Α Ν Α Τ Υ Π Ο

ΔΗΜΌΣΙΑ
ΔΙΑΚΥΒΈΡΝΗΣΗ
ΠΡΟΟΠΤΙΚΈΣ ΚΑΙ ΠΡΟΚΛΉΣΕΙΣ
ΣΤΟΝ 21ο ΑΙΏΝΑ
1ο ΠΑΝΕΛΛΗΝΙΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΟΜΕΑ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ
ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΠΑΝΤΕΙΟΥ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟΥ
31.10-1.11.2018

Πρόλογος: Βασίλειος Κέφης, Ξενοφών Κοντιάδης, Σταυρούλα Κτιστάκη

Επιμέλεια: Ευαγγελία Γ. Μπάλτα

  Δημόσια Πολιτική και Καλή Νομοθέτηση  Ελεγκτικοί Μηχανισμοί

στη Διοίκηση  Ανθρώπινο Δυναμικό και Ποιοτικές Διαδικασίες
στο Δημόσιο και Ιδιωτικό Τομέα  Ανεξάρτητες Αρχές  Δημόσιες
Πολιτικές και Δράσεις  Στρατηγικός Σχεδιασμός  Περιφερειακή Ανάπτυξη
και Τοπική Αυτοδιοίκηση  Μη Κυβερνητικοί Δρώντες  Δημοσιονομική
Διακυβέρνηση  Ηλεκτρονική Διακυβέρνηση και Ηλεκτρονική Δημοκρατία
1ο ΠΑΝΕΛΛΗΝΙΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΟΜΕΑ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ
ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΠΑΝΤΕΙΟΥ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟΥ

ΔΗΜΟΣΙΑ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ
ΠΡΟΟΠΤΙΚΕΣ & ΠΡΟΚΛΗΣΕΙΣ ΣΤΟΝ 21ο ΑΙΩΝΑ

ΠΑΝΤΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ
31 Οκτωβρίου - 1 Νοεμβρίου 2018

2019
 ΠΕΡΙΕΧΌΜΕΝΑ

ΠΡΟΛΟΓΟΣ............................................................................................................. V

ΜΕΡΟΣ Α΄
Δημόσια Πολιτική & Καλή Νομοθέτηση
Ήβη-Αγγελική Μαυρομούστακου, Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου, Νομοθέ-
τηση και ρυθμίσεις για τη Δημόσια Διοίκηση........................................................ 3
Θεόδωρος Ψυχογυιός, Η πολυνομία και κακονομία ως εμπόδια της οικονομικής
και κοινωνικής προόδου........................................................................................... 17
Άννα Τσιφτσόγλου, Η παραμόρφωση της νομοθετικής διαδικασίας την περίοδο
της κρίσης: εμπειρικές παρατηρήσεις πάνω στη μνημονιακή νομοθεσία............. 21
Ιωάννης Κοϊμτζόγλου, Επιπτώσεις της κακής νομοθέτησης στην ποιότητα της
δημόσιας διοίκησης.................................................................................................. 29
Γεώργιος Δίελλας, Η θεσμική μνήμη στην ελληνική δημόσια διοίκηση................ 35
Βασιλική Νταλάκου/Ηλίας Καρακατσάνης, Συστηματική Προσέγγιση της Διοι-
κητικής Κωδικοποίησης στην Ελλάδα: Υφιστάμενη Κατάσταση, Προοπτικές και
Μεθοδολογικά Ζητήματα......................................................................................... 47
Εύη Δραμαλιώτη, Το Κέντρο Διακυβέρνησης στην Ελλάδα: οι υφιστάμενες
δομές και η πρόκληση για αποτελεσματικότερο συντονισμό του κυβερνητικού
έργου......................................................................................................................... 65

ΜΕΡΟΣ Β΄
Ελεγκτικοί Μηχανισμοί στη Διοίκηση
Στέφανος Πετροπουλάκος, Οι Διοικητικές Επιτροπές του ΕΦΚΑ ως όργανα
ελέγχου της διοικητικής δράσης.............................................................................. 85
Ιωάννης Φίλος/Ευαγγελία Παππά, Η Αποτελεσματικότητα των Μονάδων Εσω-
τερικού Ελέγχου στην ελληνική δημόσια διοίκηση................................................ 95
Μαρία Λιαδή, Ο Συνήγορος του Πολίτη ως Μηχανισμός Διερεύνησης Περιστα-
τικών Αυθαιρεσίας.................................................................................................... 109
Παναγιώτα Μιχελή, Σκέψεις ως προς τους ευρωπαϊκούς και εθνικούς ελεγκτι-
κούς μηχανισμούς καταστολής της κακοδιοίκησης και διαφθοράς σε σύγχρονο
κράτους δικαίου........................................................................................................ 117
Χριστίνα Δημολιού, Το θεσμικό σύστημα ελέγχου της δημόσιας διοίκησης με έμ-
φαση στον αυτοέλεγχο............................................................................................. 131
VIII Περιεχόμενα

Ηλίας Κουβαράς, Η αρχιτεκτονική της διοικητικής δίκης από τη σκοπιά της λει-
τουργίας των δημοσίων υπηρεσιών: προς μια αποδοτικότερη συνέργεια Διοικη-
τικής Δικαιοσύνης & Διοίκησης.............................................................................. 141
Ευφροσύνη Παφίλη, Η Τελωνειακή Υπηρεσία ως ελεγκτικός μηχανισμός στον
21ο αιώνα................................................................................................................. 151
Μαρία Κωνσταντινίδου, Σχέσεις εξωτερικού και εσωτερικού ελέγχου στους φο-
ρείς της Γενικής Κυβέρνησης.................................................................................. 159

ΜΕΡΟΣ Γ΄
Ανθρώπινο Δυναμικό και Ποιοτικές Διαδικασίες
στο Δημόσιο και Ιδιωτικό Τομέα
Γεώργιος Ασπρίδης/Χαράλαμπος Σαμαράς/Αχιλλέας Αναγνωστόπουλος, Η επαγ-
γελματική εξουθένωση των εργαζομένων - Η περίπτωση των τηλεπικοινωνια-
κών επιχειρήσεων..................................................................................................... 177
Νικόλαος Νικολάου/Γιώργος Κέντας, Βελτίωση διοικητικών υποδομών και υπη-
ρεσιών σε δημόσιες μονάδες υγείας: η περίπτωση του Τμήματος Μαγνητικής
Τομογραφίας στην Κύπρο........................................................................................ 187
Μαρία Ραμματά, Σύγχρονες μεταβολές στη διοίκηση ανθρώπινου δυναμικού
στο δημόσιο τομέα με αφορμή την οικονομική κρίση............................................ 201
Αγγελική Μπουρμπούλη, Ο Προϊστάμενος ως Coach: μία εναλλακτική προσέγγι-
ση ανάπτυξης του ανθρώπινου δυναμικού της Δημόσιας Διοίκησης..................... 219
Δέσποινα Γρηγοριάδου, Εξηγώντας την αντίδραση των δημοσίων υπαλλήλων
στην αξιολόγηση: νέο θεσμικό πλαίσιο και υφιστάμενη διοικητική οργάνωση
και κουλτούρα.......................................................................................................... 233
Θεοχάρης Κάππας, Η αξιολόγηση της απόδοσης των υπαλλήλων των ΟΤΑ ως
παράγων αξιοποίησης των ικανοτήτων του ανθρώπινου δυναμικού και αποτελε-
σματικότερης λειτουργίας των τοπικών οργανισμών.............................................. 245
Κωνσταντίνος Μαρίνος, Η κυβέρνηση των διαφωνούντων (Guerilla
Government): η περίπτωση της αξιολόγησης των δημοσίων υπαλλήλων............. 263
Σήφης Πλυμάκης/Γιώργιος Καραχάλιος, Η διακυβέρνηση των σύγχρονων αγο-
ρών εργασίας: προκλήσεις αναδιοργάνωσης των δημοσίων υπηρεσιών απασχό-
λησης........................................................................................................................ 275

ΜΕΡΟΣ Δ΄
Ανεξάρτητες Αρχές
Χαρίκλεια Αθανασοπούλου, Συνήγορος του Πολίτη: η ενηλικίωση ενός θεσμού
και η αναζήτηση νέων μορφών διαμεσολάβησης και εναλλακτικής επίλυσης δια-
φορών........................................................................................................................ 291
Νεκτάριος (Άρης) Αλεξόπουλος/Μαρία-Ηλιάνα Πραβίτα, Η διαδικασία επιλογής
της ηγεσίας των ανεξάρτητων αρχών και το ενδεχόμενο αρνησικυρίας................ 309
Περιεχόμενα IX

Γεώργιος Αναγνωσταράς, Οι αποφάσεις του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεό-

ρασης μέσα από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας: τομείς βασικών
αποκλίσεων............................................................................................................... 325
Γεώργιος Συμεωνίδης, Η πρόκληση των Ανεξάρτητων Αρχών σε ένα Δημόσιο
υπό οικονομική επιτήρηση....................................................................................... 341
Αικατερίνη Παπανικολάου, Η λειτουργία των ανεξάρτητων αρχών υπό το πρίσμα
των διαδικαστικών εγγυήσεων της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Αν-
θρώπου...................................................................................................................... 349
Γεώργιος Νικολόπουλος, Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος των ανεξαρτήτων αρχών:
τα πεπραγμένα της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής..................... 367
Βασιλική Βρετού, Ανεξάρτητες Αρχές και ο ρόλος τους στην διασφάλιση των
συμφερόντων των μελλοντικών γενιών................................................................... 381

