Η δημόσια διοίκηση των

χωρών της Νότιας

Ευρώπης
Ελλάδα, Ιταλία, Ισπανία και Πορτογαλία σε συγκριτική προοπτική
 2

Περιεχόμενα

1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις
2. Η πολιτική οικονομία της Νότιας Ευρώπης
3. Επίπεδα πελατειακών σχέσεων
4. Η κατανομή του ανθρώπινου δυναμικού στη
δημόσια διοίκηση
5. Τυπικότητα και νομικός φορμαλισμός
6. Οι διοικητικές ελίτ
7. Προκλήσεις για τη ΔΔ στη Νότια Ευρώπη
8. Συμπεράσματα
 3

Εισαγωγικές Παρατηρήσεις

▪ Γιατί ομαδοποιούμε αυτές τις χώρες?

–Από το 19ο αιώνα οι χώρες της Νότιας Ευρώπης
παρουσιάζουν παρόμοια ιστορική διαδρομή σε ό,τι αφορά
την πορεία τους προς τον εκδημοκρατισμό, αλλά και την
κοινωνική και οικονομική τους εξέλιξη
▪ Η δομή, μορφή και λειτουργία της ΔΔ αποτελεί
αναπόσπαστο μέρος της δημοκρατικής διαδικασίας (και
συνάμα καθρέπτη της)
–Ομοιότητες παρουσιάζονται και στη μή συμμόρφωση με το
Ευρωπαϊκό Δίκαιο: συστηματικά οι χώρες του Νότου
εμφανίζονται να απασχολούν σε μεγαλύτερο ποσοστό την
Επιτροπή σε διαδικασίες επί παραβάσει (επίσημες
επιστολές, αιτιολογημένες γνώμες, παραπομπές στο ΕΔ)
▪ Πιθανόν η απροθυμία ή αδυναμία συμμόρφωσης να
οφείλεται στο κοινό μοντέλο ΔΔ που συναντάται στις χώρες
του Νότου
 4

Εισαγωγικές Παρατηρήσεις

▪ Γιατί ομαδοποιούμε αυτές τις χώρες?

–Οι κοινές επιδράσεις στην εξέλιξη της ΔΔ στις χώρες
του Νότου σύμφωνα με τη Ναπολεόντεια παράδοση
(χωρίς ωστόσο να περιλαμβάνεται η Γαλλία)
–Επίσης, πολύ συχνά οι ΔΔ της Νότιας Ευρώπης
συσχετίζονται με τη διαφθορά και την
αναποτελεσματικότητα (που μάλλον αποτελούν
πρότυπα συμπεριφοράς και όχι δομικά χαρακτηριστικά
τους)
 5

Η πολιτική οικονομία της Νότιας Ευρώπης

▪ Ο ρόλος του κράτους στην οικονομία διαφέρει

ουσιαστικά στις χώρες του Νότου σε σχέση με αυτές του
Βορρά (Σκανδιναβία) ή της Δυτικής Ευρώπης.
▪ Το κράτος στη Νότια Ευρώπη έχει λειτουργήσει
«υποβοηθητικά» στην ανάπτυξη της καπιταλιστικής
οικονομίας για περισσότερο χρόνο και σε μεγαλύτερο
εύρος σε σχέση με τις υπόλοιπες Ευρωπαϊκές χώρες
–Assisted capitalism vs competitive capitalism:
παρεμβατικότητα έναντι ρύθμισης.
▪ Ο υποβοηθούμενος καπιταλισμός δεν ταυτίζεται με την
«εξαρτημένη ανάπτυξη» (dependent development) η
οποία εξαρτάται από τις εισροές ξένων κεφαλαίων όπως
λχ στις αναπτυσσόμενες χώρες
 6

Η πολιτική οικονομία της Νότιας Ευρώπης

▪ Ο κρατικός παρεμβατισμός μέσω του ενδεικτικού

σχεδιασμού, προστατευτισμού, επιδοτήσεων ή ακόμα και
επιλεκτικών κρατικοποιήσεων (dirigisme) δεν περιορίζεται
στη Νότια Ευρώπη, ωστόσο εμφανίζονται σημαντικές
διαφοροποιήσεις στον τρόπο εφαρμογής του:
– κατευθύνεται προς συγκεκριμένους τομείς δραστηριότητας με
ιδιαίτερα, μη ορθολογικά, παρτικουλαριστικά κριτήρια (αν όχι
προσωπικά).
– Οι πολιτικές στην οικονομία χαρακτηρίζονται από την ανάπτυξη
προσωπικών δικτύων για τα μέλη κλειστών ελίτ.
– Κύριοι ευεργετηθέντες οι ιδιοκτήτες μεγάλης ακίνητης περιουσίας,
βιομήχανοι, τραπεζίτες και εφοπλιστικές οικογένειες οι οποίες
αποτελούν και το πυρήνα της καπιταλιστικής τάξης στη Νότια
Ευρώπη
– Προσοδοθηρία - Οι τάξεις αυτές έμαθαν να εξαρτώνται από το
κράτος όχι μόνο για τον πλουτισμό τους αλλά και την αναπαραγωγή
της ισχύος τους στην κοινωνία (πχ μέσω προνομιακών δημοσίων
συμβάσεων, δανειοδοτήσεων από κρατικές τράπεζες κλπ.)
 7

