PZ 10 2019 - Web

Pravni život
časopis za pravnu teoriju i praksu

TEMATSKI BROJ
PRAVO I SNAGA UMNOSTI

POSVEĆENO OSNIVAČU KOPAONIČKE
ŠKOLE PRIRODNOG PRAVA AKADEMIKU
PROF. DR SLOBODANU PEROVIĆU
32
godina kopaoničke škole prirodnog prava
– Slobodan Perović
UDRUŽENJE PRAVNIKA SRBIJE
BROJ 10 • BEOGRAD • 2019 • TOM II
32
godina
UDK 34 (497.11) (05) YU ISSN 0350–0500
P R AV N I
ŽIVOT
ČASOPIS ZA PRAVNU TEORIJU I PRAKSU
»Pravni život«, časopis za pravnu teoriju i praksu pojavio

se 1952. godine kao zajedničko glasilo udruženja prav-
nika Srbije i Bosne i Hercegovine, a nešto docnije i
Udruženja pravnika Crne Gore.
Pošto su ostala dva udruženja počela izdavati sopstvene
časopise, »Pravni život« 1969. godine postaje glasilo
Udruženja pravnika Srbije.
Časopis objavljuje teorijska istraživanja i studije iz ju-
goslovenskog i uporednog prava kao i materijale sa
naučnih i stručnih skupova. U njemu se poklanja pažnja
svemu onome što se u pravnom životu zbiva. Na nje-
govim stranama objavljuju se izabrane odluke iz sudske
i arbitražne prakse, osvrti i prikazi novih knjiga kao i
raznovrsni prilozi iz svakodnevne prakse. Kao glasilo
Udruženja pravnika Srbije, časopis prati delatnost prav-
ničke organizacije i o njima obaveštava čitaoce.
Dosadašnji urednici »Pravnog života« bili su: Mihailo
Đorđević (1952–1969), dr Živojin Aleksić (1969–1975), dr
Milan Petrović (1975–1980), Akademik prof. dr Slobodan
Perović (1980–2019).
Broj 10/2019 / Godina LXVIII / Knjiga 616

1–684
Beograd
Glavni i odgovorni urednik
DOBROSAV MILOVANOVIĆ
Glavni urednik tematskog broja

JELENA S. PEROVIĆ VUJAČIĆ
Predsednik Kopaoničke škole prirodnog prava – Slobodan Perović
Redakcija
Miodrag Orlić, Slobodan Perović †
Ratomir Slijepčević
Izdavački savet
Budimir Košutić, Petar Milutinović, Miroslav Paunović,
Slobodan Perović †, Dragoljub Petrović,
Gordana Stanković, Miroslav Varićak
Uređivački odbor tematskog broja

Prof. dr Miroslav Đorđević, Prof. dr Đorđe Đorđević, dr Hajrija Mujović, mr Gordana Petković,
Prof. dr Edita Kastratović, Prof. dr Milan Škulić, Prof. dr Olga Cvejić Jančić, Prof. dr Dragoljub
Kavran, Prof. dr Dobrosav Milovanović, Prof. dr Zoran Lončar, Prof. dr Miodrag Orlić,
Prof. dr Dragor Hiber, Vladimir Todorović, Prof. dr Gordana Ilić Popov, Prof. dr Mirko Vasiljević,
dr Dragiša Slijepčević, Miroslav Nikolić, Prof. dr Jelena S. Perović Vujačić, dr Thomas Meyer,
dr Nataša Hadžimanović, dr Christa Jessel-Holst, Prof. dr Vitomir Popović, dr Nataša Petrović
Tomić, Prof. dr Vladimir Čolović, Prof. dr Stojan Dabić, Predrag Trifunović, Dimitrije Milić,
Prof. dr Gordana Stanković, Prof. dr Nebojša Šarkić, Prof. dr Rodoljub Etinski, Prof. dr Radovan
Vukadinović, Prof. dr Gordana Vukadinović, Prof. dr Saša Bovan, Prof. dr Vladan Petrov
Izdavač
UDRUŽENJE PRAVNIKA SRBIJE, Beograd, Krunska 74
Tel. 244-69-10, E-mail: upj@EUnet.rs
Lektura i korektura Kompjuterska obrada i prelom teksta

Slobodan Tornjanski Javorina Beker
Pretplata za 2019. godinu iznosi: za fizička lica – 8.000 RSD, za pravna lica – 16.000 RSD,
za inostranstvo – 300 Eura, Pretplata se vrši na žiro-račun broj: 310-203539-17
Pretplata ne obuhvata tematske brojeve
Tiraž: 1.000 primeraka

Štampa: FUTURA, Petrovaradin
Svaki rad objavljen u tematskom broju recenziran je od strane dva recenzenta. Ocene iznesene
u člancima objavljenim u ovom časopisu lični su stavovi njihovih autora i ne izražavaju stavove
uredništva ni institucija u kojima su autori zaposleni.
DRUGA KATEDRA
PRAVO
NA SLOBODU
Krivično-pravna i procesna zaštita ličnosti

– Sloboda ličnosti – Upravno-pravna zaštita slobode
Krivično-pravna i procesna zaštita ličnosti
NIKOLA PANTELIĆ
ŽALBENI OSNOVI ZAKONIKA O KRIVIČNOM POSTUPKU

REPUBLIKE SRBIJE
Žalba kao pravno sredstvo koje se ulaže na nepravnosnažne odluke suda predstav-
lja jedan od najčvršćih stubova pravne države. Državni organi postupajući u predmetima,
tokom krivičnog postupaka nezaobilazno stiču i lične utiske o mnogim pojedinostima, koje
mogu negativno uticati na krajnju odluku. Takođe, provstepeni sudovi imaju pravo i obave-
zu da materijalne i formalne propise tumače u skladu sa sopstvenim nahođenjem. Izmešta-
nje sudbine krajnjeg ishoda jednog postupka na drugu (višu) instancu koja je lišena nepo-
srednih impresija sudija, ali i stručnija u pogledu posla koji obavlja uliva dodatno poverenje
u pravosudni sistem. Siže konkretnih primera postupanja sudova po žalbi, koncentrisanih u
radu, ukazuju na koji način se srpske sudske instance u praksi odnose prema eventualnim
povredama subjektivnih prava žalilaca. Sudska praksa iako nije izvor prava u evropskokon-
tinentalnim sistemima, decenijama unazad predstavlja faktičku polugu pravnog sistema sa
kojom se mora ozbiljno računati. Navedena tvrdnja ima uporište u činjenici da se naši sudo-
vi, s jedne strane, osvrću, a s druge strane, pozivaju na sudsku praksu prilikom obrazloženja
svojih odluka. Smatramo da će i naš pravni sistem u predstojećim decenijama doživeti (for-
malnopravnu) transformaciju koja egzistira u praksi već izvesno vreme.
Ključne reči: žalba, više sudkse instance, pravna država, krivični sud, sudska praksa
O REDOVNIM PRAVNIM LEKOVIMA

I POTREBI NJIHOVOG POSTOJANJA
Poslednju fazu krivičnog postupka, pre donošenja pravosnažne sudske od-
luke o određenoj krivičnopravnoj stvari, čini postupak redovnih pravnih lekova.
Nikola Pantelić, asistent Poslovnog i Pravnog fakulteta Univerziteta Union “Nikola Tesla”, Be-
ograd; zamenik javnog tužioca Trećeg osnovnog javnog tužilaštva u Beogradu.
5
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Zakonik o krivičnom postupku Republike Srbije1 u XIX glavi, predviđa tri redov-
na pravna leka i to: 1. žalbu protiv presude prvostepenog suda, 2. žalbu protiv
presude drugostepenog suda, 3. žalbu na rešenje. Navedeni redovni pravni lekovi
se međusobno razlikuju prema vrsti i stepenu sudske odluke protiv koje se ulažu,
a osnovnu zajedničku karakteristiku čini neobaveznost izjavljivanja, što znači da
od stava stranaka prema odluci nižeg suda, zavisi i postojanje žalbenog postupka.
Mogućnost upotrebe pravnih lekova svoje socijološko opravdanje temelji
na pružanju mogućnosti strankama koje se ne slažu ili su nezadovoljne odlukom
suda nižeg stepena, da pravnim lekom takvu odluku pobijaju. Tražeći da se odlu-
ka ukine ili preinači, te mogućnošću i da viša sudska instanca ispravi eventualne
greške ili nedostatke sadržane u odluci nižeg suda, moglo bi se reći da je ustanov-
ljenje pravnih lekova pre svega u službi pravičnosti, odnosno utvrđivanja potpu-
nog i istinitog činjenog stanja u vezi sa konkretnom krivičnom stvari. S obzirom
na to da se u krivičnom postupku odlučuje o pitanjima koja se tiču najvažnijih
ljudskih i društvenih vrednosti: života, telesnog integriteta, slobode, imovine i sl.,
eventualno nepravilno donete sudske odluke izazivaju štetne posledice po poje-
dince. Međutim, takve odluke se manifestuju i nizom negativnih efekata po čitavo
društvo. Na prvom mestu nepoverenjem u pravosuđe.
Prethodno navedeno implicira da pravo na žalbu predstavlja prirodno i ne-
otuđivo pravo svakog pojedinca2, kao jedno od osnovnih ljudskih prava3,4. Ustav
Republike Srbije5 pravo na pravni lek, posebno štiti i garantuje odredbom iz 2.
stava svog 23. člana, koja predviđa da: “svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno
sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zako-
nom zasnovanom interesu”.
Zakonito rešavanje krivične stvari, predstavlja jedan od osnovnih ciljeva
vođenja krivičnog postupka6 koji ne bi mogao da bude ostvaren bez postojanja si-
stema pravnih lekova, čiji je cilj i postojanje najuže povezano sa težnjom da odre-
đena sudska odluka bude pravična. Naravno, bez obzira na dokazanu potpunost
1 Službeni glasnik RS, br. 72/2011, 101/2011, 121/2012, 32/2013, 45/2013, 55/2014 i
35/2019.
2 Žan-Žak Ruso, Društveni ugovor, Beograd, 2011, str. 47.
3 Čl. 14, st. 5 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima iz 1966. god.
4 Čl. 2, st. 1 dodatnog Protokola br. 7 iz 1984. godine, Evropske konvencije o zašiti ljudskih
prava i osnovnih sloboda iz 1950. god.
5 Službeni glasnik RS, br. 98/2006.
6 Stanko Bejatović, “Pravni lekovi u krivičnom postupku kao instrumenti zakonitos-
ti rešenja krivične stvari (pojam, vrste, stanje i iskustva u primeni)”, Pravni lekovi u krivičnom
postupku – regionalna krivičnoprocesna zakonodavstva i iskustva u primeni, Beograd, 2016, str. 9–11.
6
N. Pantelić: Žalbeni osnovi Zakonika o krivičnom postupku Republike Srbije
i istinitost činjeničnog stanja, neće biti pravedna ona sudska odluka čije se vreme
raspravljanja proteglo izvan opsega opravdanog i razumnog roka, pa sistem prav-
nih lekova mora biti izgrađen i na način koji će garantovati ispunjenje još jednog
od osnovnih ciljeva vođenja krivičnog postupka7 – njegovog efikasnog rešavanja.
Zakonodavac ima obavezu da pomiri ova dva naizgled suprotstavljena cilja.
Žalbeni osnovi
Žalbeni osnovi (razlozi), predstavljaju grupu zakonom predviđenih, opštih

vrsta nedostaka, koji su sadržani u nepravosnažnoj sudskoj odluci ili postupku
koji je prethodio njenom donošenju, usled čijeg postojanja se takva sudska odlu-
ka žalbom može pobijati, odnosno od suda pravnog leka zahtevati njeno ukida-
nje ili preinačenje. U krivičnoprocesnom pravu Republike Srbije, žalba predstav-
lja potpun pravni lek, što znači da se može izjaviti, kako usled pravnih (error iuris),
tako i usled činjeničnih (error facti) nedostataka, koji su sadržani u sudskoj od-
luci koja se pravnim lekom napada8. Termin “nedostatak” u sudskoj odluci treba
shvatiti uslovno i isključivo u vezi sa stavom lica koje je žalbu podnelo, a tek će sud
pravnog leka svojom odlukom utvrditi da li navedeni nedostaci zaista postoje9.
Potrebno je istaći da žalbeni osnovi, predstavljaju jedan od pet elemenata
(sadržaja) žalbe koje žalilac treba da navede prilikom njenog sastavljanja.10 Ne-
dostatak nekog od ovih pet elemenata može žalbu učiniti neurednom, te prou-
zrokovati njeno odbacivanje (čl. 436. ZKP). Ovakve formalnosti, kao i druge
formalnosti vezane za žalbu i žalbeni postupak, nisu proizvoljno propisane i ne
predstavljaju same sebi cilj, već uslov kako bi se po određenom predmetu uopšte
moglo postupati. U suprotnom bi se akterima krivičnog postupka znatno oteža-
lo, kako upoznavanje sa žalbenim navodima, tako i stvaranje uslova za donošenje
pravične sudske presude. Takođe, sud pravnog leka, ispituje presudu koja se žal-
bom pobija, u okviru osnova, dela i pravca koji su istaknuti u žalbi11, pa bi nedo-
7 Ibidem.
8 Momčilo Grubač, Krivično procesno pravo, Beograd, 2011, str. 431.
9 Milan Škulić, Komentar Zakonika o krivičnom postupku, Beograd, 2011, str. 1054.
10 Lica koja Zakonik ovlašćuje na izjavljivanje žalbe, u žalbi treba da navedu sledeće ele-
mente: 1. označenje presude protiv koje se žalba izjavljuje; 2. osnov zbog koga žalilac presudu pobi-
ja; 3. obrazloženje žalbe; 4. predlog da se presuda koju žalilac pobija: 1) preinači ili 2) ukine i to a. u
potpunosti ili b. delimično; 5. potpis lica koje žalbu izjavljuje (čl. 435. ZKP).
11 Čl. 451, st. 1 ZKP.
7
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
statak navedenih elemenata, odnosno ukoliko bi sud morao da postupa i po ne-

potpunoj žalbi, mogao izazvati značajno usporenje u njegovom radu12,13.
Žalbene osnove kao grupu zakonom predviđenih, opštih vrsta nedostataka,
koji se mogu nazvati i razlozima za izjavljivanje žalbe u širem smislu, treba razli-
kovati od žalbenih razloga u užem smislu, a kojima se na konkretan način u žalbi,
pojašnjavaju i obrazlažu nedostatci navedeni žalbenim osnovama.
Zakonik o krivičnom postupku Republike Srbije u 437. članu, navodi koji
to sve razlozi mogu biti osnov za izjavljivanje žalbe: 1. bitne povrede odredaba
krivičnog postupka14; 2. povrede krivičnog zakona15; 3. pogrešno ili nepotpuno
utvrđeno činjenično stanje16; 4. odluke o krivičnim sankcijama i o drugim odlu-
kama17. Kao što vidimo, Zakonik je razloge, odnosno argumente koje mogu ko-
ristiti lica ovlašćena za izjavljivanje žalbe, a kojim mogu pobijati presudu nižeg
suda, podelio na: a.) greške u presudi koje se tiču zakonskih odredaba; b.) greške
u presudi koje se tiču činjenica; c.) greške u vezi sa sudskim odlukama. Detaljni-
ja razrada svakog od prethodno navedenih žalbenih razloga sledi u članovima od
438–441. zakonika.
Potrebno je istaći i da se lice ovlašćeno na izjavljivanje žalbe u njoj može
pozivati na bilo koji od zakonom predviđenih žalbenih osnova, tj. na više njih,
na sve zajedno ili na samo neki od njih pojedinično. Međutim, kako ne bi doš-
lo do zloupotrebe ovog prava, potrebno je da svi osnovi na koje se žalilac pozi-
va u žalbi, budu navedeni u roku za izjavljivanje žalbe18. Prethodno navedeno, po-
tvrđuje i presuda iz naše sudske prakse u kojoj je navedeno: “Kada je novi žalbeni
12 M. Grubač, Krivično procesno pravo, Beograd, 2011, str. 455.
13 Što bi se, naravno, kosilo i sa ciljem efikasnog rešavanja krivičnog postupka. Ipak, postu-
panje suda u odnosu na takvu žalbu razlikuje se u zavisnosti od toga ko je podnosilac žalbe i da li je
imao odgovarajuću stručnu pravnu pomoć, kao i kakav je nedostatak sadržine žalbe u pitanju. Tako
npr., kako ne bi primoravao lice koje predstavlja neuku stranku, da angažuje stručnu pomoć jer
sama nije vična prepoznavanju žalbenog osnova, zakonik neće smatrati neurodnom žalbu koje je iz-
javilo takvo lice, a u kojoj se ne navodi ovaj element sadržine žalbe (čl. 436 st. 1. i 2 ZKP).
14 Čl. 437, st. 1 ZKP.
15 Čl. 437, st. 2 ZKP.
16 Čl. 437, st. 3 ZKP.
17 Čl. 437, st. 4 ZKP.
18 Prema odredbama ZKP, rokovi za izjavljivanje žalbe su prekluzivni. Protiv prvoste-
prene presude u redovnom krivičnom postupku, žalbu mogu izjaviti za to ovlašćena lica, u roku
od 15 dana od dana dostavljanja prepisa presude (čl. 432, st. 1 ZKP), dok kod skraćenog krivičnog
postupka (koji se odnosi na krivična dela za koja je kao glavna kazna propisana novčana kazna ili
kazna zatvora do osam godina) žalba se može izjaviti u roku od 8 dana od dostavljenog overenog
prepisa presude (čl. 509, st. 1 ZKP).
8
osnov kao dopuna žalbe podnet van roka za žalbu, o njemu drugostepeni sud ne
raspravlja”. (Presuda VSS, Kž. 1901/02, od 11.03.2003. godine i Presuda Os u Beo-
gradu, K. 362/02, od 24.06.2002. godine)19.
Prilikom ispitivanja u žalbi navedenih žalbenih osnova, sud pravnog leka
će se pridržavati određenog redosleda. Tako će ispitivanje prvostepene presude
od strane drugostepenog suda, započeti razmatranjem dela žalbe koji se odnosi
na bitne povrede odredaba krivičnog postupka. Nakon toga, sud će, ukoliko usta-
novi da bitnih povreda odredaba krivičnog postupka nema, ispitati da li je pr-
vostepeni sud utvrdio činjenično stanje na ispravan i potpun način. Zatim će po
istom principu, dakle ukoliko je u žalbi takav osnov uopšte naveden i kada usta-
novi da povreda čije postojanje je prethodno ispitivao ne postoji, ispitivati posto-
janje povreda krivičnog zakona i na kraju pravilnost odluka o krivičnim sankcija-
ma i drugim odlukama koje se žalbom pobijaju.20
Bitne povrede odredaba krivičnog postupka
Kao što sam naziv i ukazuje, bitne povrede odredaba krivičnog postupka,
predstavljaju krivično procesne greške sadržane u presudi koja se žalbom pobija,
nastale usled neprimene ili pogreše primene odredaba ZKP, reč je dakle o prav-
nim (eror iuris), a ne činjeničnim greškama.
Sve ove povrede moraju biti bitne, što znači da je njihovo postojanje uticalo
ili moglo uticati na presudu koja se žalbom napada. Međutim, čak i sve bitne po-
vrede odredaba krivičnog postupka nemaju istu snagu i pravno dejstvo, te se dele
na apsolutno bitne i relativno bitne povrede odredaba krivičnog postupka. Apso-
lutno bitne povrede odlikuje to što zakonodavac samo njihovo postojanje u pre-
sudi ili postupku koji je prethodio njenom donošenju, vezuje za povredu usled
koje takva presuda ne može pravno opstati. Dakle, sud će žalbu usvojiti, čim utvr-
di postojanje apsolutno bitne povrede odredaba krivičnog postupka. Nemoguće
je, nepotrebno i besmisleno dokazivati da postojanje apsolutno bitne povrede nije
moglo uticati na određenu presudu, jer je u pitanju neoboriva zakonska pretpo-
stavka. Za razliku od njih, kod relativno bitnih povreda odredaba krivičnog po-
stupka, nije dovoljno samo utvrditi njihovo postojanje, već se mora dokazati i nji-
hov uticaj na zakonitost i pravilnost takve presude.
Pre nego što pređemo na obrazlaganje pojedinih apsolutnih i relativnih po-
vreda, bitno je napomenuti da važeći ZKP (za razliku od ranije važećeg ZKP) ne
19 M. Škulić, Komentar Zakonika o krivičnom postupku, Beograd, 2011, str. 1054.
20 Goran P. Ilić, Miodrag Majić, Slobodan Beljanski, Aleksandar Trešnjev, Komentar Zakon-
ika o krivičnom postupku, Beograd, 2016, str. 1015.
9
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
navodi obavezno ispitivanje po službenoj dužnosti, pojedinih apsolutno bitnih

povreda odredaba krivičnog postupka21,22 od strane drugostepenog suda. Ovo je
u skladu sa opštom tendenicijom važećeg ZKP, da u svakoj fazi krivičnog postup-
ka minimizira ulogu krivičnog suda u procesu dokazivanja. Međutim, s pravom
se u našoj krivično procesnoj teoriji ukazuje na to, da je drugostepeni postupak,
kao postupak ispitivanja ispravnosti prvostepenih odluka, pod strogom kontro-
lom suda pravnog leka, koji višem sudu isključivo pripada, a ne strankama23. S
druge strane, iako ćemo to još razmatrati i na ovom mestu se postavlja pitanje ko-
risnosti, insistiranja zakonodavca na smanjivanju vrednosti načela istine, pogo-
tovu u ovoj fazi krivičnog postupka koja je za utvrđivanje potpunog i istinitog
činjeničnog stanja suštinski vezana. Ovakvo zakonsko rešenje predstavlja i spe-
cifičnost žalbenog postupka u Republici Srbiji, za razliku od rešenja zakonika o
krivičnom postupku većine drugih zemalja u regionu. Naime, zakonici Hrvatske,
Crne Gore i Makedonije, pored toga što predviđaju ispitivanje presude od strane
suda u onom delu u kome se ona žalbom pobija, predviđaju i obavezu drugoste-
penog suda da po službenoj dužnosti ispita da li postoji povreda krivičnog zakona
i pojedinih apsolutno bitnih povreda odredaba krivičnog postupka24.
Apsolutno bitne povrede odredaba krivičnog postupka. – Apsolutno bitne po-
vrede odredaba krivičnog postupka, nabrojane su u jedanaest tačaka 1. stava, čla-
na 438 ZKP, i predstavljaju sledeće povrede:
1. Prva apsolutno bitna povreda odnosi se na krivično gonjenje, pa će po-
vreda postojati ukoliko: “je nastupila zastarelost krivičnog gonjenja, ili je gonjenje
isključeno usled amnestije ili pomilovanja ili je stvar već pravosnažno presuđena,
ili postoje druge okolnosti koje trajno isključuju krivično gonjenje”25.
Nezavisno od apsolutno bitne povrede odredaba krivičnog postupka o kojoj
je reč, postojanje navedenih okolnosti, svojim procesnim dejstvom, uticaće na tok
krivičnog postupka u gotovo svim njegovim fazama, isključujući mogućnost kri-
21 Čl. 380, st. 1 tač. 1 ZKP/2001.
22 Naravno, s obzirom na prirodu relativno bitnih povreda odredaba krivičnog postupka,
sud pravnog leka nikada ne ispituje njihovo postajenje po službenoj dužnosti.
23 Momčilo Grubač, “Nove ustanove i nova rešenja Zakonika o krivičnom postupku Srbije
od 26. septembra 2011. godine”, Pravni zapisi, br. 2, god. II, Beograd, 2011, str. 467–506.
24 Jugoslav Tintor, “Branilac kao subjekt pravnog leka”, “Pravni lekovi u krivičnom postupku
– regionalna krivičnoprocesna zakonodavstva i iskustva u primeni”, Beograd 2016, str. 314–320.

25 Čl. 438, st. 1, tač. 1 ZKP.
10
vičnog gonjenja protiv okrivljenog, te sud u ovom slučaju26, donosi presudu ko-
jom se optužba odbija27.
Ipak, ukoliko sud i pored postojanja navedenih okolnosti, propusti da done-
se odbijajuću presudu u prvostepenom postupku, već donese kakvu drugu presu-
du, recimo osuđujuću presudu za okrivljenog, to će biti razlog za usvajanje žalbe
u drugostepenom postupku, a zbog postojanja apsolutno bitne povrede odredaba
krivičnog postupka28. Ukoliko pojedina okolnost koja isključuje krivično gonje-
nje, ne nastupi u toku prvostepenog postupka, već se pojavi nakon izricanja prvo-
stepene presude, a nakon ulaganja žalbe, sud pravnog leka bi morao voditi računa
o novonastaloj situaciji, te doneti presudu kojom se optužba odbija29. Prethodno
važeći Zakonik o krivičnom postupku30, okolnosti koje se odnose na isključenje
krivičnog gonjenja svrstavao je u povrede krivičnog zakona31, odnosno povrede
koje se odnose na krivično materijalno pravo. Kako se ovde radi o trajnim pro-
cesnim smetnjama, novi zakonodavac je u skladu sa njihovom prirodom, svrstao
ove povrede među apsolutno bitne povrede krivičnog postupka. Svakako je po-
trebno napomenuti da ova tačka ZKP, trpi česte kritike u krivičnoprocesnoj teori-
ji. Razlog je nespretna formulacija date zakonske odredbe, koja ako bi se doslovno
tumačila i primenjivala, onemogućavala bi sud da donese presudu kojom se op-
tužba odbija usled postojanja okolnosti koje trajno isključuju krivično gonjenje,
jer bi se time činila apsolutno bitna povreda krivičnog postupka iz ove tačke32.
Drugo, važeća zakonska odredba, dopušta da sud pogreši samo u jednom
pravcu, odnosno na štetu okrivljenog, pogrešno smatrajući da okolnost koja is-
ključuje krivično gonjenje ne postoji – dok ona, u stvari, postoji. Odredba isklju-
čuje mogućnost da sud može pogrešiti i u drugom smeru, odnosno pogrešno oce-
26 Sud po službenoj dužnosti, u gotovo svim fazama krivičnog postupka (ovde se isključuje,
recimo faza istražnog postupka u kojoj sud još uvek nema toliko aktivnu ulogu), mora voditi računa
o tome da li postoji neka od okolnosti koja isključuje krivično gonjenje, odnosno da li postoje uslovi
za donošenje odbijajuće presude.
27 Čl. 422, tač. 3 ZKP.
28
M. Grubač, “Nove ustanove i nova rešenja Zakonika o krivičnom postupku Srbije od 26.
septembra 2011. godine”, Pravni zapisi, br. 2, God II, Beograd, 2011, str. 502.
29 Zoran Paripović, “Osnovi za izjavljivanje žalbe po odredbama Zakonika o krivičnom
postupku”, Bilten Apelacionog suda u Novom Sadu, broj 7/2016, Beograd, 2016.
30 Službeni list SRJ, br. 70/01 i 68/02 i Službeni glasnik RS, br. 58/2004, 85/2005, 115/2005,
115/2005, 49/2007.
31 Čl. 369. tač. 2 ZKP/2001.
32 Milan Škulić, “Žalba kao redovan pravni lek (pojam, vrste i osnovne karakteristike)”,
Pravni lekovi u krivičnom postupku – regionalna krivičnoprocesna zakonodavstva i iskustva u prime-
ni, Beograd 2016, str. 117 i 124.
11
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
njujući da određena okolnost koja trajno isključuje krivično gonjenje postoji, dok
ona, u stvarnosti, ne postoji33.
Kada je reč o okolnostima iz ove tačke, koja se odnosi na već presuđenu
stvar (res iudicata), treba voditi računa o tome da isključenje krivičnog gonjenja
postoji, samo ukoliko se, za isto delo, ponovo sudi istom licu dva puta, odnosno
pošto je ono za isto krivično delo već osuđeno. Dakle, “činjenica da je za isto kri-
vično delo već osuđeno jedno lice, ne predstavlja smetnju da se vodi krivični po-
stupak za isto krivično delo protiv drugog lica (saučesnika)”34, jer se u tom sluča-
ju ne radi o već presuđenoj stvari. (Vrhovni sud Vojvodine, Kž. 1197/64).
2. Apsolutno bitna povreda odredaba krivičnog postupka, postojaće i u si-
tuacijama vezanim za nadležnost krivičnog suda koji je doneo presudu koja se
žalbom pobija, pa će apsolutno bitna povreda postojati, ako je presudu doneo sud
koji po odredbama o stvarnoj nadležnosti35, nije imao ovlašćenje da sudi. Me-
đutim, u skladu sa devolutivnim načelom, ukoliko neposredno viši sud, done-
se presudu za krivično delo iz nadležnosti nižeg suda, apsolutno bitna povreda
odredaba iz ove tačke neće postojati36. Osnovna kritika koja se upućuje ovako
formulisanoj odredbi, odnosi se na izostavljanje dela rečenice iz prethodno važe-
ćeg ZKP, a koja je regulisala ovu apsolutno bitno povredu37, vezano za mogućnost
i da sud neosnovano odbaci optužbu zbog stvarne nenadležnosti38. Nije, dakle,
jasno, zbog čega sada sud može da pogreši, samo ukoliko odlučujuje o krivičnoj
stvari za koju nije nadležan, dok ne može da pogreši proglašavajući sebe nenad-
ležnim za krivičnopravnu stvar za koju je po zakonu nadležan, pogotovo s obzi-
rom da je po ranijim zakonskim odredbama, takva njegova greška bila moguća39.
3. Sledeća apsolutno bitna povreda odredaba krivičnog postupka odnosi se
na sastav krivičnog suda koji je doneo presudu koja se žalbom pobija, pa će po-
vreda postojati ako: “je sud bio nepropisno sastavljen ili ako je u izricanju presu-
33 M. Grubač, “Nove ustanove i nova rešenja Zakonika o krivičnom postupku Srbije od 26.
septembra 2011. godine”, Pravni zapisi, br. 2, God II, Beograd, 2011, str. 467–506.
34 Tihomir Vasiljević, Momčilo Grubač, Komentar Zakonika o krivičnom postupku, Beograd
2011, str. 829.

35 Čl. 22–24 Zakona o uređenju sudova (Službeni glasnik RS, br. 116/2008, 104/2009,
101/2010, 31/2011 – dr. zakon, 101/2011, 101/2013, 106/2015, 40/2015, – dr. zakon, 13/2016 i
108/2016), i u načelnom smislu čl. 12 ZKP.
36 Čl. 438, st. 1 tačka 2. ZKP.
37 Čl. 368, st. 1 tačka 6. ZKP/2001.
38 J. Tintor, “Branilac kao subjekt pravnog leka”, Pravni lekovi u krivičnom postupku – re-
gionalna krivičnoprocesna zakonodavstva i iskustva u primeni, Beograd 2016, str. 314–320.
39 Ibidem.
12
de učestvovao sudija ili sudija-porotnik koji nije učestvovao na glavnom pretresu

ili koji je pravnosnažnom odlukom izuzet od suđenja”40. U sudskoj praksi Repu-
blike Srbije istaknuto je da (se): “sastav veća za suđenje u prvom stepenu određu-
je na osnovu pravne ocene dela koja proizilazi iz činjeničnog opisa u optužnom
aktu, bez obzira na kvalifikaciju datu u optužnom aktu”. (Vrhovni sud Srbije, Kž.
323/91 od 07.06.1991. godine)41. Dakle, kako sud nije vezan kvalifikacijom dela
koju je tužilac naveo u optužbi, on će odredbe ZKP koje se odnose na sastav sud-
skih veća42, primeniti s obzirom na sopstvenu ocenu dela, a koja proizilazi iz či-
njeničnog opisa koji je tužilac naveo u optužbi. Mnogobrojne situacije u praksi
mogu biti vezane za ovu povredu, ali ona se ne odnosi samo na pitanje brojnog
već i ličnog sasatava suda, tako da će ona postojati i ako je u suđenju učestvovao
sudija koji ne ispunjava uslove za imenovanje i sl. S obzirom na ovo, sudska prak-
sa u Republici Srbiji zauzima stav, da ne postoji povreda ako su u veću za malolet-
nike učestvali sudije porotnici, od kojih je jedan po svom osnovnom zanimanju
lekar, jer je pored toga više od trideset godina bio predavač u srednjoj medicin-
skoj školi, dok je drugi penzionisani major Vojske Jugoslavije, koji je više od dece-
nije radio u srednjoj školi kao predavač opštenarodne odbrane. (Vrhovni sud Sr-
bije, Kžm. 105/95 od 09.04.1996. godine).
Kada je u pitanju izricanje presude, potrebno je istaći, da čin objavljivanja
presude za stranke nema procesno pravni značaj koji bi podrazumevao ovu po-
vredu. Odnosno, ukoliko presuda bude objavljena pred nepotpunim sastavom
veća, to na nju neće uticati. Objavljivanje presude predstavlja radnju koja se pre-
duzima nakon što je sudska odluka već poznata, pa to na presudu ne može ni
uticati. S obzirom na prethodno rečeno, u presudi Vrhovnog suda Srbije je na-
vedeno: “Neosnovano se žalbom presuda pobija zbog povrede odredaba krivič-
nog postupka, koja se odnosi na objavljivanje presude čijem objavljivanju nije
prisustvovao sudija – član veća petorice. (Presuda Vrhovnog suda Srbije, Kž.
2151/2003 od 17.03.2004. god.).
4. Apsolutno bitna povreda odredaba krivičnog postupka iz stava četvr-
tog, postojaće ukoliko je na glavnom pretresu učestvovao sudija ili sudija porot-
nik, koji je po odredbama ZKP morao biti izuzet43. Ipak, žalilac se na ovu povre-
du u žalbi može pozivati, samo ako tu povredu nije mogao izneti u toku glavnog
pretresa, ili je izneo, ali je prvostepeni sud nije uzeo u obzir44. Prema shvatanju
40 Čl. 438, st. 1, tač. 3 ZKP.
41 Goran Ilić, Granice ispitivanja prvostepene krivične presude, Beograd, 2004, str. 247.
42 Čl. 21 i čl. 22 ZKP.
43 Čl. 37–40 ZKP.
44 Čl. 452 ZKP.
13
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Vrhovnog kasacionog suda, ova povreda će u skladu sa odredbom vezanom za

razlog za izuzeće sudije i sudije porotnika45, postojati samo ukoliko je sudija ili
sudija porotinik ranije postupao u istom krivičnom predmetu, a ne u eventualno
određenim postupcima u okviru istog predmeta. (Presuda Vrhovnog kasacionog
suda, Kzz. OK 3/2014 od 6.03.2014. god.).
5. Ukoliko se glavni pretres održi bez lica čije je prisustvo obavezno ili uko-
liko se uskrati optuženom, braniocu, oštećenom ili privatnom tužiocu, protivno
njihovom zahtevu, da na glavnom pretresu upotrebljavaju svoj jezik i da na svom
jeziku prate tok glavnog pretresa, postojaće apsolutno bitna povreda postupka iz
tačke 5., stava 1., člana 438. ZKP Lica čije je prisustvo na glavnom pretresu obave-
zno predstavljaju: optuženi, branilac, ovlašćeni tužilac, tumač i prevodilac. Među-
tim, odredbe ZKP koje se odnose na obavezno prisustvo određenih lica glavnom
pretresu i eventualne izuzetke od tog pravila su mnogobrojne46, pa ih nećemo
pojedinačno navoditi i obrazlagati. Ipak, kao primer ove apsolutno bitne povre-
de, navešćemo nekoliko primera iz sudske prakse. Tako će ova povreda postoja-
ti, ukoliko se glavni pretres održi u prisustvu pripravnika ili stručnog saradnika
javnog tužilaštva, a po Zakoniku je bilo obavezno prisustvo javnog tužioca ili nje-
govog zamenika47. Ova povreda će postojati: “i ukoliko je branilac na sopstveni
zahtev, a po odobrenju suda, napustio sudnicu pre zaključenja pretresa u postup-
ku u kome je po zakoniku odbrana obavezna”48. U svakom slučaju drugostepe-
ni sud činjenice koje se tiču ove povrede može utvrditi pribavljanjem izveštaja o
povredma od prvostepenog suda. Ovaj izveštaj podrazumeva precizno navođenje
od strane prvostepenog suda, koji je sudija ili sudija porotnik, učestvovao u suđe-
nju i kog dana49.
Član 11. ZKP reguliše pitanje upotrebe jezika u postupku, a njegov 3. stav
propisuje: “da stranke, svedoci i druga lica koja učestvuju u postupku imaju pra-
vo da u toku postupka upotrebljavaju svoj jezik i pismo, a ako se postupak ne vodi
na njihovom jeziku i ako, nakon pouke o pravu na prevođenje, ne izjave da zna-
45 Čl. 37, st. 1, tač. 4. ZKP, a u kome je rečeno: “da sudija ili sudija porotnik mora biti izuzet
od sudijske dužnosti u određenom predmetu ako je u istom predmetu postupao kao sudija za pre-
thodni postupak ili odlučivao o potvrđivanju optužnice ili učestvovao u donošenju meritorne od-
luke o optužbi koja se pobija žalbom ili vanrednim pravnim lekom ili učestvovao u postupku kao
tužilac, branilac, zakonski zastupnik ili punomoćnik oštećenog odnosno tužioca, ili je saslušan kao
svedok ili kao veštak, ako tim zakonikom nije drugačije propisano”.
46 Čl. 74, čl. 371, čl. 382, čl. 383; čl. 506, čl. 507, čl. 87.
47 Presuda Vrhovnog suda Kosova, Vsž.81/78. Od 19.04. 1979. god.
48 Presuda Četvrtog opštinskog suda u Beogradu, K.702/03, od 10. 03. 2004. god.
49 Rešenje Okružnog suda u Beogradu, Kž.3579/06 od 14.02.2007. god. i Presuda Prvog
opštinskog suda u Beogradu, K. Br. 1133/06 od 23.10.2006. god.
14
ju jezik na kome se postupak vodi i da se odriču prava na prevođenje, obezbediće

im se na teret budžetskih sredstava prevođenje onoga što oni ili drugi iznose, kao
i prevođenje isprava i drugog pisanog dokaznog materijala”. U skladu sa stavom 4.
istog člana, koji predviđa da: “prevođenje obavlja prevodilac”. Sudska praksa je na
stanovištu da će povreda postojati i ukoliko ulogu tumača preuzmu članovi sud-
skog veća koji znaju jezik okrivljenog50. Naravno, uloga članova sudskog veća je
striktno zakonski regulisana, te oni ne mogu preuzimati ulogu sudskog tumača,
koji predstvalja posebnog subjekta u krivičnom postupku. Ovo pravilo važi i za
sve ostale učesnike sudskog postupka i striktno se primenjuje, a u sudskoj prak-
si se pored već rečenog, naglašava i da branilac, kao vršilac funkcije odbrane, ne
može vršiti u isto vreme dužnost sudskog tumača, pa čak i ako okrivljeni nisu tra-
žili sudskog tumača, jer je njihov branilac bio stalni sudski tumač51.
6. Ukoliko je javnost bila isključena na glavnom pretresu, protivno odreda-
bama ZKP52, postojaće, takođe, apsolutno bitna povreda odredaba krivičnog po-
stupka. Ovom odredbom se obezbeđuje javnost raspravljanja krivične stvari, te
predstavlja i garanciju kojom se štiti pravo na pravično suđenje. Međutim, zani-
mljivo je povodom ovog pitanja, a u vezi sa javnošću u krivičnom postupku, ista-
ći sporenja koja postoje u okviru krivičnoprocesne teorije, vezano za pitanje: “da
li se u situaciji, kada protivno odredbama ZKP, javnost nije isključena, a trebalo
je da bude isključena, uopšte postoji neka od relativno bitnih odredaba krivičnog
postupka ili u ovakvoj situaciji, povrede u smislu apsolutno ili relativno bitnih po-
vreda odredba krivičnog postupka, i nema”. Naime, već usmeravanje pažnje na
cilj pravnih lekova uopšte, kao prava lica da napadaju pojedinu sudsku odluku u
kojoj smatraju da postoje greške, a kako bi one bile ispravljene, dovodi do zaključ-
ka, da ovde greške i ne mogu biti ispravljene, s obzirom na prirodu odredaba koje
nalažu isključenje javnosti u krivičnom postupku. Dakle, “ono što je isključenjem
javnosti trebalo da ostane tajna, razglašeno je i tu popravke više nema, te je be-
smisleno ponovo suditi, ali sada u odsustvu javnosti”53.
7. Kada sud povredi odredbe krivičnog postupka o postojanju optužbe ovla-
šćenog tužioca, odnosno odobrenja nadležnog organa, postojaće apsolutno bitna
povreda krivičnog postupka iz tačke 7. stava 1. člana 43854. Za krivična dela koja
50 T. Vasiljević, M. Grubač, Komentar Zakonika o krivičnom postupku, Beograd 2011, str. 811.
51 Ibidem.
52 Čl. 438, st. 1, tač. 6 ZKP.
54 Kada je u pitanju apsolutna povreda iz ove tačke, potrebno je napomenuti da novi, za
razliku od ranije važećeg ZKP više ne navodi da će ova povreda postojati i kada ne postoji pred-
log oštećenog, kod krivičnih dela za koja se goni po takvom predlogu (recimo kod krivičnih dela
15
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
se gone po službenoj dužnosti, ovlašćeni tužilac je javni tužilac, a u slučaju njego-

vog odustanka od optužbe, to je oštećeni kao tužilac55. Kod krivičnih dela koja se
gone po privatnoj tužbi, ovlašćeni tužilac je privatni tužilac56. Ukoliko za određe-
no krivično delo optužbu podigne tužilac koji na to nije ovlašćen, postojaće ap-
solutno bitna povreda odredaba krivičnog postupka iz ove tačke. Kako optužba
može opstati samo ukoliko je punovažna, smatraće se da ona ne postoji i ukoliko
je podneta po isteku zakonom predviđenog roka ili ukoliko ovlašćeni tužilac odu-
stane od optužbe, a postupak uprkos tome bude nastavljen. Dakle, u ovim sluča-
jevima će takođe postojati povreda iz ove tačke, jer kada drugostepeni sud nađe
da je prvostepeni postupak sproveden povodom neblagovremene privatne tužbe,
on će prvostepenu presudu preinačiti i to presudom kojom se optužba odbija57. U
određenim situacijama, odobrenje nadležnog državnog organa može predstavlja-
ti uslov za preduzimanje ili nastavak krivičnog gonjenja. Tako, ukoliko okrivljeni
u toku krivičnog postupka, postane poslanik republičke skupštine i pri tom se po-
zove na imunitet, postupak se nadalje protiv njega neće moći nastaviti, bez odo-
brenja skupštinske većine čiji je član58.
8. Apsolutno bitna povreda odredaba krivičnog postupka postojaće i uko-
liko presudom nije u potpunosti rešen predmet optužbe59. Kako je sud vezan či-
njenicama koje su navedene u opisu optužbe, on presudom treba da reši optuž-
bu i ni manje ni više od toga60. Ovo se odnosi kako na njen subjektivni identitet
(lice koje je optuženo), tako i njen objektivni identitet (predmet optužbe). U pret-
hodnom delu teksta je već navedeno da sud nije vezan za predlog tužioca u pogle-
du pravne kvalifikacije dela, samim tim on nije vezan ovom njegovom pravnom
konstrukcijom ali jeste činjeničnom. Odnosno, on će morati da donese presudu
koja će obuhvatiti sve činjenice sadržane u predatoj, odnosno na glavnoj raspra-
vi izmenjenoj ili proširenoj optužnici. Dakle, kada sud ne reši deo optužbe, time
što propusti da odluči o pojedinim činjenicama koje su u njoj navedene, doći će
do apsolutno bitne povrede odredaba krivičnog postupka iz ove tačke. Tako je Vr-
iz čl. 141, 150, 152, st. 1... Krivičnog Zakonika (Službeni glasnik RS, br. 85/2005, 88/2005 – ispr.,
107/2005 – 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013 i��
108/2014)��
. Nejasno je zbog čega je ova odred-
ba izostavljena u novom zakoniku, a teško je poverovati da se kada je reč o takvoj grešci, radi o
prostom previdu.
55 Čl. 52 ZKP.
56 Čl. 64 ZKP.
57 Vrhovni sud Makedonije, Kzz, 6/82. od 25.03.1982.
58 Vrhovni sud Hrvatske, Kzz.24/71. od 29.10.1971.
59 Čl. 438, st. 1, tač. 8 ZKP.
60 Ivica Kramarić, Drugostepeni krivični postupak, Novi Sad 1985, str. 171.
16
hovni kasacioni sud u jednoj presudi istakao: “ Odredbom člana 420. stav 1. ZKP
propisano je da se presuda može odnositi samo na lice koje je optuženo i samo na
delo koje je predmet optužbe sadržane u podnesenoj ili na glavnom pretresu iz-
menjenoj ili proširenoj optužnici, dok je stavom 2. istog člana 420, ZKP propi-
sano da sud nije vezan za predlog tužioca u pogledu pravne kvalifikacije krivič-
nog dela, te kako vrsta mere bezbednosti - oduzimanje predmeta iz člana 87. KZ,
koja predstavlja krivičnu sankciju (član 4. stav 1. KZ) ne predstavlja deo optuž-
be, to njenim izostavljanjem u izreci pravnosnažne presude nije učinjena povre-
da odredbe člana 438. stav 1. tačka 8. ZKP”. (Presuda Vrhovnog kasacionog suda,
Kzz. 80/2014(1) od 27.2.2014. god.).
9. Sud će učiniti apsolutno bitnu povredu odredaba krivičnog postupka i
kada presudom optužbu prekorači61. Za razliku od prethodne povrede, koju sud
čini kada ne reši o pojedinim činjenicama navedenim u optužbi, u ovom slučaju u
presudi navodi činjenice koje u optužbi ne postoje. Tako će optužba biti prekora-
čena, kada sud u presudi kojom optuženog oglašava krivim za krivično delo pre-
vare, navodi veći broj prevarenih lica, više prevarnih radnji i veći broj pribavlje-
ne koristi nego što je to bilo navedeno u optužbi62. Potrebno je voditi računa da
se radi o činjenicama koje mogu biti relevantne za okrivljenog. U tom smislu neće
postojati ova povreda kada sud, za razliku od opisa koji je dat u optužnici, samo
podrobnije ili temeljnije opiše utvrđene uzroke koji su doveli do krivičnog dela63
ili ukoliko unese pojedine detalje u opis dela koje optužba ne sadrži64.
10. Kada se žalba izjavi samo u korist okrivljenog, presuda se ne sme izme-
niti na njegovu štetu u pogledu pravne kvalifikacije krivičnog dela i krivične sank-
cije65. Ukoliko do povrede instituta zabrane reformatio in peius tokom postupka
po pravnim lekovima dođe, postojaće apsolutno bitna povreda odredaba krivič-
nog postupka66. Cilj ove zabrane leži u potrebi da se okrivljeni ohrabri, kako ne bi
strahovao od izjavljivanja žalbe. Na račun ovog instiuta su svojevremeno upuće-
nei kritikeu smislu njegovog suprotstavljanja načelu traženja materijalne istine67.
Postojanje instituta zabrane na štetu okrivljenog se danas smatra pravičnim, jer
se čini da bi istina više trpela usled straha okrivljenih od izjavljivanja žalbe. Radi
61 Čl. 438, st. 1, tač. 9 ZKP.
62 Vrhovni sud Vojvodine, Kzp. 44/86 od 11.04.1986.
63 Vrhovni sud Srbije, Kž. 62/67
64 Vrhovni sud Vojvodine Kž. 499/70 od 17.09.1970. god.
65 Čl. 453 ZKP.
66 Čl. 438, st. 1, tač. 10 ZKP.
67 I. Kramarić, Drugostepeni krivični postupak, Novi Sad 1985, str. 202.
17
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
što potpunije predstave o institutu zabrane na štetu okrivljenog, pomenućemo i

jednu presudu iz sudske prakse Republike Srbije u kojoj je rečeno: “Kada je u pr-
vostepenom postupku okrivljenom bila izrečena uslovna osuda i izjavljena žalba
samo u njegovu korist, presuda se u novom postupku ne sme izmeniti na njego-
vu štetu u pogledu pravne kvalifikacije i krivične sankcije, pa je izricanjem novča-
ne kazne, postupljeno protivno ovoj zabrani”. (Presuda Apelacionog suda u Nišu,
Kž1. 470/2011 od 24.02.2011. god.).
11. Poslednja apsolutno bitna povreda odredaba krivičnog postupka odno-
si se na nerazumljivost izreke presude68. Za razliku od ranijeg ZKP Republike Sr-
bije iz 2001. god., zakonodavac se opredelio za rešenje koje kao jedinu apsolut-
nu povredu po pitanju manjkavosti presude, vidi njenu nerazumljivost. Sve druge
manjkavosti izreke presude, kao što su protivrečnost, nepostojanje razloga u izre-
ci, njihova nejasnost i sl., predstavljaju relativnu povredu odredaba krivičnog po-
stupka. Različite situacije u praksi mogu biti vezane za nerazumljivost presude.
Tako recimo postoji nerazumljivost presude, kada je okrivljeni izrekom pobijane
presude, oglašenim krivim, zbog toga što “postoji opravdana sumnja” da je učinio
krivično delo69. Presuda će biti nerazumljiva i kada se u presudi koja se odnosi na
krivično delo otmice, samo navodi da su okrivljeni oštećenog prinudili da nešto
učini ili trpi, bez konkretnog navođenja šta je to okrivljeni bio prinuđen da učini
ili trpi. Kako se radi o odlučnoj činjenici o kojoj prvostepeni sud ne daje razloge,
presuda je nerazumljiva70. Presuda će biti nerazumljiva i ukoliko se u njoj ne na-
vodi vreme izvršenja krivičnog dela71.
Relativno bitne povrede odredaba krivičnog postupka. – Stav 2. člana 438
ZKP, predviđa relativno bitne povrede odredaba krivičnog postupka i za razliku
od ranije važećeg zakonika, koji je navodio jednu takvu povredu, on sada predvi-
đa tri različite vrste relativno bitnih povreda odredaba krivičnog postupka. Ovo
je uslovljeno time, što su dve ranije apsolutno bitne povrede, sada predviđene kao
relativno bitne povrede odredaba krivičnog postupka.
1. Prva relativno bitna povreda, postojaće ukoliko se presuda zasniva na ne-
zakonitom dokazu, osim ukoliko bi se s obzirom na druge dokaze, očigledno i bez
tog dokaza donela ista presuda72. Nezakoniti su oni dokazi, koji su u suprotnosti
sa Ustavom, zakonom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i po-
68 Čl. 438, st. 1, tač. 10 ZKP.
69 Rešenje Apelacionog suda u Kragujevcu, Kž1. 686/2014 od 20.05.2014. god.
70 Rešenje Apelacionog suda u Beogradu, Kž 1. 4680/2013 od 16.10.2013. god.
71 Presuda Okružnog suda u Beogradu, K. 646/98, od 04.02.1999. god.
72 Čl. 438, st. 2, tač. 1 ZKP.
18
tvrđenim međunarodnim ugovorima73. Dakle, to su oni dokazi koji nisu u skla-

du sa pravnim poretkom, a to mogu biti sami po sebi ili po načinu na koji su pri-
bavljeni. Ono što je bitno za povredu, jeste činjenica da presuda treba da počiva
na takvom dokazu, odnosno da bez njega ni takve presude ne bi bilo. S obzirom
na uzročno posledičnu važnost takvog dokaza na samu presudu, pretpostavka je
da bi se do saznanja o korišćenju takvog dokaza moralo doći već čitanjem same
presude. U sudskoj praksi Republike Srbije je povodom ovoga rečeno: “Dokaz
nije nedozvoljen, ako je izveden tokom postupka, a nije ocenjen u presudi. U tom
slučaju se eventualno može dovesti u sumnju ispravnost utvrđenja činjeničnog
suda”74. Međutim, presuda se ne može zasnivati na audio-zapisu i transkriptu au-
dio-zapisa, ako prikupljanje tih dokaza nije bilo obuhvaćeno naredbom istražnog
sudije. Apelacioni sud u Kragujevcu je povodom ovoga istakao: “Stoga, po oceni
Apelacionog suda, kako su predmetni dokazi pribavljeni bez naredbe nadležnog
suda, a prvostepeni sud te dokaze izveo na glavnom pretresu i na njima zasnovao
presudu, to je učinio bitnu povredu odredaba krivičnog postupka iz čl. 438. st. 2.
tač. 1. ZKP, zbog čega je ukidanje prvostepene presude bilo obavezno75“.
2. Druga relativno bitna povreda odredaba krivičnog postupka odnosi se
na manjkavosti sadržane u presudi, čije postojanje dovodi do ukidanja presude,
samo ukoliko su ti nedostaci takvi da usled njihovog postojanja nije moguće is-
pitati zakonitost i pravilnost izrečene presude76. Ovi nedostaci mogu biti: 1. pro-
tivrečnost presude sebi samoj; 2. protivrečnost razloga presude njenoj izreci; 3.
nepostojanje razloga u presudi; 4. ne navođenje u presudi razloga o činjenicama
koje su predmet dokazivanja; 5. potpuna nejasnost razloga koji su navedeni u pre-
sudi ili protivrečnost razloga navedenih u presudi u znatnoj meri; 6. postojanje
znatne protivrečnosti u presudi, između onoga što se navodi u njenim razlozima
o sadržini isprava ili zapisnika o iskazima datim u postupku i samih tih isprava ili
zapisnika, a u vezi sa činjenicama koje su predmet dokazivanja.
Kao što je ranije napomenuto, utvrđivanje postojanja navedenih nedostata-
ka u presudi prema prethodno važećem ZKP/2001, predstavljalo je razlog za nje-
no obavezno ukidanje. Kako sada ovi nedostaci predstavljaju relativno bitnu po-
vredu odredaba postupka, ostavljeno je sudu pravnog leka da analizira i oceni, da
li je i pored postojanja navedenih manjkavosti presuda ipak izrečena na zakonit i
pravilan način. Nije jasno, zbog čega se nerazumljivost izreke presude po novom
73 Čl. 16, st. 1 ZKP.
74 Presuda Vrhovnog kasacionog suda, Kž. Ok 12/2012 od 21.02.2013. god.
75 Presuda Višeg suda u Kragujevcu, 4K.br. 54/13 od 03.12.2013. godine i presuda Apela-
cionog suda u Kragujevcu, Kž. 1–1140/14 od 11.09.2014. god.
76 Čl. 438, st. 2, tač. 2 ZKP.
19
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
rešenju izdvaja, te ostaje apsolutna povreda, dok svi ostali nedostaci predstavlja-
ju relativnu povredu77. Napominjemo da ovakvo zakonsko rešenje ipak doprinosi
efikasnosti rešavanja konkretne krivične stvari. Takođe, čini se da je ranija odred-
ba često mogla biti zloupotrebljavana, u smislu odugovlačenja krivičnog postupka.
2.1. Kao primer relativnosti ove povrede (ali i toga šta sud smatra protivreč-
nošću presude sebi samoj), navešćemo jednu odluku iz sudske prakse u kojoj je
istaknuto: “Drugostepeni sud ukazuje da izreka prvostepene presude sadrži u sebi
protivrečnost, u tom smislu što je u činjeničnom opisu krivičnog dela navedeno
da je okrivljeni pristao na izvršenje krivičnog dela (eventualni umišljaj), a potom
u istom činjeničnom opisu stoji da je okrivljeni hteo izvršenje krivičnog dela (di-
rektni umišljaj), međutim, drugostepeni sud je našao da se radi o protivrečnosti
izreke samoj sebi u smislu odredbe čl. 438 st. 2 ZKP koja nije dovela do nemoguć-
nosti da se ispita zakonitost i pravilnost prvostepene presude, pa se u pogledu tog
žalbenog navoda od strane ovog suda ukazuje da se osnovano od strane branio-
ca ukazuje na napred navedeno, ali da ovim nije učinjena bitna povreda odredaba
krivičnog postupka iz čl. 438 st. 1 tač. 11 ZKP, u smislu apsolutno bitne povrede
odredaba krivičnog postupka, već se radi o bitnoj povredi odredaba krivičnog po-
stupka koja je odredbama čl. 438 st. 2 ZKP relativizovana i postojaće samo ako je
dovela do toga da nije moguće ispitati zakonitost i pravilnost pobijane presude”78.
2.2. Razlozi presude će biti protivrečni njenoj izreci, ukoliko između njih
postoji kontradiktornost ili nesklad, odnosno ukoliko odlučne činjenice i doka-
zi navedeni u obrazloženju presude, protivreče onome što sadrži izreka presude.
Povodom ovoga je u sudskoj praksi Republike Srbije rečeno: “osnovani su žalbeni
navodi OJT u P. kada ukazuju da je prilikom donošenja ožalbene presude učinje-
na bitna povreda odredaba krivičnog postupka, s obzirom da je izreka pobijane
presude nerazumljiva i protivurečna razlozima presude, imajući u vidu činjeni-
cu da je u konkretnom slučaju optuženi oslobođen zbog nedostatka dokaza, a iz
obrazloženja pobijane presude zapravo proizilazi da je isti oslobođen i zbog ne-
dostatka dokaza i zbog nepostojanja krivičnog dela, te da pobijanom presudom
sud nije jasno obrazložio po kom osnovu je doneo oslobađajuću presudu protiv
prvookrivljenog”79.
2.3. Presudi nedostaju razlozi, kada ih ona nikako ne sadrži ili kada ih sadr-
ži, ali su oni takvi da se uopšte ne mogu smatrati razlozima80. Izostanak razloga
77 Bel. 24, s. 318.
78 Presuda Apelacionog suda u Kragujevcu, Kž 1. 3563/2013 od 11.10.2013. god.
79 Rešenje Višeg suda u Požarevcu, 1 Kž 350/15 od 09.11.2015. god.
20
se može odnositi kako na potpuno neobrazloženje izreke presude, tako i na izo-

stanak obrazloženja u odnosu na određene odluke u okviru same presude. Prvo-
stepeni sud će tako ovu povredu učiniti, kada u obrazloženju presude ne navede
iz kojih razloga smatra da u radnjama okrivljenih nema elemenata krivičnog dela
uništenja i oštećenja tuđe stvari, kojim je učinjena šteta od milion i petsto hilja-
da dinara81.
Međutim, član 429. ZKP, navodi situacije kada pismeno izrađena presuda
ne mora da sadrži obrazloženje, a to su: 1. ako lica ovlašćena na izjavljivanje žal-
be odmah po objavljivanju presude izjave da se odriču prava na žalbu ili 2. ukoli-
ko je optuženom izrečena kazna zatvora u trajanju do tri godine, novčana kazna,
kazna rada u javnom interesu, kazna oduzimanja vozačke dozvole, uslovna osuda
ili sudska opomena, a osuda je zasnovana na nesumnjivom priznanju optuženog.
U skladu sa ovim je u presudi Apelacionog suda u Kragujevcu navedeno: “Žalbe-
ne navode, kojim okrivljeni ukazuje da su u presudi izostali razlozi, drugostepe-
ni sud nije ocenio osnovanim, budući da je prvostepeni sud pravilno primenio
odredbu člana 429. stav 1. tačka 2) ZKP, kojom je propisano da pismeno izrađena
presuda ne mora da sadrži obrazloženje, ako je okrivljenom izrečena kazna zatvo-
ra u trajanju do tri godine, ili blaža krivična sankcija, a osuda je zasnovana na pri-
znanju okrivljenog koje ispunjava pretpostavke iz člana 88. ZKP”.82
2.4. Kada je u pitanju nenavođenje u presudi razloga o činjenicama koje
su predmet dokazivanja, član 428. stav. 8. ZKP, utvrđuje obaveze suda po pitanju
obrazloženja presude, nenavođenje takvih razloga u presudi smatra se povredom
odredaba krivičnog postupka. Tako je Apelacioni sud u Beogradu jednim svojim
rešenjem naveo: “Evidentno je da u pobijanoj odluci nije na odgovarajući način
objašnjeno čime se prvostepeni sud rukovodio prilikom rešavanja pitanja o po-
stojanju predmetnog krivičnog dela i njegovoj kvalifikatornoj okolnosti – na na-
ročito drzak način, odnosno na osnovu čega je izveo zaključak da su okrivljeni iz-
vršili krivično delo na način kako je to prvostepeni sud opisao u izreci pobijane
presude. Kako u pogledu ovih odlučnih činjenica prvostepeni sud nije dao razlo-
ge, pobijana presuda je morala biti ukinuta”.83
2.5. Razlozi presude su nejasni ako sud na nelogičan ili nepotpun način
analizira dokaze koje je prihvatio i na kojima presudu temelji. Potpuna nejasnost
razloga presude će postojati, ako, recimo, sud uopšte ne analizira odlučne činje-
nice koje je prihvatio kao dokazane i na kojima se presuda zasniva, zbog čega je i
81 Rešenje Višeg suda u Požarevcu 2 Kž 123/15 od 8.06.2015. god.
82 Presuda Apelacionog suda u Kragujevcu, Kž 1. 801/2014 od 21.05.2014. god.
83 Presuda Apelacionog suda u Beogradu, Kž 1. 5565/2013 od 20.11.2013. god.
21
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
obrazloženje presude potpuno nejasno. U jednoj presudi višeg suda u Valjevu je

povodom ovoga, između ostalog, rečeno: “Prvostepeni sud u obrazloženju pre-
sude navodi da prihvata dokaz transkripte, ali ih ne analizira, te je drugostepe-
ni sud mišljenja da je prvostepeni sud bio u obavezi da, ukoliko prihvata neki do-
kaz, analizira i njegovu sadržinu, te jasno obrazloži koji deo transkripta i zašto
prihvata”84.
2.6. Kada je reč o postojanju protivrečnosti u presudi, odnosno onoga što se
navodi u njenoj izreci o sadržini isprava ili zapisnika o iskazima datim u postup-
ku i samih tih isprava ili zapisnika, a u vezi sa činjenicama koje su predmet doka-
zivanja i ovde je reč o svojevrsnoj kontradiktornosti između onoga što se navodi u
presudi i onoga što je utvrđeno u pojedinim fazama postupka. Naravno, ova pro-
tivrečnost mora biti znatna, tako da sud neće biti u mogućnosti da ispita zakoni-
tost i pravilnost takve presude. Tako će, recimo, ova povreda postojati: “kada se u
presudi navodi, da je okrivljeni priznao da je izvršio radnje koje se navode u izre-
ci presude, dok prema zapisniku o glavnom pretresu, proizilazi da je okrivljeni te
radnje porekao i tražio da kao nevin bude oslobođen optužbi”85.
3. Poslednja relativno bitna povreda odredaba krivičnog postupka, posto-
jaće ukoliko sud u toku glavnog pretresa ne primeni ili nepravilno primeni neku
odredbu ZKP, pa to bude od odlučnog uticaja na donošenje zakonite i pravilne
presude86. Za razliku od rešenja prethodno važećeg ZKP/2001, kojim je predviđa-
no da ova povreda postoji, ukoliko je neprimenjivanje ili nepravilno primenjiva-
nje određene odredbe zakonika od strane suda, uticalo ili moglo uticati na zako-
nito i pravilno rešenje presude87, prema rešenju važećeg zakonika, potrebno je da
je ta greška bila od odlučnog uticaja na donošenje presude. Dakle, za razliku od
ranijeg rešenja, nije više dovoljan samo “uticaj” ove povrede na presudu, sada se
traži viši stepen ovog uticaja, odnosno potrebno je da on “odlučno” uticao na ta-
kvu sudsku odluku88. Takođe, potrebno je i da je ovakav – “odlučan” uticaj po-
84
Presuda višeg suda u Valjevu, K. br. 79/11 od 06.08.2012. god. i rešenje Apelacionog suda
u Beogradu Kž 1 6041/2012 od 19.11.2013.
85 J. Tintor, “Branilac kao subjekt pravnog leka”, Pravni lekovi u krivičnom postupku – re-
gionalna krivičnoprocesna zakonodavstva i iskustva u primeni, Beograd 2016, str. 822.

86 Čl. 438, st. 2, tač. 3 ZKP.
87 Čl. 368, st. 2, ZKP/2001.
88 S. Bejatović, “Pravni lekovi u krivičnom postupku kao instrumenti zakonitosti rešenja
krivične stvari (pojam, vrste, stanje i iskustva u primeni)”, Pravni lekovi u krivičnom postupku – re-
gionalna krivičnoprocesna zakonodavstva i iskustva u primeni, Beograd, 2016, str. 17.
22
vrede na presudu već nastupio, odnosno da je već realizovan89. Što znači da po-
vrede neće biti ukoliko je njeno postojanje, samo moglo biti od uticaja na takvu
presudu, kako je to ranije bilo predviđeno. Ovakvo izmenjeno rešenje je još jed-
no u nizu novina, koje su donete u cilju, već pomenutog, izbegavanja bezrazlož-
nog odugovlačenja krivičnog postupka. Međutim, ostaje nejasno zbog čega je po
novom rešenju ovu povredu moguće učiniti samo u toku glavnog pretresa, a ne i
prilikom donošenja presude90.
Kada je reč o “odlučnom” uticaju kao zakonskoj novini, navešćemo i jednu
sudsku odluku u vezi sa ovom povredom, u kojoj je rečeno: “ Prvostepeni sud na
glavnom pretresu nije primenio odredbe ZKP, u vezi predlaganja dokaza91, kada
nije obrazložio rešenje kojim je odbio dokazni predlog okrivljenog da sasluša sina
stranaka u vezi sa njihovim sukobima, a o čemu je on verovatno mogao da da
obaveštenja jer je sa oštećenom i okrivljenim zajedno živeo. Na opisani način pr-
vostepeni sud je učinio bitne povrede odredaba krivičnog postupka, jer nije pra-
vilno primenio odredbe ZKP o izvođenju dokaza, što je bilo od odlučnog uticaja
na donošenje zakonite presude”92.
4. Povrede krivičnog zakona. Članom 439. ZKP, predviđen je žalbeni osnov
koji obuhvata povrede odredaba krivičnog materijalnog prava. Dakle, kako odre-
daba Krivičnog zakonika, kao osnovnog izvora krivičnog materijalnog prava u
Republici Srbiji, tako i odredaba drugih zakona u kojima su sadržane materijalne
krivično pravne norme, a koje se uobičajeno nazivaju sporednim krivičnim mate-
rijalnim zakonodavstvom. Kao i kod bitnih povreda odredaba krivičnog postup-
ka i ovde je reč o pravnim, a ne činjeničnim greškama.
Prva povreda krivičnog zakona odnosi se na krivično delo, odnosno na pi-
tanje da li je delo za koje se optuženi goni uopšte krivično delo.93 Kako je za po-
stojanje krivičnog dela potrebno da budu ostvareni svi elementi opšteg pojma
krivičnog dela94, do povrede će doći kada sud pogrešno utvrdi postojanje ili ne-
postojanje nekog od ovih elemenata. Sud, dakle, može načiniti ovu povredu kako
u korist tako i na štetu okrivljenog. Naravno, do povrede može doći i kada sud
pogrešno utvrdi postojanje ili nepostojanje nekog od osnova koji i pored pred-
89
M. Grubač, “Nove ustanove i nova rešenja Zakonika o krivičnom postupku Srbije od 26.
septembra 2011. godine”, Pravni zapisi, br. 2, God II, Beograd, 2011, str. 503.
90 Ibidem. str. 504.
91 Čl. 395 ZKP.
92 Rešenje Višeg suda u Nišu, Kž. 813/2014 od 29.9.2014. god.
93 Čl.439, tač. 1 ZKP.
94 Čl. 14, st. 1 KZ. propisano je da opšti pojam krivičnog dela obuhvata četiri konstitutivna
elementa i to: delo (radnju), predviđenost u zakonu, protivpravnost i krivicu.
23
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
viđenosti dela u zakonu, isključuju njegovo postojanje, odnosno protivpravnost,

krivicu ili kažnjivost. (npr.: delo malog značaja95, nužna odbrana96, krajnja nuž-
da97, neotklonjiva stvarna zabluda98, neuračunljivost99…).
Često se u praksi može dogoditi i da sud pogrešno oceni da određena de-
latnost okrivljenog predstavlja krivično delo iako je u pitanju prekršaj, privred-
ni prestup ili disciplinski prestup. U vezi sa tim je Apelacioni sud u Novom Sadu
povodom izjavljivanja jedne žalbe zaključio: “Prvostepeni sud je učinio povredu
krivičnog zakona, jer delo za koje je okrivljeni prvostepenom presudom oglašen
krivim, nije krivično delo, već prekršaj, zbog čega je Aplacioni sud preinačio po-
bijanu presudu i okrivljenog oslobodio od optužbe”.100
Povreda iz ovog člana postojaće i kada sud povredi krivični zakon, po pi-
tanju da li je u pogledu određenog krivičnog dela koje je predmet optužbe, pri-
menjen zakon koji se u tom slučaju nije mogao primeniti.101 Ovde je sud utvrdio
činjenično stanje na pravilan i potpun način,102 krivično delo i odgovornost uči-
nioca postoje, ali je sud, prilikom kvalifikacije dela, primenio zakon koji u tom
slučaju nije mogao biti primenjen.103 Iako će sud ovu povredu najčešće činiti po-
grešnom kvalifikacijom krivičnog dela, on to može činiti bilo kakvom pogrešnom
primenom krivično materijalnih odredbi, recimo pogrešnom primenom odreda-
ba opšteg dela Krivičnog zakonika.104
Kao primer ove povrede, ali i njenog razlikovanja od prethodno navedene
povrede iz prve tačke ovog člana, a koja se odnosi na pitanje “da li je delo za koje
se optuženi goni uopšte krivično delo”, navešćemo jednu presudu Vrhovnog kasa-
cionog suda. Naime, branilac okrivljenog je podneo zahtev za zaštitu zakonitosti
jer je smatrao da je njegov klijent oštećen pošto je prethodno pravosnažno osu-
đen zbog krivičnog dela iznuda u pokušaju105. Vrhovni kasacioni sud je u obra-
zloženju svoje odluke zaključio: “Kao razlog podnošenja zahteva za zaštitu zako-
nitosti, branilac okrivljenog ukazuje na povredu krivičnog zakona iz člana 439.
95 Čl. 18. KZ.
96 Čl. 19. KZ.
97 Čl. 20 KZ.
98 Čl. 28 KZ.
99 Čl. 23 KZ.
100 Presuda Aplacionog suda u Novom Sadu br. Kž.1-2492/12 od 4.10.2012. god.
101 Čl.439, tač. 2 ZKP.
102 I. Kramarić, Drugostepeni krivični postupak, Novi Sad, 1985, str. 239.
103 G. Ilić, Granice ispitivanja prvostepene krivične presude, Beograd, 2004, str. 278.
105 Čl. 214, st. 1 KZ, u vezi čl. 30 KZ.
24
tačka 1. ZKP, a iz obrazloženja zahteva i navoda da okrivljeni kritičnom prilikom

nije postupao u nameri da sebi ili drugom pribavi protivpravnu imovinsku ko-
rist, već da se u njegovim radnjama eventualno stiču zakonska obeležja krivičnog
dela samovlašće iz člana 330. stav 1. KZ ili pak krivičnog dela prinuda iz člana
135. stav 1. KZ, po oceni Vrhovnog kasacionog suda, proizilazi da zahtev osno-
vano podnosi zbog povrede krivičnog zakona iz člana 439. tačka 2. ZKP”.106 Kao
što vidimo, ovde je nižestepeni sud pravilno utvrdio da krivično delo i odgovor-
nost učinioca postoje, ali je pogrešno ocenio nameru okrivljenog da sebi pribavi
protivpravnu imovinsku korist, što je predstavljalo subjektivno zakonsko obeležje
krivičnog dela u pitanju, te je dovelo do njegove pogrešne kvalifikacije.
Treća vrsta povrede krivičnog zakona će postojati kada sud odlukom o kri-
vičnoj sankciji, o oduzimanju imovinske koristi ili o opozivanju uslovnog otpusta
povredi zakon107. Shodno članu 4. stavu 2. KZ, koji se odnosi na sistem krivičnih
sankcija u Republici Srbiji, povreda o odluci o krivičnoj sankciji se može odnositi
na kazne, mere upozorenja i mere bezbednosti. Dakle, odluku o krivičnoj sankci-
ji sud može povrediti na više načina, kao što je izricanje sankcije koja ne postoji u
zakonu, izricanjem sankcije koja zakonom nije predviđena za određeno krivično
delo, primenom kombinacije sankcija koje zakonom nisu predviđene, prekorače-
njem najveće ili najmanje kazne koja se za određeno delo može izreći i sl. Ovde
se radi o povredi zakona od strane suda, koja najčešće podrazumeva prekorače-
nje ovlašćenja koje sud po zakonu ima donoseći odluku o krivičnoj sankciji, a ne
o oceni suda o postojanju i značaju okolnosti koje su od uticaja na odluku o vr-
sti i visini krivične sankcije108, što predstavlja, kako ćemo videti, povredu iz čla-
na 441. ZKP.
Poslednja povreda iz ovog člana postojaće kada sud povredi odredbe o ura-
čunavanju zabrane napuštanja stana, pritvora ili izdržane kazne, kao i bilo kog
drugog lišenja slobode u vezi sa krivičnim delom109. Član 2. stav 1, tačka 23 ZKP
određuje “lišenje slobode”, kao hapšenje, zadržavanje, zabranu napuštanja stana,
pritvor ili boravak u ustanovi koji se u skladu sa ZKP, uračunava u pritvor. Da-
kle, ova povreda će postojati kada sud ne primeni ili nepravilno primeni odreda-
be krivičnog materijalnog prava, koje se odnose na uračunavanje pritvora i bilo
kog drugog vida lišenja slobode u izrečenu kaznu110. Treba napomenuti da je naša
106 Presuda Vrhovnog kasacionog suda, Kzz 224/2016 od 15.03.2016. god.
107 Čl. 439, tač. 3 ZKP.
108 Presuda Vrhovnog kasacionog suda, Kzz. 64/2014 od 20.2.2014. god.
109 Čl. 439, tač. 4 ZKP.
110 G. P. Ilić, M. Majić, S. Beljanski, A. Trešnjev, Komentar Zakonika o krivičnom postupku,
Beograd, 2016, str. 1037.
25
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
sudska praksa zauzela stav, da ukoliko sud ne utvrdi koliko je tačno okrivljeni
vremena proveo u pritvoru, pa mu se zbog toga to vreme ne uračuna u izrečenu
kaznu, postojaće povreda koja se odnosi na pogrešno i nepotpuno utvrđeno sta-
nje, a ne ova povreda111 (Vrhovni sud Srbije, Kzz. Br14/76 od 16.04.1976).
Pogrešno i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje. – U ovom slučaju sud neku
odlučnu činjenicu pogrešno utvrdi (pogrešno utvrđeno činjenično stanje) ili
određenu odlučnu činjenicu ne utvrdi (nepotpuno utvrđeno činjenično stanje)112.
Odlučne činjenice u konkretnoj krivičnoj stvari će predstavljati one činjenice koje
su značajne, odnosno one činjenice koje poseduju određeni stepen važnosti za
rešavanje predmeta krivičnog postupka, te svakako moraju biti pravno relevan-
tne.113 Kao što vidimo, za razliku od prethodna dva navedena osnova za izjav-
ljivanje žalbe, koja se odnose na pravne greške, pogrešno i nepotpuno utvrđeno
činjenično stanje predstavlja činjeničnu grešku, koja u prvom slučaju predstavlja
neistinu, odnosno pogrešno utvrđeno činjenično stanje, dok se u drugom slučaju
radi o nepotpunoj istini, odnosno nepotpuno utvrđenom činjeničnom stanju114.
Na samom početku ovoga teksta, rečeno je da je ustanovljenje pravnih le-
kova pre svega u službi pravičnosti. Kako je ovaj zakonski osnov za izjavljivanje
žalbe najuže povezan sa načelom istine, moglo bi se reći da pravilno i potpuno
utvđeneno činjenično stanje predstavlja uslov za ispravnu primenu krivičnog za-
kona, te donošenje zakonite, pravilne i pravične sudske odluke115. Naime, o pra-
vičnosti (pravednosti) određene sudske odluke, se pre svega može govoriti u smi-
slu ispravnosti primene važeće zakonske norme na konkretan - predmetni slučaj,
u odnosu na koji je prethodno utvrđeno potpuno i istinito činjenično stanje116.
Kada takva primena važeće zakonske norme, odgovara duhu zakona i ukoli-
ko se jednako primenjuje na sve istovetne slučajeve117, imamo zakonito rešenje
krivične stvari. Nasuprot ovome, kada sud određenu značajnu činjenicu za reše-
nje predmeta krivičnog postupka utvrdi tako da ona ne odgovara stvarnosti ili je
uopšte ne utvrdi, ne možemo ni govoriti o istini u konkretnom slučaju, pa sled-
112 Čl. 440 ZKP.
113 Radiša Roskić, Komentar Zakonika o krivičnom postupku sa obrascima, sudskom praksom
i registrom pojmova, Beograd 2014, str. 339.
114 Milan Škulić, Goran Ilić, Vodič za primenu novog zakonika o krivičnom postupku, Beo-
grad 2013, str. 112.

116 G. Ilić, Granice ispitivanja prvostepene krivične presude, Beograd, 2004, str. 12
117 Ibidem.
26
stveno tome ni o pravičnosti sudske odluke donete na osnovu tako utvrđenog či-
njeničnog stanja118.
Za razliku od prethodno navedenog u krivično pravnoj teoriji se nalaze i
suprotna viđenja u vezi sa ovim pravnim osnovom. Odnosno, kritikama je izlo-
žena mogućnost ispitivanja činjeničnog stanja od strane suda pravnog leka119.
Tako se navodi da: “karakter višeg suda onemogućava organizovanje i sprovođe-
nje postupka pred njim u potpunom skladu sa načelima javnosti, neposrednosti i
kontradiktornosti, da protek vremena slabi kvalitet dokaznog materijala, kao i da
navedena načela posebno trpe usled toga što se viši sud ne mora osvrtati na sve
činjenice u vezi s konkretnom krivičnom stvari, a činjenično stanje predstavlja je-
dinstvenu celinu”120. Drugo, usled složenosti i osetljivosti ovog osnova sudovi če-
sto ukidaju prvostepene presude zbog pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činje-
ničnog stanja121, pa žalioci usled toga mogu i zloupotrebljavati ovo svoje pravo,
što će često prolongirati krivični postupak, te negativno uticati na njegovu efika-
snost.
Navedene kritike ne spore da je utvrđivanje potpunog i istinitog činjenič-
nog stanja od elementarne važnosti za pravilno i zakonito rešenje krivično pravne
stvari ali spore način na koji se do njega može doći u postupku po pravnim leko-
vima, kao i cenu koja može nastati kao ceh usled njegove zloupotrebe. Ipak, činje-
nica je da bi ogromnu nepravdu predstavljala nemogućnost izjavljivanja žalbe u
odnosu na odluke prvostepenog suda, zbog povreda koje se odnose na činjenič-
ne greške122.
Kada je reč o utvrđivanju potpunog i istinitog činjeničnog stanja u krivič-
no procesnom pravu Republike Srbije, moramo se osvrnuti na odredbe Zakonika
o krivičnom postupku kojima je regulisano pitanje prikupljanja i izvođenja doka-
za. Naime, ZKP predviđa: “da je teret dokazivanje optužbe na tužiocu123, te da sud
izvodi dokaze na predlog stranaka124, a sud može dati nalog stranci da predlo-
ži dopunske dokaze ili izuzetno sam odrediti da se takvi dokazi izvedu, ako oceni
da su izvedeni dokazi protivrečni ili nejasni i da je to neophodno da bi se predmet
120 Ibidem.

