ESTADO DE BIENESTAR funcion, la de Ja tutela de Ia constitucién, decidiendo que no ¢s amigo ni enemigo de ella, apelando a una instancia de superlegali- dad politica por encima de los principios constitucionales. Las funciones del aparato politico representative no tienen ya la misién de gurantizar la lealtad de las masas, sino la de tutelar la segrridad nacional (éste es el sen- tide mas auténtico de la categoria “autono- mia de lo politico”). Un sistema de superle- galidad puede sobreponerse al de legalidad, ala libertad individual y en definitiva al esta- do de derec! La oscilacién entre un principio de super- legalidad y los criterios de una legitimacion subleqal es la dialéctica deatro de la cual se mueve el e, contemporinea y constituye el horizonte problematico y abierto de la actual Investigacion y reflexién palitolégica. mimsocearia: E, Altvater, Notas sobre algunos problemus del intervenciemisme de estado (1973), en El estado en ef capitalisme contemparinen, a cargo de H.R. 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Como el ejemplo mis cercano a esta defi- nicidn se suele presentar In politica Hevada ss cabo en la Gran Bretafia durante la segun- stn prose or por la presentacién del pri- mer sndinnie Beveridge (1942), se aprobaron algunos proyectos en los sectores de la salud y de Ia educacion para garantizar prestacio- ‘nes iguales a todos los ci dientemente de su ingreso. Este efemplo nos Heva a vincular el concepto de asistencia publica al de sociedad industrialmente desa- rrollada y con un sistema politico de tipo li- beral-democratice. En realidad, lo que distin- gue al estado asistencial de otros tipos de pao tanto la intervencién directa de estructuras piblicas para mejorar cl nivel vk dale pohsane aio caer keer a hecho de que tal accién es reivindicada por Jos ciudadanos como un derecho. Ahora bien, un breve aniilisis histérico ee las intervenciones llevadas a cabo por los estados en el campo social demuestra que la. relaciGn entre asistencia, industrializacién y democracia es may complet, dando higar & undas tensiones, y sélo en la época mais reciente logra configurarse plenamente. En efecto, en el siglo xvi muchos estados euro- peos (Austria, Prusia, Rusia, Espafia) cabo una relevante actividad de asistencia, antes de la revolucién industrial o indepen- dientemente de ella, o dentro de estructuras de poder de t po patriarcal, Weber nos recuer-552 da que “el poder politico esencialmente patriarcal asumié la forma tipica del estado de bienestar |. . .] Esta aspiracién hacia una administracién de la justicia liberada de suti- leas y de formalismos juridicos, y dirigida una justicia material, es de por sf propia tado patriarcalismo principesco” (M. Weber, 1922), Asi pues, fueron precisamente los estados patriarcales, que estaban muy lejos de acep> tar formas de legitimacién legal-racional, los que mas avanzaron hacia formas de tutela del bienestar de los stibditos, mientras que en las sociedades en las que se iba afirmando Ia revolucion industrial, las normas mas cle- mentales de tutela de la poblacién eran con- sideradas como barreras medievales que se oponian a la libre iniciativa. En efecto, el naciente capitulismo se caracteriza mas bien una actitud de la ética protestante hacia Troaritas esta no pucde sostener alos pere- zos0s, ya que, en una sociedad fundada en la, libre competencia, la asistencia constituye una desviacién inmoral del principio ‘a cada uno segtin sus méritos”, Analizando las decisiones adoptadas en Inglaterra a finales del siglo xvut, esta bien claro que no se trata solamente de discusio- nes ideologicas. sino de orientaciones con un significado politico preciso. Con estas deci- siones anaes toda reglamentacién sobre el salario minimo, derivada del sist ma medieval de los gremios y que ahora se consideraba lesiva para la libertad de contra- “Eewinmntinrmeninn ‘cont entre ( expresién, de