ΜΕΡΟΣ Ε΄
Δημόσιες Πολιτικές και Δράσεις
Χαράλαμπος Ανθόπουλος/Χριστίνα Ακριβοπούλου, Κυβερνήσεις συνεργασίας
και προγραμματικές συμφωνίες............................................................................... 393
Φερενίκη Παναγοπούλου, Ο θεσμός του μάρτυρα δημοσίου συμφέροντος στη
δημόσια διοίκηση..................................................................................................... 407
Μαρία Στυλιανίδου, Whistleblowers: η συμβολή τους στην ακεραιότητα του δη-
μοσίου τομέα............................................................................................................ 421
Ρωξάνη Φράγκου, Καλή διακυβέρνηση και Δικαιώματα του Ανθρώπου: δυο έν-
νοιες άρρηκτα συνδεδεμένες μεταξύ τους. Το παράδειγμα των Εθνικών Θεσμών
για την προώθηση και προστασία των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (ΕΘΑΔ).......... 435
Μαντώ Λαμπροπούλου, Οργάνωση και συντονισμός της Διοίκησης: η προσαρ-
μογή του Υπουργείου Οικονομικών στις απαιτήσεις των πολιτικών των Μνημο-
νίων........................................................................................................................... 447
Αγλαΐα Ρομπόκου-Καραγιάννη, Κοινωνική Πολιτική και Δημογραφικό Πρόβλη-
μα στην Ελλάδα........................................................................................................ 461
Αλεξάνδρα Στράτη-Βάντζου, Η ανοιχτή διακυβέρνηση και η υποχρέωση προσαρ-
μογής της διοικητικής διαδικασίας στο νέο αυστηρό πλαίσιο του Κανονισμού
679/2016 για την προστασία των προσωπικών δεδομένων.................................... 467
Ευάγγελος Ταλιούρης, Δημόσια πολιτική στο πεδίο της Εταιρικής Κοινωνι-
κής Ευθύνης: Ο ρόλος του κράτους και το πλαίσιο πολιτικής στην Ευρωπαϊκή
Ένωση και την Ελλάδα............................................................................................ 481
Βασιλική Καψάλη, Εκφάνσεις της συνέχειας ως θεμελιώδους αρχής της διοικητι-
κής δράσης................................................................................................................ 493
Κωνσταντίνος Αργυρόπουλος, Διασυνοριακές δημόσιες συμβάσεις (άρθρα 39 της
οδηγίας 2014/24/ΕΕ και 43 ν. 4412/2016). Η καινοτομία στις δημόσιες συμβά-
σεις............................................................................................................................ 505
X Περιεχόμενα

ΜΕΡΟΣ ΣΤ΄
Στρατηγικός Σχεδιασμός
Αλεξάνδρα Κορωναίου/Γιώργος Αλεξιάς/Αλέξανδρος Σακελλάριος, Η συμμετοχι-
κότητα στον δημόσιο τομέα: ο ρόλος των πολιτών-χρηστών στον σχεδιασμό και
την εφαρμογή δημόσιων υπηρεσιών........................................................................ 519
Ιορδάνης Ελευθεριάδης/Βασίλειος Βύττας, Ο Στρατηγικός Σχεδιασμός στη Νέα
Δημόσια Διοίκηση. Το Παράδειγμα του Μοντέλου PARM (Performance And
Risk Measurement Model). Ανάπτυξη και Εφαρμογή ενός Συνεκτικού Πλαισίου
Διαχείρισης στους Δημόσιους Οργανισμούς........................................................... 533
Μαρία Βενετσανοπούλου/Αγγελική Βασιλάκη, Η συμβολή του στρατηγικού σχε-
διασμού στις διαρθρωτικές αλλαγές της Δημόσιας Διοίκησης στην Ελλάδα και
ειδικότερα στην Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων.......................................... 547
Τατιάνα Λάσκαρη/Πέτρος Κωσταγιόλας, Η σημασία του Διανοητικού Κεφαλαίου
για τον δημόσιο τομέα: προσεγγίσεις, παραδείγματα εφαρμογής και προοπτικές. 561
Βασίλειος Π. Βρανάς, Η συμβολή της στρατηγικής επικοινωνίας στην εισήγηση
δημόσιας πολιτικής................................................................................................... 575
Νικόλαος Παπαναστασόπουλος, Η Στρατηγική Διαχείριση κρίσεων στο πεδίο
της εξωτερικής και αμυντικής πολιτικής................................................................. 581
Βασίλειος Ζούμπος/Βιργινία Φουρνάρη, Μεταρρυθμιστική Στρατηγική στην
εποχή του Νέου Δημόσιου Management. Προκλήσεις και προοπτικές................. 595

ΜΕΡΟΣ Ζ΄
Περιφερειακή Ανάπτυξη και Τοπική Αυτοδιοίκηση
Πολυξένη Παπαδάκη, Διακυβέρνηση των κρατών-μελών στο ομοσπονδιακό
κράτος και των αυτόνομων περιφερειών στην Ιταλία και στην Ισπανία: συγκρι-
τική επισκόπηση....................................................................................................... 613
Άννα Λιγωμένου/Κωνσταντίνος Μητσόπουλος, Το Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ
και ο Διοικητικός Εκσυγχρονισμός της Α΄ θμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην
Ελλάδα. Μια εισαγωγική προσέγγιση υπό το πρίσμα του ισχύοντος νομοθετικού
και θεσμικού πλαισίου............................................................................................. 623
Γιώργος Οικονόμου/Κώστας Τρυποσκούφης, Πολυεπίπεδη διακυβέρνηση στην
Ελλάδα: η οικονομική συνιστώσα της σχέσης κεντρικής διοίκησης και αυτοδιοί-
κησης........................................................................................................................ 637
Αντώνης Καρβούνης, Τα Ευρωπαϊκά Δίκτυα Πόλεων ως ευέλικτη μορφή διακυ-
βέρνησης: η ελληνική εμπειρία 2007-2013............................................................. 651

ΜΕΡΟΣ Η΄
Μη Κυβερνητικοί Δρώντες
Αναστάσιος Αναστασίου/Σωτηρία Χριστοπούλου, Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις
και Κοινότητες Μεταναστών: επισκιάζουν ή επικυριαρχούν στον κρατικό μηχα-
Περιεχόμενα XI

νισμό; Ποιoς ο ρόλος και η συμβολή τους στην επίλυση του μεταναστευτικού
ζητήματος;................................................................................................................ 671
Σάββας Μακρίδης/Βασιλική Παπαγεωργίου, Το θεσμικό πλαίσιο της συμμετοχι-
κής χρηματοδότησης (crowdfunding) στην Ελλάδα και ο ρόλος της στο πλαίσιο
της Κοινωνίας των Πολιτών και τους ΟΤΑ............................................................. 677

ΜΕΡΟΣ Θ΄
Δημοσιονομική Διακυβέρνηση
Δημήτριος Σκιαδάς, Πολιτικές αιρεσιμότητες που θέτει η Ευρωπαϊκή Ένωση
ως προς τις χρηματοδοτήσεις από τον προϋπολογισμό της στο πλαίσιο του νέου
Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου 2021-2027................................................. 689
Νικόλαος Μηλιώνης, Προβλήματα λογοδοσίας στην ευρωπαϊκή δημοσιονομική
διακυβέρνηση........................................................................................................... 705
Κατερίνα Σαββαΐδου, Δημοσιονομική διαφάνεια.................................................... 719
Δημήτριος Στράνης, Ο περιορισμός και η απαλλαγή από την ευθύνη των Δη-
μοσίων Υπολόγων και οι διοικητικές και δημοσιονομικές τους συνέπειες........... 731
Ευαγγελία Μπάλτα, Νέοι θεσμοί δημοσιονομικής διοίκησης: Γραφείο Προϋπο-
λογισμού του Κράτους στη Βουλή και Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο...... 741

ΜΕΡΟΣ Ι΄
Ηλεκτρονική Διακυβέρνηση και ΗλεκτρονικήΔημοκρατία
Ιωάννης Κίτσος, Η Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή παροχής προδικαστικής προ-
στασίας στις ηλεκτρονικές δημόσιες συμβάσεις (ν. 4412/2016, άρθρα 345 επ.)... 767
Σπύρος Πολυμέρης/Βασιλική Χατζή, Σύγχρονες όψεις της διαφθοράς και η συνει-
σφορά της Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης στην καταπολέμησή της...................... 779
Παναγιώτα Ξυλάκη, Η ηλεκτρονική διακυβέρνηση στον τομέα των υπηρεσιών
υγείας........................................................................................................................ 797
Θεοδόσιος Στεφανάκης, Η ηλεκτρονική διακυβέρνηση στη φορολογική διοί-
κηση.......................................................................................................................... 803
 ΠΡΆΞΕΙΣ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΎ ΠΕΡΙΕΧΟΜΈΝΟΥ,
ΝΟΜΟΘΈΤΗΣΗ ΚΑΙ ΡΥΘΜΊΣΕΙΣ
ΓΙΑ ΤΗ ΔΗΜΌΣΙΑ ΔΙΟΊΚΗΣΗ*

Ήβη-Αγγελική Μαυρομούστακου
Καθηγήτρια Πανεπιστημίου Κρήτης

Ι. Εισαγωγή
Η έκδοση ενός μεγάλου αριθμού πράξεων νομοθετικού περιεχομένου (ΠΝΠ)
του άρθρου 44 παρ. 1 του ισχύοντος Συντάγματος1 –το οποίο ρυθμίζει την αντιμε-
τώπιση έκτακτων περιπτώσεων εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης–,
κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσης στην Ελλάδα2, για καίρια και ποικί-
λα ζητήματα που άπτονται του κράτους και της δημόσιας διοίκησης, κατέστησε
επίκαιρη τη συζήτηση, που είχε ήδη δρομολογηθεί από το 1976 και την έκδοση
των πρώτων ΠΝΠ, σχετικά με τη νομική φύση, τον έλεγχο και την επιρροή τους
στη λειτουργία του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος3. Δεδομένου, μάλιστα, ότι,
όπως υποστηρίζεται, το άρθρο αυτό «αναγνωρίζει ρητά το δίκαιο της ανάγκης»4