123 Čl. 15, st. 2 ZKP.
124 Čl. 15, st. 3 ZKP.
27
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
dokazivanja svestrano raspravio125“. Očigledno da je načelo utvrđivanja materijal-

ne istine prema ZKP limitirano, jer onemogućava sud da samoincijativno izvodi
dokaze, već to može činiti isključivo na predlog stranaka126. Međutim, pored osta-
log 127,128,129,130, upravo mogućnost lica ovlašćenih za izjavljivanje žalbe, da pre-
125 Čl. 15, st. 4 ZKP.
126 M. Škulić, G. Ilić, Vodič za primenu novog zakonika o krivičnom postupku, Beograd 2013,
str. 11.
127 U prilog potrebe utvrdivanja potpunog i istinitog činjeničnog stanja, govori i moguć-
nost aktivnog učešća suda u ispitivanju svedoka, zatim ocenjivanje izvedenih dokaza u skladu sa
načelom slobodnog sudijskog uverenja (Čl. 16 izvedene dokaze i da na osnovu njih sa jednakom
pažnjom utvrđuje kako one činjenice koje terete st. 3 ZKP), obaveza suda da nepristrasno ceni
okrivljenog, tako i one koje mu idu u korist (Čl. 16, st. 2 ZKP), kao i obaveznost suda da svoju pre-
sudu zasniva isključivo na činjenicama u čiju izvesnost je uveren (Čl. 16, st. 4 ZKP).
128
Često se kao kritika mogućnosti utvrđivanja pravičnog i potpuno istinitog činjeničnog
stanja u krivičnom postupku, navodi i da je istraga, kao i optužnica, u rukama jedne procesne stra-
ne, odnosno javnog tužioca, kome na raspolaganju stoji čitav mehanizam sredstava, mera i pomo-
ći drugih državnih organa. Ipak, mora se povodom ovoga istaći, da je teško govoriti o nejednakom
procesnom položaju stranaka, s obzirom da javni tužilac jeste strana u postupku, ali i državni organ
koji je obavezan da radi u opštem interesu, da se u postupku zalaže za utvrđivanje istine, odnosno
donošenje pravilne i zakonite odluke. U skladu sa ovakvim procesnim položajem javnog tužioca je i
njegovo pravo da žalbu izjavi, kako na štetu tako i u korist optuženog (čl. 433, st. 3 ZKP), kao i nje-
gova dužnost da sa jednakom pažnjom ispita sve činjenice, kako one koje terete okrivljenog tako i
one koje mu idu u prilog.
129
Jedna od značajnih novina ZKP. iz 2011. god, a koja se odnosi na žalbeni postupak i u
određenom smislu ide u prilog utvrđivanju potpunog i istinitog činjeničnog stanja predstavlja mo-
gućnost da se prvostepeni sud u delu žalbenog postupka koji se pred njim odvija, upusti u svojevr-
sno resuđenje. Naime, ukoliko predsednik veća prvostepenog suda rešenjem ne odbaci žalbu kao
neblagovremenu, nedozvoljenu ili neurednu, on izuzetno može ponovo otvoriti glavni pretres pred
prvostepenim sudom i nastaviti dokazni postupak, a nakon njega i doneti novu presudu, odnosno
meritorno odlučiti o žalbi, i to ukoliko oceni da su u žalbi prema njegovoj oceni, iznete činjenice i
predloženi novi dokazi, koji mogu doprineti svestranom raspravljanju predmeta dokazivanja (stav
1. i 2. člana 443. ZKP). Naravno i protiv takve, nove presude prvostepenog suda, kojom je njegova
ranija presuda potvrđena ili preinačena, može se izjaviti žalba (član 443. stav 3).
130 Potrebno je navesti i da član 449. stav 1. ZKP određuje da će se: “pretres pred drugoste-
penim sudom održati, ako je potrebno da se zbog pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog
stanja izvedu ili ponove dokazi koji su izvedeni ili odbijeni od strane prvostepenog suda, a postoje
opravdani razlozi da se predmet ne vrati prvostepenom sudu na ponovni glavni pretres”. Za razliku
od sednice veća, pretres pred drugostepenim sudom podseća na glavni pretres pred prvostepenim
sudom i na njemu načela kontradiktornosti i neposrednosti dolaze do izražaja u odnosu na žalbene
navode. U skladu sa navedenim članom i Vrhovni kasacioni sud je u svojoj presudi naveo: “ u po-
stupku kojim se odlučuje o žalbi koja se odnosi na drugačije činjenično stanje, odnosno kada dru-
gostepeni sud u žalbenom postupku utvrđuje odlučnu činjenicu od koje zavisi pravna kvalifikacija
krivičnog dela, odluka ne može biti doneta u sednici veća, već samo nakon održanog pretresa pred
drugostepenim sudom”. (Presuda Vrhovnog Kasacionog suda, KZZ 179/10 od 27.10.2010. godine)
28
sudu pobijaju zbog pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, govo-
ri u prilog potrebe utvrđivanja potpunog i istinitog činjeničnog stanja, jer presuda
u kojoj ne bi bila utvrđena pojedina odlučujuća činjenica, u žalbenom postupku,
prosto ne bi opstala131. Ovakva kontradikcija između “nepostojanja dužnosti suda
da po službenoj dužnosti izvodi sve dokaze potrebne za utvrđivanje potpunog i
tačnog činjeničnog stanja i zakonske mogućnosti da se žalba ulaže i zbog pogreš-
no ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja”132 svakako unosi konfuziju u kri-
vično procesno pravo Republike Srbije. Ipak, očigledno je da će sudije, u praksi,
biti zainteresovane da nađu načine da do potpune istine u postupku dođu iako im
je zakon vezao ruke u pogledu mogućnosti da samoinicijativno izvode dokaze, jer
u suprotnom rizikuju opstanak svoje odluke u žalbenom postupku133.
Kada je reč o ovom žalbenom osnovu u sudskoj praksi, potrebno je napo-
menuti da žalilac koji pobija prvostepenu sudsku odluku zbog pogrešno i nepot-
puno utvrđenog činjeničnog stanja, svakako mora navesti u žalbi za koje to činje-
nice i dokaze smatra da nisu bili ocenjeni od strane prvostepenog suda, a čija bi
ocena dovela do drugačijeg presuđenja. Tako je Apelacioni sud u Beogradu na-
veo: “Kada u žalbi nije ukazano na činjenice i dokaze koji nisu bili ocenjeni od
strane prvostepenog suda, a koji bi eventualno doveli do drugačijeg zaključka,
presuda se neosnovano pobija zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjenič-
nog stanja”134. Međutim, pogrešno i nepotpuno činjenično stanje će postojati,
kada sud utvrdi tačnost navoda okrivljenog koje on ističe u žalbi, a kojom ukazu-
je na to da prvostepeni sud u obrazloženju presude koja se pobija nije verodostoj-
no uneo iskaz svedoka sa glavnog pretresa, pa ovo u sklopu drugih dokaza, odno-
sno iskaza drugih svedoka, dovodi do drugačijeg sagledavanja odlučnih činjenica
u konkretnoj krivičnoj stvari. Naime, Viši sud u Požarevcu u svom rešenju isti-
če: “Prvostepeni sud u obrazloženju pobijane presude pre svega nije verodostoj-
no uneo iskaz svedoka K.K., koja je na glavnom pretresu izjavila da je tačno da
je druge ključeve magacina posedovao svedok N.N., koji je bio službenik i koji je
posedovao pomenute ključeve u slučaju da okrivljeni kao magacioner bude spre-
čen da dođe na posao. U ovom smislu prvostepeni sud u ožalbenoj presudi nije
str. 12.
132 S. Bejatović, “Pravni lekovi u krivičnom postupku kao instrumenti zakonitosti rešenja
krivične stvari (pojam, vrste, stanje i iskustva u primeni)”, Pravni lekovi u krivičnom postupku – regi-
onalna krivičnoprocesna zakonodavstva i iskustva u primeni, Beograd, 2016, str. 12.
str. 12.
134 Presuda Apelacionog suda u Beogradu, Kž 1. 1203/2012 od 28.05.2012. god.
29
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
uneo potpuno iskaz pomenutog svedoka, te s toga nije ni pravilno utvrdio činje-
nično stanje, pri tom imajući u vidu i činjenicu da je svedok N.N. u svom iskazu
negirao da se drugi komplet ključeva nalazio kod njega, a čiji iskaz je sud u celo-
sti prihvatio, smatrajući da je isti jasan i logičan, i da se u pogledu bitnih činjeni-
ca dopunjuje sa iskazom pomenutog svedoka K.K., iako navedeno ne proizilazi iz
napred navedenih razloga”135. Kao što vidimo, prethodna situacija predstavlja pri-
mer pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja od strane suda. Međutim, nije uvek
lako odvojiti nepotpuno i pogrešno činjenično stanje, jer nekada može iz “nepot-
puno utvrđenog činjeničnog stanja proizići da je onaj utvrđeni deo činjeničnog
stanja pogrešno utvrđen”136. Uzmimo u ovim smislu za primer naš prethodni slu-
čaj i zamislimo da svedok čiji iskaz nije verodostojno unet u obrazloženje presude
iz bilo kog razloga uopšte nije svedočio u prvostepenom postupku, pa u tom slu-
čaju njegovo svedočenje predstavlja nov dokaz. U tom slučaju, iskaz ovog svedo-
ka ne bi samo ukazao na nepotpuno utvrđeno činjenično stanje, već i na pogreš-
no utvrđeno činjenično stanje137.
Nepravilna odluka o krivičnoj sankciji i o drugim odlukama
U slučaju da je žalba izjavljena povodom svih zakonom predviđenih razloga

za izjavljivanje žalbe, sud pravnog leka će ispitati ovaj žalbeni osnov tek ako utvr-
di da niži sud u pobijanoj presudi nije učinio neku od bitnih povreda odredaba
krivičnog postupka, ako je ispravno i potpuno utvrdio činjenično stanje i ukoli-
ko nije povredio krivični zakon. Sud pravnog leka će ispitati da li ovaj nedostak u
pobijanoj presudi zaista postoji, tek pošto utvrdi nepostojanje svih ostalih žalbom
navedenih nedostaka. Zanimljivo je i istaći da je ovaj zakonski osnov za izjavljiva-
nje žalbe mešovit, odnosno da žalilac po ovom osnovu može izjaviti žalbu u odre-
đenim slučajevima zbog činjeničnih, a u određenim slučajevima pravnih nedosta-
taka sudske odluke138.
Lica ovlašćena za izjavljivanje žalbe, presudu mogu pobijati i zbog odluke
o kazni, uslovnoj osudi ili sudskoj opomeni kada tom odlukom nije učinjena po-
vreda zakona iz člana 439, tačka 3 ZKP, ali sud nije pravilno odmerio kaznu s ob-
zirom na činjenice koje utiču da kazna bude veća ili manja, kao i zbog toga što je
sud pogrešno izrekao ili nije izrekao odluku o ublažavanju ili o pooštravanju ka-
135 Rešenje Višeg suda u Požarevcu, 2 Kž 349/15 od 09.12.2015. god..
137 Ibidem.
30
zne, o oslobođenju od kazne, o uslovnoj osudi, o sudskoj opomeni ili o opoziva-

nju uslovnog otpusta139.
Povrede koje se odnose na ovaj stav, nastaju nakon što sud utvrdi postojanje
krivice okrivljenog. Posle ovoga, sledeću delatnost suda predstavlja odlučivanje o
kazni, odnosno utvrđivanje i vrednovanje činjenica koje su od značaja za određi-
vanje vrste krivične sankcije i njeno odmeravanje140. Dakle, kao što je i nagovešte-
no u delu teksta koji se bavio trećom tačkom člana 439. ZKP, a koji se odnosi na
povredu krivičnog zakona, ova povreda neće postojati kada sud prekorači zakon-
ska ovlašćenja prilikom donošenja odluke o krivičnoj sankciji, već će sud ovu po-
vredu činiti kada nepravilno odmeri kaznu s obzirom na činjenice koje su od zna-
čaja za odluku o vrsti i visini krivične sankcije. Naime, sud u ovom slučaju greši
krećući se u pravno samo delimično regulisanom prostoru, u kome se sudija pri-
likom odlučivanja vodi pre svega svojim racionalnim rasuđivanjem141. Zbog toga
se pogrešno donete sudske odluke u ovom slučaju i ne odnose na povredu krivič-
nog zakona.
Reč je na prvom mestu o opštim pravilima o odmeravanju kazne iz člana 54
Krivičnog zakonika, a koji upućuje sud da prilikom odmeravanja kazne u grani-
cama propisanim za konkretno delo, ima u vidu svrhu kažnjavanja i uzme u ob-
zir sve okolnosti koje utiču da kazna bude manja ili veća, odnosno sve olakša-
vajuće i otežavajuće okolnosti. To znači da nepravilno odmerena kazna najčešće
predstavlja posledicu pogrešnog vrednovanja olakšavajučih i otežavajućih okol-
nosti navedenih u zakoniku, kao i svih drugih okolnosti koje mogu biti značaj-
ne u konkretnom slučaju142. Tako će sud ovu povredu činiti i kada nije reč o re-
dovnim okolnostima koje mogu uticati da kazna bude veća ili manja, a koje su
u zakoniku navedene. Te druge olakšavajuće i otežavajuće okolnosti prema sud-
skoj praksi Republike Srbije mogu recimo biti: protek vremena od izvršenja dela
do donošenja sudske odluke, presudan značaj priznanja optuženog za utvrđiva-
nje pravilnog činjeničnog stanja, činjenica da oštećeni nije istakao imovinsko-
pravni zahtev i sl…143 U svakom slučaju, bitno je naglasiti da sud ne čini ovu po-
vredu kada ne utvrdi postojanje određene olakšavajuće ili otežavajuće okolnosti
u određenom postupku ili je pak utvrdi, ali je ne uzme u obzir prilikom odmera-
139 Čl. 441, st. 1 ZKP.
141 Ibidem.
142 Z. Paripović, “Osnovi za izjavljivanje žalbe po odredbama Zakonika o krivičnom pos-
tupku”, Bilten Apelacionog suda u Novom Sadu, broj 7/2016, Beograd, 2016.
31
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
vanja kazne, jer će se to onda odnositi na povredu vezanu za pogrešno i nepotpu-

no utvrđeno činjenično stanje, već kao što je rečeno, ova povreda postoji kada sud
nepravilno oceni, odnosno pogrešno vrednuje okolnosti koje mogu uticati da ka-
zna bude veća ili manja.144
Stav o kome je reč navodi i da se odluka o kazni, uslovnoj osudi ili sudskoj
opomeni, može žalbom pobijati i kada sud ne povredivši zakon, odnosno ne pre-
koračivši zakonska ovlašćenja, pogrešno izrekne ili ne izrekne odluku o ublažav-
nju kazne145, o oslobođenju od kazne146, o uslovnoj osudi147, o sudskoj opome-
ni148 ili o opozivanju uslovnog otpusta149.
Stav 2. člana 441 ZKP predviđa da se: “odluka o meri bezbednosti ili o odu-
zimanju imovinske koristi može pobijati kada tom odlukom nije učinjena povre-
da zakona (član 439. tačka 3)‚ ali je sud pogrešno izrekao ili nije izrekao odluku
o meri bezbednosti ili odluku o oduzimanju imovinske koristi od lica na koje je
prenesena bez naknade ili uz naknadu koja ne odgovara stvarnoj vrednosti”. Kada
je reč o merama bezbednosti, njihov istorijski nastanak vezuje se za potrebu pra-
vičnijeg i humanijeg kažnjavanja koji treba da se prilagodi različitim učiniocima
krivičnih dela, a sa krajnjim ciljem da izvšioce krivičnih dela odvrati od njiho-
vog daljeg vršenja. Tako član 78. KZ. predviđa da svrhu mera bezbednosti u okvi-
ru opšte svrhe krivičnih sankcija (čl. 4. st. 2. KZ.) predstavlja potreba da se otklo-
ne stanja ili uslovi koji mogu biti od uticaja da učinilac ubuduće ne vrši krivična
dela. S tim u vezi treba reći, da sud kod fakultativnih mera bezbednosti (sve mere
bezbednosti izuzev obaveznog psihijatriskog lečenja i čuvanja u zdravstvenoj
ustanovi150), ima priličnu slobodu odlučivanja vezanu za vrednovanje okolnosti
utvrđenih tokom krivičnog postupka151, a u cilju donošenja kvalitetne sudske od-
luke koja će uticati na to da učinilac ubuduće ne vrši krivična dela. Okolnosti koje
sud vrednuje donoseći odluku o meri bezbednosti, a imajući u vidu njihovu svrhu
mogu, recimo, biti: ranija osuđivanost za istovrsno krivično delo152, odnos okriv-
ljenog prema oštećenom nakon izvršenja dela, posebna svojstva određenih stva-
144 Ibidem, str. 222.
145 Čl. 56. i 57. KZ.
146 Čl. 58. KZ.
147 Čl. 65. i 66. KZ.
148 Čl. 77. KZ.
149 Čl. 46. i 47. KZ.
150 Čl. 79. KZ.
152 Ibidem.
32
ri kod predmeta koji se oduzimaju i sl… Dakle, slično kao i u vezi sa prethodnim
stavom, sud u ovom slučaju ne greši u vezi sa utvrđivanjem ili uzimanjem u obzir
određene činjenice koja je značajna za izricanje mere bezbednosti prilikom odlu-
čivanja, jer se u tom slučaju radi o pogrešno ili nepotpuno utvrđenom činjenič-
nom stanju, već on to čini kada ceneći određene značajne činjenice, donese po-
grešnu odluku o opravdanosti primene određene meri bezbednosti.
Treći stav člana 441 ZKP navodi da se: “odluka o dosuđenom imovinsko-
pravnom zahtevu ili odluka o oduzimanju imovine proistekele iz krivičnog dela
može pobijati ako je sud ovom odlukom povredio zakonske odredbe”.
NIKOLA PANTELIĆ
Assistant Lecturer Constitutional Law,
School of Law, Union “Nikola Tesla” University
Deputy Public Prosecutor at Third Basic
Public Prosecutor s Office
GROUNDS FOR APPEAL IN THE REPUBLIC OF SERBIA’S

CRIMINAL PROCEDURE CODE
Summary
Appeal, as a legal remedy to be made against the first instance decisions, is among the key
pillars of the rule of law. In the course of criminal proceedings, public authorities inevitably acquire
personal impressions of many details that may adversely affect the final decision. Also, first instance
courts have the right and obligation to interpret substantive and formal regulations in accordance
with their own discretion. Shifting the final decision of one proceeding to another (senior) instance,
devoid of the judge’s immediate impressions, and also more competent about the concrete case, in-
stills additional confidence in the justice system. The review of concrete examples of the court ac-
tions on appeal, provided in the paper, indicate how in practice Serbian court instances relate to
possible violations of the appellants’ subjective rights. Despite not being a source of law Case law in
European continental systems, case law has been a factual lever for decades, and it has to be consid-
ered by the legal system. The aforementioned claim is based on the fact that our courts, on the one
hand consider, and on the other, refer to case law when explaining their decisions. We believe that
in the coming decades our legal system will also undergo a (formal-legal) transformation that has
been existing in practice for some time.
Key words: appeal, higher court instances, rule of law, criminal court, criminal procedure
code, court practice
33
VELIMIR RAKOČEVIĆ,
ALEKSANDRA JOVANOVIĆ
UVID U FOTOGRAFIJE I AUDIO-VIZUELNE SNIMKE

U KRIVIČNOM POSTUPKU
Ekspanzija informaciono-komunikacionih tehnologija dovela je do neslućenih mo-

gućnosti fotografisanja i snimanja različitim uređajima. Gotovo da nema dana, a da se ne
emituju snimci telefonskih i drugih komunikacija nastalih suprotno zakonskoj proceduri. U
javnosti se stiče utisak da je legalno snimati sve bez obzira na to što ti snimci najčešće zadi-
ru u privatnost neke osobe. Stoga se vrlo često postavlja pitanje dozvoljenosti korišćenja vi-
deo- i audio-zapisa u krivičnom postupku. Većina modernih krivičnih zakonika predviđa
krivična djela neovlašćeno prisluškivanje i snimanje kao i neovlašćeno fotografisanje u grupi
krivičnih djela protiv sloboda i prava čovjeka i građanina. To znači da svaka osoba koja neo-
vlašćeno prisluškuje i snima razgovor ili drugi oblik komunikacije koji joj nije namijenjen ili
omogući nepozvanom licu da se upozna sa sadržajem komunikacije, čini krivično djelo neo-
vlašćeno prisluškivanje i snimanje. Osim toga, svako ko neovlašćeno sačini fotografski, film-
ski ili video-snimak nekog lica kojim se osjetno zadire u njegov privatni život i koji se predaje
ili pokazuje trećem licu bez pristanka fotografisanog lica vrši krivično djelo neovlašćeno fo-
tografisanje. Crnogorsko krivično zakonodavstvo je 2009. godine uvrstilo fotografije i audio-
-vizuelne snimke u katalog dokaznih radnji bez obzira što nijesu rezultat primjene mjera
tajnog nadzora.
Dr Velimir Rakočević, redovni profesor Krivično pravne grupe predmeta Pravnog fakulteta
Univerziteta Crne Gore.
Mr Aleksandra Jovanović, studentkinja završne godine doktorskih studija Pravnog fakulte-
ta Univerziteta Crne Gore.
35
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
U fokusu istraživanja ovoga rada je analiza zakonitosti dokaza pribavljenih fotogra-

fisanjem i audio-vizuelnim snimanjem polazeći od ustavnih i zakonskih rješenja koja pred-
viđaju da se sudske odlike ne mogu zasnvati na dokazima koji su po načinu pribavljanja su-
protni pozitivnim propisima. Treba naglasiti da fotografije i audio-vizuelni snimci sačinjeni
u sklopu opštih bezbjednosnih mjera ne spadaju u nezakonito pribavljene dokaze i oni se uz
strogo poštovanje predviđene procedure mogu koristiti u krivičnom postupku.
Ključne riječi: fotografije, audio-vizuelni snimci, krivični postupak, zakonitost
UVOD
Savremeno društvo determinišu, između ostalog, dvije konstante. Jedna je

direktno vezana za ugrožavanje privatnosti pojedinca i pojačanu potrebu zašti-
te ličnih podataka u kontekstu ličnih prava čovjeka. Druga se odnosi na modi-
fikaciju tradicionalnih metoda suprotstavljanja najtežim oblicima organizovanog
kriminaliteta koja podrazumjeva korišćenje ne samo specijalnih istražnih metoda
nego i zakonito pribavljenih fotografija i audio-vizuelnih snimaka radi obazbje-
đenja dokaza za potrebe krivičnog postupka. Kada se radi o fotografisanju i au-
dio-vizuelnom snimanju mimo zakonske procedure, najviše zloupotreba na štetu
elementarnih ljudskih prava ostvaruje se putem različitih socijalnih mreža. Pri-
vatnost svih oblika komunikacije dovedena je u pitanje upravo zbog nedostatka
efikasne montrole u sajber prostoru. U poslednje vrijeme sve više dolazi do izra-
žaja redukcija prava lica da ograniči pristup vlastitim podacima. Niko raciona-
lan ne može sporiti pravo lica da spriječi narušavanje privatnosti od strane ne-
pozvanih osoba. Iz toga proizilazi pravo čuvanja personalih informacija od uvida
drugih osoba. Privatni život čovjeka može se narušiti samo u uslovima koji su
zakonom predviđeni ili ukoliko osoba da odobrenje za pristup informacijama o
ličnosti.
Imajući u vidu da je Kopaonička škola ove godine posvećena njenom osni-
vaču izuzetnom profesoru Slobodanu Peroviću, citiraćemo jednu misao iz njego-
vih uvodnih predavanja koja smo imali privilegiju da odslušamo u jednom dahu,
na otvaranju savjetovanja: “Sloboda je prirodno svojstvo čovjeka, neodvojivo od
života.”1 Slobode i prava su integralni dio ličnosti čovjeka koje u osnovi konstitui-
šu civilizacijsku solidarnost. Razvoj društva i stepen demokratije zavisi od stepe-
na ostvarivanja prava i sloboda svakog čovjeka individualno. Poznat je princip po
kome svako od nas ima pravo da koristi svoja prava i uživa u slobodi do onog tre-
nutka kada ugrozi prava i slobode drugih ili naruši interese društva u cjelini. U
1 Slobodan Perović, Sloboda i prirodno pravo, Pravni život, br. 1–2/2008, Beograd, 2008,
str. 31.
36
V. Rakočević i A. Jovanović: Uvid u fotografije i audio-vizuelne snimke ...
praksi se gotovo svakodnevno pokazuje da se sve češće ne poštuju prava i slobode

drugih i da se rijetko za povrede te vrste snosi odgovornost.
Krivičnopravna i drugi oblici pravne zaštite predviđeni su za protivzakoni-
to prodiranje u privatnu i porodični sferu čovjeka. Ukoliko bi zaštita izostala, bio
bi ugrožen sistem vrijednosti i integritet ličnosti. Bez slobodne i kreativne ličnosti
nema progresa društva.2 Podsjetimo na odredbe Univerzalne deklaracije o ljud-
skim pravima koje predviđaju da je “.. priznavanje urođenog dostojanstva i jed-
nakih i neotuđivih prava svih članova ljudske zajednice osnov slobode, pravde i
mira u svijetu”3
Evropska konvencija o ljudskim pravima u članu 8 st. 1 i 2 predviđa” Sva-
ko ima pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života, stana i prepiske. Javne
vlasti se neće miješati u uživanje prava na privatnost izuzev ako to nije u skladu sa
zakonom i neophodno u demokratskom društvu u interesu nacionalne bezbjed-
nosti, javne bezbjednosti ili ekonomske dobrobiti zemlje, radi sprječavanja nere-
da i kriminala, zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih”.4
Pravo na privatnost ubraja se u fundamentalna lična prava. Ako se ovo pra-
vo prekrši suprotno pozitivnim zakonskim propisima, ugrožava se kredibilitet in-
stitucija sistema. Pravo je neophodno poštovati bez diskriminacije, dok je oba-
veza države da utvrdi odgovornost za kršenje naznačenog prava. Međunarodni
standardi su egzaktno definisali ljudska prava, a države su preuzele obavezu da
standarde ljudskih prava implementiraju dosljedno i konsekventno.5
U nastavku izlaganja analiziraćemo inkriminacije kojima se zabranjuje neo-
vlašćeno narušavanje privatne komunikacije čovjeka
NEOVLAŠĆENO PRISLUŠKIVANJE I SNIMANJE
U članu 173 Krivičnog zakonika Crne Gore6 propisano je krivično djelo ne-
ovlašćeno prisluškivanje i snimanje u okviru grupe krivičnih djela protiv slobo-
de i prava čovjeka i građanina, odnosno podgrupe inkriminacija protiv lične taj-
ne. Krivično djelo ima dva osnovna oblika ispoljavanja i jedna kvalifikovani oblik.
Osnovne oblike krivičnog djela čini onaj ko posebnim uređajima neovlašćeno
prisluškuje ili snimi razgovor, izjavu ili drugo saopštenje koji mu nijesu namije-
2 Ljubiša Jovanović. Dragan Jovašević. Krivično pravo – posebni dio, Beograd, 1995, str. 147.
3 Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima usvojena je rezolucijom Generalne skupštine
Ujedinjenih nacija 217(II) od 10.12.1948. godine.
4 Konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Rim, 04.11.1950.
5 Velimir Rakočević, Specijalne istražne metode, Podgorica, 2016, str. 335.
6 Krivični zakonik Crne Gore, Sl. list CG, br. 49/2018.
37
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
njeni ili omogući nepozvanom licu da se upozna sa razgovorom, izjavom ili saop-
štenjem koji su neovlašćeno prisluškivani, odnosno tonski snimani. Kvalifikovani
oblik ovog krivičnog djela obuhvata prisluškivanje i tonsko snimanje kominikaci-
ja koje mu nijesu namijenjene od strane službenog lica u vršenju službe.
Radnja izvršenja je alternativno postavljena i obuhvata neovlašćeno pri-
sluškivanje ili tonsko snimanje, pri čemu se pod tim podrazimijeva konspirativ-
no presrijetanje ili registrovanje komunikacija koje su upućene drugom lici a ne
osobi koja prisluškuje ili snima. Konstitutivno obilježje inkriminacije čini neovla-
šćenost, odnosno da se realizuje bez zakonskog odnova tj. pristanka i znanja oso-
be koja ostvaruje komunikaciju. Omogućavanje nepozvanom licu da se upozna sa
sadržinom komunikacije kao drugi vid osnovnog oblika krivičnog djela danas je
vrlo učestala u globalnoj elektronskoj mreži a snimci su dostupni milionima lju-
di. Posledica krivičnog djela je povreda lične tajne. Delikt je dovršen kada je pri-
sluškivana ili snimana komunikacija, odnosno nepozvanom licu omogućeno da
se upozna sa zaštićenom komunikacijom. Motiv za izvršenje ovog krivičnog dje-
la je krivično pravno irelevantan. Učinilac osnovnih obliika krivičnog djela može
biti svako lice, dok je za krivicu potreban umišljaj direktni ili eventualni koji sadr-
ži svijest o protivpravnosti. Kvalifikovani oblik ovog krivičnog djela postoji ukoli-
ko je izvršen od strane službenog lica u vršenju službe.7
NEOVLAŠĆENO FOTOGRAFISANJE
Ovo krivično djelo propisano je u članu 174 Krivičnog zakonika Crne Go-
re.8 Objekt krivično pravne zaštite je intimna sfera ličnosti. Zakonodavac pred-
viđa dva osnovna i jedan kvalifikovani oblik. Prvi osnovni oblik se sastoji u neo-
vlašćenom pravljenju fotografskog, filmskog, video- ili drugog snimka nekog lica.
Fotografija je tehnika digitalnog ili hemijskog stvaranja slike pomoću svjetlosti
koja se reflektuje na objektu fotografisanja. Obiilježje ovog oblika inkriminacije
mora da sadrži i odsustvo pristanka lica kao i to da se fotografisanjem osjetno u
lični život pasivnog subjekta. Nijesu ispunjeni zakonski uslovi za postojanje bića
ovog krivičnog djela ukoliko je postojao zakonski osnov za fotografisanje
Drugi oblik krivičnog djela sastoji se u predaji ili pokazivanju trećem licu
ili na drugi način omogućavanju da se upozna sa fotografijom, filmskim, video-
ili drugim snimkom. Snimak treba da je nastao neovlašćeno i bez pristanka kao i
7 Opširnije u: Ljubiša Jovanović, Dragan Jovašević, Krivično pravo – posebni dio, Beograd,
1995.��
Ljubiša Lazarević, Branko Vučković, i Vesna Vučković, Komentar Zakonika o krivičnom po-
stupku Crne Gore, Cetinje, 2004, Stojanović Zoran, Krivično pravo, Podgorica, 2008.
8 Krivični zakonik Crne Gore, Sl. list CG, br.49/2018.
38
da se njime osjetno zadire u lični život oštećenog. Prvi oblik krivičnog djela je do-
vršen kada je neovlašćeno načinjen fotografski, filmski, video- ili drugi snimak.
Drugi oblik krivičnog djela je ostvaren kada je nepozvanom trećem licu predat ili
pokazan snimak ili je na drugi način omogućeno da se s njim upozna. Izvršilac
oba oblika ovog krivičnog djela može biti svako lice. Za krivicu kod oba oblika je
potreban umišlaj koji treba da sadrži svjest o protivpravnosti fotografisanja, pre-
daje ili pokazivanja snimka.
Kvalifikovani oblik ovog krivičnog djela postoji kad je delikt izvršen od stra-
ne službenog lica u vršenju službe. U slučajevima izvršenja ovog krivičnog djela
primjenjuje se mjera bezbjednosti oduzimanja predmeta krivičnog djela.
NEOVLAŠĆENO OBJAVLJIVANJE I PRIKAZIVANJE TUĐEG SPISA,

PORTRETA I SNIMKA
Osnovni oblik ove inkriminacije čini onaj ko objavi ili prikaže spis, portret,
fotografiju, film ili fonogram ličnog karaktera bez pristanka lica koje je spis sa-
stavilo ili na koga se spis odnosi, odnosno bez pristanka lica koje je prikazano na
portretu, fotografiji ili filmu ili čiji je glas snimljen na fonogramu ili bez pristanka
drugog lica čiji se pristanak po zakonu traži i time osjetno zadre u lični život lica.9
Objekt krivično pravne zaštite je privatnost lica. Radnja izvršenja je alternativ-
no postavljena i obuhvata objavljivanje ili prikazivanje naznačenih sadržaja per-
sonalnog karaktera. Za postojanje krivičnog djela dovoljno je da je ostvaren bilo
koji oblik radnje izvršenja, pod uslovom da se objavljivanjem ili prikazivanjem
osjetno zadire u lični život lica na koga se to odnosi. Bitno je istaći da se protiv-
pravnost isključuje pristankom lica. Krivično djelo je dovršeno kada su naznačeni
sadržaji objavljeni ili prikazani. Umišlaj kod ovog krivičnog djela mora da sadrži
svijest o neovlašćenosti objavljivanja ili prikazivanja.
Kvalifikovani oblik ovog delikta predviđen je u stavu 2 člana 175 i obuhva-
ta objavljivanje ili prikazivanje naznačenih sadržaja od strane službenog lica u vr-
šenju službe.
UVID U FOTOGRAFIJE, SLUŠANJE AUDIO-SNIMAKA

I UVID U AUDIO-VIZUELNE SNIMKE
Uvid u fotografije i audio-vizuelne snimke je nova dokazna radnja predvi-

đena u članu 156 Zakonika o krivičnom postupku Crne Gore.10 Praksa se kole-
bala oko mogućnosti korišćenja kao dokaza fotografija, zvučnih i audio-snimaka
9 Krivični zakonik Crne Gore, čl. 175.
10 Zakonik o krivičnom postupku Crne Gore, Sl. list Crne Gore, br. 28/2018.
39
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
onda kada oni nijesu bili rezultat sprovođenja audio-video nadzora.11 U prvom
stavu citiranog člana propisano je da se fotografije i audio-vizuelni snimci spro-
vedenih dokaznih radnji saglasno zakoniku mogu koristiti kao dokaz, odnosno
da se na njima može zasnivati sudska odluka. To znači da ovi izvori dokaza ima-
ju dokazni kredibilitet. Zakonik propisuje precizne uslove korišćenja fotografija
ili audio-vizuelnih snimaka kao dokaza. Prvi uslov je da postoji autentičnost fo-
tografija i audio-vizuelnih snimaka. Drugi uslov je vezan za isključenje moguć-
nosti fotomontaže i video-montaže i drugih oblika falsifikovanja fotografija i sni-
maka. Autentičnost se utvrđuje forenzičkom ekspertizom od strane eksperata iz
predmetne oblasti. Treći uslov odnosi se na prećutnu ili izričitu saglasnost osum-
njičenog za pravljenje snimka kada se okrivljeni ili njegov glas nalaze na fotogra-
fiji ili snimku.
Zakon previđa mogućnost korišćenja fotografije ili snimka sa čijm se prav-
ljenjem nije saglasio osumnjičeni ili okrivljeni, a on ili njegov glas se nalaze na
materijalu, ako se na fotografiji ili snimku istovremeno nalazi i neka druga oso-
ba ili njegov glas, koja se prećutno ili izričito saglasila sa pravljenjem fotografije
ili snimka. Važno je naglastiti da zakonodavac predviđa da se fotografije i audio-
vizuelni snimci koji su napravljeni bez prećutne ili izričite sagalsnosti osunjiče-
nog ili okrivljenog ili okrivljenog koji se na njima nalazi ili čiji je glas snimljen,
mogu koristiti kao dokaz u krivičnom postupku, ako su fotografije i snimci na-
stali kao vid opštih bezbjednosnih mjera. Opšte bezbjednosne mjere obuhvataju
video- nadzor javnih površina kao što su ulice, trgovi, parkirališta, dvorišta ško-
la ustanova i druge slične javne površine. Opšte bezbjednosne mjere koje predvi-
đaju video-nadzor odnose se i na javne objekte i prostorije, zgrade državnih orga-
na, bolnice, škole, aerodrome, autobuske i željezničke stanice, sportske stadione i
hale, radnje, prodavnice, banke i slično. Opšte bezbjednosne mjere u vidu audio-
vizuelnog nadzora mogu biti preduzete od strane držaoca stana i drugih prosto-
rija ili drugog lica po nalogu držaoca stana i drugih prostorija što obuhvata i dvo-
rišne i otvorene prostore. Svi ovi prostori a naročito aerodrmomi, banke, metroi
i stanice su pod permanentnim nadzorom i zbog toga se ne može prigovoriti na
povredu privatnosti.
Zakon predviđa i sekvencijalno korišćenje dokaza, odnosno korišćenje dije-
la fotografije ili snimka izdvojenih primjenom odgovarajućh tehničkih sredstava
kao i fotografija napravljenih kao izvod iz video-snimka. Kao dokaz u krivičnom
postupku moguće je koristiti i crtež ili skicu koji su napravljeni na osnovu foto-
grafije ili video-snimka, pod uslovom da su napravljeni radi objašnjenja segmena-
ta fotografije ili snimka i da su fotografija ili snimak sadržani u dokaznom materi-
11 Milan Škulić, Komentar Zakonika o krivičnom postupku Crne Gore, Podgorica, 2009. str. 479.
40
jalu. Ustaljena praksa je da se audio-snimci koji se koriste kao dokaz u krivičnom

postupku prepišu i unesu u spise krivičnog predmeta kako je propisano u čl. 156
Zakonika o krivičnom postupku CG.
UTVRĐIVANJE AUTENTIČNOSTI FOTOGRAFIJE

ILI VIDEO-ZAPISA
U cilju sprječavanja falsifikovanja dokaza postoje brojne i efikasne metode

koje analizom glavnih komponenti fotografije na minijaturne blokove radi dobija-
nja reprezentacije fotogarfije smanjene dimenzionalnosti, otkrivaju diplirane regi-
je leksikografskim sortiranjem svih blokova video-zapisa.12 Analiza obezbijeđenih
fotografija i video-zapisa zahtijeva poznavanje bazičnih tehnka, koncepata i moda-
liteta dolaženja do ovih sadržaja. Smatra se da je od posebne važnosti utvrditi vre-
menske determinante svih komponentni fotografija i audio i video-zapisa u naj-
manjim mjernim jedinicama. U situaciji da vrijeme nije egzaktno utvrđeno velika
je vjerovatnoća za izmjene zapisa i montaže ili fabrikacije izvora dokaza. Krucijal-
na stvar je utvrditi da li je bilo manipulacija nakon fotografisanja i video- snima-
nja. Postoji mogućnost da dođe do dodatnog pricesiranja snimka ili fotografije na-
kon nastanka. Ključno pitanje je da li je fotografija autentična. U svrhu utvrđivanja
autentičnosti snimka i fotografije neophodno je identifikovati elemente korišće-
ne za generisanje video i audio-sadržaja na osnovu tragova na digitalnoj i drugoj
podlozi. Relevantne komponente koriste se za utvrđivanje vjerodostojnosti audio
i video-snimka kao i forografije, odnosno samih fotoaparata ili kamera. Naroči-
ta pažnja poklanja se integritetu sadržaja kao i aparatu sa koga je snimljen sadr-
žaj. Fridrich smatra da je veoma važno izraditi model za determinaciju ključnih se-
gmenata fotografije i snimka u cilju utvrđivanja eventualne modifikacije.13
Algoritam EM ima najveću implementaciju od faktora za identifikaciju mo-
dela i tipa kamere i fotoaparata za izradu digitalne fotografije. Prosječna vrijed-
nost piksela je na drugom mjestu po učestalosti. Indicije da se radi o modifikova-
noj fotografiji postoje ukoliko se uoče nedoslednosti u parametrima komponenti
i uzorcima senzora. Procesiranje snimka i fotografije sadrži kako očuvanje sadr-
žaja, s jedne strane, dok s druge strane, pruža mogućnost njihove modifikacije.
Procesiranje na fotogarfiji teže se detektuje nakon izlaska iz aparata zbog deficita
informacija o tipu fabrikacije. Da bi se prikupili podaci neophodno je izvršiti po-
12 Milan Škulić, audio-nadzor telefonskih i drugih razgovora u krivičnom postupku, Bez-
bednost, Beograd, br. 1/1997.

13 Hany Farid, Image forgery detection, IEEE, Signal Processing Magazine, vol. 26, n. 2/2009.
p. 71.
41
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ređenje autentične i manipulisane fotografije u cilju njihove klasifikacije. Auten-

tičnost fotografije najčešće se dokazuje pomoću digitalnog vodenog žiga. Veoma
su brojni metodi i tehnike manipulacije fotografijama kao što je kopiranje koje se
detektuje pomoću konusne transformacije, zatim translacija originalne fotografi-
je na novi oblik i digitalno spajanje dvije ili više fotografija u jednu kompoziciju.14
Ako se radi o fotografijama ili snimcima visoke rezolucije, detekcija skri-
venih informacija je znatno teža. U takvim slučajevima neophodno je otkriti an-
ticipirane kavantifikacije višeg reda bazičnih snimaka i fotografija. Takođe je ne-
ophodnu uključiti i dekompoziciju na više nivoa. Moderni softveri za ekspertsku
analizu digitalnih sadržaja koriste metode za identifikaciju izvornih jedinica koje
generišu zapis ili fotogarfiju. Na osnovu osnovnih nedostataka koji nastaju u elek-
tronskim segmentima kamere ili fotoaparata kao i različitih osjetljivosti pikse-
la na svjetlosti omogućava se egizstencija otiska svake jedinice. Kvalitetni softver
mora biti primjenljiv za sve oblike snimanja i fotografisanja kako bi se postigao
stoprocentni uspjeh pri identifikaciji lica i aparata, odnosno uređaja.
ISTRAŽIVANJE SUDSKE PRAKSE U VEZI SA ZAKONITOŠĆU DOKAZA

PRIBAVLJENIH UVIDOM U FOTOGRAFIJE I AUDIO-VIZUELNE SNIMKE
Analiza prakse Evropskog suda za ljudska prava pokazuje da je postojala

povreda člana 8 Konvencije u slučaju P.G. i J.H. protiv Velike Britanije u pred-
metu 44787/98 iz 2000. godine. Sud je zauzeo stav da s obzirom da nije posto-
jao domaći pravni pripis koji predviđa korišćenje uređaja za tajno prisluškivanje,
miješanje izvršeno u ovom predmetu nije bilo u skladu sa zakonom, odnosno čla-
nom 8 st. 2 Konvencije. Sud je konstatovao da ne postoji bitna razlika u odnosu
na mjesto snimanja u policijskim prostorijama ukoliko je to učinjeno bez znanja
i pristanka lica protiv koga se postupak vodi. Sud smatra da je nacionalno pravo
trebalo da garantuje zaštitu od samovolje i zloupotrebe mjera tajnog nadzora što
je očigledno da u ovom predmetu to nije bio slučaj.15
U vezi sa načinom registracije u upotrebe video-zapisa u svrhu identifika-
cija u prednetu P.V protiv Velike Britanije br. 36737/00 iz 2003. godine, sud je
utvrdio bitne nedostatke u vezi sa obavezama policije da se pridržava standar-
da. Policija je u tom slučaju propustila da od lica zatraži pristanak o korišćenju
14 Hany Farid, Image forgery detection, IEEE, Signal Processing Magazine, vol. 26, n.
2/2009. p. 72.
15 Dzeremi Mekbrajd, Ljudska prava u krivičnom postupku-Praksa Evropskog suda za ljuds-
ka prava, Beograd, 2009.
42
video- materijala, da ga informišu o nastanku i upotrebi materijala u postupku

identifikacije, da mu se obezbijedi gledanje snimka, da uloži prigovor i da bude
obaviješten o pravu da njegov advokat bude prisutan kad svjedoci budu gledali vi-
deo-zapis.16
Evropski sud je smatrao da se radi o povredi član 8 Konvencije ako je licu
koje obavlja komunikaciju sa osobom pod nadzorom policija dala sugestije o su-
štini razgovora. Zaključak je da je lice bilo lišeno minimalnog stepena zaštite u si-
stemu vladavine prava u demokratskom društvu.
U presudi Apelacionog suda Crne Gore Kvž. br. 477/2017 potvrđeno je rje-
šenje Višeg suda u Podgorici kojim je iz spisa predmeta izdvojen CD sa snim-
kom izdvojen sa “You tube” pozivajući se na odredbu čl. 156 st. 2 ZKP kojom je
propisano da se fotografije i snimci mogu koristiti kao dokaz ako je utvrđena nji-
hova autentičnost i isključena mogućnost foto-montaže ili video-montaže i dru-
gih oblika falsifkovanja i ako su ovi sadržaji napravljeni uz izričitu ili prećutnu sa-
glasnost osumnjičenog kada se on ili njegov glas nalaze na snimku ili fotogarfiji.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da okrivljeni nije mogao dati ni prećutnu, a
kamoli izričitu saglasnost kako zahtijeva citirana odredba zakona.
ZAKLJUČAK
Uvid u fotografije i audio-vizuelne snimke kao i razvoj novih tehnologi-

ja omogućava znatno uspješnije i efikasnije otkrivanje i suzbijanje najtežih formi
kriminalnog ispoljavanja. U ovoj oblasti veoma je važno da se poštuju međuna-
rodni standardi u oblasti zaštite ljudskih prava budući da svaki pristup perso-
nalnim podacima mora biti pod strogom kontrolom. Zato se uporno i s pravom
insistira na pronalaženju balansa između zaštite prava na privatnost i poveća-
nja efikasnosti krivičnog postupka. Važno je istaći da je praksa pokazala kako je
moguće spriječiti zloupotrebe fotografija i snimaka kroz izgradnju mehanizama
nadzora. Na taj način pojačava se dokazni kredibilitet ovih nosilaca informacija.
Takođe je bitno istaći da ohrabruju potencijali efikasne detekcije manipulacija fo-
tografijama i video-zapisima.
16 Mekbrajd Džeremi, Ljudska prava u krivičnom postupku-Praksa Evropskog suda za ljuds-

ka prava, Beograd, 2009.
43
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
VELIMIR RAKOČEVIĆ, LL.D.,

Full Professor of criminal law, criminology, criminalistic
and victimology at the Faculty of law
of the University of Montenegro
ALEKSANDRA JOVANOVIĆ, Ph.D.,
student at the Faculty of law, University of Montenegro
INSPECTION OF PHOTOS AND audio-VISUAL RECORDINGS

IN CRIMINAL PROCEDURE
Summary
The expansion of information and communication technologies has led to unprecedented

opportunities for photographing and recording with different devices. There is almost no day not to
broadcast the recordings of telephone and other communications that have incurred contrary to the
legal procedure. The public is under the impression that it is legal to record everything, regardless of
the fact that these recordings most often invade a person’s privacy. Therefore, it is very common to
question the permissibility of using video- and audio in criminal proceedings. Most modern crimi-
nal codes provide the criminal offenses of unauthorized eavesdropping and recording as well as un-
authorized photographing in the group of offenses against the freedoms and rights of man and citi-
zen. This means that any person who unauthorized eavesdrops and records a conversation or other
form of communication that is not intended for them or allows an uninvited person to become ac-
quainted with the content of the communication, commits the act of unauthorized eavesdropping
and recording. In addition, anyone who makes an unauthorized photograph, film or video- of a per-
son who is sensitively interfering with his or her private life and who delivers or shows it to a third
party without the consent of the photographed person, commits the offense of unauthorized pho-
tographing. In 2009.Montenegrin criminal legislation has included photos and audio-visual record-
ings to the catalog of evidence actions ,regardless of the fact that these evidence actions are not the
result of the application of secret surveillance measures.
The focus of the research of this paper is to analyze the legality of the evidence obtained
through photography and audio-visual recording, starting from constitutional and legal solutions
which stipulate that judical decisions cannot be based on evidence, whose manner of obtaining is
contrary to positive regulations. It should be emphasized that photographs and audio-visual record-
ings made as part of general security measures do not form part of the illegally obtained evidence
and can be used in criminal proceedings with strict adherence to the procedure foreseen.
Key words: photographs, audio visual recordings, criminal proceedings, legality
44
JOVICA ILIĆ,
VIOLETA MILADINOVIĆ
UPOREDNOPRAVNA ANALIZA KRIVIČNOG DELA

PORESKE UTAJE U REPUBLICI SRBIJI
I ZEMLJAMA BIVŠE SFRJ
Predmet ovog rada je analiza krivičnopravne zaštite poreskog sistema, kroz uporedno-
pravni pregled krivičnog dela poreske utaje kako u Republici Srbiji, tako i u zemlјama bivše
SFRJ. Ona treba da ukaže na sličnosti, razlike i društvene vrednosti koje se štite ovom krivič-
nopravnom zaštitom, sa cilјem da poreskim obveznicima pruži informacije o krivičnoprav-
noj zaštiti poreskog sistema kroz uporednu analizu krivičnog dela poreska utaja, kao i da
stručnoj javnosti ukaže na koji način Republika Srbija može dostići međunarodne standar-
de, najpre sagledavanjem ovog krivičnog dela kroz krivično zakonodavstvo zemalјa koje su
članice Evropske unije, Republike Slovenije i Hrvatske, a potom i ostalih zemalјa bivše SFRJ.
Ključne reči: poreska utaja, krivično delo, kazna
UVOD
Da bi se uspostavilo normalno, kvalitetno i efikasno ostvarivanje osnovnih

zadataka i funkcija svake države, potrebno je ustrojiti poreski sistem koji treba da
obezbedi sredstva potrebna za realizaciju tih cilјeva. Poreski sistem jedne zemlјe,
Jovica Ilić, sudija, zamenik predsednika suda i predsednik Krivičnog odeljenja Osnovnog su-
da u Paraćinu, Sudska jedinica Ćuprija.
Dr Violeta Miladinović, šef Odseka za utvrđivanje i kontrolu, Opštinska uprava Ćuprija,
Odeljenje lokalne poreske administracije.
45
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
(u Republici Srbiji je podsistem celokupnog fiskalnog sistema, pored carinskog i

budžetskog), obuhvata sve oblike javnih prihoda. Oblici javnih prihoda su porezi,
doprinosi, takse, naknade i dr. Među svim izvorima javnih prihoda najveći značaj
i ulogu imaju upravo porezi, koji predstavlјaju najveći deo javnih prihoda, jer čine
95% republičkog budžeta.1 Dakle, obaveza plaćanja poreza je opšta građanska
dužnost, čije redovno ispunjenje doprinosi finansijskoj stabilnosti države. Izbe-
gavanjem ili neplaćanjem utvrđenih poreza, poreski obveznici vrše poreske delik-
te, koji se u kaznenom pravu Republike Srbije mogu manifestovati u vidu pore-
skih prekršaja, privrednih prestupa i krivičnih dela. Poreska krivična dela su vrsta
poreskih delikata koja predviđaju sve savremene države i predstavlјaju teže krše-
nje poreskih propisa, u slučajevima kada poreski obveznici svesno žele da izbegnu
plaćanje ove obaveze. Među poreskim krivičnim delima, najučestalije je krivično
delo poreska utaja. Njome se ugrožavaju finansijski interesi cele društvene zajed-
nice i to prvenstveno kroz nanošenje velikih šteta fiskalnom sistemu i sistemu jav-
nih prihoda uopšte2 Ovo krivično delo je u Republici Srbiji propisano Krivičnim
zakonikom, a predviđaju ga i krivična zakonodavstva zemalјa bivše Socijalističke
Federativne Republike Jugoslavije (u daljem tekstu: SFRJ).
KRIVIČNO DELO UTAJE POREZA

U REPUBLICI SLOVENIJI
Krivično delo utaje poreza u Republici Sloveniji, propisano je članom 249.

Krivičnog zakonika Republike Slovenije3, u glavi dvadeset i četvrtoj, i grupi kri-
vičnih dela protiv ekonomije.
Delo, u osnovnom obliku, čini lice koje u potpunosti ili delimično izbegne
plaćanje poreza, doprinosa ili drugih propisanih obaveza fizičkih ili pravnih lica,
ili neopravdano dobije u celosti ili delimično povraćaj poreza u Republici Slove-
niji, ili drugim državama članicama Evropske unije, daje lažne podatke o prihodi-
ma, rashodima, predmetima, dobrima ili drugim okolnostima koje utiču na utvr-
đivanje poreza i drugih propisanih obaveza, ili na drugi način, dovodi u zabludu
organ nadležan za nadzor ili plaćanje tih obaveza, ili obaveze koje su izbegnute,
1 Dragan Jovašević, Poreska krivična dela, Institut za kriminološka i sociološka istraživanja,

2 Mileva Anđelković, Dragan Jovašević, Izbegavanje plaćanja poreza – fiskalni i krivično-
pravni aspekt, Centar za publikacije Pravnog fakulteta u Nišu, Niš, 2006, str. 187.
3 Tekst Krivičnog zakonika Republike Slovenije nalazi se na veb-stranici, https://www.
unodc.org/res/cld/ document/svn/criminal-code-of-sloveniaslovenian_html/Slovenia_Penal_Code_as_
amd_2012.pdf?fbclid= IwAR2covhIs9-4efcdhDjk5V0Vat9tEW0oafDIu1RZGfV1_OcdHFE _8SdysM,
pristuplјeno 25.jula 2019.
46
J. Ilić I V. Miladinović: Uporednopravna analiza krivičnog dela poreske utaje ...
odnosno oporezovane, neopravdano vraćene, a predstavlјaju veliku materijalnu

dobit. Predviđena sankcija za ovako učinjeno delo iznosi od jedne do osam godi-
na zatvora.
Poseban oblik ovog krivičnog dela po kome se izriče ista kazna i onima koji
ne prijave svoje prihode ili druge okolnosti koje utiču na utvrđivanje poreza, do-
prinosa ili drugih propisanih obaveza fizičkih ili pravnih lica kada je prijava oba-
vezna, obaveze su koje je učinilac nameravao da izbegne, a predstavlјale su veliku
materijalnu dobit. Propisane kazne zatvora su veće ako su oba dela učinjena u kri-
minalnoj organizaciji i iznose od tri do dvanaest godina.
Ukoliko neko, u svrhu sprečavanja utvrđivanja stvarne poreske obaveze, na
zahtev nadležnog poreskog organa ne dostavi podatke ili ne preda knjige i evi-
dencije koje je dužan da vodi, bilo da su knjige i evidencije bitno netačni ili da ne
objašnjava u pogledu predmeta poreske kontrole ili opstrukcije poreske kontrole,
kazniće se kaznom zatvora do dve godine.
Objekt zaštite je poreski sistem, a objekt napada su: porezi, doprinosi i dru-
ge propisane obaveze.
Radnja izvršenja je određena alternativno i ona se sastoji u:
1) neovlašćenom ostvarivanju prava na povraćaj poreza iz budžetskih sred-
stava Republike Slovenije ili Evropske unije;
2) davanju lažnih podataka o zarađenim prihodima, troškovima, predmeti-
ma, robi ili drugim okolnostima koje utiču na utvrđivanje poreza i drugih propi-
sanih obaveza;
3) dovođenje u zabludu organa nadležnog za nadzor ili plaćanje tih obave-
za, ili obaveze koje su izbegnute ili oporezovane, odnosno neopravdano vraćene;
4) neprijavlјivanje prihoda ili druge okolnosti koje utiču na utvrđivanje po-
reza, doprinosa ili drugih propisanih obaveza fizičkih ili pravnih lica kada je pri-
java obavezna;
5) sprečavanje utvrđivanja stvarne poreske obaveze kada na zahtev nadlež-
nog poreskog organa obveznik ne dostavi podatke ili ne preda knjige i evidencije
koje je dužan da vodi, bilo da su knjige i evidencije bitno netačne, ili da ne objaš-
njava u pogledu predmeta poreske kontrole ili opstrukcije poreske kontrole.
Ovo delo se može izvršiti, kako radnjom činjenja, tako i radnjom nečinjenja.
Da bi postojalo delo, osim preduzimanja radnje izvršenja neophodno je po-
stojanje potpunog ili delimičnog izbegavanja plaćanja poreza ili drugih propisa-
nih obaveza, sve u cilju sticanja velike materijalne dobiti.
Pojam “velika materijlna dobit” nije definisan Krivičnim zakonikom, tako
da određivanje ovog pojma zavisi od stava sudske prakse u svakom konkretnom
slučaju.
47
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
KRIVIČNO DELO UTAJE POREZA ILI CARINE

U REPUBLICI HRVATSKOJ
Krivično delo utaje poreza ili carine u Republici Hrvatskoj4, propisano je

članom 256. Kaznenog zakona Republike Hrvatske u glavi dvadeset i četvrtoj i
grupi krivičnih dela protiv ekonomije.
Ovo delo se javlјa u osnovnom, posebnom i kvalifikovanom obliku i postoji
ukoliko lice sa cilјem da ono ili drugo lice potpuno ili delimično izbegne plaćanje
poreza ili carine daje netačne ili nepotpune podatke o dohocima, predmetima ili
drugim činjenicama koje su od uticaja na utvrđivanje iznosa poreske ili carinske
obaveze, ili ukoliko sa istim cilјem ne prijavi prihod, predmet ili druge činjenice
koje su od uticaja na utvrđivanje poreske ili carinske obaveze, pa zbog toga dođe
do smanjenja ili neutvrđivanja poreske ili carinske obaveze u iznosu koji prelazi
dvadeset hilјada kuna. Predviđena kazna zatvora iznosi od šest meseci do pet go-
dina.
Poseban oblik dela postoji ukoliko lice ostvari poresku olakšicu ili drugu
poresku povlasticu u iznosu od dvadeset hilјada kuna suprotno uslovima pod ko-
jima je dobio.
Kvalifikovani oblik dela postoji ukoliko je usled preduzimanja radnje izvr-
šenja, kao posledica nastupilo smanjenje javnih prihoda ili neutvrđivanje poreske
obaveze velikih razmera, a propisana kazna iznosi od jedne do deset godina za-
tvora. Ove odredbe se primenjuju i ako je radnja izvršenja usmerena na ugrožava-
nje finansijskih interesa Evropske unije.
Objekt zaštite ovog dela jesu poreski i carinski sistem, dok objekt napada
čine: porezi , doprinosi i carina.
Radnja izvršenja je postavlјena alternativno i može se izvršiti na sledeće na-
čine:
1) davanjem netačnih ili nepotpunih podataka o dohocima, predmetima ili
drugim činjenicama koje su od uticaja na utvrđivanje iznosa poreske ili carinske
obaveze;
2) neprijavlјivanjem prihoda, predmeta ili druge činjenice koji su od uticaja
na utvrđivanje poreske ili carinske obaveze u slučaju obavezne prijave;
3) nenamenskim korišćenjem poreske olakšice ili poreske povlastice.
Radnja izvršenja krivičnog dela se može preduzeti, kako činjenjem, tako i
nečinjenjem, odnosno propuštanjem.
4 Tekst Kaznenog zakona Republike Hrvatske nalazi se na veb-stranici, https://www.zakon.
hr/z/98/Kazneni-zakon, pristuplјeno 25. jula 2019.
48
Da bi postojalo ovo krivično delo, osim izbegavanja plaćanja svoje ili tuđe
poreske ili carinske obaveze, neophodno je i nastupanje posledice koja se sasto-
ji u smanjenju ili neutvrđivanju poreske ili carinske obaveze u iznosu koji pre-
lazi dvadeset hilјada kuna (318.894,00 RSD prema srednjem kursu NBS na dan
01.08.2019. godine). Ovo delo je blanketnog karaktera što znači da izreka presude
kojom je okrivlјeni oglašen krivim za krivično delo poreska utaja i carina, mora
da sadrži poreski i carinski propis i član tog propisa koji je prekršen radnjama
okrivlјenog. Izvršilac krivičnog dela može biti svako lice.
S obzirom na postojanje namere kao konstitutivnog elementa bića krivič-
nog dela, radnja izvršenja se može preduzeti samo direktnim umišlјajem. Pojam
“velikih razmera” nije definisan Zakonom, pa određivanje ovog pojma zavisi od
stava sudske prakse u svakom konkretnom slučaju.
KRIVIČNO DELO PORESKA UTAJA

U REPUBLICI MAKEDONIJI
Krivično delo poreska utaja predviđeno je članom 279. Krivičnog zakonika

Republike Makedonije5 u glavi dvadest i petoj i grupi krivičnih dela protiv javnih
finansija, platnog prometa i ekonomskog razvoja. Ovo delo postoji ukoliko lice u
nameri da ono ili drugo lice izbegne u celosti ili delimično plaćanje poreza, do-
prinosa ili drugih davanja koja je na osnovu zakona u obavezi da plaća, daje lažne
podatke o svojim prihodima, predmetima ili drugim činjenicama od značaja za
utvrđivanje iznosa poreskih obaveza ili ko u istoj nameri u slučaju obavezne pri-
jave ne prijavi prihod, odnosno predmet ili drugu činjenicu od značaja za utvrđi-
vanje ovakve obaveze, a radi se o iznosu obaveze velike vrednosti. Učinilac će se u
ovom slučaju kazniti zatvorom od šest meseci do pet godina i novčanom kaznom.
Kvalifikovani oblik ovog dela podrazumeva da ako je iznos obaveze znatan,
učinilac će se kazniti zatvorom od najmanje četiri godine i novčanom kaznom.
Poseban oblik se odnosi na izvršenje od strane pravnog lica, koje se može kazniti
samo novčanom kaznom.
Zakonom o izmenama i dopunama Krivičnog zakonika Republike Make-
donije, od 28.12.2018. godine, krivičnom delu poreska utaja dodat je novi naslov i
dva nova člana poreska utaja i izbegavanje plaćanja akcize.
Krivično delo poreske utaje čini lice koje u nameri sticanja protivpravne
imovinske koristi za sebe ili drugog, dovede u zabludu poreski organ davanjem
lažnih podataka u poreskoj prijavi, kako bi neosnovano tražio povraćaj ili sma-
5 Tekst Krivičnog zakonika je objavlјen na veb stranici, https://www.pravdiko.mk/wp-content/
uploads /2013/11/Zakon-za-izmenuvane-i-dopolnuvane-31-12-2018.pdf, pristuplјeno 25. jula 2019.
49
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
njenje poreske obaveze veće vrednosti. Propisana kazna za ovaj oblik je od šest
meseci do tri godine zatvora i novčana kazna.
U kvalifikovanim oblicima propisano je da ako je iznos obaveze znatan,
učinilac će se kazniti zatvorom od jedne do deset godina i novčanom kaznom,
odnosno ako je iznos obaveze u velikom obimu, učinilac će se kazniti zatvorom
od najmanje četiri godine i novčanom kaznom. Ukoliko je krivično delo učinjeno
od strane pravnog lica, kazniće se novčanom kaznom. Objekt zaštite je poreski si-
stem, a objekt napada su: porezi, doprinosi, akcize i druga davanja.
Radnja izvršenja ovog dela je alternativno određena i sastoji se u:
1) davanju lažnih podataka o stečenim prihodima, predmetima i drugim či-
njenicama od značaja za utvrđivanje iznosa poreske obaveze;
2) neprijavlјivanju prihoda, predmeta ili drugih činjenica od značaja za
utvrđivanje poreske obaveze u slučaju obavezne poreske prijave;
3) dovođenje u zabludu poreski organ davanjem lažnih podataka u poreskoj
prijavi, kako bi neosnovano tražio povraćaj ili smanjenje poreske obaveze veće
vrednosti.
Radnja izvršenja krivičnog dela se može preduzeti, kako činjenjem, tako i
nečinjenjem (propuštanjem).
Da bi postojalo krivično delo poreska utaja, neophodno je da budu ispunje-
ni i drugi uslovi:
a) da radnja dela bude preduzeta u nameri da se izbegne u celosti ili de-
limično obaveza plaćanja poreza, doprinosa ili nekog drugog davanja za sebe ili
drugo lice i
b) da je obaveza koja se izbegava “velike vrednosti”, “znatna” “ u velikom
obimu”.
S obzirom da je namera konstitutivni elemenat bića ovog dela, ono se može
izvršiti samo sa direktnim umišlјajem. Pojmovi “velika vrednost”, “znatan” i “ u
velikom obimu” nisu definisani Krivičnim zakonikom, te određivanje ovog pojma
zavisi od stava sudske prakse u svakom konkretnom slučaju.
KRIVIČNO DELO UTAJA POREZA I DOPRINOSA

U REPUBLICI CRNOJ GORI
Krivičnim zakonikom Republike Crne Gore6, utaja poreza i doprinosa pro-

pisan je članom 264. u glavi dvadeset i trećoj i grupi krivičnih dela protiv platnog
prometa i privrednog poslovanja.
6 Tekst Krivičnog zakonika je objavlјen na veb stranici https://www.paragraf.me/propisi-cr-
negore/krivicni-zakonik-crne-gore.html, pristuplјeno 25. jula 2019.
50
Delo postoji ukoliko lice u nameri da ono ili drugo fizičko ili pravno lice
potpuno ili delimično izbegne plaćanje poreza, doprinosa ili drugih propisanih
dažbina, dâ lažne podatke o zakonito stečenim prihodima, predmetima ili dru-
gim činjenicama koje su od uticaja na utvrđivanje ovakvih obaveza ili ukoliko lice
u istoj nameri, u slučaju obavezne prijave, ne prijavi zakonito stečeni prihod, od-
nosno predmete ili druge činjenice koje su od uticaja na utvrđivanje ovakvih po-
reza, ili ko u istoj nameri na drugi način prikriva podatke koji se odnose na utvr-
đivanje navedenih obaveza, a iznos obaveze čije se plaćanje izbegava prelazi 1.000
Evra (117.391.7 RSD prema srednjem kursu NBS na dan 01.08.2019. godine).
Učinilac će se kazniti zatvorom do tri godine i novčanom kaznom.
Poseban oblik ovog krivičnog dela propisuje da ako je delo učinjeno na šte-
tu finansijskih interesa Evropske unije, učinilac će biti kažnjen za to delo.
Kvalifikovani oblici ovog krivičnog dela predviđaju da ako iznos obaveze,
čije se plaćanje izbegava, prelazi deset hilјada evra (1.173.917,00 RSD prema sred-
njem kursu NBS na dan 01.08.2019. godine), učinilac će se kazniti zatvorom od
jedne do šest godina i novčanom kaznom, odnosno, ako iznos obaveze prelazi sto
hilјada evra (11.774.490,00 RSD prema srednjem kursu NBS na dan 01.08.2019.
godine), učinilac će se kazniti zatvorom od jedne do osam godina i novčanom ka-
znom.
Objekt zaštite je poreski sistem, a objekt napada su: porezi, doprinosi i dru-
ge propisane dažbine.
Radnja izvršenja je alternativno postavlјena i sastoji se u:
1) davanju lažnih podataka o zakonito stečenim prihodima, predmetima ili
drugim činjenicama koje su od uticaja na utvrđivanje poreskih obaveza, doprino-
sa ili drugih propisanih dažbina;
2) neprijavlјivanju zakonito stečenog prihoda, odnosno predmeta ili dru-
gih činjenica koje su od uticaja na utvrđivanje poreza u slučaju obavezne prijave;
3) prikrivanju podataka koji se odnose na utvrđivanje poreza, doprinosa ili
drugih dažbina.
Delo se može izvršiti, činjenjem i nečinjenjem. Da bi ono postojalo, po-
trebna je namera potpunog ili delimičnog izbegavanja plaćanja poreza, dopri-
nosa ili drugih propisanih dažbina za učinioca ili drugo lice, kao i to da se rad-
nja izvršenja preduzima u odnosu na zakonito stečene prihode i predmete. Osim
toga, neophodno je da iznos obaveze čije se plaćanje izbegava prelazi hilјadu evra
i predstavlјa objektivni osnov inkriminacije, tj. razlog zbog kojeg je ovo ponašanje
propisano kao krivično delo i zbog kojeg se razlikuje od prekršaja propisanog po-
reskim pravom.
51
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Ovo delo postoji i ukoliko je izvršeno na štetu finansijskih interesa Evrop-

ske unije.

U BOSNI I HERCEGOVINI
U sastavu Bosne i Hercegovine nalaze se tri entiteta: Federacija Bosne i Her-

cegovine, Republika Srpska i Brčko Distrikt. Krivično delo poreska utaja ili preva-
ra propisano je članom 210. Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine7 u okviru gla-
ve osamnaest, grupi krivičnih dela protiv privrede i jedinstva tržišta i krivičnih
dela iz oblasti carina, ali i krivičnim zakonima sva tri entiteta.
U Krivičnom zakonu Bosne i Hercegovine ovo delo u osnovnom obliku
postoji ukoliko lice izbegne da plati davanja propisana poreskim zakonodavstvom
Bosne i Hercegovine, nepružanjem zahtevanih podataka ili pružanjem lažnih po-
dataka o stečenim oporezivim prihodima ili o drugim činjenicama koje su od uti-
caja na utvrđivanje iznosa obaveza, a iznos poreza čije se plaćanje izbegava pre-
lazi iznos od 10.000 konvertibilnih maraka (601.889 RSD prema srednjem kursu
NBS na dan 10.08.2019. godine). Učinilac dela će se kazniti zatvorom od šest me-
seci do pet godina.
Poseban oblik ovog dela postoji ukoliko lice u nameri da ostvari pravo na
povraćaj poreza ili poreski kredit po osnovu indirektnih poreza propisanih po-
reskim zakonodavstvom Bosne i Hercegovine, dostavi nadležnim poreskim or-
ganima prijavu neistinitog sadržaja sa iskazanim iznosom za povraćaj ili na ime
poreskog kredita indirektnog poreza koji prelazi iznos od 10.000 konvertibilnih
maraka. Predviđena kazna za ovo delo takođe iznosi šest meseci do pet godina
zatvora.
Delo ima dva teža oblika ispolјavanja. Prvi kvalifikovani oblik krivičnog
dela postoji:
1) ukoliko određeno lice izbegne da plati obavezu propisanu poreskim za-
konodavstvom Bosne i Hercegovine, nepružanjem zahtevanih podataka ili pruža-
njem lažnih podataka o svojim stečenim oporezivim prihodima ili o drugim či-
njenicama koje su od uticaja na utvrđivanje iznosa obaveza, a iznos poreza čije se
plaćanje izbegava prelazi iznos od 50.000 konvertibilnih maraka (3.009,445 RSD
prema srednjem kursu NBS na dan 10.08.2019. godine) ili
2) ukoliko lice u nameri da ostvari pravo na povraćaj ili kredit po osnovu
indirektnih poreza propisanih poreskim zakonodavstvom Bosne i Hercegovine,
podnese poresku prijavu neistinitog sadržaja sa iskazanim iznosom za povraćaj ili
7 Tekst Krivičnog zakona je objavlјen na veb stranici, https://www.paragraf.ba/propisi/bih/
krivicni-zakon-bosne-i-hercegovine.html, pristuplјeno 25. jula 2019.
52
kredit indirektnog poreza koji prelazi 50.000 konvertibilnih maraka. Za izvršioca

ovog dela propisana je kazna zatvora od jedne do deset godina.
Drugi teži oblik dela postoji ukoliko lice preduzme neku od sledećih radnji:
1) izbegne da plati obaveze propisane poreskim zakonodavstvom Bosne i
Hercegovine nepružanjem zahtevanih podataka ili pružanjem lažnih podataka o
svojim stečenim oporezivim prihodima ili o drugim činjenicama koje su od uti-
caja na utvrđivanje iznosa obaveza, a iznos poreza čije se plaćanje izbegava prela-
zi iznos od 200.000 konvertibilnih maraka (12.037,780 RSD prema srednjem kur-
su NBS na dan 10.08.2019. godine) ili
2) ukoliko lice u nameri da ostvari pravo na povraćaj ili kredit po osnovu
indirektnih poreza propisanih poreskim zakonodavstvom Bosne i Hercegovine,
podnese poresku prijavu neistinitog sadržaja sa iskazanim iznosom za povraćaj
ili kredit indirektnog poreza koji prelazi 200.000 konvertibilnih maraka. Za ovaj
oblik dela propisana je kazna zatvora od najmanje tri godine. Objekt zaštite kri-
vičnog dela je poreski sistem, a izvršilac dela može da bude svako lice.
Radnja izvršenja se sastoji u nepružanju zahtevanih podataka i pružanje
lažnih podataka o stečenim oporezivim prihodima ili o drugim činjenicama koje
su od uticaja na utvrđivanje iznosa obaveza, ili dostavlјanju prijave neistinitog sa-
držaja poreskim organima.
Objektivni uslov inkriminacije je da je izbegnuto plaćanje obaveza u visi-
ni preko 10.000 konvertibilnih maraka, dok u kvalifikovanim oblicima ovaj uslov
postoji ukoliko je izbegnuto plaćanje obaveza u iznosu preko 50.000 odnosno
200.000 hilјada konvertibilnih maraka.
Namera je konstitutivni element bića krivičnog dela, te se ovo delo može
izvršiti samo sa direktnim umišlјajem.
Krivično delo poreska utaja u Federaciji Bosne i Hercegovine propisano je
članom 273. Krivičnog zakona8.
Ovo delo postoji ukoliko lice za sebe ili drugoga izbegne plaćanje davanja
propisanih poreskim zakonodavstvom ili doprinosa socijalnog osiguranja, ne da-
jući zahtevane podatke ili dajući lažne podatke o stečenom oporezivom prihodu
ili drugim činjenicama koje su od uticaja na utvrđivanje iznosa takvih obaveza, a
iznos obaveze čije se plaćanje izbegava prelazi 10.000 konvertibilnih maraka. Iz-
vršilac ovakvog dela će se kazniti zatvorom od šest meseci do pet godina.
Objekt zaštite je poreski sistem, a objekt napada su: porezi i doprinosi soci-
jalnog osiguranja.
8 Tekst Krivičnog zakonika je objavlјen na veb stranici, https://www.paragraf.ba/propisi/
fbih/krivicni-zakon-federacije-bosne-i-ercegovine.html, pristuplјeno tokom jula 2019.
53
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Radnja izvršenja dela se sastoji u izbegavanju plaćanja poreza i doprinosa

socijalnog osiguranja, nedavanju podataka koji se zahtevaju od strane nadležnih
organa ili davanjem lažnih podataka o stečenom oporezivom prihodu ili drugim
činjenicama koje su od uticaja na utvrđivanje iznosa poreske obaveze ili doprino-
sa obaveznog socijalnog osiguranja. Objektivni uslov osnovnog oblika ove inkri-
minacije je 10.000 konvertibilnih maraka.
Izvršilac dela može da bude svako lice. Delo se može izvršiti samo sa
umišlјajem.
Kvalifikovani oblik dela postoji ukoliko je lice preduzimanjem radnje izvr-
šenja dela, izbeglo za sebe ili drugo lice plaćanje poreske obaveze ili doprinosa so-
cijalnog osiguranja u iznosu koji prelazi 50.000 konvertibilnih maraka, u kom slu-
čaju je za izvršioca ovog dela propisana kazna zatvora od jedne do deset godina.
Drugi kvalifikovani oblik dela postoji ukoliko je radnjom izvršenja učinilac
za sebe ili drugo lice izbegao plaćanje poreske obaveze ili doprinosa obaveznog
socijalnog osiguranja u iznosu koji prelazi 200.000 konvertiblinih maraka. Izvrši-
lac ovog dela će se kazniti zatvorom od najmanje tri godine.
U Krivičnom zakonu Republike Srpske9 krivično delo utaja poreza i dopri-
nosa predviđeno je članom 264. Ono postoji ukoliko lice ili ko drugi u nameri da
potpuno ili delimično izbegne plaćanje poreza ili doprinosa zdravstvenog ili pen-
zijskog osiguranja propisanih poreskim zakonodavstvom Republike Srpske, daje
netačne ili nepotpune podatke o dohotku, predmetima ili drugim činjenicama
koje su od uticaja na utvrđivanje iznosa poreske obaveze ili doprinosa zdravstve-
nog ili penzijskog osiguranja, ili ko u slučaju obavezne prijave ne prijavi prihod,
predmet ili druge činjenice koje su od uticaja na utvrđivanje poreske obaveze ili
doprinosa zdravstvenog ili penzijskog osiguranja, pa zbog toga dođe do smanje-
nja ili neutvrđivanja poreske obaveze ili doprinosa zdravstvenog ili penzijskog
osiguranja u iznosu koji prelazi 10.000 konvertibilnih maraka. Izvršilac će se ka-
zniti kaznom zatvora od jedne do pet godina i novčanom kaznom.
Poseban oblik ovog dela predviđa da će se istom kaznom, kazniti i lice koje
poresku olakšicu u iznosu većem od 10.000 konvertibilnih maraka, koristi suprot-
no uslovima pod kojima je poreske olakšice dobio.
Krivični zakon Republike Srpske precizira i kvalifikovani oblik dela, odno-
sno ko izvrši krivično delo sa iznosom obaveze koja prelazi 50.000 konvertibilnih
maraka, a čije se plaćanje izbegava, kazniće se kaznom zatvora od dve do deset
godina i novčanom kaznom. Ako taj iznos prelazi 200.000 konvertibilnih maraka,
kazniće se kaznom zatvora najmanje tri godine i novčanom kaznom.
9 Tekst Krivičnog zakonika je objavlјen na veb stranici, https://www.paragraf.ba/propisi/re-
publika-srpska/krivicni-zakon-republike-srpske.html, pristuplјeno 25. jula 2019.
54
Objekt zaštite je poreski sistem, a objekt napada su: porezi i doprinosi

zdravstvenog i penzijskog osiguranja.
Radnja izvršenja dela se sastoji u potpunom ili delimičnom izbegavanju
plaćanja poreza i doprinosa socijalnog osiguranja, davanju netačnih ili nepotpu-
nih podataka o dohotku, predmetima ili drugim činjenicama koje su od uticaja
na utvrđivanje iznosa poreske obaveze ili doprinosa zdravstvenog ili penzijskog
osiguranja ili neprijavlјivanjem prihoda, predmeta ili drugih činjenica koje su od
uticaja na utvrđivanje poreske obaveze ili doprinosa zdravstvenog ili penzijskog
osiguranja, ili korišćenjem poreske olakšice suprotno uslovima pod kojima su do-
bijene.
Da bi delo postojalo, iznos obaveze čije se plaćanje izbegava treba da pre-
lazi 10.000 konvertibilnih maraka i predstavlјa objektivni uslov inkriminacije. Iz-
vršilac može biti svako lice koje je u obavezi, u skladu sa poreskim propisima, da
dostavi podatke od značaja za utvrđivanje poreske obaveze. Delo se može izvrši-
ti samo sa umišlјajem.
Krivično delo poreska utaja predviđeno je članom 267. Krivičnog zakona
Distrikta Brčko10.
Ovo delo postoji ukoliko lice za sebe ili drugoga izbegne plaćanje dava-
nja propisanih poreza ili doprinosa socijalnog osiguranja propisanih zakonodav-
stvom u Brčko Distriktu, ne dajući zahtevane podatke ili dajući lažne podatke o
svom stečenom oporezivom prihodu ili o drugim činjenicama koje su od utica-
ja na utvrđivanje iznosa takvih obaveza, a iznos obaveze čije se plaćanje izbegava
prelazi 10.000 konvertibilnih marakta. Za takvo lice predviđena je novčana kazna
ili kazna zatvora do tri godine.
Kvalifikatornu okolnost čine iznosi čije se plaćanje izbegava i predstavlјaju
objektivne uslove inkriminacije. Ukoliko lice preduzme radnju izvršenja, a iznos
obaveze čije se plaćanje izbegava prelazi 50.000 konvertiblinih maraka, kazniće se
kaznom zatvora od jedne do deset godina. Drugi teži oblik propisuje da ako iznos
obaveze čije se plaćanje izbegava prelazi 200.000 konvertibilnih maraka, za izvrši-
oca ovog dela je predviđena kazna zatvora od najmanje tri godine.
Objekt zaštite je poreski sistem, a objekt napada su poreska davanja i dopri-
nosi socijalnog osiguranja.
Radnja izvršenja je izbegavanje plaćanja propisanih poreza ili doprinosa
socijalnog osiguranja za sebe ili drugo lice i može se izvršiti ili nedavanjem zahte-
vanih podataka o stečenom oporezivom prihodu ili davanjem lažnih podataka o
10 Tekst Krivičnog zakonika je objavlјen na veb stranici, https://skupstinabd.ba/3-zakon/ba/
Krivic--ni%20zakon%20Brc--ko%20Distrikta%20BiH/000%2033-13%20Krivic--ni%20zakon,%20
prec--is--c- en%20tekst.pdf, pristuplјeno 25. jula 2019.
55
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
stečenom oporezivom prihodu, ili, pak, davanjem podataka o drugim činjenica-

ma koje su od uticaja na utvrđivanje iznosa takvih obaveza.
Osim radnje izvršenja, neophodno je da bude ispunjen i uslov da preduzi-
manjem navedenih radnji učinilac za sebe ili drugoga izbegne plaćanje davanja
propisanih poreskim zakonodavstvom u Brčko Distriktu ili doprinosa socijalnog
osiguranja kao i gore navedenih iznosa obaveze čije se plaćanje izbegava. Izvrši-
lac dela može biti svako lice koje je u skladu sa propisima u obavezi da plati iznos
poreza ili doprinosa na ime socijalnog osiguranja za sebe ili drugo lice, a delo se
može izvršiti samo sa umišlјajem.

