Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Luật và Kinh tế Làm luật vì thời đại dân doanh

Niên khóa 2004-2005

Lµm luËt v× thêi ®¹i d©n doanh

Ph¹m Duy NghÜa

§Ó theo kÞp víi thêi thÕ, Quèc héi n−íc ta hµng n¨m ph¶i ban hµnh
kho¶ng 30 ®¹o luËt. Trong khi ®ã, mçi n¨m Quèc héi chØ th«ng qua ®−îc
trªn d−íi 10 ®¹o luËt. Còng nh− thÕ, chØ riªng n¨m 2003 ChÝnh phñ cßn nî
trªn d−íi 100 nghÞ ®Þnh ®¸ng lÏ cÇn ph¶i ®−îc ban hµnh ®Ó h−íng dÉn thi
hµnh c¸c ®¹o luËt [1]. Cø ®µ nµy, chóng ta d−êng nh− thiÕu luËt triÒn
miªn, vµ cã ph¶i sù thiÕu thèn ®ã lµm cho n−íc ta nghÌo vµ l¹c hËu? Muèn
ph¸p luËt thùc sù cã thÓ gãp phÇn chÊn h−ng quèc gia, cÇn ph¶i xem xÐt
l¹i vai trß cña nã vµ c¸ch thøc lµm cho ph¸p luËt phôc vô cho mét nÒn
kinh tÕ ph¸t triÓn. Bµi viÕt d−íi ®©y bµn vÒ ph¸p luËt vµ c¸ch lµm luËt cho
hîp víi thêi ®¹i ngµy nay.

Ph¸p luËt phôc vô Nhµ n−íc hay phôc vô nh©n d©n?

§−êng s¾t ViÖt Nam câng trªn l−ng nã nh÷ng ®oµn tµu cò kü, hoan
hØ loan b¸o ®· rót dÇn thêi gian cho tuyÕn B¾c Nam tõ 46 tiÕng, xuèng cßn
40 tiÕng, råi 36 tiÕng. ThÕ cã lÏ còng lµ “kÞch ®−êng tµu”, bëi lµm sao cã thÓ
cã ®−êng s¾t hiÖn ®¹i trªn tuyÕn ®−êng ray võa qu¸ hÑp, l¹i cò mßn vµ
ch¾p v¸.
Còng nh− vËy, muèn thùc sù c¶i c¸ch ph¸p luËt, tr−íc hÕt ph¶i nç
lùc thay ®æi c¸ch nghÜ, c¸ch nh×n vÒ ph¸p luËt. Kh«ng ph¶i lµ c«ng cô ®Ó
nÒn quan chÕ cai trÞ nh©n d©n, mµ ng−îc l¹i, ph¸p luËt sinh ra ®Ó b¶o vÖ
nh©n d©n vµ khèng chÕ quyÒn lùc nhµ n−íc. §ã lµ mét cuéc lét x¸c ®au ®ín
víi nh÷ng ai ®ang gi÷ quyÒn, bëi cai trÞ vµ ban ph¸t mÖnh lÖnh cho ng−êi
kh¸c bao giê còng dÔ chÞu vµ tho¶i m¸i h¬n lµ chÞu ®Ó ng−êi kh¸c c−¬ng
to¶, gi¸m s¸t m×nh.

1
Xem T¹p chÝ NCLP, 2004, sè 7, tr. 11

Phạm Duy Nghĩa 1

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Luật và Kinh tế Làm luật vì thời đại dân doanh
Niên khóa 2004-2005

