autonomia y funcionalidad de los poderes sociales, armonizados con el poder piblico, como tinico medio idéneo para establecer respeto, pluralismo, solidaridad y legalidad, entre los poderes. De no ser asi, la crisis permanente del poder publico, se prolongara indefinidamente, nadie sabe hasta cuando, generando consecuencias muy negativas. Destruir al Estado, como se pretende, es practicamente imposible. Convivir con el Estado, es muy razonable. Por aparte, pretender y conseguir el debilitamiento de uno de los poderes, de cualquiera de todos, o de casi todos, por la accién de otro poder 0 por el dominio hegeménico de uno sobre los otros, tal como sucede 200