conciencia, pero también de comercio) y derecho a la subsistencia se hizo del indo explicfia ton ialey sobre los pobres en en 1834, segin la cual Falasen, la, dela ( fener iti st sciecucla al pobre tenis tas anisiiar a todo derecho civil y politico, debia colocarse “fue- ‘rade juego” respecto del resto de la sociedad. ‘Stel estado lo protege, no lo hace en cuanto de cierto derecho a la asistencia piiblica, sino porque se le considera un peli- potencial para el orden piblico y para Ia fii igiene de la colectividad. Esta contraposi- ‘cién entre derechos civiles y politicos por un ESTADO DE BIENESTAR lado y derechos sociales por el otro sigue exis- tiendo durante gran parte del siglo x1x y tie- ne su ejemplo mais claro en In legislacion social de Bismarck. Las leyes aprobadas en Prusia entre 1883 y 1889 representan la pri- mera intervencién organica del estado en Ia tutela del proletariado industrial a través de un sistema de seguros obligatorios para la proteccion de accidentes de trabajo, enferme- dades, invalidez y vejez. Sin embargo, este programa asistencial fue realizado por un estado en ef que la burguesia industrial era debil y politicamente marginada y las repre- sentaciones politicas de la clase obrera no gozaban de ningiin reconocimiento: en efec- to, algunos afos antes, en 1878, una ley “anti- socialista” habia prohibide las reuniones asi ‘come la propaganda de estas organizaciones. Sélo a principios del siglo xx podemos encontrar proyectos asistenciales que ya no ‘estsin en contradiccién con los derechos civi- les y politicos de las clases desfavorecidas y ane de algiin modo constituyen un desarro- y ampliacidn de dichos derechos. En Ingla- terra, entre 1905 y 1911, un grupo politico ista en el poder permite Ia de deeretos de inspiracién igualitaria, como el que establece una institucién de seguro sanitario nacional y un sistema fiscal muy progresista. Ahora si, el trasfondo habia cam- biado profundamente. Estas leyes son lleva- das a la pnictica por un estado liberal-demo- -enitico que reconoce plenamente los derechos Sindicales ¥ politicos dc ta clase ebreva, o una sociedad profundamente mareada por industralizacion clin y pore earicier ae las Losabos velnte y trelnéa fares tin paso importante hacia la constitucién del estado de bienestar. La primera guerra mundial (y mas tarde La segunda) permite experimentar una intervenciGn masiva del estado tanto en Ja produccién (con la industria bélica) como ‘en Ia distribucién (de articulos alimentarios y sanitarios). La gran erisis de 1929, con las tenses suetses erent por Melati y . determina en tado el mun- 2 occidental un fuerte aumento del gasto pablico para apoyar el empleo y las condicio- nes de vida de los trabajadores. Sin embar- go, las condiciones institucionales en las que fueron Ilevadas a cabo dichas politicas eran radiculmente distintas: mientras que en losESTADO DE BIENESTAR estados nazi-fuscistas la proteecién del traba- jo la ejerce un régimen totalitario, con estruc- ‘tras de tipo corporativo, en los Estados Uni- dos del New Deal la realizacion de las politi- cas asistenciales tienen lugar dentro de ins- tituciones liberal-democraticas, « través del reforzamiento de los sindicatos industriales, Ja canalizacién del gasto publico en apoyo del empleo, la creacion de estructuras adminis- trativas especializadas en la gestion de los ser- Vicios sociales y de la ayuda econdmica a los necesitados. Pero es necesario llegar a la Inglaterra de los aftos cuarenta para poder encontrar una afirmacion explicita del principio fundamen. tal del estado de bienestar: independiente: amente de sus ingresas, todos las ciudadanos —en cuanto tales— tienen el derecho a ser pro- tegidos —con pagos en cfectivo 0 con servi- cios— en situaciones de dependencia de li go plazo (vejez, invalidez,..) o de breve plazo (enter desempleo, maternidad..,). El eslogan de los laboristas ingleses en 1945 “La