Nhµ n−íc, thÞ tr−êng ®Òu lµ nh÷ng d¹ng thøc thÓ hiÖn quyÒn lùc. Cã
lÏ ®· ®Õn lóc kh«ng thÓ nÐ tr¸nh nghiªn cøu vÒ c¸c lo¹i quyÒn lùc vµ c¸c
quy luËt cña chóng trong x· héi ViÖt Nam x−a còng nh− nay. Giíi trÝ thøc
ViÖt Nam cã lÏ ph¶i ®èi mÆt víi mét thø khoa häc c¾t nghÜa vÒ quyÒn lùc,
nhÊt lµ quyÒn lùc nhµ n−íc trong x· héi ViÖt Nam ®−¬ng ®¹i. Ph¸p luËt tõ
l©u chØ lµ c«ng cô triÓn khai quyÒn lùc nhµ n−íc; trong hai ch÷ H¸n ViÖt
®ã ®· kh«ng cßn vang lªn m¹nh mÏ kh¸t väng vÒ lÏ trung chÝnh, sù thËt vµ
c«ng lý ë ®êi. LuËt cña n−íc ta lµ luËt cña giai cÊp thèng trÞ, tõ l©u nay
ng−êi ViÖt Nam xem tu©n thñ ph¸p luËt nh− lµ nghÜa vô mµ nhµ n−íc ¸p
®Æt, chø kh«ng tù nguyÖn cung kÝnh t«n thê nã nh− lµ quy luËt cña cuéc
®êi, cña lÏ ph¶i, cña nh÷ng g× ®−îc xem lµ cao quý vµ ®¸ng t«n thê nhÊt.
T−¬ng tù nh− vËy, tù do kinh doanh d−êng nh− lµ sù ban ph¸t cña
c«ng quyÒn. Nhµ n−íc kiÓm tra ®−îc ®Õn ®©u, míi cho d©n tù do ®Õn ®ã.
GiÊy chøng sinh cña viªn t− ph¸p cÊp x· vµ sæ hé khÈu kh«ng ®Î ra con
ng−êi, sinh linh ®ã lµ nh©n duyªn cña t¹o ho¸. Th× còng thÕ, quyÒn tù do
ph¸t triÓn nh©n c¸ch vµ ®ãng gãp phÇn cña m×nh vµo cøu n−íc, gióp ®êi-
quyÒn tù do lµm kinh tÕ lµ quyÒn tù nhiªn cña mçi con ng−êi. LuËt ph¸p
chØ cã thÓ ghi nhËn vµ ra søc b¶o vÖ quyÒn tù nhiªn ®ã, tr¸nh cho chóng bÞ
t−íc ®o¹t ®oÆc l¹m dông, kÓ c¶ bëi c¬ quan c«ng lùc.
Tãm l¹i, tõ vÞ trÝ cai trÞ, nhµ n−íc thêi nay buéc ph¶i chuyÓn nhanh
sang mét nhµ n−íc dÞch vô, cung cÊp mäi tiÖn Ých cho ng−êi d©n tù do kinh
doanh. ThÇn d©n thêi x−a nay ®ang trë thµnh ®èi t¸c, ng−êi hîp t¸c vµ
thËm chÝ gi¸m s¸t, ®ßi hái c¬ quan nhµ n−íc phôc vô m×nh.

TriÕt lý cña qu¸ tr×nh lµm luËt

Lµm luËt, theo lêi «ng NguyÔn §¨ng Dung, tùa nh− v¸ x¨m xe ®¹p,
thñng ®©u v¸ ®ã. §iÒu Êy cã phÇn ®óng, bëi lËp ph¸p kh«ng cã nghÜa lµ
s¸ng t¹o ra ph¸p luËt, mµ th−êng lµ lùa chän nh÷ng chÝnh s¸ch phï hîp
®Ó ph¶n øng víi ®æi thay cña thêi thÕ råi tõ ®ã thÓ thøc ho¸ chóng d−íi
nh÷ng ®iÒu mµ ng−êi ta quen gäi lµ quy ph¹m ph¸p luËt.
Tõ mét thêi nhµ n−íc lµ nh¹c tr−ëng vµ hÕt th¶y nh¹c c«ng, ca sÜ
®Òu lµ xÝ nghiÖp quèc doanh, ngµy nay thÞ tr−êng lµ cuéc giµnh giËt, ®ãng

