.

JAVNA UPRAVA – TEMELJNI POJMOVI

JAVNA UPRAVA – skup upravnih organizacija koje obavljaju javne poslove

JAVNI POSLOVI – oni koji se obavljaju u interesu lokalne, regionalne ili nacionalne političke zajednice
te su kao takvi određeni propisom državnog, regionalnog ili lokalnog karaktera POLITIČKE
ZAJEDNICE – zajednice stanovnika određene prostorno, interesno i organizacijski; imaju određeni
prostorni opseg tako da se razlikuju lokalne, regionalne i nacionalne političke zajednice
PROFESIONALIZAM – znači da su se službenici specifično obrazovali za rad na poslovima u javnoj
upravi, da im je rad u upravi glavno zanimanje, da im je plaća za taj rad temelj vlastitog uzdržavanja te
da im je pravni položaj obično reguliran specifičnim pravnim pravilima službeničkog prava

Po čemu se upravne organizacije razlikuju od ostalih?

1. javni poslovi koje obavljaju
2. profesionalizam službenika
3. specifičan pravni položaj službenika u izvršavanju službeničkih zadataka  upravno pravo
 daje im ovlasti koje imaju prema ne-članovima upravne organizacije

Prema tipu zadatka i načinu rada, upravne organizacije dijele se na:

1. REGULATIVNE – reguliraju odnose u društvu te su temeljni instrument za pripremu i
realizaciju političkih odluka, javnih politika i programa
2. KOORDINATIVNE – obavljaju unutarnje upravne funkcije i osiguravaju unutarnje
funkcioniranje upravnog sustava
3. SERVISNE – proizvode i pružaju određena javna dobra i usluge za zadovoljavanje interesa
građana, korisnika i potrošača

Povezanost svih upravnih organizacija u javnoj upravi:

1. sve obavljaju javne poslove u javnom interesu
2. sve su regulirane pravnim pravilima javnog prava
3. sve se financiraju iz javnih sredstava
4. podložne nadzoru javnih vlasti na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, kao i općem političkom
nadzoru javnosti i svih građana u zajednici

Dijelovi javne uprave:

1. DRŽAVNA UPRAVA (uprava na državnoj, nacionalnoj razini)
2. TERITORIJALNA SAMOUPRAVA (lokalna i regionalna)
3. JAVNE SLUŽBE

Javni sektor - obuhvaća trgovačka društva i druge oblike organizacija u isključivom ili djelomičnom
(većinskom ili manjinskom) vlasništvu države, regionalnih i lokalnih jedinica ili drugih pravnih osoba
javnog prava koje se osnivaju radi obavljanja poslova važnih za zajednicu i u većini pitanja djeluju po
pravnom režimu privatnog prava

UPRAVLJANJE – kao vrsta djelatnosti – odvija se u svakom zajedničkom djelovanju ljudi (akciji), bila
to skupina ljudi okupljena oko nekog privremenog rezultata, tijelo koje donosi odluke ili organizacija
javnog ili privatnog sektora
 usmjeravanje, povezivanje i usklađivanje ljudi u zajedničkom djelovanju koje je
kontinuirano,adaptibilno i dinamično
glavni instrumenti kojima se postižu usklađujući učinci u javnoj upravi su:
1. POVRATNO DJELOVANJE (feedback, retroakcija)
2. PLANIRANJE

1
 3. STANDARDIZACIJA
- djelatnost upravljanja odvija se u okviru pravila koja su s jedne strane interesne naravi, a s druge
izraz znanja i stručnosti:
a) interesna pravila  određuju koji su interesi važni pa ih se u temeljnoj
djelatnosti upravne organizacija kojom se upravlja kao i u samom upravljanju mora poštovati
b) stručno-tehnička pravila  utemeljena su na znanstvenoj spoznaji i prethodnom iskustvu o
tome koji se ciljevi u djelovanju javne uprave mogu postići, na koji način, kojim postupcima
i metodama rada

Menadžerske funkcije
L. Gulick – POSDCORB  planiranje, organiziranje, personalni poslovi, vođenje, koordinacija,
izvještavanje, budžetiranje

JAVNI MENADŽMENT – takav tip javnog upravljanja koji stručno-tehničke menadžerske spoznaje,
menadžersku slobodu u odlučivanju i rizik pretpostavlja striktnom poštovanju upravljačkih pravnih
poslova

- suvremeno doba – dilema između pravnih pravila i menadžerske slobode u javnom upravljanju
pokušava se prevladati konceptom koji se naziva PUBLIC GOVERNANCE  uzima u obzir potrebu za
jačim političkim vodstvom i slobodnijim strateškim odlučivanjem u javnoj upravi te ističe da se politički
interesi usklađuju i javni poslovi obavljaju ne samo u političko upravnom sustavu nego i putem tržišta
te širih upravljačkih mreža sastavljenih od subjekata iz različitih sektora (javnog, privatnog, civilnog i
profesionalnog) u kojima su odnosi horizontalni i sastavljeni na dobrovoljnosti Frederickson razlikuje 3
oblika:
1) governance kao horizontalnu suradnju različitih organizacija javne uprave
2) governance kao obavljanje javnih poslova od trećih osoba (privatnika ili lokalnih jedinica)
3) governance u smislu nedržavnog upravljanja u kojem sudjeluju samo subjekti koji ne spadaju u
javnu upravu

LOKALNA SAMOUPRAVA – rezultat političke decentralizacije države i diobe vlasti po teritorijalnom

načelu
 nastaje kad država ustavom ili zakonom lokalnim zajednicama građana prizna pravo na autonomno
političko odlučivanje u određenom krugu javnih pitanja koja su lokalnog karaktera
- upravna decentralizacija
- međunarodnopravni temelj: Europska povelja o lokalnoj samoupravi VE 1985.
- modeli lokalne samouprave: engleski, francuski, germanski, skandinavski

JAVNE SLUŽBE
L. Duguit: „Preobražaji javnog prava“ (1913.)
 JAVNA SLUŽBA – djelatnost čije vršenje upravljači trebaju regulirati, osigurati i kontrolirati, jer je ona
neophodna za ostvarenje i razvitak uzajamne društvene ovisnosti, takve je prirode da može biti
potpuno osigurana samo posredovanjem sile kojom raspolažu upravljači

- javne službe – društvene službe – javno obrazovanje, zdravstvo, kultura, socijalno, osiguranje
- država je preuzela i službe koje povećavaju kvalitetu života ljudi – komunalne, informacijske,
tehničke i druge
- u novije se vrijeme javne službe podvrgavaju liberalizaciji, privatizaciji, komercijalizaciji, deregulaciji
te se inzistira na supsidijarnosti pri njihovom obavljanju

Koncept službi od općeg interesa:

- oblikovan u okviru EU
- 2 skupine službi  1) SKUPINA SLUŽBI OD OPĆEG EKONOMSKOG INTERESA

2
- mrežne industrije te druge službe od općeg ek.interesa - opskrba vodom, zbrinjavanje otpadnih
voda, upravljanje
otpadom
2) NEEKONOMSKE SLUŽBE OD OPĆEG INTERESA
- obrazovanje, kultura, zdravstvo,...

UPRAVNI SUSTAVI

1. TERITORIJALNI UPRAVNI SUSTAVI

- obuhvaćaju upravne organizacije koje su uže vezane uz institucije političke vlasti na
državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini
- imaju međusobno različit sadržaj djelatnosti pa je temeljni interni sistemski problem
 problem usklađivanja (koordinacije) njihova djelovanja
- tipične organizacije – ministarstva, agencije, uredi, upravni odjeli, zavodi... - u RH se
teritorijalni upravni sustav sastoji od državne uprave, drugih upravnih organizacija na
državnoj razini (agencijski model) te od lokalne i područne
(regionalne) samouprave

2. FUNKCIONALNI UPRAVNI SUSTAV

- povezuje upravne organizacije koje se bave istom djelatnošću
- organizacije koje obavljaju javne službe – obrazovni, zdravstveni, kulturni, socijalni...
- javne ustanove i JTD
- temeljni interni problem  mjera autonomije

3. ASOCIJATIVNI UPRAVNI SUSTAV

- u njih se ljudi dobrovoljno povezuju radi ostvarenja nekog zajedničkog interesa - naziva ih se
još i trećim, civilnim ili nevladinim sektorom i smatra ih se oblikom samoorganiziranja
građana
- političke stranke, NGO, sportske udruge, vjerske zajednice, zaklade i fundacije -
glavni interni problem  način određivanja ciljeva, pribavljanje sredstava za njihovo
ostvarenje, odnos profesionalaca i ostalih članova te stvarna mogućnost utjecaja
članova na funkcioniranje asocijacije

UPRAVNA DOKTRINA
 sustav ideja o poželjnim načinima djelovanja i uputama o dobrim praksama organiziranja i
upravljanja koji je utemeljen na poželjnim vrijednostima i sistematiziranom iskustvu o upravljanju

Razvoj upravne doktrine

1) KAMERALIZAM
- integrirao iskustvena saznanja o upravi, ekonomiji i javnim financijama - 18., 19.st.
- efikasnost kao glavna vrijednost državne uprave
- temeljna postavka – da se na efikasniju upravu troši manje te da je dobra ekonomija
solidna osnova za ubiranje poreza i ua javne financije općenito
- udžbenik: J.von Sonnenfels 1765.-1777. „Temelji znanosti o policiji, trgovini i financijama“

2) DOKTRINA NOVE JAVNE UPRAVE (New Public Administration) - SAD 1960.-1980.

- naglašava socijalne i demokratske vrijednosti kao što su društvena pravednost,
etičnost, participacija, odazivnost, zaštita manjina i njihova zastupljenost u upravi,
legitimitet, politička odgovornost i dr.
- predstavnici: Frederickson, Waldo, Marini, Rohr, Chander

3) NOVI JAVNI MENADŽMENT (New Public Management)

- 1980.
- zemlje anglosaksonskog kruga

3
 - poduprta od međunarodnih organizacija – World Bank, OECD, MMF
- javnu upravu želi smanjiti, usmjeriti na ekonomske vrijednosti ( 3E – ekonomičnost,
efikasnost, efektivnost), podvrgnuti je djelovanju tržišta, prenijeti u nju tehnike
privatnog sektora te razviti poduzetničko ponašanje i kulturu u javnoj upravi

4) DOKTRINA DOBROG UPRAVLJANJA (Good governance)

- 1990.
- načela dobrog upravljanja po EU: otvorenost, participacija, odgovornost, djelotvornost i
koherentnost
- naglašavaju se uloga građana i civilnog društva, transparentnost, legitimitet, prava
čovjeka, vladavina prava, kvaliteta javnih usluga, informatizacija, efikasnost i bolje
upravljanje resursima
- EU posebno ističe potrebu jačanja upravnih kapaciteta, kao ukupnost sposobnosti za dobro
upravljanja  kombinacija demokratske i efikasne uprave

5) NEOWEBERIJANSKA DRŽAVA (Neoweberian state)

- zemlje postsocijalne tranzicije
- naglašava potrebu da se ojača uloga upravnog prava, a javna uprava učini efikasnom
i urednom pri funkcioniranju
- poželjnim smatra karakteristike klasičnog weberijanskog birokratskog modela
uprave (zakonitost, pisane komunikacije, profesionalnost i edukacija službenika,
neosobni odnosi)

Razvoj upravne teorije

1) TEORIJA ORGANIZACIJE
- bavi se uglavnom proučavanjem privatnih poduzeća i upravnih organizacija, ali i
drugim tipovima organizacija
- Wilson, Weber

2) TEORIJA SUSTAVA - 2.pol. 20.st.

- sustav je cjelina sastavljena od dijelova i razgraničena od okoline
- svaka pojedina upravna organizacija, više takvih organizacija povezanih određenim
zajedničkim karakteristikama ili čitava javna uprava neke zemlje može se promatrati,
analizirati i istraživati kao sustav

3) TEORIJA INSTITUCIJA
- polazi od pojma institucije kao društvene strukture koju čine međusobno povezana
koherentna očekivanja, stabilizirana po socijalnoj dimenziji, u okviru neke društvene
zajednice, po vremenskoj dimenziji, kao relativno trajni standardi, te po sadržajnoj
dimenziji, oko nekog pitanja od važnosti za tu zajednicu
- reguliraju ponašanje ljudi u društvenoj zajednici i odnose među njima
- normativnog su karaktera
- očekivanja od kojih se sastoje institucije po porijeklu su dvostrana: jedna nastaju
izričitim ustanovljenjem, a druga habitualizacijom

UPRAVNA ZNANOST
 društvena empirijska znanost jer jednu društvenu, ljudsku pojavu proučava na iskustveni
način, razvija teorije za njezinu analizu te stalno provjerava teorijske pretpostavke na
metodološki prikladan način na prikupljenom iskustvenom materijalu
 predmet upravne znanosti: upravne organizacije i djelatnost javnog upravljanja, posebno
njihova uloga u društvenoj zajednici, upravljačka odnosno menadžerska tehnologija u javnoj upravi,

4
ponašanje upravnih službenika, odnosi uprave i građana, pravila koja reguliraju javnu upravu i druge
upravne pojave
 cilj upravne znanosti: utvrđivanje objektivnih pravilnosti radi njihove primjene u praktičnom
djelovanju

RAZVOJ POUČAVANJA O JAVNOJ UPRAVI

- profesionalizam, stručnost i upravno obrazovanje upravnog osoblja važan su dio sposobnosti
uprave da efikasno obavlja svoje zadatke
- upravno obrazovanje i profesionalizam službenika  pojavilo se u vrijeme europskih
apsolutističkih monarhija
3 klasična modela upravnog obrazovanja u Europi:
1) BRITANSKI
- dugo vremena bio zasnovan na općem visokom obrazovanju, preferiralo se diplomante
Oxforda i Cambridgea
- elitističko shvaćanje – rad u upravi (civil service) namijenjen obrazovanim
džentlmenima porijeklom iz viših društvenih slojeva
- upravno obrazovanje odvijalo se na politehnikama (veleučilišta) – poč.90-ih nova
sveučilišta
- u novije se vrijeme preferiraju menadžerski profilirani naspram upravnih studija
politološke ili opće upravne naravi

2) FRANCUSKI
- obilježen poslijediplomskim obrazovanjem za visoke upravne pozicije u okviru
četiriju tzv. velikih škola, među kojima se posebno izdvaja Nacionalna škola za javnu
upravu – osnovana u listopadu 1945. za obrazovanje upravnih generalista - u novije se
doba otvara niz studija upravnog profila u okviru ostalih visokoškolskih institucija,
sveučilišta i instituta

3) NJEMAČKI
- obilježen kameralističkom doktrinom, praktičnom orijentacijom upravnom znanošću kao
temeljnom disciplinom te općim pravnim profilom upravnih studija
- stručni upravni studiji organizirani na višim školama
- potkraj 60-ih i 70-ih počeli su se osnivati poslijediplomski upravni studiji
- mnoge se upravne pozicije i dalje popunjavaju onima koji su završili pravni ili neki drugi
studij

- posebno se ističe NIZOZEMSKA

 upravno se obrazovanje odvija na svim razinama, vertikalno je prohodno i poduprto kvalitetnim
znanstvenoistraživačkim radom nastavnika

Zajednički trendovi u obrazovnom sustavu:

a) uspostava cjelovitog vertikalno integriranog sustava upravnog obrazovanja
b) jačanje, širenje i diverzifikacija upravnog obrazovanja
c) prilagodba suvremenim upravnim doktrinama
d) jačanje multidisciplinarnosti i interdisciplinarnosti u upravnom obrazovanju
e) snažnija orijentacija upravnog obrazovanja na potrebe upravne prakse
f) sve uža povezanost upravnog obrazovanja i cjeloživotnog usavršavanja tijekom
upravne službe

UPRAVNO OBRAZOVANJE U HRVATSKOJ

- kameralizam
- Marija Terezija  Političko-kameralni studij u kraljevinama Dalmacije, Hrvatske i Slavonije
1769.
 prvi udžbenik: Sonnenfels

