On cinibes Favolo-wenters “wio agutinn apings Mune podnte di ndiveantio, sepnaytlo fambeied ani yoda Wha entto mya & wuavintion ae aut BepeT We wr se adie B comps uhh, sore ser i we Mysi8, puincjolocuts ple” fle aa ‘slot cals we By ce ee eo tan Sino eeaonnt att a ann in Car.os Bastipe HorsAcH Teoria DAS NULIDADES do ato administrativo Prefécio Odete Medauar EDITORA REVISTA DOS TRIBUNAISCanoe Basra Honaac ‘Teoma pas Nuwoanes do mo administrative 0120 ‘aor? Epona Rewsta 005 Trinunass L10 Caos Hoe o¢ Carina Fao Bre sponse! vwwwerteom. br Coat oF Rrscionaneno RT (atermenta em das ely, das 8 817 horas) Tel 0800-702-2433 ‘email de atendimenta 30 consumidor sacerecombr Rua do Bosque, 820 - Bara Funda Yel 11 3615:8400— Fax 13613-8450 {CEP 01136-000 ~ S30 Palo, SF, Bras {ito & poceno, opecainere or term précoe, mites oop SONS Cees ptr oh apart adn ee eres oct 1c ri Cy Re oo (eorioh a Hdate Seve dotn08 195, de Bree anh Impresso no Brasil Pioroor Profisional Atuslizad 206 {ooa00"i eS Ison 978 85-2003102-6 Para Mas.ova Davcx (41917-2002)Agradecimentos Eatelivo€a versio condensada daesecomaqualobtive ourulo deDontorem Dieitodo Estado pela Universidade de Sto Paulo, endo resultado, prtanto, de wm trabalho cade ‘ico que hao € individ, mas sim a reunito de diferentes clementos, sforcos e incentivos. Desse modo, mprescindt- veisse toramalgunsagradecimentos, que honram essas 0 importantes contribuigoes. A professors doutors Overt Miivss,titularde Direito Administrative da Universidade de Sto Paulo, quemeacolhet ‘na Faculdade de DireitodoLangodeSao Francisco, orlentando com 2elo, incentivando com generosidade e cobando com {energiaaevalugaoda tse, sendoexemplo deacademieaséria €edepesquisadoraincansavel,comprometidacomaexcelencia 4a produgao cientifiea AUniversidade do Valedo Riodos Sinos—Unisinos,que, ‘comseuexcelenteprogramadecapacitagodocente,stailiow ‘demancira decisiva na realizagia deste trabalho, ‘Aos professes arnon0 Couro Si, CezatSa.Data Souza union e Manon. Goxcauves Fexzsea Fax, infuenetss tes em minha formagio academica, ‘Ao Min. luaas Gatvio, que me posstbiitou descobrit ‘como Fancionam na prtica os institutos do ditto pabico ‘quesé na teoriaconhecia,eque erevelou, aolongo dos res anos e meio em que tive o privilegio de assessori-o no STF, lum notivel professor, ‘Acs colegas que acompanharama elaboracio deste tra batho, discutindo a ideias nele contidese compartihando ss augustias dos prazos, Muito obrigado!PReFAcIO Aquestto das mulidades ne dieito adysinstrativa sempre repr sentou um desafio aos publicists. Uma dis catsas das difculdades tenfrentadas encontra-se, por certo na longa elaboracio da teoria das nulidades do ato jurdico, efetuada no ambito do dieito civil, Impossivel estudar as mulidades no dreito administrativo sem, ‘menos, "langarolhes"nateoriacivlistaa espeito, Este "lancar olhos pode suscitar ora idea de mescla entre uma eoutr, ora a visto de paralelismos,orsa idéia de quaee total distanclamento, Imimeras questoes controvertidas permelam o estude das mu lidades do to administrativo; por exemplo: Aplica-s a elassficacto vigentcno direita civil? Existestoadministrativoanulivel? Osdireitos adquiridosimpedema anulagao de toadiinistrativo legal? Olongo decurso de tempo consolda as legaldades? Como decidir conflitos entreo principio da legalidade eo principio daseguranca juridica? Eis algumas indagagoes elisscas sobre o tema Carlos Bastide Horbach aceitow o desafio de elaborar tese de doutoradosobreateoria dasnulidadesdosatosadministrativos, tema classico esempre atua. Realizou estudo profondo,transitando com proficlgncia também pelas nulidades no ditelto civil. Carreou para 0 {extoo ratamentocem varios ordenamentosjuricosestrangeiros para propiciaradequadoesclarecimentocrefleioaaslestones. Noconfronto «das duas teoras, lang os pontos convergentesedivergentes, ‘Um dos aspectos a merecerrealee stua-se na extensa pesquisa Jurisprudencial, a complementar enriquecer os elementos dovtr ratios legislativos. ‘Abbancacxaminadorada ese, integrada pelos pofessores Carlos AlbertoDabus Malu, Floriano de Azevedo Marques Neto da Faculdade {deDireito da USP Roberto Ribeito Bali, da Unesp, Maria Garcia, da PUC-SP easubscritora deste, como orientadora, eceu, por unanitni- ade, inimeras consideragoes elogiosas& tse © a0 brilhantismo dadefesa, conquistando Carlos Bastde Horbach o titulo de Doutor em. Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Sao Paulo, O livzoorapublicado certamenteacrescenta uma sistematizacio de escol ao tema das nulidades do ato administratvo, enriquece a Dibliografia administrativa tornando-se leita obrigatoria para os publicist estudiosos em geral (vere Meoauan ‘rfesra Tala a Faculdade de Dist 10 SumARio, rerio Odete Medauar Inasooecto, 1. Aro nsinco es AonnrEat¥9, 1.1 Formactoda nogto deat jurdico. 112. Origens da conceit de ato administrate, 13. lementose requisitos dos atos juris ¢ dos aos admin 1.4 Autonomia dor atosadministatvos, 2. Tronoas nies 2 Teoria das nlidades no dit ci 2.11 Caracterizagao da materia na doutrina evista 2.12 Nalidadesbsolee mlidade reat, 213, inexstenca 2.2 Teovladas nlidadesnodnetoadminisoatlvo 2.21 Nulidadesbsoluts enidade rela, 222 Inexistne 3, Nulosots No xeon NO OIRO ADINITRATHO: COMPAEACAO 3.1 Ditetofrsncts 32. Direo alert 33. Diretoespanhol 34 Dine akano, 3.5 Direko portugues. 4 Neunsoes Ho oMero ct €NO OMEO ADMINSTRATNO: COMPARACAO 441 Teoria das nlidades no diret ctl aslo ° 3 37 ° 70 78 ° 89 mi 16 166 196,44.1 Dospnimordios ae Codigo Chil de 1916, 196 412 Asnulldades no Codigo Civil de 1916 esa nterpie- tueto jrspradenciale dovtrinssa 202 413 Asrmldadesa Le! 1040672002;onovo Catigo Civ. 216 42. Teoria das mulidades no eto administrative... 220 421 Aobrados primeiros administrative pts. 220 422 ARepoblicaeodesenvolvimento do direto admin tetivo, ms 423 Anuldade dos ates administativos nos tbuns.,. 235 412.4 Stuago awal da teora das lids no direitoadnt ristrativa brasil, 249 43 Aspectosconvergentese divergentes 352 5, Troma oss nuubants oa rspremac UseNKO, 295 5:1 Especificdades da tora administrativstacsun neceaidade » 265, 5:2 Possbildades de tratamento units das nalidades a 5:3 Unifcaio eautonomiado deka adiinstativo 305 Bavocss 00 2 Inteopugko Ao mesmo tempo em que nasce radicalmente vinculado a0 principio dalegalidade, realizador dofleal democraticono exercicio das atvidades de Administracao Publica, 9 diteito administrativo ‘surge sem amparo dogmatico de wna normatizacao pretensa mente exaustiva, como eram entendidas as codifieagdes do inicio do seeulo XIX? CCoube, assim, principalmence a jurisprudencia a fixagio dos tragos earatersticas dos institutes da embrionsti dieito adminis- tratlvo,individualizando-0 como disciplina e como ramo stanoma dacienela da dieeito. Com a famosa Let de 28 pluviose ano VII (1800), houve ade limitacao lata de uma Jurisdi¢do administativa,atribuindo-se 20 Consetho de Estado frances funcoes judiciaismasolucao dos canflitos ‘concementesa Administragao, tal qual acorriano Antigo Regime em relagio ao Conselho do Rei, como demonstra Tocqueville” (0 Conselho de Estado passa, entio, a protagonizar a formacto do direitoadministativo,oque facilmente €comprovavel pela leur dasobrasdosautores questo consideradosos fundadoresdadoutrina administaivista- Gerando, Cormenin e Macatel, Todos eles,em ses trabalhos,enfatizamaimportancia dasdecisoesdajurisdicao adminis trativa para a construgio do ordenamento proprio da Administragio 1, Jean Rivero. popes ds metamorphose de dmintzaton dour: Aemocratee amination, Pages de docrine, Paris: LGD}, 1060. 