U REPUBLICI SRBIJI
Krivično delo poreska utaja u Republci Srbiji, propisano je članom 225. Kri-
vičnog zakonika11, u glavi dvadest drugoj, krivičnih dela protiv privrede.
Osnovni oblik krivičnog dela vrši lice koje u nameri, da ono ili drugo lice
potpuno ili delimično izbegne plaćanje poreza, doprinosa ili drugih propisanih
dažbina, daje lažne podatke o stečenim prihodima, o predmetima ili drugim či-
njenicama koje su od uticaja na utvrđivanje ovakvih obaveza ili ko u istoj nameri,
u slučaju obavezne prijave, ne prijavi stečeni prihod, odnosno predmete ili druge
činjenice koje su od uticaja na utvrđivanje ovakvih obaveza, ili ko u istoj nameri
na drugi način prikriva podatke koji se odnose na utvrđivanje navedenih obave-
za, a iznos obaveze čije se plaćanje izbegava prelazi pet stotina hilјada dinara. Ta-
kvo lice će se kazniti zatvorom od šest meseci do pet godina i novčanom kaznom.
Kvalifikovani oblici propisuju da ako iznos obaveze, čije se plaćanje izbe-
gava, prelazi milion i pet stotina hilјada dinara, učinilac će se kazniti zatvorom
od jedne do osam godina i novčanom kaznom, odnosno, ako iznos prelazi sedam
miliona i pet stotina hilјada dinara, učinilac će se kazniti zatvorom od tri do deset
godina i novčanom kaznom.
Objekt zaštite krivičnog dela poreske utaje je poreski sistem, a objekt na-
pada su porezi, doprinosi ili druge dažbine propisane zakonima Republike Srbije.
Radnja izvršenja krivičnog dela je ostala identična, alternativno određena i
podrazumeva sledeće oblike:
11 Krivični zakonik, Sl. glasnik RS, br. 85/2005, 88/2005, 107/2005, 72/2009, 111/2009,
121/2012 (čl. 45. nije u prečišćenom tekstu), 104/2013 108/2014, 94/2016 (čl. 42. nije u prečišćenom
tekstu) i 35/2019.
56
1) davanje lažnih podataka o stečenim prihodima, o predmetima ili drugim

činjenicama koje su od uticaja na utvrđivanje ovakvih obaveza;
2) neprijavlјivanje stečenog prihoda, odnosno predmete i druge činjenice
koje su od uticaja na utvrđivanje ovakvih obaveza i
3) prikrivanje podataka koji se odnose na utvrđivanje navedenih obaveza.
U pogledu vinosti, za postojanje ovog krivičnog dela potreban je direk-
tan umišlјaj (svest i volјa o postojanju krivičnog dela). Međutim, za sve navedene
oblike ovog krivičnog dela, zajednička subjektivna okolnost je namera izvršioca,
da se preduzimanjem neke od navedenih radnji delimično ili u potpunosti izbe-
gne plaćanje poreza, a sve u cilјu pribavlјanja protivpravne imovinske koristi. Ako
nema ovakve namere, onda se može raditi o prekršaju ili privrednom prestupu.
Ovo krivično delo može postojati samo ako se izbegava plaćanje poreza na
prihode koji podležu oporezivanju, a priroda i sadržina ovih obaveza propisani
su setom poreskih zakona, zbog čega je krivično delo poreska utaja, delo sa blan-
ketnom dispozicijom, što dalјe znači da izreka presude kojom je okrivlјeni ogla-
šen krivim za krivično delo poreska utaja, mora da sadrži poreski propis i član tog
propisa koji je prekršen radnjama okrivlјenog.
Izvršilac krivičnog dela poreska utaja može biti samo fizičko lice.
Važno je napomenuti da je zakonodavac Zakonom o izmenama i dopu-
nama Krivičnog zakonika (“Sl. glasnik RS”, br. 35/19), koji će stupiti na snagu
01.12.2019. godine, ponovo intervenisao kada je u pitanju ovo krivično delo, ali
ovaj put samo u pogledu iznosa obaveze čije se plaćanje izbegava i zakonskog mi-
nimuma predviđene kazne. Njime je propisano da iznos obaveze čije se plaćanje
izbegava treba da prelazi iznos od milion dinara, umesto dosadašnjih pet stotina
hilјada dinara, dok je umesto zakonskog minimuma predviđene kazne šest mese-
ci kazne zatvora, zamenjen jednom godinom.
U kvalifikovanom obliku Zakona o izmenama i dopunama Krivičnog zako-
nika, iznos obaveze čije se plaćanje izbegava od milion i pet stotina hilјada dina-
ra, zamenjen je iznosom od pet miliona, dok je zakonski minimum, umesto dosa-
dašnje jedne godine, zamenjen na dve godine kazne zatvora. Iznos obaveze čije se
plaćanje izbegava od sedam miliona i pet stotina hilјada dinara, zamenjen je izno-
som od petnaest miliona.
U praksi, povećanje iznosa obaveze čije se plaćanje izbegava, stupanjem na
snagu Zakona o izmenama i dopunama Krivičnog zakonika (“Sl. glasnik RS”, br.
35/19), dovešće do toga da krivični postupci koji ne budu pravosnažno okončani
do 01.12.2019. godine, a u kojima se optuženima stavlјa na teret izvršenje osnov-
57
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nog oblika ovog krivičnog dela, za iznose čije se plaćanje izbegava veće od pet
stotina hilјada dinara, a manje od milion dinara, zbog primene izmenjenih odre-
daba, budu zamenjeni, po zahtevu ovlašćenog tužioca, pokretanjem prekršajnog
postupka, pod uslovom da nije nastupila apsolutna zastarelost vođenja istog. U
tim situacijama bi došlo do odustnaka nadležnog tužioca od dalјeg gonjenja, ili bi
krivični postupak rezultirao oslobađajućom odlukom suda shodno članu 423. sta-
vu 1. Zakonika o krivičnom postupku, jer delo koje se optuženom stavlјa na teret
po zakonu više neće biti krivično delo, zbog čega se može postaviti pitanje oprav-
danosti ovakve intervencije zakonodavca, naročito ako se ima u vidu Konvenci-
ja o zaštiti finansijskih interesa Evropske unije, koja u članu 2. stav 2. propisuje da
krivično delo poreska utaja postoji ukoliko iznos sredstava čije se plaćanje izbega-
va prelazi iznos od 4.000 evra.
ZAKLJUČAK
Fiskalno krivično delo poreska utaja propisano je krivičnim zakonodav-

stvom u svim zemlјama bivše SFRJ, kao značajno delo kojim se štiti poreski sistem.
U Republici Sloveniji, Republici Hrvatskoj, Distriktu Brčko, kao entitetu
Bosne i Hercegovine, krivično delo poreska utaja je svrstano u grupu krivičnih
dela protiv ekonomije, dok je u Republici Makedoniji u grupi krivičnih dela pro-
tiv javnih finansija, platnog prometa i ekonomskog razvoja. Ovakvo grupisanje
krivičnog dela poreske utaje, odnosno svrstavanjem u grupu krivičnih dela protiv
ekonomije, obuhvata ne samo privredu, već i čitav ekonomski i fiskalni sistem, te
stoga predstavlјa bolјe rešenje nego što je npr. u Republici Srbiji, gde je ovo krivič-
no delo u grupi krivičnih dela protiv privrede, u Crnoj Gori u grupi krivičnih dela
protiv platnog prometa i privrednog poslovanja, u Bosni i Hercegovini u grupi
krivičnih dela protiv privrede i jedinstva tržišta i krivičnih dela iz oblasti carina.
Krivičnim zakonom Federacije Bosne i Hercegovine poreska utaja je propisana u
grupi dela iz oblasti poreza, dok je u Republici Srpskoj ovo fiskalno krivično delo
propisano u okviru grupe krivičnih dela protiv privrede i platnog prometa.
Ovakva rešenja su sporna, imajući u vidu da se fiskalnim krivičnim delom
poreska utaja ne štiti ni privreda, ni platni promet. Ovo stoga što je objekt za-
štite fiskalnih krivičnih dela, pa i poreske utaje, pre svega fiskalni sistem, tj. jav-
ne finansije i propisivanjem ovog dela u okviru nove grupe krivičnih dela protiv
ekonomije doprinelo bi razvoju svesti da ovo krivično delo nije usmereno protiv
privrede, privrednika, niti da se vrši od strane lica koja su isklјučivo privredni su-
58
bjekti, već da se ono vrši na štetu poreskog sistema jedne zemlјe čije se funkcioni-
sanje obezbeđuje iz sredstava javnih prihoda.
S obzirom da su Slovenija i Hrvatska članice Evropske unije, a samim tim
i carinske unije, sasvim je jasno da ove članice navedenim krivičnim delom štite
i interese ove evropske organizacije. To će, takođe, biti i obaveza Republike Srbije
propisivanjem da će delo postojati ukoliko se vrši na štetu budžeta Evropske unije
ili budžeta kojim se upravlјa u ime Evropske unije, kao i obuhvatanje carine kri-
vičnim delom poreske utaje, koje predstavlјaju isklјučivi prihod budžeta Evrop-
ske unije.
Zaštitu finansijskih interesa Evropska unija uživa kroz krivično delo pore-
ska utaja i u Republici Crnoj Gori. Ovakvo opredelјenje zakonodavca verovatno
ima uporište u činjenici da se u toj državi platni promet odvija u valuti evro, koja
je i zvanična valuta u toj zemlјi.
U pogledu izvršioca ovog krivičnog dela, sva zakonodavstva predviđaju da
to mogu biti samo fizička lica, s tim što je u krivičnom zakonodavstvu Republike
Makedonije propisano novčano kažnjavanje i za pravno lice kao izvršioca.
Iznos obaveze čije se plaćanje izbegava, kao objektivni uslov inkriminaci-
je krivičnog dela poreske utaje, je definisan kod svih zemalјa bivše SFRJ, osim Re-
publike Slovenije, Republike Makedonije i Republike Hrvatske u kvalifikovanom
obliku, kod kojih pojmovi “velika materijlna dobit”, “velika vrednost”, “znatan”,
“u velikom obimu” i “velikih razmera” nisu definisani Zakonom, pa određivanje
ovog pojma zavisi od stava sudske prakse u svakom konkretnom slučaju.
Namera izvršioca kao subjektivna okolnost, predstavlјa konstitutivni ele-
ment bića krivičnog dela poreska utaja u svim zakonodavstvima, osim u krivič-
nom zakonodavstvu Republike Slovenije, u kome je ovaj element izostavlјen.
U narednom periodu biće potrebno da sve zemlјe bivše SFRJ, koje preten-
duju da postanu članice Evropske unije, usklade svoje propise sa standardima ove
organizacije koji su sadržani u njenim pravnim aktima. To podrazumeva obavezu
primene Konvencije o zaštiti finansijskih interesa Evropske unije,, u smislu da će
se krivičnim delom obuhvatiti oblici radnje izvršenja kojima se štiti Budžet Unije
i propisati sankcionisanje za lica koja pokušaju, ili izvrše ovo krivično delo na šte-
tu prihoda Evropske unije.
59
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
JOVICA ILIĆ,
Judge, Basic Court Paraćin, Judicial Unit Cuprija,
Deputy President of the Court and President of the Criminal
VIOLETA MILADINOVIĆ, LL.D.,
Head of Determination and Control Section
Ćuprija Municipal Administration,
Local Tax Administration Department,
COMPARATIVE ANALYSIS OF THE TAX EVASION

IN THE REPUBLIC OF SERBIA AND THE COUNTRIES
OF THE FORMER SFRJ
Summary
The subject of this paper is the analysis of the criminal protection of the tax system, throu-
gh a comparative overview of the criminal offense of tax evasion both in the Republic of Serbia and
in the countries of the former SFRJ, which should point out the similarities and differences, then the
social values protected by this criminal protection in order to provide taxpayers with information
on the criminal protection of the tax system through a comparative analysis of the criminal offense
of tax evasion, as well as to indicate to the expert public how the Republic of Serbia can reach inter-
national standards, considering this criminal offense first, through the criminal legislation of the co-
untries that are members of the European Union, the Republic Slovenia and Croatia, and then other
countries of the former SFRJ.
Key words: tax evasion, criminal act, punishment
60
Sloboda ličnosti
OLGA CVEJIĆ JANČIĆ
ZAJEDNICE ŽIVOTA LICA ISTOG POLA

TRENDOVI U REGULISANJU PORODIČNO-PRAVNOG STATUSA
OVIH ZAJEDNICA U SAVREMENOM PRAVU
U radu se daje pregled porodično-pravnog statusa zajednica života lica istog pola u
uporednom pravu, ukazujući na različiti pristup u regulisanju ovog pitanja. Mnogi međuna-
rodni instrumenti garantuju jednakost svih ljudskih bića i zabranu diskriminacije, a neki su
posvećeni isključivo zabrani diskriminacije homoseksualaca, posebno u okviru Saveta Evrope
i Evropske unije. Međutim, i pored toga, odredabe o zabrani diskrimincije predviđene i među-
narodnim i domaćim pravnim dokumentima se različito tumače i/ili ne primenjuju, pa čak i
kada sadrže seksualnu orijentaciju kao izričiti osnov zabrane diskriminacije. Značajnu ulogu
u ostvarivanju jednakosti svih lica bez obzira na seksualnu orijentaciju ima Evropski sud za
ljudska prava. Primenjujući Konvenciju o ljudskim pravima, ovaj Sud nastoji da svojim odlu-
kama doprinese poboljšanju pravnog statusa ovih lica u državama članicama Saveta Evrope,
ali njegove odluke imaju uticaj i na mnoge vanevropske države, koje isto tako donose propise
kojima se priznaju šira ili uža prava istopolnim partnerima. Autor prikazuje porodičnoprav-
ni status istopolnih partnera klasifikujući zemlje u tri grupe: one koje su im priznale pravo
na sklapanje braka i usvajanje dece, zatim koje priznaju samo pravo na registrovano životno
partnerstvo i zemlje u kojima im nisu priznata nikakva prava.
Ključne reči: Međunarodni instrumenti o zaštiti prava lica istog pola, brak i zajedni-
ca života lica istog pola, pravo na usvojanje dece
Dr Olga Cvejić Jančić, profesor Pravog fakulteta Univerziteta u Novom Sadu, u penziji. Rad
predstavlja u značajnom delu izmenjenu i noveliranu verziju rada prezentiranog na savetovanju u Li-
sabonu 2013. godine i objavljenog na engleskom jeziku “Family Law Protection of Same-Sex Partners
– Comparative overview, the International e-book” Coming-out for LGBT Psychology in the Current
International Scenario, (Editors Henrique Pereira & Pedro Costa), ISBN online: 978-989-96996-1-8),
2013, p. 116–123, http://www.lgbtpsychology.org/ebook1.pdf.
61
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
UVOD
Savremeni svet se vrlo brzo razvija i, u skladu sa tim, menja, a te promene

su najintenzivnije i najdinamičnije u oblasti porodičnih odnosa. Stepen i brzina
prihvatanja i pravnog uređenja novih društvenih, a pre svega porodičnih odnosa
i shvatanje njihove suštine često su odraz razvoja određenog društva i spremno-
sti tog društva da se suoči sa izazovima koje te promene u društvenom ponaša-
nju povlače, ma koliko one bile u suprotnosti sa nekim uobičajenim (tradicional-
nim) shvatanjima i vrednostima. Na taj način se doprinosi razvijanju tolerancije
u društvu i obezbeđivanju jednakih uslova za život i razvoj svakog pojedinca, bez
obzira na stil njegovog privatnog i porodičnog života, koji upravo i treba da osta-
ne u sferi privatnosti. Neprihvatanje istih prava koja su priznata pripadnicima ve-
ćinskih grupa i pripadnicima tzv. manjinskih grupa znači zapravo pravljenje ja-
sne podele građana jedne države na građane prvog reda, koji prihvataju i neguju
određeni, po pravilu tradicionalni vrednosni sistem i građane drugog reda, koji
ne mogu da se uklope u to i koji zbog toga ne uživaju isti nivo pravne zaštite.
Krupne i suštinske promene u poimanju, prihvatanju i pravnoj zaštiti zajed-
nice života istopolnih partnera su se desile u poslednjih 30-tak godina a kretale su
se od zabrane homoseksualnih odnosa i krivičnog gonjenja lica koja su učestvo-
vala u takvim odnosima do potpunog izjednačenja zajednica ovih lica sa brač-
nom zajednicom i priznavanja istih prava koja se priznaju bračnim drugovima,
uključujući i pravo na crkveno venčanje, pristup biomedicinski potpomognutoj
oplodnji i usvajanje dece. Međutim, taj preokret u pravnoj zaštiti ovih zajednica
nije se odvijao ravnomerno ni ujednačeno, niti je u svim zemljama priznat prav-
ni status ovih zajednica.
PREGLED MEĐUNARODNIH INSTRUMENATA O LJUDSKIM PRAVIMA

RELEVANTNIH ZA PRAVNI STATUS ISTOPOLNIH ŽIVOTNIH ZAJEDNICA
Kada je Danska 19891. g. uvela za istopolne partnere ista prava koja su bila
predviđena za bračne drugove, nije bilo mnogo onih koji su verovali da će to ubr-
zo postati široko rasprostranjena tendencija širom sveta. Ovo uverenje je posebno
bilo snažno u istočnoevropskim zemljama i još uvek mnoge istočnoevropske ze-
mlje ne priznaju nikakva pravna dejstva ovim zajednicama.
Međutim, u mnogim zapadnoevropskim zemljama, pa i šire, stavovi pre-
ma homoseksualnosti su se bitno promenili i sve više i više zemalja priznaju ma-
1 V. u Mariane Hojgaard Pederson, Danemark: Le certificat de concubinage homosexual et
les nouvelles dispositions concernant le divorce et la separation, Regards sur le droit de la famille
dans le monde, Annual survey of family law, Edition du CNRS, Paris 1991, pp. 127–131.
62
O. C.-Jančić: Zajednice života lica istog pola ...
nja ili veća porodična prava istopolnim partnerima. Najznačajniju ulogu u tom
preokretu van svake sumnje ima Evropski sud za ljudska prava iz Strazbura (da-
lje ESLJP ili Evropski sud) koji je svojim tumačenjem Evropske konvencije o ljud-
skim pravima (dalje EKLJP ili Kovencija),2 doprineo smanjenju ili iskorenjivanju
diskriminacije prema ovim licima u mnogim zemljama. Posebno je zanimljivo da
sudska praksa Evropskog suda nije uticala samo na zakonodavstvo zemalja člani-
ca Saveta Evrope, koje kao članice Saveta Evrope i potpisnice Konvencije o ljud-
skim pravima treba da se povinuju odlukama ovog Suda i da ih implementiraju u
svojim zemljama, nego je veliki uticaj imala i na zakonodavstva nekih vanevrop-
skih zemalja.
Ipak, još uvek ima država članica Saveta Evrope koje nisu legalizovale ni-
kakva prava istopolnim partnerima niti su ih izjednačile s heteroseksualnim par-
tnerima (npr. Srbija, BiH, Crna Gora, Severna Makedonija, Albanija, Ukrajina,
Slovačka, Rumunija, Bugarska, Rusija, Belorusija, Turska, Gruzija, Moldavija, Jer-
menija), iako bi kao članice ove Evropske organizacije i potpisnice Konvencije o
ljudskim pravima trebalo da poštuju ljudska prava svih, bez diskriminacije. S dru-
ge strane, neke vanevropske zemlje, koje uopšte nisu vezane za Savet Evrope, i
stoga nisu obavezne da poštuju Evropsku konvenciju i sudsku praksu Evropskog
suda za ljudska prava, priznale su istopolnim partnerima šira ili uža prava koja su
priznata heteroseksualnim partnerima, čime se eliminiše ili ublažava diskrimina-
cija istopolnih partnera. Oni su tako postupali ne samo pod uticajem evropskih
trendova, nego i kao članovi Ujedinjenih nacija i pod uticajem međunarodnih in-
strumenata usvojenih pod njenim okriljem, počevši od Univerzalne deklaracije
UN o ljudskim pravima3, zatim Međunarodnog pakta o građanskim i političkim
pravima4 i Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima5
i poštujući osnovne principe ovih instrumenata, koji (svi) zabranjuju diskrimina-
ciju ljudskog bića. Ideja ljudskih prava je da se sva ljudska bića rađaju slobodna i
jednaka u dostojanstvu i pravima (čl. 1 Deklaracije). To znači da niko (bilo da se
radi o pojedincu, instituciji ili organu vlasti) nema, niti treba da ima pravo da na-
2 Konvencija je usvojena u Rimu 4. novembra 1950. g. a stupila na snagu 3. septembra 1953. g.
3 Univerzalna Declaracija o ljudskim pravima je usvojena na Generalnoj skupštini UN 10.
decembra 1948. Iako Deklaracija nije pravno obvezujući dokument, uživa veliki autoritet u država-
ma članicama Ujedinjenih nacija i “izraz je fundamentalnih vrednosti koje dele sve članice među-
narodne zajednice (Australijska Komisija za ljudska prava - Australian Human rights Commission),
http://humanrights.gov.au/human_rights/UDHR/what_is_UDHR.html, 21. marta 2019.
4 Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima je usvojen na Generalnoj skupštini
UN 16. decembra 1966. a stupio je na snagu 23 marta 1976.

5 Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima je usvojen na Gener-
alnoj skuštini UN 16. decembra 1966, a stupio na snagu 3. januara 1976.
63
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
metne način života drugim ljudima niti da nameće bilo kakva ograničenja u tom
pogledu sve dok je to sferi njihovog privatnog života i nije na štetu drugih.
Ideja o ljudskim pravima je najbolje i najpotpunije izražena u Evropskoj
konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Što se tiče zaštite porodič-
nih prava istopolnih partnera, Konvencija propisuje da “muškarci i žene u dobu
za sklapanje braka imaju pravo da stupaju u brak i osnivaju porodicu, u skladu
sa nacionalnim zakonima koji regulišu ostvarivanje ovog prava (čl. 12).” U vre-
me donošenja Konvencije nije se smatralo da se ova odredba odnosi na moguć-
nost zaključenja braka između lica istog pola. Osim toga, treba pomenuti i to da
Konvencija ne propisuje izričito zabranu diskriminacije na osnovu seksualne ori-
jentacije, već napominje da će “uživanje prava i sloboda utvrđenih ovom Konven-
cijom biti osigurano bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao što su pol, rasa
... ili drugi status (čl. 14, naglasio autor)”, što dakle implicitno uključuje i zabranu
ove vrste diskriminacije tj. na osnovu seksualne orijentacije.
Zašto EKLJP nije izričito uključila zabranu diskriminacije na osnovu sek-
sualne orijentacije? Po našem mišljenju, da bi se odgovorilo na ovo pitanje tre-
ba uzeti u obzir vreme kada je Konvencija usvojena. Naime, to su pedesete godi-
ne dvadesetog veka kada su seksualni odnosi između lica istog pola (obično samo
između muškaraca) uglavnom i dalje predstavljali krivično delo kažnjivo lišava-
njem slobode. U mnogim zemljama krivična sankcija za takve odnose je ukinu-
ta ne tako davno u prošlosti, kao što je bio slučaj iu Srbiji u kojoj je homoseksual-
ni odnos između muškaraca bio krivično delo do izmene Krivičnog zakona 1994.
godine6, koje je dakle, ukinuto četiri godine nakon što je Svetska zdravstvena or-
ganizacija deklasifikovala homoseksualnost kao mentalni poremećaj 1990. godi-
ne. Evropski sud utire put za izjednačavanje homoseksualaca sa heteroseksualci-
ma kroz tumačenje Konvencije, posebno njegovog člana 8 (Pravo na poštovanje
privatnog i porodičnog života) i člana 14 (Zabrana diskriminacije). U tom smi-
slu su donete brojne odluke ovog Suda7, od kojih je najsvežija odluka Oliari pro-
6 Međutim, iako je prošlo već dvadesetpet godina od ukidanja ovog krivičnog dela još uvek
je znatan deo srpskog društva veoma neprijateljski raspoložen prema homoseksualcima i vrlo nera-
do prihvata priznavanje bilo kakvih prava istopolnim partnerima koja su inače priznata partnerima
različitog pola.
7 Npr. Case of Salgueiro da Silva Mouta V. Portugal, br. predstavke 33290/96), konačna
odluka 21.3.2000, Case of Smith and Grady v. The United Kingdom, br. predstavke 33985/96 and
33986/96, konačna odluka 27. 12. 1999, Case of Karner v. Austria, br. predstavke 40016/98,konačna
odluka 24.10 2003,Case of X. and others v. Austria, br. predstavke 19010/07, konačna odluka 19.
februara 2013, Case of Vallianatos and Others V. Greece, br, predstavke 29381/09 and 32684/09,
konačna odluka 7. novembar 2013 i druge.
64
tiv Italije8, nakon kojih i zemlje koje su se do tada čvrsto opirale priznavanju ovih
zajednice pristupaju njihovoj legalizaciji (npr. Portugalija, Ujedinjeno kraljevstvo,
Austrija, Grčka, Kipar i druge).
Pored toga, mnogi instrumenti Saveta Evrope i Evropske unije usvojeni
su osamdesetih i devedesetih godina prošlog veka, na primer, Preporuka br. 924
(1981) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope o diskriminaciji homoseksualaca9,
gde se vlade država članica pozivaju da eliminišu svaki oblik diskriminacije, na-
silja i ugnjetavanja homoseksualaca, a rezolucija Evropskog parlamenta o jedna-
kim pravima za homoseksualce u Evropskoj uniji od 8. februara 1994. i 17. sep-
tembra 1996. doprineli su da se stav evropskih zemalja po ovom pitanju značajno
promenio.
U Rezoluciji iz 1994. godine se od država članica traži da preduzmu mere
kako bi osigurale jednak tretman svih građana Evropske unije, bez obzira na nji-
hovu seksualnu orijentaciju10 i ističe da nepriznavanje bilo kakvih pravnih dejsta-
va (ili pravo na brak ili drugi pravni instrument) zajednici života homoseksual-
nih parova smatraju zlostavljanjem. Nakon toga, pod pokroviteljstvom Evropskog
parlamenta, usvojeno je nekoliko rezolucija o jednakim pravima homoseksuala-
ca u Evropskoj uniji11 koje su imale uticaja na evropske zemlje da promene svo-
je prethodne stavove i da regulišu ovo pitanje, iako je u mnogim zemljama dugo
vremena postojao značajan otpor i protivljenje, posebno u pravosuđu, koje je od-
bijalo da prizna bilo kakva prava homoseksualaca.
Jednom rečju, naučni razvoj, posebno u oblasti bihejvioralnih i društvenih
nauka, uticao je i na društveni razvoj i društvenu realnost prema homoseksualci-
ma, koji su se menjali. Homoseksualnost se više ne smatra bolešću, već seksual-
nom orijentacijom koja se manifestuje kod manjeg broja pripadnika seksualnih
manjina. Svi ovi faktori (naučne i društvene promene, sudska praksa Evropskog
8 Case of Oliari and others v. Italy, predstavka br. 18766/11 and 36030/11, konačna odluka
od 21.10.2015.
9 Parlamentarna skupština je usvojila Preporuku 1. oktobra 1981. (na 10. tom zasedanju),
assembly.coe.int.
10 Pintens, Walter, Europeisation of Family Law, Perspectives for the Unification and Har-
monization of Family Law in Europe (Ed. Katharina Boele-Voelki), Antverpen – Oksford–Njujork,

2003, str. 12 i 13. Na primer, Rezolucija Evropskog parlamenta od 19. septembra 1996. o diskrimi-
naciji i ljudskim pravima u Rumuniji, nakon toga od 8. aprila 1997. godine u vezi sa poštovanjem
ljudskih prava u EU i Rezolucijom od 17. februara 1998. takođe u pogledu poštovanja ljudskih pra-
va u Rumuniji EU.
11 Na primer, Rezolucija Evropskog parlamenta od 19. septembra 1996. o diskriminaciji i
ljudskim pravima u Rumuniji, zatim od 8. aprila 1997. godine u vezi sa poštovanjem ljudskih prava
u EU i Rezolucijom od 17. februara 1998. takođe u pogledu poštovanja ljudskih prava u EU.
65
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
suda za ljudska prava, vremenska razlika od pola veka od usvajanja Povelje i Kon-
vencije) imaju značajan uticaj na Povelju o osnovnim pravima Evropske unije12
koja u članu 21 st. 1. propisuje da je “diskriminacija na osnovu bilo kog razloga
kao što su pol, rasa, boja kože, etničko ili socijalno poreklo, genetske karakteristi-
ke, jezik, vera ili uverenje, političko ili bilo koje drugo mišljenje, pripadnost naci-
onalnoj manjini, vlasništvo, rođenje, invalidnost, starosno doba ili seksualna ori-
jentacija (naglasio autror) zabranjena.” Što se tiče prava na sklapanje braka i prava
na osnivanje porodice, Povelja je mnogo jasnija, naglašavajući da je “zajemčeno
pravo na brak i pravo na zasnivanje porodice u skladu sa nacionalnim zakonima
koji regulišu ostvarivanje ovih prava”, što znači da u slučaju da nacionalni zakon
priznaje npr. pravo homoseksualnim partnerima da sklope brak i usvoje decu,
i tako zasnuju porodicu, onda bi taj brak i usvojenje trebalo smatrati važećim i
obavezujućim u svim državama članicama EU.
Zabrana diskriminacije na osnovu seksualne orijentacije i rodnog identite-
ta dobija svoju dalju potvrdu na međunarodnom nivou usvajanjem tzv. Džogdža-
kartskih principa o primeni međunarodnog prava o ljudskim pravima u vezi sa
seksualnom orijentacijom i rodnim identitetom, koji su usvojeni i promovisani
na sednici Saveta za ljudska prava Ujedinjenih nacija (UNHRC) u Ženevi u mar-
tu 2007. godine. Pomenute Principe je pripremila grupa istaknutih međunarod-
nih stručnjaka 2006. godine u indonežanskom gradu Džogdžakarta (Yogyakarta).
Džogdžakartski principi uključuju 29 principa i dodatne preporuke upućene dr-
žavama članicama UN. Iako nemaju obavezujući karakter, ovi principi imaju ve-
liku pravnu i moralnu vrednost jer su oni “kompilacija i potvrda obavezujućeg
zakona u oblasti ljudskih prava, koji se primjenjuje na lica različite seksualne ori-
jentacije i rodnog identiteta13. Glavna poruka je da je princip međunarodnog pra-
va obavezujući za državu i da je primjenjiv na sve, bez izuzetka, uključujući i oso-
be sa različitom seksualnom orijentacijom i rodnim identitetom.’’14 Ovo je veoma
važno jer je potvrda potrebe za međunarodnom pravnom zaštitom od diskrimi-
nacije na osnovu seksualne orijentacije i rodnog identiteta promovisana na nivou
Ujedinjenih nacija, ne samo u evropskim granicama.
12 Povelja o osnovnim pravima Evropske unije objavljena je u Službenom listu Evropskih za-
jednica, 18. decembra 2000. (OJ C 364/01). Povelja je postala pravno obavezujuća kada je Lisabons-
ki ugovor stupio na snagu 1. decembra 2009. godine, jer Ugovor daje Povelji istu pravnu važnost kao
i Ugovori.
13 Više u N. Vučković Šahović, Principi međunarodnog prava u vezi sa seksualnom orijen-
tacijom i rodnim identitetom, Kopaonička škola prirodnog prava, Pravni život br. 10, Tom II, Beo-
grad, 2007, str. 385.
14 Ibidem.
66
Međutim, kako i dalje postoje države članice Saveta Evrope (uključujući i

EU) koje nisu uskladile svoje nacionalno zakonodavstvo sa evropskim standar-
dima po pitanju zabrane diskriminacije na osnovu seksualne orijentacije i rod-
nog identiteta, a koji su stvoreni kroz pravne instrumente Saveta Evrope i Evrop-
skog suda za ljudska prava, u okviru Komiteta ministara Saveta Evrope usvojene
su nove rezolucije i preporuke za države članice u kojima se insistira na potrebi za
priznavanjem određenih prava seksualnim manjinama, kako bi se eliminisao sva-
ki oblik diskriminacije ovih pojedinaca.
To su pre svega Preporuka CM / Rec (2010) 5 Komiteta ministara država-
ma članicama o merama za borbu protiv diskriminacije na osnovu seksualne ori-
jentacije i rodnog identiteta15, Preporuka Parlamentarne skupštine Saveta Evro-
pe 1915 (2010) o diskriminaciji zasnovanoj na seksualnoj orijentaciji i rodnom
identitetu16 i Rezoluciji br. 1728 (2010) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope o
diskriminaciji na osnovu seksualne orijentacije i rodnog identiteta17, usvojene na
istoj sednici kao i prethodno pomenute preporuke. U ovim pravnim instrumenti-
ma Saveta Evrope, između ostalog, navodi se da se sva ljudska bića rađaju slobod-
na i jednaka u dostojanstvu i pravima (stav 2 Rezolucije 1728) i da se zemljama
članicama savetuje da obezbede usvajanje preporučenih zakonodavnih i drugih
mera, kao i njihova delotvorna primena u cilju borbe protiv diskriminacije na
osnovu seksualne orijentacije ili rodnog identiteta i da osiguraju poštovanje ljud-
skih prava lezbejki, gejeva, biseksualaca i transrodnih osoba i da promovišu tole-
ranciju prema njima. Preambula Preporuke CM / Rec (2010) 5 ističe da se može
pretpostaviti da je cilj Saveta Evrope da se postigne veće jedinstvo među svojim
članicama i da se taj cilj može posebno postići kroz zajedničko delovanje u oblasti
ljudskih prava i podseća da su ljudska prava univerzalna. Takođe se naglašava da
treba imati na umu načelo da se ne mogu koristiti nikakve kulturne, tradicional-
ne ili verske vrednosti ili pravila “dominantne kulture” kako bi se opravdao govor
mržnje ili bilo koji drugi oblik diskriminacije, uključujući one zasnovane na sek-
sualnoj orijentaciji ili rodnom identitetu.
15 Preporuka CM / Rec (2010) 5 Komiteta ministara državama članicama o merama za bor-
bu protiv diskriminacije na osnovu seksualne orijentacije ili rodnog identiteta usvojena od strane
Komiteta ministara 31. marta 2010. godine na 108. sastanku zamenika ministara, https://www.coe.
int/en/web/sogi/rec-2010-5, 8. jula 2019.
16 Preporuka Parlamentarne skupštine Saveta Evrope 1915 (2010) o diskriminaciji zasnova-
noj na seksualnoj orijentaciji i rodnom identitetu, koju je Parlamentarna skupština Saveta Evrope
usvojila je 29. aprila 2010. godine Preporuku 1915/2010 (17. sednica), http://assembly.coe.int/nw/
xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17854&lang=EN, 8. juli 2019.
17 Rezolucija 1728 (2010) je usvojena na Skupštini 29. aprila 2010. (17. sednica), https://as-
sembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-DocDetails-en.asp?FileID=17853&lang=en, 8. juli 2019.
67
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Danas postoji veoma različita pravna situacija u vezi sa priznavanjem poro-

dičnih prava zajednicama lica istog pola. Možemo klasifikovati nekoliko sledećih
grupa zemalja.
Zemlje koje istopolnim partnerima priznaju pravo

na sklapanje braka i usvajanje dece
1) Prve ili najstarije zemlje koje su priznale ista ili skoro ista prava za istpol-
ne partnere kao i za bračne parove, nisu odmah legalizovale i pravo na brak, već
samo pravo na registrirano partnerstvo, građansku zajednicu, domaće partner-
stvo ili slično.
Kao što je već pomenuto, prva u ovoj grupi bila je Danska, koja je 1989. go-
dine donela dva zakona br. 372 i 37318 kojima su homoseksualci stekli pravo da re-
gistruju svoje partnerstvo i stekli ista prava koja su priznata bračnim parovima,
osim prava na crkveno venčanje i prava da usvajaju decu. Danska sada više ne pri-
pada grupi zemalja koje priznaju istopolnim partnerima pravo da registruju svoje
partnerstvo, jer od 15. juna 2012. brak istopolnih partnera je postao legalan19. Po-
stojeća registrovana istospolna partnerstva mogu se pretvoriti u brak dok nova re-
gistrovana partnerstva između istopolnih partnera ne bi više mogla biti zasnova-
na. Što se tiče verske ceremonije istopolnih brakova, na svakom svešteniku je da
prihvati crkvenu ceremoniju takvog braka20. U Danskoj je od 1999. g. dozvoljeno
usvajanje deteta svog istopolnog partnera iz registrovanog partnerstva ukoliko žive
zajedno najmanje tri meseca i ukoliko se proceni da je to u najboljem interesu de-
teta.21 Međutim, od 2010. god. je dozvoljeno usvajanje ne samo “pastorka ili pa-
storke” već i međunarodno usvojenje a istopolni parovi imaju ista roditeljska prava
i dužnosti prema deci kao i heteroseksualni roditelji, i to kako u pogledu roditelj-
skog prava, prava na izdržavanje tako i u pogledu naslednih prava.22
2) Slična pravna situacija je u Norveškoj, gde je registrovano partnerstvo iz-
među istopolnih parova priznato od 1993. do 2008. godine, dok se od 1. januara
18 Oba zakona su usvojena 7. juna 1989. godine i stupila su na snagu 1. oktobra 1989. go-
dine, v. više u Mariane Hojgaard, op. cit., str. 127–128.

19 Marianne Holdgaard, Important recent developments in Danish law, The International
Survey of Family Law, 2013 (Gen. Editor Prof. Bill Atkin), Jordan Publishing Limitied, Bristol, str. 84.
20 Ibidem.
21 Jeppesen de Boer, Christina G., and Annette Kronborg. “National Report: Denmark.”
American University Journal of Gender Social Policy and Law 19, no. 1 (2011), p. 118, https://digi-
talcommons.wcl.american.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1466&context=jgspldostupnhttps://dig-
italca 2. avgusta 2019.
22 Ibidem.
68
2009. godine ne mogu više zasnivati nova registrovana partnerstva. Naime, od tog
datuma je i za njih uvedena mogućnost zaključenja punovažnog braka jer je brač-
no zakonodavstvo rodno neutralno. Istopolni partneri iz registrovane zajednice
zasnovane pre nego što je novi zakon stupio na snagu mogu, ali nisu obavezni, da
pretvore svoje partnerstvo u brak23. Istim zakonom je istopolnim partnerima do-
zvoljeno i usvojenje kao i začeće uz pomoć medicine, isto kao i heteroseksualnim
parovima, dok je sklapanje braka u verskoj formi ostavljano svakoj kongregaciji
da o tome odluči24.
3) U Švedskoj su istopolni partneri mogli da uđu u registrovano partner-
stvo od 1994. do kraja aprila 2009. godine, a od 1. maja 2009. g. im je omoguće-
no zaključenje braka, jednako kao i parovima suprotnog pola. Od 1. maja 2009.
g. legalizacija istopolnih brakova se bazira na usvajanju zakona o rodno neutra-
lim odredbama o braku, kao što je to urađeno i u Norveškoj. Ovaj zakon isklju-
čuje mogućnost ulaska u novo civilno partnerstvo, tako da je jedini priznati oblik
zajednice života istopolnih parova brak. Bivša civilna partnerstva mogu se pretvo-
riti u brak putem pismene prijave ili putem formalne ceremonije venčanja. Lute-
ranska crkva u Švedskoj, koja od 2000. godine više nije državna crkva, već ima isti
rang kao i druge verske zajednice25, 2009. godine, pretežnom većinom General-
nog sinoda, izglasala je rodno neutralnu ceremoniju verske forme braka, a od 1.
novembra 2009. godine vrši i crkveno venčanje istopolnih parova. Pre toga, lute-
ranska crkva Švedske je analizirala novi koncept braka sa različitih teoloških as-
pekata i tumačenja Biblije, i konačno zaključila da je, s obzirom na superiornost
Hristove zapovesti ljubavi, širenje crkvene ceremonije braka i za istopolne parove
dobar način da podrži (sve) ljude. Druge verske zajednice su slobodne da odluče
da li je to u skladu sa njihovim uverenjima ili će se odreći prava da vrše i crkveno
venčanje istopolnih parova26. Pravo na usvajanje dece, kako svog istopolnog par-
tnera tako i druge dece, uključujući i međunaorodno usvojenje dozvoljeno je od
2002. g27.
23
Norway passes law approving gay marriage, dostupno na: http://www.latimes.com/local/
la-on-norwaymarriage18-2008jun18-story.html, sajt 7. aprila 2019.
24 Ibidem.
25 Maarit Jantera-Jareborg, The same-sex Marriage Reform with Special Regard to Concerns
of Religion (Reforma istopolnog braka sa posebnim osvrtom na religiju), Zeitschrift fur das gesamte
Familienrecht No 18, 2010, p. 1506–1507.
26 Ibidem.
27 Marion MacGregor, Sweden Opts for Gay Adoption, https://www.dw.com/en/sweden-
opts-for-gay-adoption/a-571702, 4. juna 2019.
69
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
4) Island je, takođe, jedna od zemalja koje su zamenile registrirano partner-

stvo pravom na zaključenje braka. Registrovano partnerstvo je bilo na snazi od
1996. do 2010. godine, kada je brak postao “legalna zajednica dva lica, a ne samo
muškarca i žene”.28 Islandski zakon koji reguliše istopolne brakove stupio je na
snagu juna 2010. g, priznavajući istopolnim parovima jednaka prava kao i hete-
roseksualnim parovima29. Što se tiče verske forme braka istopolnih brakova, za-
kon je to prepustio crkvama, tj. sveštenicima da odluče o tome, dopuštajući im, ali
ne obavezujući ih da obavljaju versku ceremonuju sklapanje braka lica istog pola.
Pravo na usvajanje dece kao i na medicinski asistirano začeće u okviru javnog
zdravstvenog sistema legalizovano je na Islandu od 2006. g, dok je pravo na usvo-
jenje deteta svog istopolnog partnera bilo dozvoljeno još od 2000. g.30
5) Holandija je, može se reći, najprijateljskija zemlja prema zajednicama lica
istog pola, jer su priznata sva tri oblika istopolne zajednice: faktička (neformalna)
zajednnica života (od 1979), registrirano partnerstvo (od 1998. godine)31, kao i
brak i usvajanje dece (od 2001)32.
6) U Francuskoj istopolni parovi, kao i parovi različitog pola, imaju moguć-
nost da zaključe pakt o građanskoj solidarnosti (ili PACS – pacte civil de solida-
rite, čl. 515-1 do 515-7 CC) i da na taj način urede međusobne porodično-prav-
ne odnose. Ta mogućnost je uvedena 1999. godine33 i bila je veliko iznenađenje,
s obzirom da su francuski sudovi pre izmena Građanskog zakonika vrlo uporno
odbijali da daju bilo kakvu pravnu zaštitu istopolnim partnerima. Međutim, brak
i usvojenje nisu im bili priznati do 2013. godine, kada je usvojen Predlog zako-
28 Iseland parliament votes for the gay marriages (Islandski parlament izglasao gej brakove),
Ice News – News from the Nordics,http://www.icenews.is/2010/06/11/iceland-parliament-votes-

for-gay-marriage/, 7.aprila 2019.
29 New gay marriage law in Iceland comes into force (Novi zakon o gej brakovima na
Islandu stupa na snagu), Ice News – News from the Nordic, http://www.icenews.is/2010/06/28/new-
gay-marriage-law-in-iceland-comes-into-force/, 7. aprila 2019. g.
30 Hrafnhildur Gunnarsdottir, Important Improvements in Gay and Lesbian Rights in Iceland,
https://web.archive.org/web/20120227180052/http://www.ilga-europe.org/home/guide/country_by_
country/iceland/important_improvements_in_gay_and_lesbian_rights_in_iceland, 3. juna 2019.
31 O. Cvejić Jančić, Da li je brak prevaziđen – Novi oblici porodicnog života u savremenom
svetu, Pravni život br. 9/2001, str. 443–458.

32 Ian Curry Sumner, Same-Sex Relationships In Europe: Trends Towards Tolerance? Am-
sterdamlawforum, VU University Amsterdam, Vol. 3, No 2 (2011), str. 46–47, dostupno na: http://
amsterdamlawforum.org/article/view/215/392, posećeno 3. juna 2019.
33 Zakon br. 99-944 od 15. decembra 1999.
70
na kojim se pojedini članovi Code civil-a menjaju kako bi se legalizovao brak lica
istog pola kao i pravo da usvoje decu34.
Za pravnike je to bila očekivana posledica činjenice da je Fancuska 2008.
godine proglašena od strane Evropskog suda za ljudska prava kao zemlja koja krši
ljudska prava, odbijajući ženi koja je bila u lezbijskom odnosu s drugom ženom
pravo da usvoji dete35. Naravno, nijednoj zemlji ne prija da bude označena kao
zemlja koja ne poštuje ljudska prava, posebno ako teži da bude uticajni i respekta-
bilni član međunarodne zajednice.
Prema izmenjenom članu 143 CC brak mogu zaključiti dva lica različitog
ili istog pola. Ne koriste se više izrazi “muž” ili “žena” već supružnici (époux - čl.
75 CC), a novo je i to što svaki supružnik može uzeti prezime drugog supružni-
ka, zamenjući ili dodajući njegovo ili njeno prezime po redosledu koji sami iza-
beru (čl. 225-1 CC)36. U Francuskoj je od 1789. g. građanski brak jedina priznata
forma braka dok se crkvena forma može koristiti tek nakon zaključenja građan-
skog braka. Službenici koji vode evidenciju građanskih stanja, bez obzira na nji-
hovo verovanje ili religiju, nemaju pravo da odbiju sklapanje braka lica istog pola,
pozivajući se na prigovor savesti37.
7) U Belgiji je Građanski zakonik izmenjen i dopunjen 2003. godine38, tako
što čl. 143 Građanskog zakonika izričito previđa da se brak može sklopiti izme-
đu dva lica istog ili suprotnog pola. Prema tome, reči “muž” i “žena” zamenjene
su rečju supružnik (fr. epoux). Izmenjene su i odredbe koje regulišu pitanje srod-
stva kao bračne smetnje, tako da se odredbe koje zabranjuju brak između srod-
nika suprotnog pola primjenjuju se i na srodnike istog pola. Na primer, srodnici
u pravoj liniji krvnog srodstva ne mogu zaključiti brak (ni istopolnu zajednicu),
ujak ne može da se zaključi brak (ni istopolnu zajednicu) sa sestričinom, tetka
sa bratancem, itd. Belgija je odobrila istopolnim partnerima pravo na usvajanje
dece 2006.g.39
8) U Španiji je socijalistička vlada usvojila zakon po kome su brakovi lica
istog pola postali punovažni od 3. jula 2005, Zakonom broj 13/2005. Omogućava-
34 Izmene su usvojene 23. aprila 2013. g. većnom od 331 za i 225 protiv, više u A Chronicle of
French Family Law, Centre de droit de la famille (Univesite Jean Moullin), The International Survey of
Family Law, 2013 (General Editor Prof. Bill Atkin), Jordan Publishin Limited, Bristol, str. 120–123.
35 Slučaj E.B. v. France, broj predstavke 43546/2002, konačna odluka 22. januara 2008. g.
36 A Chronicle of French Family Law, op. cit. str. 121.
37 Ibidem.
38 Moniteur Belge od 28. februara 2003. g.
39 Belgium Passes Gay Adoption Law, dostupno na: http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/4929604.
stm, posećeno 3. juna 2019.
71
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nje sklapanja punovažnog braka licima istog pola izvršeno je na veoma jednosta-
van način, tako što je članu 44 Građanskog zakonika dodat nov stav koji predviđa
da su za zaključenje braka potrebni isti uslovi i da brak ima ista dejstva bez obzira
da li su supružnici lica istog ili različitog pola40.
Međutim, Narodna stranka (u to vreme u opoziciji) pokušala je da ospo-
ri ustavnost ovog Zakona, naglašavajući da su njegove “odredbe u suprotnosti s
ustavnim ograničenjima prava na brak kao zajednice lica različitog pola”, ali je
Ustavni sud presudom 198/2012, potvrdio Zakon “kojim se potvrđuje da, dok se
brak štiti kao institucija, njeno polje podleže evoluciji u svetlu percepcije javnosti
i društvenih normi41”. Istim Zakonom br. 13/2005 izmenjen je i čl. 175.4 Građan-
skog zakonika prema kome “niko ne može biti usvojen od više od jedne osobe,
sem ako supružnici usvajaju zajednički i sukcesivno”, što implicira i pravo istopol-
nih supružnika na usvojenje42. Od januara ove godine (2019) u Španiji je legalizo-
vano i pravo na medicinski asistirano začeće za lezbijke i žene koje nisu u vezi, i
to iz javnih sredstava.43
9) U Portugaliji je brak lica istog pola legalizovan od 2010. godine44, ali Par-
lament nije istovremeno odobrio istopolnim parovima pravo na usvajanje dece.
Zakonom br. 9/2010 izmenjen je čl. 1577 Građanskog zakonika tako što se pred-
viđa da je “brak ugovor dva lica koja namervaju da osnuju porodicu …” ne nagla-
šavajući, kao u ranijem tekstu, da se radi o licima različitog pola. Istopolni brak
zaključen u drugoj zemlji se priznaje u Portugaliji. Međutim, nakon legalizaci-
je istopolnih brakova zahtevi za priznavanje adoptivnih prava se nastavljaju sve
do februara 2016. g. kada Parlament odobrava pravo na zasnivanje usvojenja i su-
pružnicima istog pola45 tako da se i Portugalija pridružila krugu zemalja koje u
40 Louise Crowley, International and European Development in Family Law 2013
(Međunarodni i evropski razvoj Porodičnog prava 2013), The International Survey of Family Law,
2013 Edition (Gen. Editor Prof. Bill Atkin), Jordan Publishing Limited, Bristol, str. 28–29.
41 M. Ahumada–Ruiz, “Spain: Constitutional Tribunal rejects challenge to same-sex mar-
riage – law 13/2005 that modified the Civil Code, constitutional [2013], Public Law 428, cited from
L. Crowley, op. cit. pp. 28-29.
42 Roca, E. (2007). ‘Homosexual Families: Adoption and Foster Care’. Wellchi Working
Paper Series No. 6/2007. Barcelona: Children’s Well- being International Documentation Centre,
str. 5, https://web.archive.org/web/20110914125130/http://www.ciimu.org/webs/wellchi/working_
papers/wp6_roca.pdf, 6. juna 2019.
43 Spain’s Lesbians And Single Women Get Free Fertility Treatment Back, https://www.thelo-
cal.es/20180709/lesbians-and-single-women-in-spain-get-free-fertility-treatment-back,6. juna 2019.

44 Zakon br. 9/2010 od 31. maja 2010, objavljen u Služenom listu (Diário da República) 31
maja 2010 a stupio na snagu 5. juna 2010. g., http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.

php?nid=1249&tabela=leis&so_miolo=, 9. juna 2019.
45 Zakon br. 2/2016 od 20. februara 2016. godine, Lei n.o 2/2016 de 29 de fevereiro 2016.
72
potpunosti zabranjuju diskriminaciju istopolnih supruznika u oblasti porodičnih

odnosa.
10) Kanada je prva američka zemlja koja je 2005. godine uvela rodno-neu-
tralne propise u Zakon o građanskom braku46. Međutim, istopolni brakovi su se
praktikovali u Kanadi i pre ovog Zakona, i u pretežnom delu Kanade sudovi su
odobravali te brakove. Kao što je naglašeno u preambli pomenutog Zakona “kako
bi se reflektovale vrednosti tolerancije, poštovanja i jednakosti u skladu sa Kanad-
skom poveljom o pravima i slobodama, pristup braku treba zakonom proširiti i
na istopolne parove”47. Takođe je važno naglasiti da su izvršene izmene i dopu-
ne i drugih kanadskih zakona kako bi se osigurala jednaka građanskopravna dej-
stva braka i razvoda. Verska ceremonija istopolnog braka je dozvoljena, ali ver-
ske zajednice nisu obavezne da prihvate verske obrede za istopolne partnere. Čl.
3 Zakona o građanskom braku predviđa da su “sveštenici verskih grupa slobodni
da odbiju sklapanje brakova koji nisu u skladu sa njihovim verskim uverenjima”.48
Priznavanje prava na usvajanje dece je u nadležnosti pokrajina i teritorija u sasta-
vu Kanade i počev od 1996. g. (Britanska Kolumbija) do 2011. g. (Nunavut) sve su
legalizovale pravo istopolnih partnera da usvajaju decu.
11) Istopolni brakovi u Argentini regulisani su zakonom 2010. godine.
Opozicija protiv takvog zakona bila je veoma jaka i oštra zbog uticaja Katoličke
crkve koji je veoma snažan, ali je glasanje ipak bilo uspešno i zakon je prošao za-
konodavnu proceduru. Argentina je prva zemlja u Latinskoj Americi koja dozvo-
ljava brak licima istog pola, i druga u Americi, koja je to omogućila, nakon Ka-
nade, koja je uvela istopolne brakove 2005. godine. U Argentini istopolni parovi
mogu usvojiti dete. Pravna dostignuća i društvene promene rezultat su “procesa
demokratske izgradnje individualnih i kolektivnih prava”, kaže Lucas Arrimada,
advokat i profesor Univerziteta u Buenos Airesu49.
12) Meksiko se sastoji od 31 suverene države i jednog federalnog okruga
(Meksiko sitija50) u čijoj nadležnosti se nalazi uređenje braka i razvoda. Priznat
je samo građanski brak, dok je crkveni brak dozvoljen, ali se može sklopiti samo
46 Zakon o građanskom braku Kanade (The Civil Marriage Act of Canada) od 20. jula 2005,
https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/c-31.5/page-1.html, 8. aprila 2019.

47 Alineja 11 Preambule Zakona o građanskom braku.
48 Ibidem.
49 Sebastián Vargas, Same-sex marriage – All weddings are political, D+C/Development and Co-
operation, (https://www.dandc.eu/en/article/argentina-homosexual-couples-can-marry-and-adopt-chil-
dren), 9. aprila 2019. g.
50 Graciela Jasa Silveira, Family Law Reform in Mexico City: The Contemporary Legal and
Political Intersections, The International Survey of Family Law 2013 (Gen. Editor Prof. Bill Atkin),
Jordan Publishing Limited, Bristol, str. 269.
73
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
posle građanskog braka i ne proizvodi nikakva pravna dejstva. U Meksiku su bra-

kovi lica istog pola priznati od 2010. g. u svim državama i okrugu Meksiko Siti
i osnovna bračna prava kao što su pravo na izdržavanje, nasleđivanje i prava iz
socijalne zaštite koje pokriva federalni sistem socijalne zaštite garantovana su i
istopolnim parovima.Vrhovni sud je 2015. godine odlučio da je zabrana sklapanja
istoplnog braka neustavna, istakli su specijalisti Muguel Angel Morales Sandoval
i Graciela Gutierres Garza, na veb sajtu Instituta za sudska istraživanja Nacional-
nog autonomnog univerziteta Meksika.51 Iste godine u avgustu Vrhovni sud Mek-
sika je poništio zakon države Kampeč (Campeche) kojim se istopolnim parovima
zabranjuje usvajaje dece52. Sud je u svojoj odluci istakao da se tim Zakonom neo-
pravdano krši praksa zasnivanja porodice. Predsednik Suda je posebno istakao da
bi prava dece u Kampeču bila prekršena zakonom kojim se zabranjuje usvojenje a
minister Luis Maria Aguilar je postavio retoričko pitanje da li bi bilo bolje da se ta
deca nalaze na ulici.53
13) U Brazilu je, slično kao u Francuskoj, prvo bila legalizovana jedino
istospolna zajednica, dok pravo na brak nije bilo regulisano. Vrhovni sud je u od-
luci od 5. maja 2011. g. istakao da se ista prava i pravila koja se primjenjuju na
“stabilne zajednice” heteroseksualnih parova primjenjuju na istopolne parove, uk-
ljučujući i pravo na zajedničku prijavu poreza na dohodak, penziju, nasljeđivanje i
podelu imovine54. Međutim, u mnogim delovima Brazila istopolni brakovi su bili
zaključivani i bili izjednačeni sa brakom između lica različitog pola tako da Naci-
onalni savet pravosuđa u maju 2013. g. usvaja rezoluciju kojom legalizuje istopol-
ne brakove u celoj zemlji i obavezuje notare55 da obavljau građansko venčanje ili
da konvertuju stabilnu građansku uniju u istpolni brak. Ova rezolucija stupila je
na snagu 16. maja 2013. godine. Predsednik Saveta pravosuđa rekao je da rezolu-
51 Gabriel Moyssen, Eight years of equal marriage in Mexico: advances and set-backs,
https://www.eluniversal.com.mx/english/eight-years-equal-marriage-mexico-advances-and-
setbacks, 8. aprila 2019. g.
52 Same-Sex Couples in Mexico Can Adopt Children, Supreme Court Rules, Vice News od
13. avgusta 2015. g, https://news.vice.com/en_us/article/7xabde/same-sex-couples-in-mexico-can-

adopt-children-supreme-court-rules, 8. aprila 2019.g.
53 Ibidem.
54 Marilia Brocchetto i Luciani Gomes, Same-sex unions recognized by Brazil’s high court,
https://web.archive.org/web/20121007233815/http://articles.cnn.com/2011-05-05/world/brazil.same.
sex.unions_1_civil-u,, nions-gay-couples-homosexual-couples?_s=PM:WORLD, 8. aprila 2019.
55 U Brazilu je sklapanje braka u nadležnosti notara, videti: Marilia Brocchetto, Brazilian ju-
dicial council orders notaries to recognize same-sex marriage (Brazilski pravosudni savet naredio
notarima da priznaju istopolne brakove), SNN, May 15, 2013, https://edition.cnn.com/2013/05/15/
world/americas/brazil-same-sex-marriage/index.html, 8. aprila 2019. g.
74
cija samo prati transformaciju društva koja prolazi kroz mnoge promene, a Naci-
onalni savet pravosuđa ne može biti ravnodušan prema njima56. Što se tiče prava
na usvajanje dece, ono proizilazi iz čl. 42 st. 2 Zakona o deci i adolescentima, koji
propisuje da je za zajedničko usvojenje potrebno da su budući usvojioci u braku
ili stabilnoj vanbračnoj zajednici koja garantuje porodičnu stabilnost.57
14) U Engleskoj i Velsu, su istopolni brakovi legalizovani 2013. g. Zakonom
o braku lica istog pola (Marriage [same sex couples] Act 2013)58. Crkvena forma
braka nije obavezna, odnosno sveštenici nisu obavezni da obezbede crkveno ven-
čanje istopolnih parova (Odeljak 2 Zakona). Istopolni parovi koji su zaključili ci-
vilno partnerstvo mogu prevesti partnerstvo u brak, prema pravilima koje donosi
državni sekretar (odeljak 9 Zakona). U Engleskoj i Velsu brak lica istog pola ima
ista dejstva kao brak lica različitog pola (Odeljak 11 Zakona). Međutim, pravo na
usvojenje je regulisano Zakonom o usvojenju i deci iz 2002. g.59, dakle nekoliko
godine pre nego što je istoplnim partnerima priznato pravo na sklapanje braka.
Ovim Zakonom se legalizuje usvojenje ne samo od strane istopolnih bračnih par-
tnera, nego i od strane vanbračnih partnera, kako istopolnih tako i partnera razli-
čitog pola60.
15) Škotska je donela Zakon o braku i civilnom partnerstvu 2014. g.61 ko-
jim je predviđeno da se dotadašnje civilno partnerstvo može konvertovati u brak, a
bračni drugovi istog pola su izjednačeni sa heteroseksualnim bračnim drugovima.
16) U Urugvaju su istopolni brakovi bili ilegalni do 1. avgusta 2013. godine,
kada je stupio na snagu novi zakon o istopolnim brakovima. Međutim, Urugvaj je
počeo sa priznavanjem sličnih prava homoseksualnim parovima koji su prizna-
ti bračnim heteroseksualnim parovima, mnogo ranije, donošenjem nacionalnog
Zakona o građanskoj zajednici 2008. godine (1. januar 2008). Prema ovom zako-
nu, legalizovana je civila zajednica i između istopolnih parova kao i parova razli-
čitog pola. Na taj način Urugvaj je postao prva zemlja u Južnoj Americi koja je
usvojila zakon na nacionalnom nivou koji izjednačava zajednicu života istopolnih
56 Ibidem.
57 Marianna Chaves, Same-Sex Families in Brazil: An overview after the trial of ADI 4277
and ADPF 132 by Supreme court, The International Survey of Family Law, 2014 edition(Gen. Editor
Prof. Bill Atkin), Jordan Publishing Limited, Bristol, str. 30.
58 https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2013/30/pdfs/ukpga_20130030_en.pdf, 2. jula 2019.
59 The Adoption and Children Act 2002, iako je dobio Kraljevsku saglasnost 7. novembra
2002. g. stupio je na snagu tek 30. decembra 2005. g, više u The Adoption and Children Act 2002
- guide to the Act, https://www.compactlaw.co.uk/free-legal-information/adoption-law/the-adoption-
and-children-act-2002.html, 11. juna 2019.
60 Ibidem.
61 Mariage and Civil Partnership (Scotland) Act 2014, stupio na snagu 16. decembra 2014.
75
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
parova kao i parova različitog pola, koji nakon što su zajedno živeli najmanje pet
godina, imaju pravo na većinu beneficija koje imaju bračni parovi. Istopolni pa-
rovi mogu zajednički usvojiti dete. Kao što je naglašeno u postupku reforme Gra-
đanskog zakonika, uvođenje istopolnih brakova će omogućiti da heteroseksual-
ci, homoseksualci, lezbejke i transrodne osobe imaju monogamni brak i naglasak
je stavljen na “transformaciju porodice kao institucije’’62. Urugvajski zakonoda-
vac uklanja reči “muškarac” i “žena” iz Građanskog zakonika i zamenjuje ih reč-
ju “supružnik”63.
U Urugvaju se Rimokatolička crkva protivila ovoj reformi Građanskog za-
konika, čiji su zvaničnici opisali tu meru kao oštar udarac institucijama braka i
porodice64. Međutim, senatorka Monica Ksavier je napisala sledeće riječi, vrlo
značajne za ovo pitanje: “Ovde govorimo o PRAVIMA, velikim slovima. Prava
koja su dugo bila uskraćena i potisnuta, a koje društvo koje pokušava da bude
moderno i inkluzivno nužno mora prepoznati, napredovati u jednakosti, pravima
koja su svojstvena ljudima, a koja nisu zakonodavna tvorevina, već nešto što za-
kon mora prepoznati65“.
17) U Sjedinjenim Američkim Državama je brak lica istog pola legalan
od 2015. godine, kada je Vrhovni sud doneo odluku (26. juna 2015. g.) po kojoj
Ustav garantuje pravo na istopolni brak. Sudija A.M. Kenedi je izjavio da nijedna
zajednica nije dublja od braka, jer ona utelovljuje najviše ideale ljubavi, vernosti,
odanosti, žrtve i porodice. U formiranju bračne zajednice, dvoje ljudi postaju ne-
što više nego što su bili pre66. Što se tiče prava na usvajanje dece, ne postoji jedin-
stven zakon koji bi važio na celoj teritoriji SAD-a tako da je situacija različita od
države do države. Većina njih priznaje samo pravo na usvajanje deteta svog isto-
polnog partnera, ali ne i zajedničko usvojenje67.
62 Uruguay votes to legalize gay marriage (Urugvaj glasa za legalizaciju gej braka), IOL
News, December 12, 2012, http://www.iol.co.za/news/world/uruguay-votes-to-legalise-gay-mar-

riage-1.1439778#.UaFLT9haaVA, 11. juna 2019.
63 Catherine E. Shoichet, Same-sex marriage bill awaits president’s signature in Uruguay
(Predlog Zakona o istopolnom braku čeka potpis predsednika u Urugvaju), CNN, April 11, 2013,
http://edition.cnn.com/2013/04/10/world/americas/uruguay-same-sex-marriage/, 11. juna 2019. g.
64 Ibidem.
65 Ibidem.
66
Adam Liptak. Supreme Court Ruling Makes Same-Sex Marriage a Right Nationwide
(Odluka Vrhovnog suda priznaje pravo na istopolni brak u celoj zemlji), https://www.nytimes.
com/2015/06/27/us/supreme-court-same-sex-marriage.html, 11. juna 2019.
67 Adoption by LGBT Parents, http://www.nclrights.org/wp-content/uploads/2013/07/2PA_
state_list.pdf, 11. juna 2019.
76
18) U Nemačkoj je od 1. oktobra 2017. g. pravo na sklapanje braka dostu-

pno podjednako licima suprotnog kao i licima istog pola (Član 1353 st. 1 Gra-
đanskog zakonika – Burgerliches Gesetzbuch)68. Od 2001. do 2017. g. registrova-
no životno partnerstvo je bilo jedina priznata forma zajednice života za lica istog
pola, koje posle uvođenja mogućnosti sklapanja istopolnog braka više nije dozvo-
ljeno. Međutim, istopolni partneri koji su do tada već stupili u registrovano ži-
votno patnerstvo mogu da izaberu da li će zadržati svoj status ili će patnerstvo
konvertovati u brak. Istopolnim bračnim partnerima je priznato i pravo na zajed-
ničko usvajanje dece. Nemački Savezni ustavni sud je 2013. g. ukinuo zabranu na-
knadnog usvajanja deteta od strane drugog partnera, koja je do tada važila za re-
gistrovane partnere iz istoplnih zajednica69.
19) I u Australiji je krajem 2017. g. došlo do promene bračnog zakonodav-
sta u smislu ukidanja ograničenja za sklapanje braka za lica istog pola, tako što
Zakon definiše brak kao zajednicu dva lica koja isključuje sve druge, u koju se
ulazi dobrovoljno za ceo život. Crkvena forma braka je dozvoljena, ali nije obave-
zna. Sveštenik može da odbije da učestvuje u crkvenim formalnostima za zaklju-
čenje braka, na osnovu razloga predviđenih Zakonom, među kojima je i to što se
to protivi njegovoj veri ili verskom uverenju70. Zakonodavnu nadležnost u obla-
sti bračnih odnosa ima Federalna vlada, a ne vlade država članica71. Pre izmene
bračnog zakonodavstva sprovedena je anketa svih glasača po pitanju bračne jed-
nakosti tj. izjednačenja braka lica različitog i istog pola. Anketa je sprovedena pu-
tem pošte a rezultati ankete su pokazali da većina australijanaca favorizuje bračnu
jednakost i da su vrlo rado prihvatili, možda čak i pozdravili bračnu jednakost72.
Pravo na usvajanje dece priznato je svim odraslim parovima, bilo da su u braku ili
ne i bez obzira na polnu orijentaciju. Nadležnost za pravno uređenje ovog pitanja
je u nadležnosti država i teritorija u sastavu Australije i poslednja koja je legalizo-
vala pravo istopolnih partnera na usvojenje je bila Severna teritorija, koja je uklo-
nila sve pravne prepreke za usvojenje dece Zakonom o izmenama i dopunama
Nina Dethloff i Katharina Kaesling, Law Reforms in Abundance, International Survey of

68
Family Law, 2018, (Ed. Margaret Brinig), Intersentia, Cambridge, str. 212.
69 Ibidem.
70
Mariage Amendment (Definition and Religious Freedom) Act, No. 129, 2017, usvojen 7.
decembra 2017. g. https://www.legislation.gov.au/Details/C2017A00129, 2. jula 2019.
71 Grant T. Riethmuller, Greater Recognition of Adults as Individuals?, International Survey
of Family Law, 2018, (Ed. Margaret Brinig), Intersentia, Cambridge, str. 74.
72 Ibidem.
77
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Zakona o usvojenju (jednakosti) dece od novembra 2017. g73. U odeljku 13 se isti-

če da sud može doneti nalog za usvojenje u korist dve osobe koje su živele najma-
nje dve godine zajedno, bez obzira da li su u braku ili de facto zajednici, izostav-
ljajući odredbu da moraju biti dva lica različitog pola74.
20) Istopolni brakovi su dozvoljeni i u Austriji, od 1. januara 2019. godine
na osnovu odluke Ustavnog suda od 4. decembra 2017. g. kojom se ukida zabrana
zaključenja braka između lica istog pola kao neustavna75. Sud je poništio odredbe
Građanskog zakonika i Zakona o registrovanom partnerstvu kojima se brak ogra-
ničava na lica različitog pola a registrovano partnerstvo na lica istog, ističući da se
njima krše odredbe Saveznog ustavnog zakona o zabrani diskriminacije u klauzu-
li o jednakosti. Počev od januara 2019. g. parovi istog kao i parovi različitog pola
će moći da biraju između braka i registrovanog partnerstva76. Registrovano par-
tnerstvo je bilo dozvoljeno za istopolne partnere od 1. januara 2010. g. na osnovu
Zakona o registrovanom partnerstvu77 a od januara 2019. g. postoji pravo izbo-
ra istopolnih partnera izmedu braka i registrovanog partnerstva. Pravo na usvaja-
nje deteta svog istopolnog partnera je u Austriji dozvoljeno od 2013. g. jer je Au-
strijski parlament 4. jula 2013. g., samo pet meseci nakon što je Austrija izgubila
spor pred Evropskim sudom za ljudska prava zbog diskriminacije istopolnih par-
tnera78, usvojio Zakon o izmenama Građanskog zakonika dozvoljavajući usvoje-
nje nevenčanim istopolnim partnerima79
73
Australia now has adoption equality, Human Rights Law Centre, https://www.hrlc.org.au/
news/2018/4/20/australia-now-has-adoption-equality, 2. jula 2019.
74 The Adoption of Children Legislation Amendment (Equality) Act 2017, https://parlia-
ment.nt.gov.au/__data/assets/pdf_file/0019/463042/Serial-39-Adoption-of-Children-Legislation-
Amendment-Eqaulity.pdf, 2 jula 2019.
75 Austria: Same-Sex Couples Allowed to Get Married Starting January 2019, The Law Li-
brary of Congress, Global Legal Monitor, 12. decembar 2017, autor Jenny Gesley, https://web.ar-
chive.org/web/20180125120112/http://www.loc.gov/law/foreign-news/article/austria-same-sex-
couples-allowed-to-get-married-starting-january-2019/. 2. jula 2019.
76 Ibidem.
77 Eingetragene Partnerschaft-Gesetz – EPG, objavljen u Saveznom službenom listu (Bundesge-
setzblatt) Republike Austrije od 30. decembra 2009, https://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblAuth/
BGBLA_2009_I_135/BGBLA_2009_I_135.html, 2. jula 2019.
78 Slučaj X i ostali protiv Austrije, predstavka br. 19010/07, odluka od 19. februara 2013. g.
79
Austria becomes the 14th European country to allow same-sex second-parent adoption,
ILGA Europe, https://web.archive.org/web/20131029211436/http://www.ilga-, i europe.org/home/
guide_europe/country_by_country/austria/austria_second_parent_adoption_13th, 6. avgusta 2019.
78
21) Pravo na sklapanje braka je istopolnim partnerima dozvoljeno i u Irskoj

na osnovu 34-te izmena Ustava (bračna jednakost)80 iz 2015. g. a pravo na usva-
janje je priznato Zakonom o izmenama zakona o usvojenju od 3. maja 2016. g81.
22) Malta je usvojila Zakon o izmenama zakona o braku i drugih zakona
2017. g. na osnovu koga se dozvoljava sklapanje braka licima istog pola tako što se
uvode rodno neutralne odredbe radi obezbeđenja bračne jednakosti82, dok pravo
na zasnivanje civilne zajenice dozvoljeno od 2014. g. na osnovu Zakona o građan-
skim zajednicama83. Istopolni partneri imaju pravo da zajednički usvoje decu i
sva prava i obaveze koje iz roditeljskog odnosa proizilaze od 2014. g. na osnovu
pomenutog Zakona o građanskim zajednicima (čl. 100B).
23) Pravo na sklapanje braka i na usvojenje priznato je parovima istog pola
u Finskoj od 1. marta 2017. g. na osnovu zakona koji je finski Parlament usvojio
201484.
24) U Luksemburgu je Zakonom o pravnim dejstvima nekih partnerstava85
iz 2004. g. parovima istog, kao i parovima različitog pola priznato pravo na regi-
strovano partnerstvo na osnovu njihove zajedničke pismene izjave o partnerstvu
pred službenikom zaduženim za građanska stanje (čl. 3 Zakona), dok je pravo na
sklapanje braka priznato od 2105. g.86
Isto tako je istopolnim partnerima priznato i pravo na usvojanje kao i na
medicinski asistirano začeće.
80 Thirty-fourth Amendment of the Constitution (Marriage Equality) Act 2015, od 29.
avgusta 2015. g, http://www.irishstatutebook.ie/eli/2015/ca/34/enacted/en/pdf, 6. avgusta 2019.

81 Adoption (Amendment) Bill 2016, https://www.dcya.gov.ie/documents/legislation/20160
505AdoptionABill2016.pdf. 6. avgusta 2019. g.

82 The Marriage Act and otherLaws (Amendment) Act, 2017, objabvljen u Službenom listu
28. avgusta 2017. g. a stupio na snagu 1. septembra 2017. g. http://justiceservices.gov.mt/Download-

Document.aspx?app=lp&itemid=28585&l=1. 8. avgusta 2019.
83 The Civil Unions Act, 2014, http://justiceservices.gov.mt/DownloadDocument.
aspx?app=lp&itemid=28585&l=1. 8. avgusta 2019.
84 Same-sex marriage Law goes into effect in Finlanad, https://yle.fi/uutiset/osasto/news/
same-sex_marriage_law_goes_into_effect_in_finland/9486556, 8. avgusta 2019.

85 Loi du 9 juillet 2004 relative aux effets légaux de certains partenariats, od 1. novembra
2004. g. http://legilux.public.lu/eli/etat/leg/loi/2004/07/09/n3/jo, 8. avgusta 2019. g.

