PRINCIPII DE ORGANIZARE A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

CENTRALE

Universitatea Spiru Haret, Facultatea de Științe Juridice, Economice şi

Administrative, Craiova
Lector universitar doctor NEDELCU Paul – Iulian

Abstract

According to the constants of constitutional law, the entire activity of

establishing, maintaining and exercising state power and the relations between
the rulers and the governed is carried out according to the fundamental
principles provided by the Constitution. These fundamental norms have in view
essential social relations regarding the exercise of power, consecrating the
politico-legal forms, the character of the governing structures and the relations
between them, as well as the general directions of activity of the state.
On the other hand, it must not be neglected that the enunciation and
regulation of the general principles of law, as well as in particular the
constitutional principles, differ from one state to another, from one stage of
development to another and last but not least. closely correlated with the
traditions and practices of one legal system or another.
The dynamics of the constitutional principles, on the other hand,
determines the increase of their scope, which leads to an overcoming of the
state structures proper, being applied also in the sphere of activity of the
intermediate bodies.
The principles of administrative law, specific to its regulatory object,
which creates the framework for the organization and functioning of local and
central public administration, must be in full accordance with constitutional
rules and principles, they are the general rules, which establish the
fundamental directions on the organization and functioning of the public
administration, the relations between the authorities and implicitly, the state
control over their activity.

Cuvinte-cheie: constitutional law, administrative law, principles,

centralization, decentralization, subsidiarity, legality

Trăsăturile caracteristice ale unui stat unitar impun existenţa unui singur
rând de autorităţi publice centrale – o singură autoritate legislativă, un singur
guvern, un singur for judecătoresc suprem, dar şi autorităţi publice organizate în
unităţile administrativ-teritoriale care să fie subordonate uniform faţă de cele
centrale1.
Statul unitar este un stat centralizat din punct de vedere politic.
Însă, din punct de vedere administrativ, se poate vorbi de mai multe
regimuri juridice în relaţiile dintre centru şi teritoriu şi anume, de un regim de
centralizare administrativă, de un regim de deconcentrare administrativă şi de
un regim de descentralizare administrativă (de autonomie locală)2.
Acestea se pot constitui concomitent şi în principii care stau la baza
organizării administraţiei publice.
În acest context, regimul administrativ, care după cum se ştie, oglindeşte
modul de reglementare a raporturilor dintre autoritatea centrală (executivă) şi
cea locală (administraţia publică locală), oscilează, în general, între principiile
de autoritate şi libertate. 3
Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe care se
manifestă în guvernarea şi administrarea unei ţări: tendinţa de unitate şi de
diversitate4.
Conform opiniei exprimate de profesorul Antonie Iorgovan, organizarea
administrativă nu exprimă niciodată numai centralizare sau numai
descentralizare, existând întotdeauna un dozaj între una şi alta, diferenţa dintre
o ţară sau alta constând în partea recunoscută descentralizării, fapt ce determină
originalitatea administraţiei din fiecare ţară.5
Este un adevăr cu valoare axiomatică faptul că într-un stat nu pot exista
numai organe centrale ale administraţiei publice.6 Cu singurele excepţii ale
micro-statelor, este de neconceput un stat care să nu aibă, pe lângă o
administraţie centrală, structuri administrative teritoriale.7
Potrivit principiilor care guvernează statul unitar, soluţionarea
problemelor administraţiei, pe întreg teritoriul, este dependentă de existenţa
unei administraţii centrale şi a unei administraţii locale, organizate în toate
unităţile administrativ-teritoriale. Gradul de dependenţă a administraţiei locale
de administraţia centrală reprezintă criteriul care separă sistemele centralizate
de cele descentralizate8. Centralizarea concentrează ansamblul sarcinilor
administrative pe teritoriul naţional în persoana statului, a căror îndeplinire o
asumă printr-o administraţie ierarhizată şi unificată.

