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    ROBERT LEONARDI bow WO Maw (2 core oli) — 00e) kh polhicke oli (Sovrsia, Hawnelb: Rubbettive) PP: 235-24 Il Programma di Coesione della strategia Europa 2020 come politica economica europea 1. INTRODUZIONE Gi Stati Uniti (usa) e1’ Unione Europea (uz) sono due realti istituzional e te idono valorie storia tun nesso di stre ali Pesperienza secolare dell’e- migrazione dal!’ Europa agli usa ha dato loro una dimen- sione quasi personale per americani ed europei, rendendo tali legami inscindibili. Z pertanto sempre reciprocamente molto utile e appropriato intraprendere percorsi e riflessione riguardanti aspetti di policy sui due la utoggi caratterizza in maniera unica la ve, e tenendo invece sullo sfondo il caso esemplare della Tennessee Valley Autho- rity (rva) gia esaminato in profondita in altri due capi del presente volume. La poli tervento territoriale cui tratta questo capitolo é la politica di Coesione della uz, Ianciata sin dal lontano 1989 ma che, soprattutto nella sua fase attuale 2014-2020, esprime per la prima volta esplicitamente una strategia di politica economica che prende il nome di Europa. 2020. Soffermandoci u momento sul raffronto tra le espe- Coesione, quale nota 236 ROBERT LEONARDI rienze, Ma mentre la Tva ha operato in una macro-regione costituita da un bacino fluviale che si dipana all'interno di sette Stati degli usa, la politica di Coesione della vE ‘opera su una scala continentale, comprendente regioni in ritardo di sviluppo o con problemi di bassa competi- ica di Coesione dal suo inizio nel focalizzata sull’integrazione funzionale di queste regioni neil’ambito non solo del Mercato Unico Europeo, ma anche per rendere la foro economia di produzioni e servizi competitiva a livello globale. Quanto all'approccio d intervento adottato, mentre Ja Tva operava coordinan- do dall'alto nella fase di implementazione i suo’ la filiera dell’intervento, vale a dire dalla formulazione del programma alla sua implementazione, monitoraggio, valutazione e feedback, oltre a una architettura istituzio- nale che é multi-livello e che include la componente della partecipazione dal basso. Focalizzandoci pertanto sulla politica di Coesione, quello che vogliamo sostenere in questo capitolo é che essa rappre- senta un pezzo importante della politica economica generale sia della UE che degli Stati membri, per orientare quest ulti- ma nella direzione della crescita sostenibile e inclusiva. Dal punto di vista storico, la stessa osservazione é valida per il | mandato che il Presidente Franklin Delano Roosevelt aveva dato alla Tva, allorche essa ere una componente importante della visione Rooseveltiana di una America territorialmente pid coesa e di una popolazione rassicurata sul proprio futuro, | visione che Roosevelt tradusse in una politica economica innovativa che sottolineava un nuovo modello di sviluppo per risollevare il Paese dalla Grande Depressione. Il capitolo inizia proprio con l'accento posto sull’anali clo di programmazione dei Fon: caratteristiche fondamentali che I'accompagnano sin dal suo inizio, nel 1989. del quinto ci- IL PROGRAMMA DI CORSIONE 237 2. DA POLITICA REGIONALE A POLITICA ECONOMICA: IL. QUINTO CICLO DELLA POLITICA DI COESIONE Uquinto ciclo della politica di Coesione della ut (2014-2020), iniziato P'1 gennaio 2014, rappresenta un approdo importante nell'evoluzione dellapproccio di policy tendente alla dimi- nuzione delle disparita regi nuovo ciclo introduce una gam- ma di innovazioni concettuali, procedurali, e programmati- che che lo distinguono marcatamente dai precedenti, anche se esso contiene forti eleme: t& che sottoscrivo- no i fondamentali della politica di Coesione dal suo lancio nel 1989 ¢ che continuano a rendere tale politica unica all ‘mondo’. Nella scia della continuita, il quinto ciclo abbraccia ed enfatizza Yobiettivo della ristrutturazione delle economie territoriali nelle regioni e aree meno sviluppate della ux per ridurne i divari con le aree forti,e lo fa sostenendole nel sforzo di aumentare la loro capacita di cogliere le opportunita create dal Mercato Unico. Proprio a tal fine Pattuazione della politica regionale dell vue fa “europeizzata” in sintonia con il mandato esplicitato 1986 nell’Atto Unico Europeo, che inizialmente fu tradotto operativamente nei Regolamenti 1988 dei tre Fondi Strut- turali (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale-resr, Fondo = Sociale Europeo-rse, e Fondo Agricolo-Orientamento-FEO- - GA-Orientamento) ed, in seguito alla firma del Trattato di ‘Maastricht del 1992 e al lancio del Mercato Unico, anche nel E Regolamento del nuovo Fondo di Coesione. Le ramificazioni delle decisioni dell’Atto Unico e dei Re- golamenti che vi sono seguiti, e che nel loro insieme hanno 1). Una politics sistematica di intervent integrate orientata nel tempo adic minuie lo squilibrio di svluppo tra region, come si ca Goesione nella ue, non esiste in alcun altro Paese al | Sviluppatlin Nord America, Glappone, o Australi, né in Pees in via di sviluppo {alia Cina popolae, ntantomeno nei Paes pil poveri come in America Latina 238 non a carattere nazionale, Stati