Organizaci6n Administrativa, Funcién Pdblica y Dominio Pdblico Jornadas organizadas por la Universidad Austral Facultad de DerechoValdez, OsearR.[etal.). veacién strativa, Funcion Publica I ed. - Buenos Aires: Rap, 2005. ‘Aguila car Organizacién Admini y Dominio piblico - 964 p.; 24x17 em - ISBN 987-21550-4-6 . 1. Derecho Administrative. I. Titulo CDD 342.06 Copyright © Ediciones Rap s.a. Talcahuano 638 2° Piso “D” (C1013AAN) Ciudad Auténoma de Buenos Aires - Argentina Tel: 4374-0661 (lineas rotativas) e-mail:consulta@revistarap.com.ar www.revistarap.com.ar Queda hecho el depésito que establece la Ley 11.723 ISBN: 987-21550-4-6 IMPRESO EN LA ARGENTINA Prohibida Teproduccién total o parcial de las olsboraciones firmadas, por medios electréni. sn ueeinicos, incluyendo fotocopia, graba. cién magn, Si - rennenetofénica y cualquier sistema de al Macenamiento de informacién si rizacion fia sin autorizaciér HHCENTRALIZACION, DESCENTRALIZACION CONCENTRACION, DESCONCENTRACION (Algunos aspectos del régimen juridico de los entes descentralizados) Jorce I. Muratorio Es Abogado, UBA, 1990; Magister Profesional: i Bonet Priore Pron asister Profesional en Derecho Administra por la Universi Ha sido Profesor de Grado de Derecho Administrativo en la UCA, Buenos Aires, durante Es Profesor de Posprado en materias propias del Derecho Administrative -Organizacién Administrativa, Servicios Piiblicos y Contrataciones del Estado, entre otras—en las Univer, sidades de la UCA, Buenos Aires: UCA, La Plata; Austral (Master de Derecho Administra tivo, Master de Derecho Empresario y Curso de Especializacién en regulacin de los servi. cios piiblicos), y en la UADE. : Profesor invitado en UCA, Rosario: Universidad de La Patagonia; Fundacién de Alta Di- reccién en Mendoza; Fundacion CES en Resistencia, Chaco y Universidad del Nordeste, Corrientes. Es miembro de la Comision Legal de la Cémara Espaiiola de Comercio de la Reptiblica Argentina, Es Secretario de Redaccién Adjunto de ta Revista de Derecho Administrativo que dirige ef Dr. Juan Carlos Cassagne. Es miembro del Instituto de Derecho Administrativo de la Academia Nacional de Derecho. Se desempetia profesionalmente en el Estudio O'Farrell de la Capital Federal. “Las instituciones organizatorias del Estado, por perfectas que se las imagine, solo podran garantizar la observancia de las formas Jjuridicas y la seguridad juridica pero en ningtin caso la juricidad: la legalidad pero no la legitimidad ética de los actos del Estado. Quien tinicamente puede asegurar siempre la justicia es la conciencia individual.” (Heller, Hermann, Tearfa del Estado) I, LAADMINISTRACION COMO ORGANIZACION. POTESTAD AUTOORGANIZATIVA | Etzioni comienza su clasica obra sobre las organizaciones modernas afirman- do: “[...] muestra sociedad es una sociedad organizacional | y, ciertamente, somo también sostiene Mayntz, nuestra sociedad se caracteriza por la existencia de un enos Aires, 1975, 2* reimp., traducido por Carlos 'Bizio es modernas, But ni, Amitai, Organizaciones moi ean, p. 1. Moreno Cafiadas, Unién Tipografica Editorial Hispano 221Jorat 1. MuRATORIO iimero elevado de formaciones sociales complejas orientadas hacia fines concre. tos, que pueden Ilamarse organizaciones.* ; Entre tales organizaciones, aparece la Administracion publica, que ya desde una aproximacién semantica se nos presenta como una organizacién, como un can. junto de organismos encargados de cumplir la funcién de gestionar los servicios y de ejecutar las leyes, dentro de una esfera independiente de los Poderes Legislativo y Judicial; se trata de “los rganos del Estado que desarrollan la actividad adminis. trativa” y, mas precisamente, de todos los érganas del Poder Ejecutivo.* Asi, la Administracién adopta la forma de abstraccién impersonal, estable y racional para el ejercicio del poder piblico dirigido a gestionar los intereses de toda la sociedad, siendo esto ultimo Ia titularidad formal del poder- lo que esencial- mente la distingue de las demés organizaciones.* La Administracién es, pues, una organizacién para el ejercicio de! poder piibli- co," y la Administracién ejerce ese poder, en primer término, para disponer su pro- pia organizacién, de modo que parte de ese poder piblico es el “poder de organiza- cién” —facultad ipso iure del mismo poder estatal-.” Sentado ello nos interesa resaltar, desde ahora, el principio rector que entende- mos debe guiar todo anaiisis atinente a la Administracién como organizacién, cuan- to al ejercicio mismo que del poder de organizacién se haga en el ambito estatal; se trata, pues, de la finalidad de servicio a los ciudadanos que justifica la existencia 2 Maynz, Renate, Sociologia de la Organizacién, Alianza, p. 11. Una organizacién, en términos de Etzioni, es una unidad social, o agrupaciones humanas, deliberadamente construidas 0 reconstruidas para alcanzar fines especificos; que se caracteriza por la divisién del trabajo, de! poder y de las respon- sabilidades; por la presencia de centros de poder y por la sustitucién de personal (pp. 4/5.) Desde nuestro Derecho administrative, Fiorini precisa los caracteres de toda organizacién. a) Sistematiza- cin: ordenamiento estable; b) Coordinacisn: vinculacién arménica y continua de actividades separa- das, pero impulsada por la funcién que le corresponde realizar, c) Unidad: realizacién de la funcioa sin claros ni opasiciones; d) Finalista: Obtencién de un cometido previamente determinado (Fiorini, Bartolomé A., Derecho Administrativo, Tl, Buenos Aires, Abcledo Perrot, 1995, 2* edicién actualiza- da, reimpresién, p. 123) + Real Academia Espaiiola, Diccionario de la Lengua Espafola, 22* edicién, disponible desde hutp://www.rae.es. *Zanobini, Guido, Curso de Derecho Administrativo, Vol. 1, Buenos Aires, Arayti, 1954, traduecién de a 5* edicién italiana por Héctor Masnatta, p. 31 5 Ademés de una primacia histérica, por ser la Administracién piblica un producto histérico inseparablemente integrado a cada sociedad, conforme lo expone Baena del Alcazar, Mariano, Curso de Ciencia de ta Administracién, Vol. 1, p. 24 y sigs. * A su vez los “poderes estatales” son complejos organicos: “Los poderes son complejos de érganos que ejercen una actividad definida por su esencia” (Giannini, Massimo Severo, Premisas sociologicas € histéricas del Derecho adminisirativo, Madrid, Instituto Nacional de Administracién Piblica, 1987, ‘Traduccién M. Baena del Alcizar y JH. M. Garcia Madaria, p. 62). ¥ Fensthol Emst, Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Instituto de Estudios Politicos, 1958, esp. p. 551. 222ORGANIZACION ADMINISTRATIVA, FUNCION PUBLICA ¥ Domo PUBLICO misma de la Administracién y que debe presidir su entera actividad.* Recordaremos al respecto que en cuanto se ha hecho hincapié en que el vocablo administracié etimolégicamente, proviene del latin, de ad y ministrare, y significa “servir ms frente al interrogante de a quién o a qué sirve la Administracion publica, es able recur ala formula que para ello ha consagrado, por ejemplo, la Constitucin es- paftola de 1978: “La Administracién pablica sirve con objetividad a los intereses generales”. En efecto, la Administracién publica es una estructura organizativa puesta al servicio de los ciudadanos, para la realizacién de una gestion subordinada a los intereses publicos ¢ imprescindible para la convivencia.'® En este sentido, resulta muy adecuada la referencia a la Administracién como una “organizacién servicial de la comunidad”, en tanto, como sefialan Garcia de Enterria y Fernandez, “[...] la Admi istracion es una organizacién servicial de la comunidad de ciudadanos y no una instancia superior y extrafia a ellos”. Y agregan: “La Administracién publica no es representante de la comunidad, sino una organizacién puesta a su servicio, lo cual es en esencia distinto. Sus actos no valen por eso como propios de la comunidad — que es lo caracteristico de la ley, lo que presta a ésta su superioridad y su irresistl lidad-, sino como propios de una organizacion dependiente y necesitada de justifi- catse, en cada caso, en el servicio de la comunidad a la que esta ordenada”."" Enten- demos comprendido el ejercicio del poder de organizacién en esa obligacién de justificacion caso por caso. Luego, si la Administracién es una organizacién para la actividad, debe respon- der a las finalidades que sirve, de modo que la “potestad autoorganizativa” de la Administracion debe rse en orden a la efectiva satisfaccién de las necesidades piblicas,"? bajo los principios de eficacia y eficiencia, pues si esto se aplica a la actividad administrativa, con mayor raz6n regira respecto de cuanto es previo y con- ducente a dicha actividad, es decir, la estructuracién de la organizacién."* * Bsta premisa central aparece claramente plasmad2, por ejemplo, en la Exposicién de Motivos de la Ley de Organizacién y Funcionamiento de la Administraci6n General del Estado espafola, Ley N° 6/1997, Gel 14 de abril, En nuestro pais, es sugestivo lo establecido al respecto en la Constitucién de la provincia de Salta, cuyo Articulo 61 claramente dispone: “La Administracin publica, sus funcionarios y agentes Sitven exelusivamente a los intereses del pueblo” Ahora bien, mas allé de tales recepciones norma vas entendemos indudable la vigencia de dicho principio, cuanto de su proyeccién al fm! organizacional de la Administracién. > Garela Oviedo, Carlos, Derecho Administrativo, E.1.S.A., 1951, 3* edicin,p. 1; Garrido Falla, Fer- nando, Tratado de Derecho Administrativo, Val. 1, Teonos, 12" edicion, p. 31; Prat, Julio A. Derecho “Administrativo, T. 1, Montevideo, Acali Editorial, 1977, p. 123. © Cazorla Prieto, Luis M., Temas de Derecho Administrativo, Madrid, Ministerio de Hacienda, Escuela de Inspeccién Financiera y Tributaria, 1979, p. 40. " Garela de ener sduardo y Fernandez, Tomas R., Curso de Derecho Administrativo, T. I, Madrid, Civitas, 1996, 7 edicién, pp. 30/31 yT. Il, p. 18. . | " Ver Lorenzo de Membiela, Juan B., “Eficacia y organizacion en la estructura burocratica de la ‘Administracién Publica”, Revista informatica de Practica juridica, N° 10 Gulio-diciembre, 2002), disponible desde hetp://www.uv.es/~tipj/10mem htm (03-11-2002). "De Membiela, ap. cit., P. 6 223JorGe I. MuraTorio La organizaci6n administrativa, entonces, es mas que una mera CUestion téenj. ca reducida al campo de la ciencia de la Administracién, es una instrumemtaciin normativa para la juridicidad"* y debe ser regulada en su estructura, en sus mediog y su funcionamiento por el Derecho,'* con miras a la efectividad y eficiencia dst servicio comunitario comprometido en cada caso. A partir de ello es que la organ. zacién administrativa no siempre serd ese clisico reducto de libre apreciacién adm, nistrativa que mas de una vez se ha considerado.'