86 Ian Curry Sumner, Same-sex relationships in a European perspective, European Family
Law, Vol. III, editor Jens M. Scherpe, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2016, str. 119.
79
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
25) Zemlje koje priznaju pravo istopolnim partnerima da sklope brak i

usvajaju decu su i Novi Zeland87, Južna Afrika88, Ekvador89, Tajvan90 i Kolum-
bija91.
Zemlje koje istopolnim partnerima priznaju pravo na zajedncu života
Neke zemlje ne priznaju istopolnim partnerima pravo na brak, ali priznaju

pravo na registrovanu zajednicu pod raznim nazivima, a neke priznaju i ograni-
čeno pravo na usvojenje, koje se uglavnom odnosi usvojenje deteta svog istopol-
nog partnera. Npr. Švajcarska je legalizovala istpolne zajednice 2004, Zakonom
o registrovanom partnerstvu lica istog pola92 koji je stupio na snagu 1. januara
87 Marriage (Definition of Marriage) Amendment Act 2013, od 19. aprila 2013. koji izriči-
to predviđa da je brak zajednica dva lica bez obzira na pol, polnu orijentaciju ili rodni identitet, a u
delu koji se odnosi na usvojenje, kao i u drugim relevantnim zakonima reči “muž” i “žena” zamenju-
je se rečima supružnici, http://www.legislation.govt.nz/act/public/2013/0020/latest/DLM4505003.
html, 12. avgusta 2019. Više o temi i u: Mark Henanghan, Ruth Ballantyne, Past, Present, and Futu-
re New Zealand Developments: The Family Court System, Adoption and Relationship Property, The
International Survey of Family Law, 2016 Edition (Gen. Editor Prof. Bill Atkin), Jordan Publishing,
Bristol, str. 323–355.
88 U Južnoj Africi je novembra 2006. g. donet Zakon o civilnoj zajednici kojim se legalizuje
sklapanje bilo braka bilo civilne zajednice (prema izboru) licima starijim od 18 godina, https://web.
archive.org/web/20160304053837/http://www.gov.za/sites/www.gov.za/files/a17-06_1.pdf. Usvoje-
nje je regulisao Zakonom o deci iz 2005. g. koji u čl. 231 predviđa da usvojiti mogu supružnici i par-
tneri u trajnoj životnoj zajedici bez obzira na pol, Children’s Act 38 of 2005, http://www.justice.gov.
za/legislation/acts/2005-038%20childrensact.pdf, 12. avgusta 2019.
89 U Ekvadru je Ustavni sud (juna 2019.) doneo odluku sa 5:4 glasa kojom se odobravaju
istopolni brakovi, dok su istopolne civilne zajednice bile legalizovane nekoliko godina ranije, Sophie
Lewis, Ecuador’s highest court legalizes same-sex marriage, https://www.cbsnews.com/news/ecua-
dor-highest-court-legalizes-same-sex-marriage/. 13. avgusta 2019.
90 Istopolni brakovi su u Tajvanu legalizovani maja 2019. g. Isabella Steger, In a first for Asia,
Taiwan legalized same-sex marriage—with caveats, https://qz.com/1621783/taiwan-becomes-first-

country-in-asia-to-legalize-same-sex-marriage/, 13. avgusta 2019. Istpolni partneri mogu usvojiti
samo dete svog partnera.
91 U Kolumbiji su istopolni brakovi legalni od aprila 2016. g. na osnovu odluke Ustavnog
suda, Colombia High Court Rules in Favor of Same-Sex Marriage,https://www.washingtonblade.

com/2016/04/07/colombia-high-court-rules-in-favor-of-same-sex-marriage/, 13. avgusta 2019. Počev
od novembra 2015. g. istopolni partneri mogu zajednički usvajati decu, na osnovu odluke Ustavnog
suda kojom se ukidaju ograničenja ovog prava. Do ove odluke Ustavnog suda istopolni partneri su
mogli da usvoje samo dete svog partnera, Colombia lifts same-sex adoption limits, https://www.bbc.
com/news/world-latin-america-34729490, 14. avgusta 2019. g.
92 Loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe(Loi sur le parte-
nariat, LPart).
80
2007. godine. Ovim Zakonom se, na osnovu izmene Zakona od 17. juna 2016. g.
(koje su stupile na snagu 1. januara 2018) istopolnim parovima priznaje i pravo
da usvoje dete svog partnera, koji stiče sva roditeljska prava kao i biološki roditelj
(čl. 27a1), ali nije dozvoljeno zajedničko usvojenje ni pristup medicinski asistira-
nom začeću (čl. 28a).
U Hrvatskoj su istopolne zajednice priznate od 2003. g. na osnovu Zako-
na o istopolnim zajednicama93, ali pošto tim zakonom istopolni partneri nisu
bili izjednačeni sa bračnim 2014. g. je donet novi Zakon o životnom partnerstvu
osoba istog spola94. Ovim Zakonom se istopolnim partnerima priznaju ista pra-
va koja su priznata bračnim drugovima, uključujući jednaka nasledna prava, izu-
zev prava da usvoje decu i prava na začeće uz pomoć medicine. Istopolni partner
roditelja deteta stiče prema detetu svog partnera značajna ovlašćenja koja ulaze u
sadržinu roditeljskog prava.
U Sloveniji su istopolne zajednice priznate od 2006. g. na osnovu Zakona
o registraciji istopolne partnerske zajednice95, ali tim Zakonom istopolnim par-
tnerima nisu priznata ista prava kao bračnim drugovima, tako da je 2016. g. taj
Zakon zamenjen novim. Novim Zakonom o partnerskoj vezi96 se pravni položaj
partnera istog pola bitno poboljšava, jer se u svim pravnim oblastima izjednača-
vaju sa bračnim drugovima, ali im nisu priznata prava na usvajanje dece ni pravo
na biomedicinski potpomognuto začeće (čl. 2 i 3 pomenutog Zakona).
U Češkoj su istopolne zajednice regulisane Zakonom o registrovanom par-
tnerstvu iz 2006. g.97 Ovim Zakonom su istopolnim partnerima priznata neka
prava koja su priznata bračnim drugovima (npr. izdržavanje), ali zajednice života
ovih lica nisu izjednačene sa bračnom zajednicom jer im, kao ni neformalnim ži-
votnim zajednicama lica različitog pola, nije priznato pravo na usvajanje dece, na
zajedničku imovinu, itd.
U Mađarskoj je decembra 2008. g. (stupio na snagu januara 2009) usvojen
zakon kojim se istopolnim partnerima dozvoljava da registruju svoju zajednicu i
93 Zakon o istospolnim zajednicama, Narodne novine, br. 116/2003.
94 Zakon o životnom partnerstvu osoba istog spola, Narodne novine br. 92/2014.
95
Zakon o registraciji istospolne partnerske skupnosti (Uradni list RS, št. 65/05, 55/09 – odl.
US in 18/16 – odl. US), stupio na snagu 23. jula 2016. g.
96 Zakon o partnerski zvezi (ZPZ), Uradni list Republike Slovenije br. 33 od 9. maja 2016. g.
97
Zdenka Kraličkova, New Family Law in Czeck Republic: Back to Traditions and Towards
modern Trends, The International Survey of Family Law, Ed. 2014, (Gen. editor Prof. Bill Atkin),
Jordan Pubishing, Bristol, str. 75.
81
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
kojim im se priznaju slična prava i dužnosti koja su priznata supružnicima, kao

npr. pravo nasleđivanja, prava iz oblasti oporezivanja i druga prava finansijske
prirode, ali nemaju pravo da usvajaju decu98.
Italija je 2016. g. donela Zakon br. 76 od 20. maja (tzv. Cirinna zakon) koji
sadrži svega jedan član sa 69 stavova. Prvih 15 stavova se odnose na građansku
zajednicu lica istog pola, a ostali se odnose i na istopolne i heteroseksualne zajed-
nice99. Građanska zajednicase sklapa izjavom pred matičarom ipred dva svedo-
ka, pri čemu partneri moraju dati i izjavu da između njih nema bračnih smetnji.
Ukoliko se to kasnije ispostavi kao netačno, zajednica se poništava. Istopolnim
partnerima se priznaju skoro sva prava i obaveze koje imaju bračni drugovi, uk-
ljučujući nasledna prava100, ali im nije priznato pravo da zajednički usvoje dete.
Međutim, Kasacioni sud 2016. g. je doneo odluku da se u posebnim slučajevima
može odobriti usvojenje deteta svog partnera101.
U Grčkoj je istopolno partnerstvo legalizovano 2015. g. Zakonom o izme-
nama Zakona o građanskoj zajednici iz 2008. g.102 Građanska zajednica se zasni-
va ugovorom overenim od strane notara, koji je dužan da ga dostavi matičaru.
Na građansku zajednicu lica istog pola se analogno primenjuju odedbe o odnosi-
ma supružnika, ukoliko tim ili posebnim zakonom nije drugačije predviđeno (čl.
5). U nasleđivanju su izjednačeni sa supružnicima uključujući pravo na nužni deo
(čl. 8).Usvojenje nije dozvoljeno ali je na osnovu Zakona br. 4538/2018 istopol-
nim partnerima dozvoljeno da budu hranitelji103. Od 2011. g. registrovano par-
98 Hungary legalizes same-sex civil partnerships, Krisztina Than, urednik Michael Kahn,
https://in.reuters.com/article/us-hungary-gay/hungary-legalizes-same-sex-civil-partnerships-
idINL1861742220071218, 14. avgusta 2019. g.
99 Isabella Ferrari, Family Relationships in Italy after the 2016 Reform: The New Provisions
on Civil Unions and cohabitation, International Surwey of Family Law, izdanje 2017, (Gen. Editor
Margaret Brinig), LexisNexis, Bristol, str. 181–186.
100 Ibidem.
101 Cassazione, sì alla stepchild adoption in casi particolari, http://www.repubblica.it/cronaca/2016/06/22/
news/cassazione_si_a_stapchild_adoption-142563271/?refresh_ce, 16. avgusta 2019.

102 Law no.3719/2008 as amended by the provisions of Law no.4356/2015 (FEK = Govern-
ment Gazette Α’ 181/24-12-2015), preveo na engleski Panayotis Viopoulos, dostupno na: https://
www.constitutionalism.gr/wp-content/uploads/2016/01/Law-3718-Law-4356_-Articles-1-14_.pdf ,
16. avgusta 2019.
European Union Agency for Fundament Rights (FRA), Fundamental Rights Report for
103
2019, str. 67, https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2019-fundamental-rights-re-

port-2019_en.pdf, 16. avgusta 2019.
82
tnerstvo je legalizovano i u Lihtenštajnu104, od 2015. istopolne zajednice su legal-

ne i na Kipru105, od 2016. g. u Estoniji106.
Zemlje koje istopolnim partnerima ne priznaju

nikakva porodična prava
Iako se broj zemalja koja priznaju šira ili uža prava koja proizlaze iz zajedni-
ce života lica istog pola, kao što su brak ili neki oblik registrovanog ili neregistro-
vanog partnerstva postepeno povećavaju, još uvek ima mnogo više zemalja u ko-
jima su ova lica diskriminisana u pogledu prava na brak, usvojenje dece, nasledna
i druga prava, posebno u Aziji, Africi, Južnoj i Srednjoj Americi. Od evropskih
zemalja nikava prava licima istog pola nisu priznata u Srbiji, Severnoj Makedo-
niji, Crnoj Gori, Bosni i Hercegovini, Albaniji, Bugarskoj, Rumuniji, Moldaviji,
Poljskoj, Slovačkoj, Rusiji, Belorusiji, Ukrajini, Litvaniji, Letoniji, dok je u ostalim
priznat ili brak ili neki oblik građanske zajednice.
ZAKLJUČAK
Porodičnopravni status istopolnih partnera je različit u različitim zemlja,

što zavisi od mnogobrojnih faktora, ali najveći broj evropskih država (tridesetak)
priznaje bilo pravo na sklapanje braka i usvajanje dece, bilo samo pravo na neki
oblik zajedice života pod nazivom civilna zajednica, civilno partnerstvo, životna
zajednica i sl. U tome prednjače (naprednije) zapadnoevropske zemlje za koje se
može reći da su najrevnosnije u priznavanju ljudskih prava, garantovanju vlada-
vine prava i pravne države i istinski posvećene poštovanju prava i slobode sva-
kog pojedinca, čime služe kao primer drugim državama. U nekoliko država koje
još uvek ne priznaju nikakva prava partnerima istog pola pokrenut je postupak
za legalizaciju prava na brak i usvojenje za istopolne partnere, ali zbog značajnog
104 Gesetz vom 16. März 2011 über die eingetragene Partnerschaft gleichge- schlechtlicher
Paare (Partnerschaftsgesetz; PartG), Liechtensteinisches Landesgesetzblatt, Jahrgang 2011 Nr. 350

ausgegeben am 1. September 2011, https://www.gesetze.li/konso/pdf/2011350000?version=1, 16.
avgusta 2019.
105
George Psyllides, House tinkers with civil partnership bill ahead of vote (Updated), Cy-
prus Mail Online, dostupno na: https://web.archive.org/web/20170401212105/http://cyprus-mail.
com/2015/07/01/house-attempts-to-speed-up-civil-partnerships-bill/,, 16. avgusta 2019.
106 Parliament
Passes Cohabitation Act; President Proclaims It, https://news.err.ee/113867/par-
liament-passes-cohabitation-act-president-proclaims-it, 19. avgusta 2019. g.
83
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
otpora na koje nailaze taj proces traje vrlo sporo i sa neizvesnim ishodom (npr.
u Crnoj Gori, Tajlandu i drugim). S druge strane, u onim najkonzervatvnijim,
koje se opiru promenama, pitanja priznavanja prava istopolnim partnerima se još
uvek ozbiljnije ni ne razmatra. Time se jedan (manjinski deo) građana diskrimi-
niše jer im se ne priznaju pravo da budu ono što jesu i da kao takvi uživaju ista
prava kao i drugi, bez diskriminacije, stigmatizacije i osude što nisu kao ostali.
OLGA CVEJIĆ JANČIĆ, LL.D.,

Professor (retired), Faculty of Law,
University of Novi Sad
THE SAME-SEX PARTNERSHIP

TRENDS IN THE REGULATION OF THE FAMILY-LEGAL STATUS
OF THESE PARTNERSHIPS IN MODERN LAW
Summary
The paper gives an overview of the family-law status of same-sex partnerships in compara-
tive law, pointing to a different approach in regulating this issue. Many international instruments
guarantee the equality of all human beings and the prohibition of discrimination, and some are
dedicated solely to the prohibition of discrimination against homosexuals, especially within the
Council of Europe and the European Union.
However, the anti-discrimination provisions provided for in both international and domestic
legal instruments are differently interpreted and / or not applied, and even when they contain sex-
ual orientation as an explicit basis for non-discrimination. The European Court of Human Rights
has a significant role in achieving equality for all persons, regardless of sexual orientation. Applying
the Convention on Human Rights, this Court endeavors to contribute to the improvement of the le-
gal status of these persons in the member states of the Council of Europe, but its decisions also af-
fect many non-European countries, which also make regulations recognizing broader or narrow-
er rights to same-sex partners.The author deals with the family-law status of same-sex partners by
classifying countries into three groups: those who have recognized them right to marry and adopt
children, then who recognize only the right to a registered same-sex partnership and countries
where they have not been granted any rights.
Key words: International instruments on protection of same personal rights, marriage and
community of the same sex person, the right to adopt a child
84
ZORAN PONJAVIĆ
POSTOJI LI “PRAVO NA DETE”

Napredak tehnika biomedicinske pomoći za rađanje osnažio je nadu, ali i uvećao za-
hteve, onih koji se ne mogu ostvariti kao roditelji. Govori se čak i o novom “pravu na dete”,
kao manifestacija individualne volje, ali sa posledicama koje se ne tiču samo privatnog živo-
ta. Bez obzira što se, iz moralnih razloga, mora odbaciti postojanje ovakvog prava, u radu
se analiziraju njegovi mogući izvori, pre svega u tumačenju prava na poštovanje privatnog
i porodičnog života iz Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava od strane ESLJP. Naro-
čito sa stanovišta pozitivnih obaveza država i horizontalnog dejstva prava. U ovom kontek-
stu se mogu nazreti klice nastanka ovakvog prava i u zakonodavstvu Republike Srbije, čijoj
bi afirmaciji naročito doprinelo usvajanje rešenja predviđenih u Predlogu Građanskog zako-
nika za regulisanje ugovora o rađanju za drugoga. Iako pravo na dete danas ne postoji, ono
što može dovesti do njegovog konstituisanja jeste i način korišćenja i tumačenja “širokog po-
lja slobodne procene” koje imaju države ugovornice od strane ESLJP. Naime, sloboda proce-
ne država članica mogla bi biti ograničena s obzirom na potrebnu harmonizaciju rešenja u
oblasti biomedicinske pomoći za rađanje koja daje prednost nadnacionalnim normama.
Ključne reči: pravo na dete, biomedicinska pomoć, pravo na privatni život, ESLJP,
pravo Srbije
UVOD
U prošlosti je rađanje bilo rezultat slučajnosti ili sudbine, niz nekontroli-

sanih događaja sa više-manje dobrodošlim ishodom. Kasnije se roditeljstvo kon-
trolisalo kontracepcijom, što nije smanjilo broj pojedinačnih ili ponovljenih
Dr Zoran Ponjavić, redovni profesor Univerziteta u Kragujevcu.
85
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
abortusa. Iz raznih razloga vremenom je rađanja bilo sve manje, trudnoće sve
dragocenije, a neplodnost postala briga mnogih parova koji žele dete.1
S druge strane, rađanje je jedna od stvari koja se sve više želi potčiniti ljud-
skoj volji. Plodnost se kontroliše, s jedne strane, upražnjavanjem seksualnih od-
nosa sa svojim partnerom bez ikakvih ograničenja zahvaljujući sredstvima za
kontracepciju i, s druge strane, dete se može začeti ako se to želi i kada se to želi:
“dete kad hoću i ako hoću”.
Suočeni sa sve većim teškoćama u rađanju dece, biomedicinski potpomo-
gnuta reprodukcija, odvojena od seksualnog čina, postala je prihvaćena u druš-
tvu kao lek za nedostatak dece, naročito ako se pri tom omogućava nasleđivanje
sopstvenog genetskog materijala. Kako je napredak nauke odvojio začeće od sek-
sualnosti, omogućivši da se ono događa i izvan tela, čak i u telu drugog, strasti i
fantazije su se razmahale. Oplodnja in vivo i in vitro, homologna i heterologna
oplodnja, oplodnja post mortem, mogućnost čuvanja oplodnih ćelija, surogat ma-
terinstvo samo su neke od metoda biomedicinski potpomognute oplodnje koje su
dovele do velikih očekivanja onih koji se ne mogu ostvariti kao roditelji.2 Sve ovo
s pravom izaziva zabrinutost javnosti, koja strahuje od manipulacije ljudskim bi-
ćima, od svođenja deteta na stvar, sa posledicama koje nisu uvek poznate, pa se s
pravom postavlja pitanje da li je sve dozvoljeno što je moguće? Polako dolazi i do
promene u pristupu roditeljstvu. Zahvaljujući tehnikama biomedicinske pomoći
u rađanju dete postaje i predmet ličnog zadovoljstva. Biomedicinski tretmani po-
staju medicinski odgovor na želju za detetom, sa ciljem da izleče nemoć onih kod
kojih saznanje za nemogućnosti rađanja prouzrokuje stres i patnju.
Jedan od deset parova širom sveta ima problem sa neplodnošću.3,4 Usvoje-
nje je dug i pravno neizvestan put koji ne zadovoljava želju za genetskim potom-
stvom. Zakonodavni okvir za primenu tehnika biomedicinske pomoći je danas
1 Claire Squires, “Un enfant pour soi? Assistance à la procréation et mutations familiales”,
Enfances & Psy, 1/2019 (N° 81), стр. 6–10. URL: https://www.cairn.info/revue-enfances-et-psy-
2019-1-page-6.htm, 13. 06.2019.
2 U ovom smislu sve je više zahteva za medicinski potpomognutom oplodnjom od strane
lica koja su odavno prošla biološki optimalan period za rađanje. Tako se u dva vrlo poznata slučaja
surogat materinstva u sudskoj praksi Suda za ljudska prava, gospođa Mennesson i Paradiso radi o
ženama starijim od 50 godina. (Paradiso et Campanelli c/ France, Mennesson c/ France).
3 Neplodnost je “bolest reproduktivnog sistema definisana kao odsustvo kliničke trudnoće
nakon 12 ili više meseci redovnih nezaštićenih odnosa” (WHO, Svetska zdravstvena organizacija).
4 Na tribini “Za zdravije i brojnije potomstvo” koja je organizovana povodom Svetskog
dana dece – 1. juna 2018. godine iznet je podatak da se u Srbiji više od 400.000 parova bori sa pro-
blemom neplodnosti, borba sa sterilitetom može biti duga i iscrpljujuća, a mnogima je jedino reše-
nje da dobiju decu – vantelesna oplodnja. List “Večernje novosti” od 1. juna 2018. godine.
86
Z. Ponjavić: Postoji li “pravo na dete”
organizovan u ovom smislu, odnosno, neplodnost para mora biti potvrđena. Svi
drugi zahtevi od strane homoseksualnih parova, korišćenje ovih tehnika iz ugod-
nosti, zahtevali bi jedan drugačiji zakonodavni okvir. Postavlja se pitanje da li je
posledica njihove primene pojava novog “prava na dete”. Uspon potpomognute
prokreacije je uvećao nove zahteve sterilinih parovateta: pravu na dete. Stručnja-
ci, pravnici, psihoanalitičari, sociolozi ili filozofi su daleko od toga da se slože oko
pitanja primene svih metoda potpomognute prokreacije, a naročito krajnjih po-
sledica.
Teško je danas racionalno odgovoriti na ova delikatna pitanja imajući u vidu
osnovne pravne principe i u jednom emotivnom okruženju, naročito u okolnosti-
ma blagonaklonosti medija koja je pratila usvajanje konačne verzije pravila o su-
rogat materinstvu u Predlogu Građanskog zakonika Republike Srbije. Glasovi koji
su protiv usvajanja ovakvih rešenja nisu se čuli, što ne znači da ih nema.To su gla-
sovi onih koji vode računa o tradicionalnim vrednostima, naročito o klasičnom
porodičnom modelu i o izuzetnom pristupu tehnikama biomedicinske oplodnje,
nasuprot onih koji evoluciju društva žele da usmere ka što većoj prihvatljivosti i
širenju prava, naročito u korist manjina.
U ovom radu pokušaćemo da odgovorimo na pitanje da li se u društvu, kao
što je naše, gde se pojedinac fokusira na svoje želje i gde se povećavaju zahtevi
za novim individualnim pravima, bilo ko može pozvati na “pravo na dete” i da
li država ima obavezu ili ne da doprinese ostvarivanju ovog potencijalnog pra-
va, posebno kroz korišćenje različitih tehnika biomedicinske oplodnje i njihovom
slobodnom pristupu. Neki se čak pitaju nije li porodica postala inkubator novih
osnovnih prava za individue koje je čine.5 Ali ako se iz moralnih razloga odbaci
pojam “prava na dete” mora se reći da ga društvo prećutno prihvata. Finansijski
nadoknađuje tretman neplodnosti, pa čak i kada nije rezultat bolesti (iako može
biti posledica bolesti), pa čak i potpuno nemedicinski potpomognute pokušaje ra-
đanja.
Treba reći da pravo na dete nije priznato kao takvo bilo kojim zakonskim
tekstom.6 Stoga ćemo pokušati da analiziramo, u prvom delu, pitanje da li bi nje-
govo postojanje moglo biti rezultat drugih prava, direktno ugrađenih u pravne
instrumente za zaštitu osnovnih prava, i sudske prakse, posebno one Evropskog
suda za ljudska prava (u daljem tekstu ESLJP). Razmotrićemo pravo na poštova-
5 Anne Leborgne, “Droits fondamentaux de la famille, Droits fondamentaux dans la famille”,
Annuaire international de justice constitutionnelle, XXIII–2007, str. 507. https://www.persee.fr/doc/

aijc_0995-3817_2008_num_ 23_ 2007_1900, 21. 06.2019.
6 Barbara Ruchard, Les techniques de procréation médicalement assistée: terreau de l’émergence d’un
“droit à l’enfant”? https://dial.uclouvain.be/memoire/ucl/en/object/thesis%3A3801/datastream/PDF_01/
view, 24.06.2019.
87
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nje privatnog i porodičnog života iz Evropske konvencije za zaštitu ljudskih pra-

va i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Konvencija). Zbog ograničenog prostora
ovog puta neće biti razmatrano pravo na osnivanje porodice (čl. 12. Konvencije),
kao mogući indirektni izvor “prava na dete”.
U drugom delu, fokusiraćemo se na tehnike biomedicinski potpomognute
oplodnje predviđene u Zakonu o medicinski potpomognutoj oplodnji Republike
Srbije. Najpre ćemo analizirati uslove i principe korišćenja ovih metoda kao i po-
sledicama njihove primene na poreklo deteta. Da li se njima implicitno priznaje
pravo na dete, naročito u kontekstu kontroverznih pravila o surogat materinstvu
u Predlogu Građanskog zakonika RS?
O POJMU PRAVA NA DETE
Potrebno je, pre svega, identifikovati stvarnost skrivenu iza naziva “pravo na
dete”, odnosno njegov predmet i pravnu prirodu.
Priznavanje “prava na dete” zahtevalo bi da pravni poredak ustanovi meha-
nizam za njegovo zadovoljenje. Pravo na dete u osnovi je pravo na srodstvo, koje
nastaje rađanjem. Pravo na srodstvo je pravo da se postane roditelj, radi sticanja
statusa (prava i odgovornosti) roditelja. U tom smislu, pravo na roditeljstvo je si-
nonim za “pravo na dete”. Na pitanje ko ima pravo na srodstvo, odgovor može
dati samo zakonodavac. Dakle, izraz “pravo” na dete je samo pokazatelj prava na
srodstvo.
I odmah na početku da se izjasnimo, izraz “pravo na dete” je neprihvatljiv.
To je poslednja ideja koju želimo zastupati imajući u vidu interese deteta. Čini
nam se da su trenutno pojmovi prava deteta i pravo na dete pomešani i da nam
se to ne čini prihvatljivim. Ovo su dva veoma različita pojma. Ako bi došlo do
priznanja prava na dete, to ne bi bilo pravo deteta, već pravo čoveka koji želi da
postane roditelj, pravo koje bi, dakle, verovatno povredilo prava deteta.7 S toga
se moramo držati ideje “prava deteta”, a ne “prava na dete”. Dete je subjekt pra-
va i zaslužuje zaštitu, ne može se svesti na “objekt prava”. Zagovarati pravo na dete
označilo bi tendenciju svođenja deteta na stvar, bez obzira što je željeno biće, lice.
Želja za detetom i zahtev za potpomognutiom prokreacijom jesu jedini mogu-
ći odgovor na koji se odnosi na pravo da se ima dete. Ta želja se može zadovolji-
ti i bez seksualnog čina muškarca i žene. Razvoj tehnika biomedicinski potpomu-
7 Le “droit a l’enfant” et la filiation en France et dans le monde – rapport final (Ur.C. Brunetti-
Pons), str.49. http://www.gip-recherche-justice.fr/wp-content/uploads/2017/06/GIP-rapport-final-

Le-droit-%C3%A0-lenfant-juin-2017.pdf, 2.07.2019; Nathalie Bettiо, “Le “Droit à l’enfant” nouveau
droit de l’homme? “ Revue de droit public et de la science politique en France et à l’étranger, 2/2010,
str. 484.
88
gnotog rađanja povećao je šanse za uspeh, ali se on još uvek ne može garantovati.
Ova mogućnost rađanja dece brzo se pretvorila u zahtev za dete, pseudo pravo
na dete, ako je moguće savršeno, na programirano rođenje i čiji roditelji, ako ne
mogu da odrede inteligenciju, mogu da izaberu pol. Postepeno i opasno se kreće-
mo od pojma deteta “subjekta prava” ka detetu “objektu prava”. Sve ovo je i rezulat
radikalizacije ljudskih prava koja se shvataju kao sloboda pojedinca u odnosu na
državu. U okviru teorije volje ovo dovodi do izjednačavanja volje i želje. “Sve što
se odnosi na čoveka, postaje i njegovo pravo i gubi se razlika između subjektivnog
i ljudskog prava”.8
U ovom smislu neki autori naglašavaju “jer, ako željeno dete ne može, stro-
go govoreći, biti objekt prava, u potpunosti je u skladu sa prirodom da može biti
predmet želje”.9 Sve ovo je rezultat čudnog paradokasa u vremenu kada sve više
parova pribegava potpomognutoj prokreaciji u cilju dobijanja deteta onda kada se
priroda tome suprotstavlja, kada zakon istovremeno dozvoljava plodnoj ženi da
prekine trudnoću ako je dete neželjeno. Jasno je da ima smisla postaviti pitanje da
li je dete i dalje osoba, subjekt prava, ili je postalo stvar, predmet prava, pogotovu
ako je osnovna razlika između subjekta i predmeta prava nije napuštena.10
Postoji začarani krug između biotehnoloških mogućnosti i želje za detetom,
ako uzmemo u obzir da “biologija omogućava oslobađanje genetske fatalnosti”.
Na kraju krajeva, koincidencija između reproduktivne funkcije i roditeljske funk-
cije može nestati ako bi se prihvatilo postojanje prava na dete. To je onda potpuni
gubitak osećaja porekla. Iako smo uspeli otkriti misteriju rađanja zahvaljujući na-
pretku biološke nauke, sve je ipak pod apsolutnom voljom čoveka. Biologija omo-
gućava da se popravi ili kreira priroda, ali je čovek taj koji je stavlja u službu želje
da ima dete.11
8 Marina Janjić Komar, Rasprava o principima porodičnog prava, Pravni fakultet u Beogra-
du, Beograd, 2008, str. 22.
9 François Terré, Dominique Fenouillet, Les personnes, la famille, les incapacités, Précis
Dalloz, Paris, 7ème édition, 2005, str. 90.
10 Virginie Bouron–Crémet, Les mutations du droit de la filiation face a l’évolution de la génétique,
thèse, 2010; https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&ved=2ahUKEwiG

1pLQi__jAhVDAxAIHflXDxoQFjACegQIAxAC&url=http%3A%2F%2Farchive.bu.univnantes.fr%2Fpoll
ux%2Ffichiers%2Fdownload%2Fa094d7c0-e24e-46c3-8698-419b710793db&usg=AOvVaw3Kmm51NXzIJ
RkwF7f9W-Bq,12.05.2019.
11 Michelle Gobert, “Les incidences juridiques des progrès des sciences biologique et médi-
cale sur le droit des personnes” actes du colloque, Génétique, procréation et droit, Lausanne 29 et 30
novembre 1985, publication de l’Institut suisse de droit comparé, Actes Sud, (éd. Hubert Nyssen),
1985. str. 379. Navedeno prema: Ibidem, str. 244.
89
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
MOGUĆI IZVORI PRAVA NA DETE
Najpre treba utvrditi da li “pravo na dete” proizlazi iz odredbi kojima se re-

guliše “pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života”. Konvencija je glavni
izvor u oblasti ljudskih prava u pogledu zaštite ovog prava. Zaštita koja se njome
pruža je vrlo efikasna budući da je obezbeđena kroz eksterno i nezavisno sud-
stvo koje na taj način kontroliše primenu garantovanih prava iz Konvencije. Nje-
ne odredbe, a posebno ova iz čl. 8. predmet je zamašne sudske prakse ESLJP koja
se opredeljuje za dinamično i evolutivno tumačenje pojmova iz Konvencije.
Prema stavu ESLJP, poštovanje privatnog i porodičnog života nije ograniče-
no na negativnu obavezu (uzdržavanje) od strane države, već podrazumeva i oba-
vezu da se preduzmu sve neophodne mere za promovisanje efektivnog ostvariva-
nja ovog prava.12 Ova tehnika je posebno omogućila ESLJP da obogati pravo na
poštovanje porodičnog života obavezom država članica da deluju u cilju omogu-
ćavanja efikasnog ostvarivanja, pored ostalog, i poštovanjem odluke jednog lica
da postane ili ne postane roditelj. Pored toga, ESLJP je gotovo od samog počet-
ka rada izbegavao statično tumačenje Konvencije, već je to činio “u svetlu današ-
njih uslova”, buduči da je ona”živ instrument” pa se sadržina njenih pravila mora
prilagoditi vremenu. Njena interpretacija je vršena u skladu sa evolucijom obi-
čaja, promenom mentaliteta, ali što je za temu ovog rada bitno i tehničkim i na-
učnim napretkom. Ovo dovodi do utvrđivanja novih prava koja nisu postojala u
prvobitnom tekstu iz 1950. godine. S obzirom na veoma bliski odnos između po-
rodičnog prava i sociologije i biologije, ne iznenađuje da je ESLJP ovu praksu ne-
govao naročito u slučajevima koji su se ticali privatnog i porodičnog života. Stoga
ćemo odvojeno ispitati ova dva prava i utvrditi kako ih ESLJP tumači i da li bi se u
okvirima jednog od njih moglo pronaći “pravo na dete”, što podrazumeva pozitiv-
nu obavezu države da to dozvoli.
PRAVO NA POŠTOVANJE PORODIČNOG ŽIVOTA

KAO MOGUĆI IZVOR
Kada je u pitanju “porodični život”, treba reći da se radi o individualnom

pravu svakog da se poštuje njegov porodični život. Pitanje je da li ova zaštita obu-
hvata i “pravo na dete”. Prema shvatanju ESLJP a “porodični život” se sastoji iz dva
elementa: s jedne strane, de facto odnosa između dva lica, a s druge strane, veze
čiji je itenzitet dovoljan da se može smatrati kao porodični. Osim odnosa zasno-
12 Odluke ESLJP, Marckx c. Belgique (predstavka br. 6833/74), odluka od 13. juna 1979 (t.
31) et Airey c. Irlande (pedstavka 6289/73), odluka od 9. oktobra 1979 (t. 32).
90
vanih na braku, on obuhvata i druge odnose između vanbračnih partnera, kao

i između srodnika. Tokom vremena ESLJP je ove odnose interpretirao sve šire i
šire obuhvatajući tako i one između deteta koje je rođeno veštačkom oplodnjom
oplodnim ćelijama donora i transeksualnog partnera majke, koji je promenio pol
(ženski u muški)13, odnos između lica homoseksualne orijentacije,14 itd.
Za ESLJP “porodični život” “pretpostavlja postojanje jedne porodice”.15
Imajući ovo u vidu nemoguće je na osnovu ovoga zahtevati zaštitu odnosa koji
još nije nastao.16 Na ovo je podsetio u odluci Fretté c. France u kojoj su se stranke
žalile na povredu prava na poštovanje porodičnog života nakon što im je odbijen
zahtev za usvojenje. U njoj je istakao “da pravo na poštovanje porodičnog živo-
ta pretpostavlja postojanje porodice i ne štiti samu želju da se zasnuje porodica”.17
Stoga se može zaključiti da pravo na poštovanje porodičnog života ne može, kao
takvo, uspostaviti “pravo na dete”, u svakom slučaju sve dok ono još ne postoji.18
PRAVO NA POŠTOVANJE PRIVATNOG ŽIVOTA

KAO MOGUĆI IZVOR
Ovaj pojam je vrlo teško definisati, a neki smatraju da to ne samo da nije

moguće učiniti nego je i nepotrebno. On se stalno menja pa i po mišljenju sudija
iz Strazbura “privatni život” je “širok i nije podesan za jednu iscrpnu definiciju.”19
Umesto toga, ESLJP od slučaja do slučaja odlučuje koje su situacije relevantne za
njega. Rezultat je vrlo širok koncept pa se tokom godina pojam privatnog života
primenjivao u nizu vrlo različitih situacija, kao što su pravo na ime, na saznanje
porekla, fizički i psihički integritet, seksualni i društveni identitet, seksualna ori-
jentacija, samoodređenje i autonomija ličnosti. U svim ovim situacijama radilo se
o korpusu subjektivnih prava koje pojedinci ostvaruju u odnosu na državu. Me-
đutim, poslednjih godina polje njene primene se širi i na obaveze koje jedna indi-
13 Odluka X Y Z c. Royaume-Uni (predstavka 21830/93), od 22 aprila 1997; http://www.echr.coe.
int, t. 37.
14 Odluka Schalk et Kopf c. Autriche (predstavka 30141/04 ) od 24 juna 2010, http://www.
echr.coe.int, t.94 - 95
15 Odluka Marckx c. Belgique, t. 31. 53.
Kiteri Garcia, Le droit civil européen: Nouvelle matière, nouveau concept, Bruxelles, Larcier,
16
2008, p. 186. navedeno prema: B. Ruchard, nav. delo, str. 10, fn. 53.
17 Odluka Fretté c. France (predstavka 36515/97) od 26 februara 2002, http://www.echr.coe.
int (t. 32).
18 B. Ruchard, nav.delo, str. 10.
19
Odluke Costello-Roberts c. Royaume-Uni (predstavka 13134/87), 25.3.1993; Schlumpf c.
Suisse (predstavka 29002/06), odluka 8 01. 2009, http://www.echr.coe.int, t. 100.
91
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
vidua mora poštovati u odnosima sa drugim, sebi sličnim, individuama. Ovo, tzv.
horizontalno dejstvo, sastoji se u širenju prava čoveka i na odnose između indivi-
dua, a ne samo odnose država–pojedinac. 20
Čini se da se pravo na dete postepeno pojavljuje sa evropskom sudskom
praksom u tumačenju prava na poštovanje privatnog života. Vremenom, kroz
predstavke koje su reklamirale povredu ovog prava, praksa ESLJP je evoluira u
pravcu priznanja prava na roditeljstvo, pre svega u kontekstu korišćenja novih
tehnika biomedicinski potpomognutog rađanja. Ranije odluke se nisu ticale od-
govora na pitanje postoji li pravo na dete već, uglavnom, na mogućnost pristupa
ovim tehnikama, da bi najnovije odluke iz ove oblasti bile iz domena surogat ma-
terinstva.
I kada su u pitanju odluke koje se tiču pristupa tehnikama biomedicinski
potpomognute oplodnje, primetna je evolucija u stavovima. U ovom pogledu tre-
ba pomenuti jedno od prvih izjašnjenja po ovom pitanju još 1989. godine. Naime,
Komitet direktora za ljudska prava Saveta Evrope usvojio je izveštaj prema kome
članovi 8 i 12 Konvencije ne sadrže jedno osnovno pravo na prokreaciju na osno-
vu novih tehnika reprodukcije.21 Nakon ovoga se ranija Komisija za prava čove-
ka nekoliko puta izjašnjavala povodom zahteva za pristup tehnikama biomedicin-
ski potpomognute oplodnje, čuvajući se uvek izričitog izjašnjenja o eventualnom
postojanju prava na dete.22 I ESLJP se nikada nije otvoreno izjasnio o ovom i time
stavio tačku na svaku diskusiju, iako se njegove odluke kreću se ka priznanju ovog
prava.
Pre svega, treba pomenuti odluku Velikog veća Dickson c/Royaume-Uni, sa
jednim ekstenzivnim tumačenjem prava na poštovanje privatnog života iz čl. 8.
20 Ovo horizontalno dejstvo Konvencije za zaštitu ljudskih prava se u literaturi još i naziva
“privatizacija” osnovnih prava. V. Véronique Van Der Plancke, Nathalie Van Leuven, Les privatisa-
tion du respect de la Convention europenne des droits de l’ Homme: faut-il roconnaitre un effet hori-
zontal generalise? http://cridho.cpdr.ucl.ac.be/ documents/ Working.Papers/ CRIDHO.WP.2007-3.pdf,
13.06.2019.
21 Avis du Comité directeur pour les droits de l’Homme du Conseil de l’Europe,
Procréation artificielle humaine, Strasbourg, 1989.Navedeno prema: Patrice Hilt, “Si avoir un en-
fant n’est pas un droit, la décision de devenir parent, elle, mérite néanmoins du respect! A propos
de l’arrêt Evans c/ Royaume rendu le 10 avril 2007 par la Grande chambre de la Cour européenne
des droits de l’Homme”, Revue d’actualités juridiques, l’Europe des Libertés, N°25, pp. 2-8 http://
leuropedeslibertes.u-strasbg.fr/article.php?id_article=424&id_rubrique=82, 01.07.2019.
22 Commission EDH, 5 juin 1991, req. n° 14223/88, Lavisse et association les cigognes c/
France, Cahiers de l’IDEDH, n° 1, 1992, p. 112; Commission EDH, 19 mai 1992, req. n° 15666/89,
Catharina Johanna Kerhoven, Anna Maria Hinke et Stijne Hinke contre Pays-Bas, non publiée ;
Commission EDH, 8 février 1993, req. n° 16944/90, Bulletin des droits de l’Homme n° 1, 1993, p. 81
Navedeno prema: Ibidem, fn. 13.
92
Konvencije. Ovo tumačenje dovelo je do toga da ESLJP prihvati “pravo na samo-

određenje priznato na osnovu prava na poštovanje privatnog života podrazume-
va poštovanje prava da se postane roditelj, što proizlazi iz analize čl. 8. Konvencije
uključujući pravo na dete”. U ovom slučaju su sudije Velikog veća smatrale da od-
bijanje zahteva podnosioca zahteva koji je bio u zatvoru i njegove supruge da se
podvrgne veštačkoj oplodnji sa njegovim oplodnim ćelijama, budući da je njegov
izlazak iz zatvora bio predviđen u vreme kada par više verovatno ne bi mogao da
ima dete, predstavlja nesrazmerno povredu prava na poštovanje privatnog i poro-
dičnog života. Ovakva odluka je doneta uprkos činjenice da zakonodavstvo Uje-
dinjenog Kraljevsta reguliše da se veštačka oplodnja može sprovoditi samo u slu-
čaju kada se neplodnost medicinski potvrdi, što ovde nije bio slučaj. ESLJP iznova
podseća da je polje slobodne procene država prilikom regulisanja ovog pitanja ši-
roko, zbog nepostojanja konsensusa, ali da države imaju obavezu da uspostave
ravnotežu između različitih interesa. U ovom slučaju je smatrao da sistem koji je
usvojilo Ujedinjeno Kraljevstvo onemogućava bilo kakvu proveru proporcional-
nosti i balansiranja zaštićenih interesa in concreto, te je tako premašilo svaku ra-
zumnu slobodu procene (t. 81–83). Ovakav stav je kasnije bio dopunjen tumače-
njem u jednoj drugoj presudi (Ternovszky)23 da ovo pravo obuhvata i način na
koji se postaje roditelj. Podnosioci predstavke su se žalili zbog toga što porođaj
nije mogao biti obavljen u svom stanu (domicilu) već isključivo u bolnici. ESLJP
je u ovoj odluci konstatovao “pravo na odluku da postane roditelj uključuje pravo
na izbor okolnosti u kojima osoba postaje roditelj.”
Na ovu odluku se nadovezuje Evans c/ Royaume-Uni od 10. aprila 2007.24
godine u kojoj je Veliko veće ESLJP odbilo da osudi Ujedinjeno Kraljevstvo sma-
trajući da pojam “prava na privatni život” obuhvata takođe i “pravo poštovanja
odluka da se postane ili ne postane roditelj”.25 Tako je po prvi put u okvire “prava
na privatni život”, pored svih drugih elemenata, uključio i ovo pravo.26 Prethod-
no je u odluci od 7. marta 2006. godine četvrto veće ESLJP istakao da pojam “pri-
vatni život” obuhvata “pravo poštovanja odluke da se ima ili nema dete”27 iz čega
su neki odmah izvukli zaključak da se po prvi put priznaje “pravo na dete”, pravo
23 Ternovszky c. Hongrie, odluka od 14 decembra 2010, predstavka br.67545/09.
24 Odluka Evans c/ Royaume-Uni, od 10.04.2007, predstavka br. 6339/05, tačka 71–72.
25 Odluka Evans c/ Royaume-Uni, tačka 58.
26 Za detaljniju analizu ove odluke videti: Zoran Ponjavić, “Porodično pravo od institucije
do autonomije ličnosti”, Pravni život, 10/2015, knj. 576, str. 25–40.
27 Odluka Veća od 7. marta 2006, predstavka 6339/06, tačka 57.
93
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
pojedinca da ima dete kada hoće, a naročito kako hoće.28 Veliko veće je očigled-
no izbeglo da ponovi istu formulaciju. Pitanje koje je postavljeno nije bilo da li je
podnosilac predstavke imao pravo na dete i zbog toga mu je trebalo omogućiti
pristup medicinski potpomognutom rađanju. U ovom slučaju, pristup ovim teh-
nikama mu je već bio odobren od strane engleskog prava. Problem je bio drugi.
Podnositeljka predstavke je isticala da odredba britanskog zakona iz 1990.
godine (Human Fertilisation and Embryology Act) kojom se omogućava povla-
čenje saglasnosti od strane njenog partnera nakon stvaranja začetka in vitro krši
njeno pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života. U odgovoru na ovo
ESLJP je istakao da ne postoji konsensus između država u pogledu pravila koja
regulišu pristup tehnikama medicinski potpomognute oplodnje i korišćenja em-
briona koji je tako stvoren, pa je onda svaka država imala široko polje procene da
ovo pitanje uredi na način koji odgovara njenim potrebama, što je u ovom slučaju
Ujedinjeno Kraljevstvo i učinilo.29 Države imaju kvazi diskreciono pravo da ova
pitanja regulišu na način i pod uslovima koje same urede svojim zakonima. Me-
đutim, ono što je novo i to je ono što proizilazi iz ove odluke, prilikom regulisanja
ovih pitanja države su dužne da poštuju prava na poštovanje privatnog života lica
koja se podvrgavaju ovim tehnikama. U ovom smislu takva odluka mora biti po-
štovana od strane nacionalnog zakonodavstva. Jer, ako ne postoji pravo na dete,
odluka jednog lica da postane ili ne postane roditelj mora se poštovati.30
ESLJP odluku nije doneo polazeći od negativnih obaveza države koje proi-
zlaze iz člana 8. Konvencije, ispitujući da li odluka britanskog suda predstavlja po-
vredu prava na privatni život, odnosno mešanje koje nije predviđeno kroz izu-
zetke iz stava 2. ovog člana. Naprotiv, zasnovao je odluku na stavu o postojanju
pozitivnih obaveza (pozitivnih mera) države, koje inače kao takve nisu izričito
predviđene odredbama Konvencije već proističu iz ovlašćenja suda da ih tuma-
či, a u ovom slučaju iz čl. 8. Konvencije. Ovakav pristup ne čudi budući da ESLJP
koristi uvek, gotovo sistemski, tehniku pozitivnih obaveza kad god se suoči sa teš-
kim društvenim pitanjima.31 Takođe, pozivanje na pozitivne obaveze veoma če-
28 V. Jean-Pierre Marguenaud, Pauline Remy-Corlay, “Le trist sort des embryon in vitro du
couple separe”, Revue trimestrielle de droit civil, 2006, str. 255–260. Veliko veće ESLJP u svojoj odluci
(Evans c/ Royaume-Uni) nije preuzelo istu formulaciju, već kaže da “pravo na privatni život” obuh-
vata “pravo poštovanja odluke da se postane ili ne postane roditelj” (tačka 58. Odluke).
29 ESLJP prepušta državama široko polje procene ne samo kada ne postoji konsensus izme-
đu njih već i kada su u pitanju delikatna moralna i etička pitanja ili kada država mora pronaći rav-
notežu između različitih sukobljenih interesa.V. Frédéric Sudre, Droit européen et international des
droits de l’homme. Navedeno prema: B. Ruchard, nav.delo, str. 28, fn. 167.
30 P. Hilt, nav. delo, str. 2–8.
31 Ibidem.
94
sto ESLJP oslobađa od formulisanja jasnog stava. Konkretno, po mišljenju sudija,

pitanja koja se postavljaju u ovom predmetu “nesumnjivo imaju moralno i etički
delikatan karakter”. Rasprava tada više nije bila da li zakon Velike Britanije pred-
stavlja mešanje u pravo podnositeljke predstavke na poštovanje njenog privat-
nog života, već da li su nacionalne vlasti imale pozitivnu obavezu da usvoje meru
kojom se ženama koje imaju pravo na rađanje da bi se rodilo dete njihove krvi,
omogućava implantacija embriona koji je nastao iz oplodnih ćelija njihovog biv-
šeg partnera, kada on povuče svoj pristanak za lečenje i implantaciju. Negativan
odgovor na ovo pitanje je bio u funkciji širokog polja slobodne procene koje je
imala država u ovom slučaju.
Značajnu i vidnu evoluciju u mogućnosti korišćenja tehnika medicinski
potpomognute reprodukcije potvrdio je Sud u slučaju S.H. et autres c. Autriche.32
U pitanju je bio zahtev dva austrijska para koji su želeli začeće in vitro sa oplod-
nim ćelijama (ženskom jajnom ćelijom i drugi sa muškim spermatozoidom) do-
brovoljnih davalaca. Austrijski zakon je dozvoljavao samo homolognu insemina-
ciju, ali ne i heterolognu. Pred Sudom su istakli povredu prava na privatni život.
Sud je istakao “da pravo para da začne dete i pri tome pribegnu medicinski pot-
pomognutoj oplodnji proizlazi iz … člana 8 Konvencije” (t. 82). Ali ono što je na-
ročito značajno za dalju evoluciju u pogledu prava jednog lica da postane roditelj
jeste konstatacija Suda da postoji jasna tendencija među državama ugovornicama
da u svojim zakonima prihvate donaciju oplodnih ćelija u slučaju oplodnje in vi-
tro što vodi evropskom konsenzusu (paragraf 96) Međutim, kao što se konstatuje,
o konsenzusu je još rano govoriti.
U odgovoru austrijska strana je zabranu doniranja jajnih ćelija pravdala
rizicima od eugenizma, eksploatacije i ponižavanja žena, (t. 102). Istovremeno,
ovakvim rešenjem austrijski zakonodavac je želeo da ostane što bliže prirodnoj
koncepciji i da izbegne sukob između genetske majke i majke rodilje (t. 104). Što
se tiče donacije sperme, to je bilo dozvoljeno samo u skladu sa austrijskim zako-
nom u slučaju oplodnje in vivo. U oba slučaja, Sud je smatrao da je austrijsko za-
konodavstvo postiglo dobru ravnotežu između uključenih interesa, bez obzira na
činjenicu da je možda trebalo usvojiti drugo pravilo. Sud je stoga smatrao da Au-
strija nije prekoračila široku slobodu procene koju je uživala i da stoga član 8.
Konvencije nije prekršen (t. 115–116).
Veliko veće Evropskog suda za ljudska prava se nedavno izjašnjavalo i u
predmetu Paradiso et Campanelli c/ Italie33 koji se odnosi na surogat materinstvo.
U ovom slučaju, jedan italijanski par je zaključio sporazum o surogat materin-
32 S.H. et autres c. Autriche, predstavka br. 57813/00, odluka 3. novembra 2011.
33 Paradiso et Campanelli c. Italie, predstavka br. 25358/12, odluka 24 januara 2017.
95
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
stvu sa ruskom kompanijom za 50.000 eura, u zemlji u kojoj je ova praksa legal-
na. Nakon uspešne in vitro oplodnje u maju 2010. godine, koja je trebalo da bude
urađena spermom italijanskog muškarca, beba je rođena u februaru 2011. godi-
ne. Surogat majka se pismeno saglasila da beba treba da bude registrovana kao sin
italijanskog para, što je bilo moguće prema ruskom zakonodavstvu. Ruski izvod
iz knjige rođenih nije pominjao surogat materinstvo. Ali u Italiji, roditelji su tra-
žili registraciju rodnog lista i tom prilikom su optuženi za kršenje italijanskog za-
kona. Kako je surogacija zabranjena u Italiji, italijanske vlasti proglasile su dete
napuštenim. Takođe je dokazano DNK testom da nije bilo genetske veze sa itali-
janskim državljaninom. Dete je odvojeno od para u dobi od 3 meseca i 20 dana,
a kontakt sa njim nije bio dopušten. Nakon ovoga italijanski par je podneo pred-
stavku Sudu u Strazburu smatrajući da je došlo do povrede člana 8 Konvencije
(poštovanje privatnog i porodičnog života). Prvom odlukom od 27. januara 2015.
godine (br. 253358/12), Evropski sud za ljudska prava je odlučio da odvođenje
deteta predstavlja kršenje člana 8 Konvencije. Smatrao je da država treba da uzme
u obzir najbolje interese deteta bez obzira na prirodu roditeljskog odnosa. Među-
tim, nakon zahteva italijanske vlade, odluku je donelo Veliko veće Suda, 24. janu-
ara 2017. godine, navodeći, ovaj put, da nije došlo do povrede člana 8 Konvencije.
Sud ne potcenjuje uticaj koji je neposredno i nepovratno odvajanje od dete-
ta moralo imati na privatni život podnosilaca prijava. “Ako Konvencija ne sadrži
bilo kakvo pravo da se postane roditelj, Sud ne može zanemariti moralnu bol koju
osećaju oni kojima želja za roditeljstvom nije bila ili ne može biti zadovoljena.”34
Međutim, u pitanju je uravnotežena zaštita opšteg interesa, dok srazmerno mali
značaj treba pridavati interesu podnosilaca predstavke za obezbeđivanje njiho-
vog ličnog razvoja ostvarivanjem odnosa sa detetom. Ako bi se prihvatilo da dete
ostane kod podnosilaca predstavke, možda kao njegovi budući usvojitelji, legali-
zovala bi se situacija koju su stvorili kršeći važna pravila italijanskog zakona. Sud
stoga prihvata da su italijanski sudovi, nakon što su zaključili da dete ne bi pre-
trpelo ozbiljnu ili nepopravljivu štetu kao rezultat razdvajanja, postigli pravičnu
ravnotežu između različitih interesa u pitanju u granicama širokog polja slobod-
ne procene.
PRAVO REPUBLIKE SRBIJE
U ovom delu razmatraćemo kako se u pravu Srbiji reguliše pitanje biome-

dicinski potpomognute prokreacije i da li su u njemu sadržane naznake koje upu-
ćuju na priznanje prava na dete. U Republici Srbiji ova oplodnja je uređena Za-
34 Tačka 215. odluke Paradiso et Campanelli c. Italie
96
konom o medicinski potpomognutoj oplodnji i Porodičnim zakonom. Zakon o

medicinski potpomognutoj oplodnji je donet 2017. godine i zamenio je do tada
važeći Zakon o lečenju neplodnosti postupcima biomedicinske potpomognute
oplodnje.35
Prema Ustavu Republike Srbije “svako ima pravo da slobodno odluči o ra-
đanju dece” (član 63. stav 1). I odmah u sledećem stavu Ustav sadrži jednu pro-
natalitetsku odredbu da “Republika Srbija podstiče roditelje da se odluče na rađa-
nje dece i pomaže im u tome.” Porodični zakon Srbije sadrži odredbu prema kojoj
“žena slobodno odlučuje o rađanju”. Sadržina prava na slobodno roditeljstvo, po-
red ostalih ovlašćenja, usmerenih na rađanje ili nerađanje, uključuje i pravo na bi-
omedicinsku pomoć. U odnosu na druga ovlašćenja iz ovog prava, ono više nije
samo ostvarivanje lične slobode. Ne može se ostvarivati uzdržavanjem (ne činje-
njem) države i trećih lica jer nužno podrazumeva njihovo angažovanje, činjenje, a
to se, pre svega, odnosi na lekare. Angažovanje lekara u ovom slučaju se može vr-
šiti jedino pod opštim uslovima o dopuštenosti medicinske intervencije i o odgo-
vornosti lekara, ali i prema uslovima iz Zakona o potpomognutoj oplodnji.
Srbija je jedna od zemalja koja dozvoljavajući pristup biomedicinskoj po-
moći za rađanje, u postupku biomedicinski potpomognutog oplođenja,36 i to
čini uz prilično fleksibilna ograničenja. Iz člana 25 a u vezi čl. 4. Zakona o pot-
pomognutoj oplodnji proizlazi da je biomedicinska pomoć (BMPO) za rađanje
namenjena za slučajeve neplodnosti, kada njeno lečenje drugim postupcima nije
moguće ili ima značajno manje šanse na uspeh, uključujući i slučajeve preteće ne-
plodnosti kao posledice razvoja ili lečenja bolesti. Ova oplodnja se smatra me-
dicinskim tretmanom i njegovo obavljanje se plaća iz obaveznog zdravstvenog
osiguranja, za tri pokušaja. Ovakvim rešenjem Zakon Srbije prepoznaje i čini do-
stupnim svima, pod određenim uslovima, pravo na biomedicinsku pomoć, sma-
trajući da je želja za detetom prirodna i legitimna, dostojna poštovanja i pomoći
da se ostvari.
Titulari ovog prava jesu punoletna i poslovno sposobna žena i muškarac
kojima je potrebna pomoć postupcima BMPO u lečenju neplodnosti. To mogu
biti i bračni i vanbračni partneri pod uslovom da su sposobni da vrše roditeljsku
dužnost i da su u takvom psihosocijalnom stanju na osnovu kojeg se opravdano
može očekivati da će te dužnosti vršiti u skladu sa zakonom i u interesu deteta.
36 Prema čl. 3. st. 1. tač. 3 “Postupak biomedicinski potpomognutog oplođenja (BMPO) jeste
postupak koji se sprovodi u skladu sa savremenim standardima biomedicinske nauke u slučaju ne-
plodnosti, kao i u slučaju postojanja medicinskih indikacija za očuvanje plodnosti, i omogućava spa-
janje muške i ženske reproduktivne ćelije radi postizanja trudnoće na način drugačiji od snošaja”.
97
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Oko pitanja da li pristup tehnikama medicinski potpomognute oplodnje

ima i sama žena, ili muškarac, bez partnera, ne postoji jedinstven stav. Neke ze-
mlje u Evropi, omogućavaju BMPO za neudate žene i istopolne parove. Prema za-
konu Srbije samo izuzetno, “pravo na postupke BMPO ima i punoletna i poslov-
no sposobna žena koja živi sama i koja je sposobna da vrši roditeljsku dužnost i
u takvom je psihosocijalnom stanju na osnovu koga se opravdano može očekiva-
ti da će biti sposobna da obavlja roditeljske dužnosti, u skladu sa zakonom, u in-
teresu deteta”. (čl. 25. st. 2). Nije jasno ko će i na koji način i u kom postupku pro-
cenjivati ovaj krajnje subjektivan uslov. Sam muškarac ne može biti titular ovog
prava budući da je u Srbiji surogat materinstvo zabranjeno. U odnosu na rešenje
iz prethodnog Zakona o lečenju neplodnosti 37 pravo same žene je značajno pro-
šireno, toliko da se može postaviti pitanje da li se uopšte radi o izuzetku, ili o lič-
nom izboru, čak pravu. Naime, sada se ne zahteva, bar ne izričito, medicinski po-
tvrđena neplodnost. Odnosno, ovoj osobi nije konstatovana medicinski dijagnoza
koja opravdava pristup BMPO. Ovakav stav se obično pravda nediskriminacijom
i činjenicom da ta osoba nije bila u prilici da nađe odgovarajućeg partnera, nije
želela da sklopi brak ili nije pristala na heteroseksualnu vezu, što se može smatrati
vrstom “socijalne neplodnosti”, za razliku od “prirodne” medicinski konstatovane
neplodnosti. Kada BMPO nije potvrđena medicinskom svrhom, može se reći da
pravni poredak prihvata “pravo na dete”. U ovom slučaju se ne može u obzir uzeti
ni najbolji interes deteta kao prepreka u “proizvodnji” deteta, jer odbrana interesa
neke osobe pretpostavlja da je ono rođeno.38
U Zakonu se ne zahteva izričito kao uslov gornja starosna granica za ovu
vrstu pomoći, samo što država, preko RFZO finansira lečenje neplodnosti po-
stupcima biomedicinske oplodnje ako žena u momentu dobijanja potvrde o ispu-
njenosti uslova nema više od 42. godine.39 Ovim svakako nije postavljena gornja
granica za druge slučajeve koji nisu pokriveni preko RFZO.40
Pravo Srbije izričito zabranjuje surogat materinstvo. To je učinjeno u članu
49. st. 1. t. 18. Zakona o biomedicinski potpomognutoj oplodnji. Sa ovakvom po-
37 Član 26.st. 3 Zakona o lečenju neplodnosti postupcima biomedicinski potpomognutog
oplođenja: “Izuzetno, pravo na lečenje neplodnosti postupcima BMPO ima i punoletna i poslov-
no sposobna žena koja sama živi i ispunjava uslove iz stava 1. ovog člana, uz sporazumnu saglasnost
ministra nadležnog za poslove zdravlja i ministra nadležnog za porodične odnose, ako za to postoje
naročito opravdani razlozi”.
38 Le “droit a l’enfant” et la filiation en France et dans le monde, nav.delo, str. 33.
39 https://www.rfzo.rs/download/vto/Uputstvo%20za%20BMPO%2028.02.2019.pdf
40
Prema ranijem zakonu bilo je zabranjeno u postupak BMPO uključiti ženu koja po go-
dinama života i opštem zdravstvenom stanju nije sposobna da rađa, odnosno, koja je u “starosnom
dobu koje nije primereno za rađanje” (čl. 26. st. 4).
98
zicijom Srbija nije izolovana budući i da druge zemlje Evrope imaju isto rešenje,
kao što je Nemačka, Španija, Italija, Francuska, Švajcarska.41 Međutim, u maju
2015. godine objavljen je Predlog građanskog zakonika, označen kao “Radni tekst
– pripremljen za javnu raspravu, sa alternativnim predlozima”. U čl. 2272–2281
pod naslovom “Materinstvo u slučaju rađanja za drugog” sadržane su odredbe o
surogat materinstvu. Ovim je država iskazala svoj stav o ovoj kontroverznoj usta-
novi. S vremena na vreme se u medijima oglašavaju članovi Vladine komisije sa
informacijama o pojedinim rešenjima pa se nameće stav (ili se želi tako predstavi-
ti) da je stvar sa uvođenjem surogat materinstva kod nas već rešena.
Prema odredbama Predloga nameravani roditelji mogu da zaključe ugovor
o rađanju za drugog samo ukoliko između njih ne može doći do začeća prirod-
nim putem, ni uz pomoć drugih vidova BMPO, ili ako začeće na navedene nači-
ne nije moguće ili nije poželjno zbog rizika od prenosa teške nasledne bolesti (st.
3 čl. 2273). O ispunjenju ovih uslova nameravani roditelji moraju imati medicin-
ski dokaz pre zaključenja ugovora.
Ako postoje naročito opravdani razlozi ugovor o rađanju za drugog može
zaključiti i žena koja živi sama, u kom slučaju se za oplodnju surogat majke mora
koristiti jajna ćelija nameravane majke. U naročito opravdanim razlozima ugovor
o rađanju za drugog može zaključiti i muškarac koji živi sam, u kom slučaju se za
oplodnju surogat majke mora koristiti “jajna ćelija nameravanog oca (!) i doni-
rana jajna ćelija” (čl. 2277. st. 2 i 3). Osnovni problem po nama je pitanje statusa
deteta rođenog u postupku surogacije. Njenim prihvatanjem dete postaje “tržiš-
ni proizvod”? Pitanje deteta po svaku cenu postaje aktuelna društvena činjenica i
zato je važno diskusiju oko normiranja surogacije kod nas voditi u ovom pravcu.
Rađanjem deteta u postupku surogacije trudnoća se izoluje a zamagljuje po-
rođaj, taj važan i opasan trenutak za žene. Deca se fabrikuju na zahtev, a prokre-
acija komada, kao na traci.42 Sa ovim naučnim napretkom poreklo gubi smisao,
ono se instrumentalizuje i dete postaje roba, na jednom degradirajućem tržištu,
na kome čovek želi da bude proizvođač sebe. Dete više nije delo ljubavi između
41 Bar za sada smo daleko od evropskog konsenzusa po ovom pitanju, budući da postoje
vrlo različita rešenja. ESLJP je povodom odluka Mennesson c. France i Labassee c. France napra-
vio analizu evropskih zakonodavstava (2016. godine) prema kojoj je surogat materinstvo izričito za-
branjeno u 14 država. U deset država ne postoji regulativa o ovome, bilo da je zabranjeno na osnovu
opštih odredbi, bilo da je pitanje o legalnosti ovog instituta nepoznato. Surogacija je legalizovana u
sedam od 35 analiziranih dražava. Takođe, ona se toleriše u četiri države iako nije regulisana. V. Les
Conventions de maternite pour autrui:Analyse comparatiste des législations européennes confrontees a
la jurisprudence de la Cour europeenne des droits de l`homme, (Ur. A.Matteoli), str. 29. https://publi-
cation-theses.unistra.fr/public/memoires/2016/ DRO/2016_KAYSER _Alix.pdf, 01.08.2019.
42 V. Bouron-Cremet, nav.delo, str.274.
99
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
muškarca i žene već postaje predmet prava. Naravno, niko ne dovodi u pitanje či-
njenicu da podnosioci zahteva imaju samo dobre namere i da će to dete biti vo-
ljeno, ali “najbolje namere svih ne mogu promeniti ono što je činjenica: dete je
predmet ugovora ..”43. Praksa gestacijskog surogatstva dovodi do kontraktualiza-
cije porekla i predstavlja još jedan korak ka prihvatanju”prava na dete”, pretvara-
jući ga u puki proizvod želje.
U svim raspravama za i protiv surogacije kao da se zaboravlja na dete koje
će se roditi. Ono nije u središtu debate, već pre svega želja odraslih. Šta je sa nje-
govim najboljim interesom ako je rođeno u krajnje nesigurnim uslovima, od ne-
određene majke, naročito ako je naručilac lice koje živi samo, odnosno, rizicima
koji se mogu dovoljno jasno predvideti. Zbog svega ovoga čini se da je sadaš-
nja zabrana surogat materinstva ustanovljena, pre svega, kao zaštitna odredba za
dete. Ono jeste objekt legitimne želje, ali se može pretvoriti u želju po svaku cenu
na štetu samog deteta. Na kraju krajeva, ako se rađanje za drugoga i normira to
treba dozvoliti samo u slučaju neplodnosti para, u braku ili van njega. Svaki dru-
gi oblik rađanja za drugog, pojedincima, ne treba dozvoliti ni pod presijom fait
accompli. 44
ZAKLJUČAK
KA EVROPSKOM KONSENZUSU
Ispitivanjem obima nastanka prava na dete u sudskoj praksi Evropskog

suda za ljudska prava, na osnovu člana 8 Evropske konvencije, omogućilo nam je
da utvrdimo da se na pravo postati roditelj primenjuje pozitivna obaveza države
iz ovog člana. Treba reći da je praksa još uvek neodlučna i ostavlja otvoreno pita-
nje da li je pravo poštovanja odluke da se postane genetski roditelj putem tehni-
ka biomedicinski potpomognute oplodnje sinonim “prava na dete”. U analiziranoj
odluci Evans c. Royaume-Uni Veliko veće suda nije ponovilo formulaciju iz prvo-
stepene odluke o “pravu na poštovanje odluke da se ima ili da se nema dete”, već
se opredelilo, sasvim ispravno, za “pravo na poštovanje odluke da se postane ili ne
postane roditelj”. Time je Sud, verovatno, hteo da izbegne svaku prečicu ka “pravu
na dete”. S toga ne treba mešati slobodu delovanja da bi se dobilo ono što se želi i
prava “na” ono što se želi.
Postojanje prava na dete značilo bi da želja svakog lica da ima dete mora
biti zadovoljena, što podrazumeva pozitivnu obavezu države da omogući osoba-
43 Ibidem, fn. 423.
44 Françoise Monéger,” La gestation pour autrui”, Revue internationale de droit comparé. Vol.
62 N°2, 2010. str. 233–244.
100
ma koje žele da imaju dete, a ne mogu ga imati prirodnim putem, neograničen

i bezuslovan pristup medicinski potpomognutoj oplodnji. I ništa više od ovoga,
budući da ni jedna metoda BMPO ne garantuje uspeh, kao i da lekari nemaju
obligaciju rezultata. Uostalom, postojanje ovog prava bi bilo u suprotnosti i sa
principima međunarodnog prava i filozofiji ljudskih prava, koja zagovaraju da
“ljudsko biće nikada ne može služiti kao sredstvo za zadovoljavanje prava i potre-
ba drugih”. Ovakvo pravo na dete ne postoji ni u praksi suda u Strazburu i neće
još dugo postojati budući da svodi dete na stvar.
Ono što danas prećutno konstituiše pravo na dete jeste praksa BMPO iz ne-
medicinskih razloga u slučaju samih žena, a u budućnosti to naročito može biti
način korišćenja i tumačenja “širokog polja slobodne procene” koje imaju države
ugovornice od strane ESLJP. Treba primetiti da je, primera radi, u odluci S.H. et
autres c. Autriche smatrao da državama treba prepustiti široko polje procene bu-
dući da konsensus oko intervencije trećih lica kod oplodnje in vitro još uvek nije
na vidiku. Međutim, može se takođe primetiti da je manevarski prostor u nekim
drugim slučajevima kao što je npr. Dickson c/Royaume-Uni smanjen, iako takav
konsenzus nije bio jasno utvrđen. Sve ovo Sudu daje gotovo “arbitrernu ulogu” pri
proceni da li je u nekom slučaju evropski konsensus postignut ili nije. Ipak, može
se reći da je obim pozitivnih obaveza u pogledu prava koja idu u pravcu ostvari-
vanja roditeljstva nejasan. Izvesno je da Sud, u nedostatku evropskog konsensu-
sa, ne ide toliko daleko da nameće državama pozitivnu obavezu izbora metoda
biomediacinski potpomognute oplodnje, već im se ostavlja široko polje slobod-
ne procene. Jedino što se pri tome zahteva od država je da imaju koherentan ne-
diskriminatorski pravni okvir, kao i ravnotežu zaštićenih interesa. Upravo suo-
čeni sa sve širim potvrđivanjem pozitivne obaveze države u pogledu prihvatanja
prava na dete, sloboda procene država članica mogla bi uskoro biti ograničena s
obzirom na potrebu harmonizacije rešenja u oblasti biomedicinske pomoći za ra-
đanje.45 Liberalizacija pravila kojima se ona reguliše u mnogim evropskim drža-
vama verovatno će dovesti do toga da će evropska praksa nametnuti članicama
pozitivnu obavezu u pogledu izbora pojedinih tehnika BMPO, bar onih oko ko-
jih nastane konsensus. To se može desiti i sa surogat materinstvom ako ga veći-
na evropskih država, pa i Republika Srbija, legalizuje i normira. Tada ESLJP može
odlučiti da ga nametne drugima osuđujući neposlušne države od slučaja do sluča-
45 Postoje i suprotna gledišta prema kojima će širenje polja slobodne procene u praksi ESLJP
još više dovesti do udaljavanja od univerzalnih principa i konsensusa u ovim pitanjima. V. Lauren-
ce Azoux Bacrie, “Du consentement à la procréation médicalement assistée et de son retrait: une
approche contestable (a propos de l’arrêt Evans c. Royaume-Uni du 10 avril 2007”, Le droit de la fa-
mille à l’épreuve de la Convention européenne des droits de l’homme, actes du colloque, (Ur. F. Krenc,
M. Puéchavy), Bruxeelles, 2008, str. 104; B. Ruchard, nav.delo, str. 29. fn. 178.
101
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ja, u ime poštovanja prava na privatni i porodični život deteta rođenog od majke
rodilje i namenjene majke, posebno ako je ona i genetska majka.46 Sve ovo, zajed-
no sa sve širim tumačenjem privatnog života i liberalizacijom medicinski pot-
pomognute oplodnje, u državama Evrope može dovesti do prihvatanja prava na
dete.
ZORAN PONJAVIĆ, Ph.D.,

Full professor, University of Kragujevac
IS THERE A “RIGHT TO CHILD”?
Summary
The advancement of biomedical birthing techniques has encouraged the hope and increased
the demands of those who could not achieve parenthood in a natural way. There is a frequent talk
on the “right to a child” as a manifestation of the individual will, but with the consequences which
do not impact only the private lives. Regardless the fact that this right has been rejected out of eth-
ical considerations, in this paper the author analyzes its possible sources, before all the interpreta-
tions by ECHR of “the right to respect for one’s private and family life” from the European Conven-
tion on Human Rights - particularly in the context of the obligations assumed by states’ positive
laws, as well as in the context of the horizontal effect of law. Thus, in this contex, we can notice that
this right is beginning to be constituted in the legistlation of the Republic of Serbia, whose affirma-
tion could be spurred by the adoption of the draft of the Civil Code regulating the issue of the sur-
rogacy agreement. Although the right to a child currently does not exist, what may lead to its cre-
ation is the application and interpretation of the “wide scope of independent assessment” which the
member states agreed on with ECHR. Namely, the independent assessment of member states may
be restricted based on the need for harmonization of the provisons related to biomedical birthing
procedures which take presidance over national laws.
Key words: right to a child, biomedical birthing assistance, right to one’s private and family
life, ECHR, Serbian legislation
46 N. Bettio, nav. delo, str. 481.
102
OLGA JOVIĆ PRLAINOVIĆ
PORODIČNOPRAVNI ASPEKTI ZABRANE

DEČJEG BRAKA
U savremenom pravu dečjim brakovima pristupa se sa dva aspekta: u nacionalnom
bračnom zakonodasvstvu maloletstvo spada u grupu materijalnih ograničenja za sklapanje
punovažnog braka, dok se u oblasti ljudskih prava ovakvi brakovi smatraju štetnom prak-
som tj. oblikom rodno zasnovane diskriminacije koja se ispoljava, prevashodno, prema de-
vojčicama, ali i prema dečacima. Budući da su u međunarodnom pravu dečji brakovi pre-
poznati kao vid eksploatacije dece, države moraju da uspostave odgovarajuće mehanizme
za suzbijanje takve prakse. Potencijalno negativan uticaj na emotivno i fizičko zdravlje de-
vojčica i na njihov položaj u društvu zahteva preduzimanje zakonskih mera prevencije deč-
jih brakova. Sa razvojem ideje da je minimalni uzrast za sticanje bračne zrelosti osamnaest
godina i za žene i za muškarce, države potpisnice međunarodnih ugovora imaju obaveze da
eliminišu postojeće izuzetke u tom pogledu. Osnovni cilj ovog rada je ukazivanje na aktuelne
reforme u nacionalnim okvirima u pravcu usklađivanja sa uspostavljenim međunarodnim i
evropskim standardima u ovoj oblasti.
Ključne reči: dečji brak, minimalni uzrast za brak, maloletstvo kao bračna smetnja,
rodna diskriminacija
UVOD
Maloletstvo kao element statusa fizičkog lica poima se kao pripremna faza
života koju karakteriše nepostojanje intelektualne i voljne zrelosti, odsustvo život-
Dr Olga Jović Prlainović, redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Prištini sa privre-
menim sedištem u Kosovskoj Mitrovici.
103
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nog iskustva koji sprečavaju maloletno lice da samostalno štiti svoja prava i inte-
rese.1 U normativnom smislu maloletnik je pojam koji označava određeni položaj
subjekta prava, odnosno skup prava i dužnosti vezanih za detinjstvo kao poseb-
nu fazu života sa svim svojim specifičnostima. Polazeći od pravila da je opšta po-
slovna sposobnost pravna kategorija koja odluke i delovanja lica potvrđuje i čini
vidljivim sa stanovišta prava i podrazumeva sposobnost samostalnog odlučiva-
nja o pravima i obavezama, tj. sposobnost lica da izjavama sopstvene volje utiče
na nastanak, promenu i prestanak građanskih prava, poslovna sposobnost stiče
se, po pravilu, punoletstvom. Poslovna sposobnost maloletnika uslovljena je dve-
ma okolnostima: uzrastom i razvojnim mogućnostima, te vrstom pravnog posla
koji u konkretnom slučaju maloletnik preduzima. Iz tih razloga status maloletstva
zahteva intenzivnu pravnu, porodičnopravnu, društvenu i međunarodnu zaštitu.
O BRAČNOJ ZRELOSTI
Minimalni standard u regulativi prava na sklapanje braka utemeljen je Uni-

verzalnom deklaracijom o ljudskim pravima koja propisuje da punoletni muškar-
ci i žene, bez ikakvih ograničenja u pogledu rase, državljanstva ili veroispovesti
imaju pravo na sklapanje braka i zasnivanje porodice.2 Shodno tome, radi zašti-
te interesa maloletnika i društva u celini, maloletstvo je, u nacionalnom i upo-
rednom bračnom pravu, predviđeno kao smetnja za sklapanje punovažnog bra-
ka. Međutim, dejstva ove bračne smetnje mogu biti otklonjena pod uslovima koji
su zakonom predviđeni. U tom smislu, brak, izuzetno, može sklopiti maloletnik
koji je dostigao odgovarajući uzrast i fizičku i psihičku zrelost, a na osnovu oprav-
danih razloga za prevremeno sklapanje braka. Mogućnost dispenzacije od bračne
smetnje maloletstva predviđena je porodičnopravnim propisima, tako da i malo-
letnik može sklopiti brak ako mu to dozvoli nadležni organ, nakon sprovedenog
propisanog postupka u kome utvrđuje ispunjenost nužnih pretpostavki, uzimaju-
ći u obzir najbolji interes maloletnika.3
1 Mihailo Mitić, “Punoletstvo kao statusna kategorija”, Arhiv za pravne i društvene nauke,
br. 3, Beograd 1969, str. 350–351.
2 Čl. 16. st. 1. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima koju je Generalna skupština UN
usvojila Rezolucijom 217 А (III) 10.12.1948. godine. http: //www.ohchr.org (10.09.2019).
3 Gordana Stanković, “Postupak za davanje dozvole za stupanje u brak u slučaju maloletno-
sti”, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, br. 22, Niš: Pravni fakultet 1982, str. 198–203. Na pro-
storu bivše Jugoslavije mogućnost dispenzacije od bračne smetnje maloletstva predviđali su i pre-
dratni propisi i Osnovni zakon o braku (1946). Od ustavnih amndmana iz 1971. godine porodično
zakonodavstvo je u isključivoj nadležnosti tadašnjih republika i pokrajima od kada je počeo samo-
stalni razvoj bračnog prava. Nakon ustavne reforme 1974. godine nadležnost u oblasti procesnog
104
O. J.-Prlainović: Porodičnopravni aspekti zabrane dečjeg braka
Po svojoj strukturi bračna zrelost podrazumeva fizičku i psihičku zrelost4

za vršenje prava i dužnosti koje proističu iz braka. U većini zakonodavstava spo-
sobnost za stupanje u brak uslovljena je uzrastom nupturijenta i formalnoprav-
no se poklapa sa punoletstvom (18. godinom života), iako se još uvek mogu sre-
sti odstupanja u vezi sa ranijim ili kasnijim sticanjem bračne zrelosti između žena
i muškaraca.5 Pravo da sklope brak, po pravilu, imaju punoletna poslovno spo-
sobna lica koja su, po prosečnim društvenim merilima i oceni zakonodavca, do-
stigli potrebnu bračnu zrelost. Suprotno tome, punovažan brak ne može sklopiti
lice koje nije punoletno, osim u slučaju dispenzacije od strane nadležnog organa.
Srpski zakonodavac propisuje da sud može iz opravdanih razloga dozvo-
liti sklapanje braka licu koje je navršilo 16. godinu života, koje je dostiglo tele-
snu i duševnu zrelost potrebnu za vršenje prava i dužnosti u braku.6 Ovakvo reše-
nje, drugim rečima, maloletstvo tretira kao otklonjivu bračnu smetnju. Odluku o
otklananju dejstava ove bračne bračne smetnje donosi sud po pravilima vanpar-
nične procedure.7 Postupak se pokreće predlogom maloletnika koji namerava da
sklopi brak ili zajedničkim predlogom ukoliko su oba buduča supružnika malo-
prava podeljena je između federacije i republika i pokrajina koje su svojim zakonima uredile po-
stupke u porodičnim stvarima. U gotovo svim republikama i pokrajinama sud je jedini državni or-
gan, koji je po pravilima vanparnične procedure (osim slovenačkog prava), proveravao da li su ispu-
njeni uslovi za davanje dozvole za stupanje u brak.
4 Mijo Nikić, “Preduvjeti bračnog i obiteljskog života”, Obnovljeni život: časopis za filozofiju
i religijske znanosti, Vol. 49 No. 6, Zagreb 1994, str. 574–575. Fizička ili fiziološka zrelost za brak sti-
če se onda kada žena i muškarac postanu sposobni za polno opštenje i usko je vezano za nervni i en-
dokrin sistem svake jedinke, dok psihička ili intelektualna zrelost za brak podrazumeva sposobnost
lica da objektivno prosuđuje stvarnost i shvati značaj i posledice slobodne odluke da stupi u brak.
5 Gordana Kovaček Stanić, Porodično pravo, partnersko, dečje i starateljsko, Pravni fakultet,
Novi Sad 2014, str. 87–89. U našoj zemlji uzrast od 18 godina uveden je Osnovnim zakonom o bra-
ku, dok je prema SGZ-u uzrast za žene i muškarce bio različ. Žene su sticale bračnu zrelost sa 15 a
muškarci sa 17 godina. Poslovna sposobnost sticala se sa 21. godinom podjednako za oba pola. Brak
se mogao sklopiti i u nižem uzrastu razrešenjem nadležnog arhijereja. Za sklapanje braka pre navr-
šene 18. godine života, i za momka i za devojku, bila je potrebna dozvola roditelja ili tutora. Uzrast
od 18 godina za sticanje poslovne sposobnosti i bračne zrelosti zajteva se u većini savremenih istoč-
noevropskih i srednjoevropskih pravnih sistema. Bračna zrelost stiče se sa 18 godina, podjednako
za žene i muškarce u, primera rasdi, ruskom, bugarskom, češkom, mađarskom, slovačkom, make-
donskom, hrvatskom, slovenačkom pravu. U zapodoevropskim pravnim sistemima uzrast od osa-
manaest godina određen je tek u drugoj polovini XX veka. Npr. u švajcarskom pravu žena je bračnu
zrelost sticala sa 18, a muškarac sa 20 godina žvota, da bi 1996. godine bila određena na 18 godina
života za oba pola.
6 Čl. 11. st. 2. i čl. 23. st. 2. Porodičnog zakona (u daljem tekstu: PZS), “Sl. glasnik RS”, br.
18/2005, 72/2011, 6/2015.