membri ad adottare erne, in maniera che ess siano congruent con quel ROBERT LEONARDI y da parte degli monitoraggio, pet cui essa richiede che siano ¢ adattare i propri regolamenti di Coesione per il iggiunto un approdo avanzato, introducendo elementi nuovi e importanti, sia di concetto, che ne aggiornano, sottolineandoli, gli obiettivi i procedure le qualia loro volta ne modificano i processi rogrammacione edi attuazione. Ilcamibiamento complessivo Promosso dai nuovi Regol lamenti & espresso dalf'incl dell’Agenda di Lisbona nella politica di Coestone e dallacio. Zione di meccanismi di decisione e attuazione che superano ilimiti dellapproccio intergovernativo, 11 programma della vz iniziato nel 2000 e conosciuto come Agenda di isbona, fino al 2014 ¢ stato un programma di stretta natura intergovernativa e separato dalla politica di Coesione (cxc, 20108). Infattil sistema di cooperazione intergovernativa previsto dall’Agenda di ona escludeva dimassima un ruolo di coordinamento da parte della Com: missione Europea, poiché esso era concepito per promuo- Ret il coordinamento su base volontaria ira i governi degli Stati membri delle rispettive politiche economiche e sociali navionali Lobiettivo di medio e lungo termine dell’Agenda craaccelerazione delle prospettive generali di crescity della UE, sulla base del concetto nella nuova economia della della centraliti del? innovazione conoscenzae, quindi, del dovuto dotta nel 2003 (Kok, 2004) (0 della mancanza di risultat 31 PROGRAMMA DI COESIONE aumento della spesa per ricerca e sviluppo ¢ di misure strutturazione del mercato del lavoro (Grillo e Nanetti, 2016; Rodriguez, 2009). ‘Tuttavia, per la sua natura procedurale di carattere in- ‘tergovernativo e volontario, il programma dell’Agenda non aveva avuto né un bilancio separato, néun insieme di regole specifiche e tantomeno una struttura di coordinamento. A seguito di una prima valutazione dei risultati raggiunti con- TAgenda di Lisbona fu ridisegnata in maniera significativa nel 2005 nella sua dimensione organizzativa, cosi che alla Com- missione venne riconosciuto un ruolo di coordinamento, anche se poi le sue raccomandazioni non erano obbligatorie per gli Stati membri. Ma la crisi finanziaria ed economica che nel 2009 ¢ in modo particolarmente pesante iniziava a colpire le economie europe, gia nel 2010 portava all’abban- dono dell’Agenda di Lisbona quale iniziativa intergovernativa easé stante. In guell’'anno, il lancio della strategia Europa 2020 ini- proceso di trasformazione dell’Agenda di Lisbona da politica economica intergovernativa a politica di crescita, sotto I alternativa procedurale disponibile era di rendere Agenda E parte integrante della politica di Coesione che aveva una sta ee, quindi, di radicare ; VAgenda di Lisbona nel quinto ciclo di programmazione ‘dei Fondi Strutturali 2014-2020 sulla base del nuovo Rego- -- lamento e del nuovo bilancio. Infatti ’approccio pit leggero e volontaristico che era stato tentato all interno dei confini procedurali del quarto ciclo 2007-2033, e che si basava sul dialogo tra a pol Coesione e PAgenda di Lisbone, non aveva prodotto i risultati previsti, per cui era stato interrottoe sostituito da un insieme di regole della politica di Coesione. Qui di seguito analizzeremo il percorso di trasformazigg ne della versione originale dell’Agenda approdo nella strategia Europa 2020, vale a dire in un-pr gramma che spinge i Paesi membri ad abbracciare la final piit ambiziosa della crescita sostenibile per tutte le regio aree della Us, crescita che deve basarsi sul innesco di proc di innovazione (smart specialization) che siano congruei con le specificita di ciascun territorio (region specific). Trugl trainante di Europa 2020 é pertanto duplice. Da un lato ess fornisce la finalit e gli obiettivi strategici per la nuova pq ica di Coesione, mentre dalf altro @ cruciale nel giustif la stretta del meccanismo di governance che caratterizzaila policy nel suo quinto ciclo. Diano permesso la completa trasformazione dell’Agendadi Lisbona, da iniziativa con struttura intergovernativa a polid tica economica della ve, delineandone un nuovo aj all della ue, che é finalizzata ad aumentare: ela crescita sostenibile dell’intera economi europea. LA POLITICA DI COESIONE B L’ AGENDA DI LISBONA ALL'INTERNO DEL PROGRAMMA DEL MERCATO UNICO Una delle differenze che si estrapolano con evidenza dall'ana- lisi della strategia dell’ Agenda diLisbona rimodulatanel2c10, 4 PROGRAMMA DI COBSIONE a strategi le prime due avevano si degli obi ‘ma al tempo stesso mancavano svernance pet potere ottenerli In altre parole, mentre gl non era chiaro come realizzarli né per né per Europa 2020. LA- ciascuna fase dell’evoluzione della strate- seconomica delia uz. Pertanto, gli obiettivi del Libro Bian- itrovano nella iniziale strategia di Lisbona (Parlamento xopeo, 2000); sono stati presenti nella strategia di Lisbona jodificata (Lisbona 11) nel 2005 (CEC, 2005); e sono conti- fati ad essere il fulcro del programma Europa 2020 lanciato lla Commissione nel 2010 (EC, 2010b). Cid che non era esente nelle elaborazioni della strategia economica della prima del 2010, erano sia