1
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Actami, Bucureşti, 1995, p.137.
2
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinta administrației, vol.I, Universitatea ”Lucian Blaga”, Sibiu, 1998, p.112;
Rodica – Narcisa Petrescu, Drept administrativ, voI.I, Ediţia a II-a, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997,
p.42 – 43.
3
Jean H. Vermeulen, Evolntia descentraIizării administrative în România, 1946, p.3.
4
Charles Debbasch, Institutions et droit administratif, Dalloz, 1971, p.179.
5
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voI.I – II, ediţia a IV-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p.528.
6
Alexandru Negoită, Drept administrativ şi ştiinta administratiei, Editura Atlas Lex SRL. Bucureşti, 1993, p.47
–48.
7
Alayn Moyrand, Le droit administratif, tome 2, 1-ere edition, Hermes, 1993, p.120.
8
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, p.16.
 Prin descentralizare se fac concesii conceptului de unitate
administrativă, acordându-se administraţiei colectivităţilor umane locale din
circumscripţiile administrativ-teritoriale sarcina de a satisface propriile lor
interese specifice9.
Iniţial, centralizarea şi descentralizarea nu au fost noţiuni juridice, ci ele
cuprindeau tendinţele politicii administrative, legate de istorie, de regimul
constituţional, de cerinţele practice ale statului respectiv. Prin dreptul
administrativ, centralizarea şi descentralizarea au luat forme juridice prin care
se concretizează în realităţile sociale10.
Potrivit constantelor dreptului constituţional, întreaga activitate de
instaurare, menţinere şi exercitare a puterii statale şi a raporturilor dintre
guvernanţi şi guvernaţi se desfăşoară potrivit principiilor fundamentale
prevăzute de Constituţie. Aceste norme cu caracter fundamental, au în vedere
raporturi sociale esenţiale privind exercitarea puterii, consacrând formele
politico-juridice, caracterul structurilor de guvernare şi relaţiile dintre ele, cât şi
direcţiile generale de activitate ale statului11.
Pe de altă parte, nu trebuie neglijat faptul că enunţarea şi reglementarea
principiilor generale ale dreptului, cât şi în mod special principiile
constituţionale, diferă de la un stat la altul, de la o etapă a dezvoltării la alta şi
nu în ultimul rând, este în strânsă corelaţie cu tradiţiile şi practicile dintr-un
sistem de drept sau altul.
Dinamica principiilor constituţionale pe de altă parte, determină
creşterea sferei de cuprindere a acestora, ceea ce conduce la o depăşire a
structurilor statale propriu-zise, aplicându-se şi în sfera de activitate a corpurilor
intermediare12.
Principiile dreptului administrativ, specifice obiectului său de
reglementare, care creează cadrul de organizare şi funcţionare a administraţiei
publice locale şi centrale, trebuie să fie in deplină concordanţă cu normele şi
principiile constituţionale, ele constituind regulile general – obligatorii, prin
care se stabilesc direcţiile fundamentale privind organizarea şi funcţionarea
administraţiei publice, raporturile dintre autorităţi şi implicit, controlul statului
asupra activităţii acestora.
Un alt aspect ce merită a fi reţinut, privitor la principiile administraţiei
publice, este legat de identificarea acestora. În contextul normelor
constituţionale, ele sunt atât implicite, cât şi explicite, funcţie de evoluţia
constituţională şi tradiţiile fiecărui stat şi sistem de drept.

9
Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Editura Cerna, Bucureşti, 1998, p.385.
10
Ibidem, p.386.
11
Cristian Ionescu, Principiile fundamentale ale democraţiei constituţionale administrative, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1997, p.5.
12
Cristian Ionescu, Geneza Constituţiei României, 1991, Lucrările Adunării Constituante, Regia Autonomă Monitorul
Oficial, Bucureşti, 1998, p.554.
 Ca o constantă in concepţia sistemelor de drept actuale europene, vom
reţine recunoaşterea la nivel constituţional, a principiului fundamental de
organizare şi funcţionare a administraţiei publice, cât şi dezvoltarea acestora
sub forma legilor organice, în deplină concordanţă cu principiile constituţionale.
Ne propunem prin prezentul articol să evidențiem esența celorlalte
principii care stau la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice in
general, fără a epuiza tematica abordată.
Astfel, vorbim în primul rând de principiul legalităţii – principiu ce
reflectă în fapt, conţinutul administraţiei publice, ca fiind o activitate de
organizare a executării şi executare în concret a legii, ceea ce presupune
implicit o supunere a administraţiei publice faţă de normele juridice
fundamentale şi specifice.
Principiul legalităţii reprezintă elementul fundamental sau esenţial al
statului de drept, potrivit căruia ”toate subiectele de drept” persoane fizice
sau juridice, autorităţi publice, trebuie să se supună principiului legalităţii şi să
se conformeze acestuia13.
De altfel, principiul legalităţii determină sau circumscrie şi limita
acţiunii administraţiei, el reprezentând o determinare prin lege a competenţelor
autorităţilor publice şi a limitelor sale, sub directa conformitate cu aceasta şi sub
controlul statului.
Tot o consecinţă a principiului legalităţii o reprezintă şi conformitatea
activităţii executive cu norma de drept, ca o consecinţă a punerii în executare a
legii şi ca o garanţie a libertăţii cetăţeanului faţă de intervenţia directă a statului.
Aplicarea principiului legalităţii in administraţie în unele state europene
este o condiţie primordială, el fiind consacrat la rang de principiu constituţional.
Caracteristic statelor europene dezvoltate este tocmai guvernarea statului de
lege. Statul este acela care stabileşte limitele competenţelor sale sub forma legii.
Sintagma ”statul guvernat de lege”, s-a consacrat în doctrina
europeană, pe fondul creşterii şi câştigării libertăţilor individuale, când noţiunea
de ordine stă la baza relaţiei stat supus (individ).
Examinarea principiului legalităţii in administraţie este strâns legat de
competenţa autorităţilor administrative, exercitarea atribuţiilor lor legale in
limitele acestei competenţe şi nu in ultimul rând, in conformitatea actelor
acestora cu legea.
Conformitatea şi oportunitatea, aspecte ale principiului legalităţii,
permit administraţiei publice libertatea de apreciere asupra modalităţilor şi
căilor legale pentru a pune in executare legea.