5
  prvi nastavnik: A. Barić
- Političko-kameralni studij spojen s novoformiranim Juridičkim fakultetom Kraljevske akademije
znanosti u Zagrebu
- nakon 2.svj.rata  u Zagrebu osnovana Visoka upravna škola (1956.) te Viša upravna škola (1957.)
- Visoka škola integrirana s Pravnim fakultetom 1968.
- Viša škola integrirana 1983.
- od 1983.-1998. Pravni fakultet izvodio dvogodišnji upravni studij
- 1998. Vlada RH osnovala Društveno veleučilište u Zagrebu s 3 studija
- reorganizacija 2011. – Društveno veleučilište integrirano sa Sveučilištem
- Studijski centar za javnu upravu i javne financije

VLADAVINA PRAVA I JAVNA UPRAVA

 doktrina, odnosno skup ideja, o tome kakvo bi trebalo biti pravo, a posebno kakvi bi trebali biti
zakoni koje donosi zakonodavac
 vladavina prava nalaže da zakoni budu opći, jednaki za sve i izvjesni iz čega slijedi:
a) zakoni i drugi propisi moraju biti objavljeni i obrazloženi, a prethodno kvalitetno
stručno pripremljeni
b) smiju se mijenjati samo kad to zahtijevaju važne društvene potrebe
c) svi ostali propisi moraju biti usklađeni sa zakonom (hijerarhija propisa)
d) javna uprava mora djelovati po načelu zakonitosti
e) pravne se norme moraju tumačiti pravilno i stručno
f) mora postojati određena razina pravne predvidljivosti i sigurnosti
g) djelovanje izvršne vlasti mora biti podložno nadzoru nezavisnih sudova  vladavina prava
kao jedan od stupova europskog upravnog prostora (EUP) obuhvaća načela razmjernosti
(proporcionalnosti), pravičnosti, profesionalnosti, pravodobnosti i zakonitosti

NAČELO ZAKONITOSTI Dvije

dimenzije:
a) zahtijeva da niži pravni propisi budu u skladu s višima (hijerarhija propisa)
b) zahtijeva da odluka u svakom pojedinačnom upravnom slučaju i svaka druga
pojedinačna odluka budu u skladu s propisima koji su na snazi

RAZVOJ PRAVNE REGULACIJE HR JAVNE UPRAVE

I. FAZA
- utemeljenje u samostalnoj državi - 1990.-1993.
- glavni zadatak – stvoriti pravne, organizacijske i druge pretpostavke za stvaranje cjelovite državne
uprave te nastavak funkcioniranja javnih službi i lokalne samouprave - Ustav 1990.
- Zakon o Vladi
- osnovana nova ministarstva i druga upravna tijela
- proveden veći broj organizacija
- preuzeti ZUP i ZUS

II. FAZA
- faza konsolidacije - 1993.-2001.
- faza etatizacije, centralizacije i politizacije uprave
- velik dio poslova dotadašnjih općina prešao u kategoriju državnih upravnih poslova
- država snažno centralizirana – ministarstva
- župan – zakonski definiran kao predstavnik državne vlasti na teritoriju županije - donesen veći broj
zakona sistemske naravi - Zakon o sustavu državne uprave 1993.
- Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi 1992.

6
- preuzet stariji francuski model organizacije države i centralističkog nadzora lokalne samouprave -
Zakon o ustanovama
- 1994. prvi sustavni zakon o državnim službenicima i namještenicima kao i zakon o plaćama
zaposlenika u javnim službama - članica VE 1996.

III. FAZA
- europeizacija
- ustavne promjene 2000. i 2001.
- Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju 29.10.2001.
- ustavom regulirano načelo supsidijarnosti i diobe vlasti po teritorijalnom načelu, županije redefinirane
kao jedinice područne (regionalne) samouprave
- državna uprava na razini županija odvojena je od županijske samouprave i znatno smanjena
- župan postaje isključivo županijski, a ne više državni dužnosnik
- decentralizacija
- novi Zakon o državnim službenicima 2005.
- Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi 2008.
- Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačenika Grada Zagreba
2007.
- 2003. ZPPI
- proces usvajanja europskog zakonodavstva i europskih upravnih standarda

IV. FAZA
- Strategija reforme državne uprave za razdobljem 2008.-2011. - faza modernizacije HR javne uprave
- novi ZUP i ZUS 2009. i 2010.
- Zakon o regionalnom razvoju 2009.
- od 2010. započinje politika deagencifikacije
- razvoj e-uprave
- novi ZPPI
- Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i
akata 2009.
- Zakon o procjeni učinaka propisa 2011.

UTJECAJ EUROPSKE PRAVNE

REGULACIJE - EU 1.7.2013.
- VE 6.11.1996.
- formalno propisane norme (hard law), standardi koje nameću EU sudovi (case law) te
načela,standardi i prakse (soft law)
- ključni pravni dokumenti VE: Europska konvencija + protokol 1997., Europska povelja o lokalnoj
samoupravi 1996.
- pravni dokumenti EU: Lisabonski ugovor, Povelja o temeljnim pravima EU 1.12.2009.

II. JAVNA UPRAVA U DRUŠTVU I U POLITIČKO-UPRAVNOM

SUSTAVU

Temeljne tendencija društvenog razvoja koje se odražavaju na razvoj javne uprave:

a) RAST DRUŠTVENE GUSTOĆE
b) INTENZIVIRANJE DIOBE RADA
c) RAST KOLIČINE INFORMACIJA

7
d) ŠIRENJE KRUGA LEGITIMNIH INTERESA
e) POVEĆANJE DOBARA KOJIMA DRUŠTVO RASPOLAŽE

Faze u razvoju upravljanja

1) ASOCIJATIVNA FAZA
- početak funkcioniranja društvenih zajednica
- snaga zajednice i pojedinca je temelj za borbu s prirodnim nepogodama i
sukobljavanje s drugim društvenim skupinama oko oskudnih resursa -
kohezija grupe – potrebno jasno definiranje pripadnosti pojedinaca grupi, kriterij
po kojem se razlikuju članovi od ne-članova (srodstvo ili vlasništvo
nad osobom)
- potreba održanja zajednice i njezina opstanka putem osobnih veza motivacijski je
faktor za djelovanje u skladu s pravilima zajednice

2) FAZA TERITORIJALIZACIJE UPRAVLJANJA

- javlja se paralelno sa stabilizacijom naselja i afirmacijom poljoprivrede kao
glavne proizvodne grane
- teritorij i njegove granice osigurava politička vlast koja zamjenjuje ulogu
osobnih veza iz prethodne faze
- aktivnosti zajednice kojima se ostvaruju javni poslovi i rješavaju sukobi
dobivaju teritorijalna obilježja
- politička vlast kao institucija u temelju je izgradnje nove društvene institucije
 države, koju osim teritorija i stanovništva obilježava monopol prinude na tom teritoriju

3) FUNKCIONALIZACIJA UPRAVLJANJA
- javlja se s industrijskom revolucijom i pojavom industrijskih poduzeća kao
temeljnog oblika proizvodnje
- kriterij djelovanja nisu ni osobna svojstva ni teritorij već upravo neovisnost o teritoriju i
načelo isporuke proizvoda odnosno usluge
- ljudi se udružuju u organizacije koje nastoje postići zajedničke ciljeve - javna
poduzeća i ustanove koje obavljaju javnu službu dobivaju sve veću relativnu
ulogu u upravljanju javnim poslovima
- formiraju se pojedini funkcionalni sustavi koji su načelno neovisni o teritoriju
relativno zatvoreni i autonomni, a u njima se upravljanje i kohezija osiguravaju
temeljem kriterija funkcije, svrhe odnosno zadatka - razlikuju se
negospodarske i gospodarske javne službe Tendencije u razvoju
uprave

1) TENDENCIJA PREMA PORASTU UPRAVE

 u apsolutnom smislu: javna uprava neke zemlje razvojem obuhvaća sve veći broj organizacija,
zapošljava sve veći broj ljudi te troši sve veću količinu financijskih sredstava
- apsolutni se porast označava apsolutnim brojevima praćenim u vremenskom nizu

 u relativnom smislu: u odnosu na druge društvene sustave (gospodarstvo), uprava obuhvaća sve
veći postotak radne snage i bogatstva nekog društva
- u odnosu na ukupnu zaposlenost u nekoj državi raste broj zaposlenih u javnoj upravi
a raste i udio javne uprave u BNP
- relativni porast uprave izražava se relativnim brojevima, postocima

Ključni uzroci porasta uprave:

8
 a) razvoj društvenih proizvodnih mogućnosti omogućuje povećanje proizvodnosti
ljudskog rada i oslobađa radnu snagu za neproizvodne djelatnosti (javni poslovi u
upravi)
b) urbanizacija i razvoj gradova uzrokuju povećanje kruga javnih poslova
c) povećava se opseg i veličina zadatka koje neka društvena zajednica treba obaviti
a ujedno raste i tehnološka osnova za obavljanje tog zadatka
d) dio javnih poslova i time novih upravnih organizacija javlja se zbog intenziviranja
međusobne povezanosti ljudi i smanjenja njihove međusobne udaljenosti
e) porast uprave ovisi i o broju stanovnika

2) TENDENCIJA PREMA DIFERENCIJACIJI UPRAVE

a) HORIZONTALNA  proces stvaranja novih upravnih organizacija na istom
teritorijalnom stupnju, s tim da se te organizacije međusobno
razlikuju po grupo poslova koje obavljaju  te grupe
poslova zovu se RESORIMA
 najvažnija posljedica je formiranje dviju glavnih skupina
upravnih resora: 1. KLASIČNA DRŽAVNA UPRAVA
(5 resora – vanjski poslovi, obrana,
unutarnji poslovi, pravosuđe, financije)
2. JAVNE SLUŽBE
(gospodarske, društvene, tehničke, komunalne i
info.sužbe)
b) VERTIKALNA  nastajanje novih teritorijalnih stupnjeva koji se razlikuju po širini
teritorija na kojem djeluju
 2 temeljna uzroka vertikalne diferencijacije:
1) POVEĆANJE PODRUČJA NA KOJEM SE ODVIJA UPRAVNA
DJELATNOST
2) POVEĆANJE INTENZITETA UPRAVNE DJELATNOSTI

3) TENDENCIJA PREMA PROFESIONALIZACIJI UPRAVE

3 komponente: 1. ustaljivanje skupine zadataka i položaja nositelja tih zadataka,
što rezultira uspostavljanjem niza različitih radnih mjesta sa
specifičnim i unaprijed definiranim poslovima, pa se umjesto općih
službenika koji rade sve potrebne poslove zapošljavaju
službenici s određenim krugom poslova na određenim radnim
mjestima
2. trajnost upravnih zanimanja
3. promjena načina plaćanja službenika za njihov rad

4) TENDENCIJA PREMA OGRANIČAVANJU PRINUDE U UPRAVI

- prinuda – svako nametanje određenog ponašanja drugome koje on ne bi
dobrovoljno izabrao bez tog djelovanja, a kreće se od direktnog lomljenja otpora korištenjem fizičke
sile do indirektnih oblika kao prijetnji kaznom - prinuda je u počecima upravnog razvoja naglašena
vanjska i unutarnja metoda djelovanja
1. moderna uprava u početku je vojnog ili policijskog karaktera, pa se prinudne
metode koriste i za funkcije koje nisu vojnog ili policijskog karaktera
2. zbog niske stručnosti uprave, ali i slabe obrazovanosti stanovništva, korištenje
prinudom je tehnički i ekonomski najjednostavnija metoda
3. razina društvene svijesti u početku je niska, pa se prinudom osigurava provedba
društveno korisnih akcija među stanovništvom
4. unutar same upravne organizacije prinuda je najjednostavnija metoda za
osiguravanje discipline i grupne kohezije

9
- s promjenom društvenih uvjeta smanjuje se i potreba za prinudom u njezinom vanjskom i
unutarnjem djelovanju
1. mijenja se karakter uprave jer klasični resori više ne dominiraju u organizaciji države,
već se težište premješta prema javnim službama
2. političke borbe i revolucije dovele su do demokratizacije društva, proklamacije i
zaštite ljudskih prava te jačanja položaja građana spram uprave, kao i do
smanjivanja prinude u upravnom djelovanju
3. tehnološki razvoj i s njime povezano jačanje tehnološke osnove i profesionalizacija
uprave uvode u upravu stručne i složene metode utemeljene na pravnim ili stručnim
pravilima, umjesto na pukoj upotrebi sile
4. povećava se opća društvena svijest, razina civiliziranosti i obrazovna razina
stanovništva, pa se upravna djelatnost i njezini motivi i ciljevi prihvaćaju snagom
argumenta i logikom društvene korisnosti, a ujedno su i odgovor na povećane
društvene potrebe
5. unutar same uprave karakter odnosa sve se više mijenja – sve veća zastupljenost
horizontalnih (timskih) odnosa koji počivaju na suradnji i izviru iz autoriteta znanja
rukovoditelja te traže samostalnost i odgovornost službenika u okviru zakona

5) TENDENCIJA PREMA INFORMATIZACIJI UPRAVE

- e-uprava – djeluje na nekoliko odnosa: odnos uprave i građana, odnos
uprave i privatnog sektora, odnos uprave i drugih podsustava države,
međusobni odnos između upravnih organizacija, unutar svake upravne
org.posebno - u upravnom smislu, e-uprava djeluje na metode rada i
strukturu uprave a) s obzirom na metode rada
- povećanje efikasnosti i ekonomičnosti te kvalitete usluga
- prikupljanje i obrada velikog broja podataka u kratkom vremenu
b) s obzirom na strukturu uprave
- povezivanje upravnih organizacija i službenika kroz mreže timova
i koordinirano upravljanje bazama podataka
- uspostavljanje jedinstvenih upravnih mjesta (one stop shop)
- prema korisnicima javnih usluga uprava nastupa jedinstveno
pružajući uslugu koja se kroz razmjenu
podataka, informacija i komunikacija priprema i definira u pozadini koja
nije vidljiva građanima (back office) i koja mora sama, kroz suradnju
različitih organizacija, osigurati da građanin brzo i efikasno dobije traženu
uslugu
- povećana razina transparentnosti

Suvremene tendencija u razvoju društva i uprave

1) PROCES GLOBALIZACIJE
2) PROCES EUROPSKE INTEGRACIJE
3) TRANZICIJA
4) PRIVATIZACIJA JAVNIH SLUŽBI I ŠIRENJE PRIVATNE INICIJATIVE
5) URBANIZACIJA I RAZVOJ GRADOVA
6) REGIONALIZACIJA I STVARANJE VIŠESTUPANJSKIH SUSTAVA JAVNOG
UPRAVLJANJA

Tradicionalni europski modeli javne uprave

1) WESTMINSTERSKI/ANGLOSAKSONSKI MODEL
(Velika Britanija, Irska)

10
 - na prvo mjesto stavlja društvo i ekonomiju, a država je tu da na što bolji
način pomogne njihovo funkcioniranje
- država nastaje temeljem ugovora između članova društva (Rousseau), a
granice između društva (privatnog, civilnog sektora) i države su jasne, ali i
fleksibilne
- državna uprava je subordinirana i nema posebnu ustavom zajamčenu ulogu,
podložna je učestalim promjenama zbog promjena političke vlasti
- odnos između uprave i politike u središtu je interesa
- državni službenici su profesionalci u javnom upravljanju (upravni generalisti)
- inzistira se na servisnoj ulozi uprave i njezinoj orijentaciji na
korisnike, u skladu s ekonomskim vrijednostima efikasnosti i učinkovitosti
kombinirana s političkim vrijednostima uloge politike u ostvarivanju ciljeva
društvenog razvoja
2) WEBERIJANSKI/GERMANSKI (ORGANICISTIČKI) MODEL
(Njemačka, Austrija, dijelom Nizozemska)
- smatra državu posebnom trajnom pravnom osobom, a pojedinu političku
vlast samo privremenim političkim vodstvom te osobe
- država ima svoje organe, nije djeljiva, a njezine su granice čvrste -
građani su uklopljeni u organsko društvo koje naglašava korporativističke
oblike reprezentacije (sindikate, udruge, poslodavce)
- državna uprava i javni službenici personificiraju moć države, što se očituje
kroz poseban status državne službe, njezin kontinuitet i potrebu za pravnim
obrazovanjem za zapošljavanjem u upravi
- službenici su od centralne važnosti za politički život i trebaju imati čvrstu
moralnu i pravnu osnovu svoga djelovanja
- temeljna svrha djelovanja je pravna sigurnost i osiguranje jednakosti
građana, a pravo ima monopol ekspertize za učinkovito funkcioniranje države
- profesionalizam službenika