la modalita per implementarla base di regole e regolamenti che gli Stati membri fossero ligati a rispettare, sia 'uso conseguente di un’allocazione bilancio per conseguire gli obiettivi Storicamente la Commissione Delors (1984-1994), con jilisuo approccio alla formulazione originale della politica ‘Coesione, aveva reso centrale alla visione del processo di {tegrazione europea il concetto che la politica di Coesio- fosse una parte integrante del programma del Mercato Unico (Delors, 1989; Leonardi, 1995; Ziltner, 2000) e che, di Fconseguenza, la sua natura sia quella di una politica econo- “ica che aiuta a conseguire gli obiettivi del Mercato Unico. ‘Tuttavia, per ben tre cicli (1989-2006) di programmazione E della politica di Coesione, questa connessione tra essa ¢ il 242 ROBERT LEONARDI programma del Mercato Unico é rimasta pit implicita che esplicita nel suo manifestarsi, E dimostrabile e dimostrato dagli studi (Bachtler, et al., 2013; Baun e Marek, 2014) che questa connessione labile tra due dei pilastri del!'integrazione europea é stata la realta per oltre un ventennio, E con Europa 2020 e la modalita del suo assorbimento all'interno della politica di Coesione per il ciclo 2014-2020, che il legame tra la politica di Coesione e il programma del ‘Mercato Unico é stato reso esplicito e che questi due condut- tori della crescita sostenibile e intelligente sono stati resi inter- dipendenti (Leonardi e Holguin, 2016). Vale a dire, la politica economica della ur per realizzare un'economia competitiva e Gurevole nel tempo si basa in buona misura sull’efficacia della strategia di utilizzo delle risorse della politica di Coesione. NessusYaltra politica a livello europeo ha gli stessi mezzi o Ia stessa capacita procedurale di attivarsi in uno sforzo pro- altivo per ottenere gli obiettivi di natura economica e sociale di Europa 2020”, Pertanto, sosteniamo che la politica di Co- esione é una politica economica modellata per ristrutturare sia le economie delle regioni sottosviluppate che di quelle svi- luppate, in modo tale da metterle in grado di ottenere pieno ‘a che offre il Mercato Unico e di rispondere alle sfide dell’economia globale. Di conseguenza, ieiamo che non c’é mai stata contraddizione tra gli socio-economici della politica di Coesione e quelli dell’Agenda di Lisbona e del programma Europa 2020, per- ché tutte e tre solide negli obiettivi del programma del Mercato Unico. Ma Paspetto che in passato le differenziava in maniera significativa é la governance che 2014-2020, quello per laPo- te confermande il sorpasso aggiudicata la ‘di Coesione Tissoh dlblncio ripe eal al 28.0%. (cc, 2013). TL PROGRAMMA DI COESIONE 243 ha car di Coesi rizzato fin dal suo inizio i programmi della politica rispetto a quelli dell’Agenda di Lisbona, 3. Levoluzione dell’Agenda di Lisbona Lanalisi dei documenti della tz degli anni novanta che trat- tano dell'impatto socio-economico del Mercato Unico sui tettitori e delle altre sue sfide, dimostra che la strategia di Li: sbona non inizid necessariamente dalPaccordo di Lisbona che ali Stati membri firmarono nel 2000. Infatti, il Libro Bianco del 1993 della Commissione (crc, 1993) - Growth, Compe- titiveness, Employment: The Challenges and Ways Forward into the 21st Century — gia nel suo titolo aveva identificato tre obiettivi fondamentali del Mercato Unico. Limportanza storica del Libro Bianco nell'aver illustrato i tre obiettivi economici strategici del Mercato Unico mentre invece esso non identificava un ruolo in tal senso per la politica di Coe- sione e quindi non ne parlava in termini di uno strumento di intervento di politica economica importante per raggiungere i tre obiettivi, La politica di Coesione era menzionata nel Li- bro Bianco semplicemente con V'affermazione che si ritrova, gid nell’Atto Unico Europeo del 1986, vale a dire che essa doveva aiutare a «ristabilire Pequilibrio nello sviluppo del ‘Mercato Unico per mezzo di politiche collegate di supporto nella visione della coesione economica e sociale». Con coerenza, la politica di Coesione era invece men- Zionata nel Libro Bianco nella sua dimensione di strumento importante per perseguire la finalita dell'inclusione; valea dire per generare quei «meccanismi collettivi di solidarieti» da disegnarsi per alleviare le eventuali diseguaglianze tra regioni che potevano derivare da un processo accelerato di fone ebbe la richiesta dal Consiglio Europeo di Copenhagen ro Bianco eau una tretogia di medio termine per la crescita, acioner, decisione che si era basata su una discussione timembr cheavevariguardato le debolezze delle economie exropee (po 244 ROBERT LEONARDI integrazione del mercato: «La solidarieta, una volta ancora, trae regioni pit prospere e quelle povere o in difficolti. Da qui la natura della coesione economica e sociale come un pilastro essenziale della costruzione europea» (p. 15). Chiaramente, nel 1993 il ruolo della politica di Coesione era stato sottolineato nella sua importanza per Vaiuto che poteva dare alle regioni pith povere nel superare gli effetti economic! negativi prodotti dallattuazione del Mercato Unico. Ma non era stato visto come parte costituente della