*
  Η μελέτη αποτελεί επεξεργασμένη μορφή μέρους της ανακοίνωσης στο IACL World Congress
of Constitutional Law, 2018, Seoul, με τίτλο: «Un gouvernement “légiférant de facto”: l’application
des cas exceptionnels au cours de la crise de la dette en Grèce».
1.  Εκδόθηκαν συνολικά ογδόντα τρεις ΠΝΠ από το 2009 έως σήμερα έναντι εξήντα έξι από το
1976 έως και το 2008 (μία εξ αυτών δεν περιλαμβάνεται στην αρίθμηση των ΠΝΠ, καθότι είχε χαρα-
κτηριστεί ως π.δ., ΦΕΚ Α΄ 310/1976).
2.  Για την τυπική έναρξη της περιόδου της κρίσης στις 3 Μαΐου 2010, σε: Π. Φουντεδάκη, Το
αδύναμο κράτος, οι νόμοι, και οι περί το Σύνταγμα φαντασιώσεις, <https://eclass.uoa.gr/modules/
document/file.php/LAW215/2016>, σ. 200, σημ. 19.
3.  Για τις ΠΝΠ, αντί άλλων, Χ. Χρυσανθάκης, Ο δικαστικός έλεγχος των πράξεων νομοθετικού
περιεχομένου, ΘΠΔΔ 2014, σ. 393 επ., Π. Φουντεδάκη, Οι ανατροπές της κανονικότητας και το κα-
θεστώς έκτακτης ανάγκης, ΤοΣ 2007, σ. 1167 επ., Απ. Παπακωνσταντίνου, Πράξεις νομοθετικού πε-
ριεχομένου: συνταγματικές ρυθμίσεις και έλεγχος νομιμότητας, ΔιΔικ 2004, σ. 10 επ., Κ. Χιώλου, Αι
πράξεις νομοθετικού περιεχομένου, ΕΔΚΑ 1990, σ. 334 επ., Π. Παραράς, H εφαρμογή του άρθρου
44 παρ. 1 του Συντάγματος, ΤοΣ 1976, σ. 195 επ.
4.  Επ. Π. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Τ.1, 15η έκδοση, Νομική Βιβλιο-
θήκη, Αθήνα 2017, σ. 41. Βλ., ενδεικτικά, απόφαση 35/1986 ΕφΘεσσ, στην οποία αναφέρεται ότι
η εφαρμογή του άρθρου 44 παρ. 1 Συντ. προϋποθέτει «τη συνδρομή περιπτώσεων του λεγομένου
4 Ήβη-Αγγελική Μαυρομούστακου

και «ρυθμίζει την άσκησή του» ενόσω λειτουργεί κανονικά το κοινοβουλευτικό

πολίτευμα. Έχει, όμως, διατυπωθεί και η άποψη ότι η συχνή ή (και) ανεπίκαιρη
εφαρμογή της διάταξης αυτής φαίνεται να θέτει ζήτημα αφενός απόκλισης από την
αρχή της διάκρισης των εξουσιών (άρθρο 26 Συντ.), αφού υποκαθίσταται η Βουλή,
το κατεξοχήν νομοθετικό όργανο, από την εκτελεστική εξουσία, που ασκεί στην
προκειμένη περίπτωση μία έκτακτη νομοθετική αρμοδιότητα5, κατά την κρατούσα

δικαίου ανάγκης (jus extremae necessitatis)», δηλαδή περιπτώσεων εξαιρετικά επείγουσας και απρό-
βλεπτης ανάγκης. Σχετικά με τη θεσμοθέτηση του δικαίου της ανάγκης διά των ΠΝΠ, γνώμη μει-
οψηφίας στην απόφαση ΣτΕ Ολ. 1250/2003. Βλ., παλαιότερη επιστημονική συζήτηση για το κατά
πόσον είναι δυνατή η συνταγματοποίηση του δικαίου της ανάγκης, ιδίως, σε: Α.-Ι. Μεταξά, Το Δίκαιο
της Ανάγκης και η διάστασις της νομολογίας Συμβουλίου της Επικρατείας και Αρείου Πάγου, Ευρα-
σία, επανέκδοση 2017 (1η έκδοση 1970, Διδακτορική Διατριβή), σ. 145 επ., Α. Μάνεση, Συνταγμα-
τική θεωρία και πράξη, Ι, εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη 1980, σ. 182 επ. και 244 επ. Βλ., επίσης, Γ.
Οικονομόπουλου, Αι συντακτικαί πράξεις και τα άνευ εξουσιοδοτήσεως νομοθετικά διατάγματα ή
αναγκαστικοί νόμοι, ΕΕν 1950, σ. 325, Α. Μάνεση, Περί αναγκαστικών νόμων. Αι εξαιρετικαί νομο-
θετικαί αρμοδιότητες της εκτελεστικής εξουσίας, Διδακτορική διατριβή, Εκδοτικός Οίκος «Το Νομι-
κόν» Νικ. Α. Σάκκουλα, Αθήναι-Θεσσαλονίκη, 1953, Μ. Στασινόπουλου, Τα νομοθετικά διατάγματα
κατά το άρθρο 35&2 του Συντάγματος, Θ, ΞΕ΄, σ. 1009 επ., Γ. Αγγελίδη, Έκτασις της νομοθετικής
πρωτοβουλίας κατά την έκδοσιν νομοθετικών διαταγμάτων, ΕΔΔ 1957, σ. 278, Γ. Βλάχου, Τα νομο-
θετικά διατάγματα και οι τυπικοί νόμοι, ΝοΒ 1960, σ. 883. Για παρόμοιες περιπτώσεις που αντιμε-
τωπίστηκαν κατά τον εικοστό αιώνα υπό την έννοια της «κατάστασης ανάγκης», I. Kamtsidou, Un
état d’exception nullement exceptionnel. La crise souveraine et le crépuscule de la Constitution. Un
aperçu historique, σε: <https://www.constitutionalism.gr> (Καταχώρηση: 7.9.2015). Όσον αφορά τις
«πρωτόλειες εξωσυνταγματικές συνιστώσες του “δικαίου έκτακτης ανάγκης”», Σ. Μηναΐδη, Η κήρυ-
ξη της χώρας σε κατάσταση πολιορκίας, προλ. Ξ. Κοντιάδη, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη,
Τ. Α΄, 2015. Γενικά, στη γαλλική επιστημονική συζήτηση σχετικά με το κατά πόσον είναι συμβατή
με το Σύνταγμα και το Συνταγματικό Δίκαιο η κατάσταση εξαίρεσης είτε πρόκειται για το άρθρο 16
(γαλλ. Συντ. 1958) είτε για την κατάσταση κατεπείγοντος, O. Beaud/C. Guérin-Bargues, L’état d’ur-
gence. Étude constitutionnelle historique et critique, LGDJ, Lextenso, 2016, σ. 14, με αναφορά σε F.
Saint-Bonnet, L’état d’exception, Léviathan, PUF, 2001. Επίσης, αντί πολλών, P.-L. Frier, L’urgence,
LGDJ, 1987, M. Troper, Le droit et la nécessité, Léviathan, PUF, 2011, M.-L. Basilien-Gainche, État
de droits et états d’exception. Une conception de l’État, PUF, 2013, M. Goupy, L’état d’exception ou
l’impuissance autoritaire de l’État à l’époque du libéralisme, CNRS éd., 2016, P. Cassia, Contre l’état
d’urgence, Dalloz, 2016, J.-L. Halpérin/S. Hennette-Vauchez/E. Millard (éd.), L’état d’urgence de
l’exception à la banalisation, Presses Universitaires de Paris Nanterre, 2017, P. Mbongo, L’état d’ur-
gence. La prérogative et l’État de droit, Institut Universitaire Varenne éd., Coll. Colloques et Essais,
2017, S. Hennette-Vauchez (éd.), Ce qui reste(ra) toujours de l’urgence, Institut Universitaire Varenne
éd., coll. Colloques et Essais, 2018, F. Lamy, État d’urgence, ECONOMICA, 2018, B. Ackerman,
The Emergency Constitution, Yale Law Journal 2004, σ. 1029. Επιπλέον, αντί άλλων, για τις ρυθμί-
σεις εθνικών Συνταγμάτων αναφορικά με την κατάσταση κατεπείγοντος, O. Gross, Providing for the
Unexpected: Constitutional Emergency Provisions, Israel Yearbook on Human Rights 2003, σ. 13 επ.
5.  Μετά την αναθεώρηση του 1986, ΠΝΠ μπορεί να εκδίδονται από το ίδιο όργανο (Πρόεδρο
της Δημοκρατίας και Κυβέρνηση) «για να αντιμετωπισθούν επείγουσες ανάγκες ή για να αποκατα-
σταθεί ταχύτερα η λειτουργία των συνταγματικών θεσμών», αφότου τεθεί σε εφαρμογή ο νόμος για
την κατάσταση πολιορκίας (ν. 566/1977 «Περί Καταστάσεως Πολιορκίας», ΦΕΚ Α΄ 90/28.3.1977)
και αρχίσουν να ισχύουν τα λοιπά μέτρα που προβλέπονται από την παρ. 1 του ιδίου άρθρου, δηλαδή
Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου, Νομοθέτηση και ρυθμίσεις για τη Δημόσια Διοίκηση 5

άποψη στη θεωρία6, και τη νομολογία, και αφετέρου «αλλοίωσης» της τακτικής
νομοθετικής διαδικασίας, αφού δεν εφαρμόζονται συστηματικά κανόνες (συνταγ-
ματικοί και άλλοι) καλής νομοθέτησης7.
Η παρούσα μελέτη επιχειρεί, κατά πρώτον, να συνοψίσει τις απόψεις της θεωρίας
για τις ΠΝΠ και να αναζητήσει πιθανές τάσεις αναπροσανατολισμού της νομολογί-
ας και, κατά δεύτερον, να απαντήσει στο γενικότερο ερώτημα εάν η εφαρμογή της
συνταγματικής διάταξης κατέστησε τις ΠΝΠ όντως ένα εργαλείο επείγοντος στην
οικονομική κρίση ή μία «πάγια» νομοθετική πρακτική που θέτει εν αμφιβόλω την
αρχή της διάκρισης των εξουσιών, με αναφορά στο παράδειγμα της δημόσιας διοί-
κησης.