® Si la Administracion es la organizacion servicial de la comunidad, resulta Posi- ble colegir'” que la estructura administrativa debe ajustarse a Ia realidad social y debe ordenarse en funcién de los mismos ciudadanos, pues éstos tienen derecho a “recibir servicios publicos de calidad”.'* En orden al control judicial de ello, sin dudas el ejercicio de tales derechos requeriré la acreditacién del perjuicio concreto ‘Como sostiene Fiorini, “La organizacién, mas que un aparato, como se acostumbra calificarla, es la instrumentacién normativa para que la actividad de las funciones estatales pueda realizarse con los ccaracteres que le impone la juridicidad”. (Fiorini, op. cit., T. I, p. 123). " Soto Kloss, Eduardo, Derecho Adminisirativo, T. |, p. 94. No esta de més recordar la particularidad de las normas de organizacién administrativa segiin la cual éstas entran en vigencia desde su dictado, con prescindencia de su fecha de publicacién en cl Boletin Oficial (Cfr. Arts. 103 y 104 del Regla. mento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos; CNac. Cont, Adm. Fed., Sala 'V, 19-12-2002, im re “Radeljak, Juan Carlos c/ PEN -Dto, 1349/01 y otro s/ amparo Ley N° 16.986" “*La jurisprudencia recepta como principio rector del sistema de divisién de Poderes que un érgano no puede inmiscuirse en cl ejercicio de las funciones de organizacién propias del otro, de donde se sigue la no revisién judicial de tales cuestiones (Conf. Cam. Cont. Adm., Sala lV, 04-06-1998, in re “Denti, M. c/ Congreso de la Nacién”). La propia Corte Suprema de Justicia de la Nacién ha establecido que todo lo relativo al ejercicio de las facultades privativas de los érganos de gobierno queda ~en princi- Pio- excluido de la revisién judicial (Fullos: 98:107; 165;199; 237-271; 307.1535, entre muchos otros), alo cual agrega que las razones de oportunidad, mérito o conveniencia tenidas en cuenta por los otfos Poderes del Estado para adoptar decisiones que les son propias no estin sujetas al control judicial (Fallos: 98:20; 147:402; 1$0:49; 160:247, 238:60, 247:121; 251:21; 275:218; 295:814; 301:341; 302:457; 303:1029; 308:2246, entre muchos otros). Asimismo, ver Mairal, Héctor, Control Judicial de {a Administractén Publica, T. 1, Buenos Aires, 1984, pp. 556/557, con cita de jurisprudencia. P Como se reconoce, por ejemplo, en ta motivacién de la legislacién espafola de organizacién funcionamiento de la Administracién " Exposicion de Motivos de la Ley de Organ del Estado espafiola, Ley N° 6/1997, del 14 d ién y Funcionamiento de la Administracién General bril. En nuestro pais reviste especial interés el Decreto N® 229/2000 Carta Compromiso con el Ciududano" (80 14-03-2000), en cuyos considerandos 6,7¥ 11 se afirma: “Uno de los objetivos prioritarios del Gobierno Nacional, en materia de gestion administra- tiva, [Jes potenciar la transparencia y receptividad del Estado hacia los ciudadanos, optimizando el us® de los recursos humanos y materiales que ellos f an a través del cumplimiento de sus obligaciones tnibutarias.” “Que para ello deben comprometerse la totalidad de las dependencias de la Administracion Publica nacional y de los agentes afectados a la atencién al piblico, a fin de logra la efectva satisfaccién de! ciudadano, teniendo en cuent que de cada tramite hay una necesidad, un dolor o un derecho, ¥ due toda demora ocasiona un perjuicio."“Que la transparencia en el desempefo efectivo de cada organis- ‘mo cs la piedra angular de un Estado que opera de cara a sus administ dos, en especial, rindiendo cuenta en forma periédica sobre la eficucia en la prestacién de sus servicios 224ORGANIZACION ADMINISTRATIVA, FUNCION PUBLICA Y Dominio PUBLICO por quien lo invoque para que exista un “caso”,"” aspecto como se sabe nada senci- Ilo en referencia al ejercicio del poder de organizacién administrativa,® pero que excepcionalmente puede darse, y algunos atisbos se advierten al respecto en la ju- risprudencia espafiola, referidos a cuando en el ambito organizacional se transgre- dan los limites del principio de igualdad o se incurre en desviacién de poder?! Es asi que la finalidad servicial de la organizacin administrativa permitird orientar los ya propuestos criterios de legalidad y de “razonabilidad”,” que permitan el control judicial del ejercicio de la potestad organizatoria de la Administracién.* Conforme explica Forsthoff, el “poder de organizacion” se manifiesta en dos direcciones, siendo una de ellas la estructuracién de organismos y la atribucién de competencias.* Es que drgano y competencia son dos conceptos estrechamente vinculados, pues “el vocablo érgano se identifica con las reparticiones publicas que poscen una determinada esfera de competencia”.* Mis atin, como sostiene Marien- hoff, “[...] la competencia es lo que verdaderamente caracteriza una reparticion ad- © Asi puede recordarse, referente al cuestionamiento de creacién de un ente regulador por el Poder Ejecutivo, el caso “Rodriguez, Jonge - Jefe de Gabinete de Ministros de la Nacién s/ plantea cuestién de competencia”, resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nacién, con fecha 17-12-1997 (Fa- Hos: 320:2851). » Asi, por ejemplo, es interesante el caso en el cual el Secretario Académico y un profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Buenos Aires interpusieron una accion de amparo ‘contra dos decretos de necesidad y urgencia -N° 2.615/2002 y N° 1.617/2002- por los cuales el Poder Ejecutiva Nacional creé las Universidades Nacionales de Chilecito y del Nordeste, aduciendo la viola- cian de los Articulas 75, inciso 19; 99, inciso 3, de lz Constitucién Nacional y el Articulo 48 de la Ley N° 24.521, y centrando su perjuicio en que la creacién de dichas universidades importaba una dismi- hucién sustancial del presupuesto universitario, circunstancia que repercutia en la Facultad en que aquellos se desempefiaban. El juez de primera instancia rechazo in imine la demanda por considerar que no habia “causa”, en cuanto no se configuraba el interés concreto, inmediato y sustancial, pues los amparistas no habjan demostrado verse turbados por el gjercicio de un derecho que una norma les habia podido reconocer. La Camara confirms esa decisién por entender que no habia sido debidamen- te puesto de manifiesto el perjuicio concreto y grave que la aplicacién de las normas dictadas les produciria a los actores, a la vez que consideré Ia falta de invocacién de los derechos que se entendia Eonculeados (CNCont. Adm., Sala IV, “A. G. y otto ¢/ Estado Nacional”, La Ley, Sup. Der. Adm., pp. 40/42). 2 De Membiela, op. cit, p. 8. La idea de inhibir del conocimiento de los tribunales a las normas “internas” de Administracién aparece ya en el ius politiae de la Alemania del siglo XVIII, donde los “‘gsuntos de administracion” que ordenaba el principe no constituian normas objetivas vigentes con publicidad (Soto Kloss, Eduardo, Derecho Administrativa, T. 1, Ed, Juridica de Chile, 1996, p. 184). 2 Aclara Fiorini que el “derecho de organizacién” en realidad no es una “reserva del administrador”, sino una facultad que le es inherente como poder y como funcién, pero que “no puede violar principios constitucionales, legislativos, administrtivos y los calificados de legalidad”, op. cit. T. lp. 278 2 En un trabajo reciente y abarcativo del fondo de la cuestién, Coviello, Pedro J.J, “El control judicial de la diserecionalidad administrativa”, en obra colectiva Control de la Administracién Piiblica, Buenos Aires, Jormadas sobre control de la Administracin Pablica, Universidad Austral 2002, Revista Argen- tina del Regimen de la Administracion Ptiblica -Rap-, 2003, p. 627. 2 Forsthoff, op. cit. p. 559- % Procuracién del Tesoro de la Nacién, Dictamen 110 del 30-04-2002, Expte. 216/2000, Ente Nac. de Obras Hidricas de Saneamiento, con cita de Marienhoff. 225JorGe I. Muratorio ministrativa y la distingue de otra, [...] merced a la competencia un minist distingue de otro”. Asimismo, e] 6rgano como centro de competencias eu ducto normativo;” el drgano existe como centro de imputacién normativa:* centro de actuacién concreta dentro de la organizacién, generalmente determin por el principio de divisién del trabajo; de modo que el érgano nace de la own cidn y a la vez la sintetiza.” - Es importante advertir entonces que para cumplir tales finalidades es que sg han desarrollado las técnicas de la organizacion administrativa, la centralizacién | descentralizacién, la concentracién y la desconcentrac: n,*? de las que, aclarado ¢| contexto en el que las mismas se insertan, seguidamente podremos ocuparnos de sus principales aspectos. IL LAS TECNICAS DE ORGANIZACION ADMINISTRATIVA: CENTRALIZACION, DESCENTRALIZACION, CONCENTRACION, DESCONCENTRACION Establecido que la Administracién es una organizacién para el ejercicio del poder pubblico al servicio de la comunidad y de sus ciudadanos, interesa pues, en primer lugar, reparar en la forma en que aquel se ejerce, en tanto los concepts de centralizacién y descentralizacién se refieren a la forma en que se ejerce el pode, ya sea estatal en general, o por los érganos que conforman Ia Administracién, en particular. La relacién del poder estatal frente al territorio determina la forma de Estado unitaria (centralizacién) o federal (descentralizacién). La centralizacién politica, entonces, supone la uni cabeza del Estado Nacional, y es una jerarquia constitucional la organizacién juridica del Estado, tal como lo ha explicitado, por eje Constitucional de Colombia, pais unitario.” La centralizacin o descentralizacién administrativa, en cam! ma en que se organizan los sujetos y drganos que cumplen funcion a idad de mando supremo ea I reconocida dentro de smplo, la Corte bio, hacen a la for- jdministrativa % Marienhoff, op. cit., 7.1, p. 570. » Fiorini, op. cit, TI, p. 124, 2 Escola, Héctor J., Trarado General del Procedimiento A Rodolfo C.,“Organizacién administrativa. El érgano y los sujetos estatal n istrativo, Buenos Aires, 981, dinisiraiv, Buen0s ies a ® Barri na del Régimen de la Administracién Ptiblica - Rap: 289, p. 30. ot de oA posemplosse advirte como an el ordenansento capa se plasman fa fray y diretarente la Administracién de “servir con objetividad los intereses generales” y, seguida arqult, lado a ello, se establece que su actuacién debe adecuarse eon los principios de “eficacit IOV". descentalizacion, descontentracin y coordinacion” (Art 103 de la Constitucin ESPN To teley IN" 30/1903 del 26 de noviembre con las modificaciones introducidas por la ey N° 47°" je enero) Corte Constitucional de Colombia, Sentencia N° C-497 www.libardo. 