JOSE PEDRO. MACARINE UM ESTUDO DA POLITICA ECONOMIZA DO “MILAGRE" BRASILEIRO (1969 = 1973) pt Dissertagio de Mestrado apresentada ao Instituto de Filosofia e Ciéncias Humanas da Universidade Estadual de Campinas, sob a orientagdo do Prof. Dr. Carlos Lessa. ige4APRESENTACAO . CAPITULO I CAPITULO IT CAPITULO IIT - Introdugao I.1. Linhas Gerais da Polftica Econdmica PEAS ee 1.2. 0 Novo Cendrio do Processo Politico-Eco- nomico 2 6 6 ee ee ee ee - A Politica Econémica em 1969: Retorno & Ortodoxia II.1. A Nova Polftica Econémica. Objetivos. . II.2. A Nova Polftica Econédmica. Execugao 2.1. Primeiro round - redug&o do defi- cit orgamentario e fortalecimento da estrutura de capital das empre 2.2. Segundo round - tabelamento das taxas de juro .. ee ee ee 2.3. A condugao das politicas fiscal e monetaria .. 1. eee II.3, A Nova Polftica Econémica. Resultados - Definicdes Programaticas do Governo Medici. A Estratégia de Desenvolvinento:1970-1973 . III.1. 0 Debate Polftico-econdmico do Perfodo. wae III.2. A Nova “Estratégia" de Desenvolvi- mento: 1970-1973. Lt 2.1. A Definigao da Nova estratégia. 2.2. A Proposta Delfiniana . 2.3. As Metas e Bases para a Ag&o do Governo e o I Plano Nacional de Desenvolvimento... . + 23 38 59 59 95 107 127 152 159 185 192 199 241.CAPITULO Tv - A Execugdo da Politica Econémica:1970-1973 IV.1, 0 Nivel Tatico: 1970/71... + ee ee IV.2. Dois Capftulos da Tolftica de Fortale- cimento da Emresa Nacional... . +s 2. lL 2.2. Politica de incentive 4 formagao de poupanga pessoal voluntaria. 0 episGdio especalativo da Bolsa de Valores ss ee ee ee eee Politica bancaria e a tese de conglomerado financeiro-indus- trial. 0 capital bancario como base do capitalismo nacional. . IV.3, Polftica Econémica e Integragao 4 Tv.u. NoTAS - CAPITULO T . NOTAS - CAPITULO IT NOTAS - CAPITULO IIT NOTAS - CAPETULO IV BIBLIOGRAFIA . Economia Mundial Capitalista ...- 2 3 1, Polftica Econémica e Endividamento Externo .. 5s + ae +2. Polftica de Promogao das Exporta- gSes ww et eee ee +3. Polftica EconSmica e Investimento Direto das Expresas Transnacionais Nivel Taético: 1972/73 ......- 257 299 308 345 408 410 432 uur 446 879 622APRESENTACAO Esta tese cuida da reconstituigéo do movimento da politi, ca econémica brasileira durante o perfodo compreendido entre 1969 e 1973. A escolha do objeto de estudo pressupde uma determinada pe viodizagdo do processo politico-econdmico pés-64. Procuro, nos pa- vagrafos seguintes, explicitar as premissas basicas que orientaram minha leitura. Que a trajetdria seguida pelo processo politico-econdmi- co tenha experimentado um corte na altura de 1964, inaugurando-se um memento qualitativamente distinto, @ um dado sobre o qual nao pairam quaisquer diividas. Meu ponto de partida é que também o pe~ viodo histérico que sucede a esse marco politico ha que ser apre- ciado em seu movimento, o que supde a existéncia de uma sucesséo de conjunturas diferenciadas entre si pela dominancia de tragos particulares. Em outras palavras, a politica econdmica pés-64 nao seguiu uniformemente uma diregdo tinica, desdobrando-se, ao contra- rio, em varias politicas econémicas associadas 4s diferentes con~ junturas que se foram constituindo. A plena recuperagao do padrao de desenvolvimento e, em especial, a elucidagao de sua natureza dinamicamente cfclica é ho- je um tema ja suficientemente explorado pela literatura especiali- zada. As investigagdes realizadas permitiram delimitar com preci, sao as principais etapas percorridas pelo chamado movimento real da economia ao longo desse perfodo. Quanto aos desdobramentos no terreno politico, sempre foi reconhecido o cardter contraditério e a instabilidade intrinsica do pacto de poder que esta na base do vegime militar. 0 processo politico-econémico, enquanto sintese da queles dois movimentos, nao poderia deixar de revelar uma natureza igualmente contraditéria e dindmica. Contudo, veter esse aspecto essencial da politica econdmica do perfodo implica necessariamente em um esforgo por capturar o processo de gestagao e desenvolvimen- to da politica econdmica em seu movimento, pondo de lado todo viés "teleoldgico" capaz de dissolver no interior de um movimentoIL vetilineo as contradigdes, perplexidades e inflexdes que singulari zam aquela nova etapa balizada pelo corte de 1964. Nesse sentido, a primeira hipdtese subjacente a este es- tudo reside na aceitagdo de um movimento descontinuo, irregular, da politica econdmica ao longo do perfodo 1964-73: a apreensdo das inflexdes a que esteve sujeita a condugdo da politica econdmica, muito mais do que a énfase nos seus tragos permanentes, constitui- ria um