JORGE VIANNA MONTEIRO Como funciona o governo escolhas puiblicas na democracia representativa wl”Capitulo 1 Uma economia nacional A figura 1 € um formato de estilizar o funcionamento de uma economia nacio- nal. O foco dessa representacdo € a interacdo de agentes privados (mercados de bens ¢ servicos) e agentes publicos (representantes eleitos, os politicos ¢ os que, a seu mando, operam a méquina governamental, os burocratas). Alternativamente,a figura 1 sintetiza a nao-autonomia dos processos decisorios dos agentes privados na extensao em que eles tm seus conjuntos de escolhas con- dicionados por uma variedade de decisoes originadas no processo politico, em que se define o fluxo de regulacao ou politica econdmica (conduto A).? Jé 0 conduto B exprime o fato de a intervenglo que se articula por meio de A nao ser necessaria- mente autOnoma: ela decorre, em boa margem, da atuacao prévia de blocos de agentes privados que, por diferentes mecanismos, fazem chegar seus interesses, suas preferéncias e demandas aos que operam 0 processo politico. Figura 1 Uma economia nacional ‘A. Oferta de politica econémica Mercados de bens e Processo politico i servigos (grupos de {politicos e burocratas) | interesses especiais) 8. Demanda de politica econdmica * Ao longo de quase todo este texto os termos "politica econtmica” “polit intercambiaves Ablica” so trvialmente20 Como funciona 0 governo ‘A interagao de oferta, A, ¢ a demanda, B, define um mercado de regulagao ou politica econdmica que, conceitualmente, est4 relacionado ao mercado de votos estabelecido pelas forgas C e D. ‘Um entendimento adicional quanto a esse fluxo circular leva & percep- cao de semelhangas e diferencas no envolvimento do agente de decisao indivi- dual, seja no mercado, seja no processo politico. O quadro 1 lista uma varie- dade de atributos, e suas respectivas operacionalizagoes, nos mercados priva- dos, quando o agente individual ¢ um consumidor ou produtor, e na tomada de decisoes puiblicas, quando esse mesmo individuo atua como eleitor ou po- Itico. A ja referida ndo-autonomia do agente privado, em suas escolhas nos mercados de bens e servicos, induz a que esse agente se confronte com a necessidade de desenvolver uma estratégia de atuagao junto ao processo po- Iitico, em complementacdo as suas estratégias convencionais de mercado (do produtor, em sua atuacao diante de competidores, por exemplo). O agente privado ve-se diante do problema de coordenar duas classes de estratégias antecipatorias. Diferentemente, uma estratégia reativa (Weidenbaum, 1980) engloba tanto uma reagdo post hoc quanto uma antecipagao positiva, prepara- cao interna para lidar com acontecimentos que se antecipam nas duas esferas de decisto (mercado e processo politico): a que é direcionada ao proprio mercado de bens e servicos ~ “estratégia de mercado” - e a que é voltada para decisoes que resultem do funcionamento do processo politico, a “estratégia de acao coletiva’® (Baron, 2001).* 2 Uma das relevantesinferéncias que podem ser [elias margem do quaro 1 € que analise que permite tum melhor entendimento dos fendmenos politicos nao ¢ a mesma que se mostta apropriada para 0 entendimenco do funcionamento dos mercados de bens e servigas (Mayerson, 1995:77). > Ou, nonmarket strategy. O termo nonmarket tem aquia correspondenciafigurada de “a¢ao coletiva", dever que: primeiro, uma agao empreendida habitualmente por grupo de agentes privadas (associa es, sindicatos,federacbes, confederagdes, entre outras formas organizacionais);e, segundo, é uma atuagio que ocorre junto a um processo de escolhas majoritris, tl como na legislacura, ou na interagdo Executivo-Congresso Nacional. O objetivo dessa classe de estratégias¢aleancaro processo politico e suas manlfestagoes, Localizam-se af comportamentos que visam tanto provocar decisoes espectfieas por parte de politicos e burocratas, quanto ajustar a margem em que esse mesmo agente privado expde-se as decotréncias dessas decisSes publica. Ver capitulo 6, ' Ambos os casos contemplam o envolvimento direto da firma, seja no ambiente de mercado, seja no proceso police, Neste iltimo, x nonmarket strategy € uma tentativa de moldar a politica publica segundo uma configuraeao mais proxima a preferencias do agente privada, Uma economia nacional 21 Quadro 1 Condicionamentos da escotha individual na economia privada e na economia pablica* Comportamento do agente de decisio Mercado de bens e servicas Processo politico ou mercado de votos Atributos 1. Sintonia fina ou (© consumidor € tanto 0 agente da A escolha acone por delegagio, e o precisio - I escotha quanto seu beneficério, seu resultado pode se dar em Caso opte por no escolher, nio hi contraposiclo as preferéncias do resultado cleitor, ou mesmo em sua abstencio. Cada individuo determina direta- Qu, dito de outro modo, diferente: mente sua propria cesta de mente do consumider, 0 ganho que mercadorias resulta para o eleitor nio decome do que ele “comprou” (ou em quem ele votou), mas do politico (partie ou coalizio) que venceu a eeigio (0 consumidor-leitor faz escolhas néo apenas para si proprio, mas também ara outros consumidores-eleitores* 2. Sintonia fina ou precisio ~ 11 [As decisdes so calibradas na margem: um pouco mais ou um pouco menos do bem ou servigo ‘ransacionado AAs decisées se estabelecem em termos de tudo ou nada: opcio vencedora versus apcio perdedora. Os candidatos em uma eleigdo representam um bloco de posigées em varios temas: assim, os eleitores ndo tém de fato uma portunidade de votar contra ou a favor de uma ago especifica 3. Sintonia fina ou recisio ~ 01 As agées so voluntarias As acbes tpicamente geram produzem beneficios privades benefcios coletivas, podendo tenglobaro efeito carona (fee riding) 4, Motivagio individual Uma dada cesta de mercadorias atende os interesses do agente de cescotha 0 eleitor vota expressando, por al- ‘guma razio, apoio a um candidato ou a sua plataforma (voto expressi- vo), ou porque a vitéria desse can: Aidato atende aos interesses pessoa do eleitor (voto instrumental)” ‘enn re ee eee) 3 Uma versio mats compacta deste quadro aparece em Monteiro (2004, cap.) Observes eto que este desempenho comparativo do mercado polio, renteaos mercads conven- Gionas, pode serestendido a outtos mecanismos ds propria escalhas publica. A ese repel, vera {igure 12, capitulo 5, na contraposigto do proceso politico com o arranjo dciséio judicial ara uma aplicagd dessa dicotomia de voto expressivo