13
Sofia Popescu, Statul de drept şi controlul respectării legii de către autorităţile administrative, Revista Studii de
drept românesc nr.2/1993, p.19.
 Această libertate de apreciere a administraţiei, a fost examinată în
doctrină şi ca o ”putere discreţionară” a acesteia şi, nu neapărat, ca o
modalitate de realizare a pompetenţei legale14.
În studii mai recente, autorii francezi recunosc existenţa puterii
discreţionare a administraţiei, ori de câte ori aceasta dispune liber, optează
pentru o soluţie sau alta, în lipsa unei conduite determinate printr-o normă de
drept.
În doctrina românească actuală, prof. Antonie Iorgovan, în lumina
principiilor constituţionale, examina dualitatea principiului legalităţii – putere
descreţionară a administraţiei, prin raportare la regimul juridic aplicabil actelor
administrative, concluzionând că ”relaţia legalitate-putere discreţionară a
administraţiei – controlul, instanţelor de contencios administrativ, reprezintă o
problemă fundamentală a statului de drept”15.
Potrivit doctrinei franceze, se recunosc existenţa puterii discreţionare a
administraţiei, ori de câte ori aceasta dispune liber, optează printr-o soluţie sau
alta in lipsa unei conduite determinate printr-o normă de drept16.
În fapt, legalitatea şi puterea discreţionară nu sunt in contradicţie, ele
însă necesită a fi corect aplicate in administraţie, tocmai pentru a evita excesul
de putere al acestora in realizarea scopului legii.
În literatura germană, se reţine chiar că, examinarea excesului de putere
din partea administraţiei este dificilă tocmai ca urmare a ”nedefinirii noţiunilor
de interes public, serviciu public, bun public, utilitate publică, ordine publică”
pe care-l realizează administrația publică17.
Astfe, constatăm faptul că, în toate statele Uniunii Europene, executivul
este supus legii. Conceptul de legalitate a activităţii administraţiei se aplică
deci, în dreptul comunitar numai într-o formă special adaptată circumstanţelor.
Cea mai importantă sursă a legalităţii este legea scrisă a Uniunii Europene.
În sistemul de drept românesc, recunoaşterea principiului legalităţii ca
principiu fundamental al organizării administraţiei publice centrale şi locale
este explicită de vreme ce în art.l alin.3 din legea fundamentală, se stipulează că
”România este stat de drept democratic şi social în care demnitatea omului,
drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane,
dreptatea şi pluralismul politic, reprezintă valori supreme în spiritul tradiţiilor
democratice ale poporului român şi idealurilor României din decembrie 1989
şi sunt garantate”.

14
Literatura franceză şi germană, consacră ample studii acestor două principii ale adminstraţiei publice, legalitatea şi
excesul de putere, ca efect al exerciţiului puterii discretionare al acestora. De altfel, potrivit unui autor francez ”există
putere discreţionară ori de câte ori autorităţile acţionează liber, fără ca să-i fie dictată dinainte conduita şi printr-o
regulă de drept”.
15
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voI.I , ediţia a IV-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p.293 –
300.
16
Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Editura All Beck, 1999,
p.10 – 22.
17
E. Forsthoff, Traite de droit adminstratif allemand, Bruxelles, Bruylant, 1969, p.145 – 149.
 Pentru ca în alin.5 să se prevadă expres că ”respectarea Constituţiei, a
supremației sale și a legilor este obligatorie”.18
Consacrarea la rang de principiu fundamental a principiului legalităţii în
organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, rezultă şi din reglementarea
constituţională, a domeniilor rezervate legii, printre care regăsim la art.73 alin.3
lit.o) ”organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului şi regimul
general privind autonomia locală” ca şi prevederea privind înfiinţarea prin lege
a ministerelor (administraţia centrală de specialitate) şi a autorităţilor
administrative autonome (art.117).
Un alt principiu general al administraţiei publice centrale, reglementat
după modelul european este principiul subsidiarităţii.
În doctrină – subsidiaritatea este definită ca un principiu de organizare
instituţională care se aplică cu prioritate raporturilor individ – societate şi
instituţie cu scopul repartizării competenţelor şi care tinde să favorizeze baza în
raport cu vârful.
Pe cale de consecință, acest principiu are in vedere ”două entităţi”
distincte şi presupune totodată delimitarea competenţelor acestora.
În cazul competenţelor concurente, acest principiu presupune, pe de o
parte ”coborârea” competenţei decizionale spre nivelul de bază cât mai aproape
de cetăţean, iar pe de altă parte, permite intervenţia nivelului superior, care
dispune de mijloace mai eficiente decât un nivel inferior.
Privit ca un principiu politic, subsidiaritatea presupune ca puterea
statului să nu intervină decât acolo unde societatea sau individul nu-şi poate
satisface singură (singur) interesele.
Cu toate că este recunoscut în doctrina tuturor statelor europene, acest
principiu este nedefinit într-un context legislativ explicit de drept intern.
Chiar trimiterea implicită la acest principiu îşi face tot mai simţită
prezenţa in legislaţia ţarilor europene care recunosc necesitatea ”coborârii”
competenţelor către nivelul inferior al administraţiei publice, nu trebuie neglijat
faptul că există şi rămân numeroase sarcini, misiuni ale administraţiei publice,
care nu se pot transfera colectivităţilor locale, după cum şi realitatea că acestea
nu dispun de mijloacele adecvate pentru realizarea acestora19.
Aşadar, ”subsidiaritatea combate excesul statului, dar el nu inseamnă
lipsirea cât mai mult posibil a statului central de prerogativele sale, care nu pot
să dispară. Dimpotrivă subsidiaritatea duce la intărirea puterii statului care
asigură concentrarea lui numai pe aspectele esenţiale”20.