parte justa para todos” resume con eficacia el concepto universal de las prestaciones de! estado de bienestar. A partir del final de la segunda guerra mundial, todos los estados industrializados han Hevado a cabo proyec- tos que amplian la red de servicios sociales, han establecido cargas fiscales muy progre- sistas intervienen en apoyo del empleo de los ingresos de los desempleadas. E! desarrollo mas o menos lineal de dichas intervenciones ha producido algunas conse- cuencias importantes aye a significado anali- zaremos a conti ha aumentado el indice del producto nacional brute destina- dol gasto pablico; las estructuras adminis: trativas canalizadas a los servicios sociales se han ampliado o se han hecho mas comple- jas: ha crecido el nimero y la relevancia poli- tica del estrato de los "profesionales del bie nestar"; se han refinado las técnicas para la dcteccion y medida de las necesidades socia- Jes: se ha precisado el conocimiento. del impacto de las diversas formas de asistencia sobre la redistribucion del ingreso y sobre la estratificacion social. Sin embargo, a pesar de que han mejorado los instrumentos técni- cos para prever y controlar la marcha del gas- to publico, en las naciones dande es mas amplia la cobertura de los servicios sociales (Estados Unidos, Gran Bretafia, Suecia, . .) a finales de os aftos sesentn los gastos del gobierno tienden a aumentar mis rapidamen- te que los ingresos, provocando la crisis fis- cal del estado (O'Connor, 1973). Este aumen- to del déficit pablico provoca inestabilidad econémica, inflacién, inestabilidad social, reduciendo notablemente la posibilidad de utilizar el bienestar en funcién del consenso respecto del sistema politico. Algunos esta- dos se han visto obligados a limitar las inter- venciones asistenciales, mientras que el aumento de la carga fiscal genera en amplios ‘estratos de la opinion publica una actitud favorable a regresar a un tipo de prestacio- nes basdindase en el -de contratacién, Estos ¢lementos han inducido a hablar de una nueva fase en In historia del e. asistencial, caracterizada por su profunda crisis y quiza por una tendencia a desaparecer. 11 LAS CAUSAS DEL. DESARROLLO DIL. ESTADO ASISTEN- cut. Es necesario considerar ahora problemas tedricos planteados por el surgi- imiento, consolidacion ¥ crisis del estado de bienestar, Una primera serie de cuestiones se refiere a las causas que han determinade su creci- »tiento, Durante los afos cincuenta y sesen- ta los investigadores ingleses y norteameri- canos (T.H. Marshall, Bendix) ponen mucha toria politica de las sociedades industriales distinguirse tres fases: la primera {alrededor del siglo xv esta dominada por Bio universal El desarrollo y el aumento del poder politico de las orga- neaclones cbreras inauguran wna tercera fase, caracterizada por na participacion politica. El derecho a la edu- cacién desempefa historicamente una fun- cidn de puente entre los derechos politicos y los derechos sociales: el logro de un nivel minimo de escolarizacion se convierte en de-4 ESTADO DE BIENESTAR recho-deber estrechamente vinculado al ejer- cicio de In ciudadania politica. Algunos auto- res (Titmuss, 1958) han seftalado la importan- cia de las ideologtas en la determinacién y consolidacion del bienestur. Si cn las socie- dades tradicionales las situaciones de indi- encia xe consideran como un signe de Ia la voluntad divina y en la ética liccilee de Nae fol paesorels on ol plane desarrollo de la sled industrial las cau ‘sas que provocan situaciones de dependencia, tienden a aumentar ya tener un origen social ¥ escapan totalmente al contro! det individuo. En estas condiciones se atenua en la opinion publica [a contraposicion entre demandas fundadas en ¢l mérito y demandas fundadas en la necesidad, y el universalismo de las pres: taciones no entra en contraste con el princi- pio de justicia ni en competencia con la exi- gencia de