versus voto instrumental ver capitulo 7.22 Como funciona © governo Uma economia nacional 23 Aiributos Mercado de bens e servicos Comportamento do agente de decisio Processo politico ou mercado de votos Atributos Mercado de bens e servigos ‘Comportamento do agente de decisio Processo politico ou mercado de votos 5. Intensidade das Trivialmente ha espaco para se preferéncias revelar a intensidade das preferén- cias quanto a bens e servicos 6. Direito de Ampla margem de transferéncia de propriedade ~ direitos 1. Direito de Prevalencia da regra de ptopriedade- 1 _unanimidade 8, Durabilidade de Bem definida contratos 9. Divsibilidade de Recursos orcamentarios recursos amplamente dvisiveis 10, Grau virtual das Disponibilidades concretas de ‘opgdes sob escolha proviséo de bens 11. Opting out ou Opedo efetiva que evita uma saida - 1 relagdo formal de mercado" 412. Opting out ou 0 consumidor tem a possbilidade saida- IT de “sar” de futuras interacdes 13, Nivel do Compra e venda no atacado ¢ no mercado varejo (0s participantes do mercado politico nda registram a intensida- de de suas preferéncias, exceto na atividade de grupos de interesses, que sinalizam ou direcionam essa intensidade (capitulo 2) Bloqueio a transferéncia de direitos quanto aos resultados do ~ © ao acesso a0 ~ processo de escolha Prevaléncia da regra de maioria Incerta O voto individual é indivistve Propostas de provisdo de politicas piblicas que somente se materializardo sob certas condigies determinadas coletivamente Auséncia dessa possibilidade, & analogia mais proxima € a do trdnsito entre jurisdigBes politicas (arranjo federativo) AApenas em situaydes muito especiais, 0 arranjo constitucional permite a “safda” (sistemas de voucher, por exemplo) Compra e venda viabilizadas no mercado atacado de votos (éoa- ‘es a campanhas eleitorais), orém vedadas no mercado de vvotos no varejo (Interagdo do Politico com o eleitor individual) ® Por exemplo, quando as partes envolvidas em uma transagio saem de um regime de contrato formal \demodo a evitar os elevados custosjudiciais na resolugdo de Itigos, 14, Associagdo de Generalizadamente tida como firmas nociva as praticas de concorréncia 15. Tipo de voto 0 consumidar “vota" a descoberto 16, Lockup ou © poder de monopelio ou jimunidade cligopétio impde bareiras & entrada de rivais 17. Arranjos “Vendas casadas” slo tidas como casados pratica anticoncorténcia, uma vez que alavancam poder de monopdlio em um mercado nfo monopolizado 18, Avaliagdo de Em grande parte, 0 critrio € o do desempenho valor ciado ou lucros gerados 19. Responsabilidade 0 processo - e, assim, os criterias -1 ~ de decisio quanto ao montante de compensagdes por danos & atribudo a um agente neutro uas ou mais firmas, em uma dada indGstria, podem operar como grupo de interesses especiais © empreender atividade de lobbying Com voto secrete, contratos de “compra “venda” de votos (logroting) Ficam prejudicados em sua implementacdo, em decorrencia de renegagies néo poderem ser detectadas (capitulo 2). Com votagio a descoberto, abre-se a possibilidade para a competigéo de grupos de interesses no mercado de votos? Restringir 0 acesso a doacies de ‘campanha aumenta as vantagens de quem 4 detém mandato (Gncumbéncia) que decorrem da reputagio e da exposigéo na midia = 0 que pode consolidar Aistribuigdes de poder ja existentes As legislaturas explora seu poder de monopétio na interagéo com 0 Executivo: em um mesmo bloco de politicas sd0 aprovadas demandas do Executivo e outros atendimentos preferenciais que Tnteressain 40s legisladores, individualmente Critério mais amplo que envolve principias éticas e de responsabilidade coletiva A entidade que decide tipo & montante da compensaggo & @ mesma que representa a vitima- eleitor. Os criterios estéo relacionados a “justia” @ requisitos de “justa compensacio"” oe ee eee ened ees ee eee eee ree esue ee ° Este argumento €retomado na figues 22 do capitulo 726 Como funciona o governo Uma economia nacional 25 Comportamento do agente de decisao Atributos Wrcado de bens servigos Comp sto do agente de decisis Jogo que se repete conflitantes e sio remédios apés 0 continuadamente (ongoing) fato, Séo impostas ap6s 0 surgimento da disputa e tratam de um encontro espectfco 21, Responsabilidade 0 patrocinador usa incentivos como A parte suborno e extorsio, em <1 demissdo © reputacio para eral ndo ha obrigacies legais dos disciplinar o agente, uma vez que representantes eleitos (agente) lum mau desempenho da firma para com seus patrocinadores pode levar & transferéncia de seu (eleftores) controle e & demissdo do agente 22, Compatibilidade Acionistas tém interesses de interesses ~ I _basicamente uniformes compativeis Eleitores tém diferentes interesses fe, atuando por mefo de ‘intermediaries muito diversos que tepresentam esses interesses, bbuscam melhorar suas posigbes relativamente as dos demais 23, Compatibilidade Desacordo entre patrocinadores & de interesses - I minimizado pelo fato de que eles tam basicamente interesses uniformes e compativels Patrocinadores (leitores) usam superagentes™ para representar seus interesses e, assim, obter € sustentar atendimento preferencial para si em detrimento de outros patrocinadores (Issacharoff & Ortiz, 1999) © custo privado para um politico de uma agao de elevado custo social 6 tipicamente muito batxo. Assim, os eleitores ndo tém como sinalizar efetivamente com um menor apoio a esse politico 24. Comegso ‘Consumidores insatisfeites no automética -1 _compram o bem ou servigo, © a firma deixa de oferté-o Atributos Tereado de bens eservigos Process politico ou mercado devotes 22, Repose regs de espnsiae Os os is regs Ge 25, Correcdo A insatisfaglo do consumidor Diane de uma promessa nio 4 tratam de encontros Gnicos entre _responsabilidade operam em um ‘automatica - ante das condicées da provisio _cumprida pelo politico, o eleitor as ia tie tm omatica 11 diane das condgbes da provisho cumprida pelo politico, o ele de um bem ou servigo leva a que deve aguarder uma futura data fesse consumidor ndo mis eleitoral para ter a oportunidade transacione com esse produtor node, juntamente com outros futuro eleitores descontentes, disciplinar esse polttico 26, Possibilidades Trvialmente, o agente privado € A legislagdo eleitoral de pagamento livre para determinar 0 quanto de habitualmente estabelece variados seu orgamento destina 8 compra limites quanto ao volume de de um bem ou servigo recursos financefros que 0 