7 Čl. 79–86. Zakona o vanparničnom postupku, “Sl. glasnik SRS”, br. 25/82, 48/88, “Sl.
glasnik RS”, br. 46/95, 18/2005,85/2012, 45/2013, 55/2014, 6/2015 i 106/2015.
105
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
letna. Sud na pogodan način ispituje sve okolnosti koje su od značaja za utvrđiva-
nje da postoji slobodna volja maloletnika da sklopi brak, pošto utvrdi da je ma-
loletnik stekao potrebnu telesnu i duševnu zrelost. U tom cilju sud će pribaviti
mišljenje zdravstvene ustanove, organa starateljstva, saslušati predlagače, a ukoli-
ko postoji potreba, može da izvede druge dokaze i pribavi druge podatke. U po-
stupku za davanje dispenzacije sud ispituje roditelje maloletnika, međutim, pre-
ma važećoj regulativi, njihovo protivljenje ili odobravanje sklapanja braka nije od
odlučnog značaja i ne ceni u svetlu svih okolnosti konkretnog slučaja, odnosno
saglasnost roditelja nije uslov za davanje dozvole maloletniku da sklopi brak.8 Sud
je dužan da ispita lična svojstva, imovno stanje i druge bitne okolnosti koje se od-
nose na lice sa kojim maloletnik želi da sklopi brak. Procena opravdanosti razlo-
ga za davanje sudske dispenzacije od bračne smetnje maloletstva svoju opravda-
nost nalazi u zaštiti dobrobiti maloletnika i proceni da li je u interesu maloletnika
da ostane u roditeljskoj porodici ili da sklopi brak.9
U dosadašnjoj sudskoj praksi se kao opravdan razlog, najčešće, navodila
trudnoća maloletnice koju je sud prihvatao kao dovoljan razlog za dispenzaciju,
imajući u vidu da se na taj način štiti i interes začetog deteta.10 Ipak, trudnoća
maloletnice je okolnost kojom se vrši nedopušten pritisak na sud i njegovu slo-
bodnu ocenu drugih okolnosti od značaja za donošenje odluke.11
U pojedinim slučajevima, štaviše, sklapanje braka smatra se korisnim za
obezbeđenje materijalne sigurnosti maloletnica, naročito u sredinama u kojima
su dečji brakovi obeležje porodičnih vrednosti, verske tradicije ili društvenog fol-
klora. Dobijanjem dozvole za sklapanje braka maloletnik stiče bračnu zrelost, a
8 Michael Freeman, Understanding Family Law, Sweet&Maxwell, London 2007, 13. U en-
gleskom pravu je za sklapanje braka maloletnika potrebna saglasnost roditelja koji imaju roditelj-
sku odgovornost. Matičar može odbiti zahtev za sklapanje braka maloletnika, pa u tom slučaju o
dozvoli za sklapanje braka maloletnika odlučuje sud. U francuskom pravu za sklapanje braka ma-
loletnika potrebna je saglasnost roditelja od čije volje zavisi da li će brak biti sklopljen ili ne. U slu-
čaju da je maloletnica mlađa od 15 godina, a muškarac od 18, dispenzaciju daje javni tužilac. U ne-
mačkom pravu odobrenje daje starateljski sud pod uslovom da je drugi dupružnik punoletan, dok je
u holandskom pravu za sklapanje braka lica mlađih od 18 godina potrebna dozvola ministra pravde
i roditelja. U Nemačkoj odobrenje daje starateljski sud, pod uslovom da je drugi supružnik punole-
tan. Kovaček-Stanić Gordana, “Uticaj multikulturalnosti na sklapanje i razvod braka”, Zbornik rado-
va Pravnog fakulteta u Novom Sadu, br. 2, Novi Sad 2009, str. 172–173.
9 Marija Draškić, Komentar Porodičnog zakona, Praksa Evropskog suda za ljudska prava,
Praksa Ustavnog suda, Praksa redovnih sudova prema stanju zakonodavstva od 1. decembra 2015. go-
dine, Službeni glasnik, Beograd 2016, str. 87.
10 Olga Cvejić-Jančić, Porodično pravo, Pravni fakultet, Novi Sad 2009, str. 92.
11 Momčilo Kurdulija, “Maloletnički brakovi”, Sociologija: časopis za sociologiju, socijalnu
psihologiju i socijanu antropologiju / Zaga Pešić Golubović, Miroslav Pečujlić ur., God. 7 (1965), br.
3, Beograd: Jugoslovensko udruženje za sociologiju, 1965, str. 97–104.
106
sklapanjem braka na osnovu dozvole suda stiče potpunu poslovnu sposobnost

koja ne prestaje i ukoliko brak maloletnika prestane pre punoletstva. Ukoliko ma-
loletnik dobije dispenzaciju od bračne smetnje maloletstva, i iz nekog razloga do
sklapanja braka ne dođe, za eventualni sledeći brak koji bi želeo da sklopi pre pu-
noletstva, biće dužan da pribavi novu dozvolu suda.
Sadašnje rešenje u srpskom porodičnom zakonodavstvu jeste u skladu sa
odredbama Konvencije o pristanku na brak, o minimalnoj starosti za sklapa-
nje braka i o registrovanju brakova (1962)12 koje propisuju da države potpisni-
ce treba da preduzmu sve potrebne zakonodavne mere za preciziranje minimal-
nog uzrasta za sklapanje braka. Brak neće moći zaključiti lica koja ne dostignu taj
uzrast, osim ako postoji oslobođenje k-oje nadležni organ daje iz ozbiljnih razlo-
ga i u interesu budućih supružnika (čl. 2). Međutim, novouspostavljeni standar-
di u međunarodnom pravu u vezi sa spečavanjem prakse dečjih brakova, stavljaju
srpskog zakonodavca pred ozbiljan zadatak revidiranja materijalnih odredbi Po-
rodičnog zakona13, o čemu će biti više reči u redovima koji slede.
MEĐUNARODNI I EVROPSKI STANDARDI O NEPRIHVATLJIVOSTI

DEČJEG BRAKA
Uporedo sa sazrevanjem uverenja u međunarodnoj zajednici da su devojči-

ce širom sveta izložene takozvanim ranim, dečjim i prinudnim brakovima javlja
se i snažan otpor prema njima. Prema istraživanjima UNICEF-а o dečjim brako-
12 Uredba o ratifikaciji Konvencije o pristanku na brak, o minimalnoj starosti za sklapanje
braka i o registrovanju brakova, “Sl. list SFRJ – Međunarodni ugovori i drugi sporazumi”, br. 13/64.
13 Komitet za eliminisanje diskriminacije žena (CEDAW) vrši nadzor nad primenom isto-
imene Konvencije (“Sl. list SFRJ – Međunarodni ugovori”, br. 11/1981), koja odrebom čl. 16. st. 1. t
(а) i st. 2. predviđa da države članice preduzmu mere radi otklanjanja diskriminacije žena u svim pi-
tanjima koja se tiču braka i porodice, i kao i Komitet za prava deteta ističe značaj propisivanja do-
datnih garancija u cilju zaštite svakog lica da slobodno sklopi brak, uključujući i pravne sisteme
u kojima se još primenjuje običajno pravo. Komitet u Zaključnim zapažanjima u vezi sa Četvrtim
periodičnim izveštajem Republike Srbije usvojenim od strane Komiteta (18. februar – 8. mart 2019).
CEDAW/C/SRB/CO/R.4, https://ljudskaprava.gov.rs (pristup: 10.09.2019), imajući u vidu da su dečji
brakovi pristni u opštoj populaciji, u urbanim i ruralnim oblastima, a posebno u romskoj zajedni-
ci sa oko 7% devojčica koje se udaju pre 18. godine života, u tački 48 (v) preporučuje državi potpis-
nici da spreči i iskoreni dečje i prisilne brakove kroz koordiniranu akciju nadležnih tela, organizaci-
ja civilnog društva i romske zajednice, naročito: (i) podizanjem svesti o negativnim efektima takvih
brakova na zdravlje i dobrobit žena i devojčica; (ii) uspostavljanjem mehanizama za otkrivanje
slučajeva dečjih i prisilnih brakova; (iii) obezbeđivanjem primene čl. 187. (prisilni brak) i čl. 190.
(vanbračna zajednica sa maloletnikom) Krivičnog zakonika i krivičnim gonjenjem i kažnjavanjem
počinioca sankcijama koje su srazmerne težini krivičnog dela; (iv) sistematskim prikupljanjem po-
dataka o broju prizužbi, istraga, krivičnog gonjenja, osuđujućih presuda i kazni izrečenih u vezi sa
zabranom prisilnog braka i kohabitacije sa maloletnikom.
107
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
vima, uočeno je da se ovi brakovi najrasprostranjeniji u azijskim i afričkim ze-

mljama, potom u Centralnoj i Istočnoj Evropi.14 U našem regionu praksa deč-
jih brakova pripisuje se romskoj tradiciji, pretežno zastupljenoj među romskom
populacijom,15 što je, čini se, pogrešan pristup jer podržava stereotip o romskom
stanovništvu, prenebregavajući činjenicu da su dečji brakovi društveno nepri-
hvatljivi.16
U literaturi se praksa “dečjih brakova” označava različitim terminima, pa
se kao sinonimi (iako to nisu) upotrebljavaju izrazi “rani brak”, “prinudni brak”
i “ugovoreni brak”. Izveštaj Visokog komesara za ljudska prava UN pod nazivom
Prevencija i eliminacija dečjih, ranih i prinudnih brakova17 sadži logičku formu na-
vedenih pojmova. Tako, dečji brak je brak u kome je jedan od nupturijenata dete.
Dete je, prema čl. 1. Konvencije UN o pravima deteta “...svako ljudsko biće koje
nije navršilo osamnaest godina života, ukoliko se po zakonu koji se primenjuje na
dete, punoletstvo ne stiče ranije”.18 Na ovaj način je, zapravo, utvrđen uzrast kao
pretpostavka za ostvarivanje prava deteta, ali je istovremeno ostavljena moguć-
nost državama potpisnicama da svojim nacionalnim zakonima odrede uzrast za
14 Dečiji brakovi u Srbiji, Analitički izveštaj, za izdavača Michel Saint-Lot direktor UNICEF-a
u Srbiji, UNICEF Beograd, Beograd 2016, str. 14.
15 Ibidem. Procenat zastupljenosti dečjih brakova je mnogo veći među romskim stanovništvom
u celom regionu. Između 11,6 i 18,2% romskih devojčica stupi u brak pre 15. godine života, dok pre
navršene 18. godine u brak stupi između 42,7 i 57% romskih devojčica, što predstavlja dovoljan poka-
zatelj da više pažnje treba posvetiti iskorenjivanju dečjih brakova među romskom populacijom.
16 S obzirom da je praksa dečjih brakova među opštom populacijom u opadanju tokom
poslednjih pedeset godina, i da je prisutnija među siromašnijim stanovništvom i u ruralnim sre-

dinama, a da skoro 60% mladih Romkinja stupa rano u brak, na inicijativu Koordinacionog tela
za rodnu ravnopravnost i UNICEF-а, u Vladi Republike Srbije početkom 2019. godine osnovana
je Nacionalna koalicija za okončanje dečjih brakova. Osnovni cilj Koalicije je da doprinese iskore-
njivanju dečjih brakova, posebno kod romskog stanovništva, kroz otklanjanje institucionalnih i
društvenih prepreka za sprovođenje zakona, i putem promocije dobre prakse u partnerstvu lokal-
nih zajednoca, nevladinog, vladinog i privatnog sektora i medija za kreiranje modela intervencija,
osnaživanaj mladih Romkinja da se obrazuju. https://www.unicef.org (10.09.2019).
17 UN Human Rights Council, Preventing and eliminating child, early and forced marriage:
Report of the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, A/HRC/26/, 2 April
2014, 3-4, https://undocs.org (11.09.2019).
18 Čl. 1. Konvencije UN o pravima deteta (Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih naci-
ja o pravima deteta), “Sl. list SFRJ – Međunarodni ugovori”, br. 15/1990 i “Sl. list SRJ – Međunarodni
ugovori”, br. 4/96 i 2/97. Naknadno su ratifikovani Fakultativni protokol o učešću dece u oružanim
sukobima (The Optional Protocol on the involvement of children in armed conflicts) i Fakultativni
protokol o prodaji dece, dečjoj prostituciji i dečjoj pornografiji (The Optional Protocol on the sale
of children, child prostitution and child pornography) uz Konvenciju o pravima deteta, “Sl. list SRJ –
Međunarodni ugovori”, br. 7/2000.
108
sticanje punoletstva deteta, što narušava univerzalnost u oblasti prava deteta. Tim
povodom, Komitet za prava deteta je pozvao države članice Konvencije da preis-
pitaju granicu sticanja punoletstva ukoliko se punoletstvo stiče pre navršene 18.
godine života.19 Rani brak20 se određuje kao brak u kome je jedna osoba mlađa
od osamnaest godina u zemljama gde se potpuna poslovna sposobnost može ste-
ći emancipacijom maloletnika,21 odnosno brak u kome su oba supružnika mlađa
od osamnaest godina, ili su stariji, ali zbog nivoa fizičkog, emotivnog, seksualnog
i psihosocijalnog razvoja nisu sposobni da daju pristanak za sklapanje braka ili
su uskraćeni u informacijama o drugim mogućnostima.22 Brak koji se sklapa bez
slobodnog pristanka jednog ili oba supružnika i/ili u kome jedan ili oba supruž-
nika ne mogu da raskinu brak ili napuste bračnu zajednicu, između ostalog, zbog
prinude ili pritiska društva ili porodice naziva se prinudnim brakom. U tom sluča-
ju volja za sklapanje braka nije slobodna, već je data pod uticajem prinude,23 od-
nosno kao rezultat određenog pritiska koji se ostvaruje upotrebom fizičke sile (fi-
zička prinuda) ili izazivanjem straha (pretnja), ili usled intenzivnog porodičnog i
društvenog pritiska.24
Kriterijum za određivanje pojma prinudnog braka je odsustvo slobodne vo-
lje za sklapanje braka kod jednog ili oba supružnika. S tim u vezi i rani brakovi,
u kojima je makar jedan od nupturijenata mlađi od 18 godina a zbog uzrasta ne
može da dâ slobodan pristanak na brak, spadaju u kategoriju prinudnih brakova,
polazeći od definicije deteta koja je određena u Konvenciji UN o pravima deteta.
I Komitet za prava deteta, kako je već rečeno, i Komitet o eliminisanju svih obli-
19
Tačka 20. i 21. Zaključnih zapažanja Komiteta za prava deteta o Kombinovanom drugom
i trećem periodičnom izveštaju Republike Srbije (16. januar–3. februar 2017. god.), CRC/C/SRB/
CO2-3.
Report of the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, op. cit., p. 3.
21 Čl. 11. st. 2. i 3. PZS. U srpskom pravu poslovna sposobnost pre punoletstva može se steći
na dva načina: 1) sklapanjem braka maloletnika koji je dobio sudsku dispenzaciju od bračne smetnje
maloletstva, i 2) odlukom suda ako je maloletnik navršio 16. godinu života, postao roditelj i dostigao
telesnu i duševnu zrelost potrebnu za samostalno staranje o svojoj ličnosti, pravima i interesima.
Report of the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, op. cit., p. 4.
23 Čl. 38. st. 2. i 3. PZS.
24 United Nation Human Rights, Recommendations for action against child and forced
marriage (2017), https://www.ohchr.org (11.09.2019). Za određivanje pojma prinudnog braka nije
neophodna upotreba fizičke sile, jer se prinudni brak javlja u različitim oblicima pod dejstvom
psihičke, emocionalne ili seksualne pretnje, te pod uticajem straha, zastrašivanja, društvenih ili
porodičnih očekivanja, i ekonomskog faktora.
109
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ka diskriminacije žena25 mišljenja su da minimalni uzrast za brak za pripadnike

oba pola mora biti 18 godina, nezavisno od saglasnosti roditelja ili odluke nadlež-
nog organa. U Preporukama UN za borbu protiv dečjeg i prinudnih brakova26 ista-
knuto je da države članice usklade nacionalna porodična zakonodavstva sa ovim
zahtevom, uključujući izmene i dopune postojećih zakona i da, pored toga, omo-
guće primenu i sprovođenje nacionalnih propisa koji se odnose na sprečavanje ili
ukidanje dečjih brakova na sve devojčice, te da ukinu formalne uslove za presta-
nak dečjeg braka i da obezbede pravne mere za zaštitu devojčica koje takvu brač-
nu zajednicu napuste.
Na evropskom nivou, u okvirima Saveta Evrope, takođe je prepoznato kr-
šenje ljudskih prava dece kroz dečje, rane i prinudne brakove. U Rezoluciji 1468
(2005) o prinudnim brakovima i dečjim brakovima,27 države članice SE pozvane
su da usklade svoja nacionalna zakonodavstva na sledeći način: određivanjem ili
podizanjem granice zakonom propisanog minimalnog uzrasta za stupanje muš-
karaca i žena u brak na 18 godina; da svaki brak bude prijavljen i upisan od stra-
ne nadležnog organa u zvanični registar; da matičar obavi razgovor sa budućim
supružnicima pre sklapanja braka i u slučaju sumnje u slobodnu i punu sagla-
snost jednog ili oba verenika može da ih pozove na još jedan sastanak pojedi-
načno; da države članice ne priznaju prinudne i dečje brakove sklopljene u ino-
stranstvu, osim ukoliko je priznavanje u najboljem interesu u pogledu dejstava
braka za žrtvu; da se olakša postupak poništaja prinudnih brakova, odnosno da
takvi brakovi budu automatski poništeni.28 O posledicama prinudnih brakova go-
vori i Konvencija o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u po-
rodici (tzv. Istanbulska konvencija),29 propisivanjem obaveza za države članice da
preduzmu neophodne zakonodavne ili druge mere koje će osigurati da prinudni
25 U tač. 7. Izveštaja navodi se da i mnogobrojni regionalni dokumenti o ljudskim pravima
(Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Rights of Women in Africa
(2003), art. 6 (a); South African Development Community (SADC) Protocol on Gender and Deve-
lopment (2008), art. 8, para. 2 (b); Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) Human Rights
Declaration (2012), art. 19; American Convention on Human Rights (1969), art. 17 (3).) insistira-
ju na tome da sklapanje braka bude na osnovu pune i slobodne izjave volja supružnika. UN Human
Rights Council, Preventing and eliminating child, early and forced marriage: Report of the Office of
the United Nations High Commissioner for Human Rights, op. cit., p. 4.
26 Recommendations for action against child and forced marriage, op. cit., p. 9. (14.09.2019).
27
Resolution 1468 (2005) Forced marriages and child marriages, 5 October 2005, https://as-
sembly.coe.int (14.09.2019).
28 Tač. 14.2. Rezolucije o dečjim i prinudnim brakovima.
29 Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and
domestic violence, Istanbul, 11.V.2011, Council of Europe Treaty Series - No. 210, https://www.coe.
int (14.09.2019).
110
brakovi budu proglašeni ništavim ili nevažećim, bez nepotrebnih finansijskih ili
administrativnih prepreka za žrtvu.30
Na nivou Evropske unije 2018. godine usvojen je Izveštaj Evropskog parla-
menta: U susret spoljnoj strategiji EU protiv ranih i prinudnih brakova – naredni
koraci31 kao predlog za istoimenu Rezoluciju. Imajući u vidu da neke države člani-
ce EU dopuštaju sklapanje braka licima koja su navršila 16 godina života uz sagla-
snost roditelja, potrebno je da zakonodavci u državama EU i u trećim zemljama
jedinstveno odrede uzrast od 18 godina kao minimalni uzrast za sklapanje braka
i da uvedu potrebne administrativne, pravosudne i finansijske mere. Osnovna na-
mera je da se radi sprečavanja prakse dečjih brakova kojima se ugrožavaju ljudska
prava i krše osnovna prava dece (pravo na slobodnu izjavu volje, pravo na fizič-
ki integritet i duševno zdravlje, posredno i pravo na obrazovanje i uživanje svih
građanskih i političkih prava), aktivnosti država usmere na uzroke dečjih, ranih i
prinudnih brakova, kao što su tradicija, siromaštvo, običaji, predrasude, nepošto-
vanje rodne ravnopravnosti i prava žena i devojčica na zdravlje. U tom cilju, EU
poziva države članice da usklade i unaprede sprovođenje međunarodnih ugovora,
i da postojeća zakonska ograničenja dopune obuhvatnijim skupom zakona i po-
litika, kroz strategije i programe, uključujući i ukidanje diskriminišućih normi o
braku kao i usvajanje podsticajnih mera za osnaživanje devojčiča.32
Osnovni faktori rizika dečjih brakova – rodna diskriminacija, strukturna
nejednakost, siromaštvo, nedostatak obrazovanja, kulturne i verske tradicije, ne-
odgovarajući institucionalni odgovori na štetnu praksu dečjih brakova – među-
sobno su isprepletani i nisu jasno izdiferencirani, stoga se, uopšteno može reći da
uzroci dečjih brakova mogu biti lične, ekonomske, kulturne, političke i druge pri-
rode. Konsekvence dečjih brakova su dalekosežne jer dečji brakovi predstavlja-
ju vid diskriminacije devojčica i prepreku za uživanje ljudskih prava, budući da
je sasvim izvesno da uskraćivanje detinjstva, ograničenje lične slobode i razvoja,
smanjenje mogućnosti za obrazovanje, ugrožavanje prava na zdravlje (reproduk-
tivno zdravlje i psihološko blagostanje) predstavljaju otežavajuće okolnosti za de-
vojčice koje se nalaze u dečjim brakovima. Osim posledica po psihofizičko stanje
devojčica i rizika od nasilja u porodici, trgovine ljudima, ranog napuštanja školo-
30 Čl. 32. Konvencije o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u porodici, “Sl.
glasnik RS – Međunarodni ugovori”, br. 012/13.

31 Report Towards an EU external strategy against early and forced marriages – next steps,
(2017/2275(INI)), 24.5.2018, A8-0187/2018 http://www.europarl.europa.eu (14.09.2019).

32 V. t. 2. i 3. Report Towards an EU external strategy against early and forced marriages –
next steps, op. cit., p. 8.
111
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
vanja, siromaštva i ekonomske zavisnosti, dečji brakovi imaju negativne posledice

na društvenom nivou što se ogleda kroz smanjenu zaradu i produktivnost, pove-
ćana izdvajanja za zdravstvenu zaštitu usled lošeg zdravstvenog stanja majke i de-
teta, i povećanih socijalnih davanja kao posledice međugeneracijskog ciklusa si-
romaštva.33
PERSPEKTIVE DEČJEG BRAKA U NACIONALNOM

ZAKONODAVSTVU
U procesu evropskih integracija jasno je da Republika Srbija ima obaveze u

ispunjavanju međunarodnih ugovora, pored ostalih, i kroz reformu u oblasti pra-
va deteta. Aktivnosti u tom pravcu tiču se izmena i dopuna materijalnopravnih
odredaba Porodičnog zakona u cilju zabrane dečjih brakova.34 Početkom septem-
bra meseca ove godine pravnička, ali i šira javnost upoznata je da su u pripremi
izmene i dopune Porodičnog zakona koji, kako je u radu već napomenuto, izu-
zetno, dopušta da dete koje je navršilo 16. godinu života a telesno i duševno je zre-
lo za vršenje prava i dužnosti u braku, može sklopiti brak na osnovu odluke suda,
uz prethodno dostavljeno mišljenje centra za socijalni rad o dostignutoj psiho-fizič-
koj zrelosti. Izmenama zakona ta mogućnost će biti ukinuta, tako da će brak ubu-
duće biti rezervisan samo za punoletne osobe.
Predstojeća normativna intervencija u domenu porodičnih odnosa pruža
priliku da se u pravni sistem Srbije u potpunosti implementiraju međunarodni
standardi u oblasti prava deteta, posebno u sledećim oblastima: zabrana telesnog
kažnjavanja dece; participacija dece; najbolji interes deteta; alternativno zbrinja-
vanje dece, i nasilje u porodici.35 U oblast nasilja u porodici svrstava se i problem
dečjih brakova, zbog čega je potrebno uspostaviti sistem za praćenje svih slučaje-
va koji uključuju dečje brakove u etničkim grupama, posebno među romskim de-
vojčicama, pružanje skloništa, i preduzimanja mera rehabilitacije i savetodavnih
33 Dečiji brakovi u Srbiji, Analitički izveštaj, op. cit., str. 13–15; Milan Aleksić, Dečji brakovi
u Srbiji Analiza stanja i preporuke (Ivona Gvozdenović Ur.), NVO Atina Beograd: Fondacija Ana i
Vlade Divac, 2015, str. 28–29.
34 Bilten Centra za prava deteta, januar–mart 2019, Centar za prava deteta, Beograd 2019,
http://cpd.org.rs/(17.09.2019). Plan rada Vlade Republike Srbije za 2019. godinu predviđa da će

među aktima koje Vlada predlaže Narodnoj skupštini biti i Predlog zakona o izmenama i dopuna-
ma Porodičnog zakona, sa rokom do jula 2019. godine. Cilj je da se Porodični zakon prilagodi po-
trebama uočenim na osnovu iskustva stečenih tokom njegove primene, unapređenje odredaba koje
nisu funkcionalne ali i usklađivanje sa drugim zakonima.
35 Ibidem.
112
usluga deci žrtvama, kao i kampanja podizanja svesti kojima bi se istakle štetne
posledice dečjih brakova.36
Dok izmene i dopune Porodičnog zakona ne budu usvojene, odgovor nad-
ležnih organa i institucija na dečje brakove je ozbiljno manjkav, s obzirom da u
dosadašnjoj praksi nije bilo pozitivnih rezultata u suzbijanju dečjih brakova. Upr-
kos rastućim kompentencijama centara za socijalni rad, primena mera porodič-
nopravne zaštite se pokazala kao neodgovarajuća, što je bio razlog da nadležno
ministarstvo u maju mesecu 2019. godine donese Instrukciju o načinu rada cen-
tara za socijalni rad – organa starateljstva u zaštiti dece od dečjih brakova,37 u ko-
joj je propisan način postupanja centara za socijalni rad u zaštiti dece od dečjih,
ranih i prinudnih brakova u situacijama kada postoji rizik od sklapanja takvog
braka ili kada brak već postoji.
Instrukcijom je predviđeno da u toj situacji centar za socijalni rad neod-
ložno interveniše i protiv roditelja ili staratelja preduzme porodičnopravne mere
preventivnog ili korektivnog nadzora nad vršenjem roditeljskog prava zbog pro-
pusta u vršenju roditeljskog prava; zatim, sprovodi mere privremene starateljske
zaštite ukoliko su roditelji zloupotrebili ili grubo zanemarili dužnosti iz sadržine
roditeljskog prava; pored toga, organ starateljstva postupa i u drugim slučajevi-
ma kada proceni da se roditelji neadekvatno staraju o detetu; takođe, može da po-
krene sudski postupak iz oblasti porodičnopravne zaštite protiv roditelja koji zlo-
upotrebljavaju ili grubo zanemaruju roditeljske dužnosti ili vrše nasilje u porodici
(pokreće postupak za lišenje roditeljskog prava, postupak za zaštitu prava dete-
ta, zaštite od nasilja u porodici).38 Sve do usaglašavanja materijalnih odredbi Po-
rodičnog zakona Republike Srbije sa međunarodnim standardima u pogledu mi-
nimalnog uzrasta za sklapnje braka (18 godina), centar za socijalni rad postupa
po važećim propisima i daje mišljenje sudu u postupku za dispenzaciju od bračne
smetnje maloletstva maloletniku koji je navršio 16. godinu života i sposoban je za
rasuđivanje. Postupak sačinjavnja mišljenja, pored drugih relevantnih elemenata
36 Bilten Centra za prava deteta, april–jun 2019, Centar za prava deteta, Beograd 2019,
http://cpd.org.rs/(17.09.2019).
37 Instrukcija o načinu rada centara za socijalni rad – organa starateljstva u zaštiti dece od
dečjih brakova, br. 551-00-00 I00/2019-14, 20.05.2019, Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i
socijalna pitanja, https://www.minrzs.gov.rs
38 Tač 10. st. 4, 5, 7 Instrukcije o načinu rada centara za socijalni rad – organa starateljstva u
zaštiti dece od dečjih brakova.
113
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
procene potrebnih za davanje mišljenja, stručni tim centra za socijalni rad vrši i
procenu stanja i potreba deteta, porodično fukcionisanje i faktore sredine.39
ZAKLJUČAK
Široko rasprostranjena štetna praksa dečjih brakova, s jedne strane, i pre-

poznavanje negativnih posledica i uticaja takvih brakova, s druge strane, dopri-
nelo je zabrani dečijih brakova u značajnom broju zemalja. Međutim, sasvim je
izvesno da zabrana dečjih brakova nije garancija za iskorenjivanje ove prakse, s
obzirom da se u mnogim savremenim pravnim sistemima postojeći zakoni često
ne sprovode ili omogućavaju izuzetke. Prepoznavanje dečjih brakova kao oblika
zlostavljanja dece koji uslovljavaju rodnu neravnopravnost, te neophodnost uki-
danja ove prakse utkani su u Ciljevima održivog razvoja, odnosno Agende 2030
(2015).40 Postizanje rodne ravnopravnosti i osnaživanje svih žena i devojčica je
jedan od predviđenih ciljeva (cilj br. 5), koji je konkretizovan predviđanjem eli-
minisanja svih štetnih prakse, kao što su dečiji, rani i prisilni brakovi i žensko ge-
nitalno sakaćenje.41
Uprkos tome što je normativni i institucionalni pravni okvir u Srbiji uskla-
đen sa međunarodnim standardima vezanim za ravnopravnost i zabranu diskri-
minacije, dečji, rani i prinudni brakovi i dalje postoje. Imajući u vidu zaključna
zapažanja i preporuke Komiteta za prava deteta i Komiteta za eliminaciju svih
oblika diskriminacije nad ženama, problem dečijih, ranih i prinudnih brakova u
našem sistemu je akceptiran u tri strategije: Nacionalnoj stratеgiji za rodnu rav-
nopravnost za pеriod od 2016. do 2020. godinе, Strategiji prevencije i zaštite od
diskriminacije za period od 2014. do 2018. godine i Strategiji za socijalno uklju-
čivanje Roma i Romkinja u Republici Srbiji za period od 2016. do 2020. godine.42
Ovi strateški dokumenti predstavljaju samo prvi korak u sprečavanju i iskrenjava-
nju dečjih brakova, međutim, za uspeh na tom polju biće potrebna veća senzibili-
zacija društva u celini kako bi došlo do nepretka u sprečavanju dečjih, ranih i pri-
nudnih brakova kojima se ozbiljno ugrožavaju ljudska prava dece.
39 Тač. 13. u vezi sa tač. 9. Instrukcije o načinu rada centara za socijalni rad – organa sta-
rateljstva u zaštit dece od dečjih brakova.
40 Generalna skupština UN, Transformisanje našeg sveta: Agenda za održivi razvoj do 2030.
godine, https://sustainabledevelopment. un.org/post2015/transformingourworld (19.09.2019).
41 Ibidem, str. 18.
42 Dečiji brakovi u Srbiji, Analitički izveštaj, op. cit., str. 45.
114
OLGA JOVIĆ-PRLAINOVIĆ, Ph.D.,

Full-time professor, Faculty of Law of the University
of Priština, headed in Kosovska Mitrovica
FAMILY LAW ASPECTS OF THE PROHIBITION

OF CHILD MARRIAGE
Summary
In order to protect the interests of the minor under national and comparative matrimonial
law minority is envisaged as a negative material condition for a valid marriage. In Serbian law, mar-
riage, exceptionally, may also be entered into by a minor who has reached the appropriate age and
physical and psychological maturity on the basis of justifiable reasons for premature marriage. Fam-
ily law provides the possibility of dispensation from marital interference of minor. Minor can also
marry if permitted by the competent authority after conducting the prescribed procedure in which
he determines whether all necessary assumptions are fulfilled taking into account the welfare of the
minor.
However, international human rights conventions and bodies have acknowledged the need
to take measures to address child and forced marriage. It is necessary to recognize child and forced
marriage as a human rights violation and manifestation of gender-based discrimination. Given that
child marriage is recognized in international law as a way of exploiting children, therefore, each
state must put in place appropriate measures and mechanisms against this practice. The potential-
ly negative effect on girl’s emotional and physical health and their position in society requires le-
gal and other measures to prevent child marriage. Changes in the approach to the minimum age for
marriage (18 years) for both women and man relate to the obligation of member states of interna-
tional treaties to eliminate exception in this respect. It s clear that the Republic of Serbia has obli-
gations in fulfilling international treaties, among other, through reform in the field of child rights.
Activities to this end concern the amendment of substantive provisions of the Family Law in order
to prohibit child’s marriages. Until the provisions of the Family Law of the Republic of Serbia har-
monized with international law regarding minimum age for marriage (18 years), the center for so-
cial work shall act in accordance with the applicable regulations and give its opinion to the court in
the procedure for dispensation from marital interference to a minor who has reached the age of 16.
Key words: child marriage, minimum age for marriage; marital interference; gender discrim-
ination
115
MELANIJA JANČIĆ
PRAVO I SNAGA UMNOSTI

EVOLUCIJA PRAVA TRANSSEKSUALNIH LICA KROZ EVOLUCIJU
UMNOSTI SUDIJA EVROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA
Oblast prava kojom se reguliše pravni status transrodnih i transseksualnih osoba i
pravne posledice koje proizlaze nakon promene pola jeste jedna od najdinamičnijih i naj-
kontroverznijih oblasti u okviru prava ljudskih prava. U tom smislu, normativna regulativa
i pitanje priznavanja prava trans osoba je veoma različita u evropskim državama, od prav-
nih praznina i parcijalnog normiranja do priznavanja čitavog niza prava koja se tiču ovog
dela populacije. Kada se, pak, radi o interseksualnim osobama, pristuno je negiranje nji-
hovog postojanja u pravnom životu i odsustvo svesti za pravnim uređenjem njihovog prav-
nog statusa. Stoga, u ovom radu će biti analizirana novija praksa Evropskog suda za ljudska
prava u oblasti priznavanja pravnih posledica promene pola koja neretko ima značajan uti-
caj na razvoj ljudskih prava u nacionalnim zakonodavstvima, kao i analiza pravnog stanja
u ovoj oblasti u Republici Srbiji.
Ključne reči: transseksualna osoba, Evropski sud za ljudska prava, pravni status tran-
sseksualnih osoba, pravna promena pola, promena pola
UVOD
Evropski sud za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLJP ili Sud) u Strazburu,
kroz svoju praksu, najbolje odražava evolutivni put umnosti prava izraženo prili-
Dr Melanija Jančić, docentkinja Fakulteta za evropske pravno-političke studije u Novom Sa-

du, Univerzitet Edukons Sremska Kamenica.
117
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
kom primene i tumačenja prava garantovanih Evropskom konvencijom za zašti-

tu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Konvencija). Snaga umno-
sti sudija ovog Suda nesporno doprinosi značajnom uticaju na razvoj, stvaranje
ili izmenu nacionalnih zakonodavstava, a pogotovo u onoj oblasti ljudskih pra-
va kada odlučuje o konvencijskom pravu na poštovanje privatnog života. Prak-
sa ovog Suda ukazuje na promene u tumačenju prava na poštovanje privatnog ži-
vota i razvoj u oblasti prava trans1 osoba nakon promene pola, koja nije oduvek
priznavala prava koja proizlaze iz usklađivanja biološkog pola sa rodnim identi-
tetom. Razvoj prava transseksualnih i transrodnih2 osoba kroz praksu Evropskog
suda su imala svoj put od uvažavanja isključivo biološkog kriterijuma prilikom
utvrđivanja pola do stava da postoje i drugi faktori koje je potrebno uzeti u obzir
kada je u pitanju stanje poremećaja rodnog identiteta.
Naime, praksa Suda se vremenom menjala tako da se prilikom odlučivanja
o primeni člana 8 Konvencije o pravu na poštovanje privatnog života odlučivalo
i o sadržini i obimu ovog prava, koje nije od početka obuhvatalo prava transrod-
nih i transseksualnih osoba. Međutim, evolucijom prakse ovog Suda evoluiralo i
tumačenje prava na poštovanje privatnog života kroz pružanje određenih prav-
nih garancija transseksualnim licima.Tumačenje člana 8 kroz primenu na praktič-
ne slučajeve i životne situacije je postajalo sve ekstenzivnije u prilog zaštite prava
LGBT osoba.3
1 Transseksualnost se definiše kao ekstremni oblik polne disforije, kada jedna osoba
poseduje spoljne karakteristike jednog pola, a istovremeno čvrsto veruje da pripada drugom polu,
dok sindrom polne disforije označava osećanje nelagodnosti, koje se javlja usled nepodudarnosti
između sopstvenog rodnog identiteta i polne uloge, s jedne strane, i biološkog pola odnosno
primarnih i sekundarnih polnih karakteristika, s druge strane, (Marija Draškić, “Pravno normiranje
transsekualiteta u uporednom pravu”, Pravni život, br. 11–12, godina XLIII, knjiga 413, Beograd,
1994, str. 1864). Zahtevajući promenu pola, transseksualne osobe razlikuju i razdvajaju sebe od
homoseksualnih osoba i transvestita. Transseksualne osobe opisuju kao osobe koje su zarobljene u
pogrešnom telu, kao žene zarobljene u telu muškarca i obrnuto, a tu ideju je prvi upotrebio nemački
pisac i teoretičar 20. veka Karl Heinrich Ulrichskako bi opisao homoseksualnost (Bernice Hausman,
‘Changing Sex: Transsexualism, Technology, and the Idea of Gender’, Duke University Press, 1995,
str. 116), što se danas zapravo upotrebljava i koristi kada se govori o transseksualnim licima. Videti
i Zorica Mršević, “Presude Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu u korist transseksualnih
osoba”, Strani pravni život, br. 2, Beograd, 2012, str. 332 i 333.
2 Termin transrodna osoba podrazumeva osobe koje imaju rodni identitet drugačiji od
pola koji im je pripisan po rođenju, a podrazumeva i one osobe koje osećaju da moraju, kroz odeću,
ukrasne dodatke, ponašanje, obrasce govora, kozmetiku ili modifikacije na telu, da se predstavljaju
drugačije od onoga što se očekuje od rodne uloge po rođenju, pa se te osobe ne identifikuju sa ozna-
kama muško ili žensko.
3 Više o evoluciji prakse Evropskog suda za ljudska prava o zaštiti prava transseksualnih oso-
ba i njenom uticaju na izmene u nacionalnom zakonodavstvu, v. u: Melanija Jančić, “Uticaj prakse Ev-
118
M. Jančić: Pravo i snaga umnosti – Evolucija prava transseksualnih lica ...
NOVIJA PRAKSA EVROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA

U VEZI SA PRAVIMA TRANSSEKSUALNIH OSOBA
Slučaj X protiv bivše Jugoslovenske Republike Makedonije4
Najnoviji slučaj pred Evropskim sudom za ljudska prava u vezi sa pravom

transrodne osobe da promeni oznaku pola u zvaničnoj matičnoj knjizi rođenih
jeste presuda u slučaju X protiv bivše Jugoslovenske Republike Makedonije, koja
je postala pravnosnažna sredinom aprila 2019. godine.
Podnosilac predstavke je transrodna osoba koja je pokrenula postupak pred
Sudom zbog nepostojanja zakonodavnog okvira i efikasnog pravnog leka za prav-
no priznavanje promene pola, kao i arbitrarno i neopravdano postavljanje uslova
da se podvrgne operativnoj promeni pola kako bi se izmenila oznaka pola u ma-
tičnim knjigama. Na rođenju je podnosilac predstavke zaveden kao žensko sa ti-
pičnim ženskim imenom, a naveo je da je još od malih nogu postao svestan da
je više muško nego žensko. Međutim, kako u tuženoj državi nije mogao da dobi-
je odgovarajući medicinski tretman, otišao je 2010. godine u Beograd u specijali-
stičku kliniku u kojoj su psiholog i seksolog dijagnostifikovali transseksualnost i
u lekarskom izveštaju od kraja septembra 2010. godine preporučili da podnosilac
predstavke nastavi sa hormonskom terapijom kako bi se povećao nivo testostero-
na sa ciljem eventualne promene pola operativnim putem.
U junu 2011. godine je podneo zahtev za promenu ličnog imena, što mu je
i odobreno nakon nekoliko dana te je zaveden i registrovan pod tipičnim muš-
kim imenom, a tom prilikom je promenio i prezime, tako da mu je ubrzo nakon
toga izdata nova lična karta sa novim imenom i prezimenom. Međutim, oznaka
pola i lični identifikacioni broj, koji ukazuje na pol osobe, ostali su isti, identifi-
kujući podnosioca predstavke kao osobu ženskog pola. Mesec dana kasnije pod-
nosilac predstavke je podneo zahtev za izmenom odnosno korekcijom oznake
pola i ličnog identifikacionog broja u matičnoj knjizi rođenih kako bi se nazna-
čilo da je osoba muškog pola, a uz zahtev je priložio i kopije medicinskog izve-
štaja sastavljenog od strane hirurga sa klinike u Beogradu, a pozivao se i na pu-
blikaciju Poverenika za ljudska prava Saveta Evrope u vezi sa rodnim identitetom
i Džokdžakartske principe. Uprava za vođenje matičnih knjiga, koja je u sastavu
Ministarstva pravde, odbila je takav zahtev ističući da od strane nadležnog orga-
na nije izdata potvrda kojom bi se dokazalo da je pol podnosioca predstavke pro-
ropskog suda za ljudska prava na prava transseksualnih lica”, Zbornik radova sa petog međunarodnog
naučnog skupa Dani porodičnog prava Odjeci prakse Evropskog suda za ljudska prava u nacionalnim
porodičnim pravima (urednik Suzana Bubić), br. 5, Mostar, 2017, str. 173–192.
4 Broj predstavke 29683/16. Presuda je postala pravnosnažna 17. aprila 2019. godine.
119
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
menjen i da je zahtev potkrepljen samo potvrdom da je operacija promene pola u

pripremi, što ne može da se smatra dokazom da će ona biti obavljena. Podnosilac
predstavke je podneo žalbu ministarstvu navodeći da ne postoji nijedna zakonska
odredba koja reguliše to pitanje, da operacija promene pola u tuženoj državi nije
dostupna i moguća i da je u ovom slučaju neopravdana, kao i da bi se takvim za-
hvatom podvrgnuo neželjenom medicinskom tretmanu i sterilizaciji što bi pred-
stavljalo kršenje njegovih prava. Isticao je, takođe, da mu je već uspostavljena di-
jagnoza transseksualnosti, što je dovoljno za pravno priznavanje promene pola. U
oktobru 2011. godine, Ministarstvo je odbilo žalbu, utvrdivši da je pobijana odlu-
ka zasnovana na članu 22 stavu 2 Zakona o matičnim knjigama (Zakon za matič-
nata evidencija)5 i da izvedeni dokazi nisu bili dovoljni i relevantni u pogledu za-
hteva za izmenom podataka.
U novembru 2011. godine, podnosilac predstavke je pred Upravnim sudom
osporavao odbijanje nižih upravnih nadležnih organa da izvrše izmenu ozna-
ke pola u matičnoj knjizi rođenih, tvrdeći da ne postoji nijedna zakonska odred-
ba koja propisuje ili određuje bilo kakav uslov za promenu oznake pola i ličnog
identifikacionog broja. Krajem februara 2013. godine, Upravni sud je ukinuo od-
luku ministarstva, a pošto zahtev podnosioca predstavke nije bio u spisu pred-
meta, sud nije mogao da utvrdi da li je on zahtevao samo ispravku odnosno iz-
menu oznake pola ili i ličnog identifikacionog broja, tako da o ovom poslednjem
sud nije rešavao. Upravni sud je, takođe, konstatovao da je ministarstvo trebalo
da odredi koji su to neophodni i odgovarajući dokazi koje podnosilac predstavke
treba da podnese i da postavi rok u kojem je on mogao da ih pribavi i ustanovio je
da ministarstvo nije utvrdilo neophodne činjenice niti je pružio adekvatno obra-
zloženje za svoju odluku.
Podnosilac predstavke se u junu 2013. godine podvrgao dvostrukoj mastek-
tomiji u Beogradu i nastavio sa hormonskom terapijom. U ponovljenom postup-
ku, matična služba je naložila Institutu za sudsku medicinu da pregleda podnosi-
oca predstavke. Institut je krajem juna 2014. godine sastavio izveštaj u kojem je
navedeno da su kod podnosioca predstavke usled izvršene mastektomije i nepre-
kidne hormonske terapije izražene muške polne karakteristike koje utiču na nje-
gov svakodnevni život i dodatno istakao da stručnjaci, iako ne postoji zakonska
regulativa i nije izvršena operacija promene pola, smatraju da podnosiocu pred-
stavke treba obezbediti dokumente koji potvrđuju njegov nov pol. Krajem decem-
5 Zakon o matičnim knjigama (Zakon za matičnata evidencija, Služben vesnik na Republika
Makedonija, br. 8/1995, 38/2002, 66/2007, 98/2008, 67/2009, 13/2013, 43/2014, 148/2015 i 27/2016),
članom 22 stavom 2 regulisano je da sve do zaključivanja upisa matične knjige greške ispravlja
matičar, a nakon zaključivanja ispravka se može izvršiti samo na osnovu rešenja.
120
bra 2014. godine, matična služba je odbila zahtev podnosioca predstavke da mu

se izvrši izmena oznake pola u matičnoj knjizi rođenih uz navode da nije priba-
vio dokaz faktičke promene pola.6 I na ovu odluku matične službe je podnosilac
predstavke podneo žalbu i sredinom oktobra 2015. godine ministarstvo je odbi-
lo žalbu i potvrdilo odluku matične službe. U novembru iste godine podnosilac
predstavke je pokrenuo upravni spor pred Upravnim sudom, iznoseći stav da za-
kon ne predviđa bilo kakve uslove za izmenu oznake pola u dokumentima, kao i
da je matičar, pozivajući se na sudsku praksu7, bio nadležan da upravlja zapisima
o građanskopravnom statusu i shodno tome odluči u predmetu. U aprilu 2017.
godine Upravni sud je izdvojio i stavio sa strane odluku ministarstva s obzirom
na to da nije prosledilo spise predmeta. U međuvremenu je krajem februara 2018.
godine matična služba odbacila zahtev podnosioca predstavke zbog nenadležno-
sti, smatrajući da se zahtev nije odnosio na ispravljanje greške prilikom unosa,
nego izmene oznake pola u registru građanskopravnog statusa. Državna komisi-
ja, koja je tad bila nadležna da odlučuje o tim pitanjima u drugoj instanci, potvr-
dila je u julu 2018. godine odluku matične službe, a postupak pred Upravnim su-
dom je i dalje u toku.
Podnosilac predstavke se, zatim, obratio Evropskom sudu za ljudska prava
pozivajući se na kršenje odredbe člana 8 Konvencije zbog nedostatka zakonodav-
nog okvira za pravno priznavanje njegovog rodnog identiteta, zatim zbog uslo-
va da prethodno mora da se podvrgne genitalnoj operaciji promene pola, a koji
nema potporu u domaćem pravu, kao i na kršenje odredbe člana 13 Konvenci-
je zbog nedostatka efikasnog pravnog leka. Sud je izneo stav da se pravo na pošto-
vanje privatnog života garantovano članom 8 Konvencije odnosi i na rodni iden-
titet, kao sastavni deo ličnog identiteta i to važi za sve pojedince, uključujući i
transrodne osobe, koje se nisu podvrgnule tretmanu prilagođavanja pola odno-
sno promene pola i koje ni ne žele da se podvrgnu takvom tretmanu. Vlada je,
6 Matična služba je, takođe, zatražila od Ministarstva zdravlja da utvrdi prirodu potvrde i
organ koji je nadležan da potvrdi promenu pola podnosioca predstavke i u svom odgovoru Mini-
starstvo je izjavilo da procedura izmene pola nije regulisana propisima kojima se uređuje oblast
zdravstva i predložilo da bi trebalo uzeti u obzir dokaz koji se tiče prethodne medicinske intervenci-
je podnosioca predstavke.
7 Postoje dve presude Upravnog suda od 25. septembra i 2. oktobra 2017. godine na koje se
podnosilac predstavke pozivao. Naime, Upravni sud je priznao novi rodni identitet dve postopera-
tivne transrodne osobe koje su se podvrgnule operativnoj promeni pola iz muškog u ženski i naredi-
la nadležnim upravnim organima da izvrši upis novog pola u odgovarajuće registre i da izmeni nji-
hov lični identifikacioni broj na odgovarajući način. Prema stavu Vlade, matična služba je bila dužna
da izvrši izmenu oznake pola u njihovim matičnim knjigama rođenih na osnovu ovih presuda.
121
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
međutim, navela da je sporni postupak još uvek trajao i da se ne može doneti za-
ključak o njegovom ishodu i da je pogrešno unapred smatrati da bi konačni ishod
slučaja bio neuspešan i stoga je stava da je predstavka preuranjena.
U tom smislu, Sud je, pozivajući se na svoju praksu, ponovio da, u skladu
sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, postoje posebne okolno-
sti, poput preterano dugotrajnih postupaka, koje podnosioca predstavke osloba-
đaju obaveze da prethodno iscrpi domaće pravne lekove koje su mu na raspolaga-
nju i time odbacio prigovor vlade da nisu iscrpljeni domaći pravni lekovi. Jedan
od glavnijih argumenata vlade bio je da se uslovi za pravno priznavanje promene
pola razlikuju od zemlje do zemlje i da u odsustvu evropskog konsenzusa o tim
uslovima države treba da uživaju šire polje procene za regulisanje ove materije i
postizanje pravične ravnoteže između interesa pojedinca i opšteg interesa.
Sud je i ranije imao stav da se članom 8 Konvencije, i pored osnovnog cilja
da se pruži zaštita pojedincima od proizvoljnog uplitanja državnih organa, mogu
državi nametnuti određene pozitivne obaveze da obezbedi efikasno poštovanje
prava koja su zaštićena odredbom ovog člana. Njime se, zapravo, nameće pozitiv-
na obaveza državama da obezbedi svojim građanima pravo na efikasno poštova-
nje njihovog fizičkog i psihičkog integriteta, a ta obaveza može da podrazumeva
i usvajanje određenih mera, uključujući i odredbu o efikasnim i dostupnim nači-
nima zaštite prava na poštovanje privatnog života. Sud je ustanovio da okolno-
sti ovog slučaja ukazuju na pravne praznine i ozbiljne nedostatke koji podnosioca
predstavke stavljaju u situaciju uznemirujuće neizvesnosti u vezi sa njegovim pri-
vatnim životom i priznavanjem njegovog rodnog identiteta.
S tim u vezi, Sud smatra da dugotrajno ispitivanje zahteva podnosioca pred-
stavke, za šta odgovornost snose isključivo nacionalne vlasti, ima dugotrajne ne-
gativne posledice na njegovo mentalno zdravlje. Stoga, Sud zaključuje da trenutni
pravni okvir u tuženoj državi ne obezbeđuje transrodnim osobama brzu, transpa-
rentnu i dostupnu proceduru za promenu oznake pola u matičnoj knjizi rođenih
i većinom glasova (pet od sedam) ustanovio da je time došlo do povrede člana 8
Konvencije. Podnosilac predstavke je podneo zahtev za naknadu materijalne šte-
te u iznosu od 23.650 evrana ime gubitka zarade, troškova medicinskih pregleda i
dosadašnje i eventualne buduće intervencije u smislu kompletne genitalne opera-
cije promene pola, a na ime nematerijalne štete zahtevao je iznos od 10.500 evra
zbog pretpljenog stresa, anksioznosti, straha i ponižavanja. U svojoj odluci, Sud je
odbio zahtev za naknadu materijalne štete, dok je na ime nematerijalne štete pod-
nosiocu predstavke dosudio iznos od 9.000 evra.
122
Ovom presudom Evropski sud, nakon odluke u slučajevima Christine Go-

odwin protiv Velike Britanije i I. protiv Velike Britanije8 koja predstavljaju prekret-
nicu kada se radi o pravima trans osoba, pokazuje doslednost u tumačenju člana 8
u okviru kojeg je obuhvaćen rodni identitet kao deo ličnog identiteta osobe.
Slučaj A.P, Garcon i Nicot protiv Francuske

(Case of A.P., Garçon and Nicot v. France)9
Sledeći noviji slučaj u vezi sa pravima transseksualnih osoba jeste slučaj

protiv Francuske, u kojem su podnete tri predstavke od strane tri transeksual-
ne osobe, koje su registrovane kao osobe muškog pola. Oni su tvrdili da odbi-
janje njihovih zahteva da se ispravi oznaka pola u njihovim matičnim knjigama
rođenih uz obrazloženje da su osobe koje su podnele takav zahtev morale da do-
kažu da su zaista patile od poremećaja rodnog identiteta i da je promena njiho-
vog izgleda nepovratna predstavljalo kršenje člana 8 Konvencije. Prvi podnosilac
predstavke se pozivao na kršenje tog člana u vezi sa članom 3, dok su se druge dve
predstavke odnosile i na kršenje člana 14 a u vezi sa članom 8 Konvencije.
U svojoj predstavci, prvi podnosilac je naglasio da prvobitno nije imao na-
meru da se podvrgava operaciji promene pola, ali je odustao od takvog stava, jer
je praksa francuskih sudova to zahtevala kao preduslov za promenu građanskog
statusa. Stoga, on se podvrgnuo takvoj vrsti operativnog zahvata u julu 2008. go-
dine na Tajlandu.U septembru 2008. godine je pokrenuo postupak protiv Držav-
nog saveta zahtevajući izjavu da je on sada ženska osoba i da je njegovo ime žen-
8 Christine Goodwin v. the United Kingdom, br. 28957/95, presuda od 11. jula 2002 i I. v. the
United Kingdom, br. 25680/94, presuda od 11. jula 2002. U prvom slučaju, podnositeljka predstav-
ke nakon operacije promene pola trpi seksualno maltretiranje od strane svojih kolega sa posla i u
vezi sa tim pokušala je da pokrene postupak, ali neuspešno, s obzirom da je pravno i dalje smatra-
na za muškarca. Nakon toga, otpuštena je iz radnog odnosa iz razloga povezanih sa njenim zdrav-
ljem, ali se zapravo navodi da je pravi razlog bio to što je ona transseksualna osoba. Međutim, poče-
la je da radi kod novog poslodavca, koji je usled broja nacionalnog osiguranja bio u mogućnosti da
joj uđe u trag i da sazna sve o njenim prethodnim poslodavcima od kojih je mogao dobiti informa-
cije koje se tiču nje, a takođe neće imati ni pravo na starosnu penziju određenu prema starosnoj gra-
nici za žene (60 godina), nego će morati i dalje da uplaćuje doprinose dok ne dostigne starosnu gra-
nicu za muškarce (65 godina). U drugom slučaju, podnositeljka predstavke je transseksualna osoba
koja je operativno promenila pol iz muškog u ženski, koja je radila kao stomatološka sestra i prijavi-
la se na kurs za usavršavanje iz te oblasti, međutim, nije primljena jer je odbila da dostavi i prikaže
izvod iz matične knjige rođenih. U oba slučaja, Sud je jednoglasno ustanovio da je došlo do kršenja
odredaba člana 8 i 12 Konvencije.
9 Broj predstavki 79885/12, 52471/13 i 52596/13. Presuda je postala pravnosnažna 6. aprila
2017. godine.
123
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
sko. U februaru 2009. godine doneta je privremena odluka kojom je zahtevano od

tri lekarska stručnjaka da izvrše određene ekspertske procene i pregleda a na ra-
čun podnosioca predstavke i u vezi sa tim zatražio od njega da položi depozit od
1.534 evra u te svrhe što je on odbio, te mu nije bilo dozvoljeno da izjavi žalbu na
ovu privremenu odluku.
U novembru 2009. godine, prvostepeni sud u Parizu je odbio zahtev pod-
nosioca predstavke, navodeći da potvrde i izveštaji koje je podneo, iako jesu in-
formativni, nisu odgovarali na pitanje suda u vezi sa poreklom, prirodom, posto-
janošću i posledicama poremećaja, te da nije naznačeno da li je podnosilac patio
od psihičkih problema i da li je prošao kroz psihoterapiju niti su pružene infor-
macije o njegovom trenutnom stanju pre nego što se podvrgnuo promeni pola.
On je uložio žalbu na odluku prvostepenog suda i krajem septembra 2010. godi-
ne je doneta presuda kojom je potvrđena presuda od novembra 2010. godine u
delu koji se tiče zahteva za izmenom oznake pola u matičnoj knjizi rođenih. Ape-
lacioni sud je, naime, utvrdio da je činjenica da je podnosilac predstavke poznat
po ženskom imenu zajedno sa njegovim uverenjem da je žensko, činjenica da se
podvrgnuo različitim medicinskim tretmanima i operacijama i stvarnost njego-
vog društvenog života značila da on ima opravdan interes da se njegovo ime pro-
meni iz muškog u žensko, te je sud naložio da se njegovo ime ispravi u matičnoj
knjizi rođenih. Međutim, podnosilac predstavke je protiv odluke od kraja sep-
tembra 2010. godine podneo žalbu i u junu 2012. godine Kasacioni sud je odba-
cio žalbu i izneo stav da u cilju obrazloženja zahteva za izmenu i ispravku oznake
pola u matičnoj knjizi rođenih, osoba mora dokazati, u svetlu široko prihvaćenog
stava u okviru naučne zajednice, da je zaista patila od poremećaja rodnog identi-
teta i da je promena izgleda nepovratna.
Drugi podnosilac predstavke je u matičnu knjigu rođenih upisan kao muš-
ko, ali je od ranog detinjstva bio svestan da pripada ženskom rodu. Zbog priti-
ska društvene sredine, pokušavao je da sakrije svoju pravu prirodu i čak dva puta
je bio u braku, iz kojeg su imali dece, ali se na kraju završilo razvodom. Obla-
čio se kao žena i drugi su ga posmatrali kao ženu, tako da je od 2004. godine na
hormonskom tretmanu i podvrgao se operaciji genitalne rekonstrukcije. U martu
2009. godine je pokrenuo postupak protiv Državnog saveta zahtevajući da se iz-
vrši izmena oznake pola i imena u matičnoj knjizi rođenih uz priložene potvrde i
izveštaje lekara psihijatra i specijaliste za transrodna pitanja u kojim se navodi da
je podnosilac predstavke transrodna osoba. Sud je u februaru 2010. godine do-
neo presudu kojom je odbio zahtev podnosioca predstavke, sa obrazloženjem da
nije dokazao da je zaista transrodna osoba i da pati od poremećaja rodnog iden-
titeta. Krajem januara 2011. godine Apelacioni sud je po žalbi podnosioca pred-
stavke potvrdio odluku prvostepenog suda od februara 2010. godine sa obrazlo-
124
ženjem da je svrsishodno razmatrati da je takva osoba u smislu fizičkog izgleda i

društvene integracije bliže željenom rodu nego rodu pripisanom na rođenju onda
kada je poremećaj rodnog identiteta koji je medicinski priznat i neizlečiv dijagno-
stifikovan nakon rigorozne procene i kada se transrodna osoba podvrgnula nepo-
vratnim fizičkim promenama u terapeutske svrhe.
U tom smislu, Apelacioni sud je smatrao da medicinske potvrde u kojima se
navodi da je podnosilac predstavke bio na hormonskoj terapiji od 2004. do 2009.
godine ne pružaju dokaz o postojanja permanentne fizičke ili fiziološke promene
kao i o nepovratnoj prirodi procesa promene pola. Podnosilac predstavke je pod-
neo žalbu na odluku od januara 2011. godine i dalje nastavio postupak pred Ka-
sacionim sudom zbog toga što mu je odbijen zahtev iznoseći da je Apelacioni sud
time prekršio član 8 Konvencije budući da pravo na poštovanje privatnog živo-
ta podrazumeva pravo pojedinca da definiše svoj seksualni identitet, kao i pravo
na ispravku dokumenata o građanskopravnom statusu bez dokazivanja postoja-
nja poremećaja rodnog identiteta ili rodne disforije ili podvrgavanja nepovratnoj
operativnoj promeni pola. Kasacioni sud je u februaru 2013. godine odbio žalbu
sa obrazloženjem da podnosilac predstavke nije dokazao da pati od poremećaja
rodnog identiteta ili da je proces promene pola nepovratne prirode.
Treći podnosilac predstavke, koji je upisan u matične knjige kao muška oso-
ba, od ranog detinjstva je bio svestan da pripada ženskom polu. Od 1975. do 1991.
godine je živeo sa ženom, a 1978. godine dobili su zajedničko dete. On je sakri-
vao svoju pravu prirodu dugo vremena zbog straha da će ga maltretirati, a kasni-
je zbog straha da će izgubiti starateljstvo nad ćerkom. Tek kada je ćerka odrasla,
on je uskladio izgled i ponašanje sa svojim ženskim rodnim identitetom. Među-
tim, u dokumentima, poput lične karte, pasoša, vozačke dozvole i dokumenata za
registraciju automobila, on je upisan kao muško. Ovaj slučaj je gotovo identičan
kao i prethodni. U junu 2007. godine, podnosilac predstavke je pokrenuo postu-
pak protiv Državnog saveta pred prvostepenim sudom sa istim zahtevom kao u
prethodnom slučaju odnosno zahtevajući ispravku oznake pola i imena u matič-
noj knjizi rođenih.
U novembru 2008. godine, sud je doneo presudu navodeći da je sada
transrodnim osobama u domaćoj i evropskoj sudskoj praksi jednoglasno prizna-
to pravo na poštovanje privatnog života i da imaju pravo da izmene ime i oznaku
pola u dokumentima, međutim, sud je naglasio da prethodno moraju da se ispu-
ne brojni uslovi, a da u ovom slučaju podneti dokazi nisu omogućili sudu da pro-
ceni da li je podnosilac predstavke zaista promenio pol. Sud je, stoga, prekinuo
postupak i naložio podnosiocu predstavke da dostavi medicinsku dokumentaciju
o medicinskom i operativnom tretmanu kojima se može dokazati da je zaista pro-
menio pol. S obzirom na to da je podnosilac predstavke odbio da podnese medi-
125
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
cinsku dokumentaciju smatrajući da je dovoljno dokazao da je on ženska osoba i

fizički i psihološki i da je integrisao u društvenu sredinu kao žena. U martu 2009.
godine sud je odbio zahtev. U januaru 2011. godine Apelacioni sud je potvrdio
ovu odluku prvostepenog suda, tako da je postupak nastavljen pred Kasacionim
sudom, koji je sredinom februara 2013. godine odbio žalbu.10
U Francuskoj je u decembru 2013. godine Senatu podnet nacrt Zakona
o zaštiti rodnog identiteta sa ciljem da se reguliše procedura koja bi omogući-
la transrodnim osobama da izvrše izmenu oznake pola i imena u dokumentima
o građanskopravnom status u razumnom vremenu i bez obaveze da se podvr-
gnu bilo kom medicinskom ili operativnom tretmanu. U oktobru 2016. godine
je usvojen Zakon o modernizaciji pravde u 21. veku uvodeći nove članove u Gra-
đanski zakonik, a tiče se izmene oznake pola u dokumentima koja je dostupna
odraslima i emancipovanim maloletnim osobama koje dokažu da pol označen u
njihovim dokumentima ne odgovara njihovom željenom polu sa kojim se iden-
tifikuju.11 Stoga, reguliše se da činjenica da se podnosilac zahteva nije povrgnuo
medicinskom tretmanu, operaciji ili sterilizaciji ne može predstavljati osnov za
odbijanje zahteva za izmenu oznake pola i imena u dokumentima. Ustavni sud je
utvrdio da je ovaj Zakon u skladu sa Ustavom i da se ni na koji način ne krši prin-
cip zaštite ljudskog dostojanstva.
Evropski sud za ljudska prava je u nekoliko navrata naglasio da je koncept
privatnog života širok pojam koji nije podložan iscrpnoj definiciji i da ne uklju-
čuje samo fizički i psihološki integritet osobe, nego da može ponekad i da je od-
nosi i na aspekte fizičkog i društvenog identiteta pojedinca. Stoga, rodni identitet
ili identifikacija, ime, seksualna orijentacija i seksualni život spadaju u ličnu sferu
zaštićenu odredbom člana 8 Konvencije. Sud je, takođe, naglasio da pojam lične
autonomije predstavlja važan princip koji podleže tumačenju garancija koje pru-
ža član 8. Države, implementirajući pozitivne obaveze koje proističu iz člana 8,
uživaju određeno polje procene, tako da ako ne postoji konsenzus među država-
10 Ministar pravde je izdao saopštenje zahtevajući od Prvog Državnog saveta pri Kasacio-
nom sudu i Državnog saveta i Prvog Državnog saveta pri apelacionim sudovima da odlučuju pozi-
tivno o zahtevima transrodnih ili transseksualnih osoba za promenu u građanskom statusu kad god
se osoba podvrgnula hormonskom tretmanu koja ima za cilj trajnu fizički i psihološku promenu, a
po potrebi i plastičnoj operaciji ako se kao krajnji rezultat desila nepovratna promena pola bez oba-
veze da se uklone genitalije. U saopštenju se, takođe, zahteva da potraže stručnu procenu samo ako
dostupne i pružene informacije izazivaju ozbiljne sumnje da je u pitanju transrodna osoba.
11 Okolnosti koje se uzimaju u obzir jesu činjenica da osobe sebe javno identifikuju kao pri-
padnike željenog pola, da ih kao takve identifikuju porodica, prijatelji i kolege i činjenica da su pro-
menili svoje ime tako da odgovara njihovom željenom polu. Zahtev se podnosi prvostepenom sudu
i podnosilac treba da izjavi svoj slobodan i informisani pristanak na promenu pola u dokumentima
i da uz to prilože dostupne dokaze.
126
ma članicama Saveta Evrope, a pogotovo ako se radi o osetljivo moralnim pitanji-

ma, polje procene će biti šire. Sud smatra da je došlo do povrede ovih odredaba u
slučajevima koji se tiču sterilizacije mentalno sposobnih odraslih osoba koje nisu
dale svoj informisani pristanak.
Što se tiče prvog podnosioca predstavke, Sud smatra da odbijanje njegovog
zahteva za izmenom oznake pola sa obrazloženjem da je odbio da sarađuje u vezi
sa naloženim medicinskim veštačenjem predstavlja pravičnu ravnotežu između
suprotstavljenih interesa strana u postupku. Stoga, ono ne predstavlja neuspeh
Francuske da ispuni svoju pozitivnu obavezu i da podnosiocu predstavke osigura
pravo na poštovanje privatnog života. Sud je jednoglasno odlučio da nije došlo do
povrede člana 8 Konvencije zbog zahteva da se prvi podnosilac predstavke pod-
vrgne medicinskom pregledu. Što se tiče drugog i trećeg podnosioca predstavke,
Sud je doneo odluku većinom glasova da je došlo do kršenja člana 8 u vezi sa zah-
tevom da dokažu nepovratnu promenu izgleda, ali je jednoglasno odlučio da nije
prekršen član 8 u pogledu drugog podnosioca predstavke i zahteva da dokaže da
pati od poremećaja rodnog identiteta.
Ovakva praksa Evropskog suda koja dosledno odlučuje u prilog zaštiti
transrodnih i transseksualnih osoba kada se radi o zahtevima za izmenu ozna-
ke pola u dokumentima na implicitan način nameće državama članicama Save-
ta Evrope da izmene ili usklade svoje nacionalno zakonodavstvo sa praksom Suda
u ovoj oblasti, iako o tom pitanju ne postoji konsenzus na nivou država članica i
iako presuda ovog Suda formalno-pravno nema obavezujući karakter za države
članice. U suprotnom, transrodna ili transseksualna osoba kojoj zahtev za izme-
nom bude odbijen od strane nacionalnih nadležnih organa, imaće sasvim razu-
man osnov da se obrati Evropskom sudu radi zaštite svojih prava i očekivanje da
će presuda biti pozitivnog ishoda imajući u vidu širinu tumačenja i obim odredbe
člana 8 Konvencije, što opet dovodi do zkaljučka da da bi nacionalno pravo u tom
smislu trebalo uskladiti kako ne bi postojao osnov za buduće sporove i eventualne
dosuđene odštete. Time se pokušavaju smanjiti razlike koje postoje u politikama
u vezi sa pravima transrodnih i transseksualnih osoba među državama članicama
i podstiču se reforme koje bi inače bile odložene u konzervativnijim državama.12
12 V. Helfer Laurence, Erik Voeten, International Courts as Agents of Legal Change: Eviden-
ce from LGBT Rights in Europe, International Organization, 68, Winter 2014, str. 100. Postoje po-
jedina istraživanja koja pokazuju da presuda ESLJP protiv neke države, iako je pravno obavezujuća
samo za tu državu, povećava verovatnoću da će sve države članice Saveta Evrope usvojiti istu poli-
tiku u prilog LGBT pravima (str. 80). Ovi autori ističu postojanje tri razloga zbog kojih presude su-
dova mogu da utiču na njihovo poštovanje i usaglašenost u državama koje nisu strane u postupcima
pred međunarodnim sudovima, a to su opasnost od budućih sporova, ubedljiv autoritet sudskog ra-
suđivanja i efekat koje odluke međunarodnih sudova imaju i kojima se ističe važnost pojedinih pita-
127
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Upravo u ovome se ogleda snaga umnosti sudija ovog Suda, koji ostvarujući ide-
ju univerzalnosti prava, a pogotovo ljudskih prava doprinose i evoluciji umnosti
kako prava tako i onih koji pravo stvaraju i primenjuju.
U presudi Christine Goodwin protiv Velike Britanije, Sud je izneo stav “da je
sama suština Konvencije poštovanje ljudskog dostojanstva i ljudske slobode. Po-
gotovo prema članu 8. Konvencije, u kojem je pojam lične autonomije važan prin-
cip, zaštita se daje ličnoj sferi svakog pojedinca, uključujući i pravo na utvrđivanje
detalja svog identiteta kao individualnog ljudskog bića” (para. 90). U ovom slu-
čaju, kao i naknadnim slučajevima u vezi sa pravima trans osoba, snaga umno-
sti sudija koji primenjuju pravo i tumače pravne norme posebno dolazi do izra-
žaja. Oni svojim tumačenjem daju novi smisao i značaj formulaciji konvencijske
pravne norme, proširujući njeno značenje i krug lica na koji se ona odnosi. Tako
je Sud dalje ponovio svoj stav i u slučaju Van Kück protiv Nemačke,13 ističući da
je koncept privatnog života širok pojam koji nije podložan iscrpnoj definiciji i da
obuhvata fizički i psihički integritet osobe, kao i da ponekad može da obuhvati i
aspekte fizičkog i društvenog identiteta pojedinca (para. 67). Na ovaj način, Sud
nameće državama članicama Saveta Evrope određen minimum standarda u vezi
sa pravnim priznavanjem rodnog identiteta.14
Stanje ljudskih prava transrodnih i transseksualnih osoba

u vezi sa promenom pola u Republici Srbiji
U prilog evoluciji prava i umnosti onih koji stvaraju pravo treba naglasiti
da su prava trans osoba u velikoj meri unapređena i da njihov razvojni put u sve
više zemalja, pa tako i našoj, ide u smeru priznavanja pravne promene pola i svih
pravnih posledica koje iz toga proizlaze i bez faktičke odnosno operativne prome-
ne pola i sterilizacije, uz ispunjenje određenih uslova. Parlamentarna Skupština
Saveta Evrope je 22. aprila 2015. godine usvojila Rezoluciju 2048 (2015) u vezi sa
diskriminacijom transrodnih osoba u Evropi i poziva države članice da u zakoni-
ma kojima se reguliše procedura promene imena i oznake pola ukinu sterilizaciju
nja (str. 81). V. i: Elisabeth Lambert Abdelgawad, The execution of judgments of the European Court
of Human Rights, 2nd edition, Council of Europe, Strasbourg, 2008, str. 27; Alec Stone Sweet; Helen
Keller, ‘Assessing the Impact of the ECHR on National Legal Systems’, Oxford University Press, 2008,
str. 682.
13 Van Kück v. Germany, br. 35968/97, presuda od 12. juna 2003.
14
Damian Gonzales-Salzberg, An Improved Protection for the (Mentally Ill) Trans Parent:
A Queer Reading of AP, Garçon and Nicot v France, The Modern Law Review, 81(3), 2018, str. 526.
128
i druge obavezne medicinske tretmane, kao i dijagnozu mentalnog zdravlja, kao

obavezan uslov za priznavanje rodnog identiteta.15
Imajući u vidu poslednje izmene i dopuna Zakona o matičnim knjigama16
od 2018. godine sa početkom primene od 1. januara 2019. godine, u matičnu knji-
gu rođenih upisuje se podatak o promeni pola na osnovu rešenja nadležnog orga-
na, koje se donosi na osnovu propisane potvrde nadležne zdravstvene ustanove
(čl. 45b). Na osnovu ovog Zakona donet je i Pravilnik o načinu izdavanja i obras-
cu potvrde nadležne zdravstvene ustanove o promeni pola17 koji je stupio na sna-
gu 1. januara 2019. godine. Članom 3 ovog Pravilnika je propisano da potvrdu o
promeni pola izdaje zdravstvena ustanova nakon sprovedene najmanje jednogo-
dišnje hormonske terapije uz indikaciju i praćenje lekara specijaliste psihijatrije i
lekara specijaliste sa užom specijalizacijom endokrinologije ili izvršene hirurške
intervencije promene pola. Odredbom člana 3 nije, dakle, predviđena obavezna
operativna promena pola i sterilizacija da bi se pravno izvršila promena pola, što
Srbiju svrstava u red zemalja koje imaju savremeno i harmonizovano normativno
uređenje u ovoj oblasti.
Što se tiče operativne promene pola, Srbija spada u red zemalja u kojima
se sa velikim uspehom još od 1980-ih godina obavljaju operacije promene pola.
U ovom pogledu, zakonodavac je u Srbiji imao više senzibiliteta, te su 1. janua-
ra 2012. godine na snagu stupile izmene i dopune Zakona o zdravstvenom osi-
guranju i time je osiguranim licima omogućeno da izvrše operaciju promene
pola iz medicinskih razloga na teret obaveznog zdravstvenog osiguranja. Naime,
transrodnim osobama je omogućeno da se najmanje 65% od cene zdravstvene us-
luge finansira iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja za operaciju pro-
mene pola iz medicinskih razloga.18 U Srbiji je 2019. godine usvojen nov Zakon o
zdravstvenom osiguranju, međutim, ova odredba je ostala netaknuta.19 Međutim,
sve do izmena Zakona o matičnim knjigama od 2018. godine, transrodne osobe u
Srbiji su mogle operativno da promene pol na teret budžeta države, ali nakon toga
za pravnu promenu pola nije postojao pravni osnov.
15 Tekst Rezulocije dostupan na: https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-
EN.asp?fileid=21736, 10. avgust 2019. godine.
16 Zakon o matičnim knjigama, Službeni glasnik RS, br. 20/2009, 145/2014 i 47/2018.
18 Čl. 45 st. 1 tač. 4 alineja 4 Zakona o zdravstvenom osiguranju RS, Sl. glasnik RS, br.
107/2005, 109/2005 – ispr., 57/2011, 110/2012 – odluka US i 119/2012, 99/2014, 123/2014, 126/2014
– odluka US, 106/2015 i 10/2016 – dr. zakon.
19 Čl. 131 st. 1 tač. 4 alineja 3 Zakona o zdravstvenom osiguranju, Službeni glasnik RS, br.
25/2019.
129
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ZAKLJUČAK
Nakon drastičnih promena u tumačenjima u dosadašnjoj praksi Evropskog

suda za ljudska prava, novija praksa odražava jasan stav Suda u pogledu zaštite
prava transrodnih i transseksualnih osoba na poštovanje njihovog privatnog živo-
ta. Tumačenje ovog prava koje je garantovano članom 8 Konvencije se kroz prak-
su ovog Suda shvata sve više ekstenzivnije, uzimajući u obzir društvenu realnost
bez obzira na nivo postignutog konsenzusa između država članica Saveta Evrope
u ovoj oblasti prava ljudskih prava. Vodeći se principom da se Konvencija sma-
tra živim instrumentom i da se mora tumačiti u svetlu savremenih uslova, iz ova
dva analizirana slučaja se može doneti zaključak da je Sud postavio pravilo da
se operativna promena pola i sterilizacija ne mogu postaviti kao zahtev za prav-
nu promenu pola, niti želja transrodne osobe da se ne podvrgne takvoj vrsti me-
dicinskog tretmana može da se shvati kao dovoljno opravdan razlog za odbijanje
zahteva za izmenu oznake pola i imena u dokumentima o građanskopravnom sta-
tusu. Evoluciji ljudskih prava transrodnih osoba značajno je doprinela evolucija
umnosti sudija Evropskog suda za ljudska prava izražena kroz stavove Suda.
MELANIJA JANČIĆ, LL.D.,

