国际合作

NTERNATIONAL COOPERATION

“一带一路”能源合作模式探讨
——以中巴经济走廊能源项目为例

张玉清
( 国家能源局）

摘　要：中巴经济走廊位于“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”交汇处，是“一带一路”倡议的支
点项目。2013年5月，李克强总理提出了共建中巴经济走廊的倡议。其中能源合作是中巴经济走廊建设的重中之重。
中巴经济走廊能源项目共21个，目前完工及在建能源合作项目11个。经过中巴双方共同努力，探索出了“编制规划
－政府协议－企业合同－融资贷款－项目执行”的多层次能源合作模式。这些项目和合作模式对我国“一带一路”
能源项目合作具有重要的示范作用，主要体现在：要充分重视双方合作战略和规划对接，双方政府应为合作搭建沟
通协商平台，项目建设应坚持商业运营和市场化原则。

关键词：一带一路；中巴经济走廊；能源合作；合作模式

Discussion on the Belt and Road Initiative energy cooperation model

—The case study of China-Pakistan economic corridor energy project

ZHANG Yuqing
(National Energy Administration)

Abstract：The China-Pakistan economic corridor, located at the intersection of the Silk Road economic belt and the 21st
century maritime Silk Road, is the pivot point of the Belt and Road Initiative. In May 2013, Premier LI Keqiang proposed the China-
Pakistan economic corridor and energy cooperation is the top priority of the China-Pakistan economic corridor. There are 11 energy
cooperation projects completed & under construction of totally 21 energy projects of the China-Pakistan economic corridor. Through
the joint efforts of both sides, the multi-level energy cooperation model of preparation planning-government agreement-enterprise
contract-financing loan-project implementation have been explored, which has an important demonstration effect for China’s
energy project cooperation with the Belt and Road Initiative. These references are reflected as follows: two sides should attach great
importance to the cooperation strategy and plan interfacing, the two governments should build a platform for communication and
consultation in cooperation, and project construction should adhere to the principles of commercial operation and marketization.

Key words：the Belt and Road Initiative; China-Pakistan economic corridor; energy cooperation; cooperation model

2013年9月及10月，中国国家主席习近平在出访哈萨 组织及沿线国家的高度关注、广泛认同与积极响应。“一
克斯坦和印度尼西亚期间，先后提出共建“丝绸之路经济 带一路”倡议坚持共商、共建、共享原则，坚持开放合
带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，得到了国际 作、和谐包容、市场运作、互利共赢，以政策沟通、设施