257-70 principio da lopaldade 6 Psa mailestagto da democacia 2 Parauma expos, mdousna nacional doendmeno dasrandes coin Sagopa Cn Asean Soa 5. Sobre near de estate do det dminaraive, ver, por tds dete Medsusr Oda sdmanaratoem ev io Fao HE 1099p. Oe. 4. Alesse Tcqueile Oauigoregineeavevau, Brash, 1997 p. 77sTeo ons num 9 0 AoE Pablica, sendo que os dots ultimos eram, inclusive, membros do Conselho de Estado. ssa autonomia jursicional da Admiitsuragio Publica, aliada Aescassez de textos normativos, fez que o Conselho de Estado dese volvesse 0 areabougo normative administativo com bases advindas do direito evil, num movimento que, de inicio, demonstrava una auronomia processual da diceiplina, que deseawvolvew, aos poucos, Sua autonomia material Ocsfogodajurispradénciaadministrvafoexatamenteadap- tarasreprs tradicional do dro ci a regime uric proprio ga ‘Sintragao Plc, com sus please dca pig esas ona cogents, no qual se descr dogma do princi dea dade Esse movimento, ta perspectiva da epoca alterava substance ‘menteos situs dad Ines tina natures jure novaoquere Conmenin afimar que dice dmnisatvo conta] ‘macienclaverdaderaecompletaquetoca dum lad, odrelocle cout lado deta poitca” (Droit edminsrati hp XU)” tsa realidad ¢percepivel na ands de divers instttos do Ace administratv, mae ode ora evidente no caso dos ate diminstetivos construe pari da nog, mas do que estacada materia geraldodireto ci deat uric, Aconeepeaocilistafo onformada pela jrspradtcae pen cbradowtsingria dos pint ‘osadminsttvstas,de modo sadapar uma cnstrugio nora ‘inculada a utonomia da vontade am repime rico estado notnfaxo de uma finaidade copente* 5. Giles. Gage. Vs par acs presfondaters, le doit adminis I ‘Hogue! Chevalier (Cant). Le dt misao maton Pr: Presses Universitaires de France, 1993p. Maid Esomin, Reem pl cnt anniv, Comba 1 Apud Gilles. Goal. Op. ct, p43, 4 Parzadesericn da reac de nina come sestraorndano node Utne cogente ver Ray Cinema Pind deo admina ‘eSto auis oer p31 esa imereunte constr gu Cee Lia ‘kena formio propia dcindeAdminintnssPabheaspurt die Sioa ado debe fosaetege “ Introduce Seguindo tlinha, foram delineados os elementos eos tribes osatosadministrativos,bemecomo os equlsitos desua validade, que, fanteavineulacao radical ao princtpiodalegalidade,adquriramlinhas bastanterigorosas. Nessa perspectiva,gualmente,passowo Conselho de Estado a iscalizar, de forma efetiva, aregularidade dos atos adm nistatves, por meio de uma série de julgados, que se inicia em 1807: ‘Arve Vigner, CE 10.03.1807, arrét Demazure, CE 11.05.1807; arret. DDelafsse, CE 16.06.1807; arvet Orleans et Loing, CE 10.09.1808." E ppossvelafiemar que,apartrdeentdo, labora ajurisprudenciaadmi- histativa francesa uma eoriadas nulidades dos tos sdministrativos, ‘numa prodiagto que ter seu pice crlativo no perioda que vai de 1870 ‘meade dos anos 1920. ‘Seguindo a regra, as bases dessa teria das nulidades dos atos sadministrativos esto no tatamento das nulidades desenvolvido pela {eoria getal do dielto cv, traneformads pela imposiedes do regime Joridicopicoda Administrato Publica, regio peo dieitopublico. Tal processo de transformacio fo\destacado pela necessidade deafirmacso {do direita administrativo como ramo autonomo, com peculiavidades tamankas que fustifiesccem seu tratamentocieniiico singular A partir desse ponto,0 desenvolvimento da toria das nlidades no ditetocivilenodrito administrative pasaa seguircaminhosdis tintos, apresentando uma evalugto diferente em cada ramoefszendo ‘queyemeadaumdos ordenamentos, situagbesfiteassemelhantesfos- Scmjurdicamente avaliada deforma diversa, gerandoconsequencias ‘gualmente diferentes em cada urn dos campos. ( objeto material deste trabalho ¢, pois, exatamente a teoria das nulidades no dreito administativo,estudada dentro de sua natureza peculiar de instituto do direito publico,caracterizada como sendo a Santo do principio da legalidade, que orienta a producio dos atos sadministrativos.™= ‘© angulo sob o qual se pretende analisur a teoria das nulidades dos atosadiministrativos, 04 Sela, o objeto formal do estudo, ¢a com 9, Francois arden, sted de admin Pee: Pens Univers to, fndse de LastadéceJean-ClasdeVene ‘Sinserar. 