JORGE VIANNA MONTEIRO Como funciona 0 governo escolhas publicas na democracia representativa we FevCapitulo 2 Politicos legisladores A racionatidade do politico ¢, em thima instancia, definida pelo critério de que eles tem interesse privado no resultado das escolhas purblicas e, assim, atuam levando em conta 0 maximo de votos (ou apoio politico) que tal resulta- do thes possa trazer:** as regras em sua decisao derivam-se de qualificacoes feitas a vigencia da regra de maioria; sua escolha de estratégias leva em conta os impactos distributivos das politicas publicas numa complexa “conexao eleito- ral": as estratégias de cada politico sto diferenciadas segundo a visibilidade do beneficio liquido das politicas nos respectivos redutos eleitorais.” Esse jogo também pode ser caracterizado do ponto de vista dos partidos politicos. Os partidos politicos provém mecanismos de unificagao de preferen- cias e, desse modo, contribuem para reduzir os custos de transagdo para que se formem coalizdes legislativas. Por conseqiiéncta, os partidos cumprem essenci- almente uma fungao de resolver problemas de acao coletiva, De todo modo, essa ¢ sempre uma printers aprosinagto do que efetivamente motiva o politico, mesmo porque, em muita circunstancias, ¢ bastante para o politico obter mais votos do que seus ‘posters, Suter (1999) expande a questao da motivacio do politico estabelecendo uma ipologia que ‘combina:a) a necessidade de evita a eacSo negativa por pate dos membros (ou de uma matora) de eu ‘eduto eletoral;b)trvialmente obter votos eapoios que viabilizem votos (tl é o caso das doagaes de ‘campanha);c)atender as preferencias dos eletores que simultaneamente sto benelicisris das apbes pattocinadas pel politico, ainda que esses eleitoresndo tenham toda ainformagao que thes permit tal pereepedo;d atendera seus interessesestritamente pessoais que véo desde a garantiade su vida futur Comox politico até puro recebimento de suboro;)dimensdesesrtamente ideologies que muitas vezes decorrem da “culeura® (Payne, 1991) em que o politico esa imers. “6 Esse conceit retomado no captalo 6, De gual modo, uma percepeo quanto incidencia ditibutiva a poltica econdmiea ¢apresentada na discussio em tomo do quadro 5 do mesmo capitulo. “7 relagio de agente patrocinador que se estabelece entre 0s politicos e a sociedade envolve un problema de incentivo adverso ou moral hazard: uma ver se tenha assegurado de seu posto na repre Sentagio clita, opoiico buscersatender seus propos intereses, eno os de seus eletores.46 Como funciona © governo Por outro lado, os partidos operam como superagentes no jogo de politi cas e, como tal, tem interesses proprios que podem divergir dos de seus patro- Cinadores (os eleitores). Tal encadeamento na intermediacao politica pode ser especialmente danoso ao interesse geral, uma vez que, tendo os partidos assu- mido posigdes ¢ tomado decisoes em causa propria, eles podem arrastar consi- 0 0s agentes primarios (os politicos) na mesma direcao (Ortiz e Issacharoff, 1999:20), Uma possibilidade nesse sentido ¢ a preferéncia dos partidos por limitar a competicto eleitoral, com o que podem obter ganhos especiais (rents) no mercado politico. Essa € uma perspectiva pela qual se pode entender que uma tentativa de alterar a legislacao eleitoral, como se tem tido freqaente na economia brasilei- ra, nao € encarada com neutralidade por partidos e politicos individualmente Em geral, a estratégia maior desses agentes € estabelecer barreiras a entrada no mercado politico (Issacharoff e Pildes, 1998). Complementarmente a essa intermediagao dos partidos politicos, a figu- 4 6 descreve um jogo de superagencia e uma surpreendente conclusio a que se pode chegar com a intermediagao de outros agentes se sobrepondo a delegacdo original entre eleitor € politico. Daf o termo superagente atribuido a essas ins- tancias decisorias adicionais (Ortiz € Issacharofl, 199). Nessa figura, 0 acesso pelo voto [7] do patrocinador ao agente € complementado pela relagao desse ‘mesmo patrocinador com dois tipos de superagentes: uma empresa e um grupo de interesses Relativamente & empresa, o patrocinador (A) desempenha o papel de acio- nista [1); j4 por meio do superagente (D), esse mesmo consumidor-eleitor pro- ve recursos [2] que viabilizem atividade de monitoramento e controle {(6) > {01} de externalidades negativas que possam estar associadas a0 desempenho {8} dessa empresa. Por seu turno, a empresa (B) empreende lobbying e doa recursos [3] aos politicos (C), na expectativa de operar sob regulacao econ6- tmica [5] menos restritiva, enquanto (D) recorre ao uso da midi [4] para fazer chegar 05 seus pleitos ambientalistas aos politicos. Por certo que, individual. ‘mente, cada um desses mecanismos de intermediagao, {1} > [31) e ([2) > eee ‘Sde-aesupor que o comportamento do partido politico seja volta para maximizaro otal esperado de cadetras na egislatura ou, ainda, probabilidade de obter uma maioria dessas cadens ‘© Vale notar que, mesmo que as barreiras & entrada no mercado politico stjam mito fracas ou lneistentes, o ato de um