Assistant Professor, University Edukons,
Sremska Kamenica
LAW AND THE POWER OF MIND

THE EVOLUTION OF RIGHTS OF TRANSSEXUAL PEOPLE
THROUGH THE EVOLUTION OF MIND OF THE JUDGES
OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
Summary
The field of law regulating the civil status of transgender and transsexual persons and the le-
gal consequences that result from gender reassignment is one of the most dynamic and controver-
sial fields of human rights law. In this respect, the normative regulation and the issue of recognition
of the rights of trans persons varies among European countries, from legal lacunas and partial reg-
ulation to the recognition of a whole set of trans rights. As far as intersex persons are concerned,
there is a complete absence of their existence in legal life and lack of awareness of the need for le-
gal regulation of their legal status. Therefore, this paper will analyze the recent practice of the Euro-
pean Court of Human Rights regarding the recognition of legal consequences of gender reassigne-
ment, which has a significant impact on the development of human rights on national level. This
paper will provide a brief overview of the legal situation in this field of law in the Republic of Serbia.
Key words: European Court of Human Rights, transsexuals, legal status of transsexual per-
sons, legal sex change, sex change
130
UROŠ NOVAKOVIĆ
MEĐUNARODNO USVOJENJE
– PRIZNANJE USVOJENJA I SAGLASNOST DETETA
Kako je nesporno da je savremeno usvojenje utemeljeno na principu najboljeg inte-
resa deteta, osnovni cilj usvojenja je da dete dobije novu, stabilnu i zdravu porodičnu sredi-
nu. Usvojenje deteta koje poseduje jedno, određeno, državljanstvo, od strane usvojitelja koji
su strani državljani – međudržavno ili međunarodno usvojenje, ima svoje dve strane: altru-
ističku, da se detetu, najčešće iz siromašne države, obezbedi stabilna porodica koja će podi-
zati, vaspitavati dete, dok, s druge strane, negativna konotacija međunarodnog usvojenja
povlači da su takva usvojenja motivisana finansijskim razlozima, kako roditelja, tako i služ-
bi koje obavljaju ta usvojenja, neretko da vode prodaji i trgovini dece iz siromašnih drža-
va, da je saglasnost za usvojenje pod znakom pitanja u pogledu slobodne volje i savesnosti
svih strana. Konvencija o pravima deteta i Haška konvencija o zaštiti dece i saradnji u obla-
sti međunarodnog usvojenja predstavljaju dva bazna dokumenta koja regulišu međunarod-
no usvojenje. Posebnost instituta kafala se izričito priznaje, te nameće nemogućnost prizna-
vanja kafale kao usvojenja deteta.
Ključne reči: međunarodno usvojenje, Haška konvencija o zaštiti dece i saradnji u
oblasti međunarodnog usvojenja, priznanje usvojenja; saglasnost roditelja, saglasnost deteta
UVOD
Usvojenje deteta koje poseduje jedno, određeno, državljanstvo od stra-

ne usvojitelja koji su strani državljani – tzv. međunarodno usvojenje ili međuna-
Dr Uroš Novaković, docent Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu. Rad je rezultat istra-
živanja na projektu Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu “Identitetski preobražaj Srbije”, koji
finansira Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Republike Srbije.
131
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
rodno usvojenje, ima svoje dve strane: altruističku, da se detetu, najčešće iz siro-
mašne države obezbedi stabilna porodica koja će podizati, vaspitavati dete, dok, s
druge strane, negativna konotacija međunarodnog usvojenja govori da su takva
usvojenja motivisana finansijskim momentima, kako roditelja, tako i službi koje
obavljaju ta usvojenja, neretko da vode prodaji i trgovini dece iz siromašnih dr-
žava, da je saglasnost za usvojenje pod znakom pitanja u pogledu slobodne vo-
lje i savesnosti svih strana. Upravo se sprečavanje zloupotreba kod međudržavnih
usvojenja vrši putem davanja slobodne, potkrepljene informacijama, saglasno-
sti bioloških roditelja. Usvojenje, uopšteno posmatrano, a posebno međunarod-
no usvojenje, postaje česta pojava posebno nakon II svetskog rata kada je veliki
broj dece ostao bez roditelja.1 Prema nekim procenama, od 1948. godine do da-
nas, putem međunarodnog usvojenja zbrinuto je čak 970.000 dece.2 Nije retko da
se ovaj oblik usvojenja javlja u povećanom obimu nakon velikih prirodnih nepo-
goda (zemljotresa, poplava, požara), kao i ratnih dejstava.
I kod međunarodnog usvojenja razlikuju se efekti potpunog i nepotpu-
nog usvojenja. Održavanje kontakta između deteta i roditelja jedini je način da se
očuva porodični život i da se dete vrati u biološku porodicu.3 Ipak, ukoliko posto-
ji konflikt između bioloških roditelja i usvojitelja, odvijanje kontakta ne može biti
u najboljem interesu deteta. To se posebno odnosi na slučaj nepotpunog usvoje-
nja, te ističe kao argument u prilog potpunog usvojenja i stvaranja stabilnosti de-
teta u novoj usvojiteljskoj porodici, bez održavanja veze sa biološkom porodicom.
Uzroci davanja deteta na usvojenje mogu biti različiti, ali se ističe da su siro-
maštvo, sledstveno tome i nedostatak adekvatnih životnih uslova, među glavnim
razlozima.4 To nam govori da usvojitelji mogu da traže i dobiju dete određenih
karakteristika.5 Iako je kod međunarodnog usvojenja dodatno naglašena činjeni-
ca da usvojitelji ostvare pravo na potomstvo – dobiju dete, ne sme se izgubiti iz
vida da je osnovni cilj (i) međunarodnog usvojenja da dete dobije porodicu, tj. ro-
ditelje. Ističe se da je kod međunarodnog usvojenja nemoguće utvrditi zajednički
1 Tako je i u SAD usvojenje postalo čest oblik zaštite deteta bez roditelja tek nakon II svet-
skog rata, Twila L. Perry, “Transracial and International Adoption: Mothers, Hierarchy, Race”, The
Yale Journal of Law&Feminism, Vol. 10, Issue 1, 1998, str. 109.
2 Trevor Buck, International Child Law, London, 2014, str. 323.
3 John Eekelaar, “Contact and the Adoption Reform”, Children and Their Families, Contact,
Rights, Welfare (editor Andrew Bainham, Bridget Lindley, Michael Richards, Liz Trindrer), Oxford,
2003, str. 254.
4 Claire Fenton-Glynn, Children’s Rights in Intercountry Adoption, Cambridge, 2014, str. 62.
5 Za perspektivu usvojenja kao izbora određenog deteta od strane usvojitelja, Susan Ayres,
“The Hand That Rock the Cradle: How Children’s Literature Reflects Motherhood, Identity and In-
ternational Adoption”, Texas Wesleyan Law Review, Vol. 10, 2004, str. 322.
132
U. Novaković: Međunarodno usvojenje – priznanje usvojenja i saglasnost deteta
standard šta je to najbolji interes deteta, posebno imajući u vidu da usvojenje nije
nikad univerzalno prihvaćeno, kao i da najvažniji međunarodni dokument koji se
tiče prava deteta – Konvencija o pravima deteta, ne priznaje usvojenje kao jedini
potpuni način zaštite deteta, već (i) srodne institute, poput kafale.
Postojanje međunarodnog usvojenja neretko je bilo sporno stoga što se
umnogome oslanja na vanpravne, političke, činioce i brojne zloupotrebe poveza-
ne sa tim. Tako, retko je u praksi da će se kod međunarodnog usvojenja usvaja-
ti deca iz bogatih država, a da se kao usvojitelji javljaju građani siromašnih država
(trećeg) sveta. Navodi se da ukoliko međunarodno usvojenje nije strogo kontro-
lisano, ono može dovesti do povećanja napuštanja dece i zloupotreba sa agencija-
ma koje vrše usvojenje – formiranje značajnog profita za biološke roditelje i agen-
cije, odnosno državne službe koje se bave međudržavnim usvojenjem.6 O značaju
ekonomskog aspekta međunarodnog usvojenja, svedoči tvrdnja da međunarod-
nim usvojenjem država iz koje se usvaja dete gubi produktivnog radnika, dok dr-
žava u koju dete dolazi stiče novu radnu snagu.7 Takođe, u odnosu na domaće
usvojenje, međunarodno usvojenje nosi znatno veći rizik da se ne poštuje pravo
deteta na saznanje porekla8, kroz očuvanje kontakta usled geografske udaljenosti,
ali i prava deteta da bude svesno svog kulturnog, religijskog i jezičkog nasleđa.9
MEĐUNARODNO USVOJENJE – RAZVOJ

– MEĐUNARODNI I REGIONALNI DOKUMENTI
Haška konvencija o nadležnosti, merodavnom pravu i priznanju odluka u

vezi sa usvojenjem iz 1965. godine je prvi međunarodni dokument koji je reguli-
6 Andrew Bainham, “International Adoption from Romania – Why the Moratorium Sho-
uld Not Be Ended”, Child and Family Law Quarterly, Vol. 15, Issue 3, 2003, str. 226.
7 Mary Eschelbach Hansen, Daniel Polack, “The Regulation of Intercountry Adoption”,
Brandeis Law Journal, Vol. 45, Issue 1, 2006, str. 107; Slično, da međunarodno usvojenje deteta
predstavlja “krađu” prirodnih resursa iz siromašnih država, Barbara Stark, “Lost Boys and Forgotten
Girls: Intercountry Adoption, Human Rights and African Children”, Saint Loius University Public
Law Review, Vol. 22, 2003, str. 283.
8 Olga Cvejić Jančić, “A child’s origin and parenting”, International Journal of the Juris-
prudence of the Family, Vol. 2, 2011, str. 347, povodom prava deteta da sazna istinu da je usvoje-
no; Navodi se da dete uzrasta između šest i devet godina postaje svesno razlike između usvojenja
i rođenja. Ono u tom starosnom dobu počinje da postavlja pitanja o sopstvenom usvojenju, Susan
Ayres, “The Hand That Rock the Cradle: How Children’s Literature Reflects Motherhood, Identity
and International Adoption”, Texas Wesleyan Law Review, Vol. 10, 2004, str. 318.
9 A. Bainham, nav. delo, str. 231.
133
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
sao usvojenje.10 Primarno se odnosila na to da će se usvojenje zasnovano od stra-

ne nadležnog organa u jednoj državi priznati bez dodatnih formalnih zahteva u
drugoj državi. Nedugo zatim, 1967. godine, usvojena je Evropska konvencija o
usvajanju dece.11
Kao i u mnogim drugim oblastima, i u oblasti međunarodnog usvojenja,
prekretnicu predstavlja 1989. godina i usvajanje Konvencije o pravima deteta.12
Pre 1989. godine postojali su samo regionalni sporazumi koji su regulisali me-
đunarodno usvojenje.13 Tako npr. Međuamerička konvencija o sukobu prava po-
vodom usvojenja maloletnika iz 1984. godine izričito predviđa da se veze deteta
sa biološkom porodicom nakon usvojenja prekidaju.14 Time se izričito favorizu-
je potpuno usvojenje i ne ostavlja mogućnost da dete održava lične odnose sa bi-
ološkim roditeljima. Inspirisani usvajanjem Konvencije o pravima deteta, tokom
90-ih godina XX veka, i u prvoj deceniji XXI veka, donose se mnogobrojni među-
narodni dokumenti koji regulišu međunarodno usvojenje (Afička povelja o pravi-
ma i dobrobiti deteta iz 1990. godine; Haška konvencija o zaštiti dece i saradnji u
oblasti Međunarodnog usvojenja iz 1993. godine; Konvencija o nadležnosti, me-
rodavnom pravu, priznanju, sprovođenju i saradnji u oblasti roditeljske odgovor-
nosti i zaštite deteta od 19. oktobra 1996. godine; Revidirana Evropska Konvenci-
ja o usvajanju dece iz 2008. godine).
Konvencija o pravima deteta vidi međunarodno usvojenje kao alternativu
domaćem usvojenju, tj. međunarodno usvojenje se primenjuje tek ako nije mogu-
će da se dete putem ove ustanove zbrine u državi svog porekla. Može se reći da je
međunarodno usvojenje krajnje rešenje, tek ako nije moguće da dete bude usvo-
jeno u domaćoj državi ili da bude smešteno u srodničkoj ili hraniteljskoj poro-
dici.15 Posebno se akcentuje da standardi kod međunarodnih usvojenja treba da
budu isti kao i za domaća usvojenja. Smatramo da, usled odlaska deteta u drugu
10 Konvencija je doneta od strane Haške konferencije za međunarodno privatno pravo 15.
novembra 1965. godine, a stupila je na snagu 23. oktobra 1978. godine. Ratifikovana je samo od
strane tri države: Austije, Švajcarske i Ujedinjenog Kraljevstva.
11 Evropska konvencija o usvajanju dece od 24. aprila 1967. godine. Ova Konvencija je revi-
dirana 27. novembra 2008. godine.

12 Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih nacija o pravima deteta, Službeni list SFRJ –
Međunarodni ugovori, br. 15/1990 i Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori, br. 4/1996 i 2/1997.
13 M. Eschelbach Hansen, D Polack, nav. delo, str. 109.
14 Barbara Stark, International Family Law, Ashgate, 2005, str. 66.
15 Ovakvo rešenje, da je međunarodno usvojenje krajnja mera, sadrži i Afička povelja o pra-
vima i dobrobiti deteta iz 1990. godine. Kuriozitet ovog dokumenta je u tome da se, sa jedne strane,
zasniva na principu najboljeg interesa deteta, dok, sa druge strane, ne postoji odredba da se konsul-
tuje dete i njegovo mišljenje prilikom zasnivanja usvojenja.
134
kulturnu sredinu, standardi za međudržavna usvojenja, posebno imajući u vidu

vrhovni princip najboljeg interesa deteta, treba da budu i iznad onih standarda
primenjenih za domaća usvojenja.
Evropska konvencija o ljudskim pravima16 nema odredbi o usvojenju, ali
se kroz svoju praksu u okviru člana 8 i prava na poštovanje porodičnog života,
Evropski sud za ljudska prava izjašnjavao, kako o usvojenju uopšte, tako i o me-
đunarodnom usvojenju. U daljem delu rada posebno ćemo analizirati standarde
ESLJP kod međunarodnog usvojenja.
Najnačajniji dokument u ovoj oblasti predstavlja Haška konvencija o zašti-
ti dece i saradnji u oblasti međunarodnog usvojenja od 29. maja 1993. godine.17
Odredbe Konvencije iz 1993. godine imale su nameru da ohrabre praksu me-
16 Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (Evropska konvencija o
ljudskim pravima), predstavlja međunarodni ugovor, akt Saveta Evrope, koji je potpisan u Rimu 4.
novembra 1950. godine. Na snagu je stupio nakon tri godine, 3. septembra 1953. godine, u trenutku
kad ga je potpisalo 15 država članica Saveta Evrope. Službeni list Srbije i Crne Gore – međunarodni
ugovori, br. 9/2003. Pored Konvencije, Srbija i Crna Gora ratifikovala je još: Prvi Protokol od 20.
marta 1952, godine, Protokol broj 4 koji obezbeđuje određena prava i slobode koje nisu uključene u
Konvenciju od 16. septembra 1963. godine i prvi Protokol uz nju, Protokol broj 6 o ukidanju smrtne
kazne od 28. aprila 1983. godine, Protokol broj 7, Protokol broj 12 i Protokol broj 13 o ukidanju
smrtne kazne u svim okolnostima.
17 Konvencija je stupila na snagu 1. maja 1995. godine. Nakon stupanja na snagu Konvencije
iz 1993. godine, formirane su u različitim periodima (1994., 2001., 2005. i 2010. godine) četiri speci-
jalne Komisije koje su davale svoje preporuke radi poboljšanja delovanja Konvencije u praksi. Tako,
predloženo je da u slučaju velikih katastrofalnih događaja (rat, poplava, zemljotres) ne budu razma-
trani novi zahtevi za međunarodno usvojenje pre nego što se steknu uslovi za to. Pre nego sto se
pokrene postupak za međunarodno preseljenje potrebno je preuzeti sve neophodne mere da se dete
ponovo spoji sa članovima porodice od kojih je odvojeno - princip supsidijernosti međunarodnog
usvojenja. Ovaj princip je u skladu sa stavom da je za dete najprirodnija sredina biološka porodi-
ca. Potrebno je pokušati da se dete, najpre, smesti u srodničku porodicu ili u institucionalnu negu,
mada u pogledu insistucionalnog smeštaja, moguće je postaviti pitanje da li je za dete bolje da bude
u socijalnoj ustanovi ili da se pokrene postupak međunarodnog usvojenja. Naime, ako je u pitan-
ju kratkoročan boravak u instituciji, poželjno je sačekati sa otpočinjanjem postupka međunarodnog
usvojenja, ali ako postoje strani državljani zainteresovani za usvanjanje, (dugo)trajan boravak dete-
ta u socijalnoj ustanovi ne bi bio u najboljem interesu deteta. Pre nego što međunarodno usvojen-
je bude zasnovano, potrebno je posedovati sve potrebne informacije – o identitetu, prilagođenosti,
socijalnom okruženju, porodičnom nasleđu, zdravstvenom stanju, podizanju deteta, etničkom, re-
ligijskom i kulturnom poreklu deteta, posebnim potrebama, motivima za usvojenje. Kada je reč o
etničkom, tj. rasnom identitetu deteta, napominjemo praksu u SAD da “bele osobe” često usvajaju
crnu decu, dok obratno nije moguće, čak, moguće je da “tamnopute” odrasle osobe budu hranitelji
deteta, ali ne i da ga usvoje. Imajući u vidu da usvojenje imitira biološku porodicu deteta, samim
tim i etničko, rasno, kulturno poreklo deteta, međurasna usvojenja pokazuju se kao diskutabilna iz
ugla najboljeg interesa deteta i očuvanja identiteta deteta. O tome, Cyntia G. Hawkins-Leon, “Race
and Transracial Adoption: The Answer is Neither Simply Black or White Nor Right or Wrong”,
Catholic University Law Review, Vol. 51, Issue 4, Summer 2002, str. 1256.
135
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
đunarodnog usvojenja gde se dete nalazi u centru ovog instituta. Za razliku od

Konvencije iz 1965. godine, odredbe ove Konvencije se odnose i na procesna i
na materijalna pravila vezana za međunarodno usvojenje. Konvencija uspostavlja
minimalne standarde u oblasti međunarodnog usvojenja, čime se ostavlja država-
ma potpisnicama da svojim unutrašnjim pravom uspostavljaju i više standarde.
Međunarodno usvojenje može biti izvršeno samo od strane nadležnih orga-
na ili agencija,18 na osnovu saglasnosti koja je dobijena od svih strana u postup-
ku, saglasnosti koja je nedvosmislena, jasna i da je rezultat slobodnog pristanka.
Time se štite sve strane u postupku – pre svega dete, a zatim i usvojitelji, time što
je njihovo usvojenje punovažno i nije rezultat nedozvoljenih praksi, a na kraju
i biološki roditelji koji daju saglasnost kao rezultat slobodne i dobro promišlje-
ne volje. Potrebno je da osobe koje daju saglasnost, pre svega, roditelji, budu in-
formisane o posledicama davanja saglasnosti, da dobiju potrebne savete, sagla-
snost treba da bude slobodna, u potrebnoj formi, i to pisanoj, saglasnost ne sme
biti data kao razultat plaćanja ili bilo kakve finansijske koristi. Imajući u vidu eko-
nomski aspekt međunarodnog usvojenja, napominje se da treba izbeći nesraz-
mernu finansijsku korist.19 Saglasnost majke može biti data samo nakon rođenja
deteta, nikako pre rođenja.20 Potrebno je da dete u skladu sa uzrastom i zrelošću
da sagalasnost, kao i da se uzmu u obzir njegovo mišljenje i želje, bez čega nema
punovažnosti usvojenja. U skladu sa time neophodno je da dete dobije sve po-
trebne informacije i savete.
Najbolji interes deteta prilikom zasnivanja međunarodnog usvojenja je
centralni princip kojim se rukovodi Konvencija iz 1993. godine – dete je u centru
18 Nadležni organ koji rukovodi procesom usvojenja može biti, kako državna, tako i privat-
na agencija, ali sa zahtevom da je ispunila posebne uslove da može obavljati ovu delatnost. V. čl. 11
Konvencije.
19 Konvencija upotrebljava standard nesrazmerne finansijske koristi, dok se razumni
troškovi i honorari za osobe koji učestvuju u ovom postupku smatraju prihvatljivim. Stoga, predviđa
se da postoje troškovi i naknade u postupku međudrzavnog usvojenja, ali ne i da postoje neopav-
dana i nesrazmenrna finansiijska korist. V. čl. 32 Konvencije.
20 Nacrt Konvencije je predviđao da saglasnost roditelja treba da bude data bez uslova, ali
se usled toga što, npr. roditelji mogu zahtevati da dete bude smešteno u porodicu istih religijskih
uverenja, odustalo od ovog zahteva u konačno usvojenom tekstu. Smatramo ovo rešenje sasvim
opravanim, s obzirom na to da se, neretko, i prema pokazanim podacima sa početka ovog rada, dete
iz jedne siromašnije države, određenih religijskih obrazaca, usvaja u drugu državu čiji državljani
ispovedaju drugačiji (religijski) nacin vaspitanja deteta. Ovo argumentujemo, pre svega, interesom
deteta, jer će upravo njegovo religijsko nasleđe imati ogromnu ulogu prilagođavanju deteta na novu
kulturološku sredinu. V. Uroš Novaković, “Religija roditelja i hranitelja kao lična karakteristika kod
zaštite deteta bez roditeljskog staranja”, Zaštita ljudskih prava i sloboda: između izazova i realnosti
(urednik Angel Ristov), Ohrid, 2017, str. 216.
136
ovog instituta. Država porekla deteta, država iz koje se usvaja dete, treba da utvrdi
da je međunarodno usvojenje u najboljem interesu deteta (tzv. opšta podobnost,
da je dete podobno za usvojenje, da se detaljno utvrdi podobnost stranih usvoji-
telja, sakupe i sačuvaju sve potrebne informacije o detetu i roditeljima ),21 ali i da
je u najboljem interesu deteta da bude usvojeno od konkretnih usvojitelja (poseb-
na podobnost). Konvencija navodi da se može usvojiti dete do navršene 18. godi-
ne, ali ne navodi i donju granicu – najmlađi uzrast kada je dete podobno za me-
đunarodno usvojenje. Zahtev se podnosi centralnom nadležnom organu u državi
porekla deteta koji celokupan materijal dostavlja centralnom nadležnom organu
u državi budućih usvojitelja.22 Izičito se zabranjuje direktno međunarodno usvo-
jenje – usvojenje kod koga se zaključuje ugovor direktno između usvojitelja i bio-
loških roditelja, bez uloge nadležnog državnog organa. Postoje uslovi koje tokom
saradnje treba da ispune nadležni organi obe države. Tako, država porekla treba
da uvrdi: postojanje saglasnosti bioloških roditelja, da je nadležni organ države u
koju se dete usvaja doneo odluku kojom odobrava usvojenje, da se oba nadležna
organa saglase da se nastavi postupak usvojenja, da se utvrdi da su usvojitelji po-
dobni da usvoje dete, da će detetu biti omogućeno da ima trajno prebivalište na
teritoriji države u koju se usvaja. Država u koju se dete usvaja treba da utvrdi: po-
dobnost usvojitelja da usvoje dete, da su usvojitelji dobili potrebne informacije i
pomoć, da će detetu biti omogućeno da uđe u državu i da u njoj bude trajno na-
stanjeno.
Postoji obaveza da se prati razvoj deteta u drugoj državi, a posebno probni
period (period probnog prilagođavanja) u državi usvojitelja.23 Sasvim opravdano
se ukazuje na obavezu nadležnog organa u državi usvojitelja, da ukoliko smeštaj
deteta u usvojiteljsku porodicu ne bude uspešan, osigura mere da se dete zaštiti,
21 Član 4 b Konvencije.
22 Nadležni organ za međunarodno usvojenje može biti poseban centralizovani državni or-
gan, sudski ili upravni organi, ali i posebne akreditovane privatne agencije. Uvođenje nadležnosti
privatnih agencija može biti sporno, posebno ako imamo u vidu da se domaća usvojenja isključivo
zasnivaju kroz postupak pred administrativnim ili sudskim telima. Smatra se da je uvođenje privat-
nih agencija inicirala SAD, kao država koja ima najviše međudržavnih usvojenja. T. Buck, nav. delo,
str. 346. Ovakva praksa je, na primer, suprotna u odnosu na nadležnost domaćeg organa prema
Haškoj konvenciji o građanskopravnim aspektima međunarodne otmice dece, gde se kao isključivo
nadležan organ za postupanje javlja centralizovani državni organ.
23 Tako, i u SAD usvojenje je privremeno, nije konačno, sve dok ne protekne period u kome
nadležni organ prati kako se dete razvija i uklapa u novu porodicu nakon što je predato usvojitelji-
ma, odnosno nakon što je počelo da živi u njihovom porodičnom domu. Tek nakon uspešno ocen-
jenog probnog perioda usvojenje postaje konačno, Barbara Stark, “Lost Boys and Forgotten Girls:
Intercountry Adoption, Human Rights and African Children”, Saint Loius University Public Law Re-
view, Vol. 22, 2003, str. 279.
137
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
a čak, ako je potrebno, i da ostvari i osigura povratak deteta u državu porekla, ili
smesti dete u drugu porodicu ili socijalnu ustanovu. Poseban uslov odnosi se na
saglasnost deteta, njegove želje i mišljenje.
Imajući u vidu da neke države poznaju samo potpuno, a neke i potpuno i
nepotpuno usvojenje, Konvencija se nije ograničila samo na potpuno usvojenje
i predviđa da se ukoliko su oba oblika usvojenja zasnovana u skladu sa proce-
durom predviđenom u Konvenciji, države potpisnice imaju obavezu da prizna-
ju takvo usvojenje. Odbijanje priznanja je moguće ako je međunarodno usvoje-
nje suprotno javnom poretku, pod čime se smatra da nije zasnovano u skladu sa
najboljim interesom deteta. Posledice međunarodnog usvojenja ne mogu imati
manji efekat u odnosu na domaće usvojenje, tj. dete usvojeno prema pravilima
Konvencije neće imati manje prava u odnosu na dete usvojeno prema domaćim
pravilima.
PRIZNANJE MEĐUNARODNOG USVOJENJA I SAGLASNOST DETETA

Priznanje međunarodnog usvojenja u domaćoj državi
Usvojenje od strane jedne osobe. – Jedno od osnovnih pitanja kod međuna-

rodnog usvojenja jeste pitanje priznanja već zasnovanog usvojenja, u drugoj dr-
žavi prebivališta usvojitelja. Odnos potpunog i nepotpunog usvojenja, kao dva
oblika najpotpunijeg načina zaštite deteta, ogleda se kroz dva međusobno suprot-
stavljena cilja: ili da se rehabilituje odnos (porodični život) deteta i bioloških ro-
ditelja te da se održavanjem kontakta, dete nakon određenog vremenskog perioda
vrati u biološku porodicu, ili da se umanjenjem, odnosno prestankom ličnih od-
nosa deteta i bioloških roditelja pokrene postupak usvajanja. Radi se o proceni da
li je u najboljem interesu deteta (ponovni) povratak u porodicu, ili, pak, nalaže-
nje alternativnog (privremenog hraniteljskog ili trajnog usvojiteljskog) porodič-
nog smeštaja za dete.
Nepriznavanje potpunog usvojenja deteta od strane jedne osobe u domaćoj
državi koja ne poznaje institut potpunog usvojenja deteta kad to čini osoba koja
nije u (van)bračnoj zajednici, suprotna je EKLJP i predstavlja povredu prava na
poštovanje porodičnog života.
U slučaju Wagner i J.M.W.L. protiv Luksemburga,24 ESLJP je utvrdio da se
podnositeljka ponašala kao majka deteta te da je između nje i deteta postojao de
24 Wagner and J.M.W.L. v Luxemburg, predstavka broj 76240/01, presuda od 28. juna 2007.
godine. Podnosioci su državljanka Luksemburga i njeno usvojeno dete. Podnositeljka je samostalno

usvojila trogodišnje napušteno dete u Peruu. Ona je podnela zahtev da se odluka o usvojenju deteta
koja je doneta u Peruu, sprovede u Luksemburgu u cilju dobijanja za dete luksemburškog državljan-
138
facto porodični odnos. Postoji širok konsenzus među državama članicama Save-
ta Evrope da je usvojenje moguće od strane nevenčanih osoba bez dodatnih ogra-
ničenja.25 Prethodno je utvrđeno da je prema dotadašnjoj praksi u Luksembur-
gu, bez potrebe priznanja, bilo moguće sprovesti odluku o usvojenju zasnovanom
u Peruu. Iznenada je, tek u slučaju podnosilaca, napušena prethodna praksa au-
tomatskog priznanja odluke o usvojenju. Odbijanjem luksemburških vlasti, da, sa
pravne strane, priznaju postojanje porodičnog odnosa, veza usvojiteljke i deteta
nije mogla da dobije pun pravni efekat u Luksemburgu. Ovakvom odlukom do-
maćih vlasti prevaga je data pravnoj realnosti nad društvenom. Na osnovu toga
dete nije moglo biti integrisano u porodičnu sredinu, a cilj potpunog usvojenja
upravo je u značajnom umanjivanju ili potpunom raskidanju porodičnog života
deteta sa biološkom porodicom, kao i uspostavljanju potpunog porodičnog života
sa novom usvojiteljskom porodicom.
Dete, takođe, nije moglo da razvije odnos sa majkom-usvojiteljkom usled
nemogućnosti priznanja potpunog usvojenja. Stvoren je svojevrsni pravni va-
kuum u kome se dete nalazilo, iako je u međuvremenu omogućeno nepotpuno
usvojenje deteta. Činjenica da je dete u ovom slučaju napušteno od bioloških ro-
ditelja, treba da ima za cilj da dozvoli priznanje peruanske odluke o potpunom
usvojenju i integrisanju deteta u novu, usvojiteljsku porodicu. U ovakvim slučaje-
vima, najbolji interes deteta treba da ima primat u odnosu na pravne norme. Po-
sledice nepriznavanja odluke o usvojenju, ogledale su se i u nemogućnosti da dete
uživa socijalne povlastice vezane za domaće, luksemburške građane. Dalje, dete
je konstantno tokom perioda od deset godina, od dolaska u Luksemburg, imalo
obavezu da redovno traži dozvolu boravka, kao i vize za putovanja u mnoge stra-
ne države. Domaći sud nije smeo da ne uvaži postojanje de facto porodičnih veza
između deteta i podnositeljke. Iz navedenih razloga, Sud je utvrdio da je došlo do
povrede prava na poštovanje porodičnog života. Smatramo, uvažavajući činjeni-
cu da u izvesnim slučajevima postoji posebna povezanost deteta za jednu osobu
stva, a zatim i registracije i dobijanja stalnog prebivališta za dete u Luksemburgu. Zahtev je odbijen
iz razloga nekompatibilnosti odluke o potpunom usvojenju deteta od strane jedne osobe u peruan-
skom i luksemburškom pravu. Podnositeljka se žalila da je stavljanje luksemburških pravila iznad
međunarodnog sporazuma u suprotnosti sa članom 8. EKLJP. Domaći sud je naveo da je potpuno
usvojenje od strane jedne osobe u koliziji sa domaćim pravnim pravilima, koja zahtevaju da se dete
može potpuno usvojiti samo od strane bračnog para, a ne pojedin(a)ca. Podnosioci su naknadno
dobili priznanje nepotpunog usvojenja, jedinog načina da se prizna u Luksemburgu međunarodno
usvojenje izvršeno od strane jedne osobe. Podnosioci su se žalili da je odbijanje priznanja potpunog
usvojenja u domaćem pravu dovelo do povrede prava na poštovanje porodičnog života.
25 Za međunarodno usvojenje od strane jedne osobe, Paul Vlaardingerbroek, “Internation-
al Adoption and the Best Interest of the Child – Time for a Critical Reflection!?”, Lebediges Familien-
recht (editors Tobias Helms, Jens Martin Zeppernick), Frankfurt am Main, 2008, str. 303.
139
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
koja nije u braku ili vanbračnoj zajednici, da je potrebno dozvoliti potpuno usvo-
jenje od strane jedne osobe. Interes deteta je da uživa potpunu roditeljsku zaštitu,
i u skladu sa tim, nalazimo da je opravdano priznati potpuno usvojenje od stra-
ne jedne osobe u domaćoj državi i kada to nije predviđeno domaćim pravom. Po-
sebno kada dete u državi porekla, niti ima biološku porodicu koja može brinuti o
njemu, niti ima mogućnosti da bude smešteno u srodničku porodicu, niti, na kra-
ju, postoje domaći državljani koji imaju nameru da usvoje dete.
Priznanje kafale kao usvojenja. – Šarolikost formi zaštite deteta bez rodi-
teljskog staranja u nacionalnim pravnim sistemima i činjenica da usvojenje nika-
da nije bilo univerzalno prihvaćeno, uzrokuju izostanak namere za unifikacijom
usvojenja na evropskom pravnom tlu.26 U muslimanskim zemljama i državama
Srednjeg Istoka ne postoji usvojenje, kao što je to u evropskim državama. Deca
bez roditeljskog staranja štite se kroz starateljstvo ili posebnu ustanovu kafala čiji
se smisao ogleda u tome da krvni srodnici brinu o detetu, ali da dete zadržava
vezu sa biološkom porodicom.27 Prisutnost velikog broja muslimanskih državlja-
na u nekim evropskim državama dovela je do toga da se posebnost ovog instituta
pravno sankcioniše.
Tako, u Nemačkoj, Španiji i Italiji, kafala je priznata kao oblik zaštite dete-
ta bez roditeljskog staranja.28 Dodatno, kafala je priznata Konvencijom o pravi-
ma deteta kao poseban oblik zaštite deteta, koji nije identičan sa usvojenjem, što
govori o posebnosti ove ustanove i nemogućnosti izjednačavanja sa usvojenjem.
Odbijanje priznanja usvojenja u domaćoj državi, ukoliko država porekla deteta,
ujedno i država gde je usvojenje zasnovano, ne predviđa usvojenje kao oblik zašti-
te, ne predstavlja povredu prava na poštovanje porodičnog života. Ovo je poseb-
no slučaj ako se usvojiteljima omogućava da bez prepreka vrše roditeljsko pravo u
domaćoj državi.29
26 Za usvojenje u Trinidadu i Tobagu v., Kele Stewart, “Implementing the Child Protection
Provisions of the Convention on the Rights of the Child in Trinidad and Tobago”, University of Mi-
ami International and Comparative Law Review, Vol. 21, Num. 1, Fall 2013, str. 87.
27 V. Geraldine Van Bueren, The International Law on the Rights of the Child, Hague, 1998,
str. 95. Islamske zemlje (sa izuzetkom Turske, Indonezije i Tunisa) ne dozvoljavaju usvojenje dete-
ta sa istim pravnim posledicama koje proizvodi rođenje deteta, već predviđaju institut kafala koji
je sličan, ali ne i identičan institutu usvojenja. Kafala je institut zaštite deteta koji podrazumeva
(samo) uzimanje deteta na čuvanje, negu i obrazovanje, ne i zasnivanje naslednih prava deteta pre-
ma osobama koje ga odgajaju, vaspitavaju i neguju.
28 Maria Rosaria Marella,” Critical Family Law”, Journal of Gender, Social Policy and the Law,
Vol. 19, 2011, str. 741.

Marry Welstead, Susan Edwards, Family Law, Oxford, 2008, str. 319, povodom priznanja
29
međunarodnog usvojenja.
140
Evropski sud za ljudska prava izjašnjavao se o “prevođenju” kafale u usvoje-

nje u domaćoj državi u slučajevima Harroudj protiv Francuske30 i Chbihi Loudou-
di protiv Belgije31. U oba slučaja odlučeno je da odbijanje priznanja usvojenja u
30 Harroudj v France, pred. br. 43631/09, presuda od 4. oktobra 2012. godine. Podnositeljka
je francuska državljanka kojoj je alžirski sud 2004. godine dozvolio da napušteno alžirsko dete, ro-
đeno novembra 2003. godine, uzme pod svoju zaštitu u okviru muslimanskog instituta kavala (ka-
fala). U februaru 2004. godine, podnositeljka je odvela dete u Francusku gde je podnela zahtev da
usvoji dete. Njen zahtev je odbijen 2007. godine sa obrazloženjem da država porekla deteta (Аlžir)
ne predviđa institut usvojenja. Podnositeljka se žalila ESLJP da je odbijanje priznanja kafale kao
usvojenja u domaćoj državi dovelo do povrede prava na poštovanje porodičnog života. ESLJP je
naveo da između deteta i podnositeljke postoji porodični život i da je odluka o odbijanju usvoje-
nja dovela do mešanja u porodični život podnositeljke. Komparativni pregled pokazuje da se kafala
ne izjednačava sa usvojenjem, ali da, s druge strane, kafala u Francuskoj i nekim drugim državama
proizvodi pravne posledice starateljstva ili smeštaja deteta u porodicu radi usvojenja. Među država-
ma članicama Saveta Evrope ne postoji konsenzus o tome da li pravo države porekla deteta pred-
stavlja smetnju za usvojenje. Domaće pravo predviđa da nije moguće usvojiti dete ako pravo drža-
ve porekla deteta u svom sistemu ne propisuje zaštitu deteta putem usvojenja. ESLJP se pozvao na
Haške konvencije o usvojenju iz 1993. i 1996. godine, a posebno na Konvenciju o pravima deteta iz
1989. godine, koja izričito predviđa kafalu kao institut kojim se štite najbolji interesi deteta, analo-
gno kao kod usvojenja. Odbijanje priznanja usvojenja utemeljeno je u skladu sa praksom i ciljem
međunarodnih ugovora. Domaći sudovi su utvrdili da je podnositeljka dala detetu porodično pre-
zime i da je vršila roditeljsko pravo, te joj je tako omogućeno da donosi odluke koje se tiču podiza-
nja deteta. Istina je da kafala ne dozvoljava uspostavljanje srodstva, kao ni sticanje naslednih prava
i državljanstva, ali podnositeljka može uključiti dete u svoj testament i u tom dokumentu postavi-
ti staratelja koji će se brinuti o detetu. Francusko pravo dozvoljava da dete koje ne može biti usvo-
jeno usled islamskog porekla, nakon pet godina života u Francuskoj i staranja od strane francuskog
državljanina, može zahtevati francusko državljanstvo i na takav, posredan način, biti usvojeno. Na-
vedenim pravilom o sticanju državljanstva, francuske vlasti čine napor da pospeše integraciju kafa-
la dece, uz istovremeno očuvanje veze deteta sa državom porekla. Time se poštuje kulturni plura-
lizam i postiže pravičan balans javnog interesa i interesa podnosioca za uspostavljanjem usvojenja.
Na osnovu iznetih argumenata ESLJP nije našao povredu prava na poštovanje porodičnog života.
31 Chbihi Loudoudi v Belgium, predstavka broj 52265/10, presuda od 16. decembra 2014. go-
dine. Podnosioci su belgijski državljani, supružnici rođeni 1953. i 1966. godine i njihova bratanica,
marokanska državljanka, rođena 1995. godine. Supružnici su 2002. godine počeli da se staraju o nji-
hovoj bratanici na osnovu kafala instituta i sporazuma sa biološkim roditeljima deteta, odobrenog
od strane marokanskog suda. U avgustu 2003. godine notar u Belgiji je odobrio nepotpuno usvoje-
nje i dete je došlo sa podnosiocima u Belgiju. Ipak, u decembru 2005. godine domaći sud je odbio
zahtev podnosioca da usvoje dete. Oni su 2009. godine podneli nov zahtev koji je odbijen, kao i žal-
ba na tu odluku suda. Sud je naveo da bi usvojenje deteta bilo suprotno kafala sporazumu kojim se
ne uspostavlja pravni odnos roditelj–dete, već se dete daje na čuvanje i vaspitanje. Usvojenje podra-
zumeva konstituisanje novog pravnog statusa. Detetu je od dolaska u Belgiju više puta produžavana
privremena dozvola boravka i odbijani su zahtevi za dobijanjem trajne dozvole boravka. Konačno, u
aprilu 2014. godine, odobrena je trajna dozvola boravka za dete. Podnosioci su se žalili da je odbija-
njem zasnivanja usvojenja došlo do povrede prava na poštovanje porodičnog života. ESLJP je naveo
da između bratanice i strica (strine) postoji porodični život, s obzirom na to da su oni živeli zajedno
141
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
domaćoj državi, ukoliko je u drugoj državi zasnovana forma zaštite deteta koja
nije identična usvojenju, ne dovodi do povrede prava na poštovanje porodičnog
života. Time je priznata posebnost pravne prirode kafale u odnosu na usvojenje.
Saglasnost deteta kao odlučujuća činjenica za punovažnost

međunarodnog usvojenja
Najbolji interes deteta oličen u protivljenju dece usvojenju, nadilazi formal-

no već zasnovano usvojenje pod uslovom da deca nikada nisu boravila u usvoji-
teljskoj porodici i nisu formirala de facto porodični život. U svetlu tih okolnosti
ne postoji obaveza domaće države da predaju decu usvojiteljima – stranim držav-
ljanima.
U slučaju Pini i Bartani, Maneira i Atripaldi protiv Rumunije,32 ESLJP je na-
veo da iako su podnosioci imali kontakt sa svojim usvojenicima, takav odnos ne
smatra se de facto porodičnim odnosima. Odluka o usvojenju zasnovana je na is-
punjenju zakonskih uslova, kao i domaćih i međunarodnih standarda. Saglasnost
od njene sedme godine, da su se starali o njoj kao roditelji, i da se, stoga, njihov odnos ni po čemu
ne razlikuje od standardnog pojma porodičnog života. Sud nije doveo u pitanje nalaz domaćih vla-
sti da se kafala ne može upodobiti institutu usvojenja. Zasnivanje usvojenja ne bi bilo u najboljem
interesu deteta imajući u vidu činjenicu da dete ima biološke roditelje u Maroku sa kojima održava
kontakt. Odbijanje usvojenja ne lišava podnosioce ostvarivanja pravnog odnosa sa detetom, s obzi-
rom na to da im je na raspolaganju institut otvorenog starateljstva koji je moguće upodobiti kafali.
Takođe, podnosioci nisu ukazali na postojanje dodatnih faktičkih prepreka u ostvarivanju porodič-
nog života sa detetom na osnovu postojećeg statusa, osim problema oko dobijanja stalne boravišne
dozvole. U skladu sa prethodnim nije utvrđena povreda prava na poštovanje porodičnog života
32 Pini i Bertani, Manera i Atripaldi v Romania, predstavke broj 78028/01 i 78030/01, pre-
suda od 22. juna 2004. godine. Podnosioci su dva italijanska para, koji su na osnovu sudske odlu-
ke usvojili decu rumunskog državljanstva. Od kada su napuštena od roditelja, deca su se nalazila u
privatnoj socijalnoj instituciji u Rumuniji. Odluka o dobijanju novih izvoda iz matične knjige ro-
đenih za decu doneta je septembra 2000. godine. Navedeno je da podnosioci ispunjavaju sve uslo-
ve da budu usvojitelji, kako u skladu sa domaćim pravilima, tako i u pogledu Haške konvencije o
zaštiti dece i saradnji u oblasti međunarodnog usvojenja iz 1993. godine. Konačna odluka o usvoje-
nju doneta je u avgustu 2001. godine, kada je određeno da socijalna ustanova treba da preda decu
podnosiocima. Ustanova je odbila da preda decu i podnela je sudu žalbu koja je odbijena. Nakon
novih žalbi socijalne ustanove, tokom 2002. i 2003. godine, ustanova je uspela da stopira predaju
dece usvojiteljima. Podnosioci su zahtevali sprovođenje odluke domaćih vlasti o usvojenju. Paralel-
no, ustanova je podnela zahtev za poništenje usvojenja. Takođe, jedno dete podnelo je zahtev za po-
ništenje odluke o usvojenju i uspelo u tome. Domaći sud je utvrdio da su životni uslovi dece u usta-
novi zadovoljavajući. Deca su izjavila da ne žele da odu kod usvojitelja i da su u ustanovi formirali
socijalne i emotivne veze sa drugom decom i zaposlenima, od kojih su neke zvali “mama”, “tata” i
“tetka”. Podnosioci su se žalili da je nesprovođenje odluke o predaji dece dovelo do povrede prava
na poštovanje porodičnog života.
142
dece nije tražena s obzirom na to da su deca bila mlađa od 10 godina.33 Iako zajed-
nički život između dece i usvojitelja nije uspostavljen, a samim tim i de facto po-
rodični život, usvojitelji su u potpunosti poštovali proceduru propisanu od stra-
ne rumunskih vlasti. Podnosioci su ispunili zahtev socijalne ustanove da mogu da
komuniciraju sa decom putem pisama samo na rumunskom jeziku. U ovom slu-
čaju nije došlo je do sukoba interesa usvojitelja i biološke porodice, već usvojite-
lja i usvojenika – želje usvojitelja da uspostave porodični odnos i želje dece da osta-
nu u socijalnoj instituciji, gde su odrasli i formirali čvrste porodične veze. ESLJP je
dao primat najboljem interesu dece u kontekstu prioriteta želja dece nad interesi-
ma usvojitelja.
Ističe se, da se posebno u slučajevima međunarodnog usvojenja, primar-
no ceni najbolji interes deteta. Podnosiocima je pravno-formalno priznat status
usvojitelja, a da prethodno nisu poznavali decu, uspostavili nikakve bliske emo-
tivne veze, niti porodični odnos sa decom, tada starom devet i po godina. U vre-
me donošenja odluke o usvojenju, deca su bila blizu granice od 10 godina, kada je
neophodna njihova saglasnost za punovažnost usvojenja. Deca su izričito i kon-
statno odbijala da napuste socijalnu instituciju i da budu usvojena. Jedno dete je
po sticanju potrebnog uzrasta uspešno osporilo usvojenje pred sudom. Izrazito
protivljenje dece, kao u ovom slučaju, dovodi do nemogućnosti harmonične inte-
gracije dece u usvojiteljsku porodicu.
U skladu sa ovim činjenicama, rumunske vlasti nisu imale obavezu da osi-
guraju da deca napuste državu, posebno kada su već bili pokrenuti postupci za
poništenje početne odluke o usvojenju.34 Iz navedenih razloga, ESLJP nije utvrdio
povredu prava na poštovanje porodičnog života.35
Sud je odlučivao, osim povrede čl. 8 Konvencije, i o povredi pravila po-
stupka u vezi sa čl. 6 Konvencije. Odluka o zasnivanju usvojenja je doneta ali nije
sprovedena. Činjenica nesprovođenja odluke je bila u korist socijalne institucije,
ali u suprotnosti sa interesima usvojitelja. Iako je u pitanju privatna socijalna in-
stitucija, te država ne može biti odgovorna za njeno postupanje, protek vremena
od tri godine u kome država nije preduzela mere da sprovede odluku o usvojenju,
ako je potrebno i prinudnim putem, predstavlja njen propust. Protek vremena
33 O tome da usvojenje ne može biti biti u interesu deteta ako se ono ne saglasi sa usvojen-
jem, Shazia Choudhry, Jonathan Herring, European Human Rights and Family Law, Oxford, 2010,
str. 327.
34 Za izdvojeno mišljenje sudije Loucaides u ovom slučaju, Francoise Tulkens, Anatoly Kov-
ler, Daen Spielmann, Leto Cariolou, Judge Loukis Loucaides An Alternative View on the Jurispru-
dence of the European Court of Human Rights, Leiden–Boston, 2008, str. 241.
35 V. Geraldine Van Bueren, Child Rights in Europe, Strasbourg, 2007, str. 126.
143
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
doveo je do nepovratnih posledica po podnosioce. Utvrđena je povreda po osno-

vu čl. 6 EKLJP.36
Smatramo da je odluka o odbijanju predaje dece opravdana. Ovakav stav
argumentujemo time da u svim slučajevima kada se dete sposobno da iznese svo-
je mišljenje protivi odlasku u drugu državu, usvojenje neće biti u interesu deteta.
Takođe, mimo redovnog toka, u ovom slučaju nije uspostavljen porodični život
između usvojitelja i usvojenika. S druge strane, nalazimo da odluku o zasniva-
nju usvojenja u svetlu ovih činjenica nije ni trebalo donositi. Nepoštovanje odlu-
ke dovodi do ugrožavanja načela pravne sigurnosti zasnovanih usvojenja sa ino-
stranim elementom.
Uloga socijalnih službi u postupku usvojenja
U ovom procesu, uloga socijalnih službi je od izuzetnog značaja imajući u

vidu da ove službe vrše procenu podobnosti konačnog izdvajanja deteta iz biološ-
ke porodice, odnosno njegove integracije u novu usvojiteljsku porodicu. Mnogo-
brojne zloupotrebe su moguće ako se sistem međunarodnog usvojenja ne uredi,37
što se ogleda kroz olakšan smeštaj dece u socijalne institucije i bez napora da se
pre konačnog rešenja, pre nego se dete preda stranim usvojiteljima, ponovo poku-
ša uspostaviti porodični život sa roditeljima ili članovima šire (biološke) porodi-
ce deteta. To se posebno odnosi na slučaj kada su roditelji u teškim materijalnim
uslovima.
Domaće vlasti, pre svega, socijalne službe, imaju pozitivnu obavezu da u
tim slučajevima pruže podršku roditeljima, dok, s druge strane, države imaju ne-
gativnu obavezu, da se uzdrže od toga da roditelji budu lišeni roditeljskog prava
ako se kao jedini razlog za lišenje roditeljskog prava i davanje deteta na usvojenje
pojavljuje siromaštvo roditelja.38
36 Posmatrajući uporedna rešenja, primećujemo da većina država u SАD dozvoljava privat-
no usvojenje, bez učešća državnih vlasti, dok evropska zakonodavstva, po pravilu, izričito zahtevaju
učešće državnih organa u postupku usvojenja.
37 Za zloupotrebe prilikom usvojenja u Francuskoj, v. Odile Roy, “La Fraude l’adoption: Une
limite posee a la liberte de devenir parent”, Pravni život, br. 10, Tom II, 2007, str. 233–256.
38 Walova and Walla v Czech Republic, predstavka broj 23848, presuda od 26. oktobra 2006.
godine; R. M. S. v Spain, predstavka broj 28775/12, presuda od 18. septembra 2013. godine; Slično,
o usvojenju deteta usled siromaštva roditelja, slučaj Barnea and Caldararu v Italy, predstavka broj
37931/15, presuda od 22. juna 2017. godine. Podnositelji su roditelji romske nacionalnosti i nji-
hovo četvoro dece koji svi žive u prihvatnom kampu u nazadovoljavajućim životnim uslovima. U
junu 2009. godine, usled neadekvatnih životnih uslova, najmlađa ćerka je smeštena u socijalnu
instituciju, a sud je u decembru 2010. godine utvrdio da je dete podobno da bude usvojeno, us-
led siromaštva, neadekvatnih životnih uslova i poveravanja deteta od strane roditelja na čuvanje
trećim osobama. Na osnovu žalbe roditelja apelacioni sud je u oktobru 2012. godne doneo odluku
144
Tako, sistem međunarodnog usvojenja u SAD39 karakteriše nedostatak fe-
da dete, postepeno, u periodu od šest meseci, bude vraćeno u biološku porodicu. Međutim, soci-
jalne službe nisu sprovele odluku suda, a sud je u novembru 2014. godine produžio smestaj dete-
ta u hraniteljskoj porodici. U januaru 2015. godine apelacioni sud je poništio odluku nižestepenog
suda o produženju hraniteljskog smeštaja deteta, ali je istovremeno odredio da dete ostane u hra-
niteljskoj porodici u kojoj je živelo već šest godina. Konačno, u avgustu 2016. godine, prvostepeni
sud je doneo odluku da dete bude vraćeno u biološku porodicu. Dete je uz velike teškoće vraćeno u
biološku porodicu u septembru 2016. godine. Sud u Strazburu je našao da, uprkos polju slobodne
procene koje država ima, italijanske vlasti nisu preduzele dovoljne i adekvatne napore da osigu-
raju da podnosioci žive sa svojim detetom u periodu od juna 2006. godine do septembra 2016. go-
dine, imajući u vidu nesprovođenje odluke apelacionog suda iz 2012. godine, kao i načina na koji su
dete i roditelji odvojeni. Navodi presude osnovnog suda na osnovu koje je odbijeno da se dete vra-
ti u biološku porodicu, te je dete proglašeno podobnim za usvojenje, ne mogu se podvesti pod stan-
dard veoma izuzetnih okolnosti, koje su potrebne da bi se porodične veze umanjile. Pre nego sto
je dete smešteno u socijalnu instituciju i pokrenut postupak usvojenja, domaće vlasti trebale su da
preduzmu konkretne mere da omoguće detetu da živi sa svojim roditeljima. Niti u jednoj fazi pos-
tupka nije utvrđeno da je dete zanemareno od strane roditelja, seksualno zlostavljano, emotivno
zapušteno ili da postoje zdravstveni problemi kod deteta. S druge strane, nije utvrđeno da su rodi-
telji psihološki nestabilni da vrše roditeljsko pravo. Suprotno, emotivna veza između roditelja i de-
teta bila je izutetno čvrsta. Roditelji su imali kapacitet da ispune roditeljske dužnosti i nije utvrđeno
da imaju negativan uticaj na razvoj deteta. Dodatno, prvi izveštaj veštaka je našao da dete treba
postepeno da bude vraćeno u biološku porodicu. Na osnovu odluke apelacionog suda iz 2012. go-
dine, nije napravljen nikakav plan da se ponovo uspostavi odnos između deteta i roditelja u okviru
propisanog roka od šest meseci. Suprotno, prvostepeni sud je produžio smeštaj deteta u hraniteljs-
koj porodici, ograničio kontakt između deteta i roditelja na četiri posete godišnje, pozivanjem na
životne uslove podnosilaca i teskoće u reintegraciji deteta u porodicu usled toga što je dete već ofor-
milo čvrste porodične veze sa hraniteljskom porodicom. Činjenica da je dete moglo biti smešteno
u sredinu koja ima bolje životne (materijalne) uslove, u odnosu na one u kojima žive njegovi ro-
ditelji, ne opravdava prinudnu meru kojom je dete izmešteno iz nege bioloških roditelja. U kon-
kretnom slučaju, kapacitet roditelja da detetu obezbede obrazovne i emotivne potrebe nije dove-
dena u pitanje. Dalje, iako je odluka prvostepenog suda poništena 2015. godine, apelacioni sud je
produžio smestaj deteta u hraniteljskoj porodici pozivanjem na to da je već proteklo šest godina od
smeštaja deteta u hraniteljsku porodicu i da je dete već oformilo čvrste veze sa hraniteljima, što je
onemogućavalo povratak deteta u biološku porodicu. Ostvarivanje poštovanja porodičnog života
između deteta i roditelja podrazumeva da se budući odnos između njih ceni na osnovu svih rele-
vantnih okolnosti, a ne samo na osnovu proste činjenice proteka vremena. Suprotno tome, domaće
vlasti - socijalne službe i sud, zasnovali su svoje odluke na odbijanju povratka deteta u biološku po-
rodicu u svetlu proteka vremena. ESLJP priznaje da protek vremena i formiranje čvrstih veza dete-
ta sa hraniteljskom porodicom može opravdati odbijanje povratka deteta u biološku porodicu. Ipak,
upravo je inertnost i neažurnost socijalnih službi i kasnije doneta odluka suda, da se dete smesti u
hraniteljsku porodicu, dovela do toga da protek vremena dovede do umanjenja porodičnih veza
između deteta i roditelja. Utvrđena je povreda prava na poštovanje porodičnog života. Osvrćući se
na ovaj poslednji argument, nalazimo da sud, sasvim opravdano, uzima kvalitet a ne kvantitet kao
presudni kriterijum, te pojam (vršenja) roditeljskog prava vezuje za kvalietet odnosa sa detetom;
Slično, slučaj Soares de Melo v. Portugal, predstavka broj 72850/14, presuda od 16. fabruara 2016. g.
39 SAD je vodeća država po broju međunarodnih usvojenja u kojima se njihovi državljani
javljaju kao osobe koje usvajaju decu iz drugih, po pravilu, siromašnih država. Tako je od 2003. do
2011. godine u SAD bilo 159.180 međudržavnih usvojenja. Pored SAD, veliki broj međunarodnih
usvojenja beleže i Španija (34 661), Italija (31 749), Francuska (31.136), Kanada (17.053), slede,
145
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
deralne regulative i postojanje velikog broja različitih pravila, pre svega, postoja-
nje privatnih licenciranih agencija i socijalnih službi na nivou federalnih država.40
ZAKLJUČAK
Kako je nesporno da je savremeno usvojenje utemeljeno na principu najbo-

ljeg interesa deteta, osnovni cilj usvojenja je da dete dobije novu, stabilnu i zdravu
porodičnu sredinu. Kod međunarodnog usvojenja, gde postoji prizvuk zloupotre-
ba finansijske prirode, postavljaju se dodatni imperativi za zaštitu deteta, s obzi-
rom na to da su, po pravilu, usvojitelji finansijski dobro situirane osobe iz razvi-
jenih država, dok je dete, po pravilu, nezaštićeno, iz siromašne porodice iz država
istog kvaliteta. Korisnost međunarodnog usvojenja ogleda se, posebno, u slučaje-
vima gde strani državljani usvajaju dete sa smetnjama u razvoju, koje se nalazi u
socijalnoj instituciji, i koje domaći državljeni ne mogu ili ne žele da usvoje. Ipak,
i u tim slučajevima potrebno je utvrditi da li je stvarna i slobodna volja deteta da
živi sa usvojiteljima, kao i da se prati prilagođavanje deteta na životne uslove u
novoj sredini. Saglasnost deteta neophodan je uslov u dva nivoa, najpre prethod-
no, do donošenja odluke o zasnivanju usvojenja, a zatim, prilikom i nakon preda-
je deteta stranim usvojiteljima, u periodu nakon odlaska deteta u novu porodič-
nu sredinu u drugoj državi. Drugi deo posebne zaštite deteta kod međunarodnog
usvojenja, odnosi se na različito kulturno, rasno i religijsko nasleđe deteta i usvo-
jitelja. Pod pretpostavkom da je dete odgajano i vaspitavano u određenom kultur-
nom i religijskom okruženju, bitno različitom od kulturnog i religijskog okruže-
nja države u kojoj će živeti, nameće se potreba da se prethodno utvrdi mogućnost
prilagođavanja deteta na novu kulturnu sredinu, kao i da se naknadno prati ra-
zvoj deteta nakon dolaska u državu usvojitelja.
Interes deteta se nalazi u centru i potrebna je kako saglasnost deteta, tako
i procena da li je usvojenje u njegovom najboljem interesu, posebno jer je izdva-
janje iz biološke porodice ili socijalne institucije, ali i iz šire okoline, društvene i
kulturne zajednice, konačno.
Posebnost kafale se izričito priznaje, te nameće nemogućnost priznavanja
kafale kao usvojenja deteta. Sama procedura međunarodnog usvojenja podrazu-
meva da se usvojenje obavlja preko ovlašćenog državnog organa. Iako u nekim
Holandija, Švedska, Nemačka, Norveška, Danska, Švajcarska, Belgija, Irska, Australija, Ujedinjeno
Kraljevstvo, Finska, Izrael, Novi Zeland. Najveći broj dece koja odlaze iz domaće države u drugu
državu imaju Kina (79.577), Rusija (51.142), Etiopija (25.708), Gvatemala (24.138), Južna Koreja,
Kolumbija, Ukrajina, Vijentnam, Haiti (između 10.000 i 15 000), Indija, Kazahstan, Filipini, Brazil,
Tajland, Poljska (između 3000–9000). O tome, v. T. Buck, nav. delo, str. 325.
40 M. Eschelbach Hansen, Daniel Polack, nav. delo, str. 113.
146
sistemima postoji mogućnost da privatne akreditovane agencije obavljaju među-

narodna usvojenja, zalažemo se za imperativnost norme da postupak usvojenja
bude u nadležnosti državnog organa. Argument za to nalazimo u učestalim zlou-
potrebama kod privatizacije međunarodnog usvojenja. Potrebno je da ovaj proces
bude dvosmeran – kako u državi prebivališta usvojitelja, tako i u državi detetovog
prebivališta, stoga, što će za zasnivanje usvojenja biti nadležan organ u državi de-
tetovog prebivališta, dok će kod praćenja uspešno zasnovanog usvojenja aktivno
učestvovati organ države usvojitelja.
UROŠ NOVAKOVIĆ, Ph.D.,

Assistant Professor, Faculty of Law,
University of Belgrade
INTERNATIONAL ADOPTION – RECOGNITON

AND CONSENT OF THE CHILD
Sumarry
As it is indisputable that contemporary adoption is based on the principle of the best inter-
ests of the child, the primary goal of adoption is to give the child a new, stable and healthy family
environment. Adoption of a child who holds one, certain, citizenship by the adoptive parents who
are foreign nationals – the international adoption, has two aspects: altruistic one, to provide for
child, usually from a poor country, stable family to raise him, while, on the other hand, the nega-
tive connotation of international adoption indicates that such adoptions are motivated by financial
reasons, both on behalf of parents as well as on the services that carry out these adoptions. This of-
ten lead to the sale and trafficking of children from poor countries. The Convention on the Rights of
the Child and the Hague Convention on the Protection of Children and Cooperation in the Respect
of International Adoption are the two basic instruments governing international adoption. The spe-
cial status of the kafalah is recognized and imposes the inability to recognize the kafalah as an adop-
tion of a child.
Key words: international adoption; Convention on Protection of Children and Co-operation
in Respect of Intercountry Adoption; recognition; consent of the child
147
BILJANA GAVRILOVIĆ
PRAVNOISTORIJSKI POGLED NA FORMU

ZAKLJUČENJA BRAKA U SRPSKOM PRAVU
U Republici Srbiji važi obavezni građanski brak. Ali, u Prednacrtu Građanskog zako-
nika, pored osnovne odredbe kojom se predviđa obavezni građanski brak, predloženo je dru-
go moguće rešenje kojim se umesto obaveznog uvodi fakultativan građanski brak. U srpskoj
pravnoj tradiciji menjale su se forme za zaključenje braka – crkveni brak, fakultativni gra-
đanski brak i obavezni građanski brak. S tim u vezi, u radu je učinjen pravnoistorijski po-
gled na formu zaključenja braka u srpskom pravu, u smislu svojevrsnog priloga za rešavanje
pitanja forme za zaključenje braka danas.
Ključne reči: brak, crkveni brak, građanski brak, unifikacija
UVOD
Pravno regulisanje forme za zaključenje braka “pravda se, s jedne strane,

potrebom da se zaključenje braka na neki način ispolji i autentično utvrdi, da bi
se bračna veza zaštitila od proizvoljnog raskida i odricanja, a, s druge strane, i na-
merom, da se odluka na zaključenje braka ne ubrzava, (...), već da se usled za-
konskih formalnosti, koje uzimaju dovoljno vremena, ostavi mogućnost budu-
ćim supružnicima, da promisle i donesu potpuno ozbiljnu odluku o braku”.1 U
tom smislu, srednjovekovni srpski zakonodavac, u XIII veku, propisuje obavezni
crkveni brak kao formu za zaključenje braka. Sledstveno, intencija zakonodavca
Biljana Gavrilović, asistent Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu.
1 Lazar Marković, Porodično pravo – druga knjiga Građanskog prava, Beograd, 1920, str. 62–63.
149
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ogledala se u nameri da se “kod Srba učvrste inače labavi brakovi praćeni lakim
razvodima”.2
Crkvena forma braka važila je u srpskom pravu sve do 40-ih godina XX
veka, kad je uveden obavezni građanski brak. S druge strane, u Evropi se verski
brak počeo potiskivati građanskim još krajem XVIII veka. Rečju L. Markovića, “i
ako se brak zaključuje na ceo život, ipak se u svim zemljama pojavila i potreba za
razvodom braka u izvesnim slučajevima”.3 Jer, verskim brakom supružnicima je
bilo otežano da se razvedu, štaviše, onima koji su zaključili brak u Katoličkoj crkvi
nije uopšte bio dozvoljen razvod, već samo rastava od stola i postelje. Zbog toga,
kao plod Francuske revolucije, građanski brak se najpre uvodi u Francuskoj, a po-
tom i širom Evrope. Dakle, forma braka je diktirala i razloge za razvod braka.
Obavezni građanski brak, uveden još za vreme “komunističkog režima”, važi
i danas kao relevantna forma za zaključenje braka u srpskom pravu. Međutim, u
Prednacrtu Građanskog zakonika Republike Srbije kao jedno od mogućih reše-
nja predlaže se uvođenje fakultativnog građanskog braka, što znači da bi građan-
ski i crkveni brak bili pravno izjednačeni.4 S tim u vezi, kako srpsko bračno pravo
ima bogatu pravnu tradiciju, tako će se evolutivnom analizom forme za zaključe-
nje braka u srpskom pravu dati pravnoistorijski prilog za rešavanje ovog pitanja
danas.
FORMA BRAKA U SREDNJOVEKOVNOM SRPSKOM PRAVU
U nemanjićkoj Srbiji bio je uveden obavezni crkveni brak.5 Naime, “Sava je

u Žičkoj povelji (1220) – kao njen pisac – izrazio pravni segment svoje misije da
2 Marko Pavlović, Srpska pravna istorija, Kragujevac, str. 54.
3 Lazar Marković, Porodično pravo – druga knjiga Građanskog prava, Beograd, 1920, str. 82.
4 Prema čl. 2235 Prednacrta Građanskog zakonika Republike Srbije propisano je da se
“brak zaključuje na svečan način, pred matičarem i uz prisustvo dva svedoka.” Dakle, članom 2235
Prednacrta Građanskog zakonika Republike Srbije predviđen je obavezni građanski brak kao forma
za zaključenje braka. Međutim, zakonodavac je, pored odredbe o obaveznom građanskom braku,
predvideo i drugo moguće rešenje za formu zaključenja braka. S tim u vezi, alternativa za odredbu o
obaveznom građanskom braku je da se “brak zaključuje u svečanom građanskom ili verskom obli-
ku”, uz napomenu da bi “verski oblik braka mogao eventualno da se reguliše pod uslovom da Ustav
Republike Srbije to omogući” (Građanski zakonik Republike Srbije, Radni tekst pripremljen za javnu
raspravu, sa alternativnim predlozima, Beograd, 29. maj 2015, https://www.mpravde.gov.rs/files/NA-
CRT.pdf, 02.07.2019).
5 Uvođenje obaveznog crkvenog braka u nemanjićkoj Srbiji rezultat je recepcije vizantijsk-
og prava gde je “državna intervencija u materiji bračne forme započeta Justinijanovom epizodom,
učvršćena je i raširena Lavovom Eklogom, a svoj konačni epilog dobila je u IX veku uvođenjem
opšte obavezne crkvene forme braka” (Zoran Čvorović, Pravo i pravoslavlje, Beograd, 2014, str. 86).
150
B. Gavrilović: Pravnoistorijski pogled na formu zaključenja braka u srpskom pravu
opšteobaveznim hrišćanskim brakom dovrši hristijanizaciju”.6 U tom cilju, Sava

je, “odmah po stupanju na arhiepiskopski presto, poslao u narod sveštenike sa po-
sebnim zadatkom da traže one “koji su kao poganici uzeli žene bez blagoslova i
molitve, i zapovedi da ih venčaju”.7 Drugim rečima, “Arhiepiskop Sava skupljao
je, preko svojih protopopa, svugde po crkvama bračne parove, starce i sredovečne,
mlade muževe i žene skupa sa decom, da bi im dao blagoslovenija zakonnaago”.8
Sledstveno, “u Srbiji, barem teorijski, od vremena Svetog Save, bračni ugovor nije
priznavan kao zamena za venčanje”, izvršeno pred nadležnim duhovnikom.9
Propisivanjem obaveznog crkvenog braka Sava je izrazio nameru da “kod
Srba učvrsti inače labave brakove praćene lakim razvodima”.10 Tako, dok je “Sr-
bin-Bošnjanin”, zbog nepostojanja crkvenog braka, “lako napuštao ženu s kojom
je stupio u brak i počinjao život s drugom”,11 to se “u Žičkoj povelji polazilo od
načela nerazvodivosti braka: “I potomu božestveni se zakon naučivše po crkve-
nomu ustavu i predani, i gospodsko (tj. Isusa Hrista) zapreštanije bist: ne razluči-
ti se mužu ot žene i žene ot muža’.” Međutim, kako i po “Svetom Pismu preljuba
predstavlja brakorazvodni uzrok, ona je kao jedini izuzetak od načela nerazvodi-
vosti uneta u Žičku povelju”.12 S tim u vezi, i “ako ko ima besnu ženu koja i okove
nosi – drugu da ne uzima”.13 S druge strane, iako je i u Zakonopravilu (1220) Sve-
ti Sava propisao opšteobavezni crkveni brak, spisak brakorazvodnih uzroka je bio
duži nego u Žičkoj povelji.
Naime, kako vizantijski, a time zbog recepcije vizantijskog prava, i doma-
ći zakonodavac nije mogao da ostane u “kanonskim okvirima”14, pored prelju-
be među brakorazvodnim uzrocima u Zakonopravilu su navedeni još i “rađenje o
glavi suprugu, preveravanje, neizvesno ili zlokovearno odsustvo”.15
6 M. Pavlović, Srpska pravna istorija, Kragujevac, 2005, str. 54.
7 Ibidem.
8 Teodor Taranovski, Istorija srpskog prava u nemanjićkoj državi, Beograd, 2002, str. 442.
10 Ibidem, str. 54.
11 Marko Pavlović, Srpsko pravo od VII do XX veka, Kragujevac, 2013, str. 87.
12 Ibidem.
13 Miodrag Petrović, Krmčija Svetog Save o zaštiti obespravljenih i socijalno ugroženih, Beo-
grad, 1990, str. 33.
14 Ibidem, str. 34.
151
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Sve u svemu, raskidalo se sa “dugotrajnim običajima”, koji su ljudima do-

puštali da se “razvode bez razloga”, tako što bi muž rekao supruzi: “Ženo, radi po
svome”, a ona njemu: “Mužu, radi po svome”.16
Kako je običaj “labavih brakova” bio ukorenjen, “crkveno venčanje je teško
ulazilo u narodni život”.17 Zbog toga, i skoro vek i po nakon uvođenja crkvenog
braka u srpsko pravo, car Dušan je “smatrajući crkveni brak kao preduslov hri-
šćanske porodice, koja ima da bude temelj hrišćanski uređenog društva”, “bio pri-
moran da (...) postavi dotične propise na prvom mestu u svom Zakoniku”.18 Tako,
članom 3 Dušanovog zakonika bilo je propisano da se “nijedna svadba ne uči-
ni bez venčanja; ako li se učini bez blagoslova i upita crkve, takvi da se razluče”.19
Dakle, Dušanovim zakonikom bio je predviđen crkveni brak kao obavezan.20
Da je “crkveno venčanje teško ulazilo u narodni život” “ukazuje i to što ima
pomena da su se pod Turcima naši ljudi, i ako su bili hrišćani, venčavali građan-
skim brakom pred kadijom, onako kako su se i muslimani venčavali”.21 Uprkos
tome, sa pravne tačke gledišta, obavezni crkveni brak je obeležio srednjovekovno
srpsko pravo. Jer, crkva je bila “duhovni stub srpske srednjovekovne države”,22 pa
je i propisana, obavezna forma za zaključenje braka bila crkvena.
16 Matija Vlastar, Suntagma, prevela sa srpskoslovenskog jezika: Tatjana Subotin-Golubović,
Beograd, 2013, str. 133; M. Petrović, Krmčija Svetog Save o zaštiti obespravljenih i socijalno ugrože-
nih, Beograd, 1990, str. 31.
17 Teodor Taranovski, Istorija srpskog prava u nemanjićkoj državi, Beograd, 2002, str. 442.
18 Ibidem.
Stojan Novaković, Zakonik Stefana Dušana cara srpskog, Beograd, 1870, str. 23, http://
19
www.uzzpro.gov.rs/doc/biblioteka/digitalna-biblioteka/Zakonik%20Stefana%20Dusana%20cara%20
srpskog%201349.%20i%201354.pdf, 11.07.2019.
20 Dušanovim zakonikom nije eksplicitno regulisan razvod braka, jer je brakorazvodne
uzroke koji su bili propisani Zakonopravilom crkva prenosila “kroz vekove, da bi se 1844. našli u §
94 Srpskog građanskog zakonika” (M. Pavlović, Srpsko pravo od VII do XX veka, Kragujevac, 2013,
str. 54). Međutim, “u narodu je dolazilo do toga da se muž i žena razvedu iz dva glavna razloga:
nemanje dece i ženina nesposobnost za rad”. Tako, jedan čovek je govorio svojoj ženi: “Zar ti još
ne znaš da žene nisu spram muževa drugo do prave robinje, i da se ljudi ne žene nizašto drugo
no da imaju poroda, isto kao da kupe jednu njivu da im rodi kruha, bez kojega (poroda) bi čovjek
umro kao suvi panj u gori, te ne video od svoga srca poroda, i tako bi mu se ugasila smrtna sveća”
(Tihomir R. Đorđević, Brak u Južnih Slovena, str. 49, 9, http://www.digitalna.nb.rs/wb/NBS/
Tematske_kolekcije/tihomir_djordjevic/knjige/TDJ_815?search_query=brak#page/7/mode/1up,
26.06.2019). Sledstveno, duh naroda i običaji bili su “žilaviji” od zakona.
22 M. Pavlović, Srpsko pravo od VII do XX veka, Kragujevac, 2013, str. 94.
152
FORMA BRAKA PREMA SRPSKOM GRAĐANSKOM ZAKONIKU
U vreme donošenja Srpskog građanskog zakonika (1844), građanski brak,

kao obavezan, bio je predviđen u Francuskoj još od 1790, u Holandiji od 1795. i u
Belgiji od 1796. godine.23 Ali, u Srpskom građanskom zakoniku (u daljem tekstu:
SGZ) nastavljena je nemanjićka pravna tradicija u pogledu forme braka. Naime, §
60 SGZ-a bio je propisan crkeni brak, kao obavezan.
Tako, § 60 je glasio: “Prava i dužnosti supružnika proističu iz braka, koji se
između dva lica raznoga pola zaključuje i venčanjem črez sveštenika po propi-
su pravoslavne crkve svršuje,24 po čemu se ona pred dva ili tri svedoka izjasne, da
žele nerazlučno živeti, zavetujući se ujedno na vekovečitu ljubav i nenarušivu ver-
nost”.
Različito određivanje forme braka u Francuskom zakoniku i SGZ-u obra-
zlagano je različitim shvatanjima braka. Rečju D. Matića, “Francuski zakonik
smatra brak kao: zakono družtvo čoveka i žene, koji su se sjedinili vezom nera-
zlučnom da rasplođavano čovečje rodi, da se uzajamno pomažu snositi terete ži-
vota, i da dele svoju opštu sudbu”.25 Dakle, “tu se brak uzima kao družtvo bez sva-
kog verozakonog obzira”.26
Za razliku od francuskog, srpski zakonodavac je pošao od stanovišta da je
brak “pravično nravstvena ljubav (...) po tomu brak nije samo građanski ugovor,
niti samo uzajamno odnošenje pola i čuvstvena ljubav, već je uzajamna promena
ličnosti muža i žene, preliv jedne ličnosti u drugu, spoj dva lica u jedno”.27
Sledstveno, poimanje braka i pravna tradicija uticali su na propisivanje oba-
veznog crkvenog braka u SGZ-u, koji će ostati da važi, na prostoru Srbije, sve do
Drugog svetskog rata.
23 Osnovni zakon o braku i Zakon o državnim matičnim knjigama – Predgovor, Službeni list
federativne narodne Republike Jugoslavije, 1946, str. VIII; Marko Pavlović, Razvitak prava, Kraguje-
vac, 2018, str. 224.
24 “Što zakon ovde izrečno kaže, da se brak svršuje venčanjem po propisu pravoslavne crkve,
ne treba otuda zaključiti, da neće u Srbiji brak važiti, ako koji srpski žitelj, koji s drugoga koga
veroispovedanija, svrši brak po obredu svoje crkve. Zakonodavac se – prema mišljenju D. Matića –
ovako izrazio valjda zbog toga, što su skoro svi srbski žitelji pravoslavnog veroispovedanija, pa na
tu većinu I pogled je svoj upravljen imao” (Димитрие Матићь, Обясненě Грађанскогъ законика за
Княжество србско, Часть 1, Beograd, 1850, str. 91).
25 Ibidem, str. 93.
26 Ibidem.
27 Ibidem.
153
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
RASPRAVE O FORMI BRAKA U JUGOSLOVENSKOJ KRALJEVINI
Usled zadržavanja različitih pravnih sistema, u Kraljevini SHS u građansko-

pravnoj materiji formiran je pravni federalizam. “U bračnom pak pravu ova ra-
zličitost se komplikovala” time što je na pojedinim pravnim područjima “vladao
obavezni verski brak što je, s obzirom na višestrukost religija, na polju bračnog
prava stvorilo pravni haos”.28 Tako, osim Srbije, gde je, na osnovu SGZ-a, važio
obavezni crkveni brak, i “Crna Gora i Hrvatska imale su samo religiozni brak, a
tako je bilo (...) i u Bosni i Hercegovini”.29 U “Slovenačkoj” je važio verski brak,
kao pravilo, a građanski brak po nuždi, kao izuzetak, a u Vojvodini je od 1894/5.
postojao samo obavezni građanski brak.30 Zbog toga, dolazilo je do “bigamiae
legalis”,31 jer “što važi prema jednome pravu, ne važi prema drugome, po jednome
je reč o braku, a po drugome o konkubinatu (...) i sve to prema propisima, koje
država priznaje kao obavezne”.32 Dakle, bilo je nužno izvršiti unifikaciju bračnog
prava i to, pre svega, problem “oblika sklapanja braka, (...), iz čijeg su pravilnog
rešenja logično sledile i daljne posledice o materijalnoj sadržini budućeg građan-
skog prava države S.H.S.”33
Potrebu unifikacije forme za zaključenje braka iziskivala je i “državna i na-
cionalna politika”. Rečju A. Andrejevića, “državna i nacionalna politika zahteva-
ju danas u troimenom Kraljevstvu stvaranje jednostavne nacije. To se danas ne
može izvesti ni zakonima ni ugovorima. To biva jedino akcijom mešanja i preta-
panja masa narodnih. Do toga, pak, dolazi, pored ostalih sredstava, i brakom.”34
28 Osnovni zakon o braku i Zakon o državnim matičnim knjigama – Predgovor, Službeni list
federativne narodne Republike Jugoslavije, 1946, str. VII.