elo imprescindivel para recuperar en sua plenitude aquele movimento concreto. No nivel em que desenvolvo este estudo tal hi- pétese 6 assumida na qualidade de verdade assentada, cabendo-me in vestigar especificamente um dos perfodos daquele movimento. A pe~ piodizagdo da politica econémica do regime militar em dois grandes momentos - 1964/66, etapa de austeridade e reformismo; e 1967/73, etapa de hegemonia do "desenvolvimentismo" -, fundada na suposicao de uma alternancia de orientagdo entre ortodoxos e heterodoxos, é@ uma visdo largamente difundida. Minha leitura difere desse enfoque mais comum por rejeitar a pratica corrente de tratar em bloco o perfodo correspondente ao "milagre", como se a inflexio de 1967 tivesse se traduzido na continua aplicac4o de uma "estratégia hete rodoxa" de politica econdmica. Ao contrafio, procuro chamar a aten go para o fato de que este Ultimo perfodo é palmilhado de incerte zas até o final de 1969, refletindo-se em vacilagdes (ou mesmo am- biguidades) na condug&o da politica econdmica, e mesmo para o qua- driénio medicista, quando é assumido publicamente 0 idedrio de Brasil Poténcia, é licito afirmar que o atributo principal da hete rodoxia continuou sendo o imediatismo imprimido 4 condugao da poli tica econdmica, com seu corolario explicite de desapego A fungdo do planejamento e¢, pois, o horizonte estreito de sua perspectiva estratégica (quando n30.a sua auséncia pura e simples). Considero fun damental, para um tratamento adequado da politica econémica do "mi, lagre", evitar recair em dois vicios de interpretagdo que, no meu entender, dificultam uma reconstituigao satisfatéria. Em primeiro lugar, uma tendéncia a enfocar linearmente as relagées entre politica econdmica e movimento de base da econo- mia. £ trivial a concepgao de que a politica econémica esta indis- soluvelmente articulada 4s determinagdes de padrao de acumtilagao vigente em cada perfodo histérico (ao qual corresponde um arranjoIIT. particular das forgas sociais que dao vida 4 sociedade). Da exis- téncia dessa relagao, entretanto, ndo cabe inferir mais do que 0 seu efetivo contetdo. 0 fato de que uma sociedade capitalista seja uma realidade essencialmente viva e dindmica, nao podendo ser redu zida a qualquer espécie de "sistema controlado", livremente manipu lado pelos artificios de policy fornecidos pelo saber econdmico, torna no minimo insuficiente toda tentativa de assimilar o movimen to da politica econdmica a uma sucessdo de imagens reflexas do movimento real da economia (ou, na leitura mais comum, considerar a mesma relag&o reflexa de um Angulo invertido, como se a tenden- cia de crescimento da economia fosse uma resultante natural da o- pientagdo da politica econdmica). Movimento da acumulagdo de capi tal e definigdo/execugao da polftica econémica sao processos certa mente conectados, porém nao configuram necessariamente um espago coincidente. 0 dinamiamo prdprie, para além das determinagdes re~ ciprocas, de que estao dotados ambos os movimentos explica, por exemplo, que o “milagre” j4 ensaiasse os seus primeiros passos en- quanto que a politica econédmica somente toma consciéncia da nova tendéncia de crescimento com significativo atraso. Reciprocamente, o fim do "milagre" nao sera detectado de imediato pelas instancias formuladoras da politica econémica, conforme se pode depreender do projeto de Grande Poténcia do IT PND. Sustento que muitas descri- gdes da politica econémica do "milagre" revelam-se insatisfatérias, embora parcialmente tenham indiscutivel importancia, pois tendem frequentemente a supor uma relagao de causalidade direta entre a politica econdmica e os movimentos de expansdo e crise de acumula g&o0 de capital. Especificamente para o perfodo 1967/73 tal supo- sigdo conduz a uma representagdo pouco consistente da real nature~ za do processo politico-econdmico. No limite, a aplicag&o desse enfogue levaria a um resul- tado de fundo tautolégico: hd expansdo capitalista (o "milagre" econémico) porque a poiitica econdmica traduz uma orientago ex- pansiva. Mas trata-se de entender o por qué de a polftica econdmi, ca assumir tal orientag&o em uma dada conjuntura e, mais ainda, a forma especffica de que se revestiu aquele contetido expansivo. Por que naturalmente existem formas distintas de fazer uma politica ¢ conémica expansiva. As manifestagdes concretas da pol{tica indus- trial, bancdria, de mercado de capitais, de promogéo das exporta~Iv. goes, de endividamento externo, etc., nao pedem ser derivadas dire tamente daquela premissa geral: o cardter expansivo da politica e- condmica. E creio que ainda sera insuficierte