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联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，倡导
积极利用多边和双边机制，促进区域合作蓬勃发展。
能源合作是“一带一路”建设的重要内容，虽然沿线
各国社会经济发展情况各不相同，但在能源合作方面具有共
同的诉求，特别是发展中国家对能源合作的需求尤为迫切。
抓好能源领域合作，有利于更好地全方位推动“一带一路”
建设。在合作过程中，需要我们创新思路，根据不同国家探
索不同的合作模式，推动能源领域合作取得务实进展。
本人在国家能源局工作期间，非常荣幸有机会负责组
织协调“一带一路”旗舰项目——中巴（中国－巴基斯坦）
经济走廊能源项目建设工作。因此，本文以中巴经济走廊能
源项目建设为例，探讨能源领域合作的新模式和经验。
1 中巴经济走廊能源领域合作背景及内容
１．１ 合作背景
中巴经济走廊位于“丝绸之路经济带”和“21世纪海
上丝绸之路”交汇处，是“一带一路”倡议的支点项目。
2013年5月，李克强总理在访问巴基斯坦期间，与巴基斯坦
时任总理谢里夫提出了共建中巴经济走廊倡议。2015年4
月，中国国家主席习近平访问巴基斯坦期间，双方签署《中
华人民共和国和巴基斯坦伊斯兰共和国关于建立全天候战略
合作伙伴关系的联合声明》，提出要把两国经贸战略更紧密
对接起来，深化经济融合。谋划两国合作总体框架，推动中
巴经济走廊建设和其他各领域务实合作取得实质性进展，使
中巴两国关系在更高水平上向前发展，将中巴命运共同体打
造成为中国同周边国家构建命运共同体的典范。
在两国领导人的关怀下，中巴两国以经济走廊为中
心，以瓜达尔港、交通基础设施、能源、产业合作为重
点，打造两国“1+4”合作布局。能源合作是中巴经济走
廊建设的重中之重。2015年前巴基斯坦停电现象严重，首
都伊斯兰堡夏季最高停电小时数达到12小时，能源短缺特
别是电力短缺已成为制约巴基斯坦经济社会发展的重要障
碍，解决能源问题特别是电力问题是巴政府的重要任务，
也是政府对选民的承诺，保障能源供应也成为赢得民众支
持、缓解本国安全形势的重要措施。为此，巴方政府明确
提出希望中国能帮助巴方在2017年底或2018年初解决其能
源、电力短缺问题。可以说，中巴经济走廊能源项目一旦
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建成，将为巴基斯坦社会经济发展注入活力，奠定重要的
发展基础，造福巴基斯坦人民并惠及整个地区；同时，对
我国能源装备产能“走出去”和能源产业发展具有非常重
要的作用。
１．２ 合作内容
2014年中巴双方签署关于能源领域合作的政府间协
议。据此协议，中巴经济走廊能源项目共21个，装机总容
量1704.5万千瓦，投资总额度约300亿美元，包括萨希瓦尔
煤电、卡西姆港煤电、真纳太阳能光伏园、胡布煤电、卡
洛特水电、输电线路等电源和电网项目。这些项目自2014
年起陆续开工，目前完工及在建能源合作项目11项，总装
机691万千瓦，其中达沃风电、萨察尔风电、萨希瓦尔煤
电、UEP风电、真纳光伏园5个项目已经完工。
这些项目的建设很大程度上缓解了巴基斯坦能源短缺
问题，为巴国经济快速发展奠定基础。据统计，2008－2013
年，巴基斯坦国内生产总值（GDP）平均增长率为3.2%；
2013－2014年经济保持平稳增长，GDP增长率超过4%；
2016－2017年GDP增长率则达到5.28%，创10年来的新高。
随着上述项目的开工，中国与巴基斯坦在电力工程、
技术、装备、人才培养等领域展开了全方位的合作。据粗略
统计，已开工项目可带动就业超过7500人，其中中方人员约
2500人，巴方人员约5000人。项目投产后，将逐步实现本地
化运营，这将全面提高巴电力工业科技水平，并为两国带来
显著的社会和经济效益，进一步夯实中巴全天候战略合作伙
伴关系。目前，中国已成为巴基斯坦最大贸易伙伴。
2 中巴经济走廊能源合作模式探索
中巴经济走廊能源项目建设类型多，投资量大，技术
复杂，参与方多，时间要求紧，涉及两国的多个政府部门、
电力企业、金融机构和科研设计院所，还面临一系列政策、
技术和融资障碍。传统的商业合作模式完全不能满足中巴经
济走廊能源项目建设所需的资金、技术和时间要求。如何凝
聚各方力量，形成合力，形成建设的快速通道，是双方政府
和能源部门需要重点考虑的问题。在这种背景下，双方政府
共同努力，探索出了两国能源项目务实合作的多层次模式，
即“编制规划－政府协议－企业合同－融资贷款－项目执