individuo pode destinar a financiamentos de campanhas paliticas 27. Mercado de 0 prego de consumar una A rigor ndo hd. um mercado de fitularidades ou __transagio de titulardade envolve direitos constitucionas. O “prego” direitos preferencialmente processos de consumar uma transagdo de Prvados: barganha entre as partes ttularidade envolve processos nvolvidas, Para tanto se incorre pablicos em que o governo € 0 em custos de transagio nico demandante. Para isso propriamente ditos. Se forem ‘ncorre-se em custos de transaqao baixos, a protecdo da titularidade —judiciais ‘corre por regra de propriedade (Calabresi e Melamed, 1972; Hylton, 2006) 28. Incorporagio A tomada de poder em uma firma Essa correspondéncia no processo (buyout) corre pela compra de agdes dos politico & invigvel: um grupo que acionistat minoritérin assuma controle do processo politico néo pode limitar 0 alcance do governo somente ao grupo cosine 10 Tals como partidos politicos e grupos de interesses, Para mais detalhes quanto a esse conceito, ver capitulo? (ssacharoff e Ortiz, 1999) ike ete ae fe eee eee ‘Um dos aspectos centrais da andlise de politica econdmica decorre de seu foco. Assim, por exemplo, a conjuntura ¢ habitualmente avaliada por indicadores sumérios, como taxa de inflagio, nivel do emprego e saldo das contas publicas. Contudo esse é um desempenho que resulta de escolhas extremamente complex, cujas caracteristicas também determinam o nivel de bem-estar do cidadao. A enlfa- se exclusivamente nos resultados econOmicos finais obscurece nao apenas a exten ‘io em que ocorre a intervengdo governamental, por que ela, de todo, ocorre €, em26 Como funciona © governo alguma medida, pressupde 0 consentimento do cidadao. Ademais, a atengao excli- siva aos resultados minimiza a dimensio do custo social que vem associado ao poder discricionario com que as politicas sio formuladas e operacionalizadas, E importante, pois, que os mecanismos dessas escolhas coletivas sejam tratados internamente ao modelo de politicas publicas. Para tanto se pode es- pecificar a sua ocorréncia em um jogo de estratégias, com diferentes partici- antes que interagem uns com os outros, segundo procedimentos ou regras previamente estabelecidos, alguns deles sendo, eles préprios, alterados no de- correr do jogo, incorporando-se, portanto, & definigao de politica publica 0 governo na economia A visto analitica da politica econdmica, como resultante da atividade de uma autoridade monolitica e de comportamento benevolente que busca pro- mover o interesse geral, revela-se um formato muito precério para acomodar as escolhas publicas que ocorrem na sociedade contemporanea. A figura 2 ilustra uma primeira perspectiva, mais complexa, dessa presenca governamental ao incorporar, na conceituagdo de politicas publicas, ndo apenas diferentes jurisdigdes (Unido, estados e municipios), mas igualmente a atividade de agentes privados que, sob variados tipos de acao regulatéria publica, atuam na formacao dessas politicas. Tal € 0 caso das cada vez mais complexas e relevantes interagdes de instancias decisorias publicas e agentes privados (consdrcios de em- presas, por exemplo) na operagao de arranjos de parcerias (Monteiro, 2006)." Nessa configuracao institucional ocorre um alongamento do proceso decisorio em que, entre a decisao politica originaria e a geracdo dos resultados finais de politica, interpdem-se processos decisorivs legislativos e gerenciais inerentes! a esfera governamental, tanto quanto escolhas de agentes privados 05 quais sto delegados poderes, fungdes e recursos. 2} Em outra frente, deve-se levar em consideracto ofato de economia estar imersa em uma contexto internacional, em que ¢restritaacapacidade do governo nacional de deter ou neulralizar condiciona ‘mentos que ali tenham origem; tal € 0 caso de volumosos e instaveisfluxos financeitos, pritcas de locos comercias diretrizes de entidades mulilaterais. Todavia essa perspectiva nao ¢incorporada 20 Jogo aqui especificado, Tis como agencias reguladoras substantivas de que s4o exemplos o Banco Central (Bacen), € “agencias nacionais” (Agéncia Nacional de TlecomunicagBes~ Anatel, Agencia Nacional de Energia Eletrica- Aneel, Agencia Nacional do Petre, Gés Natural e Biocombustiveis ~ ANB, entre outras Instincias Federais) Uma economia nacional 27 Figura 2 0 alongamento da decisio de politica econémica: 0 caso de parcerias pablico-privadas Unido como partcipante do mercado ‘Transferéncias Agente Regulacéo federal Hé duas metaforas que tem sido usadas para tipificar essa face do gover ‘no ou Estado: a governo de intermedistios (Ortiz € Issacharoff, 1999) ~ a nogao intuitiva da conexio eleitoral é a de que o eleitor vota e 0 reflexo desse ato manifesta-se diretamente nos resultados do processo politico. Ainda que se acelte que a tradugdo dos votos em resultados seja feita por condutos administrativos e, eventualmente, judiciais ~ ambos fora do controle pelo voto -, permanece a percepcdo de que a conexao eleitoral opera com grande efetividade. Essa é, no entanto, uma concepgao analitica muito limitada comparativamente & con- figuragao das instituigoes de guverno representativas do mundo real. Tanto a figura 2 quanto a figura 4, neste mesmo capitulo, sugerem que esse elo entre eleitor e representante eleito € suficientemente complexo para desaconselhar que ele sirva de base ao entendimento de como se formam ¢ operam as esco- thas pablicas.® ee ee me patroc- 0 tema daintermediagio na ecothas publics e da associada ei de relagdes do tipo agente P nado €retomado em virios contextos da argumentagao apresentada neste texto. linguagem grafica {sada na figura 4 por certo limitaa representagto de encadeamentos adicionais aosaliexibidos.Todavia 0 leitor deve imaginar desdobramentos desse fendmeno do fracionamento das delegacOes de poderes€ fangoes que se verifica nas economias do mundo real. Uma possibilidade¢ explorada logo seguir pot meio do conceito de Estado oo28 Como funciona governo Por certo que essa intermediagdo nao deve ser simplesmente deprectada: “Os intermediarios (..) aumentam a significancia da participacio politica indi- vidual, ¢ seu papel pode ser explicado como formas de tipificagao da mercado. ria politica, que de outro modo seria de dificil entendimento” (Ortize Issacharot, 1999:4). Por exemplo, a marca de um partido politico (um desses intermedia. vios) que vem atrelada a uma proposta de politica sinaliza que um determinado candidato guarda proximidade com um dado conjunto de preferencias nas es- colhas publicas. Ao reduzir 0 custo de informacao para o eleitor, tal interme. diagao aproxima-o do politico.