Η πολιτική οικονομία της Νότιας Ευρώπης

▪ Μία δεύτερη ομάδα συμφερόντων που ευνοήθηκε στη Νότια

Ευρώπη (ιδιαίτερα μέσω της χαλαρής εφαρμογής της
φορολογικής και ασφαλιστικής νομοθεσίας αλλά όχι μόνο)
αποτελείται από τους ελεύθερους επαγγελματίες και τμήματα της
αστικής τάξης
– Πχ Οι ΔΥ και άλλες επαγγελματικές ομάδες είχαν εξασφαλίσει πολύ
καλύτερους όρους κοινωνικής ασφάλισης από τους αγρότες ή τους
υπαλλήλους του ιδιωτικού τομέα (ευγενή ταμεία! Βλ. Έκθεση Σπράου
(1997) που καταγράφει 236 διαφορετικούς φορείς ασφάλισης)
– Οι καπιταλιστικές ελίτ ωφελήθηκαν ενσωματώνοντας στο πολιτικό
σύστημα, τμήματα των κατώτερων τάξεων, «κάθετα» μέσω της
ανάπτυξης πελατειακών δικτύων
– Το αποτέλεσμα ήταν η διάσπαση των οριζόντιων κοινών συμφερόντων
των κατώτερων τάξεων οι οποίες εντάχθηκαν σε ανταγωνιστικά
πελατειακά δίκτυα (βλ. Μουζέλης, 1986)
– Συνεπώς όχι μόνο οι ελίτ αλλά και ανώτερα τμήματα της μεσαίας τάξης
δεν είχαν κίνητρο ώστε να στηρίξουν μεταρρυθμιστικές προσπάθειες
εξορθολογισμού της δημόσιας γραφειοκρατίας ή πολύ περισσότερο να
υποστηρίξουν πολιτικές διάσπασης των πελατειακών δικτύων
 8

Πελατειακές σχέσεις στα υψηλότερα

κλιμάκια της Δημόσιας Διοίκησης
▪ Οι πελατειακές πρακτικές δεν περιορίζονται στη Νότια Ευρώπη
ωστόσο εδώ εμφανίζουν ιδιαίτερη ανθεκτικότητα και διαπερνούν
τη διοικητική ιεραρχία σε δύο επίπεδα
– Παραδοσιακά οι πελατειακές σχέσεις δομούνται σε προσωπικό επίπεδο
(πάτρωνας-πελάτης)
– Ωστόσο στα τέλη του 20ου αιώνα αυτό το μοντέλο αντικαθίσταται από το
«γραφειοκρατικό» πρότυπο με βασικό φορέα την κομματική γραφειοκρατία
(η οποία και αντικαθιστά τον παραδοσιακό πάτρωνα)
– Οι πελατειακές πρακτικές δεν αφορούν μόνο τα χαμηλότερα κλιμάκια
(προσλήψεις χαμηλόβαθμων υπαλλήλων) αλλά επεκτείνονται και στα
ανώτερα κλιμάκια της ιεραρχίας όπου οι θέσεις ευθύνης καλύπτονται με
κομματικά κριτήρια είτε μέσα από την τυπική δημοσιοϋπαλληλική ιεραρχία
είτε εκτός αυτής.
– Οι θέσεις εναλλάσσονται όχι μόνο κάθε φορά που αλλάζει η κυβέρνηση αλλά
ακόμα και μετά από ανασχηματισμούς
– στη Ν. Ευρώπη τόσο το πλήθος όσο και η συχνότητα των αλλαγών είναι
δυσανάλογα μεγάλη ως προς το μέγεθος της ΔΔ στις χώρες του Νότου
 9

Πελατειακές σχέσεις στα χαμηλότερα

κλιμάκια της Δημόσιας Διοίκησης
▪ Αποτελεί μία έκφραση της σχέσης που αναπτύσσουν τα πολιτικά
κόμματα με την κοινωνία
▪ Τα κόμματα προσφέρουν απασχόληση στο δημόσιο τομέα με την
ψήφο ως προσδοκώμενο αντάλλαγμα
– Η πρακτική είναι ευρύτατα διαδεδομένη στη Ν. Ευρώπη, στην Ιταλία από τη δεκαετία ’70,
Πορτογαλία μετά το ’74 (Estado novo) και στην Ισπανία το ’80.