5Omegs.com, ee 4/1994, noviembre 3, disponibl 226 aORGANIZACION ADMINISTRATIVA, FUNCION PUBLICA Y DOMINIO PUBLICO En este esquema, un pais unitario o centralizado politicamente excluye sélo la descentralizacion politica, pero no la descentralizacién administrativa.? Es que la centralizacién o descentralizacién politica es independiente del poder dentro de la propia Administracién publica, lo cual puede dar lugar a centralizacion o descentralizacion administrativa. La Procuracién del Tesoro de la Nacién ha entendido que la diferencia entre Administracion centralizada y Administracién descentralizada —considerando que ambas son formas de hacer efectiva la actividad de la Administracién publica— radi- caen que las cuestiones de importancia sean resueltas por los érganos centrales de la Administracin, Administracion centralizada, o bien, que también participen en dichas decisiones las entidades con personalidad juridica que constituyen la Admi- nistracion descentralizada o indirecta del Estado, Administracién descentralizada.” 1) CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA La centralizacién supone un solo centro de poder, una fuerza centripeta.® En esta forma, la Administracién se estructura respecto de un unico centro, el jerarca, que concentra todos los poderes de Administracién; de alli en mas se determinan las posiciones organicas y las relaciones que se articulan entre érganos, cual una pird- mide,” siendo el criterio determinante de la centralizacién la jerarquia.” EI propio concepto de jerarquia, de origen sacro, se incorpora al Derecho piblico bajo la acepcién que da idea de organizacién centralizada. ¥ la jerarquia ® Hernandez Olmedo, Luis, “La descentralizacién en el ordenamiento constitucional chileno”, dispo- nible en wwwchile. derecho org, ® Dict. N° 181/2004, 4 de mayo de 2004, Expte. N° 01-0001789/2004, Ministerio de Economia y Produccién y Dictémenes: 249:264, Prat, Julio A., Derecho Administrativo, T. Il, Montevideo, 1977, p. 212. + Sarmiento Garcia, Jorge, “Teoria fundamental de la descentralizacién administrativa”, El Derecho 970, % Prat, op. cit. T. Il, p. 212 +A partir de la potestad jerirquica se entiende, entre otros aspectos, que la competencia material del érgano inferior est contenida en la del érgano superior y por ello éste puede avocarse (Procuracién del Tesoro de la Narién, Dictdmenes: 86:105; 159:581; 166:397; 168:292; 222:144; 226:161 y Dictamen N° 117 del 20-02-2003 -Expte. CUDAP N° 0289889/2002 M° Prod-, entre otros). Por su parte, la avocacién es una técnica que hace a la dinémica de toda organizacién administrativa, con caracter transitorio y para actuaciones determinadas, consistente en la facultad del drgano superior de ejercer, Por razones de oportunidad, conveniencia 0 por mora del inferior, y mediante el dictado de un acto ‘administrativo propio, una competencia que corresponde al érgano inferior, de modo que el érgano superior se hace cargo del conocimiento de cuestiones que estan sometidas a un inferior por razén de grado, dentro de la misma linea jerérquica, pero suponiéndose que la competencia de éste se encuentra comprendida en la de aquél, es decir, que la competencia del érgano avocante comprende en si a la del organo avocado (Procuracién del Tesoro de la Nacién, Dictémenes: 159:581; 168:292; 226:191 y 244;510, entre otros). Una perspectiva distinta de la jerarquia puede verse en Barraza, Javier L., “La jerarquia como principio juridico de la organizacién administrativa”, Revista Argentina del Régimen de la Administracién Publica — Rap: 302:7. 227Jorge 1. Muratorio irse como una relacin técnica interna de naturaleza admi puede defini wurar la unidad estructural y funcional regulada juridicamente para aseg! subordinacién.* . En ese sistema, los Organos superiores concentran o absorben las Potestades de iniciativa y decisién, mientras que los Organos inferiores tienden a preparar cutar esas decisiones.”” A esto también se lo denomina concentracién.” Nistratiyg Mediante Yo eje. 2) DESCONCENTRACION ; ; Es la imputacién funcional, constitutiva de un érgano sin personalidad | juridica y dentro de la propia entidad estatal, centralizada o descentralizada.! Si bien es una forma o técnica de atribuir, agrupar o distribuir competencia en forma permanente, en cuanto es constitutiva de un drgano se identifica con la impu- tacion funcional. Hace, pues, a las relaciones interorganicas. Es una mera alteracién cuantitativa de la competencia que no compromete la jerarquia.? Hacia fines del aiio pasado, la Procuracién del Tesoro de la Nacién, en oportu- nidad de caracterizar al Consejo Federal de la Energia Eléctrica como un “organis- mo desconcentrado” del Poder Ejecutivo Nacional, siguiendo sus precedentes y la doctrina, ha establecido que la desconcentracién es la atribucién regular y perma- nente de determinadas, ciertas y limitadas competencias —pero no de personalidad Juridica ni patrimonio propio- a un organismo subordinado 0 que depende de la Administracin central. Asi, se ha identificado la desconcentracién con la simple “descentralizacién de cardcter burocritico”, en la terminologia seguida por Marienhoff.* En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, por ejemplo, se ha entendido que la des- ‘concentracion se halla plasmada en su propia Constitucién, en cuanto su Articulo 104, ™ Procuracion del Tesoro de la Naci6n, 199°97. Aungue en la Administracién presenta rasgos mis urosos y en definitiva capitales para su funclonamiento, la jerarquia, como puntualiza Etzioni, €$ requenda por toda organizacion instrumento coordinado (Etzioni, * Sarmiento Garcia, op ct “ne ‘ rep cu) SCassapne, Juan C , Derecho A “ Cassagne, op cit, lug. cits, Buenos Aires, 8 edicién, © Prat, op cu, TM, p 245 © Procuracion del Tesoro ; jicny erin ‘oat dc 4 Nacion, Dictamen $65 del 18-11-2003, Asimismo, Dictdmenes: 109:292; idministrativo, T. |, Buenos Aires, 2002, p. 295. + Gondillo, Agustin A, Thatado de Derecho Administrative, T. 1 XIV-2, donde cl drgano cor Tratado de Derecho Administranvy, V1, Bens Fecibo en el Art I* de la Ley NY 19 $49 cuande bacional cenrazaday descentaieac Nzacon buocrtiea yl aunque ce ios Aires, 1988, pp 618, 619), distincidn que fue de denota su aplicacién “ante la Administracion publica Ye entes autarquicos”, de modo de abarear ta descentra- ca conforme la clasificacion de Manenhoff. 28ORGANIZACION ADMINISTRATIVA, FUNCION Pirica y Donanato Pumice inciso 9, dispone que el Jefe de Gobierno “establece la estructura organic funcional de los organismos de su dependencia” 3) TIPOLOGIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL CENTRALIZADA A los efectos de describir los distimtos tipos de érganos que integran la Admi- nistracion centralizada, correspondera comenzar por el vértice de esta estructura piramidal -estructurada sobre la jerarquia que dispone una virtual linea vertical de alistamiento-, en donde se encuentra el Presidente de la Nacién, Jefe Supremo de la Nacién, Jefe del Gobierno y responsable politico de la Administracién, conforme el Articulo 99, inciso 1 de la Constitucién de la Nacion Del Presidente de la Nacién dependen, en ubicaciones “paralelas” entre si, dos grandes cuerpos de estructuras: las Secretarias de la Presidencia de la Nacién y la estructura ministerial, Actualmente existen seis (6) Secretarias de la Presidencia, que albergan diez (10) Subsecretarias. También dependen del Presidente, directamente, la Coordina- cién General de la Unidad Presidente, la Casa Militar y el Consejo de Coordinacién de Politicas Sociales. En la estructura ministerial distinguimos la Jefatura de Gabinete de Ministros de los propios Ministerios. Dentro de la Jefatura de Gabinete* encontramos tres (3) Secretarias y ocho (8) Subsecretarias. Luego, corresponde mencionar los Ministerios,*” que en la actualidad alcanzan el niimero de diez (10). Estos Ministerios estan integrados por treinta y ocho (38) Secretarias, de las cuales dependen cincuenta y seis (56) Subsecretarias. © Procuracién de la Ciudad de Buenos Aires, dictamen del 19-04-2000, Rap: 266:119. “ Entre las obras mas especificas pueden mencionarse: Cassagne, Juan C. “En torno al Jefe de Gabi- rete”, La Ley, diario del 05-12-1994: Barra, Rodolfo C., El Jefe de Gabinete en la Constitucién Nacio~ ‘nal, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1995; Barraza, Javier 1. y Schafrik, Fabiana H., El Jefe de Gabsnese de Ministros, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1999; Comadira, Jubo R., “Jefatura de Gubunete de Minis- twos”, dictamen del 05-09-1997, Revista Argentina de! Regimen de le Administracion Publica ~ Rap, Pp 33 a $2; Mata, Ismael, “El Jefe de Gabinete en 12 Organizacion Admimstrauva”, en ob. conj, dinigida por Juan Carlos Cassagne, Derecho Admunistranivo, en homens)e a! Prof Maguel S. Manenhoff, Bucnos Aires, 1998, pp. 401/418; Raspi, Arturo E , “La jefatura de la administracion general de! pais en la Constitucién”, La Ley 1996-E, Sec. Doct., pp. 794804, Merichdian, Eduardo, “E! Jefe de Gabi- ferencia a la jerarquia y sus efectos; Avocacion Recursos y Agotamicnio de la via en ob. conj,, El Derecho Administrative Hoy, Buenos Aires, Ciencias de la Adminis tracion, 1997, pp. 147/158. © Conforme is reforma de 19%, su nimero y competencia se establecen por ley especial (Art 100 CN), superando asi el limite de ocho (8) establecido por el antenor Articulo 87 de la Ley Fundamental Especificamente, sobre la institucién Gisdone, Dante A.,~Los Ministras del Poder Eyoutwo", Le Ley, 112-816; Mosca, Carlos M. y Salvadores de Arzuaga, Carlos 1, “La insntucién mimsterial” Juraygray dencia Argentina 1990-l1-792/798. 