18
Constituţia României, revizuită – publicată în Monitorul Oficicial nr.767 din 31.10.2003.
19
Georges Dupuis, Marie Jose Guedon, Droit administratif, 4edition Armand Colin, Paris, 1993, p.207
20
Jacques Chevallier, Institutions politiques, Librairie Generale de droit et jur isprideneees, Paris, 1996, p.158;
Frederic Baudin Culliere, Principe de subsidiarite et administration locale, Librairie Generale de droit et
jursisprudences, Paris, 1995, p.62.
 De reţinut că în planul dreptului intern, principiul subsidiarităţii nu
trebuie privit numai prin prisma raportului dintre colectivitatea naţională (stat)
şi cea locală, ci şi în, cadrul administraţiei statale.
Astfel, în contextul principiului de concentrării administrative
subsidiaritatea presupune capacitatea decizională să fie tot mai mult transferată,
delegată administraţiei teritoriale, fie că o privim ca o deconcentrare pe
orizontală prin sporirea atribuţiilor, autorităţilor teritoriale (ex. prefect), fie pe
verticală către fiecare serviciu teritorial in parte.
Subsidiaritatea se traduce şi sub aspectul de ”eficienţă” sau de
”proximitate”, a ce presupune că fiecare entitate (partea raportului), să-şi asume
numai acele sarcini, pe care le poate satisface in mod optim.
Astfel privit principiul subsidiarităţii, trebuie examinat şi în corelaţie cu
celelalte principii de organizare şi funcţionare a statului (unitatea, eficacitate,
solidaritatea), după repartizarea competenţelor şi delimitarea acestora,
presupune cu necesitate să facă obiectul legii, pentru fiecare nivel în parte.
Având conotaţii politice, acest principiu este perceput mai mult ca un
instrument pentru descentralizarea puterii politice.
La nivel comunitar, văzut de sus în jos, acest principiu este perceput ca
fiind legarea puterii de la nivel central al Uniunii Europene, la nivelul statelor
membre. Văzut de jos în sus, statele membre îşi aduc contribuţia pentru buna
funcţionare a sistemului comunitar21.
Un alt principiu general al organizării administrației publice îl reprezintă
colaborarea in rezolvarea problemelor de interes general.
În cazul acestui principiu, plecăm de la premisa că, ori de câte ori
examinăm administraţia publică, plecăm de la conţinutul acestei activităţi, aceea
de a pune in executare legea.
În temeiul principiului legalităţii, autorităţile administrative sunt
reglementate şi fiinţate pentru a realiza interesele generale şi locale ale
colectivităţi lor pe carele rezintă. Una din noţiunile de bază ale dreptului
administrativ de natură a determina, sau numai competenţa legală a autorităţilor
administraţiei publice, dar şi limitele exerciţiului acesteia, este interesul public
(general).
Ridicarea la rang de principiu constituţional, a realizării interesului
general de către administraţie, este o realitate pe care o regăsim în toate
sistemele de drept european, inclusiv în dreptul românesc.
Mai mult chiar, la baza structurării autorităţilor administraţiei publice de
nivel central sau local se află tocmai natura intereselor generale sau locale, pe
care acestea sunt chemate să le realizeze.

21
Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Drept comunitar general. Tratat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p.302 –
304. La nivel european, pe plan legislativ, acest principiu nu şi-a găsit aplicarea în reglementări constituţionale interne
(cu excepţia Germaniei), dar el trebuie să devină un principiu al relaţiilor interne comunitare generale
 Determinarea prin lege a conţinutului acestor noţiuni, prezintă
importanţă sub aspectul respectării competenţelor autorităţilor administrative, a
evitării excesului de putere, în realizarea activităţii de punere în executare a
legii, dar şi sub aspectul realizării unor raporturi de cooperare, colaborare intre
autorităţile administraţiei de nivele diferite pe linia realizării intereselor
cetăţenilor.
În dreptul românesc – este consacrat la nivel constituţional, principiul
colaborării în administraţie – art.102 alin.1 din Constituţia României revizuită,
Guvernul ”exercită conducerea generală a administraţiei publice ”, iar în alin.2
se reține că”în indeplinirea atribuţiilor sale Guvernul cooperează cu
organismele sociale interesate ”22.
Formele juridice prin care Guvernul realizează ”conducerea generală”
a unor structuri administrative sau a altora, diferă după cum este vorba despre
structuri subordonate Guvernului, despre structuri centrale autonome, Înfiinţate
prin lege sau despre structuri alese care Îndeplinesc autonomia locală. 23
Având în vedere sistemul bicefal al executivului românesc, nu putem
neglija relatia Preşedinte – Guvern şi alte autorităţi ale administraţiei publice în
general.
Astfel, art.86 din Constituţie evocă posibilitatea consultării Guvernului
de catre Preşedinte şi respectiv art.87 privind participarea Preşedintelui la
şedinţele Guvemului, consultarea are ca scop informarea reciprocă şi o mai
temeinică pregătire a deciziei. Participarea din proprie iniţiativă a Preşedintelui
la şedinţele Guvemului, are în vedere problematica dezbătută în şedinţa de
guvern, respectiv, probleme de interes național, privind politica externă,
apărarea ţării, asigurarea ordinii publice, sau la cererea Primului-ministru, în
alte situaţii.
În cadrul acestor relaţii de cooperare, colaborare, vom întâlni
consacrarea expresă la nivel legislativ în vederea realizării acestor colaborări,
parteneriate cum ar fi în domenii precum: protecţia socială, asistenţa socială,
şomaj, asigurarea timpului de dihnă, etc.
De altfel, acest principiu nu se materializează doar în forma
instituţionalizată a unor organisme neguvernamentale, de legătură cu autorităţile
centrale, ci şi prin relaţia de prestări servicii sau chiar directe cu cetăţenii.
Aceste relaţii pe de o parte intre autorităţile administraţiei publice, intre
acestea şi cetăţeni sau cu celelalte autorităţi ale puterii legislative şi