ΙΙ. Νομοθέτηση διά των ΠΝΠ

Α. Διαδικασία
Το άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγματος ορίζει ότι «σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρε-
τικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης», ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί,
«ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου», να εκδίδει ΠΝΠ που δημοσιεύ-
ονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως υπ’ αυτόν τον τίτλο και υποβάλλονται στη
Βουλή για κύρωση, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 72 παρ. 1 του Συντάγμα-
τος –το οποίο ορίζει τα θέματα που μπορεί να συζητούνται μόνο στην Ολομέλεια της
Βουλής–, μέσα στις προβλεπόμενες από αυτό προθεσμίες, δηλαδή μέσα σε σαράντα

σύσταση εξαιρετικών δικαστηρίων και αναστολή ισχύος διατάξεων του Συντάγματος, άρθρο 48 παρ.
5. Με το άρθρο αυτό, «το Σύνταγμα ρυθμίζει την άσκηση του δικαίου της ανάγκης κατά τη διάρκεια
κρίσεων», Επ. Π. Σπηλιωτόπουλου, ό.π., σ. 42. Βλ. και Ν. Ρώτη, Στρατιωτικός νόμος και δημοκρα-
τία (Η κατάσταση πολιορκίας στα πλαίσια του νέου Συντάγματος), ΤοΣ 1976, σ. 1 επ. Τα άρθρα 44
παρ. 1 και 48 παρ. 5 εντάσσονται στο Δεύτερο Κεφάλαιο «Eξουσίες και ευθύνη από τις πράξεις του
Προέδρου» του Β΄ Τμήματος «Πρόεδρος της Δημοκρατίας» του Τρίτου Μέρους «Oργάνωση και
λειτουργίες της Πολιτείας» του ισχύοντος Συντάγματος.
6.  Βλ., αντί άλλων, Κ. Χρυσόγονου, Ο έλεγχος της συνδρομής των ουσιαστικών προϋποθέσεων
για την έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, ΕλλΔνη 1991, σ. 705 επ. (714).
7.  Στο πλαίσιο αυτό, συζητείται το γεγονός της «έλλειψης θεσμικού αντιβάρου», δηλαδή δικα-
στικού ελέγχου, που θα λειτουργούσε αποτρεπτικά σε «τέτοιες θεσμικές παραμορφώσεις», που προ-
έρχονται από τη συστηματική παραβίαση κανόνων καλής νομοθέτησης, σε: Α. Τσιφτσόγλου, Η παρα-
μόρφωση της νομοθετικής διαδικασίας την περίοδο της κρίσης: εμπειρικές παρατηρήσεις πάνω στη
μνημονιακή νομοθεσία, ΕφημΔΔ 2018, σ. 610 επ. (610). Βλ., σχετικά με το ζήτημα της καλής νο-
μοθέτησης και του δικαστικού ελέγχου σε τυχόν παραβιάσεις, Σ. Βλαχόπουλου, Οι διαδικασίες προ-
παρασκευής, ψήφισης και παρακολούθησης της υλοποίησης των νόμων κατά το Σύνταγμα και τον
Κανονισμό της Βουλής. Βασικά χαρακτηριστικά και ελλείμματα, <https://www.constitutionalism.
gr/2018-vlahopoulos-kali-nomothetisi> (Καταχώρηση: 12.2.2018). Γενικότερα, Π. Μαντζούφας,
Καλή νομοθέτηση και κράτος δικαίου. Πολυνομία, κακονομία και μη εφαρμογή των νόμων, Ευρα-
σία, Αθήνα 2018. Βλ., τέλος, γνώμη της μειοψηφίας στην απόφαση ΣτΕ Ολ. 1250/2003, στην οποία
αναφέρεται ότι ο συντακτικός νομοθέτης απέβλεψε διά των ΠΝΠ «στο να επιτρέψει αποκλειστικά
και μόνο την θέσπιση πρωτογενών κανόνων δικαίου κατά παρέκκλιση της συνήθους χρονοβόρου
διαδικασίας της Βουλής».
6 Ήβη-Αγγελική Μαυρομούστακου

ημέρες από την έκδοσή τους ή μέσα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της Βουλής
σε σύνοδο. Εάν δεν υποβληθούν στη Βουλή μέσα στις προθεσμίες αυτές ή εάν δεν
εγκριθούν από αυτή μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους, «παύουν να ισχύουν
στο εξής»8. Πρέπει, λοιπόν, να συντρέχουν εξαιρετικές και απρόβλεπτες περιστάσεις
για την έκδοση ΠΝΠ που δεν μπορούν να αντιμετωπισθούν με την τακτική νομοθετι-
κή διαδικασία ή με τις συνοπτικές νομοθετικές διαδικασίες, δηλαδή ψήφιση σχεδίου ή
πρότασης νόμου χωρίς ή με περιορισμένη συζήτηση (άρθρο 108 ΚτΒ), με περιορισμέ-
νη συζήτηση σε μία συνεδρίαση (άρθρο 76 παρ. 4 Συντ., χαρακτηρισμός του σχεδίου
ως κατεπείγοντος) ή σε ορισμένο αριθμό συνεδριάσεων (άρθρο 76 παρ. 5 Συντ., χα-
ρακτηρισμός του σχεδίου ως επείγοντος)9. Συνοπτικά, «το δικαίωμα πρότασης νόμων
ανήκει στη Bουλή και στην Kυβέρνηση» (άρθρο 73 παρ. 1 Συντ.). Σχέδιο ή πρόταση
νόμου συζητούνται και ψηφίζονται από τη Βουλή (άρθρα 73-77 Συντ.), εκδίδονται δε
και δημοσιεύονται από το Πρόεδρο της Δημοκρατίας (άρθρο 42 παρ. 1 Συντ.)10.
Οι πράξεις αυτές χαρακτηρίζονται από τον προσωρινό τους χαρακτήρα11, εφόσον
πρέπει να εγκριθούν από τη Βουλή για να παραμείνουν σε ισχύ. Ειδάλλως, παρα-
μένουν σε ισχύ κατά το σύντομο αλλά επαρκές χρονικό διάστημα που μεσολαβεί
ανάμεσα στη δημοσίευσή τους έως την εκπνοή της προθεσμίας για την κύρωσή τους
ή έως την απόφαση της Βουλής να μη τις κυρώσει. Εξάλλου, εάν, μετά την υποβολή
τους στη Βουλή κηρυχθεί η διακοπή των εργασιών της τελευταίας, η τρίμηνη προ-
θεσμία αναστέλλεται και συνεχίζεται μετά την έναρξη των εργασιών της Βουλής12.
Έτσι, το ίδιο το Σύνταγμα με τις σύντομες προθεσμίες που θέτει, αλλά και με τις
ουσιαστικές προϋποθέσεις που προβλέπει13, δηλαδή έκτακτες περιπτώσεις εξαιρε-
τικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης, ρυθμίζει μία προσωρινή και εξαιρετική
κατάσταση διά των ΠΝΠ.

8.  Στην περίπτωση των ΠΝΠ του άρθρου 48 παρ. 5, οι προθεσμίες για την υποβολή και την κύ-
ρωσή τους από τη Βουλή είναι συντομότερες, δηλαδή μόνο δέκα πέντε ημερών.
9.  Η συνδρομή του επείγοντος, όπως και των τύπων και αρχών της νομοθετικής διαδικασίας,
εντάσσονται στα «interna corporis» της Βουλής και είναι δικαστικά ανέλεγκτη, σε: Α. Τσιφτσόγλου,
ΕφημΔΔ 2018, σ. 610. Βλ., ειδικότερα, Γ. Γεραπετρίτη, Σύνταγμα και Βουλή: Αυτονομία και ανέλε-
γκτο, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2012. Για τη συστηματική καταστρατήγηση της διαδικασίας του
κατεπείγοντος από τη Βουλή, όπως και της διαδικασίας της ψήφισης νομοσχεδίων σε ένα άρθρο
με «εκατοντάδες σελίδες» (π.χ. ν. 3985/2012, 4046/2012, 4093/2012), σε: Α. Τσιφτσόγλου, ΕφημΔΔ
2018, σ. 612. Βλ., σχετικά, Π. Παραρά, Η Δικτατορία του κατεπείγοντος, Καθημερινή, 24 Ιουνίου
2016. Επιπλέον, βλ. Γ. Γεραπετρίτη, Η Οικονομική Κρίση ως Στοιχείο Απορρύθμισης των Πηγών του
Δικαίου, ΝοΒ 2012, σ. 2754 επ.
10.  Για τα εν λόγω άρθρα, Γ. Γεραπετρίτη, σε: Φ. Σπυρόπουλου/Ξ. Κοντιάδη/Χ. Ανθόπουλου/Γ.
Γεραπετρίτη (επιμ.), Σύνταγμα - Κατ’ άρθρο ερμηνεία, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2017.
11.  Βλ. O. Beaud/C. Guérin-Bargues, ό.π., σ. 177, P. Esplugas-Labatut, Pour la constitutionnali-
sation de l’état d’urgence, Revue Française de Droit Constitutionnel 2018, σ. 485 επ.
12.  ΣτΕ 1901/2014, σκέψη 14. Επ. Π. Σπηλιωτόπουλος (5), ό.π., σ. 41, σημ. 26.
13.  Μάλιστα, στην απόφαση 35/1986 ΕφΘεσσ αναφέρεται ότι, εάν δεν συντρέχουν αυτές, «η αρ-
μοδιότητα του Προέδρου της Δημοκρατίας για έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου αργεί».
Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου, Νομοθέτηση και ρυθμίσεις για τη Δημόσια Διοίκηση 7

Β. Ρυθμίσεις για τη Δημόσια Διοίκηση

Οι ΠΝΠ, κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσης, συνδέθηκαν κατεξοχήν
με μνημονιακές υποχρεώσεις14. Ειδικότερα στο πεδίο της Δημόσιας Διοίκησης15
εκδόθηκαν αρκετές ΠΝΠ ρυθμίζοντας φλέγοντα ζητήματα που περιλήφθηκαν ως
επί το πλείστον σε εκτεταμένα νομοθετήματα, όπως το ενιαίο μισθολόγιο - βαθ-
μολόγιο, την εργασιακή εφεδρεία, το πειθαρχικό δίκαιο, τη διαθεσιμότητα, θέμα-
τα Υπουργείων και ΟΤΑ, κ.ά. Ενδεικτικά αναφέρονται οι εξής: 1) ΠΝΠ (ΦΕΚ Α΄
268/31.12.2011) «Ρυθμίσεις κατεπειγόντων θεμάτων εφαρμογής του ν. 4024/2011
«Συνταξιοδοτικές ρυθμίσεις, ενιαίο μισθολόγιο - βαθμολόγιο, εργασιακή εφε-
δρεία και άλλες διατάξεις εφαρμογής του μεσοπρόθεσμου πλαισίου δημοσιονομι-
κής στρατηγικής 2012-2015» και των Υπουργείων Διοικητικής Μεταρρύθμισης και
Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, Εσωτερικών, Οικονομικών, Περιβάλλοντος, Ενέρ-
γειας και Κλιματικής Αλλαγής και Παιδείας, Δια Βίου Μάθησης και Θρησκευμά-
των που αφορούν την εφαρμογή του μεσοπρόθεσμου πλαισίου δημοσιονομικής
στρατηγικής 2012-2015». Κυρώθηκε με το άρθρο δεύτερο του ν. 4047/2012 (ΦΕΚ
Α΄ 31/23.2.2012)»16. 2) ΠΝΠ (ΦΕΚ Α΄ 262/16.12.2011) «Κατεπείγοντα μέτρα εφαρ-
μογής του Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2012-2015 και
του Κρατικού Προϋπολογισμού έτους 2011». Κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν.
4047/2012 (ΦΕΚ Α΄ 31/23.2.2012)17. 3) ΠΝΠ (ΦΕΚ Α΄ 224/12.11.2012) «Επιμέρους
ρυθμίσεις επί των επειγόντων μέτρων εφαρμογής του ν. 4046/2012 και του Μεσο-
πρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016»18. 4) ΠΝΠ (ΦΕΚ