2Jorce I, MuraTorio Corresponde aclarar que la estructura descrita comprende “Secretarias” de qj versos rangos, en cuanto las hay que dependen directamente del Presidente de it “Secretarias de la Presidencia”), 0 bien del Jefe de Gabinete Secrets de Ia Jefatura de Gabinete”), 0 de los Ministros (“Secretarias Ministeriales"); en otras épocas han existido también “Secretarias de la Vicepresidencia de la Necin” ‘Aunque la denominacién atin se utiliza en forma diversa, entendemos que ts. nicamente tales Secretarias no deben confundirse con las “Secretarias de Estado” # pues éstas han tenido una significacion concreta y univoca en nuestra organizacién administrativa nacional. En efecto, las Secretarias de Estado aparecen por primera vez en la legislacién de 1958, en la Ley de Ministerios N° 14.439,” que introdujo dicha figura en el 4mbito de los Ministerios de Economia, Obras y Servicios Piiblicos, y Defensa, otorgdndoseles a los mencionados secretarios “jerarquia ministerial” y determina- das atribuciones y deberes propios de los ministros. Se dejé entonces aclarado en el debate parlamentario que estas Secretarfas se creaban por la limitacién en el niimero de ministros que establecia el Articulo 87 CN, pues sino —consta en el debate- se habrian propuesto unos veinte (20) Ministerios. Las Secretarias de Estado fueron mantenidas por leyes de Ministerios posteriores con excepcidn de la Ley N° 19.015 de 1971 hasta que se eliminaron por la Ley de Ministerios N° 22.450 de 1981." Con la finalidad de exponer algunos ejemplos de organismos desconcentrados de mayor difusién y/o actualidad, podemos mencionar los Institutos Nacionales de- dicados a velar por la memoria, ensefianza y exaltacién de proceres nacionales (Ins tituto Nacional Sanmartiniano, Belgraniano, Newberiano y Browniano); los Inti~ tos Nacionales de Investigaciones Hist6ricas (Instituto Juan M. de Rosas ¢ Instituto Eva Perén); y otros organismos que revisten competencia para la Administracion ° proteccidn de bienes ptiblicos (Comisién Nacional de Museos y Monumentos His- téricos; Comisién Nacional Protectora de Bibliotecas Populares y Organism? Ne cional de Administracién de Bienes -ONABE-). Nacién ( * £)ermino"Secretarios de Estado" ene ademas una connotacion especial con gua minis conforme se advierte de los propios antecedentes constitucionales nacionales del Articulo g7dela Ley Suprema. Ademas de ello este término aparece, por ejemplo, en la Constitucién Politica de lain ‘quia espafiola de 1812 (Constitucién de Cadiz), donde se establece Ia existencia de los “Secretaries a Estado y del Despacho”, en nimero de siete, facultando alas crtes a realizar “la vars) ‘experiencia o las circunstancias exijan” (Art, 222), cuanto a sefialar “a cada secretaria los negocios deban pertenecerle" (Art, 224), La denominacién que el texto gaditano daba a estos funcionarios ss consderado inadecuada, puesto que se ataba realmente de autntics ministros. LIB: 2 7, tucién chilena de 1833, aparecen los “Ministros del Despacho” (esp. Arts. 844 101), que en! oes) tucién de 1828 se denominaban “Ministros Secretarios de Estado para el Despacho” (art 8 © “Ministros de Estado” en la Constitucién de 1823. © BO del 17-06-1958 450 fue Sancionada y promulgada el 27-03-1981, public 04-1981, La Ley N° 22 230ORGANIZACION ADMINISTRATIVA, FUNCION PUBLICA Y DOMINIO PUBLICO Cabe recordar que la Procuracién del Tesoro de la Nacién ha podido concluir en mas de una oportunidad su propio cardcter de organismo desconcentrado.*! Otros organismos desconcentrados de amplia difusién por su actividad son el Instituto Nacional de Estadisticas y Censos (INDEC), el Servicio Oficial de Radio- difusién, la Comision Nacional de Pensiones Asistenciales, la Comision Nacional de Defensa de la Competencia,” la Oficina Nacional de Control Comercial Agro- pecuario, el Instituto Nacional de Prevenci6n Sismica, la Agencia Nacional de Pro- mocion Cientifica y Tecnolégica, la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias y la Comision Nacional de Comercio Exterior. De origen mas reciente podemos mencionar la unidad administrativa creada para gestionar el servicio puiblico de correo, cuyo contrato con la concesionaria fue rescindido por el Poder Ejecutivo, tras invocar culpa de aquélla. Al mismo tiempo, se dispuso en ese acto reasumir por el Estado concedente —“transitoriamente”— la operacién del Servicio Oficial de Correo, para lo cual se cred aquella unidad admi- 5! procuracién del Tesoro de la Nacién, Dictdmenes: 21:24 21a Ley N° 25.156, de Defensa de la Competencia, crea y prevé las competencias y el funcionamiento del Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia”, como un organismo autarquico en el émbito de] Ministerio de Economia y Obras y Servicios Piblicos de la Nacién con el fin de aplicar y controlar el cumplimiento de esa ley. Ahora bien, hasta tanto aquel Tribunal se constituya y entre en funciona~ miento lo cual todavia no ha ocurrido-, e! legislador de la Ley N° 25.156, mediante la inclusién del “Articulo 58, previ6 lo siguiente: “Derdgase la Ley N° 22.262. No obstante ello, las causas en trdmite a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley continuardn tramitando de acuerdo con sus disposi- ciones ante el érgano de aplicacién de dicha norma, que subsistira hasta la constitucién y puesta en funcionamiento del Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia. Asimismo, entenderd en todas las causas promovidas a partir de la entrada en vigencia de esta ley. Constituido el Tribunal las causas serin giradas a éste a efectos de continuar con la substanciacién de las mismas”. De alli entonces que las competencias de la autoridad de aplicacin al respecto, establecidas en Ia Ley N° 25.156, deben asignarse a la “autoridad de aplicacién” de la Ley N° 22.262 (sancionada y promulgada el 01-08-1980 y publicada en el Bolerin Oficial el 06-08-1980), tratindose de una secretaria ministerial, con funcién Jesolutoria, y un Srgano desconcentrado, en su misma drbita, con funciones consultivas. En efecto, la Ley N° 22-262 distinguid entre las funciones activas 0 decisorias a favor de la “Secretaria de Estado de Comercio y Negociaciones Econémicas Internacional, y las funciones consultivas y/o preparatorias, respecto de la Comisién Nacional de Defensa de la Competencia, organo desconcentrado creado en el {mbito de aquella Secretaria. La Secretaria de Estado de Comercio y Negociaciones Econ6micas In- temacionales resulta competente como érgano de aplicacién de la Ley N° 22.262 para tomar decisio- nes tales como resolver acerca de la obstruccién o falta de cumplimiento de requerimientos de la investigacion (Art. 16); la desestimacién de una denuncia (Art. 19); la aprobacion de un compromiso ofrecido por e) presunto responsable (Art. 24); sin perjuicio de medidas para mejor proveer: disponer aque no se innove respecto de una situacién existente, 0 el cese o abstencién de la conducta imputada, Aplicavion de multas y/o solicitud judicial de disolucién y liquidacién de la sociedad (Arts. 26 y 28); tle. Ademas y consecuentemente Se prevé la emisi6n de actos preparatorios por parte de la Comisién Nacional de Defensa de la Competencia, a efectos de colaborar en el procedimiento de la formacién de fa voluntad de la citada Secretaria, quien dicta los respectivos actos decisorios. Asi, por ejemplo, exis- ten menciones especificas sobre dictimenes a producirse por la Comisién Nacional de Defensa de la Competencia, tal como es el caso del dictamen previo a la resolucion de la Secretaria sobre la desesti- acibn de la denuneia (Art, 19); el dictamen de la Comision respecto de la propuesta de compromise por el presunto responsable (Art. 24) ol dictamen previo de la Comisién antes de multas (Art, 28), 231JorGe 1. MURATORIO anismo desconcentrado —en la érbita de la Secretaria de C; de Planificacion- “a los fines de preservar la continuidad de} asi también, el resguardo de los bienes involy. nistrativa como orgi nicaciones del M° servicio, las fuentes laborales, com: crados en la prestacion”.” ; oe oe mencionar queen otro caso de rescisién contractual similar, el de les. sion del contrat ferroviario de la linea San Martin,” servicio de transport fer ros del Area Metropolitana de Buenos Aires, se dispuso, eq viario urbano de pasajel ; cambio, convocar a los restantes concesionarios del 4rea para conformar una “Uni- dad de Gestién Operativa’”, tendiente a la operacién de aquel servicio hasta tanto se entregue la posesién del mismo a la empresa que resulte adjudicataria de la licit efecto se llevaria a cabo.** Jizado, por ejemplo, recientemente creado es el Archivo nel ambito de la Secretaria de Derechos Humanos cién que al Otro organismo central Nacional de la Memoria, e del M? de Justicia. 4 DESCENTRALIZACION. ADMINISTRATIVA Fs la imputacién funcional, constitutiva de un érgano con personalidad jurid- ca. La descentralizacién trasunta atribucién de personalidad juridica, lo cual incluye patrimonio.*’ Importa la creacion de un ente publico estatal, distinto del Estado Nacional -Administracién central~ pero incardinado en su estructura organizativa, al que se le atribuye el cumplimiento de ciertos cometidos estatales.** Es un caso de © Decreto N° 1.075 del 19-11-2003, BO 20-11-2003. Posteriormente, por Decreto N° 7212004 (11-06-2004, 80 del 14-06-2004), se dispuso la constitucin de Correo Oficial dela Repiblica Art tina $A, en la érbita de la Secretaria de Comunicaciones del Ministerio de Planificacién Fede Inversién Publica y Servicios y hasta tanto se privatice, bajo el régimen de la Ley N° 19.550 de ‘Socie- dades Comerciales y sus modificatorias, con el objeto de prestar el Servicio Oficial de Correo, ctns prendiendo todos los servicios postales, monetarios y de telegrafia prestados oportunamente por Enso Y los restantes servicios que laex concesionaria Correo Argentino S.A. estuviere habilitad pasar Re incluyendo el Servicio Postal Basico Universal. Como aspecto interesante puede mencionarse a composicin del capital de la sociedad pertenece enteramente al Estado Nacional, 2 wavés de Minitrios (09%, Ministerio de Planfiacion Federal, Inversign Pablia y Servick 1%, Mini to de Economia Producién); es decir, una sociedad andnima compuest er unt sola perso te dial Esado Nacional, puts, como se sbe, los Ministerio no poseen personalidad jude instrumental ded i habria superado la exigencia de la pluralidad de socios, con base en lima, Fe aaa ge ihe sociedad para la privatzacin del servicio, y conforme Ja prevision del At * Deere NS 198 bl 99-06 0 ee ee ansitoiamente I sociedad unipersonal ‘ ; 06-2004, BO det 25.06.2008. dependsas atlade Transporte N° 408 del 2406-2004, conforme la cual la unidad de eestin ore version Pablica y nalmente de a Secretaria de Transports del Ministerio de lanificacion Fede & Desteto N° 1.295 dl 16-12-2003, sagne, i i Corned oe Cites. 290 ysis: Diez, Manuel M., Derecho AdminsiraivoT 1, pp Gos A propa ba Responsabilidad del Estado por las obligaciones de su ents dee allo sobre Ferrocarriles Argentinos”, Ef Derecho 19-02-1992. pp 65 232ORGANIZACION ADMINISTRATIVA, FUNCION PUBLICA Y DoMINiO PUBLICO maxima subjetivaci6n organica, o en palabras de Barra, “maxima atribucién de com- petencia en un orden dado”.* Hace a las relaciones intersubjetivas. La personalidad juridica propia de los entes en estudio les permite actuar por derecho propio, estar en juicio como actor 0 demandado, contratar con terceros, asumir responsabilida- des, etc.” La autarquia es la mas clasica de las formas de descentralizacién administrativa —inclusive se acuiié en forma genérica el término en realidad especifico “descentra- lizacién autarquica”— y, como lo ha establecido la Procuracion del Tesoro de la Na- cién, la autarquia implica el desprendimiento de una actividad del Estado del tronco comin, de modo que para atenderla se constituye una persona separada con sus autoridades, poderes y responsabilidades propias."' Es asi que la autarquia se carac- teriza por una personalidad juridica propia, un substractum econémico financiero que permita la constitucién de un patrimonio de afectacién a fines determinados y una finalidad especificamente estatal.? 