13 are LED) 1994. Yes Gaudeme. Hate de drt 6paragiocomateoriageraldodireit lvl, buscando arrolaros motivos {ueustificamo ratamentodiferenciado emeadazmadas disciplinas, ‘Bem como estudando a possbllidade de aplicaoio de crterlostipicos ‘deumramo ao outro ou mesmode unifcacdo das teorias, movimento ‘com reflexos na propria caracterizagio do ato nulo ena delimitacto ‘de seus efeitos Assim, € necesstia, de inicio, una comparacao da natureza do sto juridico e do nto administrativo, a partir da qual se desenvolvea nogto de nulidade. Depois,¢ preciso descrevero tratamento dateoria {dae nulidades em cad um dos ramos do direto estadads, para que ‘ssjamsublinhadasesstinspeculiardads tedricas,oquepermitira Una aproximagaoda praxis juridicade diferentes ordenamentosnacion Por fim, reuntidas esses elementos, pder-se-a, de forma fundamen- {ada diseutiras possibilidades de influencia de um ramonoutro, bern ‘comoa ida de unificacto das tovias, com consequencias marcantes ‘na disiplina juridica da materia, 16 1 Ato jurtdico ¢ato administrative “uno. oma dsnoriodesjitico-12 Origins doco ‘eithoadninsoaive-1 Slemeneeennyastor does oseoxe Bose uiinseadvos et Autonomis ssn sominerteos sta primeira parte pretende far os conceltosbisicosacercado Instituto dos aos juridicos, bem como dos atos administrativos, per- ‘nitindo uma compreensio geal do campo do conhecimento juridico ‘no qual sera explorada atoria das mulidades, Assim, ser procedida umaexposicaoanalitieadadoutrinaacerea dos atos juridicos, pontuando as difereneas em relagao 20s ats a ininistrativs, para embasara autonomia do tratamento juridico dos tltimose, emconseqaeneia justificaragénese deumateoriaespectfica {das nulidades, objeto material do wabalho 1.1 Foasangko Da NogAO DE ATO UNCO A nogto de ato juridico ests presente no diteito privado desde ‘os romano, sendo possivel a afirmacao de que vem do jus cise os principals tacos do areabouco conceitual moderno da materia. As Eondigdes eoselementosdeformagio dos atos uridicos ast dcline- ‘dasnos textos eléssicosdo dreitoromano,relletidosnasinstiutones deJustiniano ou mestio nes trechos de grandes juriscansultos, como piano, Galo e Paulo, ompilados no Digesto, “TaisestrturasjuridicasforamscecepcionadaspeloDitetocuropeu da dade Media patirda descoberiado Digestode Pisa esua posterior ‘ifesio pelos glosadores da Escola de Bolonka, fundada em 1088,num movimento que tansforinaodieito roman, tal como tabalhado por Seusinterpretes de entto, na base do jus commune que, de cera forma, rege as elagdes privadasna Europa ate as grandes codificacoes 1. Prams Wiacker Hora do dcop male Lisbon Punt louse ‘Galenhan 1993 p41 Wienche resin nda que"wnlmns dccateds2 Peele stander ony sires icanest pease eee a ee cea ee ee ee iebhrcarschomceereeermecnienceti cate ed itn eae Meche Siete cle oteemtinmcn cae ‘acs da Codigo Cilirasetode ot6/veremerauccletum destoclhors ‘Colin doatelo NIX anda quanto punda no eca 2 Ao jro ato adminirativa No primero caso, s80 manifestagdes de vontade, que podem set Individuais ou eonjunta. Essa categoria eto presents em todo o tratamento da materia juridie,sendo seu conhcimento sseneal para a compreensto dos divesosinttatos do dirett pivado.* Os Nos livres sto principios gersdoresdedietos,ou se oo eles que fengendram ou destroem aelacio Juris, formando por so clase thal tmportante dos fatos Judes” ‘Nessasbrevesafiracies de Sevigny testo contdos os princl- pais raos dono urideos|que do-it, maniestagbes de vont livremente profane poruitiou mats agentes pa, em linas gers, engendvar ou detrir uma relgao jurdes,egntuindoa mats portant categoria dos fates jrieament relevant. Sendo adeclaracao davontade umaspecto fundamental dosatos |uridicom posse no sna sind ie de forma breve ess queestaaelsdlietamenterclacionads, qualsefuaquestiodeettone. ‘miadavontade Beeno quehadclaragoesdevontadequeni emer ‘staealza uma fnalidade rds: estas nso stosjurdics tas Imerosatos, Asim, ¢ postvel arma que odo ate uric, portanto, Grigina-se de uma emit de vontade, mss nem oda decnvaco de ‘ontade consi urn negocio jen. ‘clemento gerador de dicitos man\festado por metode um ato syuidea dasontade ts Torma do prncipiodetatemcs davon ucexpresaallbedadede, pormeiodetmadecarago,crar direst contalrobigaces decor