candidato ter acesso a poucos recursos (ou mesmo a nenhusn een) de ‘ampanba o confronta com redusidas chances de se eleger. Essa € una siuacao em que o mereeaa ppoltico pode tornar-se virtualmenteincontestado, Politicos legisladores 45 [4]}, pode ser mais efetivo do que a propria atuacdo do leitor, [7], porém em seu conjunto esses dois mecanismos podem gerar consequéncias nocivas as preferéncias do eleitor e da sociedade em geral. Figura 6 0 paradoxo da superdelegacao politica a 4 VEL 6 (8 a (0) Grupo (8) Empresa (8) bp) amblentalista A a Se” Eleitor, eS” a De fato, nesse ambiente institucional-constitucional das escolhas publi- cas ocorre o seguinte paradoxo (Ortiz € Issacharoff, 1999): © embora [1] e [2] possam trazer resultados [8] € [9] que atendam as prefe- rencias do eleitor (A), [5] € [6] podem ser adversos a essas preferéncias; © os custos de superagencia estéo diretamente associados a que as demandas [3] e [4] possam se descolar daquelas encaminhadas por via eleitoral a apesar de as estratégias dos superagentes, (A) e (B), serem mais efetivas ni condicionamento das escolhas dos politicos, comparativamente a que € pro- cessada pelo voto [7]46 Como funciona © governo Em resumo, a intermediagéo politica, como mostrada na figura 6, pode deprimir a legitimidade das escolhas de governo representativo, Ou, em outros termos, o interesse conjunto servido por via dos dois mecanismos de supera- Bencia mostrados nessa figura pode ficar aquém do interesse geral. © partido politico também se qualifica como um superagente nesse jogo De fato, os partidos podem ser tomados como superagentes politicos de atendi- mento pleno (Issacharoff e Ortiz, 1999:23), uma vez que a plataforma de polt- ticas de um partido se propoe a atender ampla variedade de interesses, mesmo aqueles que nao se configuram como grupo organizado. Por corolatio, tal superagente esta associado a uma multiplicidade de patrocinadores. De um modo similar a0 paradoxo mostrado na figura 6, a atuagao do partido politico também pode apresentar-se dissociada das preferéncias ¢ demandas de muitos de seus patrocinadores (eleitores), ‘Numa circunstancia extrema, pode mesmo ocorrer que, na mistura dos aten- dimentos provida pelo partido, parte de seu eleitorado acabe atendida negativa- mente, isto €, tal proviso pode contrariar o que esse segmento reivindica, *[Os ssuperagentes] podem buscar atender os interesses de alguns [em contrapartida da exclusto dos interesses de outros, com impunidade legal]. Em tltima instancia, apenas o mercado de superagentes oferece restrigdes [a esse tipo de comportamen- to]” (Issacharoff e Ortiz, 1999:24). Observe o leitor que duas repercussoes dessa folga com que o superagente pode atuar sao (Issacharoff e Ortiz, 1999:24) @ @ atuagao do partido politico ~ e do superagente em geral — pode afetar 0 eso relativo dos diferentes segmentos de que se compée 0 patrocinador; @ a desigualdade de poder observada nos superagentes pode aumentar essa desigualdade de poder observada nos patrocinadures para estender-se a toda distribuigao de poder na sociedade, dissipando as instituicoes democraticas. Alem da agregacdo das preferéncias de seus membros e de seus potenci ais adeptos em uma plataforma de politicas consistent, outras fungées mais triviais do partido politico incluem a indicacao de candidatos as eleicdes ¢ a ajuda a esses candidatos para se elegerem pelo gerenciamento de recursos servigos dos ativistas do partido.” Os partidos sto tratados como maximizadores 2®?Por seu turmo, os eletoresavallam o partido por dois critérios bésicos: a proximldade da plataforma Partidria de suas propriaspreferéncias (o que tecncamente reconhecido como padtdo de preferen, Clas euliianas), o grau de conflanga que eles tem no candidato, isto €, a extensio em qu eles acreditam que o partido ou o candidato ind cumpric as promessas eleitorais Politicos legistadores 47 de utilidade esperada, sendo que tal preferéncia se traduz por temas de politica ¢ se orienta pelo objetivo de vencer as eleicoes, de modo a operacionalizar as suas politicas mais preferidas. ‘Uma possibilidade nesse sentido € modelar partidos e politicos, individu- almente, como tendo preferéncias em termos da posicéo que assumem nas es- colhas majoritarias (position taking), isto €, essas preferencias derivam-se das de seus eleitores quanto ao voto de seus representantes na legislatura.