5) ALGUNOS ASPECTOS DEL REGIMEN DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS En lo que sigue trataremos algunos aspectos del régimen de las entidades descentralizadas, que entendemos revisten especial interés y/o que han sido moti- vo de particulares o novedosas interpretaciones. » Barra, Rodolfo C., Principios de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1980, p. 175. Barra, Principios..., op. cit. p. 181 Procuracién del Tesoro de la Nacién, Dictdmenes: 239:26; 245:174 (28-04-2003). ® Gusman, Alfredo S., “Autarquia y Descentralizacién”, T. 179, El Derecho, pp. 755 a 773. Lépez Olaciregui, Martin, “La doctrina de la Procuracién del Tesoro de la Nacién en materia de entidades autérquicas”, Rey, de Derecho Adminisirativo N° 14, p. 533; CNCiv. y Com. Fed., Sala I, 07-11-1995, in re “Compaiia Gillete de Argentina S.A. cf Instituto de Servicios Sociales Bancarios", La Ley 1996-C, pp. 119 a 122, Sostiene la Procuracién del Tesoro de la Nacién en el Dict. N° 263 del 23 de junio de 2004 (Expte. N? 450/2004, “Banco de la Nacién Argentina", Dictdmenes: 249:700): “La autarquia es la més clisica de las formas de descentralizacion administrativa, que implica el despren- dimiento de una actividad del Estado al tronco comiin y, para atenderla, se constituye una entidad separada, con ley, autoridades, poderes y responsabilidad propias, pero unidas, sin embargo, a la Ad- stracién central, por vinculos mas © menos fuertes, directos o indirectos, por lo que el Estado es responsable y beneficiario final de todo lo que se realiza. Es por tal motivo, que las entidades autarquicas se encuentran sujetas a las politicas generales que, en materia de administracién, dicte el Presidente de la Nacién, habida cuenta que la descentralizacién que implica la creacién de una entidad autarquica es junto con la centralizacién- una de las formas de hacer efectiva la actividad de la Administracién publica. El concepto de autarquia no encierra la nocién de independencia absoluta del ente frente al Poder administrador central, limitacién que importa la sujecién del organismo, en el grado pertinente, a las medidas dispuestas por el poder central. El vinculo de subordinacién se mantiene por cuanto las entidades autirquicas integran la Administracién publica, de manera tal que estn obligadas a respetar los lincamientos y principios de conducta y politica administrativa generales que se fijen para la Admi- nistraci6n en su conjunto, con alcance para todas las ramas de ésta, 233JorGe 1. MURATORIO 5.1) Control de tutela ; ; En primer lugar, como se sabe, estas entidades se relacionan con la Administra. cin central por un control administrative © de tutela,® aun cuando, de todos mo. dos, hay jerarquia en cuanto la Administracion descentralizada tiene un deber de ‘obediencia y debe acatar las directivas generales y particulares relativas al planea. miento estatal.* . En relacién con una especie muy particular de autarquia, que es el caso de las Universidades Nacionales, es interesante mencionar que la Corte Suprema de Justi cia de la Nacion ha elaborado una interpretacion del ejercicio del control de tutela que al efecto corresponde al Poder Ejecutivo, en cuanto éste, y como lo establece la Ley de Educacién Superior, slo tiene ~a través del Ministerio correspondiente- Ia facultad para formular las observaciones respectivas en cuanto a la adecuacién de Jos estatutos a la ley, a través de recurrir directamente por ante la Camara Federal de ‘Apelaciones, considerando el Alto Tribunal que de esa forma el poder administra- dor ejerce el control de tutela que le compete sobre las entidades universitarias. Se trataria, a juicio de la Corte Suprema, de una variante del control de tutela, en la cual Ja Administracién central no tendria potestad revocatoria respecto de la descentrali- zada por autarquia del acto de ésta que aquélla considerara ilegitimo. Cabe recordar que la Procuracién del Tesoro de la Nacién tuvo ocasién de pro- fundizar al respecto® sosteniendo que las normas de la Ley N° 24.521 revelan la restriccién que la ley impuso al control de tutela que, hasta su sancién, ejercia el Poder Ejecutivo Nacional respecto de las universidades nacionales —ya sea directa- mente, 0 a través del ministro del ramo-, vedandole la capacidad de intervenir en aquellas cuestiones que actualmente se hallan bajo la potestad exclusiva de los Poderes Legislativo y Judicial Eneste sentido recordé la Procuracién que entre las formas de ejercer el control administrativo, propio de la relacién de tutela, se encuentran: a) la autorizaci6n, que se ejerce en forma preventiva, antes de que se dicte el acto; b) la aprobacién, tam bién preventiva pero que se realiza después de otorgado el acto; c) el visto bueno, €t el que s6lo se analiza la legalidad del acto; d) la suspension, que es una forma de contralor represivo; e) la anulacién, un medio de control que es, por lo general Tepresivo; f) la intervencién, forma de control represiva sustitutiva, que procede pot razones de legitinvidad o de oportunidad y; g) el recurso jerdrquico (denominad? “ Procrain ael Tesora @ a Necisn, Dictamenes: 204:28; 239:26 y 115. _ ure ro de la Nacién, Dictémenes: 207:317. orca uprema fe Justicia de la Nacién, 27-05-1999, in re “Universidad Nacional de Cordoba (doe vor ua Soe Staricco rector) c/ Estado Nacional ~declaracién de inconstitucionalié de Lyin s/aplccnéy er aviclenal (Ministerio de Cultura y Educacién) c/ Universidad Nac y N° 24.521, 27-05-1999, T. 322, p. 842, La Ley, 29-09-1999, N° 99.366. dela “Dict. N°144/2004, 274 , . Nacibn y Consejo nteran gent &® 2004. Anteproyecto de Convenio entre Procuracion de! Teo Wversitario Nacional (Dictémenes: 249: 234ORGANIZACION ADMINISTRATIVA, FUNCION PUBLICA ¥ Dominio PUBLICO impropio, hoy de alzada), que, si bien su ambito natural de funcionamiento es la jerarqua, procede también respecto de las decisiones de las entidades autérquicas. Luego, sefiala el alto organismo asesor que el control que el Poder Ejecutivo ejercia antes de la Ley N° 24.521, a través del recuso de alzada, ha perdido su campo de aplicacidn, en la medida en que es clara la intencién del legislador de dejar en manos del Poder Judicial el control de un érgano que, por la propia Constitucién Nacional, debe ser creado por aquél; y, del mismo modbo, la ley acoté las atribucio- nes del Poder Central respecto de los estatutos universitarios, ya que también debera plantear sus observaciones en sede judicial para que alli se decida sobre la validez 0 no de dichos estatutos; de este modo ~concluye- es el Poder Judicial quien ha adquirido el rol de Poder controlante de los actos y normas de las universidades nacionales, desplazando al Poder Ejecutivo de dicha potestad. Agrega la Procuracién que en virtud de las diversas manifestaciones de la auto- nomia universitaria adquirida tras la reforma constitucional (académica e institucio- nal u organizacional) y de las normas dictadas en su consecuencia, también han desaparecido otros mecanismos de control propios de la relacién de tutela que, por definicion, se extiende a Ia organizacién, funcionamiento, personal y actividad del ente tutelado; en el caso de las universidades, la situacién ha yariado notoriamente, ya que han disminuido estos mecanismos de injerencia estatal, particularmente en lo referido a la facultad de fusionar, transformar y extinguir a dichas entidades, de aprobar los estatutos, de adoptar planes y programas especificos, de establecer la planta de personal y crear nuevos empleos, de inspeccionar, de controlar los actos y contratos y al personal, actividades éstas que se consideran propias del control de tutela. En lo que respecta -sigue la Procuracién— a la relacién con los restantes orga- nismos del Estado, inclusive el Poder Ejecutivo, el legislador ha querido que las universidades también cuenten con autonomfa, posicionndolas en una situacion privilegiada respecto de las demas entidades descentralizadas, toda vez que se man- tienen fuera del alcance del control del Presidente de la Nacion y preservadas de toda intrusién del Poder gubernamental. Para la Procuracion la Universidad Nacio- nal es un ente juridico descentralizado respecto del cual los principios constitucio- nales de autonomia y autarquia de las universidades nacionales implican una abso- luta y total independencia de! Poder Ejecutivo Nacional tanto en el pleno ejercicio de sus funciones, como asimismo en la Administracién y disposicién de sus recur- s0s, Sigue de ello el organismo asesor que al no pertenecer las universidades nacio- nales al ambito de la Administraci6n publica, el Poder Ejecutivo debe abstenerse de interferir en la esfera de las mismas, 5.2) La creacién de entidades descentralizadas La Procuracién del Tesoro de la Nacién, “[...] desde el dictamen del Dr. Ma- rienhoff, del 25 de enero de 1963 (Dictdmenes: 84:102), y salvo un paréntesis que 235 aint ANEJorce 1. Muratorio concluyé con el dtamen del Dr Corr ee noe deen a Ry ido que compete al Poder Ejecutiv nites autarquicos tmege ha en cargo la ejecucion de funciones expresamente reservadas 4] Poder Ta salto por la Consttucién Nacional y en la medida que cuenten con fonine ina constituir su patrimonio de afectacion”. a | Empero, debe tenerse en cuenta que la “Ley de Solveneia Fiscal” Ne 25 he 1999,** ensu Articulo 5°, inciso a), establecia, hasta la vigencia de la Ley de 2002, ue “toda creacin de organismo descentralizado y empresa pis ra cieray ro financierarequerir del dictado dela ley respectiva”. A parts de ana ficacién introducida por el Articulo 48 de la Ley N° 25.565,° ese mismo acy, dispone: “Toda ereacién de organismo descentralizado, empresa piiblica de a. quier naturaleza y fondo fiduciario integrado total o parcialmente con bienes yin fondos del Estado Nacional requerira del dictado de una ley”. Esta tiltima disposicién, contenida en el Articulo 5%, inciso a), de la N° 25.152, import6 volver a una regulacién sustancialmente similar a ls dl Articulo 136 del Decreto Ley de Contabilidad N° 23.354/1956, en virtud de ig cual se prohibia al Poder Ejecutivo la descentracién de servicios de la Adminis- tracién nacional, lo cual habia sido derogado por la Ley N° 24.156, Articulo [37 inciso a), y que en su momento aquella limitacién contenida en el citado Aricule 136 motivo la encendida critica de Marienhoff, quien calificé esa norma de incons- titucional, por cercenar facultades propias del Presidente de la Nacién.” Ahora bien, algunos casos producidos ponen en pugna la citada disposiciéa que exige la creacién legal de entidades descentralizadas, en cuanto con particulares interpretaciones se ha considerado que el Poder Ejecutivo podia crear por decreto Sociedades del Estado. Pueden mencionarse, al respecto, tanto el caso de “Educ.a:” cuanto el del “Sistema Nacional de Medios Puiblicos”. Respecto de “Educ.ar”, ante el proyecto de decreto que creaba la Sociedad del Estado ~Educ.ar-, cuyo objeto era administrar, desarrollar y potenciar el Portal Edu- cativo del M° de Educacién, la Procuracién del Tesoro de la Nacién entendié que aun cuando el Articulo 5°, inciso a), de la Ley N° 25.152 establecia