29 Živojin M. Perić, Lično bračno pravo po Srpskom građanskom zakoniku, Beograd, 1934,
str. 42–43.
30 Ibidem, str. 43–48.
31 Primer “bigamiae legalis”: “U Bosni i Hercegovini, takođe i u Crnoj Gori brak pravo-
slavnog hrišćanina sa katolkinjom sklopljen pred pravoslavnim sveštenikom prema bračnom pravu
katoličke supruge ne važi, pošto je svaki katolik vezan za oblik kan. 1099. Novog kodeksa, koji pro-
pisuje sklapanje braka isključivo pred katoličkim sveštenikom. Zbog toga crkvena praksa pripušta
nekatolički venčane katolike na ovi katolički brak, ne zahtevajući pre dokaz o tome, da je nekatolički
brak razveden” (Rado Kušej, “Izjednačenje bračnih prava u Kraljevini – Referat na drugom kon-
gresu pravnika u Ljubljani 9. septembra 1926”, Arhiv za pravne i društvene nauke, knj. XIII, br. 5–6,
Beograd, 1926, str. 424).
Aleksandar T. Andrejević, Naš brak i reforma njegova, Veliki Bečkerek, 1919, str. 62; D.
34
Aranđelović je, pak, bio mišljenja da država ne treba da favorizuje mešovite brakove. Jer, “porodica,
kao osnov državnoga uređenja, bolje napreduje, porodični život supruga je intimniji i srećniji, deca
154
Međutim, verska forma braka je to onemogućavala. Sledstveno, i državna politika

je iziskivala da se bračno pravo što pre izjednači.
U posao izjednačenja bračnog prava pošlo se od stava da u “Kraljevini Srba,
Hrvata i Slovenaca mora postojati i građanski brak”.35 Ali, pitanje mesta koje
građanski brak treba da zauzme u bračnom zakonodavstvu36 izazvalo je boga-
te rasprave koje su pratile višegodišnji unifikacioni proces. Tako, prema projektu
interkonfesionalnog zakona (izrađen 1920, prerađen 1923. godine) bilo je predvi-
đeno da se “uređenje bračnog prava ostavlja priznatim veroispovestima, a građan-
ski brak priznaje samo za neke izuzetne slučajeve kao obavezan, za pripadnike ne-
priznatih veroispovesti i kao građanski brak po nuždi, kad predstavnik priznate
veroispovesti neće da vrši venčanje iz razloga koje država ne priznaje”.37 Protivno
ovome, bilo je zagovornika obaveznog građanskog braka, ali i onih koji su predla-
gali da se “zavede sasvim novo bračno zakonodavstvo: da se prizna ravnopravnost
crkvenoj i građanskoj formi braka i izbor jedne ili druge ostavi volji pojedinca, tj.
Da se uvede fakultativni građanski brak”.38 Dakle, ideja o fakultativnom građan-
skom braku, u srpskom pravu, prvi put se javlja tokom procesa izjednačenja gra-
đanskog prava u jugoslovenskoj Kraljevini.
U Predosnovi Građanskog zakonika za Kraljevinu Jugoslaviju bilo je pred-
viđeno da se “za valjanost braka traži svečana izjava privoljenja na brak (§ 123)”,
a “svečana izjava mora se dati u prisustvu dva svedoka pred nadležnim predstav-
nikom one priznate verske zajednice (parohom, župnikom, pastorom, rabinerom,
itd.) u čijem području jedan ili drugi zaručnik ima prebivalište ili mesto stanova-
se u braku bolje vaspitavaju, ako roditelji i deca pripadaju jednoj istoj verskoj zajednici, ako ih vera
ne deli, iako su supruzi iste narodnosti” (Dragoljub Aranđelović, “Forma za sklapanje braka”, Arhiv
za pravne i društvene nauke, knj. XXIX, br. 4, Beograd, 1934, str. 325).
35 S. Troicki, “Obavezni ili fakultativni građanski brak”, Letopis Matice srpske, knj. 307,
sveska 1–2, Novi Sad, 1926, str. 83.

36 Ibidem.
37 Ibidem; Povodom verske ankete održane u Beogradu, koja je, između ostalog, imala zada-
tak da doprinese uređenju interkonfesionalnih odnosa, dr Kušej je u svom referatu Ministru izneo
sledeći stav: “Bračno pravo treba da se uredi u budućem jedinsvenom građanskom zakoniku za sve
državljane jednako. Dok se to ne učini, ostanu dosadašnji pokrajinski zakoni u važnosti. Ali je po-
trebno, da se s obzirom na ustav, koji ne priznava za državljane nikakav verski zakon obaveznim,
omogući zaključivanje braka i u obliku, koji nije verski. Zbog toga u zakonu o međuverskim odnosi-
ma za državljane bez razlike veroispovesti neka dozvoli se fakultativni civilni brak.” Sledstveno, mi-
šljenje dr Kušeja je verovatno imalo uticaja na uvođenje građanskog braka, bar i po nuždi, u proje-
kat interkonfesionalnog zakona (Rado Kušej, Verska anketa u Beogradu i njeni zaključci, Ljubljana,
1922, str. 23).
S. Troicki, “Obavezni ili fakultativni građanski brak”, Letopis Matice srpske, knj. 307,
38
sveska 1–2, Novi Sad, 1926, str. 84.
155
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nja ili pred zamenikom toga predstavnika, koga ovaj pismeno ovlasti (§ 129)”.39
Pored toga, bilo je propisano još i “ako nadležni verski predstavnik odbije sude-
lovanje pri sklapanju braka ma iz kojega razloga, o čemu je dužan izdati zaručni-
cima uverenje, ili ako nijedan od zaručnika ne pripada kojoj priznatoj verskoj za-
jednici, mora se svečano privoljenje na brak dati u prisustvu dva svedoka pred
upravnom vlašću prvog stepena, u čijem području jedan od zaručnika ima prebi-
valište ili mesto stanovanja. U ovim slučajevima mogu naši državljani, koji se na-
laze u inostranstvu, pravovaljano sklopiti brak pred diplomatskim ili konsularnim
zastupnikom naše države u prisustvu dva svedoka (§ 130)”.40
Dakle, kao i u projektu interkonfesionalnog zakona, verski brak je bio pro-
pisan kao pravilo, a građanski kao izuzetak – kao građanski brak po nuždi. Zbog
toga, pristalice građanskog braka, 30-ih godina XX veka, počinju intezivnije da se
zalažu za uvođenje obaveznog građanskog braka u Kraljevini Jugoslaviji.
Komentarišući rešenje u Predosnovi građanskog zakonika Kraljevine Jugo-
slavije, M. Bartoš je bio mišljenja da “verska složenost stavlja u opasnost načelo
crkvenog braka, iako se uporno brani da ono najbolje odgovara shvatanjima na-
šega naroda, koji je religiozan, konservativan i koji poštuje svetinju braka jedino
zbog toga što je to crkvena ustanova”.41 S tim u vezi, postavio je retoričko pitanje
“da li takvo shvatanje odgovara koncepciji o modernoj pravnoj državi?”42 U istom
smislu, I. Milić je bio mišljenja da samo “uzakonjenje opšteobaveznog građanskog
braka uvodi Kraljevinu u red svih civilizovanih država”.43
Međutim, pristalice fakultativnog građanskog braka prigovorile su da “ne
stoji da obavezni građanski brak postoji u svim civilizovanim državama”.44 Na-
protiv, “velike anglosaksonske države, koje sad hode pred celim svetom – pre-
ma rečima Troickog – i najbolje štite lična prava pojedinca, Engleska45 i Sjedinje-
39 Navedeno prema: D. Aranđelović, “Forma za sklapanje braka”, Arhiv za pravne i društvene
nauke, knj. XXIX, br. 4, Beograd, 1934, str. 320.
40 Ibidem.
41 Milan Bartoš, “Za crkveni ili građanski brak”, Arhiv za pravne i društvene nauke, knj.
XXIX, br. 3, Beograd, 1934, str. 228.
42 Ibidem.
S. Troicki, “Obavezni ili fakultativni građanski brak”, Letopis Matice srpske, knj. 307, sves-
43
ka 1–2, Novi Sad, 1926, str. 84.

44 Ibidem, str. 85.
45 “Engleska (tj. Engleska I Vels) je postala prva država, koja je uvela fakultativni građanski
brak (1836. godine)”, Alfred Dittgen, “The Form of Marriage in Europe: Civil Ceremony, Religious
Ceremony. Survey and Trands”, Population: An English Selection, Vol. 7, 1995, pg. 112, https://www.
jstor.org/stable/2949059?seq=1#page_scan_tab_contents, 13. jun 2019.
156
ne Države Severne Amerike, znaju građanski brak samo u fakultativnoj formi, i

strankama ostavljaju slobodu izbora crkvene ili građanske forme”.46 Takođe, “što
je osobito važno, fakultativni građanski brak uvela je, posle dugog pretresanja pi-
tanja, i nova slovenska država, Čehoslovačka, čije su političke prilike umnogome
slične našim prilikama”.47 Nasuprot stavu pristalica građanskog braka, u prilog sa-
glasnosti obaveznog crkvenog braka sa koncepcijom o modernoj pravnoj državi
išla je činjenica da je “sistem pravne države usvojen i u Austriji, pa ipak (...) posto-
ji obavezan crkveni brak sa građanskim brakom po nuždi”.48
Međutim, bilo je i mišljenja da “promena u zakonodavstvu treba da ima
svrhu. Ta svrha ne može da bude jedino u tome da se neki pravni institut dovede
u sklad sa nekom više ili manje priznatom pravnom teorijom koja se još uvek na-
ziva modernom.”49 Drugim rečima, “apriorističko kopiranje kakvog sistema, koji
ne odgovara adekvatno miljeu, psihi, pravnom kontinuitetu, povesnom razvoju,
socijalnoj strukturi toga naroda – promašuje svrhu i stvara neke karikirane “Đe-
tiće u parlamentu”.50 Dakle, “konstrukcija našega naroda ima da diktira naš tip” –
smatrali su neki od referenata na Kongresu pravnika, održanom u Zagrebu.51
Protivnici uvođenja obaveznog građanskog braka pozivali su se na Ustavom
proklamovano načelo slobode vere i savesti. Tako, Vidovdanskim ustavom bilo je
propisano da su “usvojene veroispovesti ravnopravne pred zakonom i mogu svoj
verozakon javno ispovedati”.52 Ali, Ustavom propisana sloboda veroispovesti, pre-
ma mišljenju I. Milića, “ne znači i priznanje kanona tih vera”.53 Jer, “kad bi se ima-
lo do kraja voditi računa o učenju svih priznatih vera, ne bi moglo ni biti suvere-
ne države i mnoge bi odredbe Ustava imale karakter nasrtaja”.54 Uprkos tome, “te
46 S. Troicki, “Obavezni ili fakultativni građanski brak”, Letopis Matice srpske, knj. 307, sves-
ka 1–2, Novi Sad, 1926, str. 85.

47 Ibidem.
48 Toma Pavlović, Referat, Spomenica VI. Glavne skupštine Kongresa pravnika Kraljevine Ju-
goslavije, u Zagrebu, dana 7–9. IX 1934, Zagreb, 1934, str. 45.
49 Mateja Belić, Referat, Spomenica VI. Glavne skupštine Kongresa pravnika Kraljevine Jugo-
slavije, u Zagrebu, dana 7–9. IX 1934, Zagreb, 1934, str. 20.

50 Ibidem.
51 Ibidem.
Vid. čl. 12 Vidovdanskog ustava, http://projuris.org/RETROLEX/Ustav% 20kraljevine%20
52
SHS_Vidovdanski %20ustav%20(1921).pdf, 25.07.2019.

53 S. Troicki, “Obavezni ili fakultativni građanski brak”, Letopis Matice srpske, knj. 307, sves-
ka 1–2, Novi Sad, 1926, str. 90.

54 Ibidem.
157
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
su odredbe ušle i morale ući u ustav. Jer savremena država ne može da uzakonju-
je anahronizme.”55
S druge strane, pristalice fakultativnog građanskog braka govorile su: “Mi
ne zastupamo zahtev da država prizna učenje o braku ma kakve vere, nego da dr-
žava formu braka uključi u delokrug slobode pojedinca, jer to pitanje po svojoj
prirodi spada u obim ličnih prava, u pojedinosti prava slobode savesti”. Među-
tim, kako pitanje o formi braka nije bilo rešeno u Kraljevini SHS, problem odno-
sa između oblika sklapanja braka i načela slobode savesti ponovo je pokrenuto po
donošenju Septembarskog ustava. Tako, “prošlo je vreme mračnjačke inkvizicije”
– govorili su protivnici obaveznog crkvenog braka, pa u skladu sa tim i Septem-
barski ustav, u svom čl. 11 “veli da se ujemčava sloboda savesti i da niko nije du-
žan da svoje versko osvedočenje javno ispoveda niti je dužan da sudeluje u vero-
zakonim aktima, svečanostima, obredima i vežbanjima”.56
Međutim, prema mišljenju pristalica obaveznog crkvenog braka, “ovaj
ustavni propis znači samo to da niko nije dužan da sudeluje u onim religioznim
aktima koje propisuju samo crkveni propisi”, ali “kad državni (građanski) za-
kon određuje da se zaručnici imaju venčati pred verskim predstavnicima, onda
je to državna a ne crkvena naredba, državna forma za zaključenje braka”.57 S dru-
ge strane, zagovornici fakultativnog građanskog braka su smatrali da “zajemče-
na sloboda vere i savesti isključuje svaku ekstremnu soluciju u pitanju braka – niti
jedino obligatni crkveni brak niti jedino obligatni građanski brak!”58 Nasuprot
tome, bilo je onih koji su smatrali da “ni jedno od kompromisnih rešenja nije po-
desno”, jer taj “sistem ne zadovoljava ni pristalice obaveznog crkvenog, ni prista-
lice obaveznog građanskog braka, prve za to ne zadovoljava, što dozvoljava i gra-
đanski brak, a druge zato, što priznaje privatno-pravne posledice braka i ako je
isti samo pred sveštenikom sklopljen”.59
Prilikom rasprave o formi braka polazilo se i od značaja forme za njego-
vo poimanje. “Nesporno je zaboleće” – isticale su pristalice građanskog braka –
ali, “treba da napustimo naš Pravoslavni Brak. Mi to moramo (...) učiniti, ali ga
55 Ibidem.
56 M. Bartoš, “Za crkveni ili građanski brak”, Arhiv za pravne i društvene nauke, knj. XXIX,
br. 3, Beograd, 1934, str. 229.
57 D. Aranđelović, “Forma za sklapanje braka”, Arhiv za pravne i društvene nauke, knj.

58 M. Belić, Referat, Spomenica VI. Glavne skupštine Kongresa pravnika Kraljevine Jugoslavi-
je, u Zagrebu, dana 7–9. IX 1934, Zagreb, 1934, str. 20–21.

59 T. Pavlović, Referat, Spomenica VI. Glavne skupštine Kongresa pravnika Kraljevine Jugo-
158
nećemo napustiti sasvim; ono što je Pravoslavlje Srpstvu dalo i onaj dug što ga
Veri našoj Otadžbina duguje, zahtevaju od nas da ostavimo naš Crkveni Brak da
i dalje traje”, ali “samo kao jedna religiozna ceremonija uslovljena prethodnim
postojanjem građanskog braka”.60 Pristalice crkvenog braka prigovarale su, pak,
da “ustanova obaveznog građanskog braka degradira brak, kao doživotnu najin-
timniju zajednicu između čoveka i žene, na običan pravni posao svakodnevnog
života, dakle time se brak, kao tako važnoj civilno-pravnoj ustanovi, ne uzdiže
ugled nego snižava”.61 Uvođenjem obaveznog građanskog braka, “suve kance-
larijske forme”,62 pretvorilo bi svetu tajnu braka u jednu “izlišnu ceremoniju”63.
Ovo shvatanje opovrgavano je, od pristalica građanskog braka, stavom da “naš
narod, prosečno možda više nego drugi narodi, više vidi spoljašnost, nego sušti-
nu vere”.64 Drugim rečima, “kaže se doduše, da je naš narod “srastao sa crkvom”;
(...) u tom ima malo baš hrišćanske vere, više možda sujeverja, malo i vradžbine
(“šta valja”, a “šta ne valja”), mnogo zaostataka iz neznabožačke vere, a najviše ima
privrženosti spoljašnjostima, formalnostima”.65 Sledstveno, “samo brak tj. suština,
biće braka je sv. tajna, sakramenat, a oblik sklapanja braka, naime propisi o tome,
na kojem mestu i pred kim treba da bude sklopljen brak, to već nije, ni po učenju
pravoslavne, a ni po učenju katoličke crkve sv. tajna, sakrament”66 – zaključivale
su pristalice obaveznog građanskog braka.
Trajnost braka se, još od srednjeg veka, smatrala odrazom same forme za
njegovo zaključenje. Tako, crkveni brak bio je garancija za dugotrajnost braka.67
60 A. T. Andrejević, Naš brak i reforma njegova, Veliki Bečkerek, 1919, str. 66.
62 S. Troicki, “Obavezni ili fakultativni građanski brak”,Letopis Matice srpske, knj. 307, sveska
1–2, Novi Sad, 1926, str. 93.

63 Ibidem, str. 92.
64 T. Pavlović, Referat, Spomenica VI Glavne skupštine Kongresa pravnika Kraljevine Jugo-
65 Ibidem.
66 Ibidem, str. 49.
67 Prema individualističkoj ideologiji “jačina nacije zavisi od jačine porodice i zato treba ovu
što čvršće organizovati, a ovo bi vodilo religioznoj formi braka, odbacivanju ustanove razvoda braka
ili bar strogim zakonskim ograničenjima njegovih uzroka”. Međutim, “po koncepciji komunističkoj
(sovjetsko–ruskoj), evolucija Bračnog prava treba, naprotiv, da se kreće, izgleda nam, u smislu
postepenoga uništenja ustanove porodice i porodičnoga života” (Živojin M. Perić, O izjednačenju
bračnoga prava u slovenskim zemljama, Beograd, 1933, str. 7). U prilog tvrdnji da je crkveni brak ga-
rant trajnosti braka dokazuju i sledeći statistički podaci sa prostora jugoslovenske Kraljevine: “Go-
dine 1921. je bilo svega 5,1 % razvoda na 100 zaključenih brakova, 1925. g. je bilo 5,3% razvedenih
na 100 zaključenih, 1930. g. je bilo 5.0%, 1935. g. je bilo 6,1%, 1940. g. 7,1%, a tek posle Drugog
159
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Sklopiti brak u crkvi smatrano je i moralnim činom, dok “izjava o sklapanju bra-
ka učinjena pred drugim”, a ne sveštenim “licem, ma i pred državnim organom,
uopšte nije brak, to je (...) potkopavanje morala” – isticale su pristalice crkvenog
braka.68 Međutim, prema rečima pristalica obaveznog građanskog braka – “život
ne stoji”; “mesto crkvene konservativnosti, ma koliko ona bila idealna, večita dr-
žavna intervencija se nameće kao nužna”. Tako, ako uzmemo u obzir “jednu oso-
binu bračnog instituta Katoličke crkve: nerazvodljivost” možemo doći do zaključ-
ka da “dvoje nesrećnih u braku, rastavljenih od stola i postelje”, bivaju “osuđeni da
celog života ne osete toplinu porodičnog ognjišta ili da te njihove porodice budu
socijalno nedostojne, večiti konkubinati”.69 Takođe, i prema pravilima Srpske pra-
voslavne crkve bio je propisan ne veliki broj brakorazvodnih uzroka.70 Ali, uvo-
đenjem obaveznog građanskog braka, “ta mogućnost razvoda ne” bi mogla “ni za
katolika značiti povredu njegovog shvatanja morala, jer onaj katolik, koji nalazi
da je razvod braka: nemoralnost, taj neka ne pokreće kao tužilac brakorazvod-
nu parnicu pred građanskim sudom, na to nije zakonski primoran, neka po svom
verskom i moralnom shvatanju trpi i dalje ono stanje, koje bi morao trpeti, kada
ne bi bilo uvedeno suđenje građanskih sudova u bračnim parnicama”.71
Činilo se da višegodišnja diskusija o formi braka u jugoslovenskoj Kralje-
vini dobija svoj epilog na šestom Kongresu pravnika, održanom 1934. godine, u
Zagrebu. Naime, na Kongresu je donesena, u pogledu forme za sklapanje braka,
rezolucija da se “uvede obavezni građanski brak”.72 Jer, “osnovni princip u mo-
dernoj državi jeste načelo jednakosti građana pred zakonom”, što znači da “za sve
građane moraju postojati isti zakoni”.73 U prilog predloženog obaveznog građan-
svetskog rata procenat razvoda je znatno porastao, tako da nikad više nije pao ispod 11–12%” (Olga
Cvejić Jančić, “Brak i razvod između prošlosti I budućnosti”, Zbornik radova Pravnog fakulteta u No-
vom Sadu (urednik Dragiša Drakić), br. 2, Novi Sad, 2009, str. 68).
68 T. Pavlović, Referat, Spomenica VI Glavne skupštine Kongresa pravnika Kraljevine Jugo-

br. 3, Beograd, 1934, str. 230.

70 V. § 88–§ 107 Bračni pravilnik Srpske pravoslavne crkve, Gojko Niketić, Bračni pravilnik
Srpske pravoslavne crkve sa postupkom za sudove u Srpskoj pravoslavnoj crkvi, Beograd, 1934,
str. 43–51.


br. 3, Beograd, 1934, str. 228.
160
skog braka navođeno je i da “usled često suprotnih naređenja raznih crkava, po-
stoji velika pravna nesigurnost, a pri tom se obavezni građanski brak ne kosi sa
dogmama nijedne crkve, niti škodi ugledu crkve, niti sprečava rad crkve, niti pak
potkopava moral”.74 Ali, “pokušaj uvođenja pravne sigurnosti i jednakosti građa-
na ostao je bez uspeha”, jer se “razbio o tvrdokorni otpor glavnih crkava”.75 Proces
unifikacije forme za zaključenje braka u Kraljevini Jugoslaviji bio je prekinut Dru-
gim svetskim ratom.
GRAĐANSKI BRAK U PRAVU KOMUNISTIČKE JUGOSLAVIJE
Nakon Drugog svetskog rata crkveni brak je bio potisnut građanskim. Tako,
najpre, ideja o fakultativnom građanskom braku, iako napuštena u jugoslovenskoj
Kraljevini, ostvarena je, prvi put, u “komunističkom režimu”, u kome je “ispo-
ljavanje verskog osećanja i praćenje verskih obreda bilo apsolutno nepoželjno”.76
S tim u vezi, “od početka svog stvaranja narodno-oslobodilački pokret bio je za
uvođenje građanskog braka, dajući mogućnost građanima da se venčaju u gra-
đanskoj formi pred vojnim i građanskim organima narodne vlasti”.77 Zbog toga,
po oslobođenju, kao vid prelaznog rešenja uveden je fakultativni građanski brak,
da bi potom, Osnovnim zakonom o braku, od 1946. godine, bio uveden obavezni
građanski brak.
Fakultativni građanski brak (“građanski brak po izboru”) je bio uveden u
“onim krajevima gde je bio na snazi samo obavezni crkveni brak, kao u Srbiji, Cr-
noj Gori, Bosni i Hercegovini i Slavoniji, a isto tako i u onim krajevima gde je
bio na snazi građanski brak po nuždi (Slovenačka i Dalmacija)”.78 Ali, vremenom,
“komunistički režim” nametao je potpuno ukidanje crkvenog braka. Jer, “komu-
nistička ideologija” se ogledala u stavu da je “religija opijum za narod’ zbog čega
je bila proskribovana za članove komunističke partije, dok su ostali (nečlano-
vi partije) morali da kriju svoja religiozna osećanja jer bi bili stigmatizovani kao
75 Nenad Hlača, “Forma sklapanja braka u Republici Hrvatskoj od “liberalizma’ do
“katolicizma’ i natrag”, BS 76, br. 4, 2006, str. 1059–1060, file:///C:/Users/User/Downloads/BS_4_06_

Hlaca.pdf, 29.07.2019.
76 O. Cvejić Jančić, “Brak r razvod između prošlosti i budućnosti”, Zbornik radova Pravnog
fakulteta u Novom Sadu (urednik Dragiša Drakić), br. 2, Novi Sad, 2009, str. 65.
77 Mehmed Dž. Begović, Porodično pravo, I deo – bračno pravo, Beograd, 1946, str. 15.
78 Ibidem, str. 15.
161
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
reakcionari”.79 Kao posledica takvog stava komunističke ideologije uveden je oba-

vezni građanski brak. Tako, najpre u Ustavu FNRJ je bilo predviđeno da je “puno-
važan samo brak zaključen pred nadležnim državnim organom”,80 a potom i u čl.
26 Osnovnog zakona o braku, koji je glasio: “Brak se može zaključiti samo pred
nadležnim državnim organom”.81 Obavezni građanski brak ostao je da važi do da-
nas kao forma za sklapanje braka u Srbiji.
ZAKLJUČAK
Obavezni građanski brak, koji je uveden u srpsko pravo Osnovnim zako-

nom o braku važi i danas kao relevantna forma za zaključenje braka.82 Međutim,
pitanje forme braka je ponovo otvoreno u Prednacrtu Građanskog zakonika Re-
publike Srbije. Naime, predloženo je, kao jedno od mogućih rešenja, uvođenje fa-
kultativnog građanskog braka.
Analiza pravnoistorijskog razvitka forme za zaključenje braka u srpskom
pravu pokazuje da se ideja i uvođenje fakultativnog građanskog braka vezuje za
period društveno-političkih reformi. Fakultativni građanski brak je trebalo da
bude odraz kompromisa između pristalica obaveznog građanskog braka i zago-
vornika obaveznog crkvenog braka, međutim, zbog snage oba tabora, funkcija fa-
kultativnog građanskog braka svela se na trenutno, prelazno rešenje. Dakle, u srp-
skoj pravnoj istoriji uglavnom se nametao izbor između obaveznog građanskog ili
obaveznog crkvenog braka.
Prema trenutnom, pozitivno-pravnom rešenju moguće je zadovoljiti potre-
bu i za građanskim i za crkvenim brakom, iako je samo građanski obavezan.83 Po-
jedincu, koji shvata značaj crkvenog braka je važno da ga može zaključiti pored
79 O. Cvejić Jančić, “Brak i razvod između prošlosti i budućnosti”, Zbornik radova Pravnog
fakulteta u Novom Sadu (urednik Dragiša Drakić), br. 2, Novi Sad, 2009, str. 69.
80 Član 26 st. 2 Ustava Federativne Narodne Republike Jugoslavije, http://mojustav.rs/wp-
content/uploads/2013/04/Ustav1946.pdf, 25.07.2019.
81 Član 26 st. 1 Osnovnog zakona o braku; “Nadležni državni organ pred kojim se brak za-
ključuje je narodni odbor kod koga se vode matične knjige venčanih za područje na kome imaju
svoje prebivalište oba verenika ili jedan od njih, a ako nemaju prebivalište, narodni odbor za pod-
ručje gde imaju svoje boravište (2)...” (Osnovni zakon o braku, Službeni list, br. 29/1946).
82 “Brak sklapaju dva lica različitog pola davanjem izjava volje pred matičarem (čl. 15
Porodičnog zakona Republike Srbije, Službeni glasnikRS, br. 18/2005, 72/2011 – dr. zakoni 6/2015).
83 “U poslednjih 15–20 godina, posle pada komunističkog režima, broj crkvenih brakova je
znatno povećan. Prema nekim nezvaničnim procenama povećanje broja brakova zaključenih u crk-
vi se kreće i do 80% u odnosu na period komunističkog režima”(O. Cvejić Jančić, “Brak i razvod
između prošlosti i budućnosti”, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu (urednik Dragiša
Drakić), br. 2, Novi Sad, 2009, str. 65).
162
građanskog braka. Tako, verska ubeđenja, ali i građanske obaveze bivaju istovre-
meno zadovoljene. Ali, ukoliko bi se propisao fakultativni građanski brak – otva-
ra se pitanje da li se time isključuje mogućnost da se zaključi brak i pred matiča-
rem i u crkvi, a bračno pravo se komplikuje.84 Pored toga, a u prilog zadržavanja
potojećeg zakonskog rešenja, ide i činjenica da i nakon promena u društvu, koje
su izvršene 2000-tih, nije bilo zahteva da se uvede i crkvena forma braka, kao le-
galna forma za zaključenje braka.85 Sledstveno, kako “promena u zakonodavstvu
treba da ima svrhu”, tako i pozitivno-pravni zakonodavac, ukoliko se ipak odlu-
či za fakultativni građanski brak, treba jasno da istakne svrhu te promene u brač-
nom pravu Republike Srbije.
BILJANA GAVRILOVIĆ
Assistant, Faculty of Law,
University of Kragujevac
LEGAL-HISTORICAL VIEW OF THE FORM

OF MARRIAGE IN SERBIAN LAW
Summary
In Republic of Serbia only civil marriage is recognized by law. In the Draft of Civil Code is
perscribed obligatory civil marriage, but there is prescribed also civil marriage as an alternative to
religious marriage, as an alternative legal solution. The form of marriage has been changed during
the Serbian legal tradition (history) – religious marriage, civil marriage as an alternative to religious
marriage and obligatory civil marriage. In this regard, the paper will present a legal-historical view
of the form of marriage in Serbian law. Consequently, the paper will provide a kind of legal-histori-
cal contribution to solving the issue of marriage forms today.
Key words: marriage, religious marriage, civil marriage, unification
84
I. Milić je bio mišljenja da se obaveznim građanskim brakom daje “prosto i jednostavno
zakonodavstvo”(Troicki, “Obavezni ili fakultativni građanski brak”, Letopis Matice srpske, knj. 307,
sveska 1–2, Novi Sad, 1926, str. 84).
85 O. Cvejić Jančić, “Brak i razvod između prošlosti i budućnosti”, Zbornik radova Pravnog
fakulteta u Novom Sadu (urednik doc. dr Dragiša Drakić), br. 2, Novi Sad, 2009, str. 71.
163
ANĐELKA PLAVŠIĆ NEŠIĆ,
MARIJA PAJIĆ
OSNOVE DISFUNKCIONALNE PORODICE

– Sa osvrtom na Republiku Srbiju –
Društvene, političke i ekonomske promene i procesi na globalnom i državnom nivou

se odražavaju i na porodične odnose i procese. Porodica, kao osnovna, primarna i formalna
ljudska zajednica, posmatra se u kontekstu njenih određenih tipova. U tom smislu se poseb-
no razmatra disfunkcionalna porodica, sa aspekta određenih karakteristika, oblika i uslova
devijantnosti, odnosno destruktivnih/dezorijentisanih porodičnih životnih ciklusa i odnosa.
Veoma su značajni uzroci disfunkcionalnosti porodice, koji su brojni i raznovrsni i dovode
do patoloških promena, procesa i neželjenih i društveno neprihvljativih stanja u porodici. S
tim u vezi, uspostavljanje društvenih vrednosti sa stanovišta održivosti i razvoja funkcional-
nih porodica, kao i disfunkcionalnih porodičnih procesa i odnosa evidentni su i u Republi-
ci Srbiji.
Ključne reči: porodica, porodični odnosi, disfunkcionalna porodica, oblici i uzroci dis-
funkcionalnosti, Republika Srbija
UVOD
Socijalna politika, kao sektor – oblast javne politike, ima za osnovni cilj
obezbeđenje održivosti društva, a istovremeno i socijalno prihvatljiv nivo zašti-
te od raznih društvenih i individualnih štetnih uzroka i efekata za sve članove
društva, kao i osnove porodice. Tako se obezbeđuje i promoviše sigurnost, soli-
Anđelka Plavšić Nešić, dipl. pravnik, viši savetnik u državnoj upravi, Beograd, u penziji.
Marija Pajić, master vaspitač u Privatnoj predškolskoj ustanovi “Beli dvor”, Beograd.
165
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
darnost, pravičnost, društvena kohezija i inkluzija. Socijalna sigurnost1 obuhva-

ta skup socijalno-političkih mera i aktivnosti u društvu, odnosno državi, radi osi-
guranja populacije, kao i porodice, od socijalnih rizika (bolesti, nezaposlenosti,
siromaštva, devijacija i dr.) i smanjenja i otklanjanja stanja nesigurnosti. Zato u
osnovna ljudska prava pripada i socijalna sigurnost. Danas su brojni problemi
i izazovi sa kojima se suočava savremena porodica u društvu. Naime, porodica,
kao institucija i zajednica, sve više postaje “prazna ljuštura”, čija se disfunkcional-
nost2 i dezintegracija lakše i češće zapažaju i ostvaruju. Čak i kod onih koje ispu-
njavaju formu i deluju skladno, ukoliko bi se išlo dublje u analiziranje porodičnih
odnosa, uočile bi se manifestacije disfunkionalnih ponašanja i obrazaca.
Imajući u vidu tranziciju od patrijarhalne ka savremenoj porodici, kroz
koju ova bio-psihosocijalna zajednica prolazi, deluje da proces adaptacije ne bude
adekvatno ostvaren. Usled toga se porodica/roditelji/deca nalaze u procepu izme-
đu tradicionalnog i savremenog, što dalje dovodi do poremećaja u funkcionisanju
porodice i do problema adekvatnog ostvarivanja i njenih vitalnih funkcija. Savre-
men način života donosi mnoge uzroke i izazove sa kojima se porodica, odnosno
roditelji i deca susreću. Neki od njih su zapostavljanje sopstvene ličnosti, radno
vreme, nestabilna ekonomska situacija, nezaposlenost, odsustvo kvalitetno pro-
vedenog zajedničkog vremena, neodgovaruća podela obaveza, promena položa-
ja žene u porodici i u društvu, modeli ponašanja iz primarnih porodica, bezgra-
nična tolerancija i dr. Takve se društvene promene manifestuju i u porodici, koje
ostaju i bez adekvatne uloge i rešenja društva.
Dakle, sagledavanje porodice kao zajednice, koja bi trebalo da pruži ljubav,
sigurnost, poštovanje, toleranciju, poverenje, razumevanje, slobodu mišljenja, ra-
zvijanje individualnosti, ispunjavanje potreba svojih članova može da dovede do
dezintegracije i disfunkcionalnosti porodice.
POJAM PORODICE3
Porodica, kao primarna ljudska zajednica – osnovna ćelija društva, slože-

na je i kompleksna kategorija, koja se može razmatrati sa više aspekata, odn. prav-
1 V. Anđelka Plavšić Nešić, “Osvrt na sistem socijalne sigurnosti”, Zbornik radova sa save-
tovanja pravnika, Budvanski pravnički dani, (urednik Slobodan Perović), Savez Udruženja pravnika
Srbije i Republike Srpske, Beograd, 2013, str. 373–377 i “Osnove socijalne inkluzije u Republici Sr-
biji”, Pravna riječ, br. 46 /16, Udruženje pravnika Republike Srpske, Banja Luka, 2016, str. 469–484.
2 V. Marija Pajić, “Disfunkcionalna porodica i problemi ostvarivanja njene vaspitne funkci-
je”, master rad, Učiteljski fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2018.

3 V. Marija Draškić, Porodično pravo i prava deteta, Pravni fakultet Univerziteta Beograd,
Beograd, 2015, str. 46–49.
166
A. P.-Nešić i M. Pajić: Osnove disfunkcionalne porodice
nog, sociološkog, psihološkog, ekonomskog, vaspitnog, filozovskog i dr. značenja.

Porodica, kao ljudska zajednica, nije statična u vremenu i prostoru, već je izraz
društvenih i životnih uslova, okolnosti, odnosa i sposobnosti kroz razvoj civili-
zacije. Ne postoji, međutim, celovito određenje pojma porodice, koja je definiše
u njenoj sveobuhvatnosti i kompleksnosti, dok su u savremenom pravu neznatne
definicije porodice, jer ju je teško odrediti. Dakle, porodica je kompleksan pojam
podložan stalnim promenama, tako da je nije lako definisati, naročito u savreme-
nim uslovima, kada dobija i potpuno nove oblike, uključujući i porodicu istopol-
nih partnera.
Dakle, porodica je u sadržinskom, strukturnom i formalnom pogledu isto-
rijski promenljiva društvena grupa, koja, prema određenim autorima, ima neka
opšta obeležja4: 1. počiva na heteroseksualnim vezama i obezbeđuje reprodukci-
ju društva, rađanjem potomstva5; 2. zasniva sistem srodničkih odnosa (biosoci-
jalne osnove porodice); 3. obezbeđuje i razvija socijalne i individualne (moralne
i psihičke) osobine ličnosti (socijalne osnove porodice) i 4. omogućava obavlja-
nje određenih ekonomskih (proizvodno-potrošnih ili samo potrošnih) delatnosti
(ekonomske osnove porodice). Mogu se, takođe, navesti i druge osnovne univer-
zalne karakteristike porodice6:” 1. porodica je zajednica roditelja i dece koja iz te
veze nastaju (ili su usvojena), 2. porodica je primarna zajednica u kojoj se razvija
ličnost deteta i 3. porodica je takva zajednica koja obezbeđuje psihološko-socijal-
nu povezanost svojih članova”.
Postoje brojne podele porodice, polazeći od različitih kriterijuma, tako da
ima autora koji klasifikuju porodicu na sledeće istorijske tipove7: 1. patrijarhal-
ne, 2. malograđanske i 3. savremene porodice. Svaki tip porodice ima svoje do-
bre i loše strane. Sve promene, koje se dešavaju u porodici ili van nje, zahtevaju
spremnost članova da se adaptiraju na nove okolnosti, kao i da se prihvate nekada
“neprihvatljive” situacije.
4 Marko Mladenović, Porodica i porodični odnosi, NIP Rad, Beograd, 1963, str. 19–20.
5 U savremenim uslovima života, međutim, pojam porodice se proširuje i na porodicu
istopolnih partnera, koji je mogu zasnovati rađanjem – kod istopolnih ženskih partnera – lezbejki
uz pomoć medicine ili usvajanjem deteta svog istopolnog partnera ili tuđeg deteta, kao i uz pomoć
druge žene – surogat majke, kod istopolnih muških partnera, s tim što to još nije slučaj u našoj
zemlji.
6 M. Draškić, nav. delo, str. 47.
7 Mile Ilić, Porodična pedagogija, Filozofski fakultet Univerziteta u Banjoj Luci, Banja Luka,
2013. str. 89–92.
167
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Patrijarhalna porodica je jedna od najstarijih i najtrajnijih porodičnih obli-

ka. Njen porodični poredak, u različitim oblicima, zastupljen je u prvobitnim an-
tičkim državnim zajednicama, tako i u savremenom dobu. Klasičan oblik patrijar-
halne porodice vezuje se za antičku rimsku instituciju pater familias. U kontekstu
patrijarhalne porodice uvek se posmatra pitanje autoriteta, do te mere da skoro
postaju sinonimi. Ovo upućuje na to da se tradicionalna porodica preobražava,
odnosno počinje da se stvara novi tip porodice, koji je u skladu sa društveno-eko-
nomskim i političkim razvojem društva i porodica doživljava bitne promene u
strukturi, ali i u međusobnim odnosima samih supružnika i roditelja i dece.
Malograđanska porodica je veoma zatvorena zajednica, koja se brzo pri-
lagođava promenama u društvenom životu i teži isticanju u odnosu na druge,
ostvarivanju prestiža, sa tendencijom omalovažavanja drugih. Odnosi između ro-
ditelja i dece su vrlo liberalni, ali zastupljeno je i to da roditelji preko dece ispu-
njavaju svoje ambicije, koje sami nisu uspeli da ostvare. Ovakva porodična atmo-
sofera može kod dece da razvije težnju za dominacijom, uobraženost, egoizam i
bezobzirnost.
Promene u društvu su se odrazile i na porodicu i status njenih članova, na-
ročito u odnosima između roditelja i roditelja i dece. Tako se porodica transfor-
miše na tri nivoa: 1. u odnosu prema društvu, 2. interpersonalnim porodičnim
odnosima i 3. položaju ličnosti u porodici. Posledice u promeni strukture i me-
đusobnim odnosima supružnika, tj. roditelja i dece ogledaju se u nestajanju sta-
re tradicionalne porodice, koja ustupa mesto savremenoj porodici. Pod savreme-
nom porodicom se podrazumeva mala društvena grupa koja nastaje na temelju
društveno priznate veze supružnika (brak) i njihove rođene i usvojene dece, a čija
je osnovna funkcija – socijalizacija potomstva i održavanje psihičke stabilnosti
odraslih članova porodice.8 Savremenu porodicu odlikuje humanistička težnja ka
vaspitavanju slobodnih, odgovornih i jednakih ljudskih bića, naglašavanje prava
ličnog izbora, prava zaštite intimnog života koji se neguje u porodičnom krugu,
tolerancija prema drugačijim i tuđim načinima mišljenja i života, i dr.
Savremena porodica je otvorena prema društvu i prihvata promene. Osno-
vu vrednosti savremene porodice čini težnja za emocionalnom, socijalnom i eko-
nomskom sigurnošću, sa ciljem jačanja i obogaćivanja svih odnosa dece sa rodi-
teljima. Ovaj tip porodice teži da odstrani zastarela i malograđanska shvatanja,
odnosno primitivizam, sujeverje, zavist, pakost, predrasude i slična uverenja.
Umesto toga, zalaže se za neposredne, personalne, porodične i društveno-kultur-
ne vrednosti.
8 Zagorka Golubović, Porodica kao ljudska zajednica, NIP Naprijed, Zagreb, 1981, str. 126.
168
PORODIČNI ODNOSI
Porodica je sistem koji čine međuzavisne pozicije i veze između njenih čla-
nova. Porodični sistem funkcioniše po uspostavljenim načinima i pravilima po-
našanja njenih članova, koji predstavljaju obrasce njihovog ponašanja. Zato je
porodica veoma značajan činilac i razvoja i vaspitanja deteta, kao i društvenih od-
nosa u celini. Postoje dve vrste međuzavisnih porodičnih odnosa9: 1. intragenera-
cijski odnosi (odnosi između odraslih – supružnika, roditelja, srodnika) i 2. inter-
generacijski odnosi (odnosi između članova porodice različitih uzrasta).
Personalne i društvene determinante su isprepletane i imaju različit uti-
caj na intrageneracijske odnose u pojedinim porodicama. Karakterne osobine se
pre ispoljavaju u porodici nego u društvenim odnosima, organizacijama i insti-
tucijama, zbog čega su intrageneracijske povezanosti u porodici u velikoj meri
uslovljene upravo osnovnim osobinama njenih članova. Intrageneracijski odno-
si u porodici nekada mogu biti uzorni za javnost, a u suštini hladni, proračunati,
neiskreni, i sl. Odnosi koji se uspostavljaju između različitih generacija u porodi-
ci, odnosno odraslih i dece su intergeneracijski odnosi. Usled razlike u istorijskim
prilikama i vremenu, društvu u kome odrastaju, razumevanje između roditelja i
dece je smanjeno. Starija generacija se može shvatiti kao razumnija, hijerarhijski
nadređena, uz uspostavljanje autoritarnih odnosa sa mlađima, što može predstav-
ljati jedan od uzroka sukoba generacija.
Porodica je, takođe, jedinstven celoviti sistem sa velikim brojem interper-
sonalnih odnosa, koji su dvosmerni. Sukobe u porodičnim odnosima mogu iza-
zvati i psihološke i sociološke razlike među generacijama, koji zavise i od shvata-
nja procesa socijalizacije. Proces socijalizacije podrazumeva nastojanje mladih da
formiraju svoj život u odnosu na svoje potrebe, a ne da se samo prilagođavaju da-
tim drušvenim, kulturnim i drugim uslovima i roditeljskim vrednostima i zah-
tevima. Ukoliko porodica prati pozitivne društvene procese, tokove i vrednosti i
ako postoje pozitivni uzori u ponašanju u porodici i okolini, održavanje ravnote-
že između autoriteta odraslih i uzrasno prikladne nezavisnosti dece, povećavaju
se vaspitni efekti intergeneracijskih odnosa.
DISFUNKCIONALNA PORODICA
Kompleksnost određivanja disfunkcionalne porodice10 uslovljena je slože-

nošću utvrđivanja pojma porodice. Pojam disfunkcionalne porodice, kao bitan
9 Ibidem, str. 119.
10
V. M. Pajić, nav. delo, str. 30–68 i Snežana Svetozarević, Jasmina Barišić, Dragana Dučina,
“Disfunkcionalnost porodice”, Engrami, br. 2/16, Beograd, 2016, str. 71–83.
169
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
segment sistemskom pristupu porodici, odnosi se na bavljenje porodicom, radi

preciznog određivanja odstupanja porodice od normalnosti funkcionisanja odno-
sa i ponašanja članova porodice. Disfunkcionalnost, kao stanje porodične patolo-
gije, podložno je vraćanju na prethodno postojeći nivo ili može dovesti do višeg,
odnosno nižeg stanja adaptacije i funkcionalne/nefunkcionalne organizacije po-
rodičnih odnosa.
Prema sistemskom aspektu porodice, disfunkcionalnost se odnosi na razli-
čite i brojne obrasce poteškoća, problema i izazova, koji se prepoznaju u funkci-
onisanju i to kod11: 1. supsistema kod porodice (pojedinac – član, bračni drugovi
– par), 2. porodice u totalitetu i 3. porodice u odnosu na druge socijalne siste-
me/podsisteme (škola, radna organizacija, ustanove socijalne i zdravstvene zašti-
te, nacija, religija, društvo, država i dr.). U tom smislu, sistemski pristup porodici
definiše pojam disfunkcionalnosti kao porodični obrazac koji nije u stanju da od-
govori na postojeće i razvojne potrebe svih članova i kojim se ne ispunjava zada-
tak iz životnih ciklusa porodice. Tako se javljaju simptomi nezadovoljstva, koji su
manifestacije krize u porodičnim odnosima, odnosno u sistemu postaju realni i
racionalni, sa aspekta funkcija koje imaju. Dakle, disfunkcionalna porodica pred-
stavlja onu porodicu koja nije sposobna da se prilagodi novonastalim društvenim
uslovima, kada se ispoljavaju veće posledice u porodičnim odnosima. U porodi-
cama koje nisu društveno prilagođene, takođe, vlada psihodinamika, koja uslov-
ljava emocionalnu nestabilnost i društvenu neadaptiranost odraslih, a samim tim
i vaspitnu zanemarenost dece.
Tipovi neprilagođenih porodica su12: 1. izolovana porodica (nema kontak-
ta sa članovima šire porodice i ne postoji emocionalna integracija sa zajednicom);
2. ekstremno integrisana porodica (integracija sa širom zajednicom je zamena za
nepostojanje jedinstva unutar porodice); 3. iznutra neintegrisana porodica (nema
unutrašnjeg jedinstva, roditelji su otuđeni ili u konfliktu); 4. neplanirana porodica
(primarna je seksualna ili društvena potreba roditelja, isključivanje potreba deteta
i dr); 5. nezrela porodica (nezreli bračni partneri traže svoje roditelje, ne prihvata-
jući odgovornost za svoje porodične/roditeljske uloge); 6. devijantna porodica (ne
prihvata ciljeve ponašanja i običaje šire zajednice, s tim što su izražene dve vari-
jante ovakve porodice: a) interno integrisane, ali dosledno orijentisane protiv me-
rila zajednice i b) bez unutrašnje integracije, u kojoj se pobune javljaju i unutar
porodice i van nje, i 7. dezintegrisane ili regresivne porodice (nedostatak inteli-
gencije, nezrelost, prekomerni konflikti, nepostojanje kompatibilnosti, nerealni i
nejasni ciljevi, uzajamni napadi i sl.).
11 Ibidem, S. Svetozarević i dr., nav. delo, str .72.
12 M. Ilić, nav. delo, str. 143.
170
Oblici disfunkcionalnosti porodice
Osnovni oblici disfunkcionalnosti porodice su raznovrsni i mnogobrojni i

uglavnom se odnose na sledeće:
1) Majka je osoba za koju se dete snažno emotivno vezuje, jer već u pre-
natalnom periodu započinje čvrsta psihička i organska vezanost majke i deteta.
Na osnovu ponašanja prema detetu ustanovljena su tri tipa majki: 1. kognitivno-
racionalne, 2. imperativno-normativne, i 3. personalno-subjektivne. Poslednja
dva tipa su disfunkcionalna. Uzevši u obzir sveukupnost ponašanja majki u okvi-
ru porodičnih odnosa i vaspitanja, izdvajaju se tri disfunkcionalna stila ponaša-
nja13: 1. uznemirena majka (uplašena i zabrinuta za zdravlje i razvoj deteta, misli
da opasnosti sa svih strana mogu ugroziti njeno dete, a njena napregnutost stva-
ra napetu atmosferu u porodici); 2. melanholična majka (stalno nalazi razloge da
bude nezadovoljna i time utiče na celu porodicu, od koje očekuje da se bavi nje-
nim negativnim razmišljanjem o sopstvenoj budućnosti, za koju smatra da bi bila
bolja da nije deteta), i 3. samopouzdana i ambiciozna majka (zna šta želi da nje-
no dete postigne, tome sve podređuje i sprovodi ga dosledno, oblikuje dete po
sopstvenom nahođenju ne obazirući se na potrebe deteta, koje će se kasnije teško
osamostaliti i razvijati u samoinicijativnu i autentičnu ličnost).
Poremećaji u odnosima između majke i deteta ogledaju se u zapostavljanju
deteta, neprijateljskim napadima na njega, krutom disciplinovanju, terorisanju,
zlostavljanju i dr. Preterana briga ili neprijateljski napad majke izazivaju napetost
i uznemirenost porodičnih odnosa i deteta, jer se ne odvijaju na adekvatan razvoj
detetove ličnosti, ni uravnoteženo materinstvo.
2) Uloga oca je izmenjena usled promene društveno-ekonomskog položa-
ja žene u porodici i društvu. Uloge oca i majke su sve češće ravnopravne, odgo-
vornosti podeljene, a deca zajednički vaspitavana. Poremećaji očinstva mogu se
razvrstati u sledeće grupe14: 1. nepriznavanje očinstva (pored toga što ima pravni
osnov, postoji i etički); 2. odbacivanje deteta; 3. poremećeni odnosi oca i deteta i
4. nedostatak očinske ljubavi.
3) Životni ciklus porodice, kao kružni oblik porodičnih odnosa, takođe
može biti, u celini ili različitim fazama, dezorganizujući faktor, odnosno uzrok
disfunkcionalnosti porodice. Ovaj ciklus porodice je prirodni evolutivni proces,
koji pokreće porodicu na rast, razvoj, sazrevanje i promene. Njegove razvojne faze
171
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
su15: 1. zasnivanje porodice; 2. porodica sa malim detetom; 3. porodica sa predš-

kolskim detetom; 4. porodica sa školskim detetom; 5. porodica sa adolescentom;
6. porodica koju napuštaju deca; 7. postroditeljska porodica i 8. ostarela porodica.
Stvaranjem/sklapanjem braka započinje ovaj ciklus, kao samostalne jedini-
ce, nakon čega sledi više razvojnih faza i nivoa, dok se porodica ponovo ne svede
na prvobitni bračni par. Ta bračna zajednica razlikuje se od prvobitne. Naime, na
mestu gde se prethodna porodica raslojava/gasi, deca uveliko započinju svoj novi
porodični životni krug, koji je počeo u fazi primarne porodice, u trenutku kada
su napustila roditeljski dom. Tako u novoj etapi, životni ciklus porodice započinje
odvajanjem od roditelja, kao korak ka definitivnom uspostavljanju samoodgovor-
nosti i samostalnosti, na psihološkom i ekonomskom planu. Zatim sledi brak, do-
bijanje dece, život u porodici sa decom, starenje, penzionisanje i smrt. Životni ci-
klus jedne porodice predstavlja longitudinalni razvoj, dok vertikalna nit između
više generacija jedne porodice čini transgeneracijski prenos. Longitudinalni ra-
zvoj obuhvata očekivane i neočekivane događaje, situacije i iskustva, koja imaju
značaj samo za tu porodicu ili su to nepovoljne društvene okolnosti koje se odra-
žavaju i na život porodice.
Uzroci disfunkcionalnosti porodice
Teškoće u porodičnom životu, različita mišljenja, stavovi, uverenja, nespo-

razumi u porodičnim odnosima, koje porodica ne uspeva konstruktivno da reši
i porodične specifičnosti mogu dovesti do disfunkcionalnosti porodice, kao i do
smanjenja kvaliteta porodičnog vaspitanja. Poremećaji ponašanja i nepovoljna
stanja članova porodice utiču na porodičnu atmosferu i ugrožavaju kvalitet odra-
stanja i razvoja deteta. Uzroci disfunkcionalnosti porodice su: 1. bolesti zavisno-
sti; 2. alkoholizam; 3. narkomanija; 4. zlostavljanje (psihičko i emocionalno); 5.
odbacivanje dece; 6. terorisanje: 7. ignorisanje; 8. manipulisanje; 9. isključivanje
deteta iz porodičnih odnosa; 10. blamiranje, podsmevanje i sramoćenje; 11. pod-
mićivanje; 12. preterani pritisak na dete; 13. fizičko zlostavljanje; 14. seksualno
zlostavljanje; 15. zanemarivanje; 16. razvod i njegove posledice; 17. zlostavljanje
dece na radu; 18. navođenje na prostituciju i pornografiju, naročito dečju; 19. tr-
govina ljudima, posebno decom i drugi devijantni i destruktivni uzroci.
15 V. više: Marklena Milojković, Jelena Srna, Radmila Mićović, “Porodična terapija”, Centar
za brak i porodicu, Beograd, 1997, str. 63–84.
172
Karakteristike disfunkcionalne porodice

Osnovna obeležja disfunkcionalne porodice, odnosno porodičnog sistema,
su sledeća16: 1. neuspešna je u zadovoljavanju potreba za opstankom i razvojem
porodičnih odnosa, odnosno potreba jednog i/ ili više svojih članova; 2. odnosi
su nekonzistentni i nepredvidljivi; 3. problematični obrasci ponašanja se odvija-
ju kontinuirano (konflikti, neprihvatljivo i neprimereno ponašanje, zanemariva-
nje/zlostavljanje i dr); 4. odsustvo empatije; 5. disocijacija je učestao mehanizam
odbrane članova porodice od traumatizujućih porodičnih disfunkcija; 6. zapažaju
se zamene uloga članova porodice; 7. granice odnosa unutar porodice su ozbiljno
poremećene; 8. zatvorenost porodice /članova za uticaje socijalne sredine; 9. visok
nivo konflikata u porodičnom sistemu; 10. problem kohezivnosti porodice ili nje-
nih pojedih članova i 11. tendencija da se članovi porodice akomodiraju na dis-
funkcionalno stanje odnosa i ponašanja.
PORODIČNI ODNOSI U REPUBLICI SRBIJI
U okviru razmatranja porodičnih odnosa u Republici Srbiji (u daljem tek-

stu: Srbija), daje se osvrt na institucionalni i pravni okvir, kao i postojeće stanje
ovih odnosa, s obzirom da su disfunkcionalna porodica, odnosno poremećeni
njeni odnosi realno prisutna pojava i u našem društvu.
Institucionalni okvir
Saglasno odredbama čl. 16 Zakona o ministarstvima17, Ministarstvo za rad,

zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja obavlja, pored ostalog, i poslove držav-
ne uprave koji se odnose na sistem radnih odnosa, antidiskriminacionu politi-
ku, sistem socijalne i porodične zaštite, brak, ravnopravnost polova, populacio-
nu politiku, planiranje porodice, porodicu i decu. Na osnovu čl. 11 ovog zakona,
Ministarstvo unutrašnjih poslova, u okviru svojih utvrđenih nadležnosti, kao or-
gan državne uprave, vrši i poslove koji se odnose na zaštitu života i ličnu bezbed-
nost građana.
Odredbama Zakona o socijalnoj zaštiti18 je određeno da je socijalna zašti-
ta organizovana društvena delatnost od javnog interesa, čiji je cilj pružanje pomo-
ći i osnaživanje za samostalni i produktivni život u društvu pojedinca i porodice,
16 Uporediti sa: S. Svetozarević i dr., nav. delo, str 79.
17 Sl. glasnik RS, br. 44/ 14, 14/ 15, 96/ 15 dr. zakon i 62/ 17.
18 Sl. glasnik RS, br. 24/11.
173
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
kao i sprečavanje nastajanja i otklanjanje posledica socijalne isključenosti. Prava

iz socijalne zaštite se obezbeđuju pružanjem usluga socijalne zaštite i materijal-
nom podrškom. Usluge socijalne zaštite su aktivnosti pružanja podrške i pomoći
pojedincu i porodici – korisnicima, radi poboljšanja, odnosno očuvanja kvaliteta
života, otklanjanja ili ublažavanja nepoželjnih životnih okolnosti, kao i stvaranja
mogućnosti za samostalan život u društvu. Ustanove socijalne zaštite su centar za
socijalni rad, ustanova za vaspitanje dece i omladine, zavod za socijalnu zaštitu i
drugi oblici pružanja usluga socijalne zaštite.
Pored navedenog, za oblast socijalne i druge zaštite pojedinca i porodice u
društvu, osnovani su i drugi institucionalni oblici, kao što su Poverenik za ravno-
pravnost polova, Zaštitnik građana, Savet Vlade Srbije za prava deteta, odbori Na-
rodne skupštine za zdravlje i porodicu i prava deteta, kao i civilni sektor i drugi
državni, odnosno društveni organizacioni oblici.
Normativni okvir
Ustav Republike Srbije,19 prvi put u ustavnopravnoj istoriji Srbije, pored op-
šte odredbe o zabrani diskriminacije20 koja se odnosi i na decu, izričito govori o
pravima deteta (čl. 64 i 66), koja uživaju ljudska prava primereno svom uzrastu
i duštevnoj zrelosti, s tim što se utvrđuje i minimalna starosna granica za zasni-
vanje radnog odnosa, kao i da su deca zaštićena od psihičkog, fizičkog, ekonom-
skog i svakog drugog iskorišćavanja ili zloupotrebljavanja. Pored toga, Ustavom
su utvrđena, u skladu sa zakonom, i prava i dužnosti roditelja, posebna zaštita po-
rodice, majke, samohranog roditelja i deteta, zdravstvena zaštita, kao i socijalna
zaštita i pravo na obrazovanje (čl. 65, 66, 68, 69. i 71). U tom smislu se posebno
apostrofira sledeće da 1. roditelji imaju pravo i dužnost da izdržavaju, vaspitavaju
i obrazuju svoju decu i u tome su ravnopravni, s tim što im pojedina prava mogu
jednom ili oboma roditelja biti oduzeta ili ograničena samo odlukom suda, ako je
to u najboljem interesu deteta; 2. posebna zaštita pripada deci o kojoj se roditelji
ne staraju i deci koja su ometena u psihičkom ili fizičkom razvoju; 3. zdravstvenu
zaštitu navedene osetljive grupe populacije ostvaruju iz javnih prihoda, ako je ne
ostvaruju na drugi zakonom utvrđen način; 4. pravo na socijalnu zaštitu se zasni-
va na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva i
5. osnovno školovanje je obavezno i besplatno. Naime, saglasno odredbama čl. 97
Ustava, Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje: 1) sistem u oblasti
radnih odnosa, zaštite na radu, socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne si-
20 V. Zakonom o zabrani diskriminacije, Službeni glasnik RS, br. 22/09.
174
gurnosti, kao i druge ekonomske i socijalne odnose od opšteg interasa i 2) sistem

u oblasti zdravstva, socijalne zaštite, brige o deci i dr.
U okviru sistema radnopravne i zdravstvene zaštite21, odnosno socijalne si-
gurnosti u Srbiji, poseban status i način društvene zaštite imaju deca, kao osetljiva
grupa stanovništva, koji su regulisani zakonima, drugim propisima i opštim akti-
ma. Tako u pozitivnom pravu Srbije dečiji rad reguliše nekoliko zakonskih propi-
sa, među kojima su i Zakon o radu,22 Porodični zakon23 i Krivični zakonik.24
Porodičnim zakonom se uređuje brak i odnosi u braku, odnosno vanbrač-
noj zajednici, odnosi deteta i roditelja, usvojenje, hraniteljstvo, starateljstvo, izdr-
žavanje, imovinski odnosi u porodici, zaštita od nasilja u porodici, postupci u vezi
sa porodičnim odnosima i lično ime. Ovim zakon je u izvesnoj meri normativ-
no uređen i deo korpusa prava deteta, kao npr. pravo na život sa roditeljima, lične
odnose, razvoj i obrazovanje, a i obaveze deteta, odnosno utvrđena je načelna za-
štita najboljih interesa deteta (čl. 6). Ustanovljena je obaveza države da preduzme
sve potrebne mere za zaštitu deteta od zanemarivanja, fizičkog, seksualnog i emo-
cionalnog zlostavljanja, kao i od svake vrste eksploatacije. Poslove zaštite i pomo-
ći porodici i starateljstvo vrši centar za socijalni rad (organ starateljstva).25 Zako-
nom o sprečavanju nasilja u porodici26 propisuje se sprečavanje nasilja u porodici
i postupanje državnih organa i ustanova u sprečavanju nasilja i pružanju zaštite
žrtvama nasilja. Sprečavanje nasilja u porodici se sastoji od skupa mera kojima se
otkriva da li preti neposredna opasnost od nasilja u porodici, kao i merama koje
se primenjuju kada je neposredna opasnost otkrivena.
Zakon o radu27 reguliše zapošljavanje dece na opšti način. Krivični zako-
28
nik se, takođe, bavi problemom koji je posledica povrede prava po osnovu rada
21 V. Anđelka Plavšić Nešić, A., “Osvrt na radnopravnu i zdravstvenu zaštitu trudnica, poro-
dilja i dece”, Pravni život, br. 11/14, tom III, Udruženje pravnika Srbije, Beograd, 2014, str. 523–525.
22 Sl. glasnik RS, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13 i 75/14, i v. Uredbu o utvrđivanju opasnog
rada za decu, Sl. glasnik RS, br. 53/17.
23 Sl. glasnik RS, br. 18/05, 72/11 - dr. zakon i 6/15.
24 Sl. glasnik RS, br. 85/05, 88/05 - ispr., 107/05 - ispr., 72/09,11/09, 121/12 i 104/13.
25 V. Zakonom o socijalnoj zaštiti, Sl. glasnik RS, br. 24/11, Zakon o društvenoj brizi o deci,
Sl. glasnik RS, br 49/92, 53/93, 67/93, 28/94, 47/94, 25/96, 29/01, 16/02, 62/03, 101/05 i 18/10) i Za-
kon o finansijskoj podršci porodici sa decom, Sl. glasnik RS, br 16/02, 115/03 i 107/09.
27 Čl. 6. Zakonom o bezbednosti i zdravlju na radu, Sl. glasnik RS, br. 101/15, propisana su,
pored ostalog, i posebna prava, obaveze i mere u vezi sa bezbednošću i zdravljem na radu mladih,
naročito u vezi sa njihovim duhovnim i telesnim razvojem.
28
Radi zaštite dece u oblasti krivičnog prava donet je poseban zakon – Zakon o malolet-
nim učiniocima krivičnih dela i krivičnopravnoj zaštiti maloletnih lica, Sl. glasnik RS, br. 85/05, koji
175
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
i iz socijalnog osiguranja. Trgovina ljudskim bićima, kao krivično delo, ustanov-

ljeno je tek 2003. godine. Zakonikom su inkriminisana ponašanja koja se tiču
obljube nad detetom, podvođenja i posredovanja u vršenju prostitucije (čl. 183 i
184), prikazivanje i pribavljanje pornografskog materijala i iskorišćavanje malo-
letnog lica za pornografiju (čl. 185), zlostavljanje i zapuštanje maloletnog lica (čl.
193), kao i trgovina decom i uspostavljanje ropskog odnosa prema maloletnom
licu (čl. 388).
U strateškim dokumentima i nacionalnim programima, sa akcionim plano-
vima za njihovo sprovođenje,29 Vlada Srbije definiše svoju politiku prema poro-
dici i deci, odnosno njima identifikuje osnovne probleme u ostvarivanju zaštite,
razvoja i unapređenja odnosa u porodici i prava deteta. Osim toga, nadležno mi-
nistarstvo30 je 2019. godine pripremilo Nacrt zakona o pravima deteta, koji je ne-
ophodan u pravnom sistemu Srbije, a nalazi se u procesu javne rasprave.
Stanje porodičnih odnosa

Ukupan broj porodica u Srbiji 2011. godine iznosio je 2.125.772, koji je ma-
nji za 89500 nego 2012, a znatno manji od 1991. godine, što je pokazatelj da po-
rodice nestaju, odnosno da se smanjuje njihov broj, s obzirom da ne ispunjavaju
svoju osnovnu funkciju, posebno reproduktivnu. Takođe, prema konačnim rezul-
tatima popisa stanovništva Republičkog zavoda za statistiku, odnosno domaćin-
stava i stanova 2011. godine, u Srbiji je živelo 1.263.128 dece, odnosno oko 21%
populacije, 31 što utiče na negativan prirodni priraštaj, što je problem i populaci-
one politike. U tom smislu, i dugotrajniji nepovoljni društveni i socijalni uslovi i
okolnosti, izložili su porodicu i decu u Srbiji i povećanom riziku od diskriminaci-
je i odrastanja i razvoja u disfunkcionalnim porodicama. Osim toga i stopa rizika
od siromaštva u Srbiji, posebno u marginalnim grupama, ukazuje da su porodice
i deca najviše izložena posledicama siromaštva, u poređenju sa ostalim kategori-
jama stanovništva. Veliki broj porodica u Srbiji se, takođe, suočava sa problemom
stalne borbe između mladih i starih. Stariji ljudi propagiraju tradicionalnu poro-
dicu kao najbolju sredinu za razvoj ličnosti, dok mladi ne prihvataju ili teže pri-
u osnovi obezbeđuje zaštitu maloletnih lica koja su se našla u sistemu krivičnog pravosuđa od indi-
rektne diskriminacije u odnosu na punoletna lica. Takva posebna zaštita nije predviđena prekršaj-
nim zakonodavstvom.
29 Vlada Republike Srbije, strategije, http://www.vlada.gov.rs/strategije, 25.8.2019.
30 Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, http://www.minrzs..gov.rs,
25.8.2019.
31 Popis stanovništva 2011. godine, Republički zavod za statistiku, www.stat.gov.rs/popis/
popis, 25.8.2019.
176
hvataju mišljenja starijih članova porodice. Iz tog sukoba proizlazi veliki broj kon-
flikata u porodici.32
Efikasniji i efektivniji rad nadležnih državnih organa, institucija i usta-
nova, kao i sprovođenje normativnog okvira i potreba za njegovim daljim una-
pređenjem je neophodna osnova za poboljšanje faktičkog stanja u okviru dis-
funkcionalnih porodica. U cilju sprečavanja porodičnog nasilja, kao uzroka
dezorganizovane porodice, donet je 2016. godine Zakon o sprečavanju nasilja u
porodici. Porodično nasilje, odnosno nasilje nad ženama i decom je najteža po-
sledica neravnoteže između bračnih partnera. Kažnjavanje počinilaca i zaštita žr-
tava nasilja je prioritet, s tim što su prethodno bitne preventivne mere i aktivnosti
nadležnih državnih organa i institucija, kao i otklanjanje uzroka ovih neželje-
nih porodičnih/društvenih pojava. To znači da jačanje svesti javnosti i pojedin-
ca i preduzimanje potrebnih postupaka utiču da se položaj žena i dece u porodici
unapredi i razvija u svim oblastima porodičnog ciklusa i društvenog života. Naža-
lost, i dalje postoje problemi, jer je prisutan veći broj ovog nasilja, što implicira da
postojeći institucionalni i pravni okvir nije dovoljan za postupanje nadležnih, jer
je potrebno i sagledavanje konkretnih i potencijalnih slučajeva porodičnog nasilja
na terenu, kroz shvatanje i praćenje faza kroz koje žrtve nasilnika prolaze.
Takođe se nedovoljno prate i analiziraju institucionalno, normativno i fak-
tičko stanje u oblasti disfunkcionalnosti porodičnih odnosa i posebno zanema-
rivanje dece, kao i mogući i potrebni pravci daljeg angažovanja i koordiniranog
rada nadležnih na nacionalnom nivou i implementaciji međunarodnih instru-
menata za prevenciju, umanjenje, sprečavanje i suzbijanje ove nepoželjne i nepri-
hvatljive društvene pojave. Zato opšti cilj u ovoj negativnoj društvenoj oblasti tre-
ba da bude efikasnija primena propisa, utvrđenih mera i aktivnosti i adekvatno
delovanje nadležnih državnih organa i institucija i drugih subjekata, koja se pr-
venstveno odnose na 1. prevenciju, unapređenje, razvoj i održivost prihvatljivih
odnosa i stanja u porodici, 2. harmonizaciju institucionalnog okvira i pravnog si-
stema sa međunarodnim standardima, principima i dobrom praksom, 3. donoše-
32 O uobičajnim i dominantnim načinima disciplinovanja dece, odn. roditeljskih postupa-
ka pokazuju podaci da 43% roditelja koristi grube i nasilne metode prilikom korigovanja ponaša-
nja dece (2014), što predstavlja značajno smanjenje u odnosu na prethodni izveštajni period (2010),
kada je ovakav pristup registrovan kod 67% roditelja. Ovi podaci se mogu objasniti uticajem javnog
mnjenja i informisanja ili u posrednom kontaktu roditelja sa stručnjacima koji naglašavaju štetnost
upotrbe fizičke kazne. Repubički zavod za statistiku, www.stat.gov.rs, 25.8.2019. V. više: Olga Cvejić
Jančić, “Zabrana fizičkog kažnjavanja dece – Prilog diskusiji povodom Prednacrta građanskog zako-
nika Srbije”, Pravni život, br 10/15, tom I, Udruženje pravnika Srbije, Beograd, 2015, str. 5–24.
177
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nje zakona o pravima deteta i 4. striktnu primenu i praćenje sprovođenja Zako-

na o sprečavanju nasilja u porodici i drugih propisa u oblasti porodičnih odnosa.
Dakle, imajući u vidu navedeno, kao i relativno nepovoljno faktičko stanje
u odnosu na proklamovane ciljeve u oblasti kvalifikacija, karakteristika, uzroka i
oblika disfunkcionalnih porodica, može se zaključiti da predstoje značajne celovi-
te, konzistentne, kontinuirane i koordinirane aktivnosi i mere za uspostavljanjem
civilizacijskih odnosa u društvu, u cilju poštovanja i ostvarivanja ljudskih prava,
naročito u okviru ostvarivanja drušveno poželjnih porodičnih procesa i odnosa.
Važno je da se celokupna društvena zajednica, kroz nadležne državne organe, od-
nosno različite institucije, ustanove/organizacije i druge subjekte i forme, bavi po-
rodicom, radi unapređenja i održivosti njene funkcionaknosti, preveniranja i le-
čenja simptoma disfunkcionalnosti, jer su u disfunkcionalnim porodicama sve
komplikovaniji i teži životni procesi i odnosi. Kroz škole roditeljstva, porodičnu
terapiju, tribine, predavanja, saradnju sa pedagoško-psihološkim službama, vas-
pitno-obrazovne emisije i literaturu ili neku drugu savetodavnu ustanovu ili uslu-
gu, mogu se dobiti saveti, pomoć ili steći znanja i veštine o uspešnijem ostvariva-
nju bračne, odnosno porodične zajednice i ostvarivanju funkcionalne porodice.
ANĐELKA PLAVŠIĆ NEŠIĆ, Graduate Lawyer, LL.B.,

Senior Adviser in the State Administration, retreat, Belgrade
MARIJA PAJIĆ
Master educator, Belgrade
BASES OF A DYSFUNCTIONAL FAMILY

– WITH REVIEW TO REPUBLIC OF SERBIA
Summary
Social, political and economic changes and processes in global and national levels reflect also
in family relationships and processes. The family, as the basic, primary and formal human commu-
nity is viewed in this paper in the context of its certain types.
In this sense, a dysfunctional family is particularly considered from the point of view of cer-
tain characteristics, forms and conditions of deviance, that is, destructive / disorienting family life
cycles and relationships. The numerous and diverse causes of family dysfunction which lead to pat-
hological changes, processes and unwanted and socially unacceptable conditions in the family, are
very significant.
178
In this regard the establishment of social values from the standpoint of sustainability and de-
velopment of functional families, as well as dysfunctional family processes and relationships, are
noticeably in the Republic of Serbia.
Key words: the family, family relationships, dysfunctional family, forms and causes of
dysfunction, Republic of Serbia
179
IVANA BARAĆ
POSREDOVANJE I ARBITRAŽA KAO MEHANIZMI ARS-a

– Uz poseban osvrt na posredovanje u porodičnim sporovima –
Alternativno rešavanje sporova – ARS, označeno u pravnoj literaturi kao neformalan,

ekonomičan i fleksibilan mehanizam, zauzelo je svoje mesto u srpskom pravnom sistemu.
Vrste ARS-a su brojne, ali je u ovom radu najviše pažnje posvećeno posredovanju i arbitraži.
Posredovanje je u odnosu na arbitražu relativno novijeg datuma i pogodno je za rešavanje
raznih vrsta sporova, a svoje važno mesto ima i u porodičnim sporovima. Ovakvo rešenje
treba pozdraviti s obzirom na dalekosežne negativne posledice koje prestanak braka može
imati i za supružnike i za decu. Arbitraža je, pak, u Republici Srbiji prisutna već dugo vre-
mena, ali se njome mogu rešavati samo određene vrste sporova. Rad sadrži objašnjenja poj-
mova posredovanja i arbitraže kao i njihovih sličnosti i razlika. Nakon toga, u radu se ana-
lizira medijacija u porodičnim sporovima, u cilju ukazivanja na prednosti ovog postupka u
odnosu na sudski postupak.
Ključne reči: alternativno rešavanje sporova, posredovanje, arbitraža, bračni spor,
autonomija volje
POGODNO TLO ZA REFORMU PRAVNOG SISTEMA
Nedovoljna efikasnost sudova u doktrini se ističe kao problem koji je ka-

rakterističan za brojne pravne sisteme.1 Upravo ta okolnost dovela je do razma-
Ivana Barać, student master studija Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu.
1 Kontrec ukazuje da postoji “negativna ocena javnosti”, dok Karamarković govori o “neza-
dovoljstvu javnosti” u odnosu na državno pravosuđe. Navedeno prema Gašo Knežević, “Pravo i pro-
mene – ADR – Promene u pravu”, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, br. 2, Beograd, 2006, str. 126.
181
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
tranja, a potom i prihvatanja alternativnih, do tada nepoznatih načina za rešava-

nje sporova među stranama.2 Ti načini mogu se podvesti pod jedinstveni pojam
– -alternativno rešavanje sporova (ARS3). ARS obuhvata razne vrste mehanizama
koje strane mogu primeniti za rešavanje sukoba i pacifikaciju međusobnih odno-
sa. Kao osnovni ARS modeli se navode posredovanje odnosno medijacija, direk-
tni pregovori i arbitraža.4 O direktnim pregovorima u ovom radu neće biti reči,
već će se analiza fokusirati na posredovanje i arbitražu. Posredovanje će pak, biti
posmatrano i sa porodično-pravnog aspekta.
POJAM POSREDOVANJA I ARBITRAŽE
Zakonske norme koje se odnose na postupak posredovanja rezultat su

nastojanja države da se uskladi sa Pravilima UNCITRAL-a o mirenju5 kao i sa
UNCITRAL Model zakonom o međunarodnom privrednom mirenju.6 Potreba
usklađivanja sa ovim dokumentima dovela je do usvajanja Zakona o posredova-
nju – medijaciji.7
Ipak, nakon usvajanja Direktive 2008/52/ES evropskog parlamenta i Save-
ta EU o nekim aspektima medijacije u građanskim i trgovinskim stvarima8 bilo
je neophodno sprovesti dodatnu harmonizaciju srpskog zakonodavstva. Stoga se
2014. godine usvaja Zakon o posredovanju u rešavanju sporova – ZPRS9, a potom
se donosi i Pravilnik o programu osnovne obuke posrednika.10 Odredbe o medi-
2 Ipak, jedan od načina koji je odranije poznat odnosi se na sporove proistekle iz privrednih
odnosa, a koji su pored sudskih postupaka bili rešavani i u postupku arbitraže. V. G. Knežević, nav.
delo, str. 124.
3 ARS predstavlja prevod engleskog akronima ADR (Alternative Dispute Resolution).
4 Leposava Karamarković, Poravnanje i medijacija, Fakultet za poslovno pravo, Beograd,
2004, str. 312.
5 The United Nations Commission on International Trade Law-UNCITRAL, UNCITRAL
Conciliation Rules, https://www.uncitral.org/pdf/english/texts/arbitration/conc-rules/conc-rules-e.pdf,

4.7.2019.
6 UNCITRAL Model Law on International Commercial Conciliation with Guide to
Enactment and Use, https://www.uncitral.org/pdf/english/texts/arbitration/ml-conc/03-90953_Ebook.
pdf, 4.7.2019.
7 Zakon o posredovanju – medijaciji, Službeni glasnik RS, br. 18/2005.
8 Directive 2008/52/EC of the European Parliamant and of the Council of 21 May 2008
on Certain Aspects of Mediation in Civil and Commercial Matters, https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32008L0052, 4.7.2019.
9 Zakon o posredovanju u rešavanju sporova, Službeni glasnik RS, br. 55/2014.
10 Pravilnik o programu osnovne obuke posrednika, Službeni glasnik RS, br. 146/2014.
182
I. Barać: Posredovanje i arbitraža kao mehanizmi ARS-a
jaciji sadržane su, između ostalog i u Zakonu o parničnom postupku – ZPP,11 Po-
rodičnom zakonu12 ali i u okviru Preporuke br. R (98) 1 Komiteta Ministara drža-
vama članicama o porodičnoj medijaciji-Preporuka.13
Pojam posredovanja najbolje se može odrediti pravilom predviđenim u
ZPRS-u. Ovaj Zakon posredovanje definiše kao postupak kojem strane dobro-
voljno pristupaju, u cilju rešavanja spornih pitanja koje imaju među sobom, a uz
učešće trećeg lica, čiji je zadatak asistiranje u postizanju sporazuma.14 Posredo-
vanje je kao mehanizam rešavanja sukoba moguć u spornim odnosima u koji-
ma strane mogu slobodno da raspolažu svojim zahtevima, osim ako drugim za-
konom nije propisana isključiva nadležnost suda ili drugog organa, bez obzira da
li se sprovodi pre ili posle pokretanja sudskog ili drugog postupka.15 Posredovanje
je tako naročito moguće i u, između ostalog, imovinskopravnim sporovima, poro-
dičnim16, privrednim sporovima, upravnim stvarima, sporovima iz oblasti zaštite
životne sredine, u potrošačkim sporovima.17 Fokus ovog rada predstavlja medija-
cija u porodičnim sporovima.
Arbitraža je, za razliku od posredovanja, mehanizam od ranije poznat na tlu
naše države.18 Kako su pravila relevantna za arbitražu bila predviđena u više razli-
čitih zakona,19 postojala je potreba donošenja jedinstvenog zakona koji bi reguli-
sao ovu oblast. Iz tih razloga, usvojen je Zakon o arbitraži – ZA.20
11 Zakon o parničnom postupku, Službeni glasnik RS, br. 72/2011, 49/2013 - odluka US,
74/2013 – odluka US, 55/2014 i 87/2018.