adicionar outra re lagdo de linearidade, desia vez vis a vis a base de sustentagdo po iitica implicita ao padrao de acumulag&o. Se é verdade que a poli tica econdmica do "milagre" serviu, antes de tudo, ao grande capi tal, no é menos verdadeiro que esta funcdo poderia ter sido logra da seguindo percursos alternativos. HA que se conceder um grau de liberdade ao manejo da politica econémica (admitindo a complexi- dade de seu processo de formacdo) e ao mesmo tempo reconhecer que ao nivel da percepcdo dos atores sociais (que é o plano onde se de fine, em cada momento, a diregdo da politice econémica) existe sem pre uma drea cinzenta no cruzamento dos movimentos da politica eco nomica e da acumulacdo de capital (o que renete para a necessida- de de dialetizar as conexdes entre esses dois niveis). De outro lado, é comum o pensamento conservador insistir no argumento da neutralidade técnica do exercfeio da politica eco némica. 0 corolario dessa postura se traduz em uma énfase na aferi cdo do grau de eficiéncia revelado pelos gestores da politica eco némica (mensurado, via de regra, através de algum paradigma de li-~ vro-texto). 0 enfoque "robbinsoniano" pode prevalecer durante um certo tempo na medida em que o éxtase militar-empresarial-tecnocra ta, sufragado pelo delfrio consumista das novas classes médias, em simultaneo 4 "guetificagao" a que se viu relegada a atividade crf tica em funcSo da notéria eficiéncia repressiva do regime, criaram um "mercado" ideal para a venda de uma mercadoria tao desgastada pelas vicissitudes do processo histérico. A lenta e prolongada a gonia que sucedeu ao "milagre", culminando em caos politico-econé- mico sob a batuta dos mesmos eficientes gestores do "milagre", ja se encarregou de desnudar o ficcionismo do enfoque "robbinsoniano". Ainda assim, nao custa repisar em uma verdade muito simples, mas frequentemente esquecida. A questdo velevante a ser colocada por qualquer investigagao cientifica do processo . politico-econdmico nio diz respeito ao grau de eficiéncia ou 4 competéncia técnica de Sua execugdo. Trata-se, outrossim, de indagar das condigées parti- culares que permitem a uma pratica que é essencialmente a ativida de mediadora de interesses concretos nao necessariamente coinciden tes assumir a roupagem asséptica da competéncia no uso de instru-mentos técnicos. Mas, de qualquer forma, mesmo abandonando-se a idéia de neutralidade fins-meios, ndo resta diivida de que uma poli tica econdmica, embora servidora de interesses particulares, pode va ter a seu favor o atributo da racionalidede. Nesse sentido, ndo podemos nos eximir de analisar a coeréncia ce sua formulagao e im- plementacio. A aste respeito, salta 4 viste durante a gestao do "milagre" a sequéncia de articulagdes fins-meios de duvidosa ra~ cionalidade lo corte no Fundo de Participacdo de Estados e Munici pios, o incentivo 4 especulacao da Bolsa, o endividamento externo acelerado, etc.). Quando se rejeitam tanto a ingénua faldcia do enfoque “popbinsoniano" quanto os atrativos das generalizagées fdceis,par tindo-se para a reconstituigao do processo politico-econémico em seu movimento, percebe~se que a prépria politica econdmica do “mi- lagre" no desfrutou de uma evolugao linear - como se fora a ey pressio de uma sequéncia de etapas derivadas de uma estratégia pre viamente formulada e de persistente aplicagio. Ao contrario, uma caracteristica saliente do perfodo é a absoluta auséncia de uma es tratégia global, abandonada em favor de um pragmatismo, de inicio timido e cauteloso e em seguida assumidamente arrogante, compromis sado apenas com a obteng3o do crescimento a qualquer custo. Iss significa concretamente que o processo politico-econémico do perio do 1967/73 também nao pode ser enfocado enquanto expresséo de um movimento uniforme, sintetizado, por exemplo, no lema "desenvolvi-~ mentismo". 0 pragmatismo imprime maleabilidade 4 execugao da polit tica econdmica, abrinda a pecSinilidade de mudangas de orientagao conforme ditado pelas necessidades (reais ou tidas enquanto tais) do momento. 