com aordenamentojurdeosubmetda tal iberdade, pois, as imposiges de ordem pulicn Arelagtodaastonomiadavontade com osatosjuridicosfcades- tacada no texte de Larene: “0 Codigo Civil eoncetta como negocio 5 Fredric Kal von Savigny. Sema del deco roman ata. ind Mesiay Poly ara Gengore Compania 879. hp. 4 top 12, ©. CaioMariodaiva Pereira. nies de drt cv Rode Janet Ferense, 0Juridico'a um ato ~ou uma pluralidade de atos entre s relacionados, de uma ou de virias pessoas cujo fim é produsir um eleito juridies fo ambito do direlto privado, isto €, uma modificagao nas relacdes Juridicas entre particulares, Por meto do negocio juridico andivido ‘configura por suas relacoes Juridicas com os outros. O negocio {furdico ¢ melo para a realizagio da ‘autonomia da vontade’ erlgida principio pelo BOB"? ‘Ante a utllzagto, por Larens, da expressdo “negocio juridico”, importante, desde logo, esclarecer uma questao terminologica. A ddoutrina civiista tadiclonalmente faz a distingto entre os atos j= ridicos stricto sensu e os negecios juridicos, dstineao esta que vem consagrada em diverses diplomas normativos, como, por exemplo, 0 novo Codigo Civil brasileiro (Let 10:406/2002), quene Titulo do sex. Livro Ill tata dos negocios juridicoseno Titulo do mesmo livro, que compreende o art 185, diseipina os tos juridics lictos, remetendo fo titulo anterior E necessaro, portant, estabelecer, resumidamente, a diferenca centre ato juriice enegocio juriice, para que reste claro o cnterio de ‘utllzagao de uma ou outra expresso a0 longo do texto, Ao contrsrio dosnegéciosjuridices, pormeiodos qualsoagenteexerceasutonomia da vontade sem vinculaeao a previas obrigagdes, os ats jridicos em sentido estrito sto apes licitasvinculadas lel, que fina seus efeitos” No negécio juridico a vontade ¢ manifestada como composicao do ‘suport ftico de um instituto judi, sua escolha.”™ ‘Annogio do ato juridico lato sensu abrange, pois, as agdes huma: nas,tantoaquelas questo meramente obedientesaordem consttiida, deerminantesde consequéncias uridicaseelege, ndependentements 7. KisLarene Deecchil-Pare gener tad Migeeqledo Macs Fieve. Mads Revise de Derecho Pea, 1076p 431-25; Algae Tel As deschenBurgeichen Recs “Ein Lesbo Astage Me ©. Sec 197% p 278 8. “Ar 183 Aoemosjuiicoricts, que nio seam nepsciosjutdiosaplcam sue couberscaponigtesdo tla tron” 9. Orlando Gomes needed 18. Ride Jn: Forense 201. pase 10. Marosterardese Melo. Tala deft urtico Plano da Este), 1.6 Sso aul: Sra, 2001p. 13, 20 8 ee “~g % ‘Ao jutco esto ainitivo de serem ou nao queridas, como aquelas outras declaracdes de von: tade, polarizadas no sentido de wa finalidade, habeis produzie efeliosjuriicos quertdes."A esta segunda categoria, constiutda de Juma declaragao de vontade dirigida no sentido da obtemao de urn resultado, € que a doutrina tradicional denorinava de ato jurtdice (stricto sensu) ea moderna denominade negocio juridico""O neg. cio juridico (Rechisgeschafo) 6, pois, wma deelaracao de vontade de acordo com o direto * [Note-se que Caio Mato identifica ato juridico stricto sensu com. negocio juridico,distinguindo-os exclusivamente no que toca a0 em. prego das expressdes por uma doutrint mats antiga ou por outta mais elope femsentidoestrito, hojeenegicio Jaidied Enuretantotmportantee regltrarquecist ron categorea deat dices em que os feitos da acto humana depended ‘ontade, sendo derivagesexclisivas dale, bem como ha outa et tegorn, comumente denominada de negocio jriice, que consis, esatamente nina decaragao de vontade que visa &obtengae de om ‘esta dctrminado cjoriscament asseguad. Essa diferencassto ainda mais destaeadas por Orlando Gomes, A base dessa formacio, portanto, ¢2 teoria dos atos juridicos lentamente desenvolvida pela Teoria Geral do diteito civil, desde os ‘Piimordios do direito romano até aera das codlficacies. As id ‘loasmesmas, mas, como influxodos prineipios doditeitopablico, ‘so conformadas ts necessidades ipicas da relagao de administragao, tambem esta uma mutacao da ideia de relagio desenhaida