conservar la propension al traba- jo. Todas estas interpretaciones tienen en comtin un fuerte acento puesto en los facto- res politico-culturales, con el consiguiente Analisis del bienestar en términos de logros de civilizacion, Las investigaciones mas recientes tienden ‘en cambio a senalar el papel que desempenian Jos factores econdmicos en la constitucion del estado asistencial. A partir del andlisis com- parado de la historia de las politicas socia- Jes en Europa, Estados Unidos y Rusia, Rim- linger (1971) llega a la conclusion de que la causa principal del éxito de dicho estado se explica por el paso de la sociedad agrarian » Ja industrial: si las diferencias politicas y cul- tural pueden explicar la diversidad de deci- jones adoptadas por los distintos paises, el Sesrralls industrial aparece come la anica constante capaz de motivar el surgimiento del problema de Ja seguridad social en todas estas regiones. La tesis de In relevancia del desarrollo econémico no es valida solamen- te para la verificacién de los grandes perio- dos sino confirmada que también por el andlisis sincrénico del gasto destinado » los servicios sociales en una amplia muestra de naciones. Wilensky (1975), yanteriormente Aaron y Cutright, demostra- ron que el poreentaje del producto nacional bruto utilizado para fines sociales crece en proporcién al desarrollo econdmico de una nacién, Respecto a esta clara correlacién, la influencia de las diversas decisiones econd- micas y politicas resulta mas bien efimera o irrelevante. Otros factores que parecen influir positivamente en el desarrollo de las politi- cas sociales no hucen mds que reforzar esta tesis: en efecto, si es cierto que el porcentaje Ia amplitud de las politicas de bienestar, tam: bien es cierto que ellas dependen a su vez aed rrollo ccondmico de una nacién. No nos: sorprende pues que el propio Wilensky nos invite a observar ademas la “retorica del bie nestar”, que varia de pais @ pais en relacion con las ideologias dominantes, para captar Ia sustancial convergencia de las politicas socia- les en paises fiertemente industrializados. HL LAS CAUSAS DE LA CRISIS DEL. ESTADO ASISTENCIAL. Analicemos ahora qué problemas tcoricos plantea la plena expansién y la crisis del esta. do asistencial en las sociedades poscapitalis- tas o de capitalismo tardio, Todos los inves: tigadores del estado de bienestar consideran su desarrollo como una ruptura de la sepa- racién entre sociedad (o mercado, o esfera pri- vada) y estado (o politica, o esfera publica), tal como se habia constituido en la sociedad liberal, y describen la evolucién de los cana- les que han permitido histricamente Ia comunicacion entre las dos esferas. Durante los afos sesenta, la nueva relacién entre estado y sociedad se interpreta en tér- minos de equilibrio, de compromiso, de coe- xistencia pacifica, dentro de la ruptura de la |. Marshall habla de distribucién de que junto Habermas (1975) observa el surzimiento de una especie de tierra de nadie respecto a la cual resultan inadecuaday tanto Ins catego- rias del pablico como las de! dere- cho privado. Otros sefalan la sintesis ideolo- gica entre meritocracia ¢ igualdad, entre efi- ciencia y solidaridad, sintesis que represen- ta la base de los programas sociales mas orga- ‘Sin embargo, desde finales de los afos sesenta, el proceso de ruptura de la separa- cién entre sociedad y estado-es analizado con nuevos, que tienen en cuenta los sintomas de crisis en un desarrollo de las pollticas sociales que hnsta entonces habia sido bastante lineal. La crisis fiscal delESTADO DE BIENESTAR ‘estado sé considera un signo de la incompa- tibilidad tendencial entre las dos funciones del e. de bienestar: el reforzamiento del con- senso social, con la consiguiente lealtad hacia el sistema por parte de las grandes organiza- ciones de masa, ¥ el apoyo a la acumulacion ‘Sapleailate denial unuug etiquiqvanl al gu to publico. La