3) NAPOLEONSKI/FRANCUSKI (JUŽNOEUROPSKI) MODEL

(Francuska, Španjolska, Portugal, Italija, dijelom Belgija)
- državu smatra jedinstvenom i nedjeljivom, nastalom zbog izgradnje
nacionalnog identiteta i radi prevladavanja dubokih podjela u društvu
- Francuska – država je uglavnom centralizirana i koristi se različitim
mehanizmima za osiguranje uniformne provedbe politike
- direktno vršenje ovlasti od strane države kroz unitarni model države
- francusku tradiciju odlikuje centralizacija, hijerarhija, uniformnost, sustav
profesionalnih službeničkih tijela te naglasak na legalizmu,
upravnom pravu i état de droit
- javni sektor obilježavaju korporativizam i departmanizacija, teritorijalno
upravljanje u formi regija, departmana i općina te preuzimanje državne i
lokalne politike

4) SKANDINAVSKI/NORDIJSKI MODEL
(švedska, Danska, Norveška, Nizozemska)
- mješavina anglosaksonskog i germanskog modela
- tradicija socijalne države  država je posvećena ekonomskom i društvenom
blagostanju građana, aktivna je i ima široke ovlasti, ali i širok opseg dužnosti,
od socijalnih i ekonomskih do političkih
- snažna participacija građana te transparentnost i otvorenost vlasti i uprave
prema građanima

11
Razlike između anglosaksonskog i kontinentalnoeuropskog modela javne uprave

A
- odvojenost i ravnopravnost države i društva
- zadatak države je promicati potrebe društva i gospodarstva, država ne predstavlja jedinstvo,
a njezina tijela su pravne osobe
- uprava i građani smatraju se jednakima pa njihove sporove rješavaju redovni sudovi
- bez obzira na političku vlast, uprava treba slijediti i provoditi trenutačnu politiku vlade
- dominantno je brzo i radikalno odvijanje privatizacije i marketizacije
- većinski politički sustav, centralizirana uprava i ideologija koja ističe individualni interes,
slabija utemeljenost na pravu kao instrumentu državne aktivnosti
-

K
- polazi od jedinstva države koja djeluje putem svojih organa i koja je u žarištu društvenog i
gospodarskog razvoja, njegov kreator i pokretač
- djelovanje države utemeljeno je na upravnom pravu i pod kontrolom upravnih sudova -
politizacija javne uprave
- jezgra kontinentalne Europe usmjerena je prema profesionalizaciji, fleksibilnom javnom
financiranju, reorganizaciji upravnog sustava i modernizaciji upravnog prada da bi se
omogućila suradnja javnog i privatnog sektora, uvela e-uprava te smanjili upravni tereti koje
građanima i privatnom sektoru nastaju zbog pretjerane regulacije

ULOGE GRAĐANA U ODNOSU PREMA UPRAVI

- prva faza u odnosu građanina i moderne uprave nastaje u doba aspolutističkih monarhija
 paternalistički odnos uprave prema građanima
- vrijeme institucionaliziranja apsolutističkih monarhija i profesionalne uprave putem profesionalne
plaćeničke vojske, ali i širenja vladareva kućanstva u rudimentarne začetke drugih upravnih resora
(diplomacija ili financije)
- početna uprava svedena na klasične resore: obranu, policiju, diplomaciju, pravosuđe i financije
- uprava nastupa kao instrument vlasti, autoritativnim odlučivanje, pa i silom, zanemarujući interese
široke mase obespravljenih stanovnika
- ljudi se nalaze u ulozi PODANIKA

- građansko-demokratske revolucije  osnažena uloga stanovnika

- vlast izvire odozdo, od stanovnika, a zadobiva se temeljem rezultata glasovanja svih stanovnika s
političkim pravima
- čovjek s političkim pravima, pravom glasa i pravom biti biran na političke dužnosti je
GRAĐANIN

- kraj 19.st.  država preuzima na sebe obavljanje širokog spektra novih djelatnosti koje su usmjerene
na dobrobit stanovništva i društva kao sjeline (prosvjeta, socijalna skrb, zdravstvo...)
- javnim uslugama stanovnici se mogu koristiti pod prethodno pravno predviđenim pretpostavkama
- temeljni postulati – načelo jednake dostupnosti i kontinuiranog pružanja javnih usluga
- KORISNICI  oslobođeni plaćanja cijene javnih usluga, u cijelosti ili bar djelomično
- stjecanjem uloge građanina, legitimitet je stekla vrijednost participacije, odnosno sudjelovanja u
javnim poslovima
- građani postaju SURADNICI/PARTNERI vlasti i uprave, suodgovorni za ishode javnih politika u
praksi

12
- 1970. – doktrina novog javnog menadžmenta
- realizacija ekonomskih vrijednosti efikasnosti i ekonomičnosti
- javna se uprava želi podvrgnuti načelima i pravilima koja vrijede u privatnom sektoru, a od građana
se naplaćuje realna cijena javnih usluga
- položaj građana svodi se na ulogu POTROŠAČA

- naglašavanje potrebe za dobrim upravljanjem, a ne za jeftinom upravom

- država i javna uprava moraju otvoriti mogućnosti privatnicima da kao poduzetnici što više sudjeluju u
njezinu funkcioniranju
- uloga PODUZETNIKA

Instrumenti jačanja položaja građana u odnosu prema upravi

Temeljni postulati kojima se jača i štiti položaj građana u odnosu prema upravi:
a) NAČELO ZAKONITOSTI
B) NAČELO POGREŠIVOSTI UPRAVE
c) NAČELO ODGOVORNOSTI UPRAVE
d) JAVNOST UPRAVE - načelo transparentnosti
- načelo otvorenosti

TEMELJNI POSTULATI JAVNOG UPRAVLJANJA

- javnost uprave – svjesno i planirano nastojanje da se građanima pruži maksimalan uvid u

organizaciju i rad uprave (transparentnost) te da se istodobno upravi osigura što veća
obaviještenost o potrebama, mišljenjima i stavovima građana o radu uprave (otvorenost) -
dvosmjeran proces GRAĐANI UPRAVA

TRANSPARENTNOST – znači da su javne informacije dostupne javnosti i da , ovisno o vrsti

informacije, mogu biti pružene građanima ili drugim subjektima (privatni ili civilni sektor) na zahtjev
- informacija je rezultat rada tijela javne vlasti, output

OTVORENOST – javna vlast i uprava otvorene su za povratnu informaciju od javnosti o svom radu
odnosno o namjeravanim odlukama
- informacija pružena od javnosti je input za rad javne uprave

JAVNA UPRAVA I POLITIČKI SUSTAV

A) FAZA APSOLUTISTIČKE KONCENTRACIJE

- apsolutna sloboda pojedinca (vladara) u upravljanju državom, može upotrijebiti bilo koje
sredstvo da bi opravdao cilj
- ima „moć vladanja po vlastitom nahođenju“ kako bi realizirao božanski plan -
profesionalna državna uprava glavni je instrument i temelj koncentracije moći
vladara, a nastaje postupnim širenje vladareva dvora i kućanstva uspostavom prof.
vojske koja je neposredno podređena vladaru i neovisna o vojskama velikaša -
posjedovanje stvarnog monopola legitimne fizičke sile+teritorij+stanovništvo 
DRŽAVA
- glavni je zadatak države održavanje stabilnosti i sigurnosti vlasti, a onda i društva -
državna uprava se konstituira oko tog osnovnog zadatka  osiguravanjem vanjske
sigurnosti kroz resore obrane (rata) i vanjskih poslova u doba mira, uspostavljanjem
unutarnje sigurnosti kroz resore policije i pravosuđa te potrebe financiranja državnog
aparata i samog vladara
- s vremenom se javljaju novi zadaci države i uprave

13
B) FAZA DEMOKRATSKE DEKONCENTRACIJE
- demokratske reforme i revolucije pokrenule su novo utemeljenje države na demokratskim
vrijednostima slobode i jednakosti građana uz suverenost naroda u nacionalnoj državi
- afirmira se autonomija pojedinca u odnosu prema vlasti, ograničavanje opsega
poslova i moći države te se proklamiraju osnovna prava čovjeka i građanina kao
temelj političkog sustava
Ključne institucionalne inovacije koje su ishod demokratskih revolucija od kraja 18.do pol.19.st. :
1. uspostava ustavno-političkog načela TRODIOBE VLASTI na zakonodavnu,
izvršnu i sudsku
2. vlast parlamenta kao izabranog PREDSTAVNIŠTVA GRAĐANA i
zakonodavnog tijela zamjenjuje vlast vladara
3. sva su državna tijela VEZANA ZAKONIMA koje donosi parlament radi
uređivanja društvenih odnosa i ograničavanja samovolje države
 načelo zakonitosti, vladavina prava
4. uspostavlja se MEĐUSOBNA KONTROLA TRIJU VLASTI
5. državna uprava postaje PODSUSTAV DRŽAVE, dio njezine izvršne vlasti, koja
je odgovorna zakonodavnom tijelu putem mehanizma političke
odgovornosti

C) FAZA INDUSTRIJSKE KONCENTRACIJE

- povećana proizvodnost i zamjena ljudskog rada dovele su do povećanja broja
stanovnika, primata industrijske proizvodnje pred ostalim proizvodnim sektorima,
razvoja gradova, potrebe za obrazovanjem i specijalizacijom radnika, razvoja
tržišnog gospodarstva, općeg povećanja dobara i usluga, a time i do povećanog
bogatstva društva
- nagli rast državne uprave; raste broj organizacija, broj zaposlenih i količina sredstava kojima
se koristi
- uz klasične resore državne uprave javljaju se novi koji brinu za gospodarstvo,
društvene službe, tehničke, komunalne, informacijske službe
 druga skupina resora – resori javnih službi – predeže nad prvom skupinom
- suvremena država  država javnih službi (L. Duguit)
Razlozi zbog kojih država odlučuje sama pružati ili regulirati i financirati javne službe, a ne
prepustiti ih privatnom poduzetništvu:
a) SPREČAVANJE MONOPOLISTIČKOG POLOŽAJA pružatelja javne usluge
b) PROBLEM EKSTERNALIJA
c) OPASNOST NEDOVOLJNOG PRUŽANJA JAVNIH USLUGA od strane
privatnog sektora zbog neprofitabilnosti
d) POTREBA DA SE OSIGURA PRAVILNO ODNOSNO SPRIJEČI PRETJERANO
ISKORIŠTAVANJE JAVNOG DOBRA
e) NUŽNOST VELIKIH POČETNIH KAPITALNIH INVESTICIJA radi izgradnje
infrastrukture i pružanja određenih javnih usluga
f) SPREČAVANJE INFORMACIJSKE ASIMETRIJE I ZAŠTITA INTERESA SLABIJIH

D) FAZA NOVE DEKONCENTRACIJE DRŽAVNE VLASTI I UTJECAJA

- tijekom 20.st. socijalna država raste po opsegu, brojnosti organizacija, broju zaposlenih i
ukupnim rashodima koji se financiraju iz prihoda prikupljenih kroz poreze i druge
namete od razvijajućeg gospodarstva, osobito nakon 2.svj. rata - proces jačanja
države zaustavljen 70-ih:
a) ekonomska kriza potaknuta naftnom krizom
b) kriza upravljanja – prigovara se da je uprava pretjerano
birokratizirana, spora i neučinkovita, neosjetljiva na

14
 konkretne potrebe ljudi, zatvorena u svoj
formalistički svijet
c) c) kriza legitimiteta – nedostatak povjerenja u institucije i
negativan imidž upravnih struktura,
nesposobnost države da jednakom
brzinom odgovori na promijenjene društvene
potrebe te birokratiziranost uprave
- posljedice (kraj 70-ih):
1) koncept socijalne države nadomješta KONCEPT
REGULACIJSKE DRŽAVE – počiva na privatizaciji javnih poduzeća i liberalizaciji tržišta javnih usluga,
povjeravanju pružanja javnih usluga privatnom i civilnom sektoru, jačanju privatne inicijative te
gosp. i soc. poduzetništva, zadržavanju u upravi samo temeljnih funkcija te na povjeravanju ostalih
poslova privatnom i civilnom sektoru- dolazi do reafirmacije tržišta kao temeljnog okvira za
funkcioniranje ekonomije i dijela javnih službi, nastoji se smanjiti broj i povećati kvaliteta
propisa, a regulacija sada privatiziranih sektora javnih usluga povjeriti posebnom tipu upravnih
organizacija  regulacijskim agencijama - uloga građanina kao poduzetnika

2) koncept tradicionalne weberijanske uprave orijentirane primarno na pravne vrijednosti

nadomješta KONCEPT NOVOG JAVNOG MENADŽMENTA orijentiran na ekonomske
vrijednosti
-zagovara se ekonomičnost, učinkovitost i efikasnost javne uprave, veća dekoncentracija uprave
putem delegacije poslova agencijama, prijenos dijela poslova na lokalnu samoupravu, ugovaranje
obavljanja dijela poslova s privatnim i civilnim sektorom
- da bi upravljanje bilo efikasnije, državna uprava treba
zadržati policy funkcije, dok operativne
(izvršne) poslove treba povjeriti
lokalnim jedinicama, privatnom i civilnom
sektoru te agencijama koje vode menadžeri odgovorni za
rezultat
- građanin kao konzument
3) zahtjev za demokratizacijom odnosa, većim uključivanjem građana,
privatnog i civilnog sektora u upravljanje, donošenje odluka i
oblikovanje javnih politika dovodi do
uvođenja različitih MODELA DEMOKRATIZACIJE ODNOSA U
UPRAVI
- unutar uprave ublažava se tradicionalno strogo
hijerarhijsko načelo te se unutarnja organizacija
oslanja na rad u timovima i stvaranje
mreža unutar sustava i mreža koje
povezuju istovrsne organizacije više država, posebice EU
- policy pristup u upravi – međusobno
povezivanje i
orijentacija na problem -
specijalizacija
- informatizacija
- ravnopravnost, suradnja, autoritet znanja i fleksibilnost 
orijentacija na problem
- DOKTRINA DOBROG UPRAVLJANJA
- načela pravne države i odgovornosti, koherentnosti javnih
politika, suradnja i konsenzus, participacija
građana, promicanje jednakosti i
inkluzivnosti, transparentnost i
otvorenost, odazivnost, učinkovitost
- građani kao partneri u radu uprave

15
POLOŽAJ UPRAVE U RAZLIČITIM TIPOVIMA SUVREMENIH DEMOKRATSKIH POLITIČKIH
SUSTAVA

A) REŽIM PARTIJE I DRŽAVE

- jednopartijski sustavi
- politička partija potpuno kontrolira politički život u zemlji, sve do neposrednog
utjecaja na život pojedincaca
- regrutiranje članova – najranija životna dob
- privrženost osobi karizmatičnog ili nametnutog vođe
- vođa zadržava položaj u pravilu do kraja života
- stroga stranačka disciplina; uprava se popunjava članovima političke stranke 
provode odluke partijskih tijela i unutar uprave
- sustav dovodi do velike koncentracije moći, gubitka političkog legitimiteta i birokratizacije
vlasti, a ostvaruje se uglavnom kroz sustave formalno skupštinskog uređenja s
delegatskim načinom izbora predstavnika