* Porém a perspectiva analitica da intermediagao politica € igualmente importante no entendimento de toda a operacao do sistema constitucional da separacao de poderes,"* uma vez que ha regras que regulam essa intermediagdo ¢ que viabilizam, com maior ou menor formalidade, o resul. tado das escolhas publicas. Tal é 0 caso da extensao de mandatos de comis. soes legislativas (Permanentes ou nao), da atuagao do Ministério Pablico, de novas regulacoes sobre partidos politicos e financiamento de campanhas eleltorais, jd que partidos e outras organizacdes extragovernamentais sao um mecanismo informal que sustenta acordos esi formalmente alocados a diferentes de} sto de poderes (Fitts, 1997) tabelecidos entre agentes partamentos pelo sistema de separa- 9 Estado oco (Milward, 1994; Milward e Provan, 2003, 2000; Howlett, 2000; Hill € Lynn Je., 2005; Terry, 2005) ~ a presenga dessa variedade de agentes Publicos € 0 grau em que 0 governo se distancia de sua provisto de bens ¢ servigos, ou seja, 0 numero de estagios decisérios que se interpoe entre a origem e o uso de fundos publicos (Milward e Provan, 2000:362). Ou, alter nativamente, o Estado oco contrapoe-se a suposicao de que as politicas pul- blicas se apoiam em uma estrutura tipica, com os burocratas do Executivo se "4 No jargao adotado em toma da fig ‘onus de monitorar 0 agente (o politico ou candidat). Observe 9 sempre ¢ virtuosa ou gritis. Assim, por exemplo, as lideran ‘objetivos na conduct ura 4, essa intermediasao reduz para 0 patrocinadar (o eleitor) 0. Teitor que essa intermediagio nem Uma economia nacional 29 encarregando dessa provisto."* © grau em que esse distanciamento ocorre pode ser aferido segundo uma variedade de dimensdes, entre outras (Fredericksen e London, 2000): 0 controle mantido por uma ou mats unida- des governamentais, a extensao da delegacao a agentes privados e a efetividade da coordenacao e dos mecanismos que medem a entrega do servigo delega- do. Iss0 leva a que 0 governo possa se distanciar em termos de responsable zagao pela quantidade e qualidade do servico provido pelo agente privado na parceria (Freeman, 2000:175-176)." © Estado oco tem, por vezes, o significado mais restritivo de que é a parte privada (com ou sem fins lucrativos) que recebe a incumbéncia da Prov so de politicas (Milward e Provan, 2000). Um outro uso da mesma ae inclui o alongamento da rede de provisto dentro da prépria economia publica, como ocorre numa descentralizagao dessa provisao por jurisdicdes de governo (Milward e Provan, 2003). A figura 2 combina essas duas dimensoes. esse ambiente institucional, assegurar a obtengio de elevado desempe- nho de politicas publicas parece estar criticamente relacionado a — ae cooperacao e contratacao. As primeiras, por seus impactos em unificar crité- rios de deciséo e tornar mais agil o processo decisério de unidades governa- mentais intervenientes na parceria; as segundas, por ee competicao nas i arceria: dentro e fora da economia publica. “ adas S preferencias desses participantes das escolhas puiblicas, os re- sultados de politica sero aqueles decorrentes das regras que Pecan processo politico. A énfase da andlise passa, assim, da escotha de resulta e para a escolha de regras ou processos. Tais preferencias definidas no conjune des processos derivams dos diferentes resultados que poder ser produsidos sob cada proceso, Por implicag4o, os processos herdam o grau de estabilic Ce Te crheeeneateenttremm te ‘canbe decom nerd ai cena der ea 8 Tanto menos competentes sejam essas estratégias, maiores ¢ mais freqiter ee deimtereen ne tperesconrautes napa ante quanto ma engdasurao capac30 Como funciona 0 govern desses resultados finais, como, de resto, a escolha de processos para a escolha de processos herda essa estabilidade, e assim por diante. A Constituicao cum- pre a finalidade de truncar essa regressdo infinita, permitindo estabelecer um locus de expectativas estaveis."® Qualquer exploragdo sobre processos ou resultados das escolhas publi- cas requer que se especifique uma lista de participantes (ou jogadores), r; um conjunto de regras, R, a serem observadas no desenrolar do jogo,® e que defi- nem, inclusive, a apuragao do resultado, e a alocagao de prémios e penalidades, E diante de tais regras cada participante escolhe entre as estratégias que Ihe sf0 disponiveis, E,, segundo um critério de maior utilidade individual, Gry Eye) 1) a E a definigao do jogo, em que i e j sao indices, respectivamente, das clas- ses de agentes e das classes de estratégias a que podem recorrer cada um desses agentes, © conjunto de regras, R, estabelece a extensdo e o grau da interdepen- dencia dos participantes, sendo de especificacdo complexa, pois envolve regras constitucionais, que sto comuns a todos os subjogos, e regras proprias de cada subjogo." Define-se um subjogo tanto para uma mesma classe da lista, r, (isto é, todo i corresponde um subjogo; na competicéo de grupos de interesses, por exemplo), como para cada interacao de agentes de duas ou mais classes distin- tas (tal como na supervisto legislativa da burocracia). Assim, R pode ser esta- belecido como: R=@®,R) @ em que R’ e R, sfo, respectivamente, as regras vilidas para todo 0 jogo (as egras constitucionais), e as regras pertinentes apenas ao i-ésimo jogo. Essas institwicoes politicas formam um conjunto de contratos de duragao e eee 29 As perspectivas de intermediacio politica e de delegacto de poderes, como apresentadas anteriormen- te, reforcam a nogio de que as escolhas publicas sto mais descritas como um jogo de coordenagio do que de controle (Strauss, 1998:155). 0 capitulo retoma, com maior refinamento, esse aspecto das estothas pablicas 21 No subjogo da legislatura, os Regimentos Internos da Camara dos Deputados, do Senado Federale 0 Regimento Comm do Congresso Nacional sto exemplos de conjuntoespectfico de gras Uma economia nacional 31 abrangéncia variadas. Num extremo esto as regras constitucionais (R’), ca- racterizadas por sua vigéncia de longo prazo, ampla abrangencia e elevados custos de recontratacao, dai decorrendo seu potencial de estabilidade.