0 planejamento,condicionanda a execugdo da politica e- condmica a um conjunto de diretrizes interarticuladas, € visto co mo uma camisa de forga, incompativel com a maxima eficiéncia no uso dos instrumentos operacionais. Na verdade, é duvidoso que o diagndstico delfiniano de 1967/68 tenha tide vigénoia efetiva até 19735; que as diretrizes nascidas no Planejamento naquele « perfodo inicial (PED) contassem com as simpatias. delfinianas; que a polf tica econdmica de 1969 tenha se enquadrado fielmente dentro da perspectiva do digandstico de 1967/68 ou da pratica que viria ca~ racterizar os anos 70; etc. Assim, considero um caminho muito mais fecundo a ser trilhado aquele que pde o acento na natureza descon~vr. tinua do processo polftico-econdmico do peviodo, buscando identifi car as suas inflexdes e perfilizar as varias conjunturas. E nessa medida que o AI-S é valorado como um importante momento de inflexdo na condug&o da politica econémica. A rearticu- lagdo do pacto de poder a ele associada, traduzida em um reforco do autoritarismo, tem implicagdes sobre o manejo da polftica econd mica pois representa uma significativa modificaga@ no seu quadro condicionante. Na entrada dos anos 70, com a explicitagZo e tomada de consciéncia do auge eiclico, aquela modificagio se completa,tra zendo novas repercussdes para a execugdo da polftica econdmica. Em minha leitura a politica econdmica do perfodo 1967/73 se desdobra em trés momentos diferenciados: © biénio 1967/68, quando a politi- ca econémica segue a orientagdo do cldssico diagndstico delfiniano da inflagao de demanda-custos; o interregno de 1969, quando a poli tica econdmica faz estranha marcha batida de retorno 4 ortodoxia;e © quadrienio da administragao Médici, 1970/73, quando se da a des- coberta oficial do "milagre". Uma caracterizagio completa desses varios momentos requer no apenas a mengdo is transformagées opera das ao nivel daquele quadro geral que condiciona a formulago/exe- cugéo da politica econdmica, mas também a consideragao do tipo de Percepgdo revelado pelos gerentes da economia (o que somente pode ser feito acompanhando peri passu a execugac da politica econdmi- ca). Estas as premissas que orientaram o meu exame do perfodo, cujo desenvolvimento formal obedeceu & sequéncia indicada a seguin Antes, porém, conviria adiantar a seguinte ressalva. Este estudo possui uma natureza essencialmente descritiva, sendo sua preocupa g40 maior a de lapidar um quadro abrangente que permita reconsti~ tuip satisfatoriamente o desenrolar da trama politico-econémico as sociada ao "milagre". Em alguns casos avancam-se interpretagdes qua entretanto, deverdo ser entendidas sempre como sugestées ou hipdte ses preliminares e jamais enquanto expressao de qualquer intengado do autor de ter logrado com este estudo uma interpretagao completa e definitiva. Penso que tal interpretacdo sd sera possfvel no in- terior de um projeto de -andlise integral de duas décadas de polf tica econdmica do regime militar, capaz de dar conta de todos os desdobramentos principais que marcam a sua gestagao, desenvolvimen to, auge e decomposigao. £ Sbvio que um tal projeto se valerd, evit. muito, dos estudos parciais j4 realizados e em andamento. Espero que o meu estudo, ao tratar detalhadamente de um perfodo ainda re- Pleto de lacunas, possa se constituir em uma contribuic#o parcial velevante. A notar, também, que esta tese foge deliberadamente ao esquema convencional de abordagem do tema politica econdmica, bus- cando articular todo o seu desenvolvimento em torno da reconstitud g&0 do discurso politico-econdmico. Nesse sentido, a matéria prima fundamental utilizada para dar forma ao trabalho consistiu em docu mentos oficiais (ou, eventualmente, semi-oficiais) e em pronuncia mentos de variada natureza das principais autoridades econdmicas.A relativa escassez de documentos programdticos relevantes acen- tuou a importancia de um acompanhamento dos pronunciamentos de au- toridades econémicas. Isc> conduziu certamente a um abuso de cita gdes que podera tornar um tanto pesada a leitura deste trabalho mas que espero seja compensada pela possibilidade de dispor de uma descrig&o amplamente documentada da politica econdmica do pe- rfodo. 0 Capitulo I cumpre dois propésitcs essenciais. De um la do, procura apresentar de forma concisa as coordenadas badsicas da inflexdo politico-econémica de 1967, sistematizando elementos que, Se contrastados com a experiéncia de 1969, devem tornar bem clara a existéncia de uma sibita mudanga de orientagio imediatamente apés a edicg&o do AI-5. De outro lado, conforme 34 se observou, a énfase unilateral no cardter expansivo da politica econémica nao propicia, Segundo o meu entendimento, uma reconstituigdo satisfatéria do pro cesso politico-econdmico que se desdobra até 1973, HA que se ter em conta que a modificagao experimentada pelas variaveis que con- formam o quadro condicionante da politica econdmica rebate necessa riamente sobre a sua manifestagdo concreta em cada conjuntura, de- terminando novas inflexdes ao nivel da sua execugdo. Este € 0 se- gundo ponto desenvolvido na Introdugao: a descrig&ao do redesenho , operado apds-AI/5, no quadvo de fundo que circunscreve a definigao da politica econémica. Contudo, a configuragio, na medida do possi vel precisa, da inflexdo de 1969, e posteriormente também em 1970, @ trabalhada pari passu com a reconstituigao do movimento da polf tica econdmica, objeto dos capitulos subsequentes. © Capf{tulo II trata especificamente do movimento da pot tica econédmica em 1969. 