strategia economica generale della uz. Coerentemente con questa interpretazione, il Libro Bianco non menzionava il ruolo della politica di Coesione nei confronti delle regioni pit sviluppate. Questo compito veniva lasciato a quelle forze di mercato operanti all'interno delle aree pit sviluppate ealle itiche nazionali dei governi degli Stati membri. # inoltre interessante notare il fatto che il Libro Bianco del 1993 non prevedeva alcun meccanismo orizzontale per indurre gli St membri a interagire tra loro nel rispondere alle pressioni del Mercato Unico, a eccezione concretizzava nelle interazioni Consiglio dei Ministri. I contenuti dei documenti economici della ur e la man- canza di un meccanismo specifico per rispondere alle sfide economiche prodotte dal Mercato Unico, suggeriscono una condivisione di vedute da parte della Commissione e degli Stati membri che il perseguimento dei tre ol dal Libro Bianco poteva essere lasciato alle forze di mercato ealle decisioni che i singoli governi avrebbero preso. In tale Prospettiva la Commissione non concepiva di dover darsi un proprio ruolo di monitoraggio o coordinamento. Infatt ilcontenuto del Libro Bianco era chiaro nelle finalita proce- durali che articolava e che stipulavano che la Commi si dedicasse esplicitamente a: a) sviluppare pienamente il Mereato Unico; b) dare supporto allo sviluppo delle piccole e medie imprese; ©) rafforzare il dialogo sociale tra le due controparti del set- tore industriale (sindacati e imprenditori); 1L PROGRAMMA DI COESIONE 4) creare le principali reti infrastrutturali europee; ©) preparare le basi per la societa dell'informazione. Ma tali finalita non erano rese operative da un programma di interventi che invece sarebbe emerso solamente sette anni pit tardi, Nel 1993 il Libro Bianco non prevedeva neppu- re procedure o meccanismo di governance per Vinterazio- ne verticale vE-Stati membri nel raggiungimento di questi obiettivi che peraltro erano sottoscritti da entrambe le parti. Allora non si concepi, né in teoria né in pratica, neppure il Metodo Aperto di Coordinamento, approccio che venne soltanto formalizzato come potenziale meccanismo di coor- dinamento tra gli Stati membri, anche se non reso operativo, dal Trattato di Amsterdam nel 1998. Infine, nel Libro Bianco del 1993 non vi era alcuna menzione del ruolo di supporto che avrebbe potuto avere la nuova policy di Coesione per facilitare il raggiungimento degli posti e concordati per il programma del Mercato Unico. che avvenne nel 2000 con la for- approccio dintervento pit esplicito ma sempre st bx taristiche. II nuovo approccio riconosceva la necessita di co- ordinare le poltiche sociali ed economiche degli Stati membri al fine di soddisfare gli obiettivi del Mercato Unico, ma solo di questo nuovo approccio di carattere volontaristico non esi- steva ancora un ruolo esplicito per la Commis a di Coesione sarebbero rimaste sostanzialmente due ve programmatiche separate per altri cinque anni, fino a quando PAgenda di Lisbona fu valutata nei suoi fort limiti ‘operativi dal Rapporto Kok (2004), ¢ in seguito modificata dal programma Lisbona 11 nel 2005. Agenda di Lisbona del 2000 faceva riferimento al con- cetto di coesione sociale in termini della creazione di una 246 ROBERT LEONARDI IL PROGRAMMA DI COESIONE: 247 .di_Lisbona sostennero che la us dovesse riorientare i propri obiettivi economici nella direzione di un maggiore valore ag- F giunto dei suoi prodotti, valea dire puntando su investimenti AT innovazione dei processi produttivi e dei servizi e nelle “pliove tecnologie della comunicazione (xc); come analizzato -raccomandato da Castells (1996) e dopo da altri autori (pe, ERilbao-Osorio e Rodrignez-Pose, 2004). Con un tale orienta- onto I’Agenda si proponeva di vincere tna doppia e difficile ‘fide. Da un lato, quella di trasformare Peconomia della vE “nell’economia pitt dinamica in quanto a livello mondiale ba- ta sulla conoscenza; e dalValtro, di innescarvi tn processo lee socialmente inclusiva che aumentasse _gapidamente la qualita della vita nei Paesi membri e pertanto “portasse a compimento con successo Pallargamento della uz ‘verso Est previsto nel 2004. Ci si aspettava che un tale am- E cbizioso programma fosse sostenuto sia da grandi risorse di urgente in seguito alla costante perdita di competi- ®bilancio che da un meccanismo robusto di implementazione’. tivita della ue rispetto agli Stati Uniti @America e alla crescita {Ma cid non avvenne; gi Stati membri non si accordarono né robusta di cui quest ultimi avevano goduto nei cingue anni F in termini di aumento di bilancio né di un meccenismo di precedent differenza della us nel suo insieme. Se siraffron- F coordinamento. Solo in seguito alla pubblicazione del Rap- tano le economie dei due blocchi sui due lati del? Atlantico, ‘porto Kok (Kok, 2004) tre anni dopo, gli studiosi e gli orga- nella seconda meta degli anni novanta le produttivita de! ‘ni istituzionali iniziarono a interrogarsi su cosa non avesse lavoro nella UE era cresciuta di meno rispetto a quella degli fanzionato nella missione assegnata all’Agenda (Zgajewski USA ¢ la UE atrancava anche nell’utilizzo di risorse umane