B) SKUPŠTINSKI SUSTAV
- tip demokratskog političkog sustava
- izvršne strukture izrazito ovisne o predstavničkom tijelu
- politički utjecaj na upravu potpuno je koncentriran u predstavničkom tijelu (skupštini) koja je
stabilni element sustava zbog formalne nemogućnosti izvršne vlasti da ishodi njegovo
raspuštanje
- izvršno vijeće proizlazi iz skupštine i politički ovisi o njoj  u slučaju neslaganja s politikom
skupštine ono se pokorava toj politici, odstupa s položaja ili ga skupština zamjenjuje novim
- temeljni problem  veličina i heterogenost predstavničkog tijela, koje je sastavljeno od
predstavnika različitih političkih struktura, onemogućuje jedinstveno vođenje politike;
donošenje odluka dodatno usporava kompleksna i relativno dugotrajna procedura u
predstavničkom tijelu  u stvarnosti se politički utjecaj koncentrira na drugom mjestu,
posebno u izvršnom vijeću

C) PARLAMENTARNI SUSTAV
- temelji se na ravnoteži političkog utjecaja između predstavničkog tijela (parlamenta) i
vlade koja iz njega proizlazi
- gubi se fiksna točka koncentracije utjecaja, pa stoga on varira između parlamenta i vlade
- vlada treba dobiti i zadržati povjerenje parlamenta koji na taj način može utjecati na njezin
sastav i politiku, a kao protumjeru, ako nema političku potporu parlamenta, vlada može
raspustiti parlament i ponovno raspisati izbore
- oba su glavna tijela nestabilna: parlament može izglasati nepovjerenje vladi, a vlada može
raspustiti parlament
- nestabilan sustav

D) PREDSJEDNIČKI SUSTAV
- predsjednik ima najjači položaj te koncentrira politički utjecaj na upravu
- snaga institucije predsjednika proizlazi iz njegova izvornog političkog mandata
(biraju ga neposredno građani) te iz ustavnih ovlasti koje ga čine ravnopravnim
zakonodavnoj vlasti
- politička neovisnost o parlamentu
- ne postoji zasebno kolegijalno tijelo vlade  vodstvo upravnih resora preuzimaju državni
tajnici koji su potpuno politički ovisni i odgovorni predsjedniku
- predsjednik je utjelovljenje cjelokupnog državnog aparata – politički odgovara za
njegovo ukupno funkcioniranje

16
 - temeljni problem  relativna neovisnost uprave prema predstavničkom tijelu i
njezina puna integracija s izvršnom vlašću kojoj je u potpunosti lojalna

E) POLUPREDSJEDNIČKI SUSTAV
- dualizam struktura izvršne vlasti
- elementi parlamentarnog sustava: vlada kao zasebno kolegijalno tijelo, politička
odgovornost parlamentu, institut supotpisa za neke odluke predsjednika države te
mogućnost vlade da predloži raspuštanje parlamenta i nove izbore za njegove
članove
- elementi predsjedničkog sustava: neposredni izbor predsjednika države koji mu daje
izvorni politički legitimitet, ovlast predsjednika države da imenuje predsjednika vlade
i na njegov prijedlog ostale članove, imenovanje državnih dužnosnika

F) REŽIM POLITIČKE UPRAVE

- postoji kada sama uprava postane mjesto koncentracije političke vlasti - političke se
odluke donose u najužem vrhu upravnog aparata, a ne na nižim položajima koji su i
dalje zaduženi za puku provedbu
- pojavni oblici: karizmatska politička uprava, uprava u doba velikih kriza, uprava u
politički jako slabo razvijenim sredinama u kojima i nema instrumenata političke
kontrole uprave, kolonijalna uprava, uprava u zemljama u kojima je došlo do
državnog udara

NEDEMOKRATSKI (BIROKRATSKI) POLITIČKI SUSTAV I JAVNA UPRAVA

- demokratski izbori  samo oni koji udovoljavaju određenim standardima:

1. SLOBODA IZBORNOG NADMETANJA
2. KONKURENCIJA RAZLIČITIH POLITIČKIH PROGRAMA
(višestranačje)
3. JEDNAKOST ŠANSI TIJEKOM IZBORNOG NADMETANJA
4. SLOBODA BIRANJA
5. JEDNAKO SUDJELOVANJE SVIH ČLANOVA ZAJEDNICE U
BIRANJU
6. IZBORNI SUSTAV KOJI NE DOVODI DO IZBORNIH
REZULTATA OPASNIH ZA DEMOKRACIJU
7. VEZANOST IZBORNE ODLUKE BIRAČA SAMO ZA JEDNO
IZBORNO RAZDOBLJE
- vlast koja nema podršku i povjerenje građana nije demokratska te se može osloniti jedino na upravu,
tj. na one upravne resore i organizacije koje raspolažu silom
BIROKRATSKA VLAST  takav tip odnosa u političkoj zajednici u kojima se određena
vladajuća skupina održava na vlasti isključivo s pomoću uprave, a bez
demokratskog političkog legitimiteta
- nemogućnost građana da postave ili smijene vlast na demokratski način
- birokratska vlast nastaje kad legitimno izabrana politička skupina svjesno odustane od veze
političkog legitimiteta s biračima (ne raspiše demokratske izbore, ne prizna njihove rezultate), kad
određena skupina dođe na vlast nedemokratskim putem (državni udar) ili kad određena skupina
najprije pod pritiskom teških okolnosti (krize) nastavi obnašanje vlasti do isteka tih okolnosti, a onda
odustane od demokratske provjere političke podrške građana - posljedice birokratske vlasti 
strukturne i druge promjene u upravi i na građane  uprava raste naročito u prinudnim resorima
(vojska, policija), a njezin se rukovodeći sloj prestaje personalno mijenjati; uprava služi kao
instrument vladanja nad društvom i protiv volje građana; građani odustaju od bavljenja politikom –
riskiraju politički progon
- simptomi birokratizacije  pretjerana hijerarhizacija i tajnost uprave, rast vojske ili policije bez
vanjske opasnosti, širenje tajnih službi i njihova otežana demokratska kontrola, napad na oblike
autonomije u društvu

17
POLITIČKI NADZOR I ODGOVORNOST UPRAVE

- nadzor obuhvaća sve vrste prethodnog usmjeravanja rada uprave tako da se unaprijed (ex ante)
ograniči njezino djelovanje, kao i naknadnog (ex post) provjeravanja rada uprave da se utvrdi jesu li
djelovanje i rezultati rada uprave u skladu s prethodno postavljenim kriterijima političke, pravne ili
tehničke prirode

a) EX ANTE KONTROLA: ORGANIZACIJSKA SREDSTVA NADZORA

Pusić, tri organizacijska instrumenta nadzora uprave
1. TRODIOBA VLASTI
2. DECENTRALIZACIJA
3. KOLEKTIVNOST
+ 4. REGULACIJA UPRAVE PUTEM PRAVILA

b) EX POST KONTROLA: FUNKCIONALNI OBLICI ODGOVORNOSTI UPRAVE

1. POLITIČKO-DEMOKRATSKA ODGOVORNOST
- temeljno načelo – djelovanje u skladu s političkim programom koji
podržavaju birači
- odgovornost uprave izvršnoj vlasti za provedbu političkih odluka,
odgovornost i uprave i izvršne vlasti parlamentu za provedbu
političkih odluka, odgovornost izvršne vlasti i uprave
prema društvu za
ostvarenje društvenih potreba i ciljeva - instrumenti političko-
demokratske odgovornosti:
- KONTROLA OD STRANE PREDSTAVNIČKOG TIJELA
 predstavničko tijelo može osnivati upravne organizacije,
donositi okvire za rad uprave,
postavljati/smjenjivati dužnosnike,
odobravati financijska sredstva – ex ante 
odobravanje upravnih odluka ili izvještaja o radu upravnih
organizacija, interpelacije, osnivanje istražnih
povjerenstava, imenovanje posebnih
povjerenika koji nadziru rad uprave - ex
post

 politička odgovornost vlade!

- OBLICI ODLUČIVANJA GRAĐANA
 omogućuju da se odluke koje donosi uprava prethodno ograniče, usmjere ili testiraju mehanizmima
neposredne demokracije, koji nemaju trajne organizacijske oblike, kao što
je referendum, ili onima koji imaju određenu organizacijsku
formu – zborovi građana

- SUDJELOVANJE (PARTICIPACIJA) GRAĐANA

 uključivanje u rad upravnih organizacija ili putem vanjskog utjecaja građana na rad uprave

2. PRAVNA ODGOVORNOST
- djelovanje u skladu s utvrđenim pravnim pravilima i procedurama,
uključujući hijerarhijsku odgovornost višim instancijama
- pravna dimenzija – zakonitost
- hijerarhijska upravna dimenzija – svrhovitost

3. PROFESIONALNA ODGOVORNOST

18
 - djelovanje u skladu s pravilima struke, tehničkim i etičkim pravilima
koja uređuju neku djelatnost, a koja osiguravaju postizanje
svrhe te
djelatnosti
- dvostruka odgovornost: horizontalno prema profesionalnom tijelu
koje regulira određenu profesiju i prema višem upravnom tijelu koje je nadležno
za nadzor stručnog rada
- u novije vrijeme – odgovornost za učinak – pretpostavlja odgovornost
za postizanje namjeravanih rezultata upravne
djelatnosti u širem organizacijskom i društvenom
kontekstu, a povezana je s ciljevima
neke javne politike definirane kroz političke programe, strateške dokumente i pravne propise

JAVNA POLITIKA  plan djelovanja u nekom području koji se oblikuje u okviru političkog
procesa i provodi u javnom interesu i tako predstavlja svrhovit i konzistentan skup mjera koje
se razrađuju kao odgovor na neki društveni problem
AKTIVNE – imaju cilj preventivno djelovati u nekom području javnog
života odnosno sprečavati nastajanje neželjenih posljedica
REAKTIVNE – odgovor i/ili reakcija na već postojeći društveni problem

FAZE JAVNIH POLITIKA

1) davanje inicijative radi stavljanja nekog problema na dnevni red te definiranje
problema
2) oblikovanje politike kroz definiranje alternativa za rješavanje problema
3) odabir među ponuđenim rješenjima
4) realizacija odabranog rješenja, tj. implementacija javne politike
5) 5) vrednovanje (evaluacija)
Pri ocjeni i odabiru alternativa i evaluaciji javne politike primjenjuje se nekoliko važnih kriterija:
- učinkovitost alternative
- procjena efikasnosti
- adekvatnost mjere
- pravednost mjere
- odazivost
- valjanost

VRIJEDNOSTI KAO INTEGRATIVNI MEHANIZAM POLITIKE I UPRAVE

- vrijednosti  općenito i široko formulirane interesne pozicije različitih pojedinaca, skupina

i drugih aktera koji se smatraju važnima u nekoj političkoj zajednici

- suvremena uprava izgrađena je na 5 grupa vrijednosti:

1) DEMOKRATSKIM (POLITIČKIM) – legitimitet, politička odgovornost, javnost uprave,
dostupnost građanima...
2) PRAVNIM – vladavina prava, zakonitost, zaštita prava čovjeka i građanina, sudski
nadzor...
3) SOCIJALNIM – društvena pravednost, solidarnost, skrb, milosrđe...
4) EKONOMSKIM – 3E, produktivnost, poduzetništvo, konkurentnost, kvaliteta usluga
5) EKOLOŠKIM – zaštita prirodnog okoliša, štednja prirodnih resursa, biološka
raznolikost...

III. UPRAVNA ORGANIZACIJA I JAVNI MENADŽMENT

19
ORGANIZACIJA – dinamični, multidimenzijski i složeni sustav ljudske suradnje odnosno
zajedničkog djelovanja ljudi utemeljen na diobi, tj. cijepanju radnih procesa na sve uže i
jednostavnije dijelove i njihovu povezivanju u zajedničku
smislenu cjelinu
- razlog nastanka: ostvarenje određenih ciljeva, svrha/zadatka
- obilježja: hijerarhičnost, odnos podređenosti i nadređenosti
Pusić, 4 oblika kooperativnih sustava
1) PRIMARNA GRUPA
- najjednostavniji oblik
- skupina ljudi zajednički izvršava neki vremenski ograničen zadatak - ne postoji
struktura kao relativno trajan obrazac ponašanja i odnosa među ljudima, već se
posao na izvršenju zadatka dijeli ad hoc, a nakon što se zadatak izvrši grupa
prestaje zajedno raditi - obavljanje zajedničkog posla je u interesu svih (većine)

2) VOĐENA GRUPA
- složenija
- trajnija osobna međusobna povezanost vođe i vođenih
- vođena grupa temelji se na interesnoj dominaciji vođe koja proizlazi iz njegove
karizme ili moći
- vođa mora održavati motivaciju vođenih na suradnju i osigurati kontinuitet
zajedničkog djelovanja
- u grupi nema trajne podjele zadatka, već posao obavlja onaj kome ga dodjeli
vođa

3) HIJERARHIJSKA ORGANIZACIJA
- nakon industrijske revolucije
- diobom rada na sve uže pod zadatke i radne operacije nastaju slojevi
neosobnih funkcija od nižih, užih i specijalnih do viših, širih i općenitijih
- stabilnost
- neosobnost
- interesna neravnopravnost, tj. interesna dominacija koordinacijskog aparata, posebno
rukovoditelja, nad neposrednim izvršiteljima radnih operacija koji se nalaze na dnu
hijerarhijske piramide u organizaciji

4) TIMSKE MREŽE
- informacijska revolucija
- nehijerarhijska radna grupa ili tim  mali broj specijalista među kojima vlada načelna
ravnopravnost
- članovi tima međusobno su ovisni budući da raspolažu informacijama
(znanjem) koje su komplementarne
- timove obilježava intenzivno komuniciranje zbog čega je veličina tima
ograničena
- uključuju se u šire timske mreže
FORMALNA ORGANIZACIJSKA STRUKTURA
 unaprijed formalno određena, razmjerno trajna slika više ili manje hijerarhičnih odnosa među
funkcijama u organizacijama nastalim diobom radnih procesa te među ljudima koji te funkcije u
organizaciji obavljaju
 razlikuju se važne od nevažnih promjena formalne organizacijske strukture, ovisno o tome zadiru li
u hijerarhiju kao temeljno načelo strukturiranja ili ne

NEFORMALNA ORGANIZACIJSKA STRUKTURA

20
skup svih relativno trajnih odnosa nastalih među članovima koji imaju utjecaja na formalnu strukturu,
formalne ciljeve ili djelovanje organizacije

Temeljne organizacijske varijable

 STRUKTURA ORGANIZACIJE
- sustav unutarnjih veza i odnosa
- prikazuje se organizacijskom shemom ili organigramom
- organizacijska struktura sastavljena je od odnosa ili veza uspostavljenih povodom
zajedničkog djelovanja više ljudi radi ostvarenja određenih zadataka ili poslova, koji u javnoj
upravi imaju karakter javnih ili društvenih poslova
- odnosi se u organizaciji uspostavljaju kao neosobni odnosi među funkcijama - skupinama
radnih operacija i poslova na određenoj razini općenitosti dodjeljuje se vlastiti identitet,
neovisan o osobama koje ih obavljaju, čime se one uspostavljaju kao funkcije
- funkcije podrazumijevaju neku mjeru trajnosti i stabilnosti u vremenu

Proces organiziranja
 izgradnja pojedine organizacije započinje stvaranjem ORGANIZACIJSKOG PLANA
 organizacijskim planom nužno je utvrditi ZADATAK ORGANIZACIJE
 potrebno je predvidjeti potrebne LJUDE I MATERIJALNA SREDSTVA
 nužno je voditi računa o PRAVNIM PROPISIMA
 potrebno je predvidjeti OPSEG ORGANIZACIJE te njezin SMJEŠTAJ
 organizacijski plan treba uključiti i MJERU POLITIČKE KONTROLE nad radom upravne
organizacije i određenje kojem će političkom tijelu ona odgovarati za svoj rad te poželjnu MJERU
SUDJELOVANJA GRAĐANA u radu organizacije

- nakon organizacijskog plana potrebno je odrediti formalnu organizacijsku strukturu, ovisno o tome
kako će se izvršiti unutarnja podjela rada i grupiranje tako podijeljenih poslova i formiranje radnih i
organizacijskih jedinica
- radne i organizacijske jedinice osnivaju se grupiranjem na temelju određenih kriterija:
a) srodnost zadatka
b) sličnost metoda rada
c) teritorij
d) korisnici

- prilikom grupiranja radnih mjesta u radne jedinice i njihova grupiranja u organizacijske jedinice,
potrebno je ostvariti tri idealna cilja:
1) što je moguće više izbjeći da se jednak posao obavlja na više radnih mjesta,
odnosno da se neki posao ne obavlja nigdje
2) mora biti jasno tko ima ovlast službeniku dati zadatke i kome on odgovara
za njihovo izvršavanje
3) razmjernost sredstava i zadataka odnosno dužnosti i ovlasti

- prilikom grupiranja može se javiti:

a) PROBLEM RASPONA KONTAKATA – koliko neposredno podređenih može
imati jedan pretpostavljeni kako bi mu se omogućila nužna i što bolja
komunikacija i nadzor nad svakim od njih
b) PROBLEM RASPONA VERTIKALNE VEZE – broj stupnjeva u hijerarhiji org.