® Idealmente, na perspectiva constitucional do jogo, os participantes op- tam pela regr de unanimidade, de vez que s6 assim eliminam o risco de vir a integrar o segmento perdedor ou minoritario nas decisdes pés-constitucionais. nu, en ica petites utara quand. A ajiada cooomia rae, no emano = seeubihdade Veraproposio.0cptulo® Matseentemente (2522008), ft criada a Cara {ec Depts urs comnts epi pr ennninara Proporta de Emenda Contactos PEC) oo 17 0 que rope uma Ase de Revo Conatilona qo inisara seus trabalho Pde fevrtne de 2007 ams pacipego da noe compeigo do Congreso Naclonal que reslo das (ile deounbroe2006Taprposa ose isa sherotextoconstuconal por mao Sere masini Conga ia PEC 9). ie 12 meses (at 3, Adena, © tomo antiga gue o perodorevional poss se eaender por ae suntv prove ta Comlsto ie Cons una ede idadanada Camara dos Deputaos fumes ena dees const to Poe or ns Como de Co tne Catania CC), vera propio, -uecoun x” lobo. 27 fe 208, anoaa Soleo Poponts detain conattucona Vr Economie, 94 5fe 2006, Jornal do Bras A, Chamoaatengio do ltr pra alts ingénioapreenado no cao parecer dx CC} no que dic ‘pelos clo decenaleeises das ers consitaconal"O engesament rigoroso da La Magna pallor rps costars inne Ease aterm gras ema : erage ded oitade incorpo cms clo Tent (624 do pees), Orson Qualia scala “esr osde lite cnt en so sel Second soci tlcomperament alegada permanence das gs doogo seria guimere, Forout doa tee aeons ess PEC (ongnlent data de 2003), jutoem ma eps eto {ie nse ute rag de spon, aon nr pemverse an + seuncomintodo gover ta condone, prac. margun de manor gu Shc oven poderaters pr de 200, 2o meso tempo, eatin abe camp pra empreener pattconsncanascn sonnei operon reo FSDUPL Margnamente sa catategiaumbem psa condlloar os ermos das oss elas {ue ocrrem naan loa de 2006, Para um our exemplo de esata adogs, na eglato da Chat de medias provisos (MP) em 200, ver Montero (2004142).Em qualquer das ces: tne oftodeamadangaconttuconl ima seoeda de wor nas negotades potas ences tu peeoqatos duh qese lmaoo geo to in elu isn evn contactor Um cone a a Promina conllar ra Cont "viv eu governe democrico €oqu ncrporaactpacd- Trae nerbwagio coun aserexccka pl Congeao Neco aya 20011538) PAN pre trem contr oda cntamajririo, come sreaetado mo uadro 4 do capil 5. 23 Knut Wicksell é generalizadamente tido por precursor do uso da regra de unanimidade ee do zor contra Comes sob unanimidede poesia qe somente 4 pOPe sierra nse deat srt addons, Cube Buchanan lnc GBD) oper et win Uncut pepe spr queseascosiuons so sable 0D “etdelgnne (nel 1971). no seo de queso aque neal omporaret onde poste de ue rtm dn deseo O vu prod acre grb Sn pots ses aenes cam sob na esd de cetera guano Sess propas en32 Como funciona o governo Jatas regras do processo legislativo ~ um exemplo de R,~ sto de vigéncia menos longa, sua incidencia mais restrita e de alteragao mais simples, de vez que ai predomina 0 consenso majoritario, Na estilizagto da relagdo (1) anterior, ressalta a extensdo em que os dife- rentes agentes cooperam. Tal cooperacdo estaré condicionada pelas regras do jogo, que acabam por definir os limites do exercicio de racionalidade por parte de cada um desses agentes. Sob essa perspectiva, a cooperagao (ou a busca pelo bem-estar social) nao requer que, necessariamente, esses agentes sejam altru- {stas ou benevolentes. Benevoléncia e altruism podem ser a resultante, mes- mo no mundo de comportamentos individualistas, decorrendo, todavia, de indugoes geradas no conjunto R. Desse modo, iransfere-se a arquitetura das instituigdes politicas a fung4o de promover a cooperagao social, o que, numa visto convencional, ¢ tratado como virtude necesséria dos agentes de decisto. Ou, dito de outro modo, o fato de os participantes do jogo de governo repre- sentativo serem tidos por maximizadores de seu proprio bem-estar, nao pre- tende ser uma opcao de validade empfrica, mas sim uma decorréncia do inte- resse em estabelecer um conjunto de regras que funcionam bem, independen- temente de quais sejam os comportamentos individuais desses participantes. Portanto, na tarefa de reforma das instituigdes politicas, a enfase est menos em reeducar os individuos do que em promover mudangas nas regras da interacdo social Determinantes institucionais e padres econdmicos Embora seja amplamente reconhecido no debate nacional que, do ponto de vista dos agentes privados, 0 comprometimento do governo relativamente 0 curso de uma politica gera expectativas de um padrao favoravel aos investi- mentos, ndo se da igual atengao ao comprometimento institucional que esi subjacente a essa politica. E como supor que a predisposicao a contratar nos eee aributos, na ordem pés-constitucional, seja porque, embora o agente conhega ou possa supor que pPosicio ocupatd nessa ordem, o véu introduz incerteza quanto aseresse agente aquele que obteri os ‘maloresganhos liguidos dessa decisio constitucional (Vermeule, 2001:399). Ver, apropéaito,o quadro 10 do capitulo 8, Observe o leitor que o pressuposto do altruismo, como motivagio do participant do Jogo, resultaem que esse agente de decisio sequer levantariao véu de incerteza na fase pos-constitucio- nal do jogo (Riley, 2001:151). Esse mesmo tema detalhado na figura 4, adiante 2 Para uma abordagem quanto a intengio do bem-estar individual, comparativemente ao bem-estar social ver Fallon (2003), Uma econamia nacional 33 mercados de bens e servigos independe da qualidade das regras das escolhas pliblicas ¢ de seu grau de estabilidade. Figura 3 ; Percepcoes da qualidade da politica econdmica [0] Percepcio dos IA] Quatidade das insttuigBes politicas ‘agentes privados [Custos de transaqio (8) Estratésias de politica economica [E] Desempenho ‘econdimico Progressivamente, a literatura econdmica vai apresentando raciocinios mais especificos quanto a relevancia da qualidade das instituigoes politicas na geragao € sustentagao de bons resultados em uma economia nacional (Bertelli € Whitford, 2005; De Groot et al., 2004). Uma dessas linhas de exploracao ana- litica oferece a perspectiva de que as dectsoes de investimnenty dus empresas privadas estariam significativamente condicionadas pela qualidade do ambiente em que se definem as estratégias de regulagao operadas pelos agentes publicos. Essa visio é ilustrada na figura 3. Nessa figura, (+) e (-) indicam, respec- tivamente, “melhoria® e “reducao”, Assim, por exemplo, a seqdencia {[A] -> [B] -> [C]) -» {[D] > (EB)! pode ser ilustrada pela viabilidade com que as estratégias de governo sinalizam comprometimentos com credibilidade [B], visto que seus formuladores ou ope~ tadores apresentam-se como razoavelmente insulados do poder