0 material disponfvel (documentos oficiais,VITL declaragées de autoridades, noticidrio de imprensa, boletins va- rios de acompanhamento de conjuntura, etc.) permite uma reconsti- tuigdo muito detalhada dos desdobramentos polf{tico-econédmico veri- ficados nesse ano. A leitura sugerida nesse estudo é de que a polf tica econdmica de 1969 constitui um interregno entre a heterodoxia desconfiada de 1967/68 e a arrogancia e megalomania que passam a pautar a conduta dos art{fices da polftica econdmica apds a “des- coberta" do"nilagrd’ ocorrida no inicio da gest@c Médici. As mudan gas politicas associadas ao AI/5, amplificadoras da margem de ma nobra da polftica econémica, e as incertezas ainda dominantes nes- se momento quanto ao rumo seguido pela economia, determinam — uma inflexdo nas diretrizes até ento seguidas: o combate & inflag&o volta a ser a prioridade maior e uma polftica de estabilizagdo, de senhada nos moldes indicados pela ortodoxia, embora obviamente mis suave em sua aplicagdo, @ ensaiada. Os heleruduavs gestores do "mi lagre" assustados com uma inflagao estabilizada no patamar de 25% ao ano, ao ponto de recuarem largas passadas em direg&o 4 ortodo- xia, oferecem um quadro certamente muito sugestivo para a releitu- ra do biénio 1967/68; ao mesmo tempo coloca uma diffcil indagagao para a leitura lastreada na hipétese da existéncia de uma "estraté gia heterodoxa" coerentemente aplicada durante toda a gestdo del- finiana. Embora, por ultrapassar o escopo deste trabalho, néo se tenha desenvolvido um esforgo de identificaclo precisa, parece-me que uma leitura atenta do discurso politico-econdmico de todo o perfodo sugere que até finais de 1969 2 politica econdmica foi mar cada por uma certa duplicidade de concepgdc. Creio mesmo ser poss{ vel pensar na existéncia de dois centros de formulagao da polftica econdémica nao muito bem ajustados entre si. De um lado, o Planeja mento, preocupado com a definig&o das grandes linhas de uma estra- tégia de desenvolvimento abarcando o médic e longo prazos, revela dora de fortes reminiscéncias "estruturalistas". Se pouco repre- sentativa em termos de conducao efetiva da politica econdmica,sem duvida o poder de vocalizagao dessa corrente foi muito acentuado Em paralelo, o pragmatismo delfiniano desenvolvia a sua pratica heterodoxa de combate 4 inflacdo ao mesmo tempo em que timidamente ia dando os primeiros passos na operagdo de marketing do "modelo exportador". Sugere-se neste estudo que a presenga de uma ativaIx. corrente "nacionalista" nas bases do regime - questionando o sen- tido da Revolugao - tenha desempenhado na segunda metade da década de 60 0 papel de agente catalisador do complexo processo de gesta~ gao da politica econGmica, em um quadro marcado pelo surgimento de dissenssdes em varios planos e onde ainda predominava um estado de grande incerteza quanto 4 capacidade da polf{tica econémica de corresponder aos anseios dos varios atores sociais. Com a posse de Médici, ocorrida no exato momento da "descoberta" oficial do "mila gre", 0 pragmatismo delfiniano conquista o regime. A duplicidade presente durante o triénio anterior cede lugar 4 hegemonia do Mi- nistério da Fazenda na condugao da polftica econémica; a "estraté gia agricola-exportadora", de filiagdo delfiniana, adquire maiori- dade, desfigurando © elenco de concepgdes alternativas que vinha sendo esgrimido pelo Planejamento. Nesse sentido, considero perti nente apontar uma inflexdo ao nivel da propria formulagao das grandes diretrizes estratégicas, distanciando-se significativamen- te a estratégia “agricola-exportadora" do Governo Médici do PED vi gente durante a administrag3o Costa e Silva. Entretanto, se é duvi doso que o PED tenha orientado efetivamente a condugdo da politi- ca econdmica durante o triénio 1967/69, é absolutamente cristali no que a exaltagdo do pragmatismo delfiniano prescinde de qualquer opgao de longo prazo. A hipertrofia do nivel tatico - admirdvelmen te sintetizada na famosa maxima delfiniana "Déem-me 0 ano e nao se preocupem com décadas" - exacerba o fundo ideoldégico do conjun to de proposigdes apresentado pela retérica do perfodo como a “es tratégia de desenvolvimento". Poder-se-ia afirmar, sem muita mar- gem de erro, que as diretrizes estratégicas do Governo Médici(1970/ 73) n&o ter€o passado de um mero "jogo de cena", tornado obrigaté vio pelas regras de um regime autoritario, Em minha leitura o seu veal significado somente se torna inteligivel quando enfocado como desdobramento do processo de constituigao de ideologias em regimes autoritdrios. 