- raspon kontakata ovisi o vrsti posla, tehnologiji i stručnosti osoblja, jer je zasigurno lakše nadzirati
veći broj zaposlenika koji obavljaju jednostavnije i rutinske poslove od onih koji su stručniji i rade na
složenim i nerutinskim poslovima
- raspon vertikalne veze – organizacija ne smije imati prevelik raspon između najvišeg i najnižeg
stupnja jer će u suprotnom biti problema u komuniciranju
- načelo izvještavanja – niži stupnjevi u organizaciji moraju obavještavati više stupnjeve o uočenim
pojavama značajnim za organizaciju i ostvarivanje njezinih ciljeva

21
- načelo redovitog puta – nalaže da svaki kontakt po vertikalnoj liniji u organizaciji mora u pravilu ići
preko svih međustupnjeva

- promjena formalne organizacijske strukture (reorganizacija) – može nastupiti iz različitih razloga, npr.
zbog povećanja opsega organizacije, promjene zadatka organizacije, razvoja tehnike rada i
organizacijske tehnologije ili personalnih promjena
- negativne posljedice reorganizacije – gubitak radnog tempa u organizaciji i izazivanje osjećaja
nesigurnosti kod zaposlenika

Razvoj i liječenje organizacija

- ili – organizacijska terapeutika  metoda je prepoznavanja i ispravljanja disfunkcionalnih procesa u
organizaciji, usporediva s metodama koje se koriste u psihoterapiji i drugim vrstama terapijskih
djelatnosti, ali primijenjeno na čitave organizacije
- razvoj organizacija: a) PROAKTIVAN – kada unaprijed predviđa potrebne promjene u org.
b) REAKTIVAN – naknadna reakcija na već postojeće probleme u org.

- razvoj i liječenje organizacija usmjereni su na povećanje njezine efektivnosti i razvoja svakog

pojedinca u organizaciji, korištenjem znanja i znanosti o ponašanju u organizaciji - uključuje:
a) analizu procesa uporabom biheviorističkih teorija kako bi se dijagnosticiralo
stanje i grupna dinamika
b) izgradnju vještina za rješavanje sukoba i problema
c) dijagnozu stanja putem analize procesa
d) savjetovanje i usavršavanje
e) jačanje timskog rada
f) jačanje suradnje između različitih organizacijskih jedinica
g) aktivnosti usmjerene na izgradnju politika, poslova i postupaka koji
zadovoljavaju potrebe osoblja
h) razvoj ili promjenu sustava vrijednosti i organizacijske kulture

Upravni (funkcionalni) pregled i analiza kao metoda usavršavanja organizacija u javnoj upravi

UPRAVNI PREGLED  metoda usavršavanja rada u javnoj upravi

 cilj: pomoći organizaciji u postizanju njezinih ciljeva tako da se utvrdi
koje zadatke organizacija mora realizirati te koja je organizacijska
struktura za te zadatke optimalna
 uklanjanje nepotrebnih funkcija i poslova te predlaganje
funkcija koje nedostaju u organizacijskoj strukturi
 smanjivanje udvostručenja poslova
 racionalizacija podjele funkcija
 smanjivanje preklapanja između organizacija i unutar njih

Tri tipa upravnog pregleda:

1) VERTIKALNI
- usmjeren na djelatnost pojedine upravne organizacije, a uključuje analizu u kojoj mjeri organizacija
obavlja zadatke za koje je nadležna te je li njezina organizacijska struktura odgovarajuća za
obavljanje tih zadataka
2) SUSTAVNI
- usmjeren je na usporedni pregled obavljanja jednog zadatka/funkcije ili više njih od više organizacija
3) HORIZONTALNI
- usmjeren je na utvrđivanje racionalnosti podjele zadataka/funkcija između organizacija da bi se
uklonilo udvostručenje poslova odnosno njihovo neobavljanje

22
Pusić, upravni pregled obuhvaća: utvrđivanje problema, prikupljanje podataka i njihovu analizu,
dijagnozu teškoća, prijedlog rješenja, konačni izvještaj, sudjelovanje u provedbi predloženih promjena

Stadiji upravnog pregleda: 1) orijentacija

2) planiranje pregleda
3) analiza stanja
 pregled pisanog materijala
 neposredni kontakt sa službenicima

RAZVOJ UPRAVNE STRUKTURE

1) DECENTRALIZACIJA
- prenošenje ovlasti s viših razina na niže
- smanjuje stupanj hijerarhičnosti odnosa

2) TIMOVI ILI RADNE GRUPE S HORIZONTALNOM KOORDINACIJOM (projektna org. struktura) -

usredotočuje se na zadatak (projekt) koji treba obaviti u određenom vremenu, a obavljaju ga timovi
sastavljeni od stručnjaka iz različitih funkcionalnih područja unutar organizacije
- kada se obavi zadatak, radna grupa se raspušta, a zaposlenici koji su u njoj radili vraćaju se
svojim uobičajenim funkcijama u organizaciji ili se usmjeravaju na druge projekte

3) MATRIČNA ORGANIZACIJA
- usmjerena na realizaciju više vremenski ograničenih projekata, a ne na ostvarivanje stalnih
zadataka
- njezina struktura nastaje križanjem funkcionalne (vertikalne) organizacijske strukture s
projektnom (horizontalnom)
- funkcionalne organizacijske jedinice su stalne i zadužene da se brinu za popunjavanje
projektnih timova, koji su vremenski vezani uz izvršenje određenog projekta odgovarajućim
stručnim osobljem

4) MODULARNA ORGANIZACIJA (virtualna mrežna struktura)

- sastavljena je od više relativno malih i samostalnih organizacijskih jedinica (modula), između
kojih se veze uspostavljaju po kriteriju svrhe kontakata
- moduli su fleksibilni i prilagodljivi, a poslove upravljanja obavlja jedan središnji centar
- poslovi se eksternaliziraju i prenose na module, podugovarače na temelju njihove
specijalizacije za obavljanje određenog posla ili usluge, a glavni centar vertikalno koordinira
aktivnosti svih modula i obavlja poslove koji se smatraju temeljnima

5) MREŽNA ORGANIZACIJA
- karakterizira ju stalna razmjena između poluautonomnih organizacija koje se oslanjaju na
međusobno povjerenje i društveni odnos ugrađen u mrežu, radi zaštite transakcija i
smanjivanja troškova
- sastavljena je od timova ili organizacija međusobno povezanih putem informacijski veza i na
ne hijerarhijskim osnovama, a svaki tim ima uspostavljene komunikacijske kanale sa svim
ostalim timovima
- članovi mreže istodobno su i dio organizacijske strukture svoje matične organizacije i dio
mreže
- mreže su prilagodljive, mogu biti i velike i male, s većom ili manjom kohezijom između svojih
članova
- unutar mreže odnosi su regulirani i stabilni, a usklađivanje zajedničkog djelovanja, koje vrši
jedan član mreže, ne zasniva se na hijerarhijskom zapovijedanju
6) ORGANIZACIJA KOJA UČI
- brzo identificira, obrađuje i primjenjuje lekcije naučene na temelju interakcije s okolinom
- razvoj inovativnih rješenja

23
 - prepreke: duboko ukorijenjeni stavovi, pridavanje prevelike pozornosti
tradicionalnim funkcijama usmjerenim na „gašenje požara“, fokusiranje na sustave i
procedure uz zanemarivanje ostaloga, nevoljnost ulaganja u programe izobrazbe te
pretjerano upravljanje odozgo prema dolje bez davanja ovlasti niže rangiranim
zaposlenicima

UPRAVNA KULTURA

1) LEGALISTIČKA
- kultura u kojoj su raširene pravne vrijednosti, a orijentacija službenika je profesionalno-
proaktivna
- položaj uprave obilježen je odvojenošću od zakonodavca, demokratski izabranog
predstavničkog tijela, instrumentalnošću i podređenošću, ali ne osobnom nego prema općim
normama
- upravni službenici nastoje aktivno realizirati svoju ulogu - načelo zakonitosti

2) BIROKRATSKA
- orijentacija službenika uredsko-reaktivna, a vrijednosti pravne
- na prvo mjesto se stavlja interes vlastite karijere, a etički standardi se zanemaruju ili krše

3) PARTICIPATIVNA
- službenici jasno orijentirani na aktivno unapređivanje, podupiranje i poštovanje demokratskih
političkih vrijednosti odnosno posvećeni njihovoj realizaciji kroz svakodnevno funkcioniranje
javne uprave
- usmjerenost na društvenu okolinu javne uprave i odazivnost na potrebe građana -
građanima kao korisnicima usluga javne uprave želi se učiniti shvatljivijom, žele se uvažiti
njihovi interesi, osigurati im pristup te ih potaknuti na aktivno sudjelovanje u upravnim
procesima

4) AUTORITATIVNA
- primarna važnost izvršno-upravnih i političkih tijela i dužnosnika
- umjesto da sami preuzmu inicijativu vodeći se interesima javnosti i građana, službenici
poslušno reagiraju na zahtjeve i zapovjedi koje dolaze iz rukovodnih tijela i političkih
dužnosnika izvan uprave, a kroz nju se spuštaju kroz hijerarhiju rukovodnih pozicija -
korupcija

5) PODUZETNIČKA
- kombinacija ekonomskih vrijednosti i profesionalno-proaktivne orijentacije službenika
- aktivan pristup djelovanju organizacije
6) UPRAVLJAČKA
- ekonomske vrijednosti, ali težište nije na poduzetnom radu nego na upravljanju radom i
djelovanjem drugih
- motiviranje službenika nagradama i kaznama, mjerenje uspjeha i neuspjeha kvantitativnim
pokazateljima, angažiranje „menadžera“ općeg tipa

Okolina upravnih organizacija

 svi elementi koji se nalaze izvan organizacije i na nju mogu utjecati

a) UPRAVNI SUSTAV
- suvremena uprava se diferencira i decentralizira te poprima oblik javnog sektora - težište se
s pojedine organizacije premješta na javne programe koji se mogu provesti samo suradnjom

24
 pojedinih upravnih organizacija, a često i drugih subjekata izvan upravnog sustava – nastaju
među-organizacijske mreže

b) POLITIČKI SUSTAV
- s jedne strane usmjeren na provedbu određenih javnih politika i programa, s druge se želi
održati na vlasti
- javna uprava ima sve veću ulogu i u pripremanju javnih politika i programa, uz njihovu
provedbu

c) GRAĐANI
- problem odazivnosti (responsivnosti)
- uprava treba biti otvorena za povratnu informaciju od javnosti o svom radu, odnosno o
namjeravanim odlukama
- dvosmjeran odnos

JAVNI MENADŽMENT
Javni i privatni sektor

a) POLOŽAJ POJEDINCA javni sektor: prema upravi se pojedinac nalazi u različitim ulogama
koje su se razvijale paralelno s razvojem suvremene javne uprave
- dominantna je uloga pojedinca kao građanina koji je aktivan, uključen,
zainteresiran za javne politike i njihove ishode
- on je izvor i kontrolor vlasti
- sudjeluje u demokratskim procesima poput izbora, građanskih inicijativa,
javnim raspravama i dr. te nastoji utjecati na sadržaj javnih politika
- privatni sektor: dominantna ekonomska uloga pojedinca (homo oeconomicus)
- njegovo je djelovanje motivirano zadovoljavanjem ekonomskih interesa i spram
organizacija privatnog sektora on se prvenstveno pojavljuje kao
konzument, kupac, klijent odnosno potrošač roba i usluga -
mehanizam tržišta
b) VRIJEDNOSTI javni sektor: mješavina temeljnih vrijednosti i njihovo balansiranje ovisno o
društvenom kontekstu i konkretnom području javne uprave
- prevladava briga za javni interes, tj. racionalna percepcija onog što bi
trebalo biti dobro za društvo kao cjelinu, a ne samo za određenu užu
društvenu skupinu
- mirenje različitih, često suprotstavljenih vrijednosti
privatni sektor: dominantne ekonomske vrijednosti te zadovoljavanje i promicanje privatnog
interesa, vlasnika kompanije i klijenata

c) IZVOR LEGITIMITETA javni sektor: aktivnosti izravno ili neizravno vezane uz demokratske
političke procese poput izbora i drugih mehanizama predstavničke i direktne demokracije
- organizacije javnog sektora kreiraju javnu vrijednost
- kroz demokratsku političku utakmicu stvaraju se prioriteti djelovanja koji se
kroz djelovanje organizacija javnog sektora pretvaraju u djelatnosti kojima
građani pripisuju javnu vrijednost
privatni sektor: legitimitet institucija temelji se na postojanju tržišnog mehanizma kao
glavnog arbitra vrijednosti i opravdanosti određene djelatnosti - privatna vrijednost kreira se
neposredno na tržištu u odnosu kupca i proizvođača kroz mehanizam razmjene
- vrijednost privatnog vlasništva i ostvarivanje privatnog interesa dovodi do stvaranja
privatne vrijednosti

d) OKOLINA I CILJEVI javni sektor: nejasno

25
 - organiziranje i djelovanje javnog sektora usko su povezani s političkim
sustavom koji determinira razvoj njegovih institucija
- ciljevi nerijetko zamagljeni, nejasni, a istodobno osoblje na rukovodećim
položajima nema jasnu sliku u kojem bi smjeru trebalo razvijati organizaciju
kojom upravlja
- složenost okoline proizlazi iz mješavine vrijednosti kojima se treba
rukovoditi javna organizacija te iz mnoštva subjekata s kojima te organizacije
imaju neposredni kontakt
privatni sektor: ciljevi su prilično jasni i mjerljivi (profit), a mehanizmi nagrađivanja i kazni
mnogo su više vezani uz rezultat nego u javnom sektoru

e) STATUS I AUTONOMIJA RUKOVODEĆIH ZAPOSLENIKA

javni sektor: nekoliko kategorija zaposlenika koji su u različitom formalnopravnom statusu
- na vodećim pozicijama su politički imenovani funkcionari (dužnosnici) koji na položaj dolaze
zahvaljujući političkom procesu, a ne svome prethodnom upravljačkom iskustvu i stručnim
kompetencijama
- vremenski raspon njihova djelovanja ograničen i vezan uz izborni proces
- privatni sektor: vodeće osoblje ima jasno postavljene i mjerljive ciljeve, znatniji materijalni
stimulans, a položaj u organizaciji ovisi o ostvarivanju unaprijed postavljenih ciljeva
- odgovornost je jasno usmjerena prema ograničenom krugu ljudi koji su uglavnom interesno
vezani uz kompaniju (vlasnici dionica)
- veća menadžerska sloboda i mogućnost da položaj u organizaciji zadrže
dulje vrijeme

f) MEHANIZAM FINANCIRANJA
javni sektor: organizacije se najvećim dijelom financiraju kroz javne proračune, a glavni
instrument financiranja su porezi i druga davanja koja se koriste za financiranje javnih potreba i
organizacija putem kojih se te potrebe zadovoljavaju
privatni sektor: financiranje se oslanja na tržišna načela i zakon ponude i potražnje