22
”Formularea – exercită conducerea generală a administraţiei publice” din textul alin.1 al art.102, a fost necesară
pentru a pune în concordanţă acest text din Constituţie cu principiile consacrate în art.1. Este de la sine înţeles, că într-
un stat nu poate fi vorba decât despre un singur Guvern, care se afla astfel în vârful or structurilor administraţiei publice
(ministere, agenţii, departamente, etc.). Verbul ”a conduce” nu a fost ales întâmplător, ci tocmai pentru a sublinia că
nici o structură a administraţiei publice, fie aceasta centrală sau locală, numită sau aleasă de cetateni, nu se poate
sustrage ”veghei” guvernamentale.
23
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsoiu, Constitutia Romaniei revizuită,
Editura All Beck, 2004, p.159 – 160.
judecătoreşti, sunt o reflectare a principiului constituţional al ”echilibrului”
celor trei puteri, în realizarea obiectivului general, al asigurării drepturilor si
libertăţilor fundamentale ale cetăţeanului şi a satisfacerii nevoilor sale generale.
Toate acestea sunt forme de manifestare a democraţiei participative, prin
care etăţenii işi aduc contribuţia direct la rezolvare a problemelor din
colectivităţile pe care le reprezintă.
Pe linia democratizării şi reformei în administraţia publică, stabilirea
unor corecte relaţii între autorităţi, administraţia publică şi cetăţeni; reprezintă o
cerinţă esenţială asigurată şi garantată prin acte normative şi instituţii juridice
infiinţate pentru a asigura accesul efectiv al cetăţeanului la înfăptuirea
administraţiei.
Consultarea cetaţenilor prin referendum, reprezintă un alt principiu
implicit al organizării şi funcţionării administraţiei publice.
Art.73 alin.3 lit.d) din legea dundamentală, prevede în domeniile
rezervate legii ”organizarea şi desfăşurarea referendumului”, ca o dezvoltare a
principiului general, care art.2 alin.1 care stipulează că ”suveranitatea
naţională aparţine poporului, care o exercită prin organele sale reprezentative,
constituite prin alegeri libere, periodice şi directe, precum şi prin referendum”.
Acest principiu s-a materializat prin Legea organică nr.3/2000 privind
rerendumul, unde sunt consacrate două forme: referendumul naţional,
referendumul local.
Instituţionalizarea referendumului ca formă principală de consultare a
cetăţenilor probleme de interes deosebit nu exclude insă alte forme de
participare la treburile publice, care reprezintă tot manifestări ale principiului
consultării cetăţenilor.
În numeroase constituţii europene, regăsim reglementată instituţia
ferendumului, ca modalitate de consultare a cetăţenilor in probleme de interes
national-aderarea la tratate internaţionale, declararea unor stări de urgenţă, etc.,
expresie democraţiei constituţionale a participării cetăţenilor la luarea celor mai
importante decizii pentru o naţiune.
Definiţia dată de legiuitor referendumului, de a fi forma şi mijlocul
principal de consultare directă, este de natură a demonstra latura participativă a
administraţiei publice din România, atragerea cetăţeanului la realizarea
activităţii executive.
Un alt principiu desprins din examinarea normelor constitutionale –
recunoscut si în alte sisteme de drept european – îl reprezintă, principiul
proporţionalităţii, aflat în directă dependenţă cu principiul legalităţii.
Acest principiu îl regăsim atât cu privire la organizarea şi funcţionarea
administraţiei centrale, cât şi al administratiei locale, întrucât reprezintă
expresia oportunităţii actelor administrative ca principală formă de manifestare
a administraţiei publice.
 Principiul proporţionalităţii este examinat din punct de vedere al
condiţiei de legalitate a unui act administrativ al administraţiei publice, ca o
expresie a aprecierii corecte a situaţiei de fapt, şi pe cale de consecinţă, a
executării, în concret a legii, conform competenţei legale.
Pe cale de consecință, aprecierea principiului proporţionalităţii are în
vedere relaţia trihotonică – situaţie de fapt, decizie de adoptat şi scopul sau
finalitatea acesteia.
Ori de câte ori echilibrul cestor trei elemente nu este asigurat in
activitatea administraţiei, se poate spune că ne regăsim în situaţia excesului de
putere exercitat in adoptarea unui act administrativ.
Din acest punct de vedere, autorul francez G. Braibant, concluziona că
examinarea ”principiului proporţionalităţii este întotdeauna asociată sau chiar
asimilată pur şi simplu cu puterea discreţionară”24.
Indiferent de sistemul de drept în care este examinat, principiul
proporţionalităţii diferă de la o ţară la alta, dar işi păstrează şi nota comună de a
fi expresia”statului de drept”.
În sistemul de drept românesc, putem aprecia că norma constitutională
reglementează în domeniul drepturilor şi libertăţilor fundamentale, principiul
general al proporţionalităţii, încă din 1991.
Potrivit Constituţiei revizuită în 2003, art. 53, alin. 2 cu pivire la
restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, se stipulează că:
”măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie
aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului
sau libertăţii”.
Ce poate reprezenta această ”recunoaştere” decât o consacrare a
principiului proporţionalităţii în măsură a asigura coroborarea prevederilor
interne cu cele comunitare în perspectiva apartenenței la Uniunea Europeană.
În acelaşi timp – această consacrare constituţională a principiului
proporţionalităţii – este de natură a permite jurisprudenţei româneşti de a
aprecia, în funcţie de situaţia de fapt, puterea discreţionară a unor autorităţi
publice în exercitarea competenţelor sale menite a satisface un interes public.
Criteriul competenţei teritoriale, reprezintă un alt principiu al organizării
şi funcţionării organelor centrale ale administraţiei publice.
Vom reține potrivit normelor constituționale din cuprinsul Capitolului V
,,Administraţia publică", Secţiunea 1, faptul că ”ministerele se organizează
numai în subordinea Guvernului”.
Specific acestor autorităţi centrale, este competenţa lor teritorială, care
se intinde asupra intregului teritoriu naţional.
Aşadar, criteriul teritorial este unul din criteriile fundamentale, cu rang de
"principiu constituţional cu privire la organizarea şi funcţionarea ministerelor.