** Seja, por exemplo, a fungao de utilidade (3) do i-ésimo politico, em que x € a politica preferida por uma maioria de seu reduto eleitoral, w € a politica mais preferida ou ideal nas preferéncias do representante eleito € r(w), 0 volume de recursos que 0s eleitores se dispoem a doar a campanha do politico ¢ seu partido, e a, a intensidade das preferéncias: 40% 9) ~alw-x)+ rw) a>0 @ Alternativamente, consideram-se as preferéncias decorrentes dos resul- tados de uma dada politica publica patrocinada pelo politico ou partido. For- malmente: wx, y) = pl&-x P+ A-ply-yVl+pk j= 12 @ sendo que x e y representam, respectivamente, os nivels de provisio dessa po- litica pelos partidos 1 2; p € a probabilidade de que o partido 1 venca as eleicdes (e que depende de certas propriedades da percepgio dos eleitores quanto 8x); x’ e y" sAo 0s pontos ideais quanto a essa provisto, respectivamente, dos partidos 1 e 2; e k representa as regalias do poder ou um bonus pela vitoria Dadas uma coaliz4o no poder (ou governo-incumbente [G]) e uma coali- z40 minoritaria (ou oposicéo [OP]), 0 calculo de estratégias ~ e, assim, o nivel de bem-estar ~ de ambas as partes envolve trés tipos de consideracoes: © a satisfacdo puramente oportunista de estar no poder e ter 0 comando da maquina governamental; @ a decorréncia da vitoria (estar no poder, G) e, portanto, detendo a capacida- de de implementar as suas politicas mais preferidas, (x,)"; ° Vate dizer os eleitores premiam (punem) o politico tdo-somente pela pos mente as suas posigdes mais preferidas ou ideais. que ele assume relative48 Como funciona © governo Qa decorrencia da derrota (estar na oposicéo, OP)® e, assim, simultaneamente conviver com a implemeniagdo de politicas mais preferidas pela outra parte Csituagao”), (,) Sob essa percepgao analitica, cada uma das partes envolvidas no jogo empreenderé 0 seu calculo tomando como ponto de reversio a impossibilidade total de cooperagao. Tudo transcorreria como se a interagdo se desenrolasse uma tinica vez, levando cada parte a um equilibrio discricionario: cada qual faz © melhor para si, pressupondo que o mesmo € vilido para o outro. Contudo a tacionalidade coletiva pode ditar a necessidade de um acordo entre as partes. A questao relevante passa a ser: comparativamente a possibilidade do equilibrio discricionario, ha alguma alternativa que viabilize ganhos em bem-estar simultaneamente para ambas as partes? Ou, ainda, qual a combinagio de pol ticas que maximiza os ganhos conjuntos da cooperacao? Se existirem, tais politics estardo na fronteira de eficitncia do jogo, no sentido de que, a partir de uma opgao ai localizada, apenas serio viaveis movi- mentos compensatérios: para que uma das partes se beneficie em termos de bem-estar, € necessario que isso ocorra a custa da reducdo do bem-estar da outra parte. A competi¢ao politica pode, assim, ser sumariada pelo problema de deci- sto de um partido de maximizar seu bem-estar, B, isto é, BIELux)], pl (3) em que Efux)] € a utilidade esperada, consoante a ideologia do partido; u(,) ¢ a fungao de utilidade ou a ideologia; x, a politica ou o resultado dessa politica; © P, 4 probabilidade de integrar a coalizéo inajoriuaria Todavia politicos e partidos politicos desempenham um papel muito mais complexo nas escolhas piblicas no ambiente de governo representativo, Se © Trivialmente, supoe-se que odesempenho corrente da coalizto no poder (G) ¢osinal mas elevante dda competéncia dos partidos que # integram. Em consequenela, pode-se pressupor que os eleltores fundamentam sua decisto de voto em suas expectativas quanto 20 desempenho desses partidos. que, por seu turno, depende da experiencia vivenciada até entto. Porem, e quanto a opesgi (OP)? Como esses mesmos eleitores avaliam a competéncia de partidos que, correntemente, esto fora 20 Poder de mando? Ha, portanto, uma assimetra de informagao quanto a G e OP. Umnaformade lidar conn talassimetria€apresentaa na dupla hipotse (Butt, 2006:747): quanto pioraavaliagdo do desempenho corrente de G, tanto menos timistas estario os eletores quanto ao futuro desempenho cesse meoma coalizao; e, quanto pior #avaliagdo do desempenho corrente de G, tanto mais otimistas estas os cletores quanto a Futuro desempenho da coalizto alternativa, OP. Politicos legisladores 49 Primelramente, a correspondencia entre as acdes do politico e as prefe- réncias de seu eleitorado sao ditadas por varios tipos de “folga”, como, por exemplo, as eleicbes ocorrem a intervalos discretos e, assim sendo, os arrepen- dimentos dos eleitores s6 poderao ser remediados na elei¢ao seguinte, ‘Com isso a representacao politica sera exercida com diferentes graus de folga, dependendo de quao proximo ou quao distante se esteja de uma data eleitoral — 0 que produz um ciclo na trajet6ria das politicas.® A racionalidade dessa atuacdo de governo representativo € ilustrada pela figura 7. Seja um eleitorado que tem a expectativa de que o nivel de gastos publi- cos siga a trajetoria P* (“ajuste fiscal”), menos radical do que a trajetoria adotada pelo governo ¢ pelos politicos em geral, P®. Todavia 0 grau de coer¢ao (P+ P*) da politica oficial vai se reduzindo a medida que a data eleitoral se aproxima. No entorno dessa data, os politicos estarto praticando uma politica econdmica que oferece aos eleitores resultados finais muito préximos aos que cles estariam demandando.” Na verdade, a partir de um t° convenientemente proximo da nova data eleitoral, P° passa a seguir pelo caminho tracejado P* Esse deslocamento de trajetdria® € tornado institucionalmente vidvel pela re- dugdo de transparéncia com que o ajuste fiscal passa a ser executado ao longo de P* comparativamente a P°.