14.  Η επιστημονική συζήτηση για το «Μνημόνιο Συνεννόησης» ως αποτέλεσμα της οικονομικής

κρίσης αποδείχθηκε έντονη, αντί πολλών, Α. Καϊδατζή, «Μεγάλη πολιτική» και ασθενής δικαστικός
έλεγχος. Συνταγματικά ζητήματα και ζητήματα συνταγματικότητας στο «Μνημόνιο», σε: <https://
www.constitutionalism.gr> (Καταχώριση: 26.4.2012), Πρ. Παυλόπουλου, Παρατηρήσεις ως προς τη
νομική φύση και τις έννομες συνέπειες του Μνημονίου, σε: Σύμμεικτα Π. Παραρά, εκδ. Αντ. Ν. Σάκ-
κουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 2012, σ. 791 επ., Γ. Δρόσου, Το Μνημόνιο ως σημείο στροφής του πολιτεύ-
ματος, Books’ Journal 2011, σ. 41 επ., Αντ. Μανιτάκη, Τα συνταγματικά ζητήματα του Μνημονίου, ΔτΑ
2011, σ. 689 επ., Γ. Κατρούγκαλου, Το «παρασύνταγμα» του μνημονίου και ο άλλος δρόμος, ΝοΒ 2011,
σ. 231 επ., Κ. Χρυσόγονου, Η «Μεγάλη πορεία» προς την αποθέσμιση. Επίκεντρο, Θεσσαλονίκη 2011,
σ. 159 επ., Απ. Γέροντα, Το Μνημόνιο και η δικαιοπαραγωγική διαδικασία, ΕφημΔΔ 2010, σ. 795 επ.
15.  Η έρευνα σχετικά με τις ΠΝΠ για ζητήματα της Δημόσιας Διοίκησης είναι σε εξέλιξη.
16.  Βλ. παρακάτω για την έκτακτη περίπτωση εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης
της συγκεκριμένης ΠΝΠ.
17.  Η έκτακτη περίπτωση εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης της συγκεκριμένης
ΠΝΠ αφορούσε ειδικότερα στη συμπλήρωση άμεσα των παραγράφων 3, 4 και 7 του άρθρου 34 του
ν. 4024/2011, σχετικά με τη θέση σε εφεδρεία των εργαζομένων με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαί-
ου αορίστου χρόνου, τη διασφάλιση της ομαλής και απρόσκοπτης καταβολής των αποδοχών, τόσο
στο μόνιμο και με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου προσωπικό που υπηρετεί στις
Περιφέρειες, όσο επίσης και στο αντίστοιχο προσωπικό που μετατάχθηκε σε Δήμους, με τη δαπάνη
αυτή να βαρύνει υπό όρους τον Κρατικό Προϋπολογισμό, κ.ά.
18.  Η έκτακτη περίπτωση εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης της συγκεκριμένης
ΠΝΠ αφορούσε στην εκπλήρωση των υποχρεώσεων του κράτους, που αποτελούν προαπαιτούμενη
8 Ήβη-Αγγελική Μαυρομούστακου

Α΄ 256/31.12.2012) «Ρυθμίσεις κατεπειγόντων θεμάτων αρμοδιότητας των Υπουρ-

γείων Εσωτερικών, Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Πρόνοιας, Δημόσιας
Τάξης και Προστασίας του Πολίτη, της Γενικής Γραμματείας της Κυβέρνησης και
του Υπουργού Επικρατείας». Κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 4147/2013 (ΦΕΚ
Α΄ 98/26.4.2013)»19. 5) ΠΝΠ (ΦΕΚ Α΄ 184/30.12.2015) «Ρύθμιση κατεπειγόντων
θεμάτων των Υπουργείων Οικονομικών, Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων,
Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης, Περιβάλλοντος και Ενέργειας,
Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής, Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοι-
νωνικής Αλληλεγγύης, Εθνικής Άμυνας, Υγείας και Οικονομίας, Ανάπτυξης και
Τουρισμού και της ΕΡΤ ΑΕ». Κυρώθηκε με το άρθρο δεύτερο του ν. 4366/2016
(ΦΕΚ Α΄ 18/15.2.2016)20. 6) ΠΝΠ (ΦΕΚ Α΄ 102/20.8.2015) «Κατεπείγουσες ρυθμί-
σεις για την ομαλή λειτουργία των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης»21.

ΙΙΙ. Οι διαφορετικές απόψεις για τις ΠΝΠ

Α. Η θεωρία
Οι ΠΝΠ θεσπίζουν πρωτογενώς κανόνες δικαίου και έχουν την ίδια ισχύ με αυτή
των τυπικών νόμων, καθώς εκδίδονται από ένα έκτακτο νομοθετικό όργανο22, το
οποίο συντίθεται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και την Κυβέρνηση, και διαθέ-

ενέργεια (βλ. και ν. 4093/2012 «Έγκριση Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής

2013-2016 Επείγοντα Μέτρα Εφαρμογής του ν. 4046/2012 και του Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δη-
μοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016», Α΄ 222).
19.  Η έκτακτη περίπτωση εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης της συγκεκριμένης
ΠΝΠ αφορούσε στην αντιμετώπιση κατεπειγόντων θεμάτων των Υπουργείων Εσωτερικών, Εργασί-
ας Κοινωνικής Ασφάλισης και Πρόνοιας, Δημόσιας Τάξης και Προστασίας του Πολίτη, της Γενικής
Γραμματείας της Κυβέρνησης και του Υπουργού Επικρατείας, «που είναι σκόπιμο να ρυθμιστούν
μέχρι την παρέλευση του τρέχοντος ημερολογιακού έτους προκειμένου να μην δημιουργηθούν προ-
βλήματα στην εύρυθμη λειτουργία του κράτους».
20.  Η έκτακτη περίπτωση εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης της συγκεκριμένης
ΠΝΠ ήταν σχετική με την επίλυση ζητημάτων που αφορούσαν στον εξορθολογισμό και την παροχή
του αναγκαίου χρόνου για την εφαρμογή κρίσιμων διατάξεων αρμοδιότητας των Υπουργείων Οι-
κονομικών, Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων, Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης,
Περιβάλλοντος και Ενέργειας, Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής, Εργασίας, Κοινωνικής Ασφά-
λισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, Εθνικής Άμυνας, Υγείας και Οικονομίας, Ανάπτυξης και Τουρι-
σμού και της ΕΡΤ ΑΕ.
21.  Η έκτακτη περίπτωση εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης της συγκεκριμένης
ΠΝΠ αφορούσε στην επίλυση άμεσων ζητημάτων ομαλής λειτουργίας των Οργανισμών Τοπικής
Αυτοδιοίκησης, «που αντιμετωπίζουν προβλήματα είτε λόγω μη ισοσκέλισης και έγκρισης του προ-
ϋπολογισμού τους για το τρέχον οικονομικό έτος είτε λόγω προβλημάτων στη στελέχωση συγκεκρι-
μένων υπηρεσιών αυτών, ώστε να διασφαλιστεί η συνεχής και απρόσκοπτη παροχή των βασικών
υπηρεσιών των ΟΤΑ προς τους πολίτες».
22.  Αντί άλλων, «ιδιότυπο» κατά τον Επ. Π. Σπηλιωτόπουλο, ό.π., σ. 42, «εξαιρετικό» κατά τον
Α. Παντελή, Εγχειρίδιο Συνταγματικού Δικαίου, 4η έκδοση, εκδ. Οργανισμός Α.Α. Λιβάνη, Αθήνα
2018, σ. 449.
Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου, Νομοθέτηση και ρυθμίσεις για τη Δημόσια Διοίκηση 9

τει την έκτακτη αρμοδιότητα να εκδίδει νομοθετικές πράξεις υπό ορισμένες προϋπο-
θέσεις και διαδικασία23, δεδομένου ότι το τεκμήριο αρμοδιότητας ανήκει στη Βουλή
(άρθρα 50 και 70 παρ. 1 Συντ.)24 που είναι το τακτικό νομοθετικό όργανο. Κατά μία
μάλιστα άποψη, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας έχει διακριτική ευχέρεια να αποδεχθεί
την πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου25. Αντίθετα, κατ’ άλλη άποψη, η έκφραση
που χρησιμοποιεί το Σύνταγμα «…ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί… να εκδί-
δει», δηλώνει τη διακριτική ευχέρεια του σύνθετου οργάνου έκδοσης των εν λόγω
πράξεων. Ωστόσο, μέσα σε αυτό το όργανο «ο Πρόεδρος έχει δέσμια αρμοδιότητα
και η πρωτοβουλία προέρχεται από το υπουργικό συμβούλιο»26.
Μετά την έγκρισή τους από τη Βουλή οι ΠΝΠ καθίστανται πράξεις του νομοθε-
τικού οργάνου με αναδρομική ισχύ, δηλαδή «εξομοιώνονται» πλήρως με «τυπικό»
νόμο27. Εάν δεν υποβληθούν στη Βουλή εμπρόθεσμα ή δεν εγκριθούν από αυτήν
εξακολουθούν να είναι πράξεις νομοθετικές των οποίων έχει λήξει η ισχύς28. Επι-
πλέον, με τις πράξεις αυτές είναι δυνατόν να τροποποιηθούν ή να καταργηθούν κα-
νόνες που έχουν τεθεί με τυπικό νόμο29, ενώ οι ίδιες μπορούν να τροποποιηθούν ή
να καταργηθούν αναδρομικώς μόνο με τυπικό νόμο ή διοικητική πράξη εκδοθείσα
μετά από νομοθετική εξουσιοδότηση30. Δεν αποτελούν, λοιπόν, οι ΠΝΠ διοικητικές
πράξεις ερειδόμενες στο άρθρο 43 του Συντάγματος31 και, άρα, δεν προσβάλλονται
με αίτηση ακύρωσης, αφού είναι πράξεις νομοθετικού οργάνου και όχι εκτελεστές
διοικητικές πράξεις, ενώ η κρίση ως προς τη συνδρομή ή μη της έκτακτης περίπτω-
σης εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης που οδήγησε στην έκδοση της
ΠΝΠ δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο32.