Hajjar, 2004; Dehousse, 2004; Begg, 2005, 2008; Boyer, in termini di tasso generale di occupazionee di occupazione 4 2009; Rodrigues, 2009). femminile in particolare (Gordon, 2004). Uno studio analiti- E Il risultato delle analisi e del confronto delle px co di qualche anno pit tardi (Johansson et al,2007) mostrava F sargamente convergenti che ne derivarono portd il Consiglio che al 2004 gli europei Javoravano in media un 15% di ore [ -Europeo nel 2005 a concludere, con un verdeito di natura in meno ¢ avevano un tasso di occupazione del 9% in meno E politica, che gli obiettivi dell’Agenda di Lisbona non solo delle loro controparti neg usa. ron erano stati raggiunti ma anche che non erano neppure In tale contesto di perdita di posizioni, quale poteva essere in grado di essere raggiunti. I contenuti del Rapporto Kok la leva per un'inversione della tendenza di stagnazione che (2004) avevano preparato il terreno per una riformulazione caratterizzava Yeconomia della ue? Gli avtori dell’Agenda dell’Agenda di Lisbona che avvenne nei termini della strategia Lisbona 11 e nell'accordo sulla necessita di fare un salto in «economia pitt dinamica e competitiva basata sulla conoscen- in grado di generare crescita economica sostenibile con maggiore e migliore occupazione e coesione sociale» (Parla- mento Europeo, 2000, p. 2). Ma invece di puntare sul ruolo della politica di Coesione nel raggiungimento ditali obiettivi, Yenfasi era posta dall’Agenda sulla modernizzazione del mo- dello sociale europeo in modo tale per cui il perseguimento della nuova economia basata sulla conoscenza «non aggravi problemi sociali esistenti di disoccupazione, esclusione so- ciale e povertin (p. 8). NellAgenda, il ruolo per evitare queste aggravanti era riconosciuto al cosiddetto processo di Lussem- burgo* che avrebbe messo a punto la definizione delle linee 4 per Yoccupazione in Europa e le avrebbe trasformate i poi in programmi operativialivello nazionale tramite i Piani d’Azione Nazionale per !Occupazione. LAgenda di Lisbona del 2000 era emersa come un tema | 4, 1 Processo dl Lussemburgo emerse dal Sur vere 1997 La sua finalité era di creare una: tramiteilcoordinamento delle polltiche nazi Lussemburgo nel no: ropea delloccuparione per loceupazione (Begg, 2009) Paslamento Europeo (2000), Presidenzs, Conclusioni del Consigio di Li sbona 23 € 24 marzo 2000 (Rhodes, 2000). 248, ROBERT LEONARDI avanti muovendosi sia su una gamma pit ampia di politiche che sul tema della messa a punto di nance, Pertanto, la strategia rimodulata di Lisbona n deve, 1. rendere la vE un luogo mol irimanere, Questa area di politica dintervento doveva fare di R&D una priorit’ sia peri governi nazionali che per il settore privato. Inol- tte, si dovevano formulare politiche pubbliche in grado di promuovere P'uso delle cr portandolo a diventare il mezzo diffuso per Vattivita quotidiana svolta nelle inte- razioni economiche e soci 2 specificare che il Mercato Unico doveva essere rafforzato con il completamento non ancora avvenuto nell'ampio settore det servizi, tra i quali quelli finanziari e assica- rativi; 3. attuare cambiamenti nel metcato de Zione di programmi di percorsi di istruzione permanente perl diverse fasce di popolazione in eta lavorativa e an. che di riqualificazione degli anziani nel mondo del lavoro, 4 tendere fattibile la tendenza di crescita sostenibile per Vambiente tramite la messa a punto di incentivi per le produzione e il consumo di energia rinnovabile; e 5 cambiare in maniera significativa la natura dellapproceio di governance al’attuazione della strategia di Lisbona, lavoro con la promo- 32 Lemergere ii un approccio pitt esplicito di governance Perla strategia di Lisbona B senza dubbio con la strategia di Lisbona tt che la ur arriv infine a voltare paging sul tema del meccanismo di gover. is cd che fa da tring alla tecnologia, i talento dele persone a tolleranca competere a lvello internazionele pec atrarre leapt Vinnovationee i relizzatersutett in now eempi dl spac in grado produzione e meccanismo digover- | ih PROGRAMA DI COESIONE 2469 nance che era necessario per conseguire gli obiettivi sociali }éd economici che si era data. Lapproccio iniziale di non interferenza, (hands off) che era stato sostenuto dal Libro Bianco del 1993 fu sostituito nel 2000 da un approccio pit orbido” di coordinamento su base volontaria, secondo Fil quale gli Stati membri si interfacciavano su proptie ini- aiative congrucnti con gli obiettivi, senza perd riconoscere tn ruolo esplicito alla Comm: i vzazione degli issione e agli Stati membriveniva chiesto di concentrarsi sulle qui tervento che rappresentavano il fulcro del modello sociale europeo: miglioramento della capacita occupazionale della forza lavoro ¢ riduzione det divario di competenze; priorita pit alta da assegn: istruzione permanente; aumento delloccupazione nei settori dei servizi; e salto di qualita in tutti gli aspetti delle pari opportunit, Mg Venfasi di Lisbona 1 continuava a essere sul ruolo degli Stati membri nel raccogliere le raccomandazioni della Com- missione sulla direzione futura della politica sociale. La go- vernance della strategia di Lisbona 11 si