*” Quanto menor o custo politico de operar essa estratégia de redugdo de transparéncia, tanto mais abrupta pode ser a troca da ® Ou, dito de outro modo, hd uma debiberada (ou oportunist) manipulacio por parte dos politicos com 1 propasita de obter resultados que thes erjam male favardvele nas escalhas publieas emprerndidas na roximidade de uma dtl De todo modo, pressupotoquese ft ¢que ltr tem nfoma- ‘o incompleta sobre as virudes dos politicos, vale dizer, quanto a0 apreco que eles tenham pelo inceresse gel Em ermos de supessodecrescimente do produto intemobruto (PIB) ede melhor socal. Dat ‘inclinagéo mais suave da curva P*, comparativamente a curva P® ; °° Veja-se a progressiva reducao dadiferenca vertical entre as curvas que deliatam a area em forma de Juma lente quando ocalendatioavanga no cixo horizontal, Para uma evidenciaavulsa dessa conctura de afrouxamento do ajuste fiscal em época eleitoral recente, ver "Gast reduz apero fiscal no semeste' Fahad Polo, 28 ul 2006, Dinheiro, B4 Observe leo ue o cco também pode assumiro formato de postergagio deliberada de um eomprometimento de politica. Um exemplonesse sentido ¢a politica de PPPs em sua trajetoria de 2005/06, Para essa interpretagdo, ver o apéndlce A, adiante j 5 Nocasoespectfico mostrado na figura 7 ha nfo apenas uma mudanca do patamar de gastos publicos, Spaitambem umaatenngto daa em que reduc de gees co, anaempaten Sobre a questo de testes empiticos da presenca de eiloseleitorais na politica orcamentia em pats da Orpaniaaio pra Cooperagoe Desenvolvimento Erondmico (OCDE) ver Ale assen (2008)50 Como funciona © governo uajetéria P? por P*, sinalizando uma convergéncia mais acentuada na directo de demandas ¢ valores originados nos redutos eleitorais dos politicos. Figura 7 0 conceito de ciclo politico-eleitoral na politica econdmica Gastos pablicos ‘Jan. 2003 ¢ Out. 2008 De toda maneira, a trajet6ria da politica de um programa antiinflacionério apresenta flutuagdes que, independentemente de outros fatores determinantes, esto associadas ao calendario eleitoral.” * Uma ccna pana er deena mo em2006 qualia esa chaenasn dah 3 dota de 20050 penn nope cee sugar ce bor dosminstenses ges, esac oat, Puente uss tence eae dota pre es rnoore Olen Denese Cone afore es ‘Cidades no valor global de RS 1,5 bilho. Por ser uma MP, sua validade ¢ imediata. Todavia, 3 provociao deeper ds ops, o Juco eden de tin conceen linia 110. Soto stpendenn oon cede eee fico opal gees none es pic tran store mane doc, seu tae orp Srergeca gut conden depicccotmia fon setosaden ee ee enero tesa ine cso sess onl Posetonene ee entanto,o Tribunal Regional Federal (TRF) da I" Regito tornou sem efeltoaliminar de 18 de outubro ££ 3006 Chu stiagovero leer ger BF Shas be oon os Shae (0 cielo mostrado na figura 7 sustenta a nogto de que, pelo menos nas vizinhangas da data eleitoral, ool conponascanouin atte cas alguien nde econo ey remqueo pan ain ose pesca tmmernemes Cone cobce epee Spee denen norsar omc ee spats seo angocn quem onsen dosent Cntcenes place (sore HET 368) Porutcln apeatabone nests Politicos legistadores 51 Outro fator de folga € ditado por um atributo tecnolégico: as politicas publi cas sto oferecidas em bloco, dat os politicos podem empreender rmaito mais o que seja de seu proprio interesse, distanciando-se do interesse geral ow coletivo. Cada eleitor reconhecera nessa oferta de politicas precisamente a fatia ‘ou dimensto que atende as suas preferéncias, embora essa oferta inclua muito mais do que ele demanda ou mesmo politicas com as quais ele nao se identifica, ‘As regras da escolha eleitoral (por exemplo, pluralidade, regra de maio- ria) induzem a que o politico necessariamente atenda apenas a uma parte dos cidadaos ~ 0 seu reduto ou sua base eleitoral ‘A conexao eleitoral faz com que o representante opte por uma provisio de politica piblica em maior sintonia com os seus eleitores apenas quando ele percebe que 0 seu voto na escolha majoritéria na legislatura envolve risco eleitoral* oj ‘um ciclo politico-etoral nto est lmitada as resultados fnas das poltcas pubis, como tustado frontalmentenaigura 7: taisciclos podem se manifstarem uma capa precedente: nos process que sto tciomados para gra esses resultados. Nosempre peculiarambiente institucional da economiabasila, ‘Gnjeerureo leer por exemplo, sobre apossbilidade de que recurso emissto de MPs poss incorporay faleomponente clea. Na figura 7, possibildade demos potios etansferirem da tajetéra PO pars P* pode acomodar essa perspectiva analtica de um ciclo de processo, Em certo sentido, o uso de MP {Complrativamente ao recurso A tramilagao de um projet de lei) toma mats Facil ala gertneta do Exeouiv cts olicos em geal promover ess pode ciclo trajetéria de uma poltica Unsexemplo que se aproxima da lstragdo da figura 7 € ocoréncia da MP n8 288, de 28 demarcode 3006, convestida em ict em 4 de julho de 2006. Uma MP oferece aos Iegisladores, tanto quanto 20 Executive, a possiblidae de tornarsehospedera de decistes que podem servi aiteressesprivados dz ogisladores edo proprio Exzcutivo,porem mascarada pela dubledade quanto sua responsabil- ‘acto (Mashaw, 2006), No momento eleltoral de