24
G. Braibant, Le principe de proportionnalite, Melange - Waline, LODJ, 1974, p.298-302.
 Până la abrogarea prin dispozițiile art.597, alin.(2), litera C. din partea
IX din Ordonanta urgență nr.57/2019 ), temeiul legal al organizării şi
funcţionării ministerelor îl reprezinta Legea nr.90/2001 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului şi a ministerelor25.
Principul specialităţii competenţei materiale a autorităţilor centrale – un
alt principiu al organizări și funcționării adminsitrației, are în vedere
reglementarea domeniului lor de activitate, pentru o anumită ramură sau
domeniu.
Ministerele exercită atât atribuţii generale ce derivă din calitatea lor de
subordonate ale Guvernului în realizarea programului de guvernare dar şi
atribuţii proprii, potrivit actului de organizare şi funcţionare.
Ceea ce determină specificitatea unui minister sau autorităţi de
specialitate centrale este tocmai sfera atribuţiilor, competenţelor conferite prin
lege cu ocazia anizării acestora.
Ca organe de specialitate ale administraţiei centrale, ele au ca funcţii
principale, stabilirea strategiilor generale în domeniul lor de competenţă, de
reglementare, de rezentare, de autoritate de stat.
Importanţa domeniului reglementat a condus la distincţia categoriei
minister, de alte organe centrale de specialitate şi respectiv de autorităţile
autonome ale administraţiei publice.
Competenţa materială a acestor autorităţi centrale determină şi o
ierarhizare a acestora în teritoriu, ele fiind structurate în sistem pe criteriul
subordonării ierarhice.
Iată aşadar că acest criteriu determină, pe de o parte clasificarea acestora
din punct de vedere al categoriei de autorităţi centrale, ca fiind ministere, alte
autorităţi centrale de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor
şi respectiv autorităţi autonome, dar în acelaşi timp; prin complexitatea
domeniului de reglementare permite şi o deconcentrare şi descentralizare a
activităţii in teritoriu, prin înfiinţarea or structuri specifice la nivelul unităţilor
administrativ teritoriale (ex. regional care să realizeze in mod concret atribuţiile
sale specifice).
Noile modificări legislative privind organizarea guvernului şi a
ministerelor, vin tocmai în sprijinul flexibilităţii acestei reglementări, a nevoilor
de adaptare a legislaţiei româneşti la practica şi realitate a europeană, în
contextul actual al României de stat de mebru al comunității europene26.
Organizarea şi funcţionarea unor autorităţi autonome prin lege
organică, are în vedere reglementarea din Capitolul V din Constituţie,