▪ Η απορρόφηση του εργατικού δυναμικού υλοποιείται σε πρώτο στάδιο με

έκτακτες διαδικασίες παρακάμπτοντας τη θεσμοθετημένους ανταγωνιστικούς
μηχανισμούς προσλήψεων όπως οι εξετάσεις
▪ Σε δεύτερο στάδιο έρχεται η «μονιμοποίηση»: προκειμένου να καλυφθούν
έκτακτες ανάγκες του δημοσίου σε ανθρώπινο δυναμικό, προσλαμβάνεται
προσωπικό είτε με σύμβαση έργου είτε ορισμένου χρόνου και εν συνεχεία είτε
γίνονται μόνιμοι ή το λειτουργικό ισοδύναμο (αορίστου)
– Στην Ιταλία από το ’73 έως το ’90 έγιναν 350.000 προσλήψεις έκτακτων υπαλλήλων οι οποίοι
αργότερα μονιμοποιήθηκαν
– Την ίδια περίοδο έγιναν 250.000 προσλήψεις μέσω του συστήματος των εξετάσεων
 10

Πελατειακές σχέσεις στα χαμηλότερα

κλιμάκια της Δημόσιας Διοίκησης

▪ Η Ιταλία χαρακτηρίζεται από τις έντονες διαφορές

μεταξύ του βιομηχανικού βορρά και του αγροτικού
νότου
– αμφότεροι οι βιομήχανοι του βορρά και οι μεγαλοϊδιοκτήτες γης
στο νότο αναπαρήγαγαν παλαιότερα πρότυπα πατρωνίας και
πελατειακών σχέσεων ώστε να διασπάσουν και να αποκλείσουν
τις κατώτερες κοινωνικές τάξεις από την εξουσία
– Μεταπολεμικά, ο οικονομικά υπανάπτυκτος νότος παρείχε το
πλεονάζων εργατικό δυναμικό το οποίο και καλύφθηκε από την
προσφορά εργασίας στο δημόσιο τομέα
– Το αποτέλεσμα ήταν η «νοτιοποίηση» της Ιταλικής ΔΔ σε όλη την
κλίμακα της ιεραρχίας: σχεδόν τα 2/3 των ΔΥ προέρχονται από το
Νότο
▪ Στην Ελλάδα σε όλη τη διάρκεια της Μεταπολίτευσης
έχουμε διαδοχικά κύματα μονιμοποιήσεων προσωπικού
 11

Πελατειακές σχέσεις στα χαμηλότερα

κλιμάκια της Δημόσιας Διοίκησης

▪ Στην Πορτογαλία μετά το 1974, ο δημόσιος τομέας

απορροφά το πλεονάζων εργατικό δυναμικό που
προκύπτει από την οικονομική κρίση λόγω της αλλαγής
καθεστώτος και την εισροή των retornados από τις
αποικίες
– Κρατικοποιούνται τράπεζες και άλλες μεγάλες επιχειρήσεις του
ιδιωτικού τομέα
▪ Στην Ισπανία οι πελατειακές προσλήψεις αποκτούν
ιδιαίτερη δυναμική μετά την νίκη του PSOE και του F.
Gonzalez τη δεκαετία του ‘80
 Πελατειακές σχέσεις στα χαμηλότερα
κλιμάκια της Δημόσιας Διοίκησης
% απασχόλησης στο Δημόσιο στο σύνολο των υπαλλήλων % μισθολογικής δαπάνης στον προϋπολογισμό
Αρχές '00 Τέλη '12
Αρχές '00 Τέλη '10
Ελλάδα 21,70 20,64
Ελλάδα 19,70 20,7 (2008)
Ιταλία 15,50 14,70
Ιταλία - - Πορτογαλία 32,20 18,44
Πορτογαλία - - Ισπανία 10,80 7,49
Ισπανία 14,10 13,80 Μ.Ο. Νότου 20,10 15,30
Μ.Ο. Νότου - - Γαλλία 23,30 19,90
Γαλλία 25,60 24,40 Αυστρία 13,20 13,11
Γερμανία 15,60 14,30 (2010) Γερμανία 5,60 5,63
Ιρλανδία 17,90 16,30 (2010) Ιρλανδία 14,00 24,64
Ολλανδία 21,30 21,40 Ολλανδία 8,40 7,32
Ην. Βασίλειο 19,50 20,00 (2010) Ην. Βασίλειο 13,90 14,00
Μ.Ο. Δυτικής Ευρώπης 20,00 19,30 Μ.Ο. Δυτικής Ευρώπης 10,70 13,00
Δανία 33,10 32,20 Δανία 13,80 12,05
Νορβηγία 35,20 34,30 Νορβηγία 10,79 17,17
Φιλανδία 24,60 24,40(2008) Φιλανδία 10,50 9,18
Σουηδία 29,00 26,20 Σουηδία 10,06 10,60
Μ.Ο. Βόρειας Ευρώπης 30,50 29,30 12
Μ.Ο. Βόρειας Ευρώπης 11,30 12,30
 13