Phạm Duy Nghĩa 2

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Luật và Kinh tế Làm luật vì thời đại dân doanh
Niên khóa 2004-2005

gãp cña mu«n vµn ng−êi d©n. C¸i ®éng lùc m¹nh mÏ thóc ®Èy kinh tÕ t¨ng
tr−ëng, kh«ng thÓ nãi kh¸c, chÝnh lµ søc Ðp cña cuéc c¹nh tranh víi sù
ganh tµi cña khu vùc t− nh©n ngµy cµng lín m¹nh. Mét chÝnh s¸ch kinh tÕ
®óng ®¾n thêi nay kh«ng nªn c¶n trë kinh tÕ t− h÷u, v× sím hay muén, thø
kinh tÕ phi quèc doanh ®ã còng sÏ trµn vµo khèng chÕ thÞ tr−êng néi ®Þa vµ
®e do¹ th«n tÝnh c¸c nguån tµi nguyªn h¹n hÑp n−íc ta. GÇn 80 hiÖp ®Þnh
tù do ho¸ th−¬ng m¹i ®· lÆp l¹i v« sè nh÷ng cam kÕt më cöa ®ã. Bëi vËy,
buéc ph¶i h¹n chÕ kinh tÕ quèc doanh, nhµ n−íc cÇn tæ chøc kinh doanh Ýt
nhÊt nh− cÇn thiÕt. Thay vµo ®ã t×m mäi c¸ch t¹o ®iÒu kiÖn n©ng ®ì d©n
doanh.
§ã lµ mét nhËn thøc ®· phæ biÕn ë nhiÒu n¬i, song kh«ng dÔ chÊp
nhËn ®èi víi n−íc ta. ChÝnh s¸ch cæ phÇn ho¸ nh− mét “®iÖu nh¹c ngËp
ngõng”, sau 12 n¨m míi cæ phÇn ho¸ kho¶ng 7% vèn vµ tµi s¶n cña doanh
nghiÖp quèc doanh. LuËt doanh nghiÖp nhµ n−íc n¨m 2003 l¹i réng cöa
«m lÊy ®ñ lo¹i c«ng ty do nhµ n−íc ®Çu t− mét phÇn vèn. NÕu mÑ quèc
doanh ®Çu t− vµo c¸c c«ng ty con, th× cung c¸ch cÊp vèn vµ qu¶n trÞ vÉn do
mÑ l·nh x−íng. ChØ cã ®iÒu “mÑ nghÌo, mÊt con”; khi c¸c nguån vèn ®· c¹n
kiÖt, liÖu sù «m ®åm ®ã cã cßn ý nghÜa?
Gi· tõ thêi ®¹i quèc doanh, ng−êi Tµu ®· chuyÓn nhanh sang thêi
®¹i d©n doanh, trong ®ã kinh tÕ nhµ n−íc chØ chiÕm kho¶ng 30% tæng thu
nhËp quèc néi. Thµ “n¾m lín, th¶ nhá” h¬n lµ n¾m lÊy tÊt c¶ mµ tiÕp tôc
l·ng phÝ c¸c nguån tµi nguyªn. NÕu chØ riªng Bé NN&PTNT ®· ph¶i qu¶n
lý tíi h¬n 200 doanh nghiÖp trùc thuéc, th× c¸c quan chøc cña bé nµy
kh«ng cßn nhiÒu thêi gian cho c«ng viÖc chÝnh, ®¸ng ra ph¶i lµm, còng lµ
®iÒu dÔ hiÓu.
Tãm l¹i, ë mét xø v¨n hiÕn ngµn n¨m nh− n−íc ta, thiÕu luËt kh«ng
nguy hiÓm b»ng thõa luËt. LuËt cã thÓ Ýt vµ thiÕu thèn, song tinh thÇn
ph¸p luËt cÇn râ rµng. Thªm n÷a, cÇn ph¶i nhÊn m¹nh r»ng, thiÕu ph¸p
luËt kh«ng nguy hiÓm b»ng thiÕu mét hÖ thèng t− ph¸p c«ng t©m, ®éc lËp,
biÕt tù ph¸n xö vµ s¸ng t¹o ra ¸n lÖ ®Ó b¶o vÖ lÏ c«ng b»ng.
V× nh÷ng lÏ ®ã, cã thÓ tãm t¾t triÕt lý lËp ph¸p cho thêi ®¹i d©n
doanh b»ng mÊy ch÷: ®iÒu g× cã lîi cho d©n doanh th× lµm, ®iÒu g× c¶n trë
d©n doanh th× bá.