25
Legea nr.90/2001privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor, Publicată în Monitorul Oficial
.164/2001.
26
Astfel prin Hotărârea Parlamentului nr.5/2004 – Publicată in Monitorul Oficial nr.2121/10.03.2004 s-a reorganizat
guvernul, ministerele, în număr de 15, iar prin Hotărârea Parlamentului nr. 24/2005, Guvernul s-a reorganizat având o
nouă structurare a ministerelor, Publicată în Monitorul Oficial nr.215/30.08 2005.
secţiunea ,,Administraţie publică centrală de specialitate”, din care reținem
faptul că autorităţile administrative autonome au trăsături specifice faţă de
celelalte categorii de autorităţi centrale, cum ar fi ministerele şi alte organe de
specialitate, din subordinea Guvernului ori a ministerelor (art.116 alin.2).
,,Autonomia acestor organe faţă de alte autorităţi administrative nu
exclude existenţa controlului judecătoresc asupra actelor administrative pe
care le emit, iar pentru unele, şi a unui control parlamentar specific nu mai
puţin, faţă de rolul Guvernului de a exercita conducerea generală a
administraţiei publice, consacrat de art.102 alin.(1) Hotărârile Guvernului sunt
obligatorii şi pentru autorităţile administrative autonome”27.
De reţinut, că din această categorie fac parte, ca nominalizate de
Constituţie, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciile de Informaţii,
Serviciile Publice de Radio, Televiziune28.
Specificitatea acestor autorităţi autonome constă, pe de o parte, în faptul
că nu sunt în subordinea Guvernului sau a altor ministere.
Acestea prezintă informări, rapoarte Parlamentului, numirea
conducătorului acestora făcându-se tot de către Parlament sau de către
Preşedinte şi Parlament (vezi Consiliul Naţional al Audiovizualului) şi se referă
de regulă la domenii ale vieţii economico-sociale, de maximă importanţă ce ţin
de interesul general al ţării, de apărarea drepturilor şi libertăţile fundamentale
ale cetăţeanului, respectiv, de apărarea ţării şi siguranţei naţionale şi a unificării
legislaţiei româneşti.
Numărul acestor autorităţi autonome înfiinţate prin lege organică este
mult mai mare, ele urmând a fi examinate cu ocazia analizei acestei categorii de
organe centrale ale administraţiei publice.
Un alt principiu este acela al înfiinţării, prin lege, a autorităţilor centrale.
Norma constituţională, respectiv art.117, prevede că ministerele se
înfiinţează, organizează si funcţionează potrivit legii, iar autorităţile
administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică.
În privinţa celorlalte organe de specialitate din subordinea Guvernului
sau a ministerelor, acestea se înfiinţează de către autorităţile ierarhic superioare,
în condiţiile competenţei lor legale.
Natura juridică diferită şi importanţa acestor autoritati este conferită de
legiuitorul constituant, prin rezervarea domeniului funcţionarii acestor
autorităţi.

27
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op. cit. p.233.
28
Faţă de revizuirea din 2003, în această categorie nu se mai regăsesc Curtea Constitutională şi Avocatul Poporului, în
timp ce Consiliul Legislativ este un organ consultativ de specialitate al Parlamentului, iar Consiliul Economic şi Social
este tot un organ consultativ al Parlamentului şi Guvernului.
 Principiul numirii Guvernului şi a membrilor săi, se desprinde din
norma constituțională cuprinsă în art.85, ”Preşedintele României numeşte
Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament”.
Aceasta se face prin decret prezidenţial, depunerea jurământului de către
Guvern, în ansamblul său, şi de fiecare dintre membrii simbolizând momentul
începerii mandatului de ministru.
Această procedură de învestitură, urmată de numire, are în vedere doar
miniştrii membri al Guvernului.
Facem o asemenea precizare, întrucât din Guvern pot face parte atât
ministrii delegaţi (care nu se regăsesc în norma constitutională), cât si alți
membrii stabiliti prin lege organică (art.102 alin.3 din Constituție).
În finalul studiului, vom face trimitere la un alt principiu specific
organizării şi funcţionării administraţiei centrale și anume, acela al structurii
sale în sistem, sub conducerea generală a guvernului pe criteriul subordonarii
ierarhice.
Examinarea actelor normative de organizare şi funcţionare a
ministerelor sau altor autorități centrale de specialitate, permite identificarea
elementelor definitorii ale organizării acestora în ”subordinea Guvernului sau a
ministerelor”.
Ca atare, subordonarea permite ierarhizarea acestor autorităţi, în vederea
realizării politicii generale a Guvernului şi a activitătii de organizare a
executării legii, a hotărârilor şi ordonanţelor de guvern.
În acest sens, vom reține faptul că, competenţa generală a ministerelor
de a iniția sau elabora din dispoziţia Primului Ministru, ori a aviza proiectele de
acte normative asigurând fundamentarea acestora.
Punerea în aplicare a prevederilor legale, este asigurată de ministerul de
resort şi celelalte autorităţi centrale de specialitate şi prin intermediul serviciilor
lor deconcentrate, organizate în teritoriu, care în temeiul competenţei delegate
aduc la îndeplinire atribuţiile legale ale ministerului, în domeniul în care
fiintează.
Aşadar, ultima verigă a administraţiei statale o regăsim la nivelul
administraţiei teritoriale, reprezentată de serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
unităţile administrativ teritoriale (art.123 din Constituţie)29.
Definirea corectă a naturii juridice a acestor servicii teritoriale, ce
reprezintă ultima verigă a administraţiei statale de a fi servicii publice
deconcentrate, reprezintă în fapt, o lărgire a sferei de competenţă a serviciilor
publice teritoriale, prin transferul unora din competenţele decizionale de la nivel