Πελατειακές σχέσεις στα χαμηλότερα

κλιμάκια της Δημόσιας Διοίκησης
 Πελατειακές σχέσεις στα χαμηλότερα κλιμάκια της Δημόσιας 14

Διοίκησης – Μισθολογικές διαφορές Δημοσίου-Ιδιωτικού Τομέα στην

Ελλάδα
Ποσοστιαία κατανομή εργαζομένων ανά εύρος καθαρών μηνιαίων αποδοχών το
30
2009
25

20

15

10

0
499 500-699 700-799 800-899 900-999 1000-1099 1100-1299 1300-1599 1600-1749 1750 και
άνω
Ιδιωτικός Τομέας Δημόσιος Τομέας

Ποσοστιαία κατανομή εργαζομένων ανά εύρος καθαρών μηνιαίων αποδοχών το

30
2017
25

20

15

10

0
499 500-699 700-799 800-899 900-999 1000-1099 1100-1299 1300-1599 1600-1749 1750 και άνω
Ιδιωτικός Τομέας Δημόσιος Τομέας
 Πελατειακές σχέσεις στα χαμηλότερα κλιμάκια της Δημόσιας 15

Διοίκησης – Μισθολογικές διαφορές Δημοσίου-Ιδιωτικού Τομέα στην

Ελλάδα
Ποσοστιαία κατανομή εργαζομένων ανά εύρος μηνιαίων αποδοχών στον Ιδιωτικό
τομέα
30
25
20
15
10
5
0
499 500-699 700-799 800-899 900-999 1000-1099 1100-1299 1300-1599 1600-1749 1750 και
Ιδιωτικός Τομέας 2009 Ιδιωτικός Τομέας 2017 άνω

Ποσοστιαία κατανομή εργαζομένων ανά εύρος μηνιαίων αποδοχών στο Δημόσιο

τομέα
30
25
20
15
10
5
0
499 500-699 700-799 800-899 900-999 1000-1099 1100-1299 1300-1599 1600-1749 1750 και
άνω
Δημόσιος Τομέας 2009 Δημόσιος Τομέας 2017
 16

Πελατειακές σχέσεις στα χαμηλότερα

κλιμάκια της Δημόσιας Διοίκησης
▪ Το ποσοστό των ΔΥ στο Νότο είναι σχετικά χαμηλότερο από αυτό στις χώρες τις
Βόρειας και Δυτικής Ευρώπης ( το αντίθετο συνέβαινε από το 1990-2000)
▪ Η μισθολογική δαπάνη είναι αρκετά υψηλότερη στο Νότο από τη Βόρεια και
Δυτική Ευρώπη (σχεδόν διπλάσια πριν την οικονομική κρίση)
▪ Το δυσανάλογο μισθολογικό κόστος δεν οφείλεται στην υστέρηση της
ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους στο Νότο καθώς η μετάβαση στη
Δημοκρατία συνοδεύτηκε από τη διεύρυνση των δαπανών σε κοινωνικά
επιδόματα και συντάξεις (Ελλάδα και Ισπανία) ενώ παράλληλα
θεσμοθετήθηκαν Εθνικά Συστήματα Υγείας (Ελλάδα και Ιταλία)
▪ Αποτελεί μάλλον ένδειξη της λειτουργίας της Δημόσιας γραφειοκρατίας στο
Νότο ως βραχίονα άσκησης κοινωνικής πολιτικής (employing agency) με την
έννοια του μηχανισμού απορρόφησης κοινωνικών κραδασμών
▪ Τα Κράτη του Νότου ουσιαστικά ανταποκρίθηκαν στις ανάγκες/απαιτήσεις της
πελατείας των πολιτικών ελίτ που εναλλάσσονται στην εξουσία
17
 18