incentrava sull'intera- vione.a due livelli tra gli Stati membri cil Consiglio Europeo. La strategia era nelle mani degli Stati membri e del Consiglio, ‘mentre la Commissione aveva soltanto un ruolo di supporto nel perseguimento degli obiettivi strategici. [I meccanismo principale a disposizione della Commissione dopo il 2005 identificare e fare conoscere (name and shame) gli Stati che non attuavano le raccomandazioni preparate dal Consiglio Europeo. Cid, di per sé, si mostrd insufficiente a realizzare gli obiettivi della strategia. Nel 2000 i document dell’Agenda di Lisbona avevano dichiarato esplicitamente che «non occorreva alcun nui procedimento» per la governance della strategia (p. 11). Si era reso posizione a favore del fatto che fosse invece necessario semplificare le procedure esistenti associate con i Pracessi 350 f ROBERT LEONA’ ecoFIN delle Linee Guida Generiili pera Politica Economica (Broad Economic Palicy Guide punto rapporti annuali di sntesisuirisultati raggiuni inf i dati sull’occupazione, Pinnovazi che, ¢ la coesione sociale. Pertant 2000 lenfasi era stata sui metodi e termini di: + messa a punto sia di linee guida che di scadenze (timet e lungo periado; + identificazione degli indicatori qualitativi e quantitativi esigenze dei Paesi membri e dei settori ‘i economici e rela- tiva forza-lavoro; fain + fradusione dele line guidaeuropec in paltche nario, nali e regionali configurando obiettivi specifici (targets) eadottando misure che tengano in considerazione le dif- ferenze nazionali e regionali ¢ + monitoraggio, valutazione e peer review delle politiche navionali eregionali organizzati in maniera da produrre processi di scambio di informazioni e conoscenza, aca leet eden cata ellis Seelam nas aera eae Soe shana -sull‘occupazione ¢ la gestione della Moneta Unica (Heise, ea sian EspROGRAMMA DI COESIONE Lussemburgo, Cardiff, e Colonia’, oltre a un miglior coordi nes). Il ruolo della Commissione era stato quello di metieréa ¢ attuazione delle politiche e sull’utilizzo del Metodo Apet to di Coordinamento (omc) per diffondere le best pes ‘trai Paesi membri e promuovere una maggiore convergenza nell'attuazione degli obiettivi della uz (Daley, 2006; Danish ‘Techological Institute, 2005). Lome era definito (p. 12) in fjsbona in relazione ailivelli di R&D e bles) europee per conseguire gli obiettivi nel breve, medio dei riferimenti (benchmarks) che rispondano alle diverse Astipulava che la vE avrebbe utilizzato tutte le risorse a di- one per ottenere questi obiettivi «pur nel rispetto di genda 2000», ma laccento principale era posto sul ruolo settore privato e sulla creazione di partnership pubblico- Frivate. Invece, nei documenti non appariva altra menzio- diretta riguardante la politica di Coesione. Il Rapporto Jc del 2004 interveniva criticando Yandamento lento nel idurre i cambiamenti e anche Pimpossibilita della Com- ‘ssione di muoversi verso i target prioritari dell’Agenda di tassi occupazionali. tre critiche vennero dall’interno della Commissione ¢ del § arlamento europeo che sostenevano che gli obiettivi fissati peril 2010 non sarebbero stati raggiunti e cheT'intera strate- a Fessere lasciati soli a decidere cosa fare. per ’Agenda di Lisbona doveva essere ripensata. Sempre \ apertamente si diceva che gli Stati membri non potevano Trapporto del 2005 della Commissione adottave leracco- ‘mandazioni del Rapporto Kok, suggerendo un ripensamento F adicale della strategia e soprattutto del suo sistema di gover- ‘nance. Per facilitare 'adeguamento da parte degli Stati mem- E iyi, la Commissione suggeriva la necessita di semplificare le procedure per relazionare e di nominare una persona (Mister Tisbona) responsabile sia a livello nazionale che regionale di formare ogni anno stl cammino fatto nel conseguimento [degli obiettivi del Piano Nazionale ’Azione. Le ichieste della strategia di Lisbona continuavano ad avere carattere volon- = tario, se viste nella prospettiva de tati membri, Padoan @ Mariani (2006) nel loro studio sottolineavano come la di- jone degli obiettivi delle politiche e i limiti degli strumenti @intervento avesse dato vita a un sisterna che non era idoneo a sostenere il perseguimento degli obiettivi di Lisbona. ‘on Lisbona 11 sié finalmente realizzato il tentativo di connettere i due pilastri del programma del Mercato Unico, vale a dire gli obiettivi di Lisbona ¢ la formulazione e attua- zione della politica di Coesione. Lo si é fatto con un mix Gel metodo comunitario, dove la Commissione ha in mano 252 ROBERT LEONARDI UL, PROGRAMMA DI COESIONE 253 I iiativa di proporrelle politiche e di assicurarsi che le deci- ini siano portate avantise del metodo omc che é invece pit jprevedibile nei suoi risultati. Con Lisbona 1: la Commis- sione ridava enfasi alla sfida posta all’economia europea dalla tlobalizzazione e dal cambiamento tecnologico: «Lobiettivo fella partnership Lisbona per la crescita e occupazione é di modernizzare la nostra economia in modo da mettere in si- curezza il nostro sistema sociale che non ha eguali, di fronte ‘amercati sempre pit globalizzati, cambiamento tecnologico, pressioni sul’ambiente einvecchiamento della