Phạm Duy Nghĩa 3

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Luật và Kinh tế Làm luật vì thời đại dân doanh
Niên khóa 2004-2005

NhËn biÕt chÝnh s¸ch vµ dÞch chÝnh s¸ch thµnh quy ph¹m luËt

ChÝnh s¸ch lµ hån cña v¨n b¶n luËt, kh«ng hiÕm khi ph¸p luËt n−íc
ta ph« ngay chÝnh s¸ch ®ã ra mét c¸ch trÇn trôi, më ®−êng cho v« sè vô
kiÖn bëi nghiÖp ®oµn n−íc ngoµi. ChÝnh s¸ch khi Èn, khi hiÖn, khi ®−îc che
®Ëy khÐo lÐo kü cµng, song ®¹o luËt nµo còng Èn chøa mét thø chÝnh s¸ch.
Th−êng c¬ quan hµnh ph¸p gãp phÇn nhËn biÕt vµ ®Ò ra chÝnh s¸ch. Sau
®ã ng−êi ta dÞch thø chÝnh s¸ch ®ã thµnh c¸c quy ph¹m, d−íi d¹ng mét dù
th¶o v¨n b¶n ph¸p luËt. Quèc héi hoÆc c¸c c¬ quan d©n cö lµm phÇn viÖc
thÈm tra chÝnh s¸ch ®ã, nÕu thÊy phï hîp vµ c©n ®èi lîi Ých gi÷a c¸c giai
tÇng trong x· héi th× luËt ®ã ®−îc ban hµnh.
C¨n bÖnh nghiªm träng trong lËp ph¸p thêi nay theo t«i lµ sù bÊt
c©n xøng vÒ th«ng tin. §«i khi nh×n vµo mét dù luËt, ng−êi ta kh«ng thÓ
hoÆc rÊt khã ®o¸n dù luËt ®ã b¶o vÖ lîi Ých cña ai. Toµn bé quy tr×nh lËp
ph¸p, suy cho cïng lµ t¹o mäi kªnh th«ng tin, lµm cho ng−êi d©n ph¶n ¸nh
lîi Ých ®a d¹ng cña m×nh. Nhµ lËp ph¸p dùa trªn nh÷ng lîi Ých ®ã mµ t×m
c¸ch c©n b»ng quyÒn lîi cña cö tri.
Thùc tÕ lµm luËt ë n−íc ta cßn ®«i ®iÒu bÊt cËp. Thø nhÊt, chÝnh
s¸ch trong mét ®¹o luËt ®«i khi kh«ng râ rµng, nhÊt qu¸n; thø hai c¸c giai
®o¹n cña lËp ph¸p ®«i khi trïng lÆp, nhiÒu ng−êi cïng lµm mét phÇn viÖc,
lÆp ®i lÆp l¹i. Sù v−íng vÝu nµy lµm cho nhiÒu ®¹o luËt nh− nh÷ng mÖnh
lÖnh ngËp ngõng, khi triÓn khai thùc hiÖn tr¸nh sao khái trèng ®¸nh xu«i,
kÌn thæi ng−îc. LuËt DNNN 2003, LuËt §Êt ®ai söa ®æi 2004 vµ LuËt ph¸
s¶n 2004 ®Òu cung cÊp v« sè dÉn chøng cho nhËn ®Þnh trªn. Bëi vËy cÇn
nhËn diÖn râ vai trß cña c¸c t¸c nh©n chÝnh trong qu¸ tr×nh x©y dùng
chÝnh s¸ch vµ chuyÓn ho¸ chóng thµnh luËt. Trong sè c¸c t¸c nh©n ®ã, c¸c
nhãm lîi Ých, ®Æc biÖt lµ c¸c hiÖp héi kinh tÕ, ngµy cµng cã mét ¶nh h−ëng
®¸ng kÓ trong ho¹t ®éng lËp ph¸p. Kªnh ¶nh h−ëng ®¸ng kÓ nhÊt cña c¸c
hiÖp héi nµy lµ “vËn ®éng hµnh lang”.