0 objetivo do capitulo III é reconstituir, na medida do permitido pelas informagdes nem sempre suficientes que se pode levantar e através de um exame da evolugdo atravessada pelo discur. 80 politico-econdmico, o processo de gestacZo da “estratégia agri- cola-exportadora" do Governo Médici. £ desnecessario insistir que minha andlise ndo tem a pretensdo de avangar uma interpretacao com pleta (o que requereria uma teoria das ideclogias .~ terreno quefoge a minha especialidade), mas apenas sistematizar as informagées disponiveis e sugerir algumas pistas a serem exploradas em uma and lise mais abrangente e profunda, Finalmente, no capitulo IV retorno ao acompanhamento da execugao da pol{tica econdmica. Considero que uma referéncia gené- vica 4 natureza expansiva da politica econénica, ou ainda a énfase na indiscutivel prioridade absoluta conferida ao crescimento acele vado, néo bastam para capturar o movimento 201f{tico-econémico do quadriénio 1970/73, haja visto que a sobreposigio de outras deter- minantes acaba influindo na conformagdo de sua trajetéria. Dessa forma, embora n&o se proponha qualquer separagdo rfgida entre fa- ses no interior do perfodo 1970/73, em minha leitura distingo dois sub=perfodos. 0 biénio 1970/71, quando a politica econémica se de- senrola sob um quadro duplamente favorével: fase inicial do auge eiclico, a margem de manobra para o exercicio da politica econémi- ca € maxima (para o que também contribui ov contexto internacional adicionalmente, inexister maiores preocupagdes no tocante a redu- g&o da inflag&o, aceitando-se a sua permanéncia num patamar estabi. lizado (atitude facilitada pela acomodagao que se verifica ao n{- vel das pressdes inflacionarias mais comuns). Situagdo distinta é a do biénio 1972/73: com a aproximagao do climax do movimento as- cendente da economia, em simult€neo 4 modificagaéo nas condigées in ternacionais, o espago da politica econdmica comega a sofrer os primeiros encurtamentos; a isso se superpde a deciséo de tornar efetivo o combate 4 inflagdo, ainda que por caminhos nada _ortodo- xos. Os itens IV.1 e IV.4 cuidam da reconstituigao dos principais aspectos revelados pela condugdo da politica econémica durante es- ses dois momentos. Completam o capitulo o exame de dois pontos es- pecfficos da politica econdmica do perfodo que, com maior ou menor grau de detalhamento, nao podem deixar de ser abordados. De um la- do, a reconstituicdo da polftica de mercado de capitais e da poli- tica bancdria (item IV.2), destacando-se o exame do projeto delfi niano dos conglomerados. A rigor, este iltimo tema deveria inte- grar a discussdo das diretrizes estratégicas do Governo Nédici; n contudo, a forma obscura e pouco consistente como o discurso poli tico-econédmico é articulzdo no perfodo tornou impraticavel uma abordagem conjunta do projeto de Grande Poténcia, da estratégia "a gricola-exportadora" e da tese da conglomeragao financeiro-trial. Por fim, alguma o2ngdo deveria ser feita ao tratamento con- ferido pela politica econémica delfiniana 4s articulagdes como ca pitalismo internacional (item IV.3), Este item, por razées obvias, foi aquele que recebeu o tratamento mais g2nérico. Nao posso encerrar esta apresentacdo sem uma palavra de agradecimento. A Carlos Lessa, sem cuja orientagao e apoio esta tese teria sido um trabalho de imossivel execucao. Aqueles que ja desfrutaram da oportunidade de colher o seu ensinamento, sob a forma oral ou escrita, reconhecerao de imediato o meu imenso débi- to, naquilo que esta tese possa apresentar de vAlido e aproveita- vel. Quero expressar também o meu agradecimento a Marilza Apareci- da da Silva, Sandra Ferreira Moreira e Solange Vital de Souza, que se desincumbiram com aditiravel eficiéncia da datilografia final des te trabalho.I.1, Linhas Gerais da Polftica Econémica Pré~AI/5 Muito embora ainda ndo existamn suficientes estudos parti. cularizados da politica econémica brasileira pés~1964 que permitis- sem compor um quadro completo ¢ exaustivo, de forma a abranger to- dos os nfveis em que se desdobra, iniimeros trabalhos, desenvolvidos com propésitos variados, j4 propiciam a reconstituicdo do essencial em seu movimento. E tal reconstituicdo, ao que parece, tende a assu mir ares de quase "ortodoxia" na leitura desse perfodo histérico (1984/73). Os estudos que, com maior ou menor profundidade, explo- vam os desdobramentos, gerais ou particuleres, da polftica econd mica implementada entre 1964 ¢ 1973 conduzem, aparentemente, a um arcabougo analitico bdsico, quase que consensual, sobre o seu movimento. E assim que, frequentemente, a execugdo da politica e- condmiea cunante o triénico Campos-Bulhdes (1964/66) @ analisada des. de dois angulos: do prisma da politica de estabilizagdo estrito sen so, da politica de curto prazo, ela ter-se-~ia alicergado sobre ba~ ses muito frdgeis, enredando-se nos descaminhos oriundos de w diag. néstico simplista e totalmente equivocado da conjuntura - cireuns - tancia que no poderia resultar senZo na execugdo, em muitos momen~ tos inclusive incoerente, de uma polftica econdmica incapaz de co- her outros frutos que ndo o fracasso (a0 final de 1966 as duas metas centrais do PAEC ~ relativas 3 inflagdo e ao crescimento = a presentar-se-iam muito distantes em relagao aos resultados efetiva- mente obtidos); de outro lado, de um horizonte temporal mais longo, haveria que se reconhecer que importantes reformas institucio nais foram realizadas em simultaneo 4 execugdo do: programa de es. tabilizagdo, 3s quais se atribui, com razZo, um decisivo papel na posterior retomada do crescimento. 0 fracasso da polftica de es~ tabilizagdo - eixo da polftica global nesse primeiro momento - con- duziria a administragSo seguinte a propor uma mudanga substancial na oriéentagdo da politica econér presentada como uma inversdo quase total de rumos. 0s noves caminhos trilhados pela polftica econémica a partir de 1967 — mos- ca - também, via de regra, a- trar-se-iam bem mais ajustados 4 realidade concreta do capitalis mo brasileiro, situando-se na raiz de recuperagéo e posterior cres- cimento acelerado da economia bem como de controle relativamente e- xitoso da inflagao (queda expressiva em seus fndices no ano de 1967seguida de estabilizac&o com tendéncia a ligeiras redugdes anuais a partir de entSo). Mas ndo apenas isso: explicita ou implicitamente @ comum supor-se que, na altura de 1967, a nova equipe econémica te via definido uma nova trajetéria para a politica econdmica a qual, apds uma persistente aplicacdo, resultari2 na obtengdo © manutengc contfnua dos éxitos apontados. A nova administrag&o econémico-finan ceira, atuando consistentemente ao longo do perfodo 1967/73, cabe~ pia, nesses termos, o mérito de ter logrado atingir, a partir de u- ma percepgdo superior da realidade do canitalismo brasileiro e de um exerefcio ousadamente heterodoxo ¢ imaginative des instrumentos de politica econdmica, a necessiria compatibilizacdo entre os obje~ tivos de promogdo do desenvolvimento ¢ o indispensavel combate & in <éneia de um vigoroso sur- flagdo, desbastando o terrence para a eme to de crescimento, Tanto quanto seja do meu conhecimento, o perfodo 1967/78 & castumeiramente enfacada cama se fora algo homogeneo e continuo, e as eventuais alteragdes na cordugdo da polftica econémi 2 percurso, de importancia ca como simples sub-produtos de ajustes secundaria pois. A combinacdo do diagnéstico da inflac&o de demanda/custo de 1967 com as proposig&es do "modelo exportador" e a tese da possi bilidade de convivéneia com uma inflacfo neutralizada em seus efei- tos mais negativos, € a operacéo que permitiria recuperar o niicleo de uma criatura do meu ponto de vista inexistente: a “estratégia" da politica econémica delfiniana durante o “milagre” brasileiro. De fato, essa forma de reconstituic&o do movimento da politica econ6mi ca entre 1967/73 parece ser muito mais um exercicio de racionaliza- gH ex-post, nfo demonstrando suficiente aderéncia aos fatos concre tos. A politica econdmica responsavel pelo "milagre" na verdade foi sendo gerada ao sabor das circunstaneias, conferindo ao perfodo um trago marcadamente heterogéneo. Num exame pormenorizado da politica econémica delfiniana haveria, portanto, que se proceder a um esfor- go de periodizagio, buscando identificar seus principais momentos. Escapa inteiramente aos meus propdsitos presentes a dis- cussdo detalhada dos dois primeiros momencos da evolug&o politico- econémica pés~64 (o triénio Campos e o biénio pré-AI/5) assim como da literatura pertinente até aqui disponfvel, 0 que sim afigura-se imprescindivel - tendo em vista o corte que estabelego na gestao Delfim Netto na altura do AT/5 e para oonZerir maior inteligibilidade ao meu exame do movimento politico-econémico ao longo do periodo 1969/73 nos capitulos subsequentes - 6 a identificagdo das princi’ pais caracterf{sticas da polftica delfiniana no primeiro biénio de sse