que “toda crea- 5.565 py Dictdmenes: 171:453, del 26-12-1984, cit, por Lopez Olaciregui, Martin, “La doctrine frocuracién del Tesoro de la Nacién en materia de entidades autarquicas”, Rev. de Derecho ni wav, Buenos Aires, 1993, N° 14, pp. S41 y 542, Sancionada: agosto 25 de 1999; Premul 1999. enon asso + Promulgada parcialmente; septiembre 15 de ™ Luego, por Articulo 1° del Decreto N° in a Nacibe peer Aca ecreto N° 2.209/2002, BO 05-11-2002 se exceptiia fondos fiduciarios, as Marienhoff, Miguel S., Trataco edo Pero 4 edi, N10, paid fe Derecho Adinsratv, Buenos Ass, Abs 236ORGANIZACION ADMINISTRATIVA, FUNCION PUBLICA Y DOMINIO PUBLICO cin de organismo descentralizado y empresa piblica financiera y no financiera requeriré del dictado de la ley respectiva”, la sociedad del Estado que se pretendia crear “no tiene por objeto cumplir con un fin financiero 0 no financiero, sino reali- var una funcion esencial del Estado [...] proveer a la educacién”.”” Cabe acotar que tal afirmacién resulta ciertamente cuestionable, pues las opciones dadas por la ley parecian abarcar todo el universo de la descentralizacién, conforme los criterios de la clasificacién institucional atinente al presupuesto, y, de hecho, la misma sociedad “Bduc.ar”, una vez creada, fue incluida en la categoria del “sector publico no finan- ciero”, al igual que correspondia a las universidades nacionales—cuya funcién esen- cial resulta la misma que la indicada para esta empresa. Por otra parte, cabe recor- dar que la Procuracién también en el caso citado entendi6 que en cuanto el Articulo 9° de la Ley N° 20.705 faculta al Poder Ejecutivo Nacional a constituir Sociedades del Estado para llevar a cabo los servicios que se encuentran a su cargo, no fue derogado por la Ley N° 25.152, pues no coart6 la posibilidad de que la Administra- cién acudiera al tipo legal ya existente a fin de cumplir con sus objetivos. Posteriormente, en el caso del “Sistema Nacional de Medios Publicos”, el De- creto N° 94/2001 creé la empresa Sistema Nacional de Medios Publicos, Sociedad del Estado, sobre la liquidacién y disolucién de TELAM y ATC. La SiGeN lo objet6 por entender que vulneraba la exigencia de ley del antes citado Articulo 5° dela Ley N° 25.152, mas la Procuracién del Tesoro de la Nacién opiné favorablemente res- pecto de la creacién por decreto, reiterando la posicién anteriormente asumida en el caso Educ.ar.”> Por otra parte, y también relacionado con lacreacién de entes descentralizados, cabe mencionar que la Ley N° 25.148, de 1999," de ratificacién de la delegacién ” Procuracién del Tesoro de la Nacién, 25-04-2000 (Dictémenes: 233:145). % Dictamen del 16-02-2001 (Dicidmenes: 236:354), Asimismo agregé el alto organismo asesor qué. la transformacion por el Poder Ejecutivo Nacional de distints tipos de sociedades estatales bajo lo dis- puesto por el Articulo 9° de la Ley N° 20.705 -en el caso Telam S.A.1.y Py ATC S.A. en la Sociedad Jel Estedo Sistema Nacional de Medios Piblicos- no extingue el objeto social de las sociedades di- Sueltas, sino que, por el contrario, persigue continuat con sus servicios y objetivos estatales por medio de otro tipo sacietario. De ahi que e referido Articulo 9 no exija que tal sustitucién se haga através de una ley formal del Congreso de la Nacién, toda vez que Ia transformacién en Sociedad del Estado && sicmpre con los servicios euya prestacion se encuentran a cargo de éste, En cuanto 2 que 1a SiGeN cuestonara un decreto del PEN, la Procuracién entendié del caso puntualizar que de las normas de la Ley N° 24,156 surge que el Sindico General de la Nacién y el organismo del que es titular dependen del Presidente de la NaciGn, y sus funciones de control interno deben dirigirse alas jurisdicctones y entidades depensientes de la Presidencia de la Nacion, pero en ningtin caso al propio Presidente dela Nacién, cuyos actos, obviamente, no estan sujetos al control de la SiGeN. | ™ Sancionada: agosto 11 de 1999, Promulgada: agosto 23 de 1999. Posteriormente, en igual sentido se dicts la Ley N° 25,918 (BO del 24-08-2004), conforme cuyo Articulo 2° se consideran matertss deter- minadas de administracién aquellas que se Vinculen con: a) La creacion, organizacién y atribuciones de entidades autdrquicas institucionales y de toda otra entidad que por disposicin constitucional le competa al Poder Legislativo Nacional crear, organizar y fijar sus atribuciones. Quedan incluidos en el 237Jorce I. Muratorio legislativa, aclaré que se consideran materias determinadas de Administra las que se vinculen con: “a) La creacién, la organizaci6n y las atribucio dades autérquicas institucionales y toda otra entidad que por disposic; Cin aque ms de eg, islati cf 6n constity. cional le competa al Poder Legislativo crear, organizar y fijar sus atribuciones Qu dan incluidos en el presente inciso el correo, los bancos oficiales, entes impostive, y aduaneros, entes educacionales de instruccién general y universitaria, asi a {as entidades vinculadas con el transporte y la colonizacién”. Se advierte que el legislador siguié asi la interpretacién de Marienhofty de Procuracién del Tesoro de la Nacién sobre la Administracién especial que cores. ponde al Congreso, aun cuando la interpretacién de aquel organismo ha ido mis alld, entendemos, de la postulada por Marienhoff.”* jrevente inciso el correo, los bancos oficiales, entes impositivos y aduaneros, enteseducacionales de Instruccién general y universitaria, asi como las entidades vinculadas con el transporte y ln coloniza cidn; b) La fijaciin de las Fuerzas Armadas y el dictado de las normas para su organizacién y gobige no; ¢) La organizacién y atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los Ministerios; d) La creacén, organizacion y atribuciones de un organismo fiscal federal a cargo del control y fiscaizacin de ejecucién del régimen de coparticipacién federal; e) La legislacién en materia de servicios pibicasen Jo que compete al Honorable Congreso de la Nacién; f) Toda otra materia asignada por la Constituciin Nacional al Poder Legislativo Nacional que se relacione con la administracién del pais. % En efecto, Marienhoff, en su conocido articulo “La potestad constitucional para crear eniddss autirquicas insttucionales, y lo atinente a la extension del control sobre Las mismas en la jurisproder cia de la Procuracién del Tesoro de la Nacién”, publicado en 120 aifos de la Procuracién del Tesom 1863-1983, p. 50, expuso la tesis, que, muy sintéticamente, me permito resumir en la forma que sigue a) La Constitucién Nacional 1853/60 no menciona nominalmente a las entidades autdrquicas, b) Sin embargo, si figuran en su espiritu, porque no son otra cosa mas que la “administraciOn” a la quest referia el Articulo 86, inciso | de aquélla (hoy Art. 99, inc. 1); c) Por ello, la creaciGn de ents autirquicas, en principio, debe hacerse por decreto del Poder Ejecutivo, que es a quien correspond: ‘Administracion general del pais; , excepcionalmente, por ley formal, cuando se trate de la admin sy cin especial que la Constitueién le atribuye al Congreso; d) Estas atribuciones especiales ins ciertamente, la correlativa Facultad para crear entidades autérquicas que tendrian a su cargo activ des de ese sector determinado de la administracin, Asi, por ejemplo, el Congreso pudo real Bt de la Nacién Argentina con cardcter de entidad autarquica, o el Banco Hipotecari Nao °° Banco Industrial (Banco Nacional de Desarrollo), o el Banco Central de la Repiblica Arsen’ Univrsidades Nacionales, pus todo ello corresponde a las facultades administrativa epi bs ompeten Gonstitucionalmente al Congreso (Constitucién Nacional, Articulo 67, init ©) educativos, pat ©) A esos ejemplos, la Procuracién agrega: “[...] los entes aus Tay bit ii Cente de transpose colonizacién, correos y telégrafos (Art. 67, incisos 1. 93a) Del pac nin Nacional)” (Marienhoff, art. cit, con cita de Dictdmenes: 12979 cayeoet tabs vious: mete resulta que Marienhoff no mencionaespecficamente elas de ot ilustrativa que al ote ithe ejemplo s6lo quedaria comprendido en esa cateBor™, A yor, Ci! estar eae eo eal la Procuracion del Tesor, lo cual es referenciad® PO TAN ni Thon una af tastON de e805 entes, ealizada en el Dictamen: 129:97, com OT a st eri on ana cone ls desprovsta de mayor fundamento, que, adem» pisne Me resliadel todo ln ht SObre el tema en estudio abandonada por la doctrina const Crear lente ate eon de Marienho para derivar que en este e880 cones alec cin aut sen rH stividad posal, Elo as en cunt tos do est Ln caso especifico y otro muy genérico del que F sulta dite cer un adecuado princi ional ai Congreso cstablecer wpe En efecto, el inciso 5 del Articulo 67 de la Constitucion Ne i A a ye ail nco Nacional, mientras que e] inciso 16 del mismo ™! 238ORGANIZACION ADMINISTRATIVA, FUNCION PUBLICA Y DOMINIO Poatico 6) ACERCA DEL AMBITO COMPRENDIDO POR LA ADMINISTRACION PUBLICA DESCENTRA LIZADA iste cierta complejidad en la correcta determinacién del campo abareado por Ja Administracién publica descentralizada, en ln medida en que se advierten diver- Sos temperamentos normativos al respecto, fundamentalmente a partir de la incor poracién del concepto de “Sector Publico Nacional” por la normativa presupuesta- ria publica. 6.1. Por una parte, puede notarse cierta uniformidad en una serie de normas administrativas que se refieren a la Administracion publica nacional centralizada y descentralizada; tratandose en general de normas anteriores a la Ley de Administra- cién Financiera N° 24.156, de 1992, La Ley de Procedimientos Administrativos N° 19.549, en su Articulo 1°, limita su aplicacién “ante la Administracién publica nacional centralizada y descentraliza- da, inclusive entes autirquicos, con excepcidn de los organismos militares y de de- fensa y seguridad, se ajustarin a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos [..]", Sabido es, pues surge de la nota respectiva, que alli la ley siguié a Marienhoff y quiso referirse a descentralizacién burocritica y descentralizacién autirquica, 0 mas modernamente diriamos desconcentracién y descentraliza- cién, conforme més arriba ha sido expuesto. Del mismo ajio de la Ley N° 19.549, la Ley de Conflictos Interadministrativos (N° 19.983), en su Articulo 1°, instituye su aplicacién a organismos administrati- vos del Estado Nacional, centralizados 0 descentralizados, incluidas las entidades autarquicas y empresas del Estado y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, atin cuando se ha resuelto que tanto ésta cuanto las universidades nacionales han variado su estatus constitucional a partir de la reforma de 1994, motivo por el cual ambas resultan excluidas del mencionado régimen administrativo de resolu- cién de conflictos.” dictado de planes de instruccién universitaria, Tanto del primer caso, como del segundo, se predicaba |s.administracién especial como atributiva de competencia del Congreso para crear In entidad autinquica el sector, sin perjuicio de que ello resultaba expreso en el primero, y muy opinablemente tmplicito en lSegundo, Mas ain, de prosperar el segundo caso, toda actividad reglamentable por el Congreso -que son todos los derechos civiles y politicos habilitaria sélo a éste a erear la entidad autirquica reguladora del sector: Se invertiria, de este modo, e1 mismo principio sentado por Matienhoff, a tenor del cual, como la Administracién general corresponde al Poder Ejecutivo, compete a éste la creacién de entida des autérquicas, Es importante aclarar que este principio es el que en la actualidad mantiene Ia Procuracién del Tesoro de la Nacién. % Tuvimos oportunidad de analizar dicha ley en Muratorio, Jorge 1., “Los contlictos interadministrativos nacionales", Rev. de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Depalma, mayo- diciembre de 1995, Nros. 19/26, pp. 461/478. 