Η κατανομή του ανθρώπινου δυναμικού στη

δημόσια διοίκηση
▪ Άλλο κοινό χαρακτηριστικό των ΔΔ στα κράτη του Νότου είναι η
άνιση κατανομή του ανθρώπινου δυναμικού
– Υπάρχουν υπηρεσίες με πλεόνασμα προσωπικού ενώ ταυτόχρονα
καταγράφεται έλλειμα σε άλλες
– Συνήθως τα αστικά κέντρα είναι υπερστελεχωμένα ενώ η περιφέρεια
παρουσιάζει ελλείψεις
– Αντίστοιχα «δύσκολες» υπηρεσιακές μονάδες εμφανίζουν έλλειμμα ενώ
οι πιο «χαλαρές», πλεόνασμα
▪ Οφείλεται
– στην ανορθολογική και αποσπασματική πολιτική προσλήψεων που ακολουθείται
διαχρονικά
– την έλλειψη ευελιξίας στην ανακατανομή του προσωπικού με βάση τις
εκάστοτε ανάγκες
– το δύσκαμπτο θεσμικό πλαίσιο ρύθμισης οριζόντιων μετακινήσεων
– την εισβολή των πελατειακών πρακτικών και σε αυτού του είδους τις
υπηρεσιακές μεταβολές
– την εν γένει κάθετη οργάνωση του δημόσιου τομέα
 19

Νομικός φορμαλισμός

▪ Όλες οι σύγχρονες ΔΔ δεσμεύονται από το νόμο

▪ Ο νομικός φορμαλισμός συνίσταται στην υπεροχή του τύπου έναντι της
ουσίας – του «γράμματος» έναντι του «πνεύματος» μίας ρύθμισης
▪ Χαρακτηρίζει την κουλτούρα της ΔΔ σε όλες τις χώρες του Νότου
▪ Σε πρώτο επίπεδο διασφαλίζει την ακεραιότητα και την αμεροληψία της
διοίκησης και προστατεύει τη διοίκηση από πολιτικές παρεμβάσεις (μεταξύ
άλλων, η αρχή της νομιμότητας συνεπάγεται την υπεροχή της νομοθετικής
εξουσίας έναντι των άλλων εξουσιών)
▪ Ωστόσο, ο φορμαλισμός ευνοεί την «ευλαβική» τήρηση του νόμου σε
βάρος της πολιτικής ουσίας που περιέχει και αποθαρρύνει κάθε δράση,
ενέργεια ή απόφαση η οποία δεν αποτυπώνεται αυστηρά σε κάποιο νομικό
κείμενο
▪ Καθιστά τις διοικητικές διαδικασίες αδιαφανείς και πολύπλοκες παρέχοντας
κάλυψη σε ατομικές συμπεριφορές ή πρακτικές οι οποίες εν τέλει
υπονομεύουν το γενικό συμφέρον
▪ Ουσιαστικά θεσμοποιεί την πελατειακή σχέση κράτους-πολίτη
 20

Νομικός φορμαλισμός

▪ Σε ό,τι αφορά τις γραφειοκρατίες του Νότου εφαρμόζεται κατά τρόπο

μάλλον υπερβολικό και αποσπασματικό και έχει οδηγήσει σε
υπερπαραγωγή νόμων και διατάξεων
▪ Κύριος λόγος είναι πελατειακές πρακτικές: η «ανάγκη» εξυπηρέτησης
συμφερόντων και διευκολύνσεων επιμέρους κοινωνικών ομάδων
αναλόγως του βαθμού πρόσβασης της κάθε μίας στην εκάστοτε κυβέρνηση
▪ Επίσης, εν μέρει η υπερπαραγωγή νομοθεσίας στο Νότο οφείλεται στο
γεγονός ότι πληθώρα των ΔΥ στις αντίστοιχες χώρες είναι απόφοιτοι
Νομικών Σχολών
▪ Στη Νότια Ευρώπη, η απόσταση που καταγράφεται μεταξύ νομικών
προβλέψεων και διοικητικής πρακτικής είναι αποτέλεσμα της εκ των
άνωθεν επιβολής σύγχρονων πολιτικών και διοικητικών θεσμών σε προ-
μοντέρνες κοινωνίες
 21