23.  Πρόκειται για μία εξαιρετική νομοθετική διαδικασία, βλ. Α. Μάνεση, Η συνταγματική προ-
στασία της ελεύθερης κυκλοφορίας των εντύπων και η εφαρμογή της στην πράξη, ΤοΣ 1977, σ. 1
επ. (8).
24.  Α. Παντελής, ό.π., σ. 449-450, Απ. Παπακωνσταντίνου, ΔιΔικ 2004, σ. 21-22. Για τους περιο-
ρισμούς του τεκμηρίου αρμοδιότητας, σε: Επ. Π. Σπηλιωτόπουλο, ό.π., σ. 39, σημ. 23.
25.  Επ. Π. Σπηλιωτόπουλος (5), ό.π., σ. 41, σημ. 25.
26.  Α. Παντελής, ό.π., σ. 450. Βλ. και απόφαση 35/1986 ΕφΘεσσ, στην οποία αναφέρεται ότι ο
Πρόεδρος της Δημοκρατίας δεν μπορεί να αρνηθεί την υπογραφή της πράξης που η Κυβέρνηση με
δική της ευθύνη του υποβάλλει. «Τούτο γιατί εκείνος είναι αρχηγός του Κράτους χωρίς όμως κυβερ-
νητικές εξουσίες και χωρίς τις σχετικές ευθύνες».
27.  Α. Παντελής, ό.π., σ. 451. Βλ. και Επ. Π. Σπηλιωτόπουλο, ό.π., σ. 42. Ενδεικτικά ΣτΕ Ολ.
2567/2015.
28.  Επ. Π. Σπηλιωτόπουλος, ό.π., σ. 42.
29.  Επ. Π. Σπηλιωτόπουλος, ό.π., σ. 42.
30.  Α. Παντελής, ό.π., σ. 451, Επ. Π. Σπηλιωτόπουλος, ό.π., σ. 42.
31.  Σχετικά Α. Παντελής, ό.π., σ. 451. Αντίθετα, κατά τον Ε. Βενιζέλο, Μαθήματα Συνταγματικού
Δικαίου, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 2008, σ. 179, οι ΠΝΠ ως προς τη νομική τους
φύση δεν παύουν να είναι διοικητικές πράξεις κανονιστικού περιεχομένου. Βλ. ομοίως και Α. Γέρο-
ντα, Επιτομή Διοικητικού Δικαίου, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2014, σ. 71.
32.  Επ. Π. Σπηλιωτόπουλος, ό.π., σ. 42, σημ. 28, με αναφορά στην απόφαση ΣτΕ Ολ. 2289/1987.
10 Ήβη-Αγγελική Μαυρομούστακου

Β. Η νομολογία
Έχει κριθεί από τη νομολογία ότι η έκδοση των ΠΝΠ συνιστά «απόκλιση» από
την τακτική νομοθετική διαδικασία33, ο δε Πρόεδρος της Δημοκρατίας που εκδί-
δει τις πράξεις αυτές και το Υπουργικό Συμβούλιο που προτείνει την έκδοσή τους
ασκούν στην περίπτωση αυτή, σύμφωνα με το Σύνταγμα, «πρωτογενή νομοθετική
εξουσία»34. Άρα, οι ΠΝΠ βρίσκονται στην ίδια βαθμίδα τυπικής δύναμης με τους
άλλους νόμους, χαρακτηριζόμενες και ως «ιδιότυποι νόμοι», και για τον λόγο αυτό
«δεν χρειάζονται την εξουσιοδότηση κανενός για να θεσπίσουν κανόνες δικαίου κυ-
ρίους και αυτοτελείς ή για να τροποποιήσουν ή να καταργήσουν παλαιότερους νό-
μους»35.
Οι ΠΝΠ του Προέδρου της Δημοκρατίας δεν αποτελούν λοιπόν πράξεις διοικη-
τικής αρχής (κανονιστικά διατάγματα του άρθρου 43 Συντ.) και δεν υπόκεινται σε
αίτηση ακύρωσης (η δε ασκηθείσα κρίνεται ως προδήλως απαράδεκτη)36, παρά μόνο
σε παρεμπίπτοντα έλεγχο συνταγματικότητας (άρθρο 93 παρ. 4 Συντ.)37, που δεν
περιλαμβάνει, όμως, και τον έλεγχο της συνδρομής της τυπικής προϋπόθεσης των
έκτακτων περιστάσεων και του εξαιρετικώς επείγοντος και απρόβλεπτου της ανά-
γκης που οδήγησαν στην έκδοσή τους38. Δεδομένου ότι η σχετική κρίση που θα δι-

Ωστόσο, σχετικά με την αναγκαιότητα του ελέγχου, Π. Παραράς, Ο δικαστικός έλεγχος των Πράξε-
ων Νομοθετικού Περιεχομένου, ΤοΣ 1990, σ. 237 επ.
33.  Βλ., αντί άλλων, απόφαση ΣτΕ (Αναστ.) 576/2002.
34.  Βλ., ιδίως, αποφάσεις ΣτΕ Ολ. 3636/1989 και 2289/1987.
35.  Απόφαση 35/1986 ΕφΘεσσ.
36.  Βλ. και απόφαση 35/1986 ΕφΘεσσ, στην οποία αναφέρεται ότι οι ΠΝΠ δεν υπόκεινται σε
προσβολή με αίτηση ακύρωσης στο Συμβούλιο της Επικρατείας «για τον λόγο ότι είναι κυβερνητι-
κές πράξεις».
37.  Βλ. απόφαση 576/2002 της Επιτροπής Αναστολών του Συμβουλίου της Επικρατείας. Mε την
απόφαση 31/1990 του Διοικητικού Εφετείου Αθήνας ελέγχθηκε η συνταγματικότητα της ΠΝΠ περί
απαγορεύσεως αυξήσεως των αποδοχών των εργαζομένων πέραν της αυτόματης τιμαριθμικής ανα-
προσαρμογής, ως προς τις διατάξεις των άρθρων 22 (παρ. 2), 23 (παρ. 1, 2) και 106 (παρ. 1-3) Συντ.,
με τις οποίες προστατεύονται το δικαίωμα εργασίας, η συνδικαλιστική ελευθερία, και προωθείται η
οικονομική ανάπτυξη της Χώρας.
38.  Αντί άλλων, απόφαση ΣτΕ (Αναστ.) 576/2002. Έχει όμως υποστηριχθεί από μειοψηφήσασα
άποψη μέλους στην απόφαση 737/2012 ΣτΕ (Αναστ.) ότι «η ενάσκηση νομοθετικής εξουσίας από
τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, βάσει του άρθρου 44 παρ. 1 του Συντάγματος, πρέπει να αιτιολογεί-
ται ειδικώς και επαρκώς, όσον αφορά τη συνδρομή έκτακτης περίπτωσης εξαιρετικά επείγουσας και
απρόβλεπτης ανάγκης, δεδομένου ότι συνιστά εξαίρεση από τους θεμελιώδεις κανόνες των άρθρων
26&1 και 43&2 του Συντάγματος, η δε (αιτιολογημένη) εκτίμηση του Προέδρου της Δημοκρατίας
και του προτείνοντος την πράξη Υπουργικού Συμβουλίου περί της συνδρομής τέτοιας περίπτωσης
ελέγχεται από το δικαστή για πρόδηλο σφάλμα εκτίμησης». Βλ. και απόφαση ΣτΕ Ολ. 3636/1989,
γνώμη της μειοψηφίας, στην οποία αναφέρεται ότι «από τις προπαρασκευαστικές εργασίες του Συ-
ντάγματος, κατά την διάρκεια των οποίων τονίσθηκε ότι υπό το νέο άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγ-
ματος τα δικαστήρια δεν θα έχουν εξουσία να ελέγξουν την συνδρομή της πιο πάνω προϋποθέσεως
διότι τούτο είναι έργο της Βουλής, εξ ου συνάγεται, …, ότι εάν η πράξη νομοθετικού περιεχομένου
Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου, Νομοθέτηση και ρυθμίσεις για τη Δημόσια Διοίκηση 11

καιολογούσε την απόκλιση από την τακτική νομοθετική διαδικασία συνδέεται, κατά
την έννοια του άρθρου 44 παρ. 1 του Συντάγματος, «με την εκτίμηση της ανάγκης
του μέτρου, η οποία ανάγεται στην σφαίρα της πολιτικής ευθύνης των οργάνων της
νομοθετικής εξουσίας»39. Εξάλλου, ζήτημα δικαστικού ελέγχου της συνδρομής η μη
των έκτακτων περιστάσεων εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης, δεν
μπορεί να τεθεί, διότι, εάν οι ΠΝΠ κυρωθούν μέσα στις συνταγματικές προθεσμίες
από το νόμο, οι ρυθμίσεις τους καθίστανται ρυθμίσεις του κυρωτικού τους νόμου και
μάλιστα αναδρομικώς, «αφού η “κύρωση” από τον νόμο εμπεριέχει εννοιολογικώς
την αναδρομή του νόμου»40. Ο δε νόμος, σύμφωνα με το Σύνταγμα, «δεν υπόκει-
ται ως προς τη ρύθμιση οποιουδήποτε θέματος, είτε εφεξής είτε αναδρομικώς, στον
περιορισμό “των εκτάκτων περιστάσεων εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης
ανάγκης”». Αντίθετα, εάν οι ΠΝΠ δεν υποβληθούν εμπροθέσμως στη Βουλή προς
κύρωση η δεν κυρωθούν από τη Βουλή, το άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγματος ορίζει
ότι οι πράξεις αυτές παύουν να ισχύουν «στο εξής», άρα ότι «πάντως» ισχύουν για
το διάστημα από τη δημοσίευσή τους μέχρι την εκπνοή των συνταγματικών προθε-
σμιών για την κύρωσή τους ή μέχρι την απόφαση της Βουλής να μη τις κυρώσει. Και
τούτο είτε επειδή η Βουλή «δεν συμφωνεί με την εκτίμηση της Κυβέρνησης και του
Προέδρου της Δημοκρατίας ότι συνέτρεχαν έκτακτες περιστάσεις που δικαιολογού-
σαν την απόκλιση από την κοινή νομοθετική διαδικασία είτε γιατί δεν συμφωνεί από
ουσιαστική άποψη με το περιεχόμενο της ρύθμισης» που έγινε με τις ΠΝΠ41. Εξάλ-
λου, «ο ευθύς ακυρωτικός έλεγχος» αποκλείεται και κατά το στάδιο από τη δημοσί-
ευση των ΠΝΠ μέχρι την εκπνοή των συνταγματικών προθεσμιών για την κύρωσή