7 Respecto de las universidades, la Corte Suprema de Justicia de la Nacién entendié que estaban excluidas del régimen de conflicts interadministrativos las universidades nacionales, ent cuanto no podian quedar sujetas a injerencias del PEN, 24-04-2003, in re “Universidad Plata e/ Banco de la Nacién Argentina s/ dafios y perjuicios”” del Tesoro de la Nacidn, con motivo deJorce 1, MURATORIO 2 de Regulacién del Empleo pg , la N° 25.164, Ley Marco y ple Pal prick a la referencia a las “dependencias del Poder Ejecuti entes juridicamente descentralizados.” ; 6.2. Por otra parte, se advierte que otra serie de normas administrativas preferido la remision a la invidualizacion de las estructuras administrativas, que apa. bic, en VO, inclusive ‘rgano con el Consejo Interuniversitario Nacional (Diet. N° 144 del 27 de abril ee 2004; Dieenes: 29 Se dijo alll, sucintamente que la Universidad Nacional no pertenece ni a la Administracin central sus agentes al sector piblico nacional, constituyendo un ente juridico descentralizado. Los picpn consttucionales de autonomia y autarquia de las universidades nacionales implican una absaia y total independencia del Poder Ejecutivo Nacional tanto en el pleno ejercicio de sus funcions, com asimismo en la administracién y disposicidn de sus recursos. Al no pertenecer las universidades nary. nales al ambito de la Administracién piiblica, el Poder Ejecutivo debe abstenerse de interfer en esfera de las mismas. Asimismo la Procuraci6n recordé que son tres los fundamentos de l aplicarin del procedimiento especial instaurado por la Ley N° 19.983: el principio constitucional dela divin de los Poderes del Estado; el principio de unicidad de la organizacién estata; y el principio de supe. macia,insito en la estructura jerirquica de la Administracién (conf. Dictimenes: 240:401; 241:17) La competencia del Poder Ejecutivo para dirimir las contiendas interadministrativas consttuye un prin pio de orden general que trasciende el régimen de la Ley N* 19.983, para encontrar su fundamentoen el sistema constitucional de division de los Poderes (conf, Dictémenes: 202:106; 222:164). El Estado Nacional debe ser entendido como una unidad institucional, teleologica y ética, mas alk de las fomus organizativas que adopte; de alli que ante la pregunta de si el Estado puede enfrentarse asi mismoen un litigio judicial la respuesta deba ser necesariamente negativa, dado que no cabe concebirla exstr- ‘ia de un proceso contencioso con una sola parte y, en consecuencia, la Nacién no puede ser levadaa Juicio por diferencias entre sus reparticiones (conf, Dictémenes: 202:106 y Fallos: 295:651), {Los diferendos suscitados entre entidades estatales dependientes de un superior jerdrquico tinico estin excluidos, por principio, de la decision judicial (conf. Fallos: 180:58; 242:489; 248:189; 26959; 305:344), No todos los diferendos entre entidades estatales deben necesariamente resolves pore Procedimiento especial determinado por la Ley de Conflictos Interadministrativos, ya que esta manda instituy un procedimiento, segin ella lo establece de manera expresa, para la solucin de las recams Giones pecuniarias de cualquier naturaleza o causa entre organismos administrativos del Estado Nacin nal, centralizados 0 descentralizados,incluidas las entidades autarquicas (conf, Dictamenes: 21237) En cleaso de las universidades nacionales no concurre ninguno de los tres principios (dela dvisiinde Poderes del Estado, de unicidad del Estado y de la Supremacia) que determinan la procedencia de régimen especial establecido por la Ley N° 19.983, pues dichas casas de estudio no son organismos# ee ecutivo Nacional, ni dependen de é1, ni integran la Administracign publica ace precediat la ns ae en su forma genuina-. Ello permite sostener que no les es ee ¢ se te ott N° 19.983, Entender lo contrario, con fundamento en cl sostén — an dela csferadel Pada tlt expreso propsito del legislador de mantener alas univers oe eau depenench i i tutivo Nacional, El objetivo de la autonomia es desvincular ala univ " en que lla seaman pode Eiceutivo, mas no de la potestad regulatoria del Legislative, entanelit (cont Fults. 332 ar o i” PAULAS que fijd el constituyente emanadas de la Constitucion Les impide que el Poder f ) Dado que en ta Ley N° 24.521 se establece que la autonomia uni nt JcenNO O el ministerio entiendan en la resolucidn de los recursos adi Vos, ¥ que contra tas resoluciones defi ; erse un Focus? Ane la Justicia, no puede apenas de Ins universidudes slo podra interponerse Un un principio dati del gc ae oeeiiento de Lay N 19.983; sa onsite iclos intera 5 le tas que les oriesponde iy inant jac nsravos, a invierto onl cas9 240ORGANIZACION ADMINISTRATIVA, FUNCION PUBLICA ¥ DOMINIO PUBLICO rece en la Ley de Administracién Financiera N° 24,156, de 1992, respecto de un ‘“4mbito publico” mas amplio. En efecto, la Ley N° 24.156, en su Articulo 8°,’ define el “Sector Publico Nacional”, el que a tal efecto esta integrado por: a) Administracién nacional, conformada por la Administracién central y los organismos descentralizados, comprendiendo en estos tiltimos a las Instituciones de Seguridad Social. b) Empresas y Sociedades del Estado que abarcan a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Andnimas con Participacién Estatal Ma- yoritaria, las Sociedades de Economia Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga participacién mayoritaria en el capi- tal o en la formacién de las decisiones socictarias. c) Entes Piiblicos excluidos expresamente de la Administracién nacional, que abarcan a cualquier organizacién estatal no empresarial, con autarquia financiera, personalidad juridica y patrimonio propio, donde el Estado Nacional tenga el con- trol mayoritario del patrimonio o de la formacién de las decisiones, incluyendo aque- las entidades publicas no estatales donde el Estado Nacional tenga el control de las decisiones. 4d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fon- dos del Estado Nacional. El “Sector Publico Nacional”, desde un criterio econémico y presupuestario, excede la “Administracién piiblica nacional descentralizada”, en cuanto comprende sujetos que no pertenecen a la estructura estatal. En la linea de las remisiones al Sector Publico Nacional, aparece, por ejemplo, el Decreto N° 229/2000, Carta Compromiso con el Ciudadano, el cual es de aplica- cin a los organismos comprendidos en el Articulo 8° de la Ley N° 24.156, cuyas funciones consisten en la prestacién de servicios a la ciudadania como una de sus actividades fundamentales (Art. 6°). El “Régimen de Contrataciones de la Administracién nacional”, aprobado por Decreto N° 1.023/2001,” “sera de aplicacién obligatoria a los procedimientos de contratacién en los que sean parte las jurisdicciones y entidades comprendidas en el inciso a) del Articulo 8° de la Ley N° 24.156 y sus modificaciones” (Art. 2°). Al propio tiempo, en ese régimen se ha incorporado una modificacién al Ar- ticulo 7° de la Ley de Procedimientos Administrativos N° 19.549, por la cual “los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector Publico Nacional se regiran por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacién directa de las normas del presente titulo, en cuanto fuere pertinente”, de modo que se ha producido asi una combinacién inconveniente de ambos concep- ™ Articulo sustituido por Articulo 8° de la Ley N° 25.827, BO 22-12-2003, BO 16-08-2001, 241 pai tasJorse J, Muraronio . carat gy a ini: ion descentralizada”, “sector Publico Nacional” y “Administraci d la”, pues, cieng Le N? 19,549 no se aplica a todo el sector piblico nacional, 1) TIPOLOGIA DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL QUE COMPRENDE ENTES DESCENTRALIZADOS Para reconocer Jos entes comprendidos en Jos distintos incisos de) Ariicula 4” de la Ley N? 24,156, resulta de utilidad compulsar Ia “Clasificacién Instivuciona) para el Sector Piblico Nacional” atinente al Presupuesto, que aprucha |a Secretar, vr Hacienda, Asi, por ejemplo, Resolucion N° 13/2004," para ordenar las transac ciones piblicas de acuerdo con Ja estructura organizativa de] sector pablico y refle. jar las instituciones y areas responsables a las que se asignan Jos eréditos y recursos presupuestarios y, consecuentemente, las que Hevaran adelante la ejecucibn de os mismos. Se considera que integran el “Sector Publico Nacional no Financiero” Jos si guientes entes: Teatro Nacional Cervantes; Biblioteca Nacional; Instituto Nasional del Teatro; Fondo Nacional de Jas Artes; Registro Nacional de | e cién Nacional de Migraciones; Instituto Nacional contra la Diseri nofobia y el Racismmo; Comision Nacional de Actividades Vspaciales gréfico Militar; Direccién General de Fabricaciones Militares; Comisiin Navions! de Valores; Superintendencia de Seguros de la Nacién; Instituto Nacional logia Agropecuaria; Instituto Nacional de Investigacion y Desarrollo Pesquer0; Inv tituto Nacional de Tecnologia Industrial; Instituto Nacional de Vitivinicultura; Ins tuto Nacional de Semillas; Instituto Nacional de Ja Propiedad Industrial, Ins\ilulo Nacional del Agua; Comision Nacional de Energia Atomica; Servicio Sanidad y Calidad Agroalimentaria; Comisién Nacional de Comunice seccién Nacional de Vialidad; Tribunal de Tasaciones de Ja Nacibn; Vale de Obras Hidricas de Saneamiento; Servicio Geolégico Minero Argentine, Nacional Regulador del Gas (FNARGAS); Ente Nacional Regulador de la hie cidad (ENRE); Organismo Regulador de Seguridad de Presas; Organo de Con! dels Conesions Viale (OCCOVI); Comision Nacional de Regus del Tian NAK Conn 3 Organi Regulador del Sistema Nacional de Acropuertos cons nalde Evahne Vicional de Investigaciones Cientificas y Técnicas; Comisie! nae ranean y Aerediacidn Universitaria Fundacion Miguel Lili Pi Hospital Nacional bs el Trabajo (SRT); Centro Nacional de Reeducse Soi nstios Ale Baldomero Sommer; Administracion Navion4 edie } Alimentos y Tecnologia Médica (ANMAT); Instituto Nacional Nacional Ente Centr 04-02-2004 " Aunque se den 4 ‘omina Fundacion reviste el caricter de ente autdrquico, asl '0 Suprema de Justicia d illg” ae Lillo, Lahey 29-03-2694, NAO" 25-11-2003, in re "Peni, Hugo A. y 01108 & 5 gstablecia 1 Fndaciin Mi 242ORGANIZACION ADMINISTRATIVA, FUNCION PUBLICA Y DoMINIO PUBLICO Unico Coordinador de Ablacién e Implantes; Administracién Nacional de Labora- torios e Institutos de Salud Dr. Carlos G. Malbran; Colonia Nacional Dr. Manuel A. Montes de Oca; Instituto Nacional de Rehabilitacion Psicofisica del Sur; Servicio Nacional de Rehabilitacién y Promocién de la Persona con Discapacidad; Adminis- tracién de Programas Especiales; Superintendencia de Servicios de Salud; Consejo Nacional de Nifiez, Adolescencia y Familia; Instituto Nacional de Asociativismo y Economia Social; Instituto Nacional de Asuntos Indigenas; Instituciones de Seguri- dad Social Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policia Federal Argenti- na; Instituto de Ayuda Financiera para pago de Retiros y Pensiones Militares; y Administracién Nacional de la Seguridad Social (ANSeS). Las “Empresas y Sociedades del Estado”, a su vez, pueden clasificarse en Em- presas y Sociedades Anénimas con participacién estatal mayoritaria (Empresa de Cargas Aéreas del Atlantico Sud S.A. -EDCADASSA-); Sociedades del Estado (Sistema Nacional de Medios Publicos S.E., TELAM S.E., Construccion de Vivien- das para la Armada S.E. — COVIARA S.E.