JAVNI SEKTOR  usmjeren je zadovoljavanju javnih potreba i realizaciji temeljnih društvenih

interesa, pa mu zato ponekad nedostaje učinkovitosti, efikasnosti i
ekonomičnosti
PRIVATNI SEKTOR  naglašava navedene i druge ekonomske vrijednosti, ali mu nedostaje
demokratičnosti, socijalne osjetljivosti i usmjerenosti na opći odnosno javni interes
JAVNI MENADŽMENT  takav tip javnog upravljanja koji stručno-tehničke menadžerske
spoznaje, menadžersku slobodu u odlučivanju te poduzetnički rizik i menadžerske tehnike
pretpostavlja striktnom poštovanju pravnih pravila javnog prava
- izraz je nastojanja da se vrijednosti i tehnike privatnog upravljanja
(menadžmenta) primjene u javnom sektoru

L. Gulick, „Radovi o upravnoj znanosti“, 1937.

POSDCORB
P – planning
O – organizing
S – staffing
D – directing
CO – coordinating
R – reporting
B – budgeting

26
G. Allison, 1980.
8 općih menadžerskih funkcija koje se mogu sistematizirati u tri skupine:
1) utvrđivanje ciljeva i prioriteta organizacije
2) razrada operativnih planova za njihovu realizaciju

DJELATNOSTI KOJE SE ODNOSE NA UTVRĐIVANJE STRATEGIJE ORGANIZACIJE

3) organiziranje i popunjavanje osobljem

4) usmjeravanje i upravljanje ljudskim potencijalima
5) kontroliranje provedbe

UNUTARNJI ODNOSI U ORGANIZACIJI

6) komunikacija s drugim organizacijskim jedinicama unutar iste org

7) odnosi s drugim samostalnim organizacijama
8) odnosi s medijima i javnosti

VANJSKI ODNOSI ORGANIZACIJE

Pusić
- model upravljačkog siklusa
 organiziranje
 briga o osoblju i materijalnim sredstvima
+
 planiranje, vođenje, komunikacija, postupak (standardizacija), nadzor

1) PLANIRANJE
 proces svjesnog predviđanja, odabiranja i razrade ciljeva i metoda rada, kao i prethodnog
utvrđivanja kriterija za nadzor i ocjenjivanje
- planiranje programa (strateško planiranje)  što će se raditi?
- planiranje tijeka rada (taktičko planiranje)  kako će se raditi?

Strateško planiranje obuhvaća:

a) određivanje općih ciljeva
b) njihovu razradu u konkretne ciljeve
c) određivanje prioriteta djelovanja
d) analizu postojećeg stanja
e) određivanje sredstava potrebnih za ispunjenje ciljeva

27
 f) postavljanje mjerila za nadzor rezultata

Taktičko planiranje obuhvaća:

a) prikupljanje relevantnih podataka i informacija
b) analizu radnih operacija potrebnih za provedbu strateškog plana
c) raspored rada na radna mjesta
d) utvrđivanje redoslijeda radnih operacija

2) VOĐENJE I ODLUČIVANJE
 pokretanje, usmjeravanje i povezivanje djelatnosti više pojedinaca ili organizacijskih jedinica u
ostvarivanju organizacijskih ciljeva
 funkcija vodstva obuhvaća snošenje konačne stručne i političke odgovornosti za rezultat rada
cjelokupne upravne organizacije, ovlast i sposobnost odlučivanja o bitnim aspektima djelovanja
organizacije te ovlast davanja obvezujućih uputa za rad hijerarhijski podređenim članovima
organizacije (zapovijedanje)

Modeli političkog odlučivanja:

a) RACIONALNI MODEL
- temelji se na racionalnosti ljudske osobe i polazi od pretpostavke da su poznati i jasni
ciljevi koji se u organizaciji žele postići, da postoje razrađene mogućnosti kako
ostvariti ciljeve te da su posljedice svake od predviđenih mogućnosti djelovanja
poznate
- kritika

b) MODEL POSTUPNOG (INKREMENTALISTIČKOG) POLITIČKOG ODLUČIVANJA - počiva na

donošenju sporednih i minornih odluka te postupnom sazrijevanju javnih politika
- manje i postupne prilagodbe novonastalim okolnostima koje počivaju na kompromisu i
prilagođavanju (evolucija umjesto revolucije)

c) POLITIČKO ODLUČIVANJE UTEMELJENO NA VRIJEDNOSTIMA

- ističe vrijednosti i ideologiju u procesu odlučivanja
- odluke se donose na temelju percepcije, osjećaja, a interesne norme determiniraju
procesom odlučivanja
- problemi u provedbi javnih politika i njihovom prihvaćanju od onih koji ne pripadaju istom
svjetonazorskom obrascu

d) UPRAVNI MODEL ODLUČIVANJA

- ističe procese unutar samih upravnih organizacija i pokazuje da na političko odlučivanje
više utječe ono što se događa u organizaciji nego u njenoj okolini, posebno u političkoj
okolini
- presudni utjecaj na odluke ima organizacijska kultura i način rada u organizaciji, a to
ponekad dovodi do zanemarivanja političkog vodstva i događaja u okolini organizaciji
3) KOMUNICIRANJE
 komunikacije u upravi predstavljaju ukupnost sredstava i metoda za prenošenje informacija s
obzirom na odnose unutar organizacije, jednako kao i s obzirom na odnose s okolinom organizacije 
cilj koji se time nastoji postići je utjecaj na ponašanje ljudi u organizaciji, kao i onih s kojima
organizacija dolazi u svakodnevni kontakt

28
Bitni elementi komunikacijskog sustava:
a) davatelj informacija
b) primatelj informacija
c) sadržaj informacije
d) sredstva komuniciranja
e) tijek komunikacije između davatelja i primatelja
Pred svaki komunikacijski sustav u upravi postavljaju se specifični zahtjevi:
a) odabir (selekcija) onih informacija koje su bitne za organizaciju
b) točnost i pouzdanost informacija
c) stvaranje zalihe iskoristivih informacija koje će se moći koristiti u budućem djelovanju
organizacije
Mjerila kvalitete komunikacijskog sustava:
a) stupanj selektivnosti komunikacijskog sustava
b) otpornost komunikacijskog sustava prema iskrivljavanju informacija te brzina i točnost
njihova ispravljanja
c) utjecaj informacija na ponašanje primatelja
d) ekonomičnost sredstava i tijeka komuniciranja

4) STANDARDIZACIJA POSTUPANJA
 podrazumijeva uspostavu odgovarajućeg postupka kojim će se utvrditi jednaki i repetitivni
elementi pojedinih radnih operacija
 postupak u upravi (standardizacija) takav je način rada kod kojeg je formalno propisano ili
rutinom uobičajeno da se pojedine radne operacije ili njihovi dijelovi obavljaju na isti način u svim
istovrsnim situacijama

Standardizacijom se ostvaruju dvije skupine poželjnih rezultata:

a) povećanje ekonomičnosti djelovanja, racionalizacija korištenja raspoloživim
materijalnim i ljudskim resursima, olakšana specijalizacija osoblja, olakšanje i
pojednostavljenje sveukupnog nadzora nad pojedinim aktivnostima uprave
( tehnička dimenzija )
b) štite se temeljne društvene vrijednosti i interesi poput jednakog postupanja s
jednakima, osiguravanja nepristranosti u radu uprave, smanjenje objektivnosti
službenika
( zaštitna funkcija )

Pokazatelji kvalitete postupka:

a) koliko su pravila postupka međusobno koherentna, logično povezana, razumljiva i
jednostavna i pridonose li ostvarivanju ciljeva koji se postupkom nastoje postići b) stvarni rezultati
c) elastičnost postupka
5) NADZOR
 usporedba stvarnog rezultata s onim što se očekivalo/planiralo postići
 ostvarivanje utjecaja na kontrolirane procese, a ne samo njihovu usporedbu s planiranim
rezultatima

Kada je nadzor u upravi kvalitetan:

a) ako je PRAVODOBAN
b) ako je EKONOMIČAN
c) ako ima ADEKVATNI OBUHVAT
d) ako je URAVNOTEŽEN

NAGLASCI SUVREMENOG JAVNOG MENADŽEMNTA

1) UPRAVLJANJE PUTEM PROPISA

- donošenje propisa  glavni instrument javnog upravljanja

29
 - legalistički model javnog menadžmenta
- smatra se da se određeni javni problem rješava donošenjem adekvatnog propisa ili
njegovim izmjenama i dopunama
- propisi su relativno dobri, ali se ozbiljni problemi javljaju u njihovoj provedbi - bolja
regulacija  skup inicijativa za poboljšanje kvalitete sadržaja i načina
donošenja propisa
- OECD, EU
- tri faze kroz koje prolazi regulacijska reforma od kraja 1980-ih do danas:
1) naglasak na kvantiteti propisa odnosno njihovom smanjenju
(deregulacija)
2) poboljšanje kvalitete samih propisa i procesa njihova
donošenja
3) regulacijski menadžment – sustavno i dugoročno
poboljšavanje rada institucija uključenih u proces
regulacije - koncept kvalitetnije regulacije obuhvaća:
1) uključivanje zainteresiranih aktera kroz javne konzultacije
2) procjenu učinaka regulacije
3) upravno pojednostavljenje (SIMPLIFIKACIJA)  nastojanje da
se djelovanje javne uprave što je moguće
više pojednostavi, kako u pogledu
jasnoće i razumljivosti propisa tako i s
obzirom na procedure u upravi, sve s ciljem privlačenja
investicija, olakšavanja poslovanja i poticanja konkurentnosti
gospodarstva
 zakonodavna „giljotina“ – stavljanje izvan snage zakona i
podzakonskih akata uz koje se procijeni da su nepotrebn teret gospodarstvu

2) UPRAVLJANJE PUTEM CILJEVA I REZULTATA

- menadžerski pristup koji je orijentiran na ishod upravne djelatnosti više nego na proces
kojim se do toga dolazi

- upravljanje putem ciljeva  polazi od postavljanja ciljeva koje organizacija treba

ostvariti i naglašava buduće stanje (kakvo bi trebalo
biti) do kojeg treba doći kroz upravni ciklus i primjenu
određene javne politike
- upravljanje putem rezultata  naglašava stvarno postignute (ostvarene) rezultate
upravne aktivnosti i uz njih nastoji vezati mehanizam
proračunskog financiranja te nagrade i kazne za
službenike i organizacije ovisno o rezultatima njihova
djelovanja
- funkcionalni pregled  nastoje se povezati poslovi organizacije s njezinim
strateškim zadacima (ciljevima) da bi se tome prilagodio
proračun organizacije i njezino unutarnje ustrojstvo

3) UPRAVLJANJE S NAGLASKOM NA KVALITETU I KORISNIKE

- nastoji se poboljšati pojedine segmente upravne djelatnosti odnosno cjelokupnog
javnog sektora naglašavanjem njegove kvalitete

CJELOVITO UPRAVLJANJE KVALITETOM (TOTAL QUALITY MANAGEMENT, TQM)

- temeljne ideje TQM odražavaju shvaćanje prema kojem je za uspješno poslovanje
najvažnija kvaliteta određenog proizvoda, pa stoga sve djelatnosti u organizaciji
trebaju biti usmjerene prema podizanju kvalitete

30
 - povećana kvaliteta - povećanje produktivnosti organizacije i profita
- kontinuirani napor
- primarni cilj menadžera  podizanje kvalitete u svim segmentima organizacijske
aktivnosti
- japanska industrija

4) UPRAVLJANJE PUTEM TRŽIŠTA I NATJECANJA

- uporaba tržišnog mehanizma u javnom sektoru (unutarnje, interno tržište) - koncept
internog tržišta podrazumijeva uspostavu mehanizama za uvođenje tržišta i natjecanja u
javni sektor
 reorganizacija i smanjenje javne uprave jer se umjesto obavljanja upravnih poslova na
tradicionalan način raspisuju natječaji na koje se javljaju subjekti koji smatraju da posao
mogu obaviti uz najpovoljniju ponudu

VANJSKO UGOVARANJE OBAVLJANJA JAVNIH POSLOVA

(OUTSOURCING, CONTRACTING OUT)
- oblik javnog menadžmenta putem tržišta oslonjen na subjekte privatnog sektora - tijela
državne uprave ugovaraju obavljanje javnih poslova sa subjektima s kojima nisu
organizacijski povezana
- javni sektor zadržava nadzor i konačnu odgovornost za obavljanje pojedinog posla, dok je
izvršavanje na temelju ugovora povjereno najkvalitetnijem i najpovoljnijem ponuđaču
obavljanja određene usluge
- povećanje učinkovitosti i smanjenje troškova obavljanja javnih poslova
Negativne posljedice:
a) gubitak povjerenja javnosti u tijela javne uprave i javnu vlast
b) prekomjeran i očigledan utjecaj privatnih interesa u procesima političkog
odlučivanja
c) gubitak potrebne stručnosti i pad kvalitete obavljanja posla zbog nepoznavanja
praktičnih problema u procesu provedbe politike
d) zamagljivanje linija odgovornosti za propuste i pogreške koji nastanu u
obavljanju poslova
e) prelijevanje javnih sredstava privatnim subjektima
f) podmićivanje i korupcija
g) smanjenje prava zaposlenika zbog smanjenja broja javnih organizacija i
prelaska zaposlenika u rad u privatne subjekte

JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO (JPP)

- dugoročni ugovorni odnos između subjekata javnog i privatnog sektora kojim se
realizira određeni projekt od javnog interesa
- nastaje radi neposrednog obavljanja nekog javnog posla

5) UPRAVLJANJE S NAGLASKOM NA IZVEDBU (USPJEŠNOST)

- jedna od pretpostavki unapređenja efikasnosti i kvalitetnog upravljanja izvedbom je
DEFINIRANJE JAVNIH USLUGA koje upravne organizacije osiguravaju zajednici,
građanima i poduzetnicima
- definiranje javnih usluga  znači utvrditi listu tih usluga te njihove različite dimenzije,
kao što su pravodobnost, transparentnost, troškovi, stupnjevi kvalitete... - mjerenje
uspješnosti  jedna od komponenti upravljanja izvedbom; znači utvrđivanje
uspješnosti organizacije u „proizvodnji“ javnih usluga
- u utvrđivanju uspješnosti upravnih organizacija razlikuju se neposredno mjerljivi izlazni
rezultati (output), ishodi djelovanja različitih upravnih organizacija koji se pokazuju u duljoj
vremenskoj perspektivi (outcomes) te dublji utjecaji i učinci rezultata djelovanja upravnih
organizacija u društvenoj okolini na dulji rok (impacts) - javna uprava se transformira i
oblikuje organizacijsku kulturu koja poprima obilježja KULTURE IZVOĐENJA to je
kultura koja stimulira usvajanje zajedničke vizije upravne organizacije, važnost timskog rada,

31
 ali i natjecanja u organizaciji i između organizacija te naglašavanje kvalitete ishoda koji se
isporučuju javnosti, njihove brzine i točnosti
- potpora ovom pristupu je razvoj tehnologije i omogućavanje prikupljanja, pohrane,
statističke analize i modeliranja koji osiguravaju uvjete za iskorištavanje podataka radi
poboljšanja djelovanja upravne organizacije