δεν υποβληθεί προς έγκριση στη Βουλή η δεν εγκριθεί από αυτήν, τον έλεγχον αυτόν θα τον ασκήσει
ελλείψει άλλου οργάνου ο δικαστής».
39.  Απόφαση ΣτΕ Ολ. 2289/1987. Βλ., σχετικά, απόφαση της Επιτροπής Αναστολών του Συμ-
βουλίου της Επικρατείας 136/2013 και αποφάσεις ΣτΕ Ολ. 2291/2015, 1250/2003, 3636/1989.
40.  Βλ. Αποφάσεις ΣτΕ Ολ. 1901/2014, καθώς και 2291/2015, 2567/2015, 1250/2003, 3612/2002,
3636/1989, 2289/1987. Βλ., όμως, και ζήτημα που παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Συμβουλίου
της Επικρατείας ως μείζονος σπουδαιότητας με την απόφαση ΣτΕ 4197/1988 Γ΄ Τμ.: Στην περίπτω-
ση κατά την οποία η ΠΝΠ δεν υποβληθεί στην Βουλή μέσα στις προβλεπόμενες προθεσμίες και δεν
ψηφισθεί από αυτή ο τυπικός νόμος, με τον οποίο να κυρώνονται οι ρυθμίσεις της, «δεν δύναται να
θεωρηθεί ότι η εκτίμηση της προσφυγής ή μη στο έκτακτο μέτρο της νομοθετήσεως του άρθρου 44
παρ. 1 του Συντάγματος ανάγεται στην σφαίρα της πολιτικής ευθύνης των οργάνων της Νομοθετικής
Εξουσίας. Αλλά στον έλεγχο των Δικαστηρίων απόκειται η διαπίστωση της συνδρομής ή μη των
εκτάκτων περιστάσεων εξαιρετικώς επειγούσης και απροβλέπτου ανάγκης, οι οποίες επέβαλαν κατ’
απόκλιση από της κατά την κοινή νομοθετική διαδικασία ασκήσεως της νομοθετικής λειτουργίας,
την έκδοση πράξεως Νομοθετικού Περιεχομένου. Ταύτα δε εάν κατά τον έλεγχο διαπιστώσουν την
μη συνδρομή των δικαιολογουσών την έκδοση της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου εκτάκτων
περιστάσεων εξαιρετικώς επειγούσης και απροβλέπτου ανάγκης οφείλουν να θεωρήσουν αυτήν από
της εκδόσεώς της ανίσχυρο, ως κατά παράβαση του Συντάγματος εκδοθείσα και τις επ’ αυτής ερει-
δόμενες και προσβληθείσες ενώπιον αυτών διοικητικές πράξεις ως μη νομίμους». Βλ., αντίθετα, την
απόφαση ΣτΕ Ολ. 3636/1989 που ακολούθησε.
41.  Απόφαση ΣτΕ Ολ. 3636/1989.
12 Ήβη-Αγγελική Μαυρομούστακου

τους ή την άρνηση της Βουλής να τις κυρώσει, αφού για το διάστημα αυτό οι ΠΝΠ
δεν αποβάλλουν μεταγενεστέρως την ισχύ τους παρά μόνο με αναδρομική κατάργη-
σή τους από τη Βουλή42.
Έχει μειοψηφήσει η άποψη43 που υποστηρίζει ότι οι ΠΝΠ υπόκεινται σε ακυρω-
τικό έλεγχο όπως κάθε κανονιστική πράξη, διότι η εν λόγω συνταγματική διάταξη,
«εισάγουσα απόκλιση από την αρχή της διακρίσεως των εξουσιών, και ερμηνευομέ-
νη, ως εκ τούτου, υπό το φως του άρθρου 26 παρ. 1, έχει την έννοια ότι εκχωρείται
μεν προσωρινή αρμοδιότης στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας να ασκεί κανονιστική
εξουσία χωρίς νομοθετική (αλλά με συνταγματική) εξουσιοδότηση, τούτο όμως επι-
τρέπεται υπό τον όρο ότι συντρέχουν “έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας
και απρόβλεπτης ανάγκης”, η συνδρομή των οποίων ελέγχεται από τον ακυρωτικό
δικαστή «προς διασφάλιση των αρχών του κράτους δικαίου και προς αποφυγή της
αλλοιώσεως του πολιτεύματος από τον κίνδυνο καταχρηστικής προσφυγής στην
εξαιρετική διαδικασία του άρθρου 44 παρ. 1». Επομένως, εάν συντρέχουν οι έκτα-
κτες περιπτώσεις, αλλά οι ΠΝΠ δεν κυρωθούν εμπροθέσμως από τη Βουλή, τότε
αυτές, κατά το χρονικό διάστημα ισχύος τους, υπόκεινται σε ακυρωτικό έλεγχο όπως
κάθε κανονιστική πράξη. Ενώ εάν δεν συντρέχουν οι έκτακτες περιπτώσεις, αλλά οι
ΠΝΠ κυρωθούν εμπροθέσμως από την Βουλή, τότε αυτές ισχύουν από την κύρωσή
τους ως νόμοι για το μέλλον και μόνο, αλλά για το χρονικό διάστημα από την έκδοση
μέχρι την κύρωσή τους παραμένουν κανονιστικές πράξεις, οι οποίες υπόκεινται σε
ακύρωση «ως άνευ νομίμου ερείσματος εκδοθείσ(ες)». Τέλος, εάν ΠΝΠ που κυρώ-
θηκαν από τη Βουλή προσβληθούν ευθέως με αίτηση ακύρωσης, ο δικαστής οφείλει
εάν κρίνει ότι δεν συντρέχουν οι έκτακτες περιπτώσεις για την έκδοσή τους να τις
ακυρώσει για το χρονικό διάστημα από την έκδοση μέχρι την κύρωσή τους, «ως εκ-
δοθείσ(ες) κατά παράβαση του άρθρου 44 παρ. 1 του Συντάγματος».
Το ενδεχόμενο του ελέγχου της συνδρομής των έκτακτων περιπτώσεων φαίνε-
ται να θίγεται σε σχετικά πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της
Επικρατείας, διότι στις αιτιάσεις του αιτούντος ότι συγκεκριμένη ΠΝΠ εκδόθηκε
κατά κατάλυση του Συντάγματος, αφού δεν συνέτρεχε καμία από τις προϋποθέσεις
που τάσσει το άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγματος, μεταξύ των οποίων και η συνδρο-
μή εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης, το Δικαστήριο απάντησε ότι
«τυχόν παρανομία» της ΠΝΠ, «και αληθής υποτιθέμενη, δεν θα μπορούσε, σε κάθε
περίπτωση, να οδηγήσει σε ακύρωση των προσβαλλομένων πράξεων», καθώς αυτές
στηρίζονται νομίμως και επαρκώς στην εξουσιοδότηση που περιεχόταν σε διάταξη
νόμου, όπως είχε πριν από την τροποποίησή της με τη συγκεκριμένη ΠΝΠ44.

42.  Απόφαση 576/2002 της Επιτροπής Αναστολών του Συμβουλίου της Επικρατείας και ιδίως,
νωρίτερα, αποφάσεις ΣτΕ Ολ. 2289/1987 και 3636/1989, καθώς και σχετικά πρόσφατα αποφάσεις
ΣτΕ Ολ. 2291/2015 και 2567/2015.
43.  Απόφαση ΣτΕ Ολ. 1250/2003.
44.  Απόφαση ΣτΕ Ολ. 3914/2015. Το ενδεχόμενο ελέγχου της συνδρομής των έκτακτων περι-
πτώσεων ΠΝΠ δεν φαίνεται να αποκλείεται και σε άλλη απόφαση Τμήματος του Δικαστηρίου (ΣτΕ
Τμ. Β΄ 3466/2014), στην οποία αναφέρεται ότι «η αναδρομική κατάργηση της προσβαλλομένης διοι-
Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου, Νομοθέτηση και ρυθμίσεις για τη Δημόσια Διοίκηση 13

IV. Μία «συνήθης» έκτακτη νομοθετική διαδικασία;

Με την έναρξη της οικονομικής κρίσης και την ανάληψη στη συνέχεια των μνη-
μονιακών υποχρεώσεων της χώρας, παρατηρείται αύξηση του αριθμού των ΠΝΠ,
όπως προαναφέρθηκε, που εκδίδονται κατ’ έτος και συνολικά. Στον πίνακα που ακο-
λουθεί καταγράφεται ο αριθμός κατ’ έτος όλων των εκδοθεισών ΠΝΠ από το 1976
έως σήμερα:
1975 καμία 1986 τρεις 1997 τέσσερεις 2008 καμία
1976 δύο 1987 καμία 1998 καμία 2009 εννέα
1977 δύο 1988 καμία 1999 τρεις 2010 μία
1978 δύο 1989 μία 2000 δύο 2011 επτά
1979 τρεις 1990 έξι 2001 μία 2012 είκοσι επτά
1980 δέκα 1991 καμία 2002 τρεις 2013 έξι
1981 τρεις 1992 καμία 2003 καμία 2014 έξι
1982 τέσσερεις 1993 μία 2004 τρεις 2015 δέκα εννέα
1983 καμία 1994 δύο 2005 καμία 2016 καμία
1984 μία 1995 μία 2006 καμία 2017 καμία
1985 τρεις 1996 τρεις 2007 δύο 2018 πέντε
2019 τρεις