meados de 2006, a mencionada MP #288, que tsubeleca orginalmente a corregio do valor doslirio minimo, servi para que deputados esenado- tesa reconfigurassem como uma lei que estende 0 percentual de atualizaglo do salario minimo Glo.o7) pass tou wo pensoes ¢ apescntadoriae papas pelo latin Nacional do Seguro Socal (GNSS), De fto, ese iniclativa de uma maiora de leisladores em ambas as casas do Congresso € wma notvel hustagaodo ciclo mostrado na figura. Por um lado, ela dsfrgaaprodigalidae do expres- Svolmpacto negaivo que essa extenstotraz para a politica de juste fiscal, por outro, exagera uma Dreocupagdo que o Executivo nfo tera id0~ com a iniciativa da MP nf 288: dar um tratamento taqutime a todos os beneficsrios da Previdéncia Soca. Por fim supe ao lttor que avance ae o capitulo 7 para uma ocorreneia ma economia brasileira em mato de 2004 em que seevidenciaacomplexidade da construgo da esti dos politicos Por ess perspec” tivao politico instumenta uma decistotribuira, de modo tomar opacasrepercussOes que, de outro modo, comprometeriam o seu capital eleitora * Retomandioo exemplo das MPs, a crcunstancia de que diversas delaspossam camitar simultanea- mente na legislature eva esse ambiente de oferta em bloco. Tal era conjuntura em meados de 2006 ‘Uuando je etada MP 18286 fol polemicamente converticn em le (“Senado dé 16 67% pare aporent dos" Estado de S. Paulo, jul. 2006, Economia, 34). 80 sco eleorle fungi (Spence, 2001): a) da percepct do legslador de quao noterio€o tem de poliea em seu reduto e qudo provavel éque seus eletores se tornem conscientes da esclha fete pelo52 Como funciona © governo Todos esses fatores fazem com que acordos e promessas sejam altamente renegiveis, tanto da parte dos politicos e partidos, quanto dos préprios eleito- res. Ou, dito de outro modo, sao esses fatores que muito contribuem para que 05 custos de transagio nas escolhas publicas sejam elevados. Em segundo lugar, além da relagao difusa do partido com o eleitor indivi- dual, deve-se levar em conta toda a variedade de comportamentos que ¢ ditada Pela busca por obter ganhos decorrentes da atuacdo do governo num tema preferencial (o que a literatura especializada chama de rent seehing).® Desse modo, ha duas questdes que assumem grande importancia na mo- delagem dos partidos politicos: & Por que os partidos atraem recursos e inspiram lealdade no eleitor, nao obstante a sua inabilidade em impor sangdes efetivas aos politicos que ve- nham a transgredir a linha partidéria? Por que os partidos atraem recursos e inspiram lealdade por parte de grupos de individuos, se hd um not6rio declinio na forga do partido politico, como exemplificado na ampla falta de coesio ideologica de plataformas partida- ras, nas aliangas bizarras entre partidos tao ideologicamente distintos, ou ‘mesmo nas migracdes entre partidos? O argumento é que, na circunstancia de os custos de transagdo, incorri- dos sob a forma de organizar um grupo de interesses, superarem os benelicios, Para certos grupos de individuos, a opcdo do partido politico viabiliza que es. ses Interesses ndo-organizados encontrem expresso no processo politico a um custo relativamente mais baixo. Assim, os partidos politicos podem ser mode- Iados como uma firma de corretagem. © ubjetivo desses intermedidrios € au- mentar o seu valor para os politicos que atuam como seus clientes. Os partidos servem como atbitros que sinalizam para os politicos com as preferéncias dos cidadaos e, portanto, informam-lhes sobre como obter apoio politico. Esse ¢ lum processo de acoplamento que reduz os custos da transacao para que certos cidadaos possam entrar no processo politico ee legislador,b) do grau de vulnerabilidade da va deo de longa data; € o primeira mandsto; legislador quant itensidade das preferénc sobre um dado tema temem seu reduto co © Esse tema explorado no capitulo 6. ige que ocupa na legislatura (por exemplo, 1m mandate j& um mandato obtido por suplencia?);c) da percepgio do ias de seus eletores, val dizer, repercussio que uma decisio ymparativamente a outros temas de politica, Politicas legisladores 53 Esse papel desempenhado pelo partido politico expande o conjunto de individuos que pensam que podem influenciar 0 governo e, em Consequéncia, 0 partido amplia a gama de interesses que encontra expressto através da acao governamental e expande 0 apoio politico agregado disponivel para os polit cos. De todo modo, os partidos detém o importante papel de ser um mecanis- mo pelo qual os politicos podem fazer promessas com credibilidade aos dife- rentes segmentos da sociedade mais ou menos organizados. Essa relevancia traduz-se pelo auxilio que os partidos prestam aumentando a durabilidade e a confiabilidade das barganhas que os grupos de interesses estabelecem com os politicos. Mesmo porque a filiagao partidaria oferece caracteristicas de bem puiblico, posto que o partido prove identificagao ideol6gica, e “marca”, a seus membros, simplificando a articulagao junto aos redutos eleitorais. Fora do par- tido politico tal processo torna-se oneroso ¢ ineficiente valor desse