Νομικός φορμαλισμός
▪ Στην Ιταλία οι εκτιμήσεις για την νομοθετική παραγωγή κυμαίνονται μεταξύ 100
και 200 χιλιάδων νόμων και διατάξεων
▪ Στην Ελλάδα από το 2001 έως το 2016 δημοσιεύθηκαν 1569 νόμοι (ΦΕΚ Τεύχη Α’
και Β’) – περίπου 100/έτος -Εξαιρώντας την κύρωση Διεθνών Συμβάσεων και
Συμφωνιών, η καθαρή εθνική παραγωγή είναι περίπου 800 – δηλαδή ένας νόμος
ανά εβδομάδα
▪ Η ψήφιση των νόμων ακολουθείται από την έκδοση Υπουργικών Αποφάσεων,
Εκτελεστικών Προεδρικών Διαταγμάτων, διευκρινιστικών εγκυκλίων κλπ.
▪ Την ίδια περίοδο εκδίδονται 3.585 ΠΔ, εκατοντάδες χιλιάδες κανονιστικές και
ατομικές διοικητικές πράξεις, 22.000 εξουσιοδοτήσεις και 65.000 σελίδες
νομοθεσίας
▪ Το αποτέλεσμα είναι ένα αχανές και πολύπλοκο νομικό πλαίσιο το οποίο και
προκαλεί (αν δεν επιβάλει) την καθιέρωση άτυπων μηχανισμών συναλλαγής
ευνοώντας την παράκαμψη των νόμων (και ενίοτε τη διαφθορά)
▪ Ενδεικτικά, στις ΗΠΑ έχουν ψηφιστεί 10 φορολογικά νομοσχέδια από το 1776,
ενώ στην Ελλάδα από το 1975 έχουν ψηφιστεί 250, από το 2003 επιπλέον 238
ρυθμίσεις ως τροπολογίες σε άσχετα νομοσχέδια, ενώ ανά έτος εκδίδονται
περίπου 200 ερμηνευτικές εγκύκλιοι
 22

Οι διοικητικές ελίτ

▪ Απόρροια των πελατειακών πρακτικών στις υψηλότερες βαθμίδες της

διοικητικής ιεραρχίας είναι η απουσία μίας «διοικητικής ελίτ» κατά τα πρότυπα
των χωρών της Βόρειας και Δυτικής Ευρώπης (με την εξαίρεση της Ισπανίας)
▪ «Διοικητικές ελίτ» με την έννοια των υψηλόβαθμων ΔΥ που διαθέτουν υψηλό
επίπεδο τυπικής μόρφωσης, κοινό αίσθημα του ανήκειν στο
Δημοσιοϋπαλληλικό Σώμα (esprit de corps) που απολαμβάνουν υψηλό
κοινωνικό κύρος
▪ Είναι κοινό χαρακτηριστικό στην Ιταλία, Ελλάδα και Πορτογαλία όπου πλήθος
ΔΥ έχουν προσληφθεί με μη αξιοκρατικά κριτήρια, ενώ συγχρόνως στην
πλειοψηφία τους οι κατέχοντες θέσεις στα ανώτερα επίπεδα της διοικητικής
ιεραρχίας δεν έχουν ενιαία προέλευση (πχ Σχολή ΔΔ) ώστε να έχουν αναπτύξει
την αίσθηση κοινής-συμπαγούς ταυτότητας και ιστορικής συνέχειας
▪ Η Ισπανία διαφέρει καθώς διαθέτει την παράδοση των «Σωμάτων» (Cuerpos)
στη ΔΔ ήδη από την εποχή του Φράνκο.
– Η πρόσληψη στο αντίστοιχο Cuerpo γίνεται με εξετάσεις οι οποίες διενεργούνται από τα
υφιστάμενα μέλη ελέγχοντας με τον τρόπο αυτό τους μηχανισμούς αναπαραγωγής τους
– Τα Cuerpos ασκούν σημαντική επίδραση σε αποφάσεις που σχετίζονται με τη στελέχωση θέσεων
ευθύνης στο Δημόσιο λειτουργώντας συντεχνιακά και προστατεύοντας με τον τρόπο αυτό τα
συμφέροντά τους
 23

Οι διοικητικές ελίτ

▪ Αντίθετα, στην Ιταλία και στην Ελλάδα, η θεσμοθέτηση των

Σχολών Δημόσιας Διοίκησης τη δεκαετία του ‘80 κατά τα πρότυπα
της γαλλικής Ecole Nationale d’Administration δεν είχε ιδιαίτερη
επιτυχία
▪ Σε όλες τις χώρες του Νότου, οι κυβερνήσεις προσπάθησαν
εισάγουν μεταρρυθμίσεις τόσο στη διοικητική ιεραρχία όσο και
στη διαχείριση του προσωπικού, ωστόσο εν τέλει σε μεγάλο βαθμό
αναγκάστηκαν να συμβιβαστούν με τις συνδικαλιστικές
οργανώσεις των ΔΥ οι οποίες υπερασπίστηκαν σθεναρά τα
κεκτημένα δικαιώματα και συμφέροντά τους
▪ Σε αντίθεση με χώρες οι οποίες διαθέτουν διοικητικές ελίτ (πχ Ην.
Βασίλειο, Γαλλία) οι κύριες αντιδράσεις στις μεταρρυθμίσεις στο
Νότο προέρχονται από τις συνδικαλιστικές ενώσεις (από τα κάτω)
 24