especial relacion entre estado y sociedad que se da en el estado de bienes- lar ya no se lee en términos de equilibrio, sino ‘como elemento de una crisis que lleva progre- sivamente a la climinacion de uno de sus Polos. Para un primer grupo de autores (Offe, 1977; Habermas, 1975) el . de bienestar pro- duce come resultado una "estatizacion de la sociedad". Trabajo, ingreso, nivel de vida, va no estan determinados por el mercado, sino Por mecanismos politicos que tienen como objetivo la prevencion de los conflictos. ta estahilidad del sistema, el reforzamiento de la legitimacion del sae te saline poli- tica ya no se forma por el libre juego de agre- gados en la sociedad civil, sino que se coagu- Tn pasando a través de mecanismes institu cionales que operan como filtro para la selec- cion de las demandas funcionales del siste- ma, Partidos, sindicatos y parlamento actian como empresas que ofrecen servicios y pres- taciones a cambio de apoyo politica. Los resultados de este proceso san diversos segin el grado de extincion de la autonomia de la sociedad ante un “despotismo administrati- yo" que puede Hevar a la total dependencia de los individuos y de los ee ‘prupes respecto de los aparatos publics. La posibi- lidad de superacidn de dicha situacidn esta en la capacidad de resistencia de los nucleos i: ambitos privados de vida, economia competitiva, grupos portadores de intereses no filtrados por las instituciones. Por otro lado, In crisis del ¢. de bienestar puede interpretarse también como un proce- so de “socializacioa del estado” (Rose, 1978; Huntington y Crozier, 1975), Para los autores que ponen de relieve este aspecto, el e. de bie- estar ha difundido una ideologia igualitaria que tiende a deslegitimar la autoridad politi- ca; la disponibilidad del estado para interve- niren las relaciones sociales provoca un enor- me aumento de las demandas dirigidas alas instituciones politicas. lo que determina una 585 pardlisis por sobrecargo de demandas; In competencia entre las organizaciones politi- cas lleva a la incapacidad de ionar y agregar intereses, caussando la incapacidad de tas inattuctones Fespecto 3 as demandas jragmentarias. El peso asumido por i nistraciOn en ia mediacion de los canflctos pravoca una burocratizacion de la vida poli- tica, que a su vez genera una “disolucion del consenso”'. Sobre Ja base de este andlisis, apa- rece claro que las posibilidades de salida de Ja crisis se confian a la capacidad de resisten- cia de las instituciones, a su autonomia res pecto de las presiones de los grupos sociales constantemente en posicion reivindicativa. bien, nos preguntar como Jacrisis del e. de bienestar puede dar lugar a interpretaciones tan distintas. Antes que nada conviene precisar que la contraposicion s¢ agranda muchas veces debido a los diver- sos planteamientos metodolégicos: en reali- ad lak nrailtals cats coraplete wantin a existencia de ambos procesos. Sin embargo, Jos resultados tan distantes a que se llega al analizar la crisis del ¢. de bienestar con las categorias de “estado” y de “sociedad” demuestran al menos una cosa: el crecimien- toy la consolidacion del e. de bienestar en los liltimos cien afos es un proceso tan profun- do que requiere diferenciar claramente esta institucién respecto de las precedentes, ya que en gran medida resulta inadecuado el esquema conceptual eluborado por las teorias clasicas para definir el estado y sus funciones. misLicorarts: R, Bendix, Estado nacional y ctu dadanta (1964), Buenos Aires, Amorrort, 1974; A. Briggs, The welfare state in historical perspec- en Archives Européennes de Sociologie, \\, 1961; M. Crozier, S.P, Huntington y J. Watanu- ‘si, La erisé della democrazia (1973), Miliin, Angeli, 197; 1. Gough, Gastos del estudo en el capitalis- ng avanzado, en El estado en et capitalismo com tempordneo, acargo de H.R. Sonntag y H. Vale- cillos, México, Siglo XXI, 1977: J. 