tipo de servico prestado pelo partido politico é tanto mais significativo quando se nota que, em geral, 0 apoio politico que € dado pelos {grupos de interesse aos politicos precede a apresentacao das demandas por tais grupos, ou seja, primeiro vem o apoio, depois é que surgem as cobrancas em termos de atendimentos preferenciais de politica publica (o que € rotulado como © problema da nao-simultaneidade de desempenho). Em consequéncia, tanto 0s politicos quanto os grupos buscam, constantemente, modos de melhorar a credibilidade associada ao processo de rent seeking. E os partidos politicos cons- tituem-se num desses modos de melhorar a confiabilidade das barganhas com 0s grupos. Ao desenvolver uma competéncia por lealdade a um determinado partido, o politico pode apresentar comprometimentos firmes a esses grupos. Observe ser esse um atributo que independe da identificacdo ideologica do par- tido politico ‘A questao fundamental a respeito dos partidos nao esta propriamente Vinculada a seus propésitos ou a sua estrutura, mas aos objetivos individuais dos legisladores. Como é que um partido que tenha substancial coeréncia em seu propésito coletivo pode emergir a partir da interagdo voluntaria de politi- cos individuais? Como € que um grupo de legisladores formalmente iguais, € © Bxse ponto de vista jé havia sido apresentado no capitulo 1, coma metafora do “governo de interme- diarios" (Onze Issacharoff, 1999), a ense olor no significa destas dus ims senteneas para o cso bro, er ambem 9 ‘apttulo 7 para o significado da associagio entre candidate e partido politico do ponto Construgao da estratégia de voto do eleiter.54 Como funciona o governo movidos pelo auto-interesse, concorda com a criaggo ou manutengao de wm Partido, com seu design organizacional, e com o estabelecimento de objetivos coletivos? Em decorréncia, 0 partido pode ser caracterizado como uma coal. 240 de votos no Plenario da legislatra e, portanto, o foco € transferido para a lealdade dos legisladores individuais as Iiderancas partidérias, Entende-se, pois, que ha grande flexibilidade nos custos de transagdo, os auais poderio ser moldadis pelo proprio politico em sintonia com suas prefe. téncias. Pode-se reconhecer um comportamento mais restrito, no qual 0 gover. no maximiza suas chances de apoio politico, na hipdtese de que * um voto"; ou, num sentido mais amplo, essa maximizagéo decorre ciacdo (ou ponderacéo) das chances de voto, c: niente de um grupo de interesses, cada voto € da diferen- 480 0 apoio politico sea prove- ‘A modelagem do jogo dos politicos vai além da simples escolha majorté- via de um conjunto de N representantes eleitos para incorporar elementos ipi- cos da estrutura legislativa, como as jurisdig6es em comiss6es tematicas, Sao de partidos politicos e suas liderancas A legislatura estruturada a analitica, como, por exemplo: aatua- presenta problemas de relevancia empirica ¢ @ 0 condicionamento da representatividade das d. @ a transferéncia de poder decissrio do subconjuntos formados por p < tematicas®” lecises dos politicos; plenario de N membros em favor dos N membros ~ comissoes e subcomissoes ~ taz dois efeitos potencialmente perversos para a relacdo entre agente (0 politico) e patrocinador (a sociedade): por um lado, um menor contingente de representantes eleitos passa a ter maior controle sobre a agenda sna testo do polio com o partido ht incentivos para que o polio atue como cavona" coma ‘ps4o por posicdes indivicualistas que diferem da identificagdo petidaris Ure dlisciplinador da lideranga partdaria, Quira vez, vero capitulo 6, tanta figur4 no cap, 2.adelegaez D,Enquanoo Plenrio em preferenciasde poles heterogeness, eesundoa diversidade as contradigbes des variads redutos eetoris de seus N membres ae ne see nstincas em que esas peferencis se tornam homogeness em suns erpective reson in re se fagmentacto em juries que toma acomissio legislative un locus le pale cis homogéneas (Eavey Mille, 1995:125), Politicos legisladores 55 da legislatura e, por outro, reduz-se o custo de transacéo™ para os grupos de interesses especiais em sua tentativa de influenciar a decisao legislativa; @ 0 estabelecimento de barreiras que podem reter, ou mesmo fazer arquivar, uum projeto de lei em atendimento a interesses minoritérios a que o legislador (ou grupo de legisladores) possa estar associado. A estrutura em jurisdigdes de comissdes, as regras regimentais de prece- dencia no preenchimento de postos no Legislativo, o arranjo decisorio bicameral € as manobras regimentais que bloqueiem o andamento da sessao legislativa criam variadas oportunidades de que ages de lobbying junto aos legisladores sejam bem-sucedidas. Assim sendo, a estruturagao do processo legislativo tem o vicio de promover as chances de reeleigio dos legisladores, muito mais do que captar eficientemente as preferenclas dos eletores. Por outro lado, se a percepoto das preferencias de eleitores © grupos de interesses especiais — 0 puiblico externo do partido politico — ppesa substancialmente na decisto do partido quanto ao seu output, isto é, seus