ChÊp nhËn vµ c«ng khai ho¸ vËn ®éng hµnh lang trong lµm luËt

Phạm Duy Nghĩa 4

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Luật và Kinh tế Làm luật vì thời đại dân doanh
Niên khóa 2004-2005

“§øng mµ bÈm kh«ng b»ng ngåi mµ bÈm, ngåi mµ bÈm kh«ng b»ng
n»m mµ bÈm”; quan cã quyÒn ban hµnh chÝnh s¸ch, ng−êi bu«n cã quyÒn
sö dông ®ång tiÒn cña m×nh; sù liªn th«ng gi÷a nh÷ng quyÒn lùc ®ã ®· rÊt
cæ x−a. Ngµy nay, giíi th−¬ng nh©n th«ng qua hiÖp héi kinh tÕ còng kh«ng
ngõng ¶nh h−ëng tíi viÖc ho¹ch ®Þnh, ban hµnh vµ thùc thi c¸c chÝnh s¸ch
c«ng. Khi doanh nh©n lµ lùc l−îng chÝnh t¹o ra viÖc lµm vµ cña c¶i trong
x· héi, th× viÖc chuyÓn ho¸ ý chÝ cña hä thµnh chÝnh s¸ch còng cÇn ®−îc
kh¶o cøu.
Ph−¬ng c¸ch t¸c ®éng chÝnh cña hiÖp héi lµ vËn ®éng hµnh lang,
th−êng ®−îc thùc hiÖn bëi nh÷ng ng−êi hµnh nghÒ chuyªn nghiÖp. V× tæ
chøc cã s¸ng kiÕn lËp ph¸p chñ yÕu lµ c¸c c¬ quan hµnh chÝnh, bëi vËy ®èi
t−îng cÇn ®−îc vËn ®éng chñ yÕu nhÊt kh«ng ph¶i lµ Quèc héi, mµ lµ
ChÝnh phñ vµ c¸c c¬ quan thuéc ChÝnh phñ. G©y dùng nh÷ng mèi quan hÖ
th©n thiÖn, dµnh quµ tÆng vµ lîi Ých cho giíi ho¹ch ®Þnh chÝnh s¸ch, c¸c
hiÖp héi g©y ¶nh h−ëng chñ yÕu b»ng c¸ch cung cÊp th«ng tin vµ ®Þnh
h−íng d− luËn. Hä t×m c¸ch thuyÕt phôc quan chøc hµnh chÝnh vµ nh÷ng
nhµ lËp ph¸p vÒ tÇm quan träng vµ tÝnh hîp lý cña nh÷ng chÝnh s¸ch cã lîi
cho hiÖp héi cña hä; hä gia nhËp c¸c diÔn ®µn ®Ó gãp phÇn tõng b−íc
chuyÓn ho¸ chÝnh s¸ch d−íi d¹ng nh÷ng v¨n b¶n ph¸p luËt cã hiÖu lùc thi
hµnh. §ã chÝnh lµ b¶n chÊt cña vËn ®éng hµnh lang
Sù t¸i xuÊt hiÖn vµ gia t¨ng ¶nh h−ëng cña c¸c hiÖp héi, nhÊt lµ cña
h¬n 300 hiÖp héi, lµm cho viÖc nghiªn cøu quy luËt ho¹t ®éng cña nh÷ng
m« h×nh nµy trë nªn cÇn thiÕt. Võa cung cÊp th«ng tin, võa dïng c¸c lîi
Ých vËt chÊt vµ tinh thÇn ®Ó cã ®−îc sù quan t©m ñng hé cña quan chøc
hµnh chÝnh vµ c¸c nhµ lËp ph¸p, c¸c hiÖp héi cã kh¶ n¨ng ®iÒu tiÕt d− luËn
cã lîi cho nh÷ng chÝnh s¸ch v× lîi Ých cña hä. Minh b¹ch ho¸ c¸c giao dÞch
vËn ®éng hµnh lang nµy lµ mét c¸ch hîp lý ®Ó gi¸m s¸t ¶nh h−ëng cña
hiÖp héi, ®¶m b¶o cho c¸c chÝnh s¸ch vµ ph¸p luËt ®−îc ban hµnh v× lîi Ých
cña sè ®«ng d©n chóng./.

Phạm Duy Nghĩa 5