no dieita cil, na linha exposta por Ruy Ciene Lima.” ‘Sobre essa ligaca da Jurisdicao administrativa com a origem da nocao.de ato administrative, interessante as conclusdes de Visco Manuel Pascoal Dias Pererada Silva, para quemato ecantencioso en- contram-seintimamenteligados. Qconceito deatoadministaivo ‘carsterfinalistico, uma vez que of ossibiltar 0 con gio esata ea eficaz protecto do cldadio cont ‘Nessa perspectiva,portanto,oatoadministraivo surgena Franca como consequenciaeexpressto praticado principio daseparagao entre ‘Administraeaoe Justia’ tratr-se-iade umatojuridicoisento dopoder Junisdicional dojuizenquanto produto dasutoridadeadministrativae, por sso,somentesubmetidoa controleda Administracto Pablica, na ‘qualoriginalmenteseinchusam os orgios dajurisdigio administrative” 25, Ray hme Lima Prints de diet. ip. 2 26. Vanco Manvel Pascol Dia Pera da lv, Em bac do coding 27. Eimporantedestacar agi gies juradico administraia francesa apresenta ‘arises sons bem div ied ener dajstia cepa. Para, ver Oete Media Conte du Administra Palen St Paae 1$58"p 162, nvohu "Para solasto de gos sdmasratos te de 120, ‘adap Sapolesoestedeceua competent dadecs ial pela Pies Cone! (Napotas). com mecca frets do Conasho de Estado, eto ‘ado ae foto prado dusts rev’ em que robran eserves 9 ‘heres da jigs, intndo-tes Conte de Estado nea fsccte A parte 1672 eoneceues}urasaosdlaceaatanss a |Ependenctpom decid quepassu asda jstgndeegada Portnt, 26 ‘Ao jico @ato aminisraties Essa posi persstena Frangaatehoje,tantopor forgadaimportincia ‘quetemadivisto dejurisdigoes, entreordinsrineadministativa,como também emt razio do esfor¢o te6ricoiniciado por Duguite sia escola no sentido de tpificar um conceit abstrato de ato juridico para cada tipo de funcae do Estado [A defnigao de ato administrativo e, em conseqoncia, os ragos que o distinguem dos atosjuridicos do direito privada devern ser Dbuseados, em primeiro ugar, na jurisprudencia administrativa, em ‘especial nos julgados do Conselho de Estado. A construgto dos cle ‘mentos aractersticos da autonomia desse institut fol desenwolvi sobretudo, pelaanalise da admissibilidade de recursos pela jurists administrativa, em especial o recurso de excesso de poder, j# que #0- ‘mente podemserabjetodeandise pelo contenciosoadministrativo 0s atosadministrativos ousejaatoadministrativo éaqucle que podeser ‘objeto de impugnacio perante um tribunal administrative Note-se que Enterria ¢ Fernandez, bem como Vialy, apontar| ‘como aspecto fundamentalnaorigemdoatoadministraivoa separscio ‘dejurisdicao.Parataisautoresexistenciadeuma jurisdicao adminis ‘wativaseparada das autoridadesjudietsrias ordinsrias € elemento e=- sencial paraa formagiode um conceito deatoadministrativoapartado ddoatojuridico comum. Assim sendo, ¢ possivelafimmar que mesmo antes do advento Ado Estado Liberal jase tinha o substrato de tal concelto, ja estavarn jostas as bases sobre as quais seria construfda a no¢ao de ato admi- strativo. Sim, porque como demanstram Jean-Louis Mestiee Alexis de Tocqueville aexisténcia de uma jurisdigto administativa € muito scontarde 1872 roigo administration frances deo de sbordinar ae {Admiteedo,ptametoa esa dotmemas garantie deindependtoc, ‘ajo conn caractersando se eto, como jens 2A. Eduardo Garcia de Entra Tomas amon Pernndes Carsode derecho ad. istrative Mad Cts, 1998p 933, 29, Para ums nlc bev da scat de Dug referent os pos de stor ‘Rode anc: Fretarbain 1098p Bose 30. Michel Villy. Ate amis In: Raymond Ode Mace Wile (Dt), Reperrede Dou Pacet mista ara Dales, 1938-7 a7anterior a Revolugao de 1789, endo uma das construgses adminis- ‘watlvas do Antigo Regime. “Jean-Louis Mestre, como destacs Odete Medauar, defende que o ireitoadministativoestavapresentedesdeo Estado absolutisia, tendo ‘olibealisma simplesmente modifcado algunsaspectosdeseusinsti- tatos, O modemno direito administratvo sera, potanto,o resultado Jjuridico da conformacio dosinstrumentos deadiministraio oriundes ‘do Antigo Regime aos modelos eprineipos