programas ¢ candidatos, hd também a considerar a conexio do partido com 0 seu piiblico interno (seus legisladores, lideres e ativistas! de modo geral). Cabe ao partido ponderar a importancia desses dois publicos em sua escolha do nivel e da mistura em que prové seu output. Segundo uma corrente analitica (Peltzman, 1990; Demsetz, 1969), o partido atua sob a indugao de dar um peso consideravelmente ‘maior a seu publico interno (o segmento menos difuso de seus dois publicos), e & a motivacao desses agentes de decisto que explicaria uma resposta do partido politi- 0 to fora de proporgio relativamente ao tamanho de seu eleitorado. Logrolting As escolhas majoritarias dos legisladores sto qualificadas por um impor- tante mecanismo institucional: a tioca de votos (logrolling) ‘ Este termo sumaria multiplas dimensoes, entre outras: custos de se assegurar da ste dn Politicase de seu “prego”; de obter um acordo com uma outra parte que tem motivacio Mo dima Cao sserado de do-cumprient do ord: decortncs do comporamena ergo dum das partes. Pera uma relevante discussio dos custos de transagto no ambiente onstucions, vet Kontorovich (2005). O pressuposio de que na transa¢io com a comissioo custoincorrido| lo gro Ae interesses € menor (comparativamente ao que seria Interagindo com wma maioria no Peni da legislatura) decorre de que najurisdicdo da comissio a maioria da qual se esperaa provisto do| mais homogénea e numericamente menor. Aqueles que contribuem com seu tempo, energia e capital para o patido,56 Como funciona © governo Na democracia direta (quadro 7 do capitulo 6), 0s eleitores nao expri- ‘mem a intensidade de suas preferéncias, mas somente a ordenaco de preferén- clas entre os resultados do jogo. Ou, dito de outra forma, “a cada um, um voto" Em decorréncia, esse processo de escolhas nao capta a intensidade das prefe- réncias dos eleitores: seja essa preferencia forte ou fraca, o eleitor simplesmen- te da o seu voto em favor de sua opeao preferida, Na democracia direta em tomo de um unico tema de politica inexiste um mecanismo que rellita as prio- ridades do eleitor entre temas, Tal € 0 problema da intensidade: em um refe- rendo, por exemplo, 4 maioria prevalece independentemente da despropor- cionalidade de tamanho dos grupos que se situam de cada lado da votagao.” Ja no proceso legislativo, a intensidade dos interesses conflitantes € captada pelo voto, Na escala hipotética apresentada na tabela 1, a pontuagdo (~ 4, ~ 3, 8) indica se um determinado resultado € ou nao desejavel para cada politico e seu reduto eleitoral (1, 2 € 3) em uma sequencia de votacdes majoritérias envol- vendo as politicas A, B, .., F. O ganho de cada legislador associado a um projeto derrotado € zero, € os projetos nao estdo relacionados entre si, de modo que 0 ganho Kiquido € 0 somatério dos ganhos por projeto. Tabela 1 Logrolting ~ 1 Projetos de politicas pablicas Legistadores A 8 c D E F sea 4 ~4 = 8 8 -3 Sra.2 -3 8 8 -3 a4 a 5.3 8 = -4 -4 -3 8 a | Esses politicos devem atuar competindo em mercados eleitorais, caso contrario eles nao se mantém politicos; em conseqdéncia, ha uma restricao de mercado a ser observada na politica. Em razao dessa restricao, quando 0s eleito- ee "Sem um mecanismo que process a intensidade de sua preferéncia,oeleitor acaba exagerando sua referencia cardinal, de modo a maximizar 0 impacto de seu voto. Ressalte-se,igualmente. que o problema da intensidade independe da ocorrencia de abstencdo, da plena informasto den siehores ‘quanto ao que esta sendo votado, da manipulacio de agenda, ou da influéncta de poder ccondmice sole oseletores (Clark, 1998:451), Politicos legisladores 57 res nao se importam muito com um dado tema de politica publica (veja, por exemplo, 0 caso do legislador 1 € os temas A, B, C e F), 0s politicos oe dlispdem a trocar o seu voto nesse tema por um voto naquilo em que seus € a res esto interessados (outra vez, no caso do st. 1, os temas D ¢ E). Sem logrolling, cada uma dessas votacdes resulta na derrota do projeto apresentado. Toda, com lgralling (voto estatégico ou sofisticado)," esse lgislativo ~ ¢ a coletivida- de af representada ~ pode ser mais bem atendido, quando todos os ieee aca. bardo aprovados: observe o leitor a troca de votos que a sta. z = oops coalizao majoritéria) empreendem em torno da aprovagao de A € ee qual obtendo ganho liquido de cinco unidades diante da alternativa de ie aprovado nem A nem B (isto é, ~ A, ~B) e, assim, no realizando ganho algum. Portanto, uma vez que se permita aos legisladores trocar votos, eles se darao conta do custo de oportunidade de votar. Agora, eles poderao votar ape- nas nos casos em que tenham forte motivagao a fazt-lo, Eles atuarao transferin- do 0 seu voto em politicas menos preferidas para trocé-los por “pagamentos’ ou eoncessoes em espécie.” Daf eles se confrontarem com um custo de opor- tunidade — 0 que nao ocorre no mundo sem logrolling” © argumento apresen- tado anteriormente resolve o problema da intensidade em bases estritamente coe ee eee afar a renee nchorenesdncn foo blna ab onsen 0 fad SreaReepnunnrpm