Οι περισσότερες από τις ΠΝΠ κυρώθηκαν με νόμο, ενώ για αρκετές από αυτές
υποστηρίχθηκε ότι δεν πληρούσαν την προϋπόθεση της επείγουσας και απρόβλε-
πτης ανάγκης45, στην οποία, ωστόσο, γίνεται συγκεκριμένη αναφορά σε πολλές από
αυτές46. Εν τέλει, η συχνότητα έκδοσης τέτοιων πράξεων κατά την περίοδο της οι-

κητικής πράξεως επήλθε από την προαναφερθείσα νεώτερη κανονιστική απόφαση, είναι αλυσιτελής
(λοιπόν) η εξέταση του ζητήματος της τυχόν αντίθεσης της κυρωθείσης με το ν. 4047/2012 διατάξε-
ως της από 16.12.2011 ΠΝΠ, που τροποποίησε αναδρομικώς την εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου
53 του ν. 4021/2011, προς το Σύνταγμα ή την ΕΣΔΑ»
45.  Βλ. Π. Φουντεδάκη, ΤοΣ 2007, σ. 19, όπου αναφέρεται ότι «Η εφαρμογή του θεσμού υπό το
ισχύον Σύνταγμα επί 30 σχεδόν έτη, όπως διαπιστώνεται, οδηγεί στη βέβαιη κρίση ότι, σε αρκετές
περιπτώσεις …, υπάρχει σαφής καταστρατήγησή του, στο μέτρο που μόνο κατ’ επίφαση πληρούνται
οι όροι του επείγοντος και απρόβλεπτου».
46.  Για παράδειγμα, στην ΠΝΠ που δημοσιεύθηκε στο ΦΕΚ Α΄ 268/31.12.2011, ως έκτακτη
περίπτωση εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης αναφέρεται η αντιμετώπιση κατεπει-
γόντων θεμάτων που ανέδειξε η εφαρμογή του ν. 4024/2011 ««Συνταξιοδοτικές ρυθμίσεις, ενιαίο
μισθολόγιο - βαθμολόγιο, εργασιακή εφεδρεία και άλλες διατάξεις εφαρμογής του μεσοπρόθεσμου
πλαισίου δημοσιονομικής στρατηγικής 2012-2015» καθώς και όμοιας φύσεως θεμάτων των Υπουρ-
γείων Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, Εσωτερικών, Οικονομικών,
Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής και Παιδείας, Δια Βίου Μάθησης και Θρησκευ-
μάτων, τα οποία αφορούν την εφαρμογή του μεσοπρόθεσμου πλαισίου δημοσιονομικής στρατηγικής
2012-2015».
14 Ήβη-Αγγελική Μαυρομούστακου

κονομικής κρίσης συνέβαλε στην αναθέρμανση της συζήτησης που τις αφορούσε,
αφού υποστηρίχθηκε ότι η πολιτική πρακτική μετέτρεψε «ένα εξαιρετικό μέτρο νο-
μοθέτησης σε κανόνα άσκησης της κυβερνητικής πολιτικής προεξοφλώντας τη μετα-
γενέστερη κύρωση των πράξεων αυτών με νόμο»47. Ως εκ τούτου, εκτιμάται πως δι-
αμορφώνεται μία «εν τοις πράγμασι νομοθετούσα κυβέρνηση», «έστω και αν η ισχύς
των πράξεων αυτών περιορίζεται χρονικά, με αποτέλεσμα να ανατρέπεται η πρωτο-
καθεδρία του τυπικού νόμου ως έκφραση της γενικής βούλησης»48. Ενώ «μέσω της
κανονικοποίησης της εξαιρετικής αυτής νομοθετικής διαδικασίας, αποδυναμώνεται
ουσιωδώς η κανονιστική δύναμη του συντάγματος»49.
Άρα, η συχνή ή (και) ανεπίκαιρη εφαρμογή της εν λόγω διάταξης δεν φαίνεται να
είναι συμβατή με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών, καθώς υποκαθίσταται με
τον τρόπο αυτό η συνήθης, τακτική, νομοθετική διαδικασία από την έκτακτη (εξαι-
ρετική) νομοθετική διαδικασία. Και τίθεται ακόμη μία φορά το ζήτημα, κατά πρώτον,
της ενίσχυσης της εκτελεστικής εξουσίας σε βάρος της Βουλής με την ανάθεση νο-
μοθετικών αρμοδιοτήτων στην εκτελεστική εξουσία και της δημιουργίας κινδύνων
κατάχρησης της σχετικής νομοθετικής αρμοδιότητας από την τελευταία50 και, κατά
δεύτερον, «αλλοίωσης» της τακτικής νομοθετικής διαδικασίας, αφού δεν εφαρμόζο-
νται συστηματικά κανόνες καλής νομοθέτησης51. Η έκτακτη αυτή νομοθετική αρ-
μοδιότητα που εισάγει το άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγματος αποτελεί μία απόκλιση
από την αρχή της διάκρισης των εξουσιών, παρότι «συνάδει με τη συνταγματική
τάξη» στον βαθμό που προβλέπεται από το ίδιο το Σύνταγμα52. Σε κάθε περίπτωση,
το ζήτημα της έκτακτης νομοθετικής αρμοδιότητας είναι απευθείας και αναγκαστικά
συνταγματικό, καθόσον επηρεάζει τη φύση και την ίδια την εξέλιξη των σχέσεων
μεταξύ των εξουσιών53.
Θα μπορούσε να καταλήξει κανείς με τη σκέψη ότι εάν η αναγνώριση νομοθετι-
κών αρμοδιοτήτων στην εκτελεστική εξουσία έχει ως ratio την αντιμετώπιση εξαιρε-
τικά επειγουσών περιπτώσεων που επιβάλλουν ταχύτατες διαδικασίες διεκπεραίω-

47.  Α. Γέροντας, ό.π., σ. 71.

48.  Για την έκφραση, ibid.
49.  Κ. Χρυσόγονος, Συνταγματικό Δίκαιο, 2η έκδ. 2014, σ. 59, Α. Τσιφτσόγλου, ΕφημΔΔ 2018, σ.
612.
50.  Με το Σύνταγμα του 1975 εντάθηκε ακόμη περισσότερο το φαινόμενο της ενίσχυσης της
εκτελεστικής εξουσίας, Απ. Παπακωνσταντίνου, ΔιΔικ 2004, σ. 16, με αναφορά στον Α. Σβώλο, Προ-
βλήματα της κοινοβουλευτικής δημοκρατίας, σε: του ιδίου, Προβλήματα του έθνους και της δημο-
κρατίας, Στοχαστής, 1972, σ. 75 επ. Βλ., επίσης, Σ. Βλαχόπουλου, Tο φαινόμενο της ενίσχυσης της
εκτελεστικής εξουσίας: από τον Ελευθέριο Βενιζέλο στην Γ΄ Ελληνική Δημοκρατία, ΕφημΔΔ 2017,
σ. 724 επ. Για τους κινδύνους από την κατάχρηση της σχετικής αρμοδιότητας, Απ. Παπακωνσταντί-
νου, ΔιΔικ 2004, σ. 14. Σχετικά με την ενίσχυση της εκτελεστικής λειτουργίας σε συνθήκες οικονο-
μικής κρίσης, Π. Μαντζούφας, ό.π., σ. 38 επ.
51.  Α. Τσιφτσόγλου, ΕφημΔΔ 2018, σ. 610.
52.  Απ. Παπακωνσταντίνου, ΔιΔικ 2004, σ. 14 και 11.
53.  Απ. Παπακωνσταντίνου, ΔιΔικ 2004, σ. 11 και 19-20.
Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου, Νομοθέτηση και ρυθμίσεις για τη Δημόσια Διοίκηση 15

σής τους, τις οποίες μπορεί να χειριστεί αποτελεσματικότερα η εκτελεστική εξουσία,

είναι όμως πιθανόν αυτή η αναγνώριση να οδηγήσει σε υποκατάσταση της νομο-
θετικής αρμοδιότητας της Βουλής από το έκτακτο νομοθετικό όργανο της εκτελε-
στικής εξουσίας54. Εξάλλου, παρότι το Σύνταγμα θέτει αυστηρές προϋποθέσεις για
την άσκηση της έκτακτης αυτής νομοθετικής αρμοδιότητας και απαιτεί οι ΠΝΠ να
εγκρίνονται από τη Βουλή, το τακτικό νομοθετικό όργανο, για την περαιτέρω ισχύ
τους, η επέλευση των αποτελεσμάτων τους ex tunc σε συνδυασμό με τη μετατροπή
τους σε «συνήθη» διαδικασία θα μπορούσε να οδηγήσει στην αντιστροφή του κανό-
να της διάκρισης των εξουσιών55. Επομένως, η τήρηση των προϋποθέσεων έκδοσης
και έγκρισης των ΠΝΠ και μόνο δεν είναι αρκετή για να ανακόψει την τάση για
συχνή εφαρμογή της διάταξης ακόμη και όταν θα μπορούσε να ακολουθηθεί η συ-
νήθης νομοθετική διαδικασία, δηλαδή ακόμη και όταν δεν συντρέχει εν τοις πράγμα-
σι και πάντως δεν δικαιολογείται η ύπαρξη εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης
ανάγκης. Σε κάθε περίπτωση, η συνταγματοποίηση της έκτακτης νομοθετικής αρμο-
διότητας της εκτελεστικής εξουσίας και κατ’ ακολουθίαν η «συγκεντροποίηση» της
εξουσίας δεν αποτρέπει οπωσδήποτε τον κίνδυνο για την ομαλή λειτουργία βασικών
δημοκρατικών θεσμών56. Και στο ερώτημα εάν η εφαρμογή της συνταγματικής δι-
άταξης κατάστησε τις ΠΝΠ ένα εργαλείο επείγοντος στην οικονομική κρίση ή μία
«πάγια» νομοθετική πρακτική, φαίνεται πως δικαιώνεται η δεύτερη εκτίμηση.

54.  Απ. Παπακωνσταντίνου, ΔιΔικ 2004, σ. 14.

55.  Απ. Παπακωνσταντίνου, ΔιΔικ 2004, σ. 19.
56.  Απ. Παπακωνσταντίνου, ΔιΔικ 2004, σ. 19.