popolazione» ‘Ainuovi Stati membri era stata concessa una clausola di (CEC, 2005; P. 2). opting-out nel soddisfare i livelli di spesa richiesti da Lisbo- Ma la Commissione enfatizzava anche Ja necessita dig nna Il peri programmi della Convergenza e della Competi- intraprendere una strategia convergente sia al livello commu; it. Inoltre, la identificazione e allocazione (earmarking) nitario che nazionale per massimizzare I'utilizzo delle risor= della spes: di Lisbona non era se finanziarie europee e nazionali nell‘affrontare la sfida. £ adottata universalmente, né questo succedeva nei rapporti ‘stato in tale contesto che Ja Commissione ha suggerito per 4 E annuali di implementazione. Di conseguenza, mentre al- Ja prima volta l'uso esplicito della politica di Coesione (resa |] cuni programmi operativi riportarono la natura delle loro operativa tramite 'impiego dei Fondi Stratturali e del Fondo spese secondo le priorita programmatiche, incluse le allo- di Coesione) quale meccanismo pet raggiungere gh obiettivi -cazioni richieste da Lisbona, altri non lo fecero. Infine, la di Lisbona laddove la politica di Coesione giocava un ctisi finanziaria ed economica iniziata nel 2008 ha sottratto pitt significativo nel finanziamento dei programmi pubblic di spazio a un numero di Quadri Nazionali di Riferimento del investimento: «La Commissione ha proposto che programm). § speriodo di programmazione 2007-2013 perché ha costretto sostenuti dai Fondi Strutturali e dal Fondo di Coesione st intraprendere misure d’emer- indirizzino su investimenti nella conoscenza, innovazioneé -genza di risposta alla crisi. D’altra parte la crisi ha anche capacit’ di ricerca eanche sul miglioramento dellistr Eaiutato a porre Yattenzione sugli obiettivi di Lisbona e a @ della formazione professionale, in tal modo fornendo: fforzare la volonta degli Stati membri di coordinare lavoratori le competenze necessarie a muoversi nel cambias, mento ea intraprendere nuove attivita. Essi contribuiranno a migliorare la capacita diattrazione dei Paesi membsi, region ne sui temi ambientali associati al Protocollo di Goteborg ¢ citté tramite il supporto per I'infrastruttura economics 1999° i cui obiettivi erano stati intenzionalmente non (cEc, 2005, p. 5)- finanziati da Lisbona Dati i tempi stretti del poco tempo che rimaneva nel tei 20 ciclo 2000-2006, la strategia Lisbona u ebbe un impatieg contenuto sulla formulazione delle Linee Guida per la Pos litica di Coesione del 200s e per i Regolamenti del qua ciclo di programmazione 2007-2013. Anche se il legame gi obiettivi di Lisbona ¢ la politica di Coesione era dive tato pits esplicito, tuttavia esso permetteva agli Stati membri di avere una notevole discrezionalita, Gli Stati membri e le regioni avevano certamente lopportunita di collegare i loro Programmi Nazionali di Riferimento Strategico ¢iloro Pro- ‘grammi Operativi alla strategia di Lisbona, ma questo legame non era di carattere obbligatorio. In altre parole, sanzioni non erano previste nel caso in cui il legame non fosse stato reso E esplicito nel programme operativo o nel rapporto annuale di E informazione di ciascun stato membro. opel. La er 254 ROBDRT LEONARDI: IL PROGRAMDA DI CORSIONE, 255 4. BUROPA 2020: OBIETTIVI X SISTEMA DI GOVERNANCE momento della verita per I’Buropa. E il momento di essere audaci ed ambiziosi» (Prefazione). Ma anche al livello euro- peo la disponibilit di risorse da investire in una risposta di P natura anti-ciclica era molto limitata, L'unica alternativa che Ja Commissione avevaa sua disposizione era I'uso accelerato dei Fondi Stratturali per aiutare i Paest membri ad attuare progetti di contrasto alla disoccupazione e di stimolo agli ;- investimenti privati, e sospendendo per essi la porzione di co-finanziamento naziondle fino al termine della recessione. Itre obiettivi delineati dalla Commissione nella formu- * lazione della strategia Europa 2020 hanno sostanzialmente E riaifermato gli obiettivi di lungo termine presenti nella prima Agenda di Lisbona, vale a dire (p. 8): a) crescita intelligente lo sviluppo di un'economia basata sulla conoscenza e linnovazione; ) crescita sostenibile ~ la promozione dell’ utilizzo pit ef- ficiente delle risorse e di una economia pitt verde e pitt E competitiva; ©) crescita inclusiva ~ facilitate un’economia di alta occu- pazione che promuova la coesione sociale e territoriale. ‘Una delle ragioni fondamentali della mancanza di un'efficace: che della sua rimodulazione nel 2005 & stata la percezione che fino a quando le economie europee erano in grado di per sé: di ottenere risultati di crescita, competitivita e occupazione, fosse difficile che la Commissione potesse persuadere gli St membti a seguire Papproccio incrementale da essa propost i dal 2008 riuscita a mutare (Cohen-Tanugi, 2008) sulle linee in strategia di Lisbona. i Nel suo rapporto del 2010 il Presidente della Commis: jone, Manuel Barroso, articolava con chiarezza la sfida per Feconomia europea nel nuovo contesto di recessione: «La crisi ha cancellato anni di progresso economico ¢ sociale ed hal messo in luce le debolezze struttarali delfeconomia dell’ Europa. Nello stesso tempo il mondo si