行”，一方面为企业提供了良好的服务，另一方面实现了
项目的商业化运营，取得了很好的效果。
２．１ 通过规划引领，实现科学布局
巴基斯坦能源发展面临两大挑战：一是高度依赖石油
天然气资源，两者约占能源总供给的80%，且高度依赖进
口（一次能源的32%需要进口）；二是电力短缺，电力基
础设施薄弱，电源以燃油、燃气电站为主，设备老化，输
电损失大。
为确保能源项目切实满足巴方需求，2014年初，双方
政府启动《中巴经济走廊能源规划》编制工作，组织专家团
队根据巴基斯坦资源禀赋、能源发展现状和长远需求，研究
制定了能源合作规划。主要立足点是优先利用巴国水电、煤
炭、风电和太阳能资源，兼顾近期急需和中长期发展需求。
近期利用进口煤炭在南部港口建设煤电项目，因地制宜发
展水电和太阳能发电等项目，通过实施工期短、见效快的项
目，满足当前电力急需发展的需要；中长期合理控制各类能
源消费比重，优化能源消费结构，开发水电。
科学的顶层设计确保了中巴经济走廊能源项目建设切
实可行，布局合理。2014年初巴方提出的能源项目装机总
量为2500万千瓦。但规划研究认为，巴基斯坦近期电力缺
口约500万千瓦，中长期约为1000万千瓦，并考虑项目执
行的不确定性，明确能源项目总规模约1700万千瓦。从实
际工作执行情况看，规划提出的目标和项目符合巴基斯坦
客观需求，是比较合理的，根据规划建设的项目满足了巴
基斯坦经济发展对能源的需求。
２．２ 签署政府间协议，实现政策保障
不可否认，受安全局势、巴国内电力基础设施老化、
电费回收困难等因素影响，在巴基斯坦进行电力投资，面
临很大的投资风险和安全风险，除此之外，中巴双方合作还
面临一系列政策障碍。为保障中巴经济走廊能源项目顺利建
设，理清项目建设面临的各类风险和障碍，控制合作风险，
制定合作政策，中方提出了商签政府间协议的建议。
经双方政府反复磋商，2014年11月亚洲太平洋经济合
作组织（APEC）会议期间，中巴双方政府签署了能源合作
政府间协议，制定了中巴经济走廊能源项目的融资、保险、
备案等系列政策和快速绿色通道。巴方也陆续出台了一系列
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支持政策，包括：针对巴基斯坦电费回收延迟问题，设立电
费支付准备金账户，防止电费不能及时回收影响电站运营；
针对外汇兑换，专门建立外汇兑付保障机制，防范汇兑风
险；针对安全局势，成立特别安保部队，确保中方人员施工
安全；制定一系列税收和土地政策。这些措施为中方企业实
施项目建设奠定了法律基础和政策保障。
在项目推进过程中，双方政府一直坚持政策保障、
商业运作的理念，得到了双方企业和金融机构的积极响
应。据了解，在中巴经济走廊能源项目签署政府间协议之
后，企业均认为巴国的投资环境有所改善，投资积极性大
为提高。
２．３ 签订企业合同，确保有效执行
根据双方政府间协议商定的条件，按照互利双赢原
则，双方企业就项目合作内容和合作具体条件等进行了
反复研究和友好磋商，针对具体项目签署了合作合同，
商定了合作条件。在各方条件满足的情况下，以最快速
度启动了项目建设。由于双方政府为项目实施提供了各
种支持政策和绿色通道，2015年，在政府间协议签署的
几个月后，萨希瓦尔煤电、真纳太阳能光伏园等多个项
目便开工建设。
２．４ 搭建协商平台，产业金融融合
中巴经济走廊能源项目涉及资金量很大，我国的银
行、信用保险等多家金融机构参与，提供了多种形式的资
金投入、项目担保等。如何协调企业和金融机构的力量，
使产业和金融更好地融合，是中巴经济走廊能源工作组从
一开始就切实思考的问题。
对此，双方设计了产业和金融的全方位合作模式，金
融和保险公司从一开始就全面深入参与规划编制和协议谈
判，为项目商业运作提出建议，一方面设计出更好的金融
方案，另一方面也可在一定程度上保障投入资金的安全。
中方还搭建了政府、金融保险机构和企业协商平台，使金
融保险机构能从项目运作初期就深度介入，同时使企业能
高效获得资金保障。
从项目运行情况看，这种产业和金融的密切协作一方
面保证了项目融资，另一方面大大加快了项目建设进度，