gerais de erate politico e Slosdficointrodusicospelasevolugdes.” Tantoeassimque Otto Mayer chega a afirar que "eno Estado de Policia que se veo nascimento de formagoes jurcicas que preparam o direto pos-revolcao™ Isso resta mals do que claro coma leitura de Tocqueville em 0 antigo regime ea revolucdo, na qual fica demonstrado que institutes considerados como grandes conguistasrevolucionarias, tls como a ‘concentracio ea jurisdigio administrava, ja estavam presentes na ‘administragao.das monarquias absolutas, tendo ganado como novo Fegitne somente uma diferente orientagio prineiplologica.” A existencia de uma justica administrtiva no Ancien Regime € materia & qual Tocqueville dediea ui capitalo inteiro de O antigo r- _gimeea revolucdo, Ante independencia de que gozavam os juizes na Franca, devido ao principio da venalidade, tornaram-se comns, 20 Tongo dos séculosXVILe XVII, decretos reais que se encerravam cam 1 seguinte formula: “Sua Majestade manda, além do mais, que todas as contestagdes que poderio surgir quanto a execugio do presente issetsplo iva! de Confitor no at Ste Commereede Oates ic {4e2201 1921; mar, de uae omy exstnan tien geen {mires patco por mes da fmgaoanstatva ni dean neces ‘sat, ma confornarsocspeclal deat uriico enue sscmenesas ‘Spotstadescxorbtantesdo Peder abl, 48. Eduardo Garcia de teria Ton Ran Feminde, Opt, p.534, OdeteMedauee Odreeadminerati, itp. 37-38 32 os atos de execucao. Esse modelo ¢ transplantado para a ‘administrative. AAdministracto esta seadanalei,quefundamentao stoadminlstrativo, que, por suavez, fandamenta oe ttos de execucio, Ogio administrative, assim, ¢entendido como -Adiministragao Publica, o que €a sentenca no ambito judi ‘A autoridade que se impoe a0 administrado na conformacio Juridica de uma situagao individual e concreta ¢@ que caracteriza © to administraivo, da mesma forma qie a sentengs, no exercicio da fungto jutisdicional, expressa uma autoridade ma salugio de wna contenda individual ¢concreta. A conceituacao de Otto Mayer € clara a0 destacar esse ago: “O ato administrative ¢ um ato de aucoridade ‘que emana da administragio eque determina ao sidito.o que pata ele de direito emum caso conereto" 59. Eduard Garcia de Etre: oma Ramon Fermin Op ce 935 a7Administragio com o poder de determinar no sudito seu dieito num. certo caso concreto; Hartmut Maurer destaca que oto administrativo pode ser definide como o ato unilateral de deta administrative que regula um caso especifico, emanado de uma autoridade edirgido a teresios; de onde tia, lgualmente, os seus elementos caracterstcos regulagao, poder publico ioheilich) espeifckdadenocaso,autoridade eeeito juridico externa” Na doutrina administrativista brasileira, Ruy Cline Lim, bus- ‘andoa lio do Visconde do Uraguai, ensina que “atos adminisrat- voschama-se, porem, 0 aos uridicos praticados, segundo odireito administrao, pela pessoas administraivas™ * ‘Atualmente,osautoresbrasileirosadtam conceitos maisdetabha- dos, Para Odete Medauar, por exemplo, ato administrativo € “um dos modlos de expresso das decisoes tomadas por ojos ou entidades da ‘Admintstragio Publica, que produ: efeitos juridicos, em especial no sentido le reconhecer, modifica, extinguirdireitosou impor estricbes ccobrigagoes, com observancia da legalidade™ Diogo de Figueleedo Moreira Neto, por sua vez, define atoadii nistrativo como “a manifestagaode vontadeda Administracto Pablica quetem por objeto constituir, declarar,confirmar,alterar ou descons- LUtuiruma relacao jurdiea, entre ela eos administrados ou entre seus proprios orgaos eentidades” Para concluir essa exemplificativa analise de coneceitos de ato administrativo, cabe destacar a opinigo de Celso Antonio Bandera de Mello: "fs agora, apos estes prelitminares,¢ possivel conceituar ato administrativocomo:declaragdodo Estado (oudequemhefacaasveres = como, por exemplo,umconcessionario de servica publica), noexeiicio de prerrgativas publica, masifestada mediante providencias juridicas 60. Hut Maurer AllgoncnsVowaeniect 1 ed: Manchen CH Beck, 100 p.L76re do mente autor’ ratty aleman sd Michel From Paris L00), 1094p 186, (L. Ray Cie ina. Principnd dino p86, 1. Diogode Figueiredo Moreira Neto. Curso de rit diinsrativo. 