Προκλήσεις για τη ΔΔ στη Νότια Ευρώπη

▪ Νέα Δημόσιο Μάνατζμεντ

– Η προσέγγιση της λειτουργίας της ΔΔ με όρους και πρακτικές του
ιδιωτικού τομέα (πολίτης ως πελάτης, αποδοτικότητα,
στοχοθεσία, δημόσιος μάνατζερ κλπ.), αναπτύσσεται τη δεκαετία
του ’80 κυρίως στις Αγγλοσαξονικές και βιομηχανικές χώρες του
ΟΟΣΑ
– Στον Ευρωπαϊκό Νότο, αυτούς του είδους οι προσεγγίσεις δεν
υπήρξαν ιδιαίτερα δημοφιλείς
– οι περισσότερες σχετικές μεταρρυθμιστικές προσπάθειες
παρέμειναν αν όχι προσχηματικές, τουλάχιστον αποσπασματικές
και ανολοκλήρωτες (τουλάχιστον μέχρι την οικονομική κρίση)
– Στην Ελλάδα οι πρώτες προσπάθειες υιοθέτησης τέτοιων
πρακτικών εντοπίζονται μετά το 1996 από τις κυβερνήσεις
Σημίτη
 25

Προκλήσεις για τη ΔΔ στη Νότια Ευρώπη

▪ Η περιορισμός του Κράτους:

– Αποκέντρωση
▪ Η μεταφορά αρμοδιοτήτων (και προϋπολογισμών) από το κεντρικό κράτος σε
περιφερειακές δομές ξεκινά από τη δεκαετία του ’70 στην Ιταλία και την Ισπανία και
μετά τα μέσα του ’80 στην Ελλάδα ως αποτέλεσμα πιέσεων από την πλευρά της ΕΕ
αλλά και απόρροια των αιτημάτων διαφορετικών εθνοτικών ομάδων (πχ Ισπανία
Comunidades Autonomas)
▪ Στην Ελλάδα έχουμε διαδοχικά αλλαγές στις περιφερειακές δομές
– Κουτσόγιωργας Ν. 1622/86 – με τα όργανα να διορίζονται από το κεντρικό κράτος
– Καποδίστριας Ν. 2539/97 – υπό τον έλεγχο του Γεν.Γραμματέα (διορισμένου από την
κυβέρνηση)
– Καλλικράτη Ν. 3852/10 – με αυξημένη αυτονομία αλλά με απώλεια ορισμένων
αρμοδιοτήτων οι οποίες ανατέθηκαν στις αποκεντρωμένες διοικήσεις
– Αποκρατικοποιήσεις
▪ Κατά τη συνηθισμένη πρακτική των χωρών του Νότου οι ιδιωτικοποιήσεις
υποστηρίζονται με θέρμη από τις κυβερνήσεις στα λόγια αλλά όχι στην πράξη
▪ Στην Ελλάδα το μεγαλύτερο κύμα ιδιωτικοποιήσεων υλοποιείται από τις κυβερνήσεις
Σημίτη μετά το ’96
▪ Την ίδια περίπου περίοδο καταργούνται αρκετά δημόσια μονοπώλια και στις
υπόλοιπες χώρες
 26

Προκλήσεις για τη ΔΔ στη Νότια Ευρώπη

▪ Ευρωπαϊκή ολοκλήρωση
– Εξωτερικές πιέσεις για αποκέντρωση και περιορισμό του κράτους
– Ενσωμάτωση «τεχνοκρατικών» πρακτικών και επιτροπών (task forces, committees
κλπ.)
– Δημιουργία νέων δομών εντός των Υπουργείων υπεύθυνων για τις σχέσεις με την ΕΕ
– Παρ’ όλα αυτά, παραμένει η απόσταση μεταξύ πράξης και τυπικής υιοθέτησης
κανονισμών και διαδικασιών της ΕΕ
▪ Οικονομική κρίση
– Λειτούργησε ως καταλύτης για τη βεβιασμένη υλοποίηση πολυεπίπεδων
μεταρρυθμίσεων
– Οι ΔΔ υποχρεώθηκαν να λειτουργήσουν σε καθεστώς περιορισμένης χρηματοδότησης
με τη μείωση των δημοσίων δαπανών αλλά και απολύσεων ΔΥ
– Στην Ελλάδα και στην Πορτογαλία η υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων έγινε (γίνεται) με
την επίβλεψη των δανειστών (Τρόικα)
– Στην Ιταλία και στην Ισπανία δεν υπήρξε άμεσος εξωτερικός έλεγχος και μηχανισμός
επιβολής αλλά οι μεταρρυθμίσεις επιβλήθηκαν έμμεσα υπό την πίεση των «αγορών»,
την αυξημένη επιρροή τεχνοκρατών, διεθνών οργανισμών και των ΜΜΕ
 27