IV. UPRAVLJANJE LJUDSKIM POTENCIJALIMA U

JAVNOJ UPRAVI

Ljudi u upravi:
 zaposleni:
1) PROFESIONALNI JAVNI SLUŽBENICI
-trajno i glavno zanimanje za koje su se obrazovali i za koje primaju plaću a)
DRŽAVNI SLUŽBENICI (središnja državna uprava)
b) SLUŽBENICI U JEDINICAMA LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE)
SAMOUPRAVE
SLUŽBENICI U JAVNIM SLUŽBAMA

2) POLITIČKI DUŽNOSNICI
- biraju se ili imenuju na određene funkcije u vrhu upravnih organizacija
prema političkom kriteriju, a položaj im je vremenski ograničen trajanjem
njihova političkog mandata
- neposredno ili posredno izvode legitimitet svojeg položaja iz povjerenja
građana dobivenog na demokratskim izborima
+ POLITIČKI SAVJETNICI – pomoćnici ministra koji ga savjetuju uglavnom u
političkim pitanjima, na temelju povjerenja i
osobne lojalnosti ministru
 imenuje ih ministar prema političkom kriteriju
 nisu dio hijerarhije ministarstva

3) OSOBE KOJE RADE NA MANUALNIM I POMOĆNO-TEHNIČKIM POSLOVIMA

4) VANJSKI SURADNICI I PRIVREMENO ZAPOSLENE OSOBE

- uglavnom je riječ o članovima određenih odlučujućih ili savjetodavnih tijela, odbora ili komisija koji
zbog svoje stručnosti, neprofesionalnog karaktera posla, ili potrebe predstavljanja interesne skupine
građana, odnosno određenih interesa trećeg sektora, sudjeluju u odlučivanju o
pojedinim pitanjima iz nadležnosti te organizacije

Karakteristična obilježja prema kojima se mogu prepoznati javni službenici:

a) profesionalizam
b) stručnost
c) stalnost službe
d) potpadanje pod režim javnog prava

SLUŽBENICI KROZ POVIJEST

- preddržavna tradicionalna društva – pojedinci (poglavice, starješine) ili skupine ljudi (vijeća staraca)
čiji je zadatak upravljanje zajednicom i njezina integracija  RUDIMENTARNI
SLUŽBENICI

32
- karakteristična pojava za rudimentarnu upravu – kumulacija funkcija, tj. nepostojanje čvrsto
određenih zadaća uprave u današnjem smislu

- prema najstarijem shvaćanju, upravna služba poistovjećivala se s obnašanjem POLITIČKE VLASTI,

a javni službenik smatrao se osobnim nositeljem dijela državnog monopola prinude ili nositeljem
ovlasti koje posredno proizlaze iz tog monopola  rimske MAGISTRATURE - institucija magistrature
pojavljuje se u vrijeme pretvaranja rimske države u republiku – umjesto kralja na čelu države dva
konzula
- tijekom vremena, zbog povećanja državnih funkcija, osnivaju se i druge magistrature - magistrati su
imali vodeće uloge u upravnom aparatu koje su spajale političke i upravne komponente, a bitna im je
oznaka bila vlast, imperium ili potestas
- magistrature su se popunjavale na određeno vrijeme, izborom kao političkim aktom, uz opću političku
odgovornost
- upravne poslove magistrati su obavljali po vlastitoj ocjeni, najčešće i na vlastiti račun
- nisu bili državni službenici niti su se nalazili u kakvom odnosu spram države

- bivše socijalističke zemlje – do kraja 1970-ih – postavljanja na gotovo sve funkcije su bila utvrđena
pomoću nomenklature izrađene od centralne partije
 NOMENKLATURA – popis visokih upravnih položaja na koje su mogli biti postavljeni samo od
politike probrani ljudi, koji su, bez iznimke, bili višegodišnji članovi Komunističke partije

- shvaćanje o upravnoj službi kao POVLASTICI/BENEFICIJU  osobi koja obavlja javnu službu ona
donosi određene koristi, ponajprije materijalne, te povoljniji status od ostalih članova zajednice

- ZAKUPLJIVANJE ILI KUPOVANJE SLUŽBI  odraz primitivnog shvaćanja o „uhljebljenju“ u javnoj

službi, koje je u kasnijim povijesnim razdobljima evoluiralo u razne oblike političke, osobne
protekcije, patronaže, nepotizma, korupcije
- najpoznatiji primjer – američki sustav prijena (spoil system) – predsjednik Andrew Jackson

- u većini suvremenih upravnih sustava prevladalo je shvaćanje o upravnoj službi kao

DRUŠTVENOJ ili JAVNOJ FUNKCIJI koja je korisna i potrebna zajednici
- profesionalizacija – pridonijela stvaranju novih vrijednosti kao što su efikasnost i efektivnost te pojava
merit sustava
- javni službenici postaju odgovorni građanima za posao koji obavljaju, u kojem kontekstu posebnu
važnost dobiva pitanje profesionalnih standarda i etičnosti obavljanja javne službe
PROFESIONALIZACIJA I MERIT SUSTAV
MERIT SUSTAV – znači primjenu niza objektivnih metoda pri odabiru, zapošljavanju i postavljanju
kandidata na radna mjesta i položaje u javnoj upravi prema kriteriju stručnosti i sposobnosti te kao
kriterij za nagrađivanje i napredovanje u službi najvrsnijih službenika tijekom njihove karijere
- iznimke od merit sustava: slučajevi izabranih službenika, političkih savjetnika kao i politički
(imenovani) položaji

Etika javnih službenika

- moral – oblik društvene svijesti, skup nepisanih pravila, navika i običaja prihvaćenih u
nekom društvu
- socijalna kategorija
- etika – filozofska disciplina

Pusić: etika javnih službenika – skup internaliziranih društvenih pravila koja je službenik
tijekom vremena usvojio kao vlastite vrijednosti te osobni kriterij ponašanja s obziromna svoju ulogu
javnog službenika; ta načela pojedinac ne doživljava kao nametnuta, vanjska, heteronomna pravila,
već kao autonomna mjerila vrijednosti koje sam postavlja
- korupcija – svaki oblik zloupotrebe javnih ovlasti za privatnu korist
- odstupanje od načela jednakog postupanja prema jednakima, bez obzira na motiv

33
 a) upravna korupcija
b) „državni plijen“

UN, 1996. „Međunarodni kodeks ponašanja za javne službenike“

(sastavni dio Rezolucija protiv korupcije)
VE, 2000. „Kodeks ponašanja javnih službenika“
OECD sredinom 1990-ih utvrdio postojanje 8 ključnih etičkih mjera koje čine okvir „etičke
infrastrukture“ u pojedinoj zemlji:
1) politička predanost poštenju
2) efektivan zakonodavni okvir
3) učinkovit mehanizam odgovornosti
4) izvedivi kodeksi ponašanja
5) profesionalna socijalizacija osoblja
6) podržavajući uvjeti javne službe
7) tijelo za koordinaciju etike
8) aktivno društvo

SLUŽBENIČKO PRAVO – disciplina javnog prava

- njime se reguliraju pitanja odabira upravnog osoblja, zapošljavanja u javnoj službi, klasifikacije
poslova i radnih mjesta, plaća, nagrađivanja, napredovanja, ocjenjivanja, disciplinskih mjera, kao i
drugih prava, obveza i odgovornosti javnih službenika te načina prestanka službe u javnoj upravi
 javni službenici postavljaju se u službu upravnim aktom, kao autoritativnim aktom javnog prava
SLUŽBENIČKI SUSTAV

1. KLASIFIKACIJSKI SUSTAV
 ljestvica s određenim brojem klasifikacijskih razreda (klasa) koji su stupnjevani prema unaprijed
utvrđenim kriterijima i nižu se od najnižeg do najvišeg ili obrnuto; broj klasa može varirati (minimalno
3) i ovisi o tipu klasifikacijskog sustava, ali često nije manji od 5 ni veći od 15; kriteriji klasifikacije su
različiti, a uobičajeno se vežu uz stupanj obrazovanja službenika ili za vrstu i složenost poslova radnih
mjesta u upravi

A) KLASIFIKACIJA SLUŽBENIKA (KARIJERNI SUSTAV)

- pojedinom su klasom obuhvaćeni svi službenici s istim osobnim svojstvima (stupanj
obrazovanja, duljina radnog iskustva)
- najjednostavnija ljestvica sadrži tri klase (magistar, bacc., srednja stručna sprema)
- u službu se ulazi prema kriteriju znanja kandidata
- službenici se u pravilu zapošljavaju u javnu upravu na početku svoje karijere te se
očekuje da će tamo raditi cijeli svoj radni vijek tijekom kojeg će napredovati na
odgovornije poslove i u viša osobna zvanja
- zatvorenost, cjeloživotni razvoj karijere te ograničena mogućnost ulaska u službu na
polovini karijere
- pravednost i objektivnost kroz ulazne ispite i diplome
- nestimulativno – nije usmjereno na individualno izvršenje i odgovornost, može
pridonijeti stvaranju „socijalnih“ razlika među službenicima razvrstanim po osobnim
kriterijima
- ipak, mnogo jednostavniji i jeftiniji u pripremi i primjeni te pruža znatno veću sigurnost
službenicima čak i ako ih se premjesti na drugo, pa i niže radno mjesto – oni u takvoj
situaciji zadržavaju svoje osobno znanje ili rang u koji su klasificirani

B) KLASIFIKACIJA RADNIH MJESTA

- pojedine klase utvrđuju se prema kriteriju radnih mjesta s jednakim ili sličnim poslovima,
radnim dužnostima i drugim obilježjima

34
 - klasifikacijski razredi gradacijski se utvrđuju prema stupnju složenosti i zahtjevnosti
poslova, od najjednostavnijih do najsloženijih, uzimajući u obzir razne kriterije - nije
odlučan kriterij formalnog stupnja obrazovanja službenika, već je naglasak na
postavljanju najprikladnije osobe na određeno radno mjesto koje se treba popuniti,
bilo putem vanjskog natječaja, bilo internim napredovanjem odnosno kretanjem
unutar službe
- sustav je otvoreniji i pristupačniji širem krugu kandidata, a ulazak u javnu službu na sredini
karijere u njemu je relativno uobičajen
- stvaranje više zajedničkih vrijednosti među osobljem na različitim hijerarhijskim
razinama i s različitim statusom
- nedostatak općih vrijednosti za ulaz u jezgru javne službe
- pristupačniji mnogo širem krugu kandidata i omogućuje pravednost putem otvorenog
natječajnog postupka za sva radna mjesta, pod uvjetom da se postupak vodi prema merit
načelima i da je transparentan
- motivacija službenika na kvalitetniji rad – omogućuju nagašivanje i napredovanje u službi s
obzirom na individualno izvršenje radnih zadataka i rezultate

C) SUSTAV ODJELA
- ministarstva i druge upravne organizacije

2. PLATNI SUSTAV
 u suvremeno doba, plaće javnih službenika u pravilu se utvrđuju službeničkim zakonodavstvom i
kolektivnim pregovaranjem između sindikata i političke vlasti, a njihov iznos ovisi o godišnjem
proračunu pojedine zemlje ili lokalne jedinice kojim je ujedno postavljena i maksimalna granica za rast
plaća
- plaća predstavlja temelj službenikove materijalne egzistencije

- u zemljama koje imaju naglašene elemente sustava KLASIFIKACIJE SLUŽBENIKA, plaća se u

pravilu određuje prema stupnju obrazovanja službenika i godinama koje je proveo u službi -
promicanje u više platne razred je automatsko i vezano je za objektivne kriterije ili je povezano s
napredovanjem na viša radna mjesta odnosno viša zvanja, a manje se temelji na individualnom
radnom izvršenju i rezultatima rada

- zemlje koje imaju naglašena obilježja klasifikacije RADNIH MJESTA reguliranje plaće je djelomice ili
jako decentralizirano
- stupnjevanje radnog mjesta ne treba se poklapati sa stupnjevanjem plaće koju će službenik dobiti
- plaća je naglašeno individualizirana, a prije svega ovisi o tome kako se procjenjuje vrijednost
pojedinog radnog mjesta s obzirom na druga radna mjesta unutar organizacije - presudan kriterij
radnog izvršenja i učinka – službenici koji obavljaju isti posao mogu dobiti različite iznose plaća
ovisno o rezultatima rada ili radnoj ocjeni
- utvrđuje se fiksni dio plaće, dok su ostali elementi varijabilni i iskazuju se u obliku bonusa

- SUSATVE ODJELA karakterizira djelomična delegacija uređenja plaća, kao u sustavima radnih
mjesta, ali i slaba individualizacija nalik karijernim sustavima

- u novije vrijeme mnoge zemlje uvode modele plaća koje se temelje na radu, odnosno izvršenju,
UČINKU (PERFORMANCE-RELATED PAY, PRP)
- u mnogim slučajevima PRP uveden samo za vodeće osoblje ili vrijedi na razini pojedinih
ministarstava odnosno agencija
- modeli PRP-a variraju ovisno o stupnju centralizacije ili delegacije u upravljanju financijskim
sredstvima i ljudskim potencijalima te o prirodi službeničkog i platnog sustava
- usmjeravanje na novčane poticaje za dobro obavljeni posao obično je jače u sustavima radnih
mjesta nego u karijernim sustavima

35
3. SUSTAV NAPREDOVANJA
 kretanje službenika tijekom karijere, na platnoj ljestvici, u klasi ili zvanju, na bolje radno mjesto
odnosno na viši hijerarhijski položaj
 razlikuju se automatski i otvoreni sustav – oba počivaju na merit načelima i jačanju
profesionalizma u upravi (svaki na svoj način)

A) AUTOMATSKI SUSTAV
- službenik napreduje prema objektivnim kriterijima (stjecanje višeg stupnja
obrazovanja, polaganje stručnog ispita, navršavanje godina radnog iskustva) -
napredovanje se veže uz klasu koja je dodijeljena službeniku, a ne za samo radno
mjesto
- u pravilu se napreduje najprije u platnom razredu, a zatim u zvanju
- kad napreduju u više zvanje ili klasu, službenici ostvaruju viši status i plaću, pri čemu
nerijetko nastavljaju obavljati isti krug poslova
- ako tijekom službe postignu viši stupanj obrazovanja, automatski se svrstavaju u viši
rang platne i klasifikacijske ljestvice sukladno novom obrazovnom stupnju
- favorizira se interno napredovanje i razvoj karijere
- vrlo ograničene mogućnosti za ulaz u službu tijekom karijere kandidatima bez
radnog iskustva u upravi

B) OTVORENI SUSTAV
- napreduje se prema kriteriju sposobni za određeni posao, kvaliteti radnog izvršenja i postignutim
rezultatima u službi
 radna ocjena – odlučujući faktor materijalnog nagrađivanja ili promicanja u plaći,te kriterij pri odabiru
kandidata za viša radna mjesta
- ocjenjivati može viši nadređeni službenik ili čelnik organizacije, ali to mogu i posebna tijela
ili čak sami službenici međusobno, ponekad i građani
- kandidati iz same organizacije, iz drugih organizacija ili izvan javne uprave zajedno se
natječu za slobodna radna mjesta na srednjim i višim razinama upravnog sustava
napredovanje se tipično veže za radno mjesto, a ne za klasu kojoj pojedinac pripada, tako
da se napreduje na složenije radno mjesto ili ono koje je više u organizacijskoj strukturi

Posebna prava, obveze i odgovornosti javnih službenika

- pravo na redovitu plaću
- temeljne dužnosti  poštovanje zakona i služenje u javnom interesu
- obveza zakonitog, profesionalnog te nepristranog obavljanja službe
- dužne su pružati sve potrebne informacije građanima, osim ako je riječ o zakonom utvrđenoj
tajni
- trebaju savjesno upravljati državnom imovinom te učinkovito i pravodobno obavljati poslove
- ne smiju zlouporabiti dane im ovlasti
- ne smiju se neko vrijeme nakon prestanka državne službe zapošljavati u privatnim tvrtkama
čije su poslovanje regulirali i nadzirali
- povrijede li dužnosti, službenici disciplinski odgovaraju pred upravnim ili redovnim sudovima
odnosno pred posebnim sudovima (službenički sudovi u Hrvatskoj) ili drugim neovisnim i
stručnim tijelima posebno ustrojenima samo za tu svrhu
- kazne se kreću od opomena i novčanih kazni do premještaja na niža ili manje složena radna
mjesta i otkaza, s privremenom ili trajnom zabranom rada u javnoj službi