exercicio sera de alguma utilida- sua implementago (1967/68). de na medida em que nos propicie alcangar uma percepgdo mais clara de uma proposicdo central deste trabalho - o cardter sumamente hete rogéneo, marcado por frequentes inflexdes, da politica econdmica do periodo 1967/73 - ¢ ao mesmo tempo contribua para tornar mais evi- dente a existéncia, em particular, de uma inflexdo pds-AI/5. Enten- da-se, assim, que a exposicao a seguir realizada ndo tem quaisquer propésitos de lograr reouperar em sua integridade o movimento da po litica econdémica pré-Ai/5 - matéria a que se deveria dedicar um es- tudo a parte - mas tdo somente colocar alguns elementos prelimina- res, de resto amplamente conhecidos, cuja mengdo se faz indispensa- vel para um correto posicionamento_do perfodo subsequente que € o objeto de minhas preocupacdes. A politica econdmica do triénio Campos tem sido estudada, frequentemente de uma perspectiva bastante critica, por varios auto res. Do ponto de vista da "légica interna" do movimento politico-e- alce € a progressiva inca condmico, o aspecto que mereceria maior re pacidade demonstrada pela administragao econémico-financeira de lo- grar efetivamente consolidar a pretendida retomada do crescimento no interior de um quadro de plena estabilidade monetaria. A natriz explicativa da crise >rasileira para os mento~ res da politica econdmica do Governo Castelo é fartamente conheci- da. 0 elemento nuclear é a presungdo de uma interrelagdo entre in- flagdo e crescimento, ic onde se deriva a conclusao de que a ocor ~ réncia persistente de um processo inflaciondrio tenderia a acarre~ tar distorgdes cada vez mais graves no processo econdmico até o pon to em que o seu actimulo acabaria por frear o préprio erescimento(1). No inicio dos anos 60 seria, pois, a aceleracdo inflacionaria a responsavel fundamental pela diminuigao no ritmo de erescimento que se vinha verificando. Dentro dessa perspectiva, reverter o processo a seu éxito es- inflacionério assumia um carater de principalidade taria condicionada a possibilidade de retomar o crescimento. E re- verter o processo inflacionario, nto entendimento da ortodoxia econgmica da poca, significava erradicar em definitivo um processo cuja vaiz bdsica estaria num comportamento recorrentemente inidéneo e pu sildnime de governos anteriores; jamais se aventou, como € sabido , a hipétese de convivéncia com uma inflacdo em nivel "vazodvel" e sob controle (situacZo tipica da década de 50). © processo inflaciondério, de seu lado, era captade a par tir do esquema convencional de inflagdo de demanda. A irresponsebi, lidade administrativa de sucessivos governos pré-64 teria sanciona- do politicas econémicas permissivas, coladas 4 necessidade de a- tender simultaneamente a uma ampla constelagdo de pressdes e inte- resses, componentes da base de sustentag&o politica desses gover- nos - 0 que tendia, inclusive, a obliterar o manejo da polftica eco némica, obrigando-a a lancar mo de expedientes “casufsticos" no combate 4 inflacHo no lugar do arsenal racional da teoria econémica (2). Essa circunstancia se refletiria na incapacidade governamental de manter sob controle o seu orgamento fiscal, na imoderada tendén- cia expansiva do crédito ao setor privado e no crescimento da taxa de saldrios além do permitido pelo avango dos nfveis de produtivida de. Do prisma monetario, o resultado inevitavel seria uma excessiva expansdo dos meics de pagamentos, muito acima do requerido para o normal funcionamento da economia dada a sua taxa de crescimento, o que implicaria em um obvigatério reajuste pelo lado do nivel de pre gos. A partir de um diagnédstiao dessa natureza, a terapia po- litico-econémica prescrita n&o poderia se pautar sendo no "tripé" fiscal-monet@pio-salarial, manipulado com 0 explfeito objetivo de eliminar gradualmente o "excesso" de demanda existente na economia. Propée=se a correg3c progressiva do desequilibrio orgamentario, vi- sando-se a obtencdo de uma situagao de equilibrio, e nesse sentido busea-se elevar a receita (através de varios expedientes culminando na importante reforma tributaria de 1966), contrair a despesa (via cortes no investimento pilblico, eliminag3o de subsfdios) e esforgos so despendidos na tentativa de revitalizar a ¢ivida piblica como. instrumento de financiamento ndo inflaciondrio do déficit fiscal re. manescente (introdug3o da cldusula de correg&o monetéria nos t{tu- los piiblicos sequida de intimeras medidas que tornariam em pouco tem, po a ORTN um dos mais atraentes titulos em circulagSo no mercado fi nanceiro). A polftina monetaria deveria, igualmente, ser responsd-