politico (AJ; tal € 0 caso da autonomia da autoridade monetaria ou de outras agencias regu- ladoras substantivas, como a Agencia Nacional de Telecomunicagoes (Anatel) ‘ou a Agencia Nacional de Energia Elétrica (Aneel). Essa auto-restrigdo no exer34 Como funciona 0 governo cicio de mando por parte dos politicos reduz os custos de implementagao de contratos de mercado {C] e, portanto, gera uma percepcao mais virtuosa dos agentes regulados quanto & regula¢ao econémica (DJ, promovendo maior ativi- dade econdmica [E]. A sequéncia ({A] > [B]) pode ser captada, em boa margem, pelo grau de delegacto deciséria que ocorre no Executivo. Esse é um sistema de separagio vertical de poderes (Bertelli e Whitford, 2005; Monteiro, 2004:158-162): uma ou mais instancias da burocracia do Executivo assumem poderes de formular e operar uma politica substantiva Enquanto a convencional separagao (horizontal) de poderes amplia 0 mimero de pontos de veto na trajetéria de uma politica publica, a delegacto vertical serve para realocar esses pontos de veto ou mesmo para reduzi-los em quantidade.** Isso pode ser notado pelo teor das amplas legislacoes (“leis ge- ais") em que se definem mandatos de agencias reguladoras e de outras unida- des executivas.”” A distingao entre regimes vertical e horizontal de separagao de poderes ¢ relevante no estudo da geracto de credibilidade das estratégias de politica. Por exemplo, quando se argumenta em prol da autonomia da autorida- de monetaria, esse novo status decisorio tem o significado de realocar integral- mente um ponto de veto (Bertelli e Whitford, 2005:2-3): a separagao vertical Por meio da instalag4o de uma agéncia de regulacao independente - 0 Banco Central (Bacen) — pode induzir a estabilidade da politica monetaria, uma vez que a tomada de decisto é transposta da area de influencia eleitoral-partidatia para a instancia técnico-burocratica Em certo sentido, esse exemplo também ilustra uma redundancia na verticalizacao da separacao de poderes: a politica monetdria — que € processada has instancias legislativa (diretrizes orgamentétias ¢ orgamento da Uniao), mi- nisterial (ministério da Fazenda e Conselho Monetirio Nacional), como a fixa- cio de metas de superdvit fiscal e metas inflacionarias, do Bacen — tem refor sada suas protegdes quanto a estratégias oportunistas de agentes publicos, tornando 0 ambiente contratual mais previsivel para os agentes privados (se- quencia {[C] + [D]), na figura 3). 2 Tal como ocorre na passager legislativa de um projeto de lei originado no Exeeutivo, % Ou seja, as instanciascuja anuéncia€ necessiria para que o status quo sejaalterado. 7 Sto exemplos recentes dessa separagio vertical aautonomia orgamentitia do mecanismo da Desvine ‘ulago das Recetas da Unido (DRU), que permite ao governo atenuarargides orgamentriase formva ‘orginizacional edotado pelo governo em maio de 2001 para lidar com a crise de encrgia leis en ‘complexa opera¢io do mecanismo de emissio de MPs na feitura das les (Monteiro, 2000, 2004), ‘Uma economia nacional 35 Estudos que tém por foco 0 comércio internacional mostram a relevancia de barreiras informais ou fatores intangiveis (De Groot et al., 2004). Tal & 0 caso da influéncia das instituigdes sobre os custos de transaco nos mercados na seqiiencia {(IC] > [D}) ~ [E]} da figura 3. A baixa qualidade institucional traz efeitos per- vversos sobre trocas ¢ investimentos, uma vez que esse ambiente dissipa o papel relevante que as regras das escolhas piblicas podem assumir na reducdo de incer- teza nas transagoes de mercado, especialmente porque a boa qualidade das esco- Ihas publicas acaba por tornar mais virtuosos 0s procedimentos (formais ¢ infor- mais) privados de atuacto nos mercadas (De Groot et al., 2004:118). 0 jogo de politica econdmica A figura 2 apresenta uma perspectiva de andlise de politicas que implici- tamente sugere a interagao estratégica que esta subjacente a formago de uma politica publica Nao apenas os agentes publicos interagem uns com os outros, mas também com agentes privados. Tal ambiente analitico sugere que se asso- cie a formacao de politicas a nocto de jogo de estratégias.® Tal é a perspectiva que da sustentacao ao restante deste texto. Para os efeitos da argumentacao aqui desenvolvida sao reconhecidas seis classes de participantes na escolha publica: © politicos-legisladores ~ em ntimero N atua nas decisdes majoritarias da legislatura e, muito especialmente, por sua prerrogativa exclusiva de decidir quanto mudanga nas regeas constitucionais;? © burocratas ~ operam o dia-a-dia da organizag4o governamenal, distribuin- do-se por variados niveis e unidades de deciso, mantenda uma relagao de monopélio bilateral com a legislatura-patrocinadora; Q presidente da Republica — personifica 0 Executivo FederaP e € sob sua au- toridade que opera a burocracia governamental; 28 Um dos grandes avangos metodologicos em economia nos ultimos 40 anos tem sido a exploracto das weirs eeetoceann emanate See aa 3° No simpésio “The most dangerous branch? Mayors, governors, presidents and the rule of law’36 Como funciona © governa juizes — um colegiado que tem a seu cargo fazer a revisao das decisbes da legisla- tura, do presidente da Republica e da burocracia, e produzir leis em relacdo as quais tem habilidades restritas de implementagao € monitoramento2" @ grupos de interesses especiais ~ identificados nas agées dos cidadaos no pro- cesso politico, exclusive 0 uso do voto3? @ cidadaos ~ como eleitores da representacdo legislativa e do presidente da Republica» A figura 4 € uma estilizacao desse jogo. a 2 0 que ¢ aqui fundamentalmente traado como o desempenho da funglo de revisio constitucional que se acredita ser mais efeiva sem a intereréncia de agentes nio-judiciais. Tabuats sao, distintiva- ‘mente, sinstancia de principios, ea legislatura eo Executivo a insttncia da politica Tushnet, 2003-459), Areviso judicial ¢ uma salvaguarda dos direitos dos individuos ede minorias contra os exageros des malorias, O eapftulo 5 claborao sentido normativo desse envolvimento de agentes nfo eletos pela sociedatle e com mandato vitalicio em decisbes de legislauras democraticamente eeitas, De todo medo, hha problemas praticos com que um Juiz se defronta no jogo de escolhas pitbicas, como o fio de o Judiciaro ser um colegiado ea necessidade de se asegurar quanto a operacionalizagio das decisces do ‘Judicisrio pelos demas participantesdesse jogo, ‘Nao se deve pressupor que, na visio