Συζήτηση

▪ Οι δημόσιες γραφειοκρατίες των χωρών του Νότου δεν

ακολούθησαν παράλληλη πορεία εξέλιξης με αυτές της Βόρειας και
Δυτικής Ευρώπης
– Τη δεκαετία του ’80 όταν ο νεοφιλελευθερισμός (και αντίστοιχα
το NPM) διαδίδεται στην υπόλοιπη Ευρώπη, στις χώρες του
Νότου ανήλθαν στην εξουσία σοσιαλιστικά κόμματα (ΠΑΣΟΚ,
PS, PSOE) τα οποία:
▪ Ήταν αντίθετα στις ιδιωτικοποιήσεις και τον περιορισμό του κράτους
▪ Διέθεταν ισχυρό εκλογικό και ιδεολογικό έρεισμα στους ΔΥ
▪ Παρέμειναν ή επανήλθαν στην εξουσία και τη δεκαετία ‘90
– Οι ΔΔ στις άλλες χώρες εξελίχθηκαν σε ένα διάστημα δύο
αιώνων και είχαν το χρόνο να διαμορφώσουν σταδιακά
σύγχρονους δημοκρατικούς θεσμούς
– Αντίθετα η καθυστερημένη μετάβαση των χωρών του Νότου από
τον αυταρχισμό στη δημοκρατία τη δεκαετία του ‘70 (πλην
Ιταλίας) συμπίεσε τον αντίστοιχο διαθέσιμο χρόνο σε μόλις δύο
δεκαετίες
 28

Συζήτηση

▪ Επίσης η σχέση κράτους-κοινωνίας λαμβάνει διαφορετική μορφή στο Νότο από

ότι στο Βορρά
– Διαχρονικά, συγκεκριμένες κοινωνικές τάξεις και ομάδες συμφερόντων
χρησιμοποίησαν το κράτος ως μέσο για τον πλουτισμό και την αναπαραγωγή
της ισχύος τους και ταυτόχρονα αποτέλεσαν ισχυρό ανάχωμα σε
μεταρρυθμιστικές προσπάθειες οι οποίες θα έθιγαν επιμέρους προνόμια ή/και
κεκτημένα δικαιώματα
▪ Το αποτέλεσμα είναι η εμφάνιση κοινών προτύπων και χαρακτηριστικών στις
χώρες του Νότου όπως
– η πατρωνία και οι πελατειακές σχέσεις στις δημόσιες προσλήψεις
– η έντονη κομματικοποίηση του δημοσίου τομέα
– αναντιστοιχία αναγκών και ανθρώπινου δυναμικού
– ο νομικός φορμαλισμός με την υπερπαραγωγή νομοθεσίας (η οποία δεν
εφαρμόζεται πχ αντικαπνιστικός)
– Έλλειψη διοικητικών ελίτ
▪ Ορισμένα από αυτά τα πρότυπα συναντώνται και σε άλλες Ευρωπαϊκές χώρες
(πχ Βέλγιο ή Γαλλία), όμως μόνο στο Νότο συνυπάρχουν και επιδεικνύουν
αξιοσημείωτη αντοχή στο χρόνο
 29

Πηγές

▪ Sotiropoulos D., 2004, “Southern European Public Bureaucracies in Comparative

Perspective”, Western European Politics 27(3), pp 405-422
▪ Sotiropoulos D., 2018,”Public Administration in European North and South: Enduring
Differences and New Cleavages”, in E. Ongaro and S. van Thiel (eds) “The Palgrave
Handbook of Public Administration and Management in Europe”, pp 881-898
▪ Ongaro E., 2009,”Public Management Reform and Modernization. Trajectories of
Administrative Change in Italy, France, Greece, Portugal and Spain”, Edward Elgar
Publishing Ltd, Cheltenham, UK
▪ Verhoest K., van Thiel S., Bouckaert G., Laegreid P. (eds), 2012 ,”Government Agencies,
Practices and Lessons from 30 Countries”, Palgrave Macmillan, UK
▪ Χατζής Α., 2012, Το Δίκαιο των Βιβλίων και το Δίκαιο της Πράξης: Η Πτώση του
Νομικού Φορμαλισμού και η Οικονομική Ανάλυση του Δικαίου, στο «Δώρημα
Ευχαριστήριον. Τιμητικός Τόμος Πέτρου Α. Γέμτου», Εκδόσεις Σάκκουλα
▪ ΟΟΣΑ, 2011, Ελλάδα, «Επιθεώρηση της Κεντρικής Διοίκησης»
▪ Σωτηρόπουλος Δ., Χριστόπουλος Λ., 2017, «Πολυνομία και Κακονομία στην Ελλάδα»,
Αθήνα, Διανέοσις