muove velocemente e sfide dilungo termine qualia globalizzazione, la pressione sulle risorse, Vinvecchiamenty della popolazione ~ si intensificano. Bil momento che la vE si faci carico del suo futuro» (CEC, 20208, p. 3). Per raggiungere questi obiettivila Commissione annunciava Fda necessita di recuperare la significativita de; :Lisbona e chiedeva di riconfermare la volont’ da parte degli Stati membri di raggiungerli. Inoltre,la Commissione siim- =spegnava.a lanciare sette iniziative modello (flagship initiatives) Sper «catalizzare il progresso ottenuto in ogni tema priori- stario» (p. 8). Le prime tre iniziative modello contenute nel documento programmatico di Europa 2020 sono incentrate su: innovazione, occupazione giovanile, e societa del digitale (pp. 10-11). In particolare, le iniziative si percepivano come ‘ain mezzo per creare una base concreta per una spinta forte nella direzione del raggiungimento degli obiettivi di Europa 4020 e come inizio del cambiamento di direzione e di paso ‘dell’economia europea. Gli obiettivi di Europa 2020 sono important nel defini- te cid che i governi nazionali debbono fare per rispondere 8 Europa 2020 @ il programma che rappresenta la contromossa, della Commissione al fallimento sia dell’Agenda di Lisbon sia della sua revisione nel 2005 nel fornire la base per una risposta unitaria alla crisi finanziaria ed economica, in momento in cui il forte calo di prt che avvenne nel 2009 avevis sottratto a molti dei governi lentita di risorse finanziarie pet! mettere a punto una loro credibile risposta alla crisistessa. Per’ il Presidente Barroso ela Commissione: «a crisi @ un came, panello d'allarme, i] momento in cui noi riconosciamo che | i continuare con lapproccio di sempre (business as usual) cf consegnerebbe a un declino inevitabile, fino a una posizioné secondaria all'interno del nuovo ordine globale. Questo é il ead ROBERT LEONARDI termini di tiforme strutturali delle loro econo- ima parte della strategia Europa 2020 richiedeva un sistema rafforzato di attuazione che fosse in grado di ottenere risultati. Infatti, per realizzare un cambiamento di trasformazione «la strategia Europa 2020 ha bisogno di un maggiore focus, obiettivi chiari e benchmarks per misurarne il progresso, Cid richiedera una cornice di governance forte per assemblare gli strumenti a sua dispo: done cosi Pattuazione necessaria nei tenapi previsti» (p. 25). Daparte della Commissione, la definizione delle riforme da attuare & stata particolarmente chiara nelle sue richieste nei casi dei Paesi piit colpiti dalla crisi - Grecia, Irlanda, Portogallo ¢ Spagna ~ ma é avvenuta anche per Paesi meno colpiti, quali Francia e Italia. Anche Paesi esterni alla zo. na dell’euro hanno subito un impatto forte e negativo dal cambiamento che ¢ avvenuto nel clima degli investimenti in Europa. La crisi ha reso possibile riforme strutturali alin. terno di Paesi membri che sarebbero state impensabili nel clima economico e politico precedente il 2008 ¢ ha fatto siche nel 2015 si potessero formulare i nuovi Regolamenti della politica di Coesione che obbligavano i Paes! mem. bri a seguire in modo pit esplicito un approccio alla pro grammazione dei Fondi Strutturali che & configurato dalla Commissione ed basato sulle regole europee. Il nuovo approccio prevede sanzioni qualtil rischio di perdere parte trea richiedere la valutaz ne obbligatoria nel periodo di programmazione dei otlenuti attraverso gli indicatori che misurano gli obiett di Europa 2020. All'nterno di questo contesto mutato, Europa 2020 fa- a il crearsi di condizioni di stimolo alla crescita e alla competitivita e alla produzione di nuovi posti di lavoro, ma Tappresenta anche un passo in avanti nella messa a punto de- ali obiettivi pratici del suo programma, alla luce del sistema di Sovernance che era stato messo in atto da Lisbona rt. Europa 2020 contlene un riconoscimento esplicito del principio per cui la coesione economica, sociale e territoriale si pone al (DPROGRAMMA DI COESIONE 257 jentzo dell azione pitt di quanto fosse gia stato indicato nella. Lisbona, Lisbona 1: ta coesione economica, sociale eterritoriale rimarra il cuore della ja Europa 2020 per assicurare che si mobilitino tute le energie 10 concentrate sul perseguimento delle p Htnissione per ottenere le priorit8 della crescita inteligente, sostenibile cinclusiva nei Paesi membri e nelle regioni» (p. 20) Icontrasto tra questa presa di posizione di Europa 2020 ¢ la smnenzione di passaggio riferita alla coesione sociale nel testo ella prima Agenda di Lisbona sottolinea il grande cambia- ‘mento che era avvenuuto nei dieci anni intercorsi, e la ripetuta . convinzione del fallimento sostanziale delle Agende di Lisbona ; eLisbona ut nellottenere questi jettivi. In Europa 2020 si ‘rrivati al riconoscimento esplicito che la politica di Coesione debba avere un ruolo importante se si vogliono raggiungere i suoi obiettivi, Ma é anche vero che il programma Europa 2020 hha.un orizzonte pits ampio e ambizioso di quello della politica della Coesione. Da un lato Europa 2020 copre membri in relazione ai suoi obiettivi economi

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