analitca aqui adotada, o Judiclatioseja sempre oitimoaatuar no jogo deescolhas publica. A medida que alegilaturaposstanular uma decisto judicial com taprovs. so de uma lt que tore essa decisto judicial irelevante, por exemplo),os julzes podem jogarsofistca. damente esse jogo, prevenindo-se quanto a possibilidade de que a legislatura neutralize ume decisto jiadicial, Ness aso, 0 processo politico condicionaa revisto jul Tal percepcto fundamental pars ue se tenha um melhor entendimento do processo decisdrio dos juizes (Rodriguez ¢ MeCubbins, 2006; MeNoligas, 2006). » Deve-se notar o sentido especifico que € dado ao grupo de interesses neste texto, De modo mais amplo,o grupo de interesses também poderta estar assoclado a grupos que sto, pura simplesmente, rmenores do que uma maioria de individuos, emboraformalmenteorganlzados em tomo de uma agenda comum,Igualmente, o grupo de intereses pode ser pensado como operando dente do propria proceso decisorio publico, Assim, por exemplo, governadores, prefeitos, burocratas, ou mesmo bancadas de legisladores, podem ser considerados grupos de interesses, Todavia essas duas ennevitnayges msie amplas estio exclutdlas da que € aqui adotada. O capitulo 6apresenta urna qualficagioadicional sobre o.conceitode grupos de interesses, Ver, igualmente, a conjectura de Moe (2005), referida no capitulo 4, com os burocratas podendo atuar ppor meio de organizagSes sindicals proprias e, portanto, torando-se efetivos agentes politicos nas escolhas pablias. Nessa perspectiva, ha incentives derivados da retengao.ou promogto do posto que o Durocrats ocupe na organizagio governamental, quando ele atua simultaneamente como eettor Por certoque se pode passat da democraciarepresentativa paraa democracia deta, em que legislado- tes eletoscedem lugara cidadosegisladores, Ao longo des tlkimos cinco anos um vigotoso progr ‘ma de pesquisas tem focalizado escolhas dos eidadios sob arranjos de pleblseitos eteferendes, Este texto no enfatiza essa linha de indagacto analitica. Nao obstante, alguns atibutos das exeolhes ppublicas na democracia diet sto explorads no quatro 6 do capitulo 6, Ver também Garett (2005); Garrett e Smith (2004); e Cronin (1989), > Atestto representa, por seus patcipantes esas interacbes,os principais segments do jogo de overno representativo, Naose pretende que tal esquematizacdo indique haver um tratamento aeaticn ‘quiparivel em sofisticagaoegrau de explicagto das escolhas publicas no mundo real para cada umm de seus subjogos. uma economia nacional 37 Figura 4 [A formacao das escothas piblicas: ou, 0 jogo de politica econdmica Veto executive f) Sutzes oo pt | Processo | VV a Legiainese eR, tp auncrt—e ets t {ger esertpesho fe. aoe Grupos de intvesses | Processo politico Cidadéo t____} Vato Regras constitucionais A figura 4 também pode ser interpretada como uma sequéncia de delega- ‘cdes (D,) que define complexa rede de relacdes de agentes e patrocinadores.® Entre outras delegacoes, af estao mostradas quai patocinador 3 Essa é uma relacdo entre dois individuos (ou grupos de individuos), um dos quai pat ~beneficia-se quando o outro ~o agente ~deserpenha uma area. Em geral,o agente detem agua cepa especiizada quo patocnador no pow i bane pated poder benefice ssbsancialent drug do agent por ontroad, oagent poco em pede empreenendo cf, aemais,opatrocinador pode remners-lo por esa atuacao. As difiuldades ness ela = fenericamente, prolemas de agénca ~comegam quando o patrocinadorndo observa diretamente © nel de esfrgoempregado pelo agente no desempenho da aret, Nafigua 4, laces do ipo agente patrocinador esto nates plas sess raceadas om Noambine de govern represmtatvo, gms de alert dopatocnadorltivamente20 age tende a ser maior do que na democracia deta (pebiscitoserelerendos) quando os eleltores les t6peos assume fungbeseislativas = uta obser etn ur # qu oso apes glares burocratsqu espe sham fungoestelevanes na formalacio de poliiess. Como apresentado mais adiante (capitulo insti pode er inna sgcasve os eltadsfinnisde plc pubis porn t0,¢possvel areola utili no conjunto de policymakers Claryezower, Spl Tomas, 2005)38 Como funciona © governo 12 a delegacao da sociedade (patrocinador) para seus representantes eleitos egisladores, D,,,€ presidente da Republica, D,,) - 0 agente, Dye D,, s80 essencialmente delegacoes constitucionais-eleitorais; @ a que se estabelece entre os legisladores e o presidente da Repubblica (patro- cinador), D,,¢ D,,, € 0s burocratas (agentes). D,, é uma delegagto essenci- almente constitucional na extensao em que o poder de legislar pode ser dele- gado pelos representantes eleitos (politicos) aos burocratas, enquanto D,, ocorre por via administrativa. D,, define um jogo de supervisio legislativa, enquanto D,,, um jogo de coordenacao executiva;” Qa delegacdo interna as legislaturas (D,,) € a que se estabelece entre o Plena- rio (patrocinador) ¢ as jurisdicdes em comissoes (C), ¢, mesmo, os acordos de lideranca (agente).® ' Uma das principais ligoes decorrentes desse enquadramento analitico ¢ que, na extensio em que as regras do jogo — as instituigdes politicas — afetam as escolhas de politicas, os agentes que participam desse jogo também tém prefe- réncias definidas no conjunto de instituigdes. Instituigdes e preferencias se con- SSS A telagio agente-patrocinadoré, todavia, um conceito de uso limitado, uma vez que asua plicagao fora doccontexto bilateral deixa de captar todas decorréncias da intermediagéo politica, antes referida. O elo agente-patrocinador sugerehierarquia€ cumprimento de fungbese, portano, nao foclisainterdepen. déncia ecolaboracdo existentesnatrjetoria das escolhas publicas.Paraimplicagées dessa diferenga de biente institucional, ver Skelcher (2007) 3 Os buracratas s4o superagentes no sentido de que eles idealmente atuam para minlmizar os custos diretos da delegacao inerentes a Dyge D,,, Como pode ser notado na figura 4, hum problema de legitimidade politica implicto nessa delegacto, uma vez que os burocratas no mantém uma linha de representagdo que os ligue aos ceitores (0 patrocinador de ultima inssncla). Por consequencia pode se reconhecer nesse jogo um custo de superagencia que decorre da descolamento das decides tomedas pelos burocratasrelativamente as preferéncias das eleitores, Vale igualmente ressltar que, no sistema constitucional da separacao de poderes, 0 presidente da Republica nio se poe como agente do Congresso,Todavia eis aprovadas no Congresso podem