—, Casa de Moneda S.E., Administracién General de Puertos S.E. -AGP S.E.-, Educ.ar S.E., Loteria Nacional S.E.); Socie- dades de Economia Mixta (EUDEBA); Sociedades Andnimas [Innovaciones Tecno- légicas Agropecuarias S.A. (INTEA S.A.), DIOXITEK S.A., INTERCARGO S.A., Ferrocarril General Belgrano S.A., Lineas Aéreas Federales S.A. —-LAFSA-,” Nu- cleoeléctrica Argentina S.A., Emprendimientos Energéticos Binacionales S.A. (EBISA), Servicio de Radio y Televisién de la Universidad Nacional de Cordoba S.A., Radio Universidad Nacional del Litoral S.A., Polo Tecnologico Constitu- yentes S.A]. Como empresas residuales se hallan: Argentina Televisora Color S.A. “ATC S.A-, TELAM SAIP; Empresa Nacional de Correos y Telégrafos S.A. H- ENCOTESA, Ferrocarriles Metropolitanos S.A. -FEMESA-—, Instituto Nacio- nal de Reaseguros -INDER-, Caja Nacional de Ahorro y Seguros—CNAyS-, Banco Nacional de Desarrollo -BANADE-. Entre los “Entes Interestaduales” se encuentran el Mercado Central, la Empre- sa Neuquina de Servicios de Ingenieria -ENSI., y Yacimientos Mineros Agua de Dionisio (YMAD) y el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS). En el caso de Entes Interestaduales donde la Naci6n es parte no preponderante de los mismos, no se trata de “Administracién descentralizada”, en cuanto no integran su estructura, aunque, desde un punto de vista econdmico, financiero y presupuestario integren el “Sector Pablico Nacional”. © Por Decreto N° 1.238/2003 se creé esta sociedad anénima: “con vocacién de transitoriedad en la Grbita estatal hasta tanto se privatice”, para explotar servicio piblico aéreo de pasajeros, 100% del capital es de] Estado Nacional. Cabe recordar que cuando por Decreto N° 2.778/1990 se transformé a YPF de una Sociedad del Estado en una $.A. para su privatizacién, la IGJ objeté que todo el capital era estatal, tipo de S.A. no prevista, y la Procuracién del Tesoro de la Nacién entendié que la IGJ, en cuanto dependiente del PEN, debia cumplir su funcién registral acatando To decidido por aquél, sin perjuicio de advertir la ilegalidad que entendia configurada, Dictdmenes: 199:097. 243Jorce I. MuRaToRIO Lo mismo puede decirse de los “Entes Binacionales”, entre los ue se encuen, tran la Comision Técnica Mixta Salto Grande, el Ente Binacional Yacyreta lim, sin Mixta Argentino Paraguaya del Rio Parana (COMIP) y la Comisién Binaciona| Puente Buenos Aires - Colonia. ee . Cabe recordar que en relacién con la Comision Técnica Mixta Salto Grande, la Corte Suprema de Justicia® y el Tribunal Arbitral Internacional de Salto Grands reconocieron su caracter de érgano internacional intergubernamental. El iiltimo trie bunal citado entre otros, integrado por Miguel S. Marienhoff- sostuvo al Tespecto: “E1 propio hecho de que la Comisién Técnica Mixta de Salto Grande sea un organis, mo internacional intergubernamental, creado por voluntad conjunta de la Repiiblia Argentina y Republica de Uruguay, pero no perteneciente a la estructura administra. tiva de algunos de esos paises, es decir, no perteneciente a la organizacién adminis. trativa de alguno de esos Estados, confirma lo expuesto acerca de que constituye una persona juridica publica no estatal”, y que “la Comision Técnica Mixta de Salto Grande es una persona jutidica publica no estatal, con las consecuencias juridices que de ello derivan, entre éstas la de hallarse basicamente regida por el Derecho privado”. A su turno, en un sentido similar y en relacion con la Entidad Binacional Ya- cyreta, la Procuracién del Tesoro de la Nacién entendid que se trataba en la especie de un “organismo internacional no asimilable a los organismos de la Administra cidn publica Argentina”, que se trataba de un ente interjurisdiccional internacional que no integra la Administracién publica nacional.®> También encontramos en el sector publico nacional unas treinta y ocho (38) Universidades Nacionales, y dieciséis (16) Fondos Fiduciarios; entre los mis ¢- fundidos se hailan el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial, Fondo Fidu- ciario para el Transporte Eléctrico Federal, Fondo Fiduciario de Desarrollo de Infraestructura, Fondo Fiduciario para Subsidios a Consumos Residenciales d Gas (Ley N° 25.565). Lego, ene] Sector Publico Nacional no Financiero, encontramos “entes pibl- cos no states" es decir, aquellas personas publicas no estatales generale? tas prevtopatieg geet siBuen fines de interés piblico; gozan, en principio. deck Prerrogativas de poder publico; las autoridades estatales ejercen un contra! -1983, i = los doctores Gabr ei ee" Washington J. E. c/ Comision Técnica Mixta de Salto Grande” © Semtencia del 30-04-1999, . f Dictdmenes: 235:345, 936 236: * Nos acupamos de esa en Comadira, “La consti dd y actos jurdicogy | ode m cagoria de personas juridicas en el trabajo en coautoria con Julie Fee a La asién de los partidos politicos (estudio preliminar sobre SY 1a Ley 1995-D., pp. 1388 a 1406. 244ORGANIZACION ADMINISTRATIVA, FUNCION PUBLICA Y Dominio PuBLico intenso sobre su actividad; por lo general, su capital o sus recursos provienen princi- palmente de aportaciones directas o indirectas de las personas afiliadas o incorpora- das a ellas, y como no son personas piblicas estatales, quienes trabajan para esas entidades no son funcionarios publicos. Entre los entes mas vinculados al Estado encontramos el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI),’” el Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales,®* la Corporacién Vitivinicola Argentina (COVIAR),” el Instituto Nacional de la Yerba Mate.” EI “Sector Ptiblico Nacional Financiero” esta integrado por el Sistema Banca- tio, con Bancos Oficiales (Banco Central de la Reptiblica Argentina —BCRA-, Ban- co de la Nacién Argentina -BNA-, Banco Hipotecario $.A., Banco de Inversion y Comercio Exterior S.A. ~BICE~) y Empresas Publicas Financieras (Carlos Pellegri- ni S.A—Gerente de Fondos Comunes de Inversion, Nacién Seguros de Vida S.A- Nacién Seguros de Retiro S.A., Nacién AFJP S.A., Nacion Bursatil S.A., Nacién Fi- deicomisos S.A., Nacién Factoring S.A., Nacién Leasing S.A.); otras Instituciones Publicas Financieras (Instituto de Vivienda del Ejército, Instituto de Vivienda de la Fuerza Aérea). II. EPILOGO Para finalizar, es del caso reiterar que, como sostuvimos al encuadrar el tema desarrollado, la forma en que se ejerciten las técnicas de organizacién administrati- va examinadas s6lo debe responder y poder justificarse por el mejor servicio a la comunidad, en cuanto esa es la raz6n misma de existencia de la Administracién. Y en el ejercicio de esa potestad organizativa, resulta especialmente importante adaptar la estructura a los cambios y Jas necesidades sociales, no perpetuando for- mas inadecuadas en la organizacion, pero al propio tiempo establecer una organiza- cién de forma clara y definida, evitando las figuras hibridas y complejas, cuya suje- cién a las distintas normas resulte siempre dubitable y discutible. Al propio tiempo y como en su momento lo puso de manifiesto el Plan Nacio- nal de Modernizacién aprobado por Decreto N° 103/2001 (es decir, hubo un propio reconocimiento de la Administracién en esto), deben evitarse las decisiones en ma- teria de organizacién administrativa parciales y anarquic: , como Meras respuestas " La CSIN ha sostenido que el INSSJP es una entidad de Derecho piiblico no estatal y resalté que el legislador separd nitidamente su personalidad juridiea de la del Estado CSIN, 17-03-1998, “Ceballos, Lidia Ruth ¢/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados”, Fallos: 321:423. En igual lineamiento la Procuracién del Tesoro de la Nacién ha expresado que ese Instituto es un ente Piiblico no estatal y por consiguiente no integra la Administracion piiblica nacional, centralizada o descentralizada, ni el sector puiblico nacional (Dictimenes: 225:247, entre otros). * Ente piblico no estatal, segdn Decreto N° 1.536/2002, ” Creada por Ley N° 25. 49" sancionada el 04-12-2003, promulgada de hecho el 26-02-2004 ™ Creado por Ley N° 25.564 de 2002 y Decreto N° 1.240/2002. 245Joace L Muratoaso = necesidades del momento y con ausencia de lincamientos estratgions. pass ela, {nitive comspirs CORES iseficiencia y eficacia de la estructura y, por ende ge oo de los intereses pablicos. Es que, come en ese mismo Plan se dijo, AGriniseracion central y descentralizada bien disefiads reficjaré la diferenciaiée, eccecuilizicidn e integracida que preves ums Optims asignsciéa de respoossbiiiad jp reoussos, de modo de ficilitar el logro de los resultados que justifican I exiseaca institucional”. Eniendemos que a] mismo tiempo debe avanzarse en la incorporacién de tins. cas de] management 2 Ia Administraciéa piblica, en el desarrollo de una ordenade comelaciéa entre fimciones politicas y administrativas, y ea be contima aie ion de las estructures de la Administracién a ls demandes del interés pébtica, sempce bajo una unidad de acciéa . pues -en afirmacién de Heller [a “uidad de sccide operads en forma organizada produce, por regia general, una muluplicecise de las fuerzas individuals’ conforme Ia cita del propio Heller que encabeza esa canck y 3o individual de los miembros de la Administraciéa para le coe- secuciéa de los fines de interés péiblico comprometidos. . s w Lgges Andrea, “La Nora Gest Piblica:Algunas precsioncs paras horde SSSA nao Nacional Se ine Nr: Dean de Ess cates PS 246