确保了中巴经济走廊能源项目建设的时间要求，得到了巴
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方的高度认同和充分信任。
２．５ 做好过程管理，及时协调问题
为保障项目建设进度和工程质量，两国政府一直密切
关注项目进展，通过中巴经济走廊能源工作组机制，提供
一站式办公服务。首先，双方政府每月统计中巴经济走廊
能源项目信息，根据出现的问题及时予以协调，解决项目
推进过程中的融资、设备通关等问题；其次，对于单方面
无法解决，需要双方配合的问题，通过能源工作组会议、
专家会议等多层次的交流机制，共同协商解决。经过不懈
努力，及时协调解决了企业在巴面临的税收、通关、港口
配套、建设期供电供水、安保等具体问题，确保走廊能源
项目按计划实施。
为了适应能源发展形势的变化，双方政府还建立了中
巴经济走廊能源项目调整和评估机制。通过评估各项目进
展，对一些因客观原因停滞或终止的项目，从项目清单中
调整出去；对一些进展良好的扩容项目，及时调整进入项
目清单，确保能源项目务实推进。
通过上述各种措施，中巴经济走廊能源项目在保证质
量的前提下实现了快速建设。例如，萨希瓦尔燃煤电站从
开工到投产仅用了23个月，切实满足了当地用电需求。
3 中巴经济走廊能源合作模式的示范作用
“一带一路”是习近平主席向国际社会提出的重大
倡议，能源建设是“一带一路”建设的重要内容。不可否
认，“一带一路”沿线国家国情不一，发展模式不同，法
律环境有别，在推进“一带一路”能源领域合作时，应采
取有针对性的合作策略，切实做到互利共赢。中巴经济走
廊能源项目建设针对双方国情，采取了有针对性的合作方
式，对我国“一带一路”能源项目合作具有重要的示范作
用，主要体现在以下三个方面。
３．１ 要充分重视合作双方的战略和规划对接
“一带一路”沿线国家多为发展中国家，各国能源领
域均有各自的发展战略和发展规划。“一带一路”能源项
目建设，必须将两国能源发展战略和发展规划进行对接，
共同研究合作需求，布局合作内容，完善合作政策，并尽
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可能地编制合作规划。虽然不同国家因体制机制原因，战
略对接和合作规划编制的深度有所差别，但通过合作规划
的编制，双方可以充分了解各自的合作需求和合作的关切
点，找到合作中存在的政策、法律等方面的障碍，提出有
针对性的解决措施，为具体的项目合作奠定基础。只有通
过这种合作，才能做到互利共赢，打造能源领域的利益共
同体。
３．２ 双方政府应为合作搭建沟通协商平台
“一带一路”沿线国家能源产业发展水平不一，发
展理念也有所差别，在开展投资和工程服务合作时，存在
较为显著的信息不对称现象。同时，项目在执行过程中，
往往会因为政策、法律、融资等各方面原因，出现各种问
题。双方政府搭建沟通协商平台，可为政府、企业、金融
机构提供一个良好的协商、沟通和快速解决机制。中巴经
济走廊能源项目工作组作为双方政府搭建的平台，不仅可
以为企业提供协商平台，也是双方政府解决问题的一揽子
服务站点，极大地提高了项目推进效率，降低了时间成本
和资金成本，更极大地增加了双方互信，为进一步扩大合
作奠定了良好的基础。
３．３ 项目建设应坚持商业运营和市场化原则
能源项目通常具有投资大、工期长、回收期长的特
点，但与其他基础设施项目相比，能源项目一般收益可
控，所在国政府通常尽量不使用软贷款等予以支持，仅给
予政策保障，按照商业化运营是建设能源项目的基本要
求。虽然中巴经济走廊双方政府给予了许多支持，但主要
是政策便利支持，每个项目的投资仍然由企业按商业原则
自主决策。同时，项目公司在投资建设时，往往综合考虑
投资回报、环境保护等多方面因素，并特别注意通过本地
化、人员培训等实现与所在国能源产业和能源技术水平的
共同发展。正是这种商业运营和互利共赢的原则，保证了
中巴经济走廊能源项目在建设过程中得到巴政府、社会和
民众的大力支持，确保了项目的顺利建设和运营。
收稿日期：2017-12-20
编　　辑：王立敏
编　　审：张一驰