Prilagodba službeničkog sustava europskim standardima

- SIGMA

36
 - polazi od temeljne dužnosti svake države da u ostvarenju javnog interesa i obveze pružanja
javnih usluga osigura učinkovito, profesionalno i nepristrano djelovanje javne uprave -
državna služba treba ispunjavati sljedeće uvjete:
1. djelovanje u javnom interesu
2. depolitizacija
3. profesionalizacija uprave
4. izgradnja kvalitetnog službeničkog sustava
5. odgovornost državnih službenika
6. uređen i efikasan sustav upravljanja ljudskim potencijalima

SLUŽBENIČKO ZAKONODAVSTVO U RH

Zakon o državnim službenicima i drugi propisi

ZODS – temeljni propis službeničkog zakonodavstva u Hrvatskoj za područje državne uprave
KOLEKTIVNI UGOVOR ZA DRŽAVNE SLUŽBENIKE I NAMJEŠTENIKE – regulira dodatna prava i
obveze zaposlenika u državnoj upravi

- odredbe ZODS-a primjenjuju se na državne službenike u taksativno nabrojenim državnim tijelima

- državnim se službenicima smatraju osobe zaposlene u tijelima državne uprave, pravosudnim
tijelima, kaznenim tijelima, stručnoj službi Hrvatskog sabora, Uredu predsjednika Republike, stručnoj
službi i uredima Vlade, stručnoj službi Ustavnog suda, stručnoj službi pravobranitelja za
ravnopravnost spolova, Državnom uredu za reviziju i drugim tijelima koja se osnivaju za obavljanje
državne službe

- čl.3. ZODS
„DRŽAVNI SLUŽBENICI su osobe koje u državnim tijelima kao redovito zanimanje obavljaju poslove
iz djelokruga tih tijela utvrđene Ustavom, zakonom ili drugim propisima donesenim na temelju Ustava i
zakona; kao i osobe koje u državnim tijelima obavljaju informatičke poslove, opće i administrativne
poslove, planske, materijalno-financijske i računovodstvene i slične poslove.“
„NAMJEŠTENICI su osobe koje u državnim tijelima rade na pomoćno-tehničkim poslovima i ostalim
poslovima čije je obavljanje potrebno radi pravodobnog i kvalitetnog obavljanja poslova iz djelokruga
državnih tijela.“

Radna mjesta se klasificiraju prema standardnim mjerilima za sva državna tijela:

1) POTREBNO STRUČNO ZNANJE
2) SLOŽENOST POSLOVA
3) SAMOSTALNOST U RADU
4) STUPANJ SURADNJE S DRUGIM DRŽAVNIM TIJELIMA I KOMUNIKACIJE SA
STRANKAMA
5) STUPANJ ODGOVORNOSTI
6) UTJECAJ NA DONOŠENJE ODLUKA

Tri osnovne kategorije državnih službenika:

1) RUKOVODEĆI DRŽAVNI SLUŽBENICI
2) VIŠI DRŽAVNI SLUŽBENICI
3) NIŽI DRŽAVNI SLUŽBENICI

- izmjene ZODS-a 2012.

 uveden novi institut radnih mjesta u kabinetu ministra, tj. INSTITUT POLITIČKIH
SAVJETNIKA
 radna mjesta političkih savjetnika popunjava se ili državni službenicima ili osobama koje se primaju
u državnu službu na određeno vrijeme, bez prethodne provedbe javnog natječaja  služba
vremenski ograničena – nakon prestanka mandata ministra politički savjetnici odlaze iz kabineta,
osim onih koji su prije imenovanja bili državni službenici

37
SLUŽBENIČKO ZAKONODAVSTVO U LOKALNOJ I REGIONALNOJ SAMOUPRAVI I JAVNIM
SLUŽBAMA

2008. ZAKON O SLUŽBENICIMA I NAMJEŠTENICIMA U LOKALNOJ I PODRUČNOJ

(REGIONALNOJ) SAMOUPRAVI – ZSLRS

2010. ZAKON O PLAĆAMA U LOKALNOJ I PODRUČNOJ (REGIONALNOJ) SAMOUPRAVI

- razlika ZODS i ZSLRS  ZODS uređuje samo status državnih službenika, a izostavlja namještenike,
dok ZSLRS regulira i namještenike u lokalnim jedinicama

INSTITUCIONALNI OKVIR ZA ETIKU I ETIČKI KODEKS DRŽAVNIH SLUŽBENIKA

2006. ETIČKI KODEKS ZA DRŽAVNE SLUŽBENIKE

 izmjenama i dopunama Etičkog kodeksa iz 2008. postavljen je institucionalni okvir za prijavu
neetičnih ponašanja u državnoj službi te za jačanje etičkih načela
 glavni mehanizam za sankcioniranje neetičnog ponašanja su povjerenici za etiku u
središnjim državnim tijelima te Etičko povjerenstvo kao drugostupanjsko neovisno tijelo 
uspostavljena Služba za etiku i sustav vrijednosti u državnoj službi u Ministarstvu uprave sa
zadatkom promovirati etička načela u upravi te pratiti provedbu Etičkog kodeksa

Pojam ljudskih potencijala i upravljanja ljudskim potencijalima u javnoj upravi - ljudski

potencijali u javnoj upravi:
U UŽEM SMISLU – obuhvaćaju ukupnost formalnih znanja, praktičnih vještina, sposobnosti,
ponašanja, socijalnih obilježja, psiholoških osobina te realiziranih i latentnih kreativnih mogućnosti
javnih službenika privremeno ili trajno zaposlenih u javnim organizacijama na poslovima od javnog
interesa
U ŠIREM SMISLU – uključuje ne samo javne službenike nego i sve ostale ljude privremeno ili
trajno zaposlene u javnoj upravi  pomoćno i manualno osoblje, vanjske
suradnike i savjetnike te politički imenovane osobe

PERSONALNA FUNKCIJA I FUNKCIJA ULJP-a

PERSONALNA FUNCKIJA FUNKCIJA ULJP-a

statična, kruta, usmjerena na formalno provođenje dinamičan i fleksibilan, fokusiran na podizanje
pravila i postupaka službeničkog zakonodavstva organizacijske sposobnosti i uspješnosti

parcijalna i relativno kratkoročnog karaktera integralan, dugoročan, sve češće strategijski

djeluje kroz standardizirane i centralizirane forme
rukovoditelji i stručnjaci za personalne poslove
imaju specijalističku i odijeljenu funkciju unutar
organizacije
orijentiran
djeluje kroz individualizirane i u većoj/manjoj mjeri
decentralizirane forme
menadžeri i stručnjaci za ljudske potencijale
uključeni u djelatnost upravljanja na svim
razinama izvršenja

ULJP u javnoj upravi je niz aktivnih i dinamičnih djelatnosti kojima se na više ili manje individualizirani
način uređuju statusni odnosi osoblja zaposlenog u upravnim organizacijama te odnosi između
zaposlenika i tih organizacija

38
te se djelatnosti kreću u rasponu od povremenih, nepovezanih i ad hoc aktivnosti do cjelovitog
sustava međusobno povezanih kontinuiranih aktivnosti u obliku strategijskog ULJPa kojima se želi
postići maksimalno ostvarenje organizacijskih ciljeva odnosno javnog interesa te zadovoljenje potreba
i interesa zaposlenika

Strategijsko ULJP
 sustavno razvijanje ljudskih potencijala radi postizanja organizacijskih sposobnosti, uspješnosti i
konkurentnosti
- postojanje eksplicitne, dvosmjerne veze između odluka vezanih za ULJP i vanjske, natjecateljske
strategije pojedine organizacije

TEMELJNI MODELI ULJP

1) POLITIČKI
- karakterističan za predweberijanski koncept javne uprave
- suvremeno doba – u totalitarnim, autokratskim, nedemokratskim i slabo razvijenim
upravnim sustavima
- zastupa političke vrijednosti, a osnovni cilj mu je provođenje vlasti
- politička podobnost
- služba za upravljanje osobljem je centralizirana, a rukovoditelj službe je provoditelj
političke volje, za što i odgovara politički
- status javnih službenika  nesiguran
- ne postoji posebno obrazovanje za javnu službu, vlada diletantizam i
neprofesionalizam, a struka nije u odnosu s poslom

2) ADMINISTRATIVNI/BIROKRATSKI
- koncept tradicionalne, weberijanske uprave
- pravne i demokratske vrijednosti (i socijalne)
- cilj – jedinstveno provođenje pravnih i tehničkih normi, usmjeren na merit načela i
socijalnu jednakost
- personalna služba je centralizirana, a rukovoditelj službe u pravilu je dipl.iur.
(zaštitnik pravnih pravila)
- društvena odgovornost
- status javnih službenika  siguran i zaštićen pravom, zaposlenje trajno, služba doživotna
karijera

3) MENADŽERSKI
- doktrina novog javnog menadžmenta
- temelji se na ekonomskim vrijednostima (3E)
- ne postoji centralizirana služba za ULJP, već funkciju ULJP-a obavljaju menadžeri
upravnih organizacija decentralizirano, svaki u sklopu svoje šire rukovodeće funkcije
- menadžeri u pravilu imaju slaba znanja o ULJP i parcijalne vještine stečene kroz
praksu i kratkoročne tečajeve; odgovaraju pojedinačno za rezultat, a ne za način
obavljanja funkcije ULJP
- status službenika  nesiguran, ovisi o volji menadžera, radni odnos je fleksibilan i
mobilan, zaposlenje je često privremenog karaktera – općenito se smanjuju
službenička prava

4) INTEGRALNI
- temelji se na demokratskim, pravnim, ekonomskim i socijalnim vrijednostima - usmjeren na
postizanje organizacijskih ciljeva u skladu s pravilima kojima se štiti javni interes
- ciljevi su učinkovitost, merit sustav, socijalna jednakost i odazivnost

39
 - služba za ULJP organizirana je tako da središnji odjeli za ULJP utvrđuju strategiju i
politiku te koordiniraju i usmjeravaju praksu ULJP-a, koja se provodi decentralizirano
u sklopu pojedinih organizacijskih jedinica
- decentraliziranu funkciju ULJP-a u pravilu obavljaju menadžeri ili stručnjaci za ULJP 
formalna edukacija u obrazovnim institucijama iz različitih disciplina kao i
posjedovanje praktičnih znanja o tehnikama i praksi ULJP-a
- status službenika  fleksibilan i mobilan, ali u okviru pravnih pravila kojima se štite prava
službenika; sposobni i kvalitetni stručnjaci nastoje se poticati nagradama i
napredovanjima te zadržati u službi; cijeni se formalno obrazovanje i profesionalno
znanje, ali i praktične vještine i sposobnosti koje pridonose rezultatu i učinkovitosti

Suvremene metode ULJP u javnoj upravi

ČVRSTE („TVRDE“) METODE – sve one koje su formalno propisane i određene Ustavom,
zakonom, podzakonskim propisima, kolektivnim ugovorima, općim aktima javnih tijela i drugim
pisanim dokumentima koji moraju biti usklađeni sa zakonom
SUPTILNIJE („MEKE“) METODE – uglavnom neformalne, teže ih je odrediti i često nisu vidljive na prvi
pogled, a posljednjih desetljeća dobivaju na značaju - novi javni menadžment uveo je drugačije
metode i tehnike ULJP-a
 grube metode – smanjivanje plaća, otkazi
 neutralne (mekše) metode – usmjerene na kvalitetu javnih službi, razvoj osoblja itd.

- uz tradicionalne metode i tehnike odabira javnog osoblja (javni natječaji, intervjui, testovi znanja ili
sposobnosti) sve se češće koriste nove tehnike  razvijaju se novi oblici testova kao što su testovi
izvršenja i računalno prilagođeno testiranje koje ubrzava postupak; raste uloga centara za
procjenjivanje vještina i sposobnosti kandidata za rad u javnoj upravi

- uvode se novi oblici zapošljavanja javnih službenika te u većem ili manjem stupnju dolazi do
međusobnog približavanja i izjednačavanja sustava radnih odnosa i uvjeta rada u javnom i privatnom
sektoru  vrijeme zapošljavanja je fleksibilnije i ograničeno (rad na ugovor, na pola radnog vremena
itd.), radno vrijeme je fleksibilnije, veća je mobilnost zaposlenika, pojednostavljeni su i češći otkazi iz
službe, regrutiranje je otvorenog tipa
- najnepopularnija i najgrublja menadžerska metoda je smanjivanje broja javnih službenika

- istovremeno sa smanjenjem broja službenika počelo je i smanjivanje njihovih plaća i uvođenje novih
modela plaća koji se temelje na radnom učinku ili izvršenju (performance,
PRP), a novčane nagrade (bonusi, dodaci na plaći itd.) postaju alternativni ili komplementarni poticaj
uz klasično napredovanje u službi

- učinkovitost sustava PRP-a u velikoj mjeri ovisi o praćenju i ocjenjivanju radnog izvršenja
zaposlenika koje je sastavni dio UPRAVLJANJA UČINKOVITOŠĆU (performance management,
PM)  jedan od najpopularnijih instrumenata menadžerskih reformi usmjerenih na efikasnost javne
uprave – uključuje: upravljanje individualnim radnim izvršenjem, upravljanje organizacijskom
uspješnošću upravne aktivnosti, programa ili određene javne politike - PM kao komponenta ULJP-a
usmjeren je prema pojedincima te počiva na ideji ocjenjivanja rada i pojedinaca u širem
organizacijskom kontekstu putem objektivnih, kvalitativnih i kvantitativnih pokazatelja  koristi se u
razne svrhe: za povećanje plaće i nagrađivanje te za napredovanje, premještaje, planiranje karijere,
ali i otpuštanje službenika s posla
- glavne pretpostavke uspješnog PM-a: radna uspješnost menadžera i svih zaposlenika, jasno
određivanje njihovih radnih zadataka, definiranje prikladnih pokazatelja uspješnosti i precizno
mjerenje rezultata
- postupak praćenja individualnog radnog izvršenja sastoji se od 3 faze:

40
 1. dogovor između voditelja i izvršitelja o konkretnim radnim zadacima koje
izvršitelj treba obaviti u točno određenom budućem periodu
2. kvartalni ili polugodišnji sastanak na kojem se razmatraju dotadašnje akcije,
uočavaju problemi i dogovara o daljnjem radu
3. ključni sastanak tijekom kojeg se izvještava o izvršenju i pregledava stupanj u kojem
su postignuti zadani ciljevi

- mnoge aktivnosti u upravi nemaju neposredne i mjerljive rezultate pa je vrlo teško pronaći prikladne
pokazatelje uspješnosti
- precizno mjerenje je otežano zbog loše postavljenih mjerila ili se mjere manje važni rezultati koji su
lakši za mjerenje pa se službenici nerijetko ocjenjuju uz korištenje kvantitativnih i kvalitativnih
pokazatelja
- niz problema: subjektivnost i površnost pri ocjenjivanju, nezainteresiranost i nestručnost ocjenjivača,
nerazumijevanje svrhe ocjenjivanja, ocjenjivanje lojalnosti, a ne rezultata, politički pritisak na
službenike putem ocjenjivanja, politizacija ocjene itd.

- za razliku od strategijske komponentne ULJP-a, individualne komponente lakše je uvesti u upravne

organizacije jer su u pravilu usmjerene na odnose i ponašanja zaposlenika i menadžera unutar
organizacije, a ne ovise izravno o vanjskoj okolini

41