condicionar atuacdo presidencial (ver captulos 2 3). > Observe o leitor que, entretanto,o presidente da Republica ndo ¢ um agente do Congresso Nacional: por meio de regras consttucionals que se definem os poderes exercidos pelo presidente da Republica, {esses no sio poderesdelegados pelo Congresso (Moe e Wilson, 1994), 3 A jurisdicao em comissdes¢reconhecida em regra constitucional (at, 58). Por ess regra cla-se um. direito de guandar o portdo na decisio legislaiva, isto €, a comissto (primeira estagio dessa decisto) ‘detém o diteito processual de implementar unilateralmente uma politica, no ease de ser negads (o pportao é mantio fechado) 20 segundo estigio (decisto majoritiia do Plendrio) a oportuntdade de atuar ‘na escalha coletva (Crombez etal, 2006-322), Uma variante atenuada desse poder deguardar o porto € a comissio deter o poder de propor, sem, contudo, manter fechado o portio. O caso tratao no apéndice A serve de exempla desse poder da jurisdigao de comissto. Uma economia nacional 39 fundem inapelavelmente. Isso pode ser mais bem entendido quando segmenta- ‘mos essa conexio, como aparece na figura 4. Ja figura 5 indica que essa também € uma abstracdo de uma democracia constitucional, operando em dois estagios de decisao. Observe © leitor que essa figura embute ensinamentos analiticamente poderosos. Nesse jogo, os agentes econdmicos tém uma mistura de motivagdes. Quando no “jogo constitucional”, no qual se escolhe entre regras ou regimes de politica altermeativos, supde-se que 0 politico, por exemplo, ¢ imparcial em sua escolha de estratégias, no sen- tido de que, ao escolher regras gerais (que definem a extensao de poder do governante, por exemplo), ele atua sob um véu de ignorancia ou incerteza, E por que ele assim o faria? Possivelmente porque esta fazendo escolhas duraveis (regras constitucionais); nesse sentido, mesmo o agente motivado pelo auto-interesse percebe nao apenas sua situagao presente, mas como ela se de- senrolaré no futuro incerto, Assim, esse agente revela-se prudente em sua acao, “como se ele nao conhecesse sua posicao corrente quando seleciona um cédigo constitucional para coordenar e restringir 0 que sao, de fato, indefinidas Interagbes politicas, repetidas entre individuos como ele proprio (...)” (Riley, 2001:149). Pode-se, entao, supor que, nese estagio do jogo de politicas, os participantes cultivam a imparcialidade e optam por estratégias cooperativas.® Ja no estagio do “jogo de politica econdmica propriamente dita”, nessa mesma figura 5, escolhe-se entre resultados finais de politica sob um conjunto de regras pré-acordadas."® Ai prevalecem as escolhas majoritérias e mesmo a decisio gerencial dos formuladores de politica A conceituagao explicitada na figura 5 amplia os limites em que se pode entender a politica econdmica ao incluir nas escolhas publicas a propria com- » Para um contra-exemplo, considere o leitor a seguinte observacdo sobre a mudanca politica transcor- vida mas economias da Europa orental na segunda meade da dcadade 1960. proporcio que a eltira da Constigt fo sribuid aos respectvospelamentos, os consituintstinham um intrest velado ‘mdecdieporum aranjo de governo prlamentarist. Alina, multosdesstspalamentares-consi- incesinvesiam em eu ato como membros do primo paamento sob «nova ordem constitcio- ral dato exe qualquer incentive a optarem por condicionamentos mai ores 0 pode pariamen tar (Osage, 2003-259). Lamentaelment,o caso brasileiro também nto pode ser tomado como exemplo de estbilidade de ‘egrasconstucionals qu indica um comportament impart do goverante e dos politicos em gral (onto, 1997, 2000, 2004), “Ou, usando uma linguagem figurada, ocorréncias na superficie da economia (como inflacio, cresci- ‘ents econsmico, prego edict ns contas publica) sto substanialmenteexplicadas pelo com ortameno das dguasprofindas dessa economia que, no caso, soos pocesosacionados na alee a Consiga ene ouras egrs deciorias mais expecficase menos durivis,40 Como funciona © gaverno posigio € extensio do poder de decisio governamental [1] - o que tora me- nos esporadica do que se tem admitido a mudanga constitucional, como um conduto para que se operacionalize a intervengao governamental na econo- mia. Se, por um lado, a vertente [3] dessa intervengao é mais direta e transpa- Tente, por outro a vertente [1] manifesta-se no aumento do poder de propor (Baron ¢ Ferejohn, 1989) do Executivo e especialmente dos burocratas. Figura 5 A democracia constitucional em dois estagios: jogos Vinculados de politica econémica 0 Jogo de politica 4 constitucional econdmica Indicadores Propriamente dita macroecondmicos Em periodos recentes, sto exemplos de relacdes dos tipos [1) e [3], como indicado na figura 5: © as recorrentes referéncias a uma eventual mudanga do status da autoridade monetaria, cogitando-se a adogao plena de um regime constitucional de in- dependencia do Bacen (Monteiro, 2004:196-199) @ com 0 ardiloso mecanismo da PEC paralela"® introduzido na “reforma da Pre- videncia Social” (Emenda Constitucional n® 41, de 19-12-2003) e com essa inovacio institucional foi possivel atenuar substancialmente resistencias que se apresentavam no Congresso a aprovacao da nova politica previdenctéria;” Se ‘Para contraponto empiric dessa frequéncia na realidade brasileira, vero capitulo 8, °0 zero inexorivel”, Esiratégia Macroeconomic, , 12, n. 286, 15 fev. 2004, * Uma das conseqaéncias potencais do tatamento pacelado da criagio de um novo conjunto de gras {1} no jogo de poliicas x reducto da transparéncia da mudangade regime assim promovida-diseareom, te, pela tedefinigio das bases em que o consenso politico pode ser construido.e, transferir para a legislacio simplesmente majortéra [2] temas de politica ccondrnics requeriam maioria de 35 obtida em quatro votagdes no Congresso. indiretamente, por saqueanteriormente uma economia nacional 4a aa manipulagao deliberada do andamento dos trabalhos legislativos que mecanismo das medidas provisorias (MPs) passou a viabilizar sob o regime da EC n? 32, de 11 de setembro de 2001." desempenho macroeconomico [4] em um dado periodo de tempo envolve muita incerteza. No entanto a atencao que venha a ser dada 20 apri- ‘moramento das regtas do jogo de politica economica [1] ¢ [3] — e, em alguma extensio, as regras implicitas em [2] — pode atuar positivamente sobre esse desempenho “+ ssobre ineumbencia, medidas provisorias e um dilema”, Estratégia Macroecondmica, v.14, .335,30 Jan. 2006,