1.0 Rio Aefancro: Porense, 1999-97 38 4 cuiseuclk {Ditiwisre + ran. oF WHE a 78 dem.‘dete edayaremreactososstosadminisirativos destscaque LCrt—t—sOOO—C—C clas legas para gus ose de atosdsunistavoscan econhecldos ‘suomi sto admnistativo pode ter complend odie 1 foes de sua formacto ter entndo em vigor eo entanto contr legaidadequeimplicarsnonaoreconhecinentodosefctosquetenha produzide".” Ou sea, valudade é igualmente, regular formacio em bservancla.as reams suridicas Diogo Freitas do Amaral também dsungue elementos derequl- sitosemlinhasqueafimamarelaio dessestermos,respectvamelte, omenistenciaevaldade Flementosseramasteldades qu inegram Sato emstmesme considerado equ dele podem ser decomposes os requtstos cram coms exigencas quale formal em eagao'a cada um desses elementos, pare garantn da leplidade edo iteresse pablico Acetando-se pois. asconceituagdesapresentada,aseguirserto expostososelementoseosrequisitosdosnegociosjurdicose dosatos ‘admioisteaivos, numavisao genera, mavesqueadenticacio par ticlar depende de uma anaise conte, observando, nos diferentes fondenamentos,otratamento da materi, Sendo o negocio iuidico, em estncia, una manlfestacto, ma | + =—S—=—Esesem ‘negocio o emissor da declaracia,o agente da manifesta. que sera {Sapir ume pesto, tata on jordin que expres sa vonade por meio dos orpaos que a presenta Assim, o primeito grande requisite de valdade dos negocios Jurtdicos de endo a capac i Enea, nao somenteasincapacidades genétias¢ que devern ser observadasmastambémosimpelimentas ou incapackades especial ‘questo resuigdes que aletimpoea uma pessoa, em dadascreunstan- 79, OdexeMedaues Dire adminaracvo maemo it 8.54 0, Diogo rtesdo Amare. Op tsp 299, 1. Sobre «catia da lisa das cxpresies “manifesta de vontade® © “fechas de vontade" qe comrnenteoa ands cms rnoniton. ve ‘atonioJunqucrs de sede Op chee Sean, 2 pRebuo AUICD AS NOUNS WEAVIAS oEN WOME OU SETA, SM He si MEMO. BO. pune ar cua nt Ao jurtco esto aint cia, quanto realizagio de certs atos, vigorantes apenas para aquele ‘caso expectfico, enquanto o agente guarda a sua liberdade de gir em. tudo mais, como no caso do tutor queno pode, em hipotesesguma, Adiutiros bes do weld Off tasausacacasncomedn ape dae qaé = psa pa declaracto de wontade do agente. ssc objeto do nego judi, como.clementoe que compreende-s const io efeita que os autores SSS ES or alice dae suis fornceouanose am ‘equisito: (a) objeto cert, ou sea, suficientemente preciso para que sesaibuo que pretends parte; (b) objeto passtuel, tanto fitiea quanto Jundicamente; (€) objeto lito, que a Tel estabelece os limites da Autonomia privada, Por outro lado, haa exigenctade respeito aordem publica, que se expressa por meio de regras imperativase€ 4 garantia {los intereses coletivas ante os indivi Desse modo, orequisito objstiva quis easing licitadedach ‘sto, ou sia, deve o abictodo.negdsio juridicoser listo. Sim, porque ‘ato lito nto tem condigdes de gerar efeitos jurdicos,acarretando ‘sua inefcdciagu, num grat maior deilictude, que tra consequeniciss ‘Acsferajuridica lheia,aimposigtode pena, "Nocampo da ineficicia, gradua-se ainda octet, para atingir o negocio plen ue demaltdade, Su para sujetélo A anuabiidad, a ser declarada por provocacao do interessado", Outro requisto objetivo de eficicia Ea possbiidade js que serimpossvelo objeto omesmo que nao haver objeto, em vcio que se manifesta de forma absoluta®” Outroe! Comoressahafunquetta dde Azevedo, “nto hanegociosem forma” *sendo.staomeio pelo qual ‘agente express sua vontade, ou seja,o modo como proferidaade- ‘lara volvafandantedo negiciojardico que podersser excita, ‘oral gestal ow mesmo consist numa abstengao, no silencio. pom £2, canine sasiatecin. Op ctap. 308 [Oy 1 nmojomets dete Opps. | 3 cl op ep naan |), 3S Atos jooqc dears Op acseiza,| 25), HDA a