29
De altfel, Legea nr.90/2001 – lege organică, prevedea că înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice
descentralizate, în prezent deconcentrate, și conform art.123 din Constituţie, se aprobă prin ordin al ministrului sau al
conducătorului organului de specialitate, în subordinea căruia aceste servicii îşi desfăşoară activitatea.
central, la nivel teritorial, cu menţinerea subordonării şi dreptului de control
asupra modului de realizare a competenţei generale la nivel teritorial.
Este un prim pas al reformei în administraţia centrală, în spiritul
realizarii competenţei sale, cât mai aproape de factorul local.
Dreptul de control general, numirea şi revocarea conducatorilor acestor
servicii publice, anularea, suspendarea sau revocarea actelor nelegale emise de
acestea sunt doar câteva din caracteristicile subordonării ierarhice, principiului
de bază al structurării în sistem al acestor autorităţi centrale şi teritoriale de
specialitate.

Bibliografie

Alexandru Ioan, Introducere în studiul procesului de cooperare interregională

(în colaborare), Editura Sylvi, București, 1997.
Alexandru Ioan, Administraţia publică, Teorii. Realităţi. Perspective, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999.
Alexandru Ioan (coordonator), Alexandru Negoiţă, Ioan Santai, Dumitru
Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slăniceanu, Drept
administrativ, Editura Omnia, Braşov, 1999.
Alexandru Ioan, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex,2000.
Alexandru Ioan, Criza administraţiei, Editura All Beck, Bucureşti, 2001.
Alexandru Ioan (coordonator), Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu
Manda, Alina – Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ
european, Editura Lumina Lex, București, 2005.
Alexandru Ioan, Tratat de Administraţie publică, Editura Universul juridic,
Bucureşti 2008.
Apostol Tofan Dana, Drept administrativ, voI.1, Editura AlI Beck, Bucureşti,
2003.
Dănişor D.C., Drept constituţional şi instituţii politice, vol.I Teoria generală,
Tratat, Editura C.H. Beck, Bucureşti 2007.
Iorgovan A., Drept administrativ. Tratat elementar, vol.I – II, Editura Atlas
Lex, Bucureşti, 1994 şi vol. IV, EdituraActami, Bucureşti, 1994.
Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol.I – II, ediţia a III-a, Editura All
Beck, Bucureşti, 2001.
Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, voI.I – II, ediţia a IV-a, Editura All
Beck, Bucureşti, 2005.
Lazăr Rozalia – Ana, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi
drept comparat, Editura AlI Beck, Bucureşti, 2004.
Muraru I. şi colectiv, Constituţiile române, R.A.Mo., Bucureşti, 1993.
Muraru Ioan, Tănăsescu Elena Simina, Drept constituţional şi instituţii
politice, voI. I – II, Editura AlI Beck, Bucureşti 2003.
Nedelcu I., Miulescu N., Nicu A. L., Elemente de ştiinţa administraţiei, Editura
Sitech, Craiova, 1999.
Nedelcu I., Drept Administrativ și Elemente de Știința Administrației, Editura
Universul Juridic, București, 2009.
Nedelcu Iulian (coautor, coordonator), Preşedintele şi administraţia
prezidenţială, Ediţia a II-a revizuită şi adăugită, Editura Universitaria, Craiova,
2012.
Nedelcu Iulian (coautor, coordonator), Administraţia publică centrală de
specialitate, Ediţia a II-a revizuită şi adăugită, Editura Universitaria, Craiova,
2012.
Nedelcu Iulian (coautor, coordonator), Preşedintele Românei și adminsitrația
publică centrală, Editura CH Beck, Ibucurești, 2018.
Nedelcu Paul – Iulian, Descentralizarea – studiu comparativ, Editura Universul
Juridic, București, 2015.
Trăilescu Anton, Drept administrativ,ediția a 4a , Ed. C.H. Beck, București,
2010.
Vedinaş Verginia, Tratat teoretic si practic de drept administrativ. Volumul I,
Editura Universul Juridic, București, 2018.
Andre Bettgenbaeh, Manuel de droit administratif, Maison Femand Larcier,
1959.
Jaques Blane, Bruno Remond, Les colletivites locales, Presses de sciences
PO&DalIoz, Paris, 1994.
Jaques Chevalier, Science administrative, PUF, Themis, 1996.
Pierre Henri Chalvidan, Cristine Houter, Droit administratif. Manuel pratique
avec des documents et des sujels corriges, Nathan Universite, Paris, 1996,
Charles Debbaseh, Institutions et droit administratif, Tome 2, L'action et le
controle de l'administration, 4 edition, refondue, Themis, PUF, 1998.
Rene David – Camille, Jauffret Spinosi, Les grands systemes de droit
contemparains, 10edition, Precis, DalIoz, 1992.
G. Dupuis, J. M. Guedon, Droit administratif, 3eme edition, A. Colin, Paris,
1991.
Gaston Jeze, Principes generaux du droit administratif, Paris, 1926.
J. Morand Deviller, Cours de droit administratif, Montchrestien, 1989.
Andre de Laubadere, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traite de droit
administratif, Tome 1, 14e edition, 1996, L.G.D.J.
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18eme edition, Precis, Dalloz,
2000.
Jiirgen Schwarze, Droit administratif europeen, Office des publications
officielles des Communautes Europeennes, Bruylant, Bruxelles, 1994.