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El término-concepta en cuestion adquiere su significado técnica en el campo historiografico, Esto significa que se trata de una expresién acufada por In historiografia para indicar un fenomeno his- torico muy preciso y particular. Mas exacta- mente, se remite a los historiadores consti- tucionales alemanes de mediados de! siglo xix que, partiendo de un empefo politica liberal-burgués correspondiente al ideal cons- titucional del “estado de derecho", pretendic- ron contraponer a este ultimo, como fase anti- ie oul menos precedente det desarrollo storico de las formas estatales, precisamen- : el “e. de policia”. E] mismo origen del término sugiere ya la intencién peyorativa con que es acufiudo y usado por largo tiempo, Tal intencién se refie re evidentemente a la parte especifica del tér- ming, a la “palicia”, es decir que en la clasi- ficacién de las formas de vida estatal bee cita en el uso historiografico arriba do debia contraponerse al derecho", ae dimension yano solo limitada y circunstan- cial sino también degenerativa respecto de este altima. Dando por descontado las precisiones rela- tivas al concepto de estado, a las cuales sera necesario por otra parte retornar de vez en cuando, conviene por consiguiente fijar la atencién en el concepto de “policia” do de captar en su evolucién histérica las razones que han determinado una actitud his- tor ica tan univoca como la que se ha recordado. De tal modo sera posible no sdlo darse cuenta con exactitud de Ins motivacio- nes ideologicas que se encuentran en la base ESTADO DE POLICIA del significado comunmente atribuido al con- cepte de e. de policia sino tambien convencer- se de que dicho significado debe ser sustitui- do por otro mucho mejor fundado histérica- mente y dotado no ya de implicaciones posi- tivas o negativas sino de una adhesion mas estrecha a las curacteristicas reales de dichu forma de esti En efecto, como sucede a menudo en la his: torin de los conceptos y de los significados, os historiadores liberales que acufaron el término del que nos estamos ocupando no se equivocaran al reconocer en Ia actividad de policia la caracteristica mas especifica de la forma de estado precedente, en Alemania, al estado de derecho. Adems, como también ocurre a menudo, atribuyeron a dicha activi- dad el restringido e inequivocamente valora- tivo significado corriente en su tiempo, es decir en el ambito de la concepcidn del esta- do de derecho, y sustancialmente andlogo al contemporaneo. No queda otra cosa que hacer, por tanto, que volver a recorrer la his- toria del concepto de “policia” para tratar de descubrir qué significado tenia en el ambito de dicha concepcién y de la praxis estatal vigente justamente en el ¢. de policia. Noes dificil reconocer en el término grie- go politeiay en el latino (medieval tardio) poli- tia la matriz etimolégica de la moderna “*poli- cia". Sin embargo, tanto en el pensamiento griego clasico como en su recepcién por obra de Ia escolistica (politia ordinata), el térmi- no mantuvo un significado global y finalista, Jejano tanto de la comprensién contempora- nea y del siglo xix (policia como sector sub- sidiario de la actividad del estado, en orden sobre todo a la prevencidn y al castigo de lx ilicitud mediante el empleo de un aparato rigi- do y autoritario de investigacion c interven- oe ne niacin 8 del humanismo en adelante, en Ia acepcién cain ate de policta. Si en efecto politeia significaba para Aristoteles el ordenamiento total de la polis —en sustancia, su constitu- cién— y si para santo Tomas In politia ordi- nata era el ordenamiento global de la vida terrenal en el que se obtenia la superacion del dualismo propio del antiguo mundo cris! no entre esfera religiosa y esfera mundana, para ambas concepciones el 1¢rmino na indi- caba el gobierno sino Ia forma de gobierno, tenia, por tanto, sélo un significado descrip-