ec meme ce usr i de moass Sa opel anu onan gu can ob score ae + we tena tnpaprsceng© pane deum chnsiatoe {obnrgueapoundn ues alo pono de istacomo dors, lepde imped aie seine ventm a opar por algum outro resultado que ele acredita ser pio em sua petspect ee endéncias inerentes as ‘Smo pone cena oo fd a 0 mre mene ase ecu cn cue orpelinarde modo ajenarse ons a a mans ces dn depo pbin, untonncase plasms pase qgu opin gae el ences tastes de pola (Sateman Sg Webs, 2000148), sas etapa podem neta Seog cle «casa parce senso arpa ger ae ee ee ee eros oe cer nidiencintscasowediaeeyaolnes, 295). Seen outa perpeciva, es legsladores roca ponent nose ropes tabilizem beneficios concentrados e dispersam cystos. A decorréncia desse ambiente inst a caer pac cans Nocan daemon dees omar oa Band iiblico, isso leva a que a soma total dessas apropriacdes deixe a coletividade pic ae « came cb nennuma deans legilagoes fosse aprovada (Stearns, 1997392). Vr logo aan, Seater sos votenea-quese sua mais frien [nctnades] eno summa ie poles pubic compensarem,dealgum modo, aqueles que tim opinio apenas superficial58 Como funciona o gaverno tabela 2 (Baker, 1992), que sumaria wi Soe im jogo de maioria envolvendo igualmente © duas propostas de politica (A e B).” Tabela 2 Logrotting ~ 11 _— ~_Propostas de politica econdmica——] ae Propents de police econdanica Bi 3 z ine a 3 Sn 3 -4 7 eaproibicto de “otimo socal", roma dos juizes (Caminker, 1999:2300). Serene dere pedomisurssre coma. 7 ames quae no tito da denoccia dre ver Clark (1958-437, Em temos emplcos a oareneia de ogo Indus uma emponentsazonal ta prod de onan oloeing oreponsivel elo amu de peter dc knvousloneopewnaae teas i a -constituindo-se no que jé foi rotulado jocosamente de “legislagao por fadi ee, aie leita desse fenomeno, no periodo 1986-99, ver a nota me e a 306. Essa suonaldde prot legal decdoony timentode depitadoseenadors parses egaets fe op rgureniode quespoticosnaostondlfeestres tase 2005295) uma qulifcaeo importante sosrgunencey ute ves, ses egislones sto capaes de onan ay seem ens relevants pan seus edselcnena grande inceresse, (— . : iad Sassi fesse, eso reforcarino daqulo que o Congress aprova(Sinclai, lorado antertormente figura 7. 988 de voto favoravelsa propostas que ca de apoio a propostas que Ines sejam de sbsoluta, com os sinais «ou indicando se Politicos legisladores 59 A estratégia do sr. 1 de trocar votos com o st. 3 pata aprovar A (seu interesse) ¢ rejeitar B (ou ~B), no interesse do sr. 3, leva a que o st. 1 obtenha gamho agregado de 4 [= 3(A) + 1 (-B)), com o st. 3 obtendo ganho agregado também de 4 [= — 4(A) + 8(-B)). Para a sra. 2, a formagao da coalizao (1, 3) Ihe impoe perda agregada de 4 (= - 1 - 3). Com efeito, (1, 3) € a tiica coalizao estavel nesse jogo.” Por fim, observe o leitor que: © nao € necessariamente verdadeiro que a troca de votos (logrolling) empreen- dida nesse jogo leve a que cada resultado individual reflita a maior preferen- cia individual. Com logrolling, em (1, 2), 0 st. L obtém 4 (> 3); a sra. 2 obtem = 4 (< 43) € st. 3 obtém 4 (@ 4). Contudo, em (1, 2) 0 ganho do sr. 1 € de 2 (<3); da sra. 2 € de 2 (c 3) edo sr. 3 € de ~ 12 ($4); 1 igualmente, nao é necessariamente verdadeiro que a troca de votos empre- endida nesse jogo leve a que 0 somatorio dos ganhos individuais corresponda a0 otimo social. Nesse jogo, 0 timo social € de oito unidades. A ndo-aprovagao de Ae B (ou seja, ~ Ae ~ B) leva a que essa sociedade (1, 2 € 3) deixe de perder 0 somatério dos totais das duas colunas da tabela 2: ~ 8 = (2-6). Com logrolling, no resultado em (1, 3) 0 ganho social € de 4 (= 4 + 4~ 4). Ja no resultado em (1, 2) o ganko social € de~ 8 (= 2+ 2-12) jaa coalizao (1, 2), para aprovar 4 (interesse do st. 1) « B Ciutetesse da sr. 2), least aque © 36 1 obtivesse ganho agregadode2 (=3~1),esra. 2, ganho agregado também igual a2 (=~1+3), endo {que os. 3 teria perda agregada de~ 12 (2 4-8). Todavia ost. 1 se sai melhor na coalizio (1,3); da, (1 2) no se formard, ou ej, (A,B) no est no core desse jogo. Igualmente, com logrolting, a rejeigdo de ‘Ae B simultaneamente, isto € (~ A, ~B), no esta no core do jogo. (© core de um jogo (Wiley Jr, 1987:558) é & oconjunto de solugdes que ndo deixa qualquer coalizao em posiqio de poder melhorar seus ganbos (payoffs) para todos os seus membros; 4 portanto, uma solugie que pertenca a0 core oferece a possbilidade de que um subconjunto de jJozadores tenha.a opeio de deixar a colizto formar outracoalizi esir-se melhor, tase algum grupo pode melhorar seu ganho coletivo, jogando de um modo diferente, entdo esse subconjunto se reconstituiré coma wma nova coaliz3o que jogari o jogo de um modo diferente assim, distribuird os genhos do jogo de um modo diferente. Porque a nova oalizto impedira que a primeira rodada de resultados surja como a resolugio estavel ou permanente do jogo, asolucto ds primeira rodada € dita ora do core; 19 sealguma nova coalizto de jogadores pode impedit todas as possivelssolugbes de um jogo, nenhuma solucio estaré dentro do core, ou sej8, ura tal jogo tem o core vaslo