12 Porodični zakon, Službeni glasnik RS, br.18/2005, 72/2011 - dr. zakon i 6/2015.
13
Preporuka br. R (98) 1 Komiteta Ministara državama članicama o porodičnoj medijaciji,
http://www.partners-serbia.org/wp-content/uploads/2013/05/Rec981-E.pdf, 4.7.2019.
14 V. čl. 2 ZPRS-a.
15 V. čl. 3, st. 1 ZPRS
16 Autorka naglasila.
17 V. čl. 3, st. 2 ZPRS-a.
18 Spoljnotrgovinska arbitraža formirana je 1946. godine, sa nadležnošću za rešavanje među-
narodnih sporova, a 1963. godine se osniva Stalni izabrani sud nadležan za rešavanje nacionalnih spo-
rova. V. Miladin Pejak, Arbitražni postupak po Model zakonu UNCITRAL-a, Novi Sad, 2014, str. 205.
19 Odredbe koje su regulisale postupak arbitraže bile su sadržane u Zakonu o parničnom
postupku od 1974. godine, Službeni glasnik SFRJ, br. 4/77 kao i Zakonu o rešavanju sukoba zakona
sa propisima drugih zemalja, Službeni glasnik Republike SFRJ, br. 43/82, 72/82, Službeni list SRJ, br.
46/96 i Službeni glasnik RS, br. 46/06. Navedeno prema Gašo Knežević, Vladimir Pavić, Arbitraža i
ADR, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Izdavački centar Beograd, 20092, str. 40.
20 Zakon o arbitraži, Službeni glasnik RS, br. 46/2006.
183
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Pored ZA, za arbitražu su relevantne i međunarodne konvencije iz ove obla-

sti koje je Srbija pihvatila, kao što su, na primer, Konvencija o priznanju i izvr-
šenju stranih arbitražnih odluka – NYC,21 Konvencija o rešavanju investicionih
sporova između država i građana drugih država22 i Evropska konvencija o među-
narodnoj trgovinskoj arbitraži.23
Pojam arbitraže se, za razliku od posredovanja, ne može tako jednostav-
no utvrditi. Ovo stoga što se u teoriji24 ukazuje da uprkos pokušajima definisa-
nja ovog pojma u okvirima nacionalnih pravnih sistema, arbitraža i dalje ne može
da se podvede pod jedinstvenu definiciju.25 Kao smernice mogu poslužiti neke od
postojećih definicija od kojih jedna međunarodnu arbitražu definiše kao specifič-
ni mehanizam koji je utvrđen u cilju konačnog i obavezujućeg rešavanja sporova,
proisteklih iz ugovornih ili drugih odnosa, koji sadrže međunarodni element, od
strane nezavisnih arbitara, a u skladu sa postupkom, strukturom i materijalnim
pravnim ili vanpravnim standardima, na koji su se strane prethodno odlučile.26
S obzirom na to da Zakon o arbitraži poznaje razliku između unutrašnje i
međunarodne arbitraže27 unutrašnju arbitražu treba razumeti kao sporazum ko-
jim strane u postupku ovlašćuju arbitražni sud za rešavanje svojih budućih spo-
rova, odnosno sporova nastalih iz određenog pravnog posla.28 Ipak, valja podvu-
ći da se, za razliku od posredovanja, odredbama Zakona o arbitraži predviđa da
se arbitražom mogu rešavati samo imovinski sporovi, kojima strane mogu slo-
bodno raspolagati, sa izuzetkom sporova za koje je određena isključiva nadlež-
nost sudova.29
21 Konvencija o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka, Službeni glasnik SFRJ – Me-
đunarodni ugovori, br. 11/81.

22 Konvencija o rešavanju investicionih sporova između država i državljana drugih država,
Službeni list SCG – Međunarodni ugovori, br. 2/2006.

23 Evropska konvencija o međunarodnoj trgovinskoj arbitraži, Službeni list SFRJ – Međuna-
rodni ugovori i drugi sporazumi, br. 12/63.

24 Gary B. Born, International Commercial Arbitration, Kluwer Law International, Hag
20142, str. 214.

25 G. Knežević, V. Pavić, nav. delo, str. 17.
26 Julian D. Lew, Loukas Mistelis, Stefan M. Kröll, “Chapter I – Arbitration as a Dispute
Settlement Mechanism”, Comparative International Commercial Arbitration, Kluwer Law Internati-
onal, Hag, 2003, str. 1; Upor. Kenneth S. Carlston, “Theory of the Arbitration Process, Law & Con-
temporary Problems”, Law and Contemporary Problems, br. 4, 1952, str. 631.
27 V. čl. 3 Zakona o arbitraži. Opširnije videti G. Knežević, V. Pavić, nav. delo, str. 30–31.
28 V. čl. 9, st. 1 Zakona o arbitraži.
29 V. čl. 5, st.1 Zakona o arbitraži.
184
SLIČNOSTI I RAZLIKE POSTUPKA POSREDOVANJA I ARBITRAŽE
Kao što je navedeno, posredovanje i arbitraža predstavljaju dva modela al-

ternativnog načina rešavanja sporova. Upravo zato, ne iznenađuje činjenica da su
osnovni postulati koji utvrđuju pravac i obim delovanja u ovim postupcima done-
kle slični. Kao sličnosti ističu se autonomija volje, ravnopravnost strana, kao i na-
čelo kontradiktornosti, ali i neutralnost, nepristrasnost i nezavisnost posrednika i
arbitra. Mora se međutim skrenuti pažnja i na to da među ovim vrstama ARS-a
postoje izvesne razlike koje se odnose na vrste sporova podobne za rešavanje po-
sredovanjem, odnosno arbitražom, kriterijume za izbor posrednika odnosno ar-
bitra, kao i na mogućnost izvršenja odluke. U daljim izlaganjima biće učinjena
uporedna analiza odredbi ZPRS-a i Zakona o arbitraži.
Sličnosti postupka posredovanja i arbitraže
Posredovanje i arbitraža imaju izvesne sličnosti. Na prvom mestu se pojav-

ljuje dobrovoljnost odnosno autonomija volje strana, kao logična posledica činje-
nice da ARS karakterišu fleksibilnost, neformalnost i mogućnost kontrole date
stranama.30 Tako ZPRS predviđa da se “postupak posredovanja sprovodi dobro-
voljno, na osnovu izričite saglasnosti strana”31, dok Preporuka sadrži određe-
nje da posredovanje “ne bi trebalo da bude obavezno.”32 Porodični zakon takođe
predviđa dobrovoljnost.33
S druge strane, analizom odredaba Zakona o arbitraži može se uočiti da je
autonomija volje, kao osnovni princip arbitražnog postupka34, nesumnjivo ga-
rantovana i našim zakonskim odredbama (postupak arbitraže može se sprovesti
30 V. Marija Draškić, “Usaglašenost propisa Srbije sa Preporukom Saveta Evrope o posredo-
vanju u porodičnim sporovima”, Pravni kapaciteti Srbije za Evropske integracije, Pravni fakultet Uni-
verziteta u Beogradu, Centar za izdavaštvo i informisanje, Beograd, 2007, str. 27, fn. 28.
32 V. Odeljak II – Organizacija medijacije, Preporuke.
33 Porodični zakon predviđa da se posredovanje neće sprovesti ukoliko: a) jedan od supruž-
nika ne pristane na posredovanje; b) je jedan od supružnika nesposoban za rasuđivanje; c) je bora-
vište jednog od supružnika nepoznato; ili d) jedan ili oba supružnika žive u inostranstvu. V. čl. 230,
st. 2 Porodičnog zakona.
34 V. G. B. Born, nav. delo, str. 1660; V. takođe i Charles Chatterjee, “The Reality of Party Au-
tonomy Rule in International Arbitration”, Journal of International Arbitration, br. 6, 2004, str. 557;
Upor. Franco Ferrari, Linda Silberman, “Getting to the Law Applicable to the Merits in Internatio-
nal Arbitration and the Consequences of Getting it Wrong”, Revista Brasileira de Arbitragem, br. 26,
2010, str. 77.
185
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
samo ukoliko su strane arbitražnim ugovorom predvidele nadeležnost arbitraže,35

arbitri mogu odlučivati samo u okvirima tužbenog zahteva strana,36 strane su slo-
bodne da samostalno odrede pravila postupka ili da upute na primenu određenih
arbitražnih pravila,37 Zakon o arbitraži i NYC predviđaju da se priznanje i izvr-
šenje arbitražne odluke “može odbiti” odnosno “da će biti odbijeno ukoliko arbi-
tražni postupak nije bio u skladu sa ugovorom stranaka.”38)
Sličnost ovih postupaka postoji i u smislu ravnopravnosti strana. Tako i
ZPRS kao i Preporuka proklamuju ovaj princip39 pri čemu najveću ulogu u njego-
vom ostvarivanju ima posrednik, koji je “dužan da uvažavajući sve okolnosti slu-
čaja, stranama obezbedi ravnopravan položaj.”40
Ovo načelo zastupljeno je i okviru arbitražnog postupka kao načelo ravno-
pravnosti i kontradiktornosti i jedino je eksplicitno navedeno u Zakonu o arbitra-
ži. U doktrini se u tom smislu ističe da je “maksima audiatur et altera pars temelj
kako parnice tako i arbitražnog postupka”41 te da pored tretiranja strana ravno-
pravno, arbitražni sud mora obema stranama da omogući da iznesu svoje stavo-
ve i dokaze, kao i da se izjasne o radnjama i predlozima druge strane.42 Kao i kod
posredovanja, glavni zadatak pri ostvarivanju ovog načela ima treće lice, odnosno
arbitar pojedinac ili arbitražno veće.
Sledeća sličnost ove dve vrste postupaka vezuje se za neutralno i nepristra-
sno postupanje posrednika43 odnosno za nepristrasno i nezavisno postupanje
arbitra u odnosu na strane u postupku. Preporuka predviđa obavezu medijato-
ra da postupa nepristrasno i da bude neutralan u odnosu na rezultat postupka
medijacije,44 dok ZPRS propisuje obavezu njegovog neutralnog postupanja.45 Po-
35 V. čl. 4, st. 1. Zakona o arbitraži. Strane mogu ovaj sporazum postići i naknadno, odnosno
nakon otpočinjanja postupka pred sudom. V. čl. 11 Zakona o arbitraži.

36 V. G. Knežević, V. Pavić, nav. delo, str. 110.
37 V. čl. 32 Zakona o arbitraži.
38 V. čl. 66, st. 1, tač. 4 Zakona o arbitraži i čl. V, st.1, tač. d) NYC.
39 V. čl. 10 ZPRS-a i Odeljak III - Postupak medijacija, Preporuke.
40 Autorka naglasila. V. čl. 10 ZPRS-a.
41 V. G. Knežević, V. Pavić, nav. delo, str. 110.
43 V. Nevena Petrušić, Dragana Ćuk Milankov, Vera Despotović Stanarević, Tamara Džamo-
nja Ignjatović, Vladan Jovanović, Priručnik za primenu medijacije u okviru službe Poverenika za za-
štitu ravnopravnosti, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, Beograd, 2014, str. 28.
44 V. Odeljak III – Postupak medijacije, Preporuke.
186
štovanje ove obaveze osigurava se i putem drugih odredbi ZPRS-a.46 Ova obaveza
predviđena je i Porodičnim zakonom.47
S druge strane, nezavisnost i nepristrasnost arbitara kao osnovni zahtev u
arbitražnom postupku koji treba da obezbedi očuvanje integriteta arbitraže48, a
koji je “u uporednom pravu široko prihvaćen”49 predviđen je domaćim propisi-
ma o arbitraži. Tako, Zakon o arbitraži predviđa da arbitar mora biti nezavisan i
nepristrasan u odnosu na stranke i predmet spora50 uz to postavljajući dodatne
uslove koji moraju biti ispunjeni prilikom njegovog izbora.51 Kako se strane prili-
kom izbora najčešće opredeljuju za lice u čije kvalitete i sposobnosti imaju pove-
renja52 postoji opasnost od zloupotreba, izborom lica koje je takvoj strani naklo-
njenije.
S obzirom da je pomenuti rizik prisutan i u okviru postupka posredovanja,
razumljivo je da i ZPRS i Zakon o arbitraži postavljaju određene mehanizme za-
štite. Tako se u okviru odredba ZPRS-a govori o institutima isključenja,53 odno-
sno izuzeća posrednika54 dok Zakon o arbitraži predviđa višestruki mehanizam
zaštite55 koji pored ostalog obuhvata i mehanizme izuzeća i prestanka dužno-
46 V. M. Draškić, nav. delo, 2007, str. 66. Član 21 ZPRS-a predviđa da posrednik ne može biti
sudija koji postupa u predmetu povodom spornog odnosa, odnosno službeno lice koje odlučuje o
zahtevu strana u vezi sa spornim odnosom u upravnom ili nekom drugom postupku, dok član 22
istog zakona govori da će se posrednik izuzeti iz postupka posredovanja u kome ima lični interes ili
ako iz drugih razloga nije u mogućnosti da postupa nepristrasno. Član 22, st. 3 ZPRS predviđa da se
strane mogu saglasiti da, čak i nakon obelodanjivanja informacija koje mogu da dovedu u sumnju
nepristrasnost posrednika, posrednik može nastaviti sa vođenjem postupka. Takođe, poštovanje ne-
utralnog/nepristrasnog postupanja obezbeđuje se i članom 33 ZPRS-a koji postavlja stroge uslove za
izbor posrednika. V. čl. 33 ZPRS-a.
47 V. čl. 231, st. 3 Porodičnog zakona.
48 V. Klaus Peter Berger, Private Dispute Resolution in International Business: Negotiation,
Mediation, Arbitration, Kluwer Law International, Hag, 20153, str. 496; Born, nav. delo, str. 1473; Ju-
lian Lew et al., nav. delo, str. 256.
49 V. Jelena Perović, Milena Đorđević, “Rešavanje privrednih sporova putem arbitraže kao
faktor unapređenja poslovnog ambijenta Srbije”, Ekonomika preduzeća, Beograd, 2013, str. 248.
52 Tako strane kao arbitre postavljaju lica “u koja imaju poverenje i za koja misle da će imati
dovoljno razumevanja za osobit kulturni, ekonomski i pravni milje iz koga stranka potiče.” V. G.
Knežević, V. Pavić , nav. delo, str. 92.
55 Tako se licima koja su predložena za arbitre prilikom izbora nameće obaveza da, pre pri-
hvatanja dužnosti, saopšte činjenice koje mogu opravdano izazvati sumnju u njihovu nepristrasnost
ili nezavisnost. V. čl. 21 Zakona o arbitraži.
187
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
sti arbitra.56 Inače, posledice nepoštovanja ovog načela u arbitražnom postupku

mogu dovesti i do pozivanja na odredbe NYC koja predviđa mogućnost odbijanja
priznanja i izvršenja odluke u ovakvim slučajevima.57
Razlike postupka posredovanja i arbitraže
Ne sporeći prethodno iznete navode o sličnostima između posredovanja i

arbitraže, ukazujemo i na njihove razlike. Na prvom mestu ističe se podobnost
sprovođenja postupka u zavisnosti od vrste spora. Podsetimo se da ZPRS postav-
lja rešenje koje je šire u odnosu na ono iz Zakona o arbitraži, predviđajući da je
posredovanje, između ostalog, moguće u imovinskopravnim sporovima, poro-
dičnim58, privrednim sporovima, upravnim stvarima, sporovima iz oblasti zašti-
te životne sredine, u potrošačkim sporovima.59 Zakon o arbitraži, s druge strane,
predviđa da su samo imovinski sporovi podobni za rešavanje pred arbitražom.60
Sledeća se razlika odnosi na kriterijume postavljene za izbor posrednika od-
nosno arbitra. Naime, poznato je da i ZPRS i Zakon o arbitraži predviđaju među-
narodno posredovanje i međunarodnu arbitražu. Dok ZPRS predviđa da se strani
državljanin može pojaviti kao posrednik samo u međunarodnom posredovanju,61
Zakon o arbitraži pri navođenju uslova za izbor arbitara ne pravi ovakvu razliku.
Pored državljanstva, kao razlika se pojavljuju i zahtevi koji se odnose na stručnost
i obučenost posrednika62 kao i zahtevi upisa u Registar posrednika,63 koje ZPRS
postavlja, a koje Zakon o arbitraži ne poznaje.
Razlika je vezana i za izvršenje odluke koja je doneta na kraju postupka.
Postupak posredovanja može rezultirati sporazumom, ali je za njegovo izvršenje
potrebno ispunjenje dva uslova. Prvi uslov je procesnog karaktera64 dok se dru-
56 Izuzeće arbitra može se tražiti ako postoje činjenice koje mogu opravdano da izazovu
sumnju u njegovu nepristrasnost ili nezavisnost ili ukoliko nema svojstva koja su strane sporazu-
mom utvrdile. V. čl. 23 Zakona o arnitraži. Prestanak dužnosti arbitra je pak vezan za delovanje sa-
mog arbitra ali i stranaka. V. čl. 25, st. 1 i 2 Zakona o arbitraži.
57 V. čl. V stav 1 tač. d) NYC.
58 Autorka naglasila.
59 V. čl.3, st. 2 ZPRS-a.
61
V. čl. 33, st. 4. ZPRS-a. U istom stavu se navodi da je pored međunarodnog posredovanja,
moguće i posredovanje u prekograničnim sporovima.
62 V. čl. 33, st. 2, tač. 3–4 ZPRS-a.
63 V. čl. 33, st. 2, tač. 7 ZPRS-a.
64 Prvi uslov podrazumeva obavezu overavanja potpisa strana i posrednika od strane javnog
beležnika ili suda V. čl. 27, st. 1 ZPRS-a.
188
gi odnosi na obavezu pribavljanja izjave dužnika kojom pristaje da poverilac na

osnovu sporazuma o rešavanju spora, može da pokrene postupak prinudnog izvr-
šenja.65 Zakon o arbitraži, s druge strane, predviđa da je domaća arbitražna odlu-
ka iste snage kao i domaća pravosnažna sudska odluka i da se izvršava u skladu sa
zakonskim normama koje uređuju izvršni postupak.66
POSTUPAK POSREDOVANJA U PORODIČNIM SPOROVIMA
Posredovanje je, kao što je istaknuto, podobno i za rešavanje porodičnih

sporova. Propisi koji na detaljniji način regulišu posredovanje u porodičnim spo-
rovima u pravnom sistemu Srbije, pored ZPRS-a su i Preporuka kao i Porodični
zakon. Pre analize postupka posredovanja u porodičnim sporovima, biće učinjen
osvrt na opravdanost primene kao i prednosti ovog instituta u porodičnim sporo-
vima u odnosu na adjudikaciju.
Posredovanje u porodičnim sporovima i celishodnost

njegovog uvođenja u odnosu na sudski postupak
Porodica koja nesumnjivo predstavlja jednu od najjačih komponenata druš-

tva, podložna je sukobima koji nekada mogu imati izuzetno negativne posledice.
Autorka u prvom redu pod tim sukobima podrazumeva konflikte koji među čla-
novima porodice nastaju usled prestanka braka, a koji pored toga sa sobom nose
i pitanja vršenja roditeljskog prava kao i podele imovine. Tako Arsić ističe da po-
rodice tokom postupka razdvajanja i razvoda prolaze težak period nesigurnosti i
zbunjenosti.67 Stoga i ne čudi da sudski postupak kao mehanizam koji se koristio
za rešavanja ovih sporova često nije predstavljao najbolje rešenje. U doktrini se u
tom smislu govori o sudnici kao o “bojnom polju” supružnika gde se tenzija i ste-
pen njihovog neslaganja samo dodatno povećava kada je posredi spor oko vrše-
nja roditeljskog prava,68 kao i da litigaciju odlikuju netrpeljivost, lažni navodi, ali i
intenzivna ogorčenost koja dodatno podstiče stvaranje jaza među roditeljima, od-
nosno bračnim supružnicima.69
65 V. čl. 27, st. 1 ZPRS-a.
67
V. Jelena Arsić, “Families and Mediation: The Impact of Various Mediation Styles in Child
Custody Cases”, Law and Politics, Vol. 14, No. 4, 2016, str. 515.
68 Ibidem. U tom smislu takođe, V. Donald T. Saposnek, The Psychology of Divorce, 2004,
24.9.2019, https://www.mediate.com/articles/saporo.cfm.
69 V. D.T. Saposnek, nav. delo, 2004.
189
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Iz tih razloga, vremenom se počeo razvijati koncept koji je podrazumevao

ostavljanje veće diskrecione moći samim supružnicima, jer je pitanje razdvajanja
porodice “ pitanje srca koliko i pitanje prava.”70 Tako je krenula primena medija-
cija, koja uspeva da pomiri i emocionalni i pravni aspekt razdvajanja porodice.71
Zanimljivo je istaći da je takva primena između ostalog nastala i kao rezultat ne-
svakidašnjeg delanja advokata koji su se sastajali sa bračnim supružnicima kako
bi im pomogli da među sobom reše pitanja novčane prirode, podele imovine ali i
vršenja roditeljskog prava.72 Na taj način “koncept neutralnog advokata stvorio je
prostor za druge predstavnike pravničke profesije da promovišu principe medija-
cije u pitanjima koja se odnose na razvod braka.”73 Ovakav koncept bio je dodat-
no utemljen i delovanjem psihoterapeuta koji su ukazivali na višeslojnost razvo-
da braka. Preciznije, stručnjaci iz oblasti mentalnog zdravlja počeli su da predlažu
medijaciju kao način pomaganja porodici koja prolazi kroz razvod, i to kako sa
psihološkog tako i sa pravnog aspekta (sastavljanje ugovora koji bi regulisao pita-
nje odgovornosti roditelja, podelu imovine i finansije).74 Shodno tome, ne treba
da čudi da se posredovanje definiše kao mehanizam koji je češće brži i efikasniji
od sudskog postupka.75
Prednost medijacije u odnosu na sudski postupak povezuje se i sa delova-
njem medijatora u porodičnim sporovima njihovim stvaranjem “terapeutske di-
menzije medijacije, podsticanjem strana da prepoznaju unutrašnje sukobe i da
se suoče sa svojim emotivnim problemima i da kada je prikladno, rade na svom
odnosu.”76 S druge strane, u adjudikaciji sud, samostalno ceneći okolnosti slučaja,
a vodeći se najboljim interesom deteta, donosi odluku koja u očima supružnika u
odnosu na kojeg je nepovoljna može dovesti do toga da se on(a) oseća kao “gubit-
nik” u sporu. Konsekventno, pojavljuje se opasnost otežanog izvršenja takve od-
luke ili čak potencijalne odmazde te strane, onda kada se okolnosti izmene. Sapo-
snek podvlači da supružnici u sporu tokom postupka medijacije lakše prihvataju
obavezu koja im se nameće, ukoliko vide da druga strana razume žrtvu koju oni
70 V. Jay Folberg, Ann Milne, Peter Salom, Divorce and Family Mediation: Models, Tech-
niques, and Aplications, Guilford Press, 2004, str. 3.

71 Ibidem.
72 Ibidem, str. 4.
73 Ibidem.
75 V. L. Karamarković, nav.delo, str. 312.
76 V. Marina Kamenecka Usova, Mediation for resolving family disputes, International Confe-
rence, Society, Helath, Welfare, 2014, str. 3.
190
podnose.77 Odluka koja je u medijaciji nastala kao rezultat sporazuma, predstav-

lja za strane win-win situaciju, jer su njihovi međusobni interesi ostvareni ili je
bar učinjen značajan napor da se oni ostvare. Samim tim i izvršenje ove odluke,
to jest sporazuma, postaje znatno izvesnije od izvršenja sudske odluke.
Razlog koji, takođe, opravdava tvrdnju da je posredovanje u porodičnim
sporovima celishodnije u odnosu na sudski postupak ogleda se i u posledicama
koje prestanak braka može imati na decu. Naime, razdvajanje roditelja može na
decu ostaviti ozbiljan trag. Kod dece se javlja dvostruki strah, strah od napušta-
nja i strah za sopstvenu budućnost.78 U doktrini se ističe da “propuštanje rodi-
telja da objasne detetu šta znači razdvajanje, može dovesti dete u stanje hronič-
ne anksioznosti”79 kao i da deca vrlo često pokušavaju da nađu rešenje oko toga
šta će se dogoditi te da dobiju garanciju da neće izgubiti nijednog roditelja nakon
razdvajanja.80 Zato, njihov odgovor treba da bude potpuno strpljenje i razumeva-
nje za dete, pružanje roditeljske ljubavi i pažnje,81 ukazivanje da detetovo pona-
šanje nije uzrok rastavljanja. Ovakav obrazac ponašanja od strane roditelja naj-
pre može biti ispunjen ukoliko se bračni spor rešava posredovanjem82 s obzirom
da teorijska istraživanja ukazuju da “nivo saradnje ili konflikta između roditelja
predstavlja faktor koji značajno doprinosi tome kako će deca reagovati na razvod
ili rastavljanje svojih roditelja, odnosno da će bolja saradnja roditelja najčešće re-
zultirati u lakše prihvatanje ovih promena od strane dece.”83 Razlog više vezuje se
i za podatak da se adjudikacija do sada nije pokazala kao najbolji način u poma-
ganju roditeljima da sarađuju i da podržavaju jedno drugo kada se donose odlu-
ke koje se tiču njihove dece.84 Upravo zato, čini se da posredovanje, kao postupak
u kojem su roditelji usmereni na međusobnu komunikaciju i nalaženje odgovara-
77 V. D.T. Saposnek nav.delo, (2004).
78 V. M. Draškić, nav.delo, 2007, str. 58.
79 Ibidem, fn. 11.
80 V. J. Arsić, nav.delo, 2016, str. 516.
81 Jelena Arsić, “Vršenje roditeljskog prava nakon razvoda: Medijacijom do plana roditelj-
stva”, Medijacija, Koncepti i konteksti, (ur. Tamara Džamonja Ignjatović, Nevena Žegarac), Beograd,
2006, str. 91.
82 Posredovanje u bračnom sporu može dovesti do: a) pomirenje strana (faza mirenja) – V.
čl. 236 Porodičnog zakona; b) postizanja sporazuma o vršenju roditeljskog prava i deobe zajedničke
imovine (nagodba je u potpunosti uspela) – V. čl. 243, st. 1 Porodičnog zakona, ili c) postizanja spo-
razuma o vršenju roditeljskog prava ili samo sporazuma o deobi zajedničke imovine (tada je nagod-
ba samo delimično uspela) – V. čl. 243, st.2 Porodičnog zakona.
83 V. J. Arsić, nav.delo, 2016, str. 516.
84 Ibidem.
191
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
jućih fleksibilnih rešenja u cilju ispunjavanja njihovih interesa, predstavlja reše-

nje koje ublažava negativne posledice ovakvog rastavljanja bolje nego adjudikaci-
ja. Kako se medijacijom postiže sporazum koji je nastao kao rezultat međusobnog
delovanja samih strana85 u postupku koji za cilj ima pacifikaciju odnosa strana86
ratio predviđanja posredovanja u porodičnim sporovima, s obzirom na prirodu
odnosa koji se želi sanirati, sasvim je vidljiv.
Posredovanje u porodičnim sporovima

u Republici Srbiji
Nesporno je da pored Preporuke, Porodični zakon, kao lex specialis i ZPRS,

kao lex generalis, daju najviše odgovora na određene dileme u vezi posredovanja
u porodičnim sporovima u pravnom sistemu Srbije. Porodični zakon bliže odre-
đuje faze posredovanja (faza mirenja i nagodbe)87, situacije u kojima se sprovo-
di posredovanje, lica ovlašćena za sprovođenje posredovanja kao i način na koji
se sprovodi posredovanje88 dok Preporuka postavlja norme koje se odnose na do-
mašaj, organizaciju i postupak medijacije.89
Ranije je istaknuto da posredovanje u porodičnim sporovima podrazume-
va poštovanje autonomije volje strana u postupku. Podsetimo se, da pored ZPRS
i Preporuke, Porodični zakon takođe predviđa poštovanje slobodne volje stra-
na. Porodični zakon dakle explicite navodi da se postupak posredovanja redov-
no sprovodi u bračnim sporovima koji su pokrenuti podnošenjem tužbe jednog
od supružnika,90 osim ukoliko jedan od supružnika: 1) ne pristane na posredova-
nje, 2) nesposoban je za rasuđivanje, 3) boravište jednog od supružnika je nepo-
85 Ipak, sporazum postignut delovanjem samih supružnika u smislu sporazuma o vršenju
roditeljskog prava može biti izmenjen od strane suda ukoliko sud proceni da takav sporazum nije u
najboljem interesu deteta. V. čl. 243, st. 4 Porodičnog zakona.
86 V. Marija Draškić, “Porodični zakon: dvanaest godina posle”, Porodični zakon: dvanaest
godina posle, Beograd, 2018, str. 29.

87 Faza mirenja sprovodi se samo ukoliko je postupak započet tužbom za razvod braka.
Ukoliko mirenje ne dovede do pomirenja strana, odmah se prelazi na nagodbu kojom se pokušava
postići kompromisno rešenje supružnika oko pitanja vršenja roditeljskog prava kao i deobe zajed-
ničke imovine. Ukoliko je postupak započet podnošenjem tužbe za poništenje braka, nagodba je je-
dina (autorka naglasila) faza u postupku.
88 V. čl. 229–232 Porodičnog zakona.
89 V. Odeljak I, II i III Preporuke.
90 V. čl. 230, st. 1 Porodičnog zakona.
192
znato ili 4) jedan ili oba supružnika žive u inostranstvu.91 Vidljivo je stoga, da naš
zakonodovac ispravno postupa predviđanjem dobrovoljnosti ovog postupka, time
u potpunosti uvažavajući, ne samo volju strana, nego i osnovne odlike posredova-
nja kao ARS mehanizma.
Supružnici ovim izborom nesumnjivo iskazuju spremnost da spor reše mir-
nim putem, uz učešće trećeg lica. Nametanje ovog postupka u bračnom sporu
imalo bi kontraefekat, s obzirom na već prisutnu napetost i loše odnose među nji-
ma. U doktrini se u tom smislu ukazuje da “su akademski istraživači pokazali da
pristanak na posredovanje protiv volje jedne od strana nije delotvoran, i da, štavi-
še, može da poveća neprijateljstvo.”92 Ne samo da dobrovoljnost utiče na efikasni-
je rešavanje spora, nego i dovodi do zaključka da će sporazum, kao rezultat volje
oba supružnika skoro izvesno biti ispoštovan. S obzirom na to da strane medija-
cijom mogu doći do “rešenja koje najviše odgovara njihovim interesima”93 ne tre-
ba da čudi da je mogućnost ispunjavanja obaveza postavljenih u sporazumu stra-
na “mnogo verovatnija.”94
Sledeća karakteristika posredovanja u porodičnim sporovima kod nas sva-
kako je i ravnopravnost strana, koja je predviđena kako normama ZPRS-a tako i
Preporukom. Ovakvo rešenje više je nego razumljivo s obzirom na specifičnost
odnosa koji se reguliše. Zaista, nužno je u ovakvim sporovima strane tretirati
jednako. Ako bi se na primer dogodilo da se u postupku s jedne strane pojavljuje
otac deteta koji ima stalni izvor prihoda, a da se s druge strane nalazi nezaposle-
na majka, posrednik bi imao dužnost da spreči bilo kakav vid zloupotrebe nad-
moćnijeg položaja oca deteta u odnosu na majku tokom nalaženja kompromi-
snog rešenja.
Pored toga, naš pravni sistem u odnosu na posrednike u porodičnim spo-
rovima postavlja i obavezu neutralnog odnosno nepristrasnog postupanja pred-
viđanjem da “sudija koji rukovodi posredovanjem ne može učestvovati u donoše-
nju odluke u nekoj kasnijoj fazi postupka, osim ako je posredovanje uspelo.”95 Na
taj način supružnici mogu ostati uvereni da radnje, postupci ili reči kojima se slu-
91 Autorka naglasila. V. čl. 230, st. 2 Porodičnog zakona.
92 V. M. Draškić, nav. delo, 2007, str. 62.
93 Ljubica Milutinović, Medijacija u Srbiji, IFC/PEP SE-International Finance Corporation/
Private Enterprise Partnershipe Southeast Europe, Beograd, 2006, str. 9.
94 V. M. Draškić, nav. delo, 2018, str. 29.
95 V. čl. 231, st.3 Porodičnog zakona. V. takođe i Odeljak III Preporuke i čl. 14 ZPRS-a.
193
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
že tokom posredovanja ne mogu predstavljati informacije koje mogu da poremete

njihovu poziciju u kasnijem sudskom postupku.
Imperativ poštovanja ovog načela može se iskazati i preko primera. Zami-
slimo, na primer, da se posredovanje sprovodi između supružnika, pri čemu je
jedan od supružnika nedavno otkrio da je pripadnik homoseksualne zajedni-
ce. Ako bi kao posrednik istupalo lice koje ima predrasuda ka pripadnicima ho-
moseksualne zajednice, to bi moglo da rezultira nejednakim postupanjem prema
tom supružniku. Posrednik bi tako propustio da ispuni svoje obaveze u postupku,
iako bi supružnik nesporno mogao da se poziva na zaštitu svog zakonskog pra-
va na zabranu diskriminacije po osnovu seksualnog opredeljenja.96 Umesto toga,
glavna obaveza posrednika treba da bude podsticanje razmišljanja o mogućnosti-
ma za rešavanje spora97 pritom zanemarujući bilo kakva predubeđenja ili predra-
sude koje potencijalno ima ka nekoj od strana.98
Izvršena analiza upućuje na zaključak da su u pravnom sistemu Srbije usvo-
jena rešenja koja za cilj imaju usmeravanje postupka posredovanja ka postizanju
što optimalnijeg rešenja koje će zadovoljiti interese obe strane, uz potpuno pošto-
vanje karakteristika posredovanja kao ARS modela.
ZAKLJUČAK
“Spora pravda” u našem pravnom sistemu stvorila je povoljnu klimu za pri-

hvatanje alternativnog načina rešavanja sporova – ARS. ARS obezbeđuje da se
strane u postupku osećaju kao aktivni učesnici, a ne kao manje ili više pasivni su-
bjekti, kao što je slučaj u sudskom postupku. Posredovanje i arbitraža specifične
su vrste mehanizama između kojih postoje sličnosti, ali i značajne razlike. S ob-
zirom na specifičnosti spora koji se među članovima porodice javljuju, ocenjuje-
mo da je posredovanje, kao fleksibilan mehanizam koji autonomiju volje strana
uvažava u velikoj meri, jedan od najpovoljnijih mehanizama za njihovo rešavanje.
Iskustva u praksi koja slede pokazaće u kojoj će meri naše društvo biti spremno
da prihvati pomenute promene.
96 V. čl. 21 Zakona o zabrani diskriminacije, Službeni glasnik RS, 22/2009.

97 M. Draškić, nav. delo, 2007, str. 66.
98 Maja Žegarac, “Standardi medijacijske prakse”, Medijacija – Koncepti i konteksti, (ur. T.
Džamonja Ignjatović, N. Žegarac), Centar za primenjenu psihologiju, Beograd, 2006, str. 33; V. N.
Žegarac, Neutralnost i moć u medijaciji – preispitivanje održivosti koncepata, Teorijske osnove me-
dijacije – Perspektive i doprinosi, (ur. T. Džamonja Ignjatović, N. Žegarac), Centar za primenjenu
psihologiju, Beograd, 2009, str. 41–44.
194
IVANA BARAĆ, LL.B.,

LL.M. Candidate, Faculty of Law,
MEDIATION AND ARBITRATION AS MECHANISM ADR
Summary
Alternative Dispute Resolution – ADR, considered to be an informal, economical and flexi-

ble mechanism, has its place in the legislation of Serbia. Albeit the fact that there are variety of types
of ADR, this paper is focused on mediation and arbitration. Mediation is, in contrast to arbitration,
a relatively new solution, and is considered to be appropriate for the resolution of different disputes,
while maintaining an important place within the resolution of family disputes. This solution de-
serves appreciation considering the highly negative consequences arising from family disputes, im-
pacting bothmarried couples and children. On the other hand, although arbitration does exist on
the territory of the Republic of Serbia for some time now, it is suitable for the resolution of only cer-
tain types of disputes.This paper furtherelaborates the terms of mediation and arbitration as well as
their similaritiesand differences. It proceeds with a detailed analysis on family dispute resolution fo-
cusing on its the necessity and its advantages in comparison to judicial proceedings.
It is without question that these types of ADR mechanisms not only contribute to a great
deal to our legal system, but also showcase that they deserve trust and the attention of the society.
Key words: alternative dispute resolution, mediation, arbitration, family disputes, party au-
tonomy
195
Upravno-pravna zaštita slobode
DOBROSAV MILOVANOVIĆ,
PAOLA SAVONA
PRIVREMENE MERE U UPRAVNIM SPOROVIMA

U ITALIJANSKOM I SRPSKOM PRAVNOM SISTEMU
U radu autori analiziraju smisao, pravnu prirodu, uslove i postupak za određiva-

nje privremenih mera u upravnim sporovima. Oni upoređuju italijanski i srpski pravni sis-
tem. Na osnovu sprovedenog istraživanja i sudske prakse, autori daju predloge za unapre-
đenje modela privremenih mera u Srbiji. Zalažu se za proširenje kruga privremenih mera,
kako bi se omogućilo Upravnom sudu da pruži delotvornu pravnu zaštitu tužiocu do okon-
čanja upravnog spora. Pored toga, oni predlažu da se razmotri mogućnost da podneti zah-
tev za privremenu meru ima odložno dejstvo dok sud ne odluči o njemu. Takođe, smatraju
da bi trebalo da se predvidi rok za odlučivanje o osnovanosti tužbe, ako se odobri privreme-
na mera. Konačno, oni tvrde da bi bilo važno uvesti pravne lekove protiv odluke o privreme-
noj meri, gde bi preduslov bila promena organizacije upravnog sudstva, kreiranjem dvoste-
penog sistema.
Ključne reči: privremene mere, upravni spor, izvršnost upravnog akta, upravno sud-
stvo, pravna sredstva protiv privremenih mera
Dr Dobrosav Milovanović, profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu.

Dr Paola Savona, savetnik za Reformu upravnog sudstva, Ministarstvo pravde (integrisani
ekspert Centra za međunarodne migracije i razvoj). Ovaj rad je sačinjen kao deo projekta na Prav-
nom fakultetu Univerziteta u Beogradu “Identitetski preobražaj Srbije”. P. Savona je obradila deo o
italijanskom pravnom sistemu; D. Milovanović je obradio deo o srpskom pravnom sistemu, dok
uvod i zaključna razmatranja predstavljaju rezultat zajedničkog rada.
197
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
UVOD
Jedan od glavnih stubova vladavine prava predstavlja pravo na delotvoran

pravni lek protiv upravnih akata kojima se povređuju prava i slobode pojedinca.
Ovo pravo, priznato međunarodnim konvencijama i nacionalnim ustavima, može
ozbiljno da ugrozi dužina trajanja upravnog spora. U periodu potrebnom za do-
nošenje konačne presude, izvršenje spornog upravnog akta, koje u većini pravnih
sistema ne sprečava tužba u upravnom sporu, može podnosiocu tužbe prouzro-
kovati nepovratnu štetu, čime se to lice zapravo lišava prava na bilo koji oblik su-
štinske zaštite.
Sprečavanje nastanka tih šteta, u cilju garantovanja potpune delotvornosti
konačne sudske odluke i izbegavanja bilo kakve praznine u pravnoj zaštiti, upravo
predstavlja svrhu privremene mere.1 To je osnovni i neophodni instrument sva-
kog pravnog sistema, koji nastoji da izbegne da trajanje postupka dovede do štete
za stranku čiji je zahtev opravdan.
Veliki značaj za razvoj sistema privremenih mera u okviru evropskog uprav-
nog prostora imaju Preporuke Komiteta ministara Saveta Evrope o privremenoj
sudskoj zaštiti u upravnom sporu. Prema tom dokumentu ova vrsta zaštite može
se tražiti ako “sud razmatra osporavanje upravnog akta i ako još nije objavio svo-
ju odluku” (I, pasus 1). “Ceneći da li bi podnosiocu trebalo da odobri privreme-
nu zaštitu, sud ima u vidu sve relevantne faktore i interese. Mere privremene za-
štite se posebno odobravaju ako postoji verovatnoća da bi izvršenjem osporenog
akta nastala velika šteta koja bi se teško mogla popraviti, kao i ako postoje prima
facie razlozi protiv valjanosti akta” (II, prvi pasus). “Mere privremene zaštite koje
je naložio nadležni sud mogu da budu u obliku obustavljanja od izvršenja uprav-
nog akta u celosti ili delimično; naloga za potpuno ili delimično vraćanje u sta-
nje koje je postojalo u vreme izvršenja upravnog akta ili posle toga, kao i nameta-
nja upravi odgovarajuće obaveze u skladu sa ovlašćenjima suda” (III, prvi pasus).
“Privremene zaštitne mere ni na koji način ne prejudiciraju odluku suda pred ko-
jim se nalazi tužba kojom se osporava upravni akt” (III, treći pasus). “Pred sudom
se vodi ubrzan postupak” (IV, prvi pasus).2
Pored navedenih Preporuka, prema članu 47 Povelje o osnovnim pravima
EU (CFR),3 svako lice kome su povređena prava i slobode zagarantovani pravnim
1 Evropski sud pravde, broj predmeta C-7/04 P(R), 27. septembra 2004. godine, Komisija
vs. Akzo Nobel Chemicals Ltd i Akcros Chemicals, stav 36.

2 Zoran Tomić, Komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom, I izdanje,
Službeni list, Beograd, 2010, (Z. Tomić, 2010), str. 390.

3 Povelja Evropske unije o osnovnim pravima, Nica, 7. decembar 2000, Official Journal of
the European Eunion, C-364/1, 18. decembra 2000. godine.
198
D. Milovanović i P. Savona: Privremene mere u upravnim sporovima ...
normama Unije, ima pravo na delotvoran pravni lek pred nezavisnim i nepristra-
snim sudom. U slučaju da na ta prava utiče akt institucija EU ili njihova neak-
tivnost, Ugovorom o funkcionisanju Evropske unije,4 predviđen je celovit skup
pravnih lekova pred Sudom Evropske unije (uključujući Sud pravde i Opšti sud),
uključujući i privremene mere (čl. 278 i 279); kada su prava prekršena merama
preduzetim na nacionalnom nivou, zadatak da se obezbede pravni lekovi koji su
“dovoljni da se obezbedi delotvorna pravna zaštita”, poveren je državama članica-
ma (član 19. stav 2. Ugovora o Evropskoj uniji).
SISTEM PRIVREMENIH MERA U UPRAVNOM SPORU U REPUBLICI ITALIJI

Razvoj sistema
Od formiranja IV Veća Consiglio di Stato (Državnog saveta) i ustanovljava-
nja upravnog spora 1889. godine5 (Zakonom br. 5992 od 31. marta), privremene
mere su se stalno razvijale, što se odvijalo i paralelno sa evolucijom upravnosud-
skih postupaka.6 Ovaj razvoj karakteriše postepeni prelazak sa sistema upravnog
sudstva koji se uglavnom fokusirao na objektivnu kontrolu zakonitosti upravnih
akata i zaštitu javnog interesa na subjektivni sistem, usmeren na obezbeđivanje
potpune i delotvorne zaštite zakonskih prava i legitimnih interesa građana.7
U pogledu privremenih mera, ovaj razvoj se odvijao sa dva aspekta: 1) obi-
ma mera, koje su prvobitno bile ograničene na obustavu izvršenja pobijanog akta,
da bi, posle značajnih promena uvedenih putem sudske prakse, to postao otvoren
(atipičan) sistem 2000. godine8 (Zakon br. 295 od 21. jula); 2) postupka, koji pr-
vobitno nije bio uređen zakonom i bio je jedinstven više od jednog veka, dok je
danas u potpunosti regulisan i razgraničen prema stepenu hitnosti Zakonikom o
upravnom sporu (donet zakonskom uredbom br. 104 od 02. jula 2010. godine, u
daljem tekstu: Zakonik).9
4 Konsolidovana verzija Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, Official Journal of the
European Union C-15/50, 9. maja 2008. godine. Sporazum predviđa nadležnost Suda pravde u po-
gledu zakonitosti akata institucija EU (član 263), “ćutanja” uprave (article 265), građanskopravne
odgovornosti EU i njenih službenika (član 268), kao i sporova između EU i njenih službenika.
5 Zakon br. 5992 od 31. marta, Gazzetta Ufficiale, br. 78, 1. april 1889.
6 V. između ostalih, Fabio Cintioli, “L’esecuzione cautelare tra effettività della tutela e giu-
dicato amministrativo”, Dir. proc. amm., br. 1, 2002, p. 58, koji ukazuje da je privremena mera uvek
predstavljala prostor za proveru novih pravnih sredstava.
7 Prema tome, promenjen je predmet upravnog spora, tako da on više nije ograničen na
kontrolu akta, već je proširen na celokupan odnos između organa i građana.
8 Zakon Br. 295 od 21. jula, Gazzetta Ufficiale, br. 173, 26. jul 2000.
9 Putem Uredbe sa zakonskom snagom br. 104 od 2. jula, Gazzetta Ufficiale, br. 156, 7. jul 2010.
199
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Vodeću ulogu u ovom procesu transformacije igrao je upravni sudi-

ja.10 Državni savet, regionalni upravni sudovi (prvostepeni upravni sudovi) su
do donošenja Zakonika vremenom menjali tumačenje nekoliko odredbi koje se
primenjuju na privremene mere, kako bi odgovorili na promenljive potrebe za-
štite pojedinaca11 i udovoljili novoj viziji odnosa između građana i organa upra-
ve predviđenim Ustavom koji stupio je na snagu 1948. Zapravo, Ustav je uklonio
bilo kakvu preostalu privilegiju organa uprave nespojivu sa vladavinom prava i
načelom utvrđenim prvim članom prema kojem “suverenitet pripada narodu”, ga-
rantujući potpunu i delotvornu sudsku zaštitu prava i legitimnih interesa građana,
povređenih aktom organa uprave (članovi 24. i 113. Ustava).
Na osnovu ovih odredbi, značajan doprinos unapređenju sistema privre-
menih mera u upravnom sudskom postupku dao je i Ustavni sud. Zaista, on je
u većini slučajeva potvrdio ustavnu relevantnost privremene mere kao sastavne
komponente prava na delotvornu sudsku zaštitu utvrđenog u članovima 24 i 113
Ustava.12 Shodno tome, Ustavni sud je ne samo ukinuo odredbe posebnih zako-
10 V. između ostalih, Salvatore Raimondi, “Profili processuali ed effetti sostanziali della tute-
la cautelare tra giudizio di merito e giudizio di ottemperanza”, Dir. Proc. Amm., br, 3, 2007, p. 609;
Miriam Allena, Fabrizio Fracchia, “Il ruolo e il significato della tutela cautelare nel quadro del nuo-
vo processo amministrativo delineato dal D. Lgs. 104/2010”, Dir. Proc. Amm., br. 1, 2011, p. 191.
11 V. Alberto Romano, “Il giudizio cautelare: linee di sviluppo”, Rivista Amministrativa, Vol.
CXXXVIII, 1987, p. 331; F. Cintioli, “L’esecuzione cautelare tra effettività della tutela e giudicato am-
ministrativo”, Dir. proc. amm., br. 1, 2002, p. 58.
12 V. npr. odluku od 24. jula br 336, prema kojoj: “Dostupnost privremenih mera je od ključ-
nog značaja za delotvornost sudske zaštite i izraz načela prema kojem trajanje postupka ne bi tre-
balo da ošteti tužioca koji je u pravu , u skladu sa članom 24 Ustava” (sve odluke Ustavnog suda su
dostupne na veb strani: vvv.giurcost.it). U ranijoj odluci, koja se odnosi na upravni spor, Sud je već
potvrdio da se princip prema kojem “trajanje spora ne bi trebalo da ošteti tužioca koji je u pravu”,
koji je obrazložila italijanska pravna nauka sa početka XX veka, može smatrati kao “izraz uslova ra-
cionalnosti” predviđen članom 113 Ustava (odluka 28. jula 1985 br.190, par 8.). Princip po kome
“potrebe da se pribegne pravnim postupcima da se izvrši pravo ne bi trebalo da pričine štetu stranci
koja je u pravu” prvo je potvrdio Giuseppe Chiovenda, Istituzioni di diritto processuale civile, Napo-
li, 1933, str.146, (kurziv od autora) u odnosu na efekte tužbe, a kasnije u vezi sa privremenom me-
rom od strane Pietro Calamandrei, Introduzione allo studio sistematico dei provvedimenti cautelari,
Padova 1930, str. 20. Interesantno je napomenuti kako je princip koji je sačinila italijanska prav-
na teorija kasnije u potpunosti citiran od strane advokata Tesauro u njegovom mišljenju, u slučaju
C-213/89 Factortame (st. 18), jednom od vodećih slučajeva Suda pravde Evropske unije u vezi sa pi-
tanjem privremene mere. Isti citat se kasnije može naći u španskoj pravnoj nauci i upravnosudskoj
praksi. V. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Tribunal Superior de Justicia del País Vasco od 14.
oktobara 1991, Revista de Administraciòn Publica, br. 126, 1991, sa komentarom Eduardo Garcia de
Enterria, “Nuevas medidas cautelares “positivas”: la imposición por vía cautelar a la administración
de la obligación de continuar un procedimiento, eliminando un obstáculo inicial sin apariencia de
buen derecho”, str. 297.
200
na koji su neopravdano ograničavali ovlašćenje upravnog sudije da suspenduje iz-

vršenje osporenog akta13 ili isključivali žalbu pred Državnim savetom na odluke
o privremenoj meri prvostepenog upravnog suda,14 već je i proširio primenjivost
pojedinih odredaba Zakona o parničnom postupku o netipicnim privremenim
merama na upravnosudske postupke u sporovima u vezi sa javnim zapošljava-
njem.15
Konačno, važnu ulogu u evoluciji postupaka sa privremenim merama, u
italijanskom i u drugim pravnim sistemima država članica Evropske unije, odi-
grao je Sud pravde EZ, čija se bogata sudska praksa po ovom pitanju poboljšala a,
u pojedinim slučajevima, u izvesnoj meri i olakšala proces koji je već bio u toku u
nacionalnoj sudskoj praksi, u pogledu priznavanja ovlašćenja sudova da odobra-
vaju pozitivne privremene mere, dok je u drugim slučajevima primorala zakono-
davca da obezbedi nove lekove koji su bili strani italijanskom pravnom sistemu,
kao i privremene mere ante causam.16
U ovom procesu razvoja privremenih mera, uloga zakonodavca bila je znat-
no manje značajna. Više od jednog veka, uprkos insistiranju praktičara i prav-
ne teorije koji su ukazivali na anahronizam i neadekvatnost sistema privremenih
mera u okviru upravnog spora, jedini zakon koji se odnosi na upravno sudstvo,
kojim su osnovani prvostepeni sudovi 1971 godine,17 nije uneo značajne promene
u tom sistemu. Pored ovog zakona, jedinstvene odredbe koje se odnose na to pi-
tanje uključene su u posebne zakone čiji je cilj bio da se smanje privremene mere,
umesto da se one poboljšaju.18 Kada je 2000. godine konačno usvojena nova re-
gulacija privremenih mera, u okviru sveobuhvatnije, ali još uvek delimične refor-
me upravnog sudstva, sistem se već razvio sudskom praksom i već je uspostavljen
u svojim glavnim karakteristikama, tako da se zakonodavac mogao ograničiti na
to da ih pretvori u pozitivno pravo. Kasnije je Zakonik, kao prvi sveobuhvatni za-
13 Ustavni sud, odluka od 27. decembra 1974, br. 284.
14 Ustavni sud, odluka od 1. februara 1982, br. 8.
15 Ustavni sud, odluka br.190/1985.
16 U pitanju su privremene mere koje se izriču pre otpočinjanja upravnog spora.
17 Zakon br. 1034 od 6. decembra 1971, in Gazzetta Ufficiale, 13. decembra 1971, br. 314.
Ovaj zakon je konačno popunio značajnu prazninu, imajući u vidu i činjenicu da je Ustav zahtevao
stvaranje upravnih sudova prve instance na regionalnom nivou (član 124. stav 2).
18 V. f.i. odredbe ukinute od strane Ustavnog suda u gore pomenutim odlukama, koje se od-
nose na eksproprijaciju i javne radove. V. S. Raimondi, “Profili processuali ed effetti sostanziali della
tutela cautelare tra giudizio di merito e giudizio di ottemperanza”, Dir. Proc. Amm., br. 3, 2007, str.
609; M. Allena, F. Fracchia, “Il ruolo e il significato della tutela cautelare nel quadro del nuovo pro-
cesso amministrativo delineato dal D.Lgs. 104/2010”, Dir. Proc. Amm., br. 1, 2011, str. 191.
201
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
kon o upravnim sporovima, posvetio privremenim merama celu II glavu druge

knjige i u potpunosti regulisao postupak, uvodeći samo pojedine manje promene.
Privremene mere
Zakon iz 1889, kojim je formirano IV veće Državnog saveta, dodelio mu je

nadležnost za tužbe protiv upravnih akata koji proizvode dejstvo na interese fizič-
kih i pravnih lica. Novo veće bilo je ovlašćeno da ukine takve akte u slučaju krše-
nja zakona, nenadležnosti donosioca akta i zloupotrebe ovlašćenja. Prema Zako-
nu, tužba nije imala suspenzivno dejstvo,19 a na zahtev tužioca, izvršenje spornog
akta se moglo obustaviti “iz ozbiljnih razloga” obrazloženom odlukom.
U prvim godinama nakon uvođenja postupka sudske revizije, zahtevi za
obustavu spornog akta bili su izuzetak u uobičajenoj praksi Državnog saveta.20 Si-
tuacija se radikalno promenila nakon stupanja na snagu Ustava i stvaranja države
blagostanja. Sve više su se povećavala prava građana da zahtevaju usluge, činidbe
i beneficije od javnog sektora, čije je neaktivno ili nelegitimno odbijanje zahte-
valo nove oblike pravne zaštite.21 Takođe, po uspostavljanju prvostepenih uprav-
nih sudova 1971. godine, došlo je do značajnog priliva tužbi, koje ovi sudovi če-
sto nisu mogli da reše u razumnom roku, kao što je to obično bilo moguće kada
je Državni Savet bio sud prvog i poslednjeg stepena. Zahtevi za privremenim me-
rama u upravnim sporovima su se brzo povećali i postali uobičajeni u tužbama za
pokretanje upravnih sporova.22
Pošto je Zakon kojim su uspostavljeni prvostepeni sudovi potvrdio odlaga-
nje izvršenja spornog akta kao jedini oblik privremene mere, interesi pojedinaca
pogođenih nezakonitim negativnim aktom organa ostali su na početku bez pri-
19 Međutim, ovo pravilo, kao posledica svojstva neposredne izvršivosti upravnog akta, nije
bilo apsolutno, jer su uvek postojali posebni zakoni, koji su u određenim sporovima omogućavali
odložno dejstvo tužbe. V. Aldo Travi, “Tutela cautelare”, Diritto on line 2013, http: www.treccani.
it, 20.06.2019. U ove slučajeve automatskog odlaganja izvršenja osporenog akta, može se uključiti
tzv. stanje mirovanja, predviđeno novim Zakonom o javnim nabavkama (D. Lgs. br. 50/2016), pre-
ma kojem, ako se podnese tužba na presudu sa zahtevom za privremenu meru, nije dopušteno da se
ugovor zaključi narednih dvadeset dana. V. Maurizio Santise, “La tutela cautelare nel processo am-
ministrativo tra rito ordinario e modelli speciali”, http: www.giustizia-amministrativa.it, 8.07.2019,
str. 5.
20 V. A. Romano, “Il giudizio cautelare: linee di sviluppo”, Rivista Amministrativa, Vol.
CXXXVIII, 1987, str. 334.

21 Ibid.; Roberto Cavallo Perin, “La tutela cautelare nel processo avanti il giudice ammini-
strativo”, Dir. Proc. Amm., br. 4, 2010, str. 1165.

22
Ibid. V. takođe Giuseppe Severini, “Tutela cautelare e interesse generale”, http: www.giu-
stizia-amministrativa.it, 8.07.2019, str. 1–2.
202
vremene zaštite. Upravne sudije su, u stvari, odbile da obustave negativne uprav-
ne akte po jednostavnom i očiglednom osnovu da odbijanje, ostavljajući nepro-
menjenu situaciju tužioca, nema dejstava koji bi se obustavili.
Međutim, kasnije su, prvostepeni sudovi počeli u sudskoj praksi da razli-
kuju, u okviru opšte kategorije negativnih akata, one koji imaju materijalne po-
sledice koje bi zaista mogle biti suspendovane, npr. odlaganje uskraćivanja odsu-
stva iz vojne službe ili odbijanja davanja obnove koncesije.23 Državni savet, koji
je u početku oklevao, kasnije je počeo da sledi taj smer, čak i u slučajevima “či-
stih” negativnih akata kod kojih je bilo mnogo teže pronaći dejstva. Primer je slu-
čaj uskraćivanja učešća u završnim ispitima srednjih škola, o čemu je odlučeno
na Plenarnoj sednici 1982. godine.24 Na osnovu pretpostavke da bi u tim slučaje-
vima, ako privremena mera ne bude odobrena, dok čeka meritornu odluku, tuži-
lac bio primoran da ponovi prethodnu godinu srednje škole, što je po mišljenju
Državnog saveta bio ishod suprotan suštinskoj pravdi – sud je zahtev za odlaga-
nje izvršenja smatrao prihvatljivim. Kao što je objašnjeno u odluci, upravni sud
pri tome nije prekoračio granice svojih ovlašćenja, budući da “nalog za odlaganje
izvšrenja deluje na prekludirajuće (isključujuće) dejstvo akta o odbijanju prijema,
i kao posledica toga dozvoljava uslovni, privremeni prijem kandidata na ispiti-
ma.25 “Štaviše, prerogativa školskog organa ostaje netaknuta jer je prijem “uslov-
ljen”, odnosno omogućava kandidatu da učestvuje na ispitima, čiji bi pozitivni re-
zultati, međutim, bili poništeno ako bi tužba protiv uskraćivanja zahteva kasnije
bila osnovano odbijena.26
Ova odluka jasno je otvorila put odlaganju izvršenja negativnih akada i po-
sledičnom usvajanju pozitivnih mera. Nalozi za privremeni prijem kandidata u
procedure postali su učestali, npr. u slučajevima izuzeća iz procedura izbora za
državne službenike ili iz pravosudnih ispita.27 Ubrzo, iako ređe, prvostepeni su-
dovi su počeli da naređuju organu uprave da izda privremenu dozvolu u slučaje-
vima gde je ona bila odbijena ili da privremeno priznaju pravo tužiocu.28 Kasnije
su prvostepeni sudovi dodatno obogatili sadržaj privremenih mera nakon odlaga-
23 V. između ostalih, A. Travi, “Tutela cautelare”, Diritto on line 2013, http: www.treccani.it,
20.06.2019, Id, “Sospensione del provvedimento impugnato (ricorso giurisdizionale amministrativo

e ricorso amministrativo)”, Dig. disc. pubbl., Vol. XIV, Torino, 1999, str. 372.
24 Odluka br. 17 od 5. aprila.
25 Ibidem, str. 12.
26 Ibidem.
27 V., između ostalih, Roberto Garofoli, “La tutela cautelare degli interessi negativi. Le tecni-
che del remand e dell’ordinanza a contenuto positivo alla luce del rinnovato quadro normativo”, Dir.
Proc. Amm., br. 4, 2002, str. 857.
28 Ibidem.
203
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nja izvršenja negativnog akta: osim privremenog uvođenja u postupak ili privre-
menog izdavanja favorabilnog akta, počeli su da nalažu organima uprave da po-
novo pokrenu upravni postupak i preispitaju odluku (tzv. nalozi za preispitivanje
odluke).29
Godine 2000. izmenjen je Zakona o prvostepenim sudovima i (budućem)
tužiocu je data mogućnost da podnese zahtev “za privremene mere – uključuju-
ći nalog suda organu uprave da odmah plati tužiocu privremeni novčani iznos
– koji se, pod određenim okolnostima, pojavljuju kao pogodniji za privremeno
obezbeđenje dejstava konačne odluke o tužbi.” Ova odredba uneta Zakonik oči-
gledno je označila istorijsku promenu sistema privremenih mera, koja je konačno
postao otvoren, dajući upravnom sudiji ovlašćenje da prilagodi privremenu meru
okolnostima slučaju i potrebama zaštite (budućeg) tužioca. Međutim, pored za-
brane plaćanja novčane sume, koja je ranije bila prihvatljiva samo u sporovima u
vezi sa javnim zapošljavanjem, reforma nije donela relevantne novine u sudskoj
praksi.30 U sudskoj praksi poslednjih godina odlaganje izvršenja osporenog akta,
koje se sada ne pominje ni u Zakoniku, i dalje se nalazi u središtu sistema privre-
menih mera. U pogledu negativnih akata, ukoliko su ispunjeni uslovi za davanje
privremene zaštite, upravni sudovi i dalje slede jednu od varijanti: odlaganje iz-
vršenja spornog akta, prepuštajući organu uprave da odabere kako da postupi u
skladu sa sudskom odlukom; odlaganje izvršenja spornog akta i nalaganje organu
uprave da privremeno omogući podnosiocu zahteva da učestvuje u postupku ili
privremeno izda favorabilan akt; odloži izvršenje akta i naredi organu uprave da
ponovo razmotri slučaj prateći pravno shvatanje i primedbe suda.
Prva alternativa, postavlja probleme izvršenja i rizika da organ uprave kori-
sti nepostojanje pravnog shvatanja i primedbi kao izgovor da ne postupa.31 Dru-
ga solucija je uobičajena u slučajevima, npr. uskraćivanja pristupa procedurama
29 Ibidem. O nalozima za preispitivanje odluke v. između ostalih, Aldo Travi, “Misure cau-
telari di contenuto positivo e rapporti tra giudice amministrativo e pubblica amministrazione”, Dir.
Proc. Amm., br. 1, 1997, str. 167, Francesco Goisis, “Vincolo di strumentalità e misure cautelari di
contenuto “propulsivo” nel processo amministrativo”, Dir. Proc. Amm., br. 3, 2008, str. 856.
30 V. Fabio Saitta, “L’atipicitá delle misure cautelari nel processo amministrativo, tra mito e
realtá”, http: www.unina.it 8.08.2019.

31 E. Enrico Follieri, “Effettività della giustizia amministrativa nella tutela cautelare”, Foro
amm. TAR, br. 3, 2003, str. 1117. V. npr. prvostepeni sud Emilia Romagna br. 4211/2010, koji je
odložio izvršenje rešenja o odbijanju izdavanja dozvole da se izgradi radio-bazna stanica za mobilne
telefone. Naredbu nije sledila bilo kakva aktivnost organa uprave.
204
izbora,32 univerzitetskim kursevima33 ili na tenderima za dodelu javnih ugovo-

ra.34 Treća varijanta je postala vrlo česta, nakon što je Državni savet, koji je u pr-
voj fazi smatrao nelegitimnim nalog za preispitivanje odluke,35 revidirao svoju
praksu navodeći da takvi nalozi ne samo da nisu zabranjeni Zakonikom, već da su
oni takođe pogodni u nekim slučajevima, jer obavezuju organe uprave da pono-
vo razmotre slučaj, ostavljajući mu značajnu samostalnost odlučivanja i odgovor-
nosti.36 Takve vrste naloga su posebno pogodne u slučajevima tehničke procene
ili diskrecionih ovlašćenja, posebno kada na sporni akt utiču greške u upravnom
postupku, kada, npr. nije završeno utvrđivanje činjeničnog stanja, nije omoguće-
no učešće stranaka ili razlozi koji podržavaju akt nisu dovoljni. Sud tada može
naložiti organu uprave da izmeni te nedostatke i objedini postupke, ostavljaju-
ći u preostalim pitanjima organu slobodu u ponovnom vršenju ovlašćenja. Kao
što je sada široko priznato u sudskoj praksi i pravnoj teoriji, takvi nalozi otvaraju
produktivan dijalog između upravnog suda i organa uprave, upravnog postupka i
upravnog spora. To može dovesti do brzog određivanja predmeta spora, što je u
korist privatnih stranaka i javnog interesa: privremena mera menja svoje svojstvo,
jer prestaje da bude način da se blokira upravna aktivnost, već da se ona usmeri
kako bi se omogućila njena pravovremena korekcija.37
Uslovi za određivanje privremenih mera
Privremene mere mogu se odobriti ako postoji rizik da će (budući) tužilac

da pretrpi ozbiljnu i nenadoknadivu štetu tokom vremena potrebnog za donoše-
nje meritorne odluke (tzv. periculum in mora) i ako, na osnovu preliminarne ana-
lize, postoji razumna verovatnoća da će tužba biti usvojena (tzv. fumus boni juris).
32 V. npr. prvostepeni sud Calabria, Catanzaro 26 jul 2017, br. 1185; prvostepeni sud La-
zio, Roma, 11. septembar 2018. br. 9253; prvostepeni sud Lombardia, Milano, 4. septembar 2018 br.
2043; Državni savet Odeljenje III, 26. maj 2017, br. 2512.
33 V. npr., Državni savet Odeljenje VI, 23. avgust 2019, br. 4065.
34 V. npr., Državni savet Odeljenje VI, 17. decembar 2018, br. 6155.
35
V. Državni savet Odeljenje V, 21. jun 1996, br. 1210, i komentar A. Travi, “Misure cautelari
di contenuto positivo e rapporti tra giudice amministrativo e pubblica amministrazione”, Dir. Proc.
Amm., br. 1, 1997, str.167.
36 Državni savet Odeljenje VI, 5. oktobar 2010, br. 537.
37 V. Maria Alessandra Sandulli, “La fase cautelare”, Dir. proc. amm., br. 4, 2010, str. 1130;
Roberto Caponigro, “Natura della posizione giuridica nella tutela cautelare atipica del giudizio am-
ministrativo: dalla tutela cautelare alla tutela camerale”, Foro Amministrativo (Il), br. 3, 2015, str. 969.
V. takođe Državni savet Odeljenje III, 18 mart 2019, br. 1785.
205
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Ovi uslovi, čije prisustvo sada izričito zahteva Zakonik, odavno su uspostav-
ljeni u sudskoj praksi. U pogledu rizika nastanka štete, tumačenje pojma “nena-
doknadive štete” je mnogo šire od tumačenja u parničnom postupku.38 Iako kod
redovnih sudova činjenica da šteta naneta dužinom postupka kasnije može biti
novčano nadoknađena isključuje, po pravilu, njenu nenadoknadivost, u uprav-
nom sporu mogućnost da se dodeli naknada štete ne igra ulogu u oceni suda.
Prema tumačenju upravnih sudova nenadoknadiva šteta nije jednaka šte-
ti koja nije prikladna za novčanu naknadu, jer se privremenim merama mora do-
deliti konstitutivna zaštita (restitutio in integrum) položaja pojedinca, a ne njena
novčana protivrednost.39 Na ovaj način ne samo da se ne pruža potpuno delo-
tvorna sudska zaštita, već se ne štiti ni javni interes, jer novčana nadoknada pruža
slabiju zaštitu pojedincu, a ona istovremeno, predstavlja trošak zajednice,40 koja
će snositi teret ekonomskih posledica poništenog akta.
Nenadoknadiva šteta nastaje uvek kada bi trajanje postupka moglo bitno da
onemogući zaštitu pravnog položaja podnosioca zahteva. Podnosilac u svom za-
htevu mora da navede postojanje rizika nastanka ozbiljne i nenaknadive štete, ali
obično nije potrebno da o tome predoči dokaze. Međutim, kada se traži odlaga-
nje izvršenja akta koje uzrokuje novčani gubitak, kao što je, npr. novčana kazna ili
povlačenje dodeljenog novčanog iznosa, mora se dokazati da bi taj gubitak, zbog
njegove veličine ili određenog ekonomskog stanja podnosioca zahteva, prouzro-
kovao stečaj ili drugu ozbiljnu i nepovratnu štetu aktivnosti podnosioca zahteva.
Iako Zakonik izričito ne zahteva, sud kada utvrdi postojanje nenadoknadi-
ve štete, ne može zanemariti štetu koju bi određivanje privremene mere moglo
naneti javnom interesu.41 Prema preovlađujućoj sudskoj praksi i pravnoj teoriji,
analiza nepopravljive štete mora biti “bilateralna” i zahteva da se procene posledi-
ce koje bi proistekle iz privremenih mera za sve strane. Interesi i štete moraju biti
uravnoteženi posebno za svaki slučaj, u skladu s principom srazmernosti, bez a
priori davanja prevage javnom interesu.42
Poslednji uslov za određivanje privremene mere, razumna verovatnoća da
će tužba biti usvojena, iako nije bio izričito zakonski predviđen pre Zakonika,
38 V. između ostalih, A. Travi, “Tutela cautelare”, Diritto on line 2013, http: www.treccani.it,
20.06.2019; M. Allena, F. Fracchia, “Il ruolo e il significato della tutela cautelare nel quadro del nuo-
vo processo amministrativo delineato dal D.Lgs. 104/2010”, Dir. Proc. Amm., br. 1, 2011, str. 191.
39 Državni savet Odeljenje, 4. jun 2002, br. 2346.
40 V. Antonio Romano Tassone, “Risarcibilità del danno e tutela cautelare amministriva”, Dir.
amm., br. 1, 2001, str. 23 ff.
41 Ibidem.
42 V. M. A. Sandulli, “La fase cautelare”, Dir. proc. amm., br. 4, 2010, str. 1130.
206
odavno je prisutan u sudskoj praksi, ali se tumačio na dva glavna načina. Prema
preovlađujućem, sud bi mogao da odredi privremenu meru ako tužba nije oči-
gledno neutemeljena, dok se prema drugom tumačenju privremena mera može
odobriti samo ako je sud utvrdio da postoji velika verovatnoća da tužba bude
usvojena.43
Zakonik je usvojio drugo tumačenje, verovatno i zato što je za slučaj da je
tužba očigledno neosnovana sada moguće da sud odmah odluči o njenoj osnova-
nosti. Zakonik takođe zahteva od suda da obrazloži zašto tužba prima facie ima
dobre šanse da bude usvojena. Takva procena, zasnovana na sažetoj analizi odgo-
vora na tužbu, različita je i nezavisna od one koju sud donosi prilikom meritor-
nog odlučivanja nakon što je utvrdio činjenice na javnoj raspravi. Prva ni na koji
način ne obavezuje drugu,44 a uopšte nije retkost da nakon dublje analize tužba,
koji je prima facie izgledala utemeljena, bude odbijena kao neosnovana.
Iako Zakonik izričito zahteva od suda da obrazloži prisustvo rizika nastu-
panja ozbiljne i nenadoknadive štete i verovatnoće da će tužba biti usvojena, još
uvek nisu retke privremene mere koje se pozivaju samo na prvi uslov. Ova prak-
sa nije samo suprotna zakonu, već i funkciji privremene mere. Ako je, što je op-
štepriznato, svrha privremene mere bila da se izbegne da trajanje postupka može
naneti štetu stranci koja je u pravu, odluka o tome ne može se doneti bez procene,
mada sažete i brze kako hitnost nalaže, argumenata stranaka.45 Odluke o privre-
menim merama mogu ozbiljno uticati na javni interes i interese drugih strana, ta-
kođe na nepovratan način - činjenica koja je sada priznata Zakonikom i koja pru-
ža mogućnost da se zahteva obezbeđenje u slučaju nepovratnih posledica46 - ako
su one preduzete samo na osnovu rizika nastanka štete, većeg rizika da će na kra-
ju postupka stranka koja je bila u pravu biti oštećena. Štaviše, verovatnoća da će
tužba biti usvojena je suštinski kriterijum za uravnoteženje privatnih i javnih in-
teresa i ograničavanje diskrecione slobode sudija, koji jesu i treblo bi da ostanu
sudije o zakonitosti upravnog akta.47 Što su jači razlozi tužioca i što su mu veće
43 V. Aldo Travi, Lezioni di giustizia amministrativa, Torino 2013, str. 279.
44 V. npr. Državni savet Odeljenje, IV, 13. marz br. 2914, NO. 1212; 31. avgust 2018, br. 5130.
45 V. R. Caponigro, “Natura della posizione giuridica nella tutela cautelare atipica del giudi-
zio amministrativo: dalla tutela cautelare alla tutela camerale”, Foro Amministrativo (II), br. 3, 2015,
str. 969.
46 V. stav 1.4.
47 V. Eduardo Garcia de Enterria, “Observaciones sobre la tutela cautelar en la nueva ley de
la jurisdicción contencioso-administrativa de 1998. Tienen efectiva potestad de acordar tutela cau-
telar las salas de los tribunales superiores de justicia y de la audiencia nacional?”, Revista de Admin-
istraciòn Publica, br. 151, 2000, str. 251, koji snažno kritikuje španski sistem jer na bilo koji način ne
upućuje na utemeljenost tužbe.
207
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
šanse da njegova tužba bude usvojena, to je manji javni interes protiv donošenja
privremene mere: odlaganje izvršenja upravnog akta koji će verovatno biti poni-
šten takođe je u opštem interesu, jer organi uprave neće morati kasnije da sno-
se troškove za štetu koju je takvo izvršenje prouzrokovalo. I obrnuto, što su manje
čvrsti razlozi za tužbu, to je jači interes da izvršenje upravnog akta ne bi trebalo
nepotrebno onemogućiti.48
Postupak za određivanje privremenih mera

Zakonik predviđa detaljno uređenje postupka određivanja privremenih
mera, koji ima za cilj da postigne razumnu ravnotežu između garantovanja prava
svih strana na izjašnjavanje (što je posebno važno imajući u vidu uticaj koji pri-
vremena mera može da ima na javni interes) i hitnosti, koja je karakteristično za
takav postupak.49
Redovan postupak je u nadležnosti veća. Zahtev za privremenu meru se
podnosi u okviru tužbe ili kao poseban zahtev. U oba slučaja, o zahtevu koji mora
da obrazloži rizik ozbiljne i nepopravljive štete i utemeljenost tužbe50 moraju biti
obavešteni organ uprave i treće strane (ako postoje), pre njegovog podnošenja
Sudu, jer se u suprotnom zahtev odbacuje kao neprihvatljiv. O zahtevu veće od-
lučuje na javnoj raspravi, gde se advokati stranaka mogu izjasniti na njihov zah-
tev. Odluka se ne može doneti pre isteka dvadeset dana od obaveštenja poslednje
stranke o zahtevu i deset dana od dana podnošenja sudu, kako bi se strankama
omogućilo dovoljno vremena da pripreme odgovore na tužbu i sudu da prouči
slučaj. Ako odluka o privremenoj meri ima nepovratne posledice, sud može odo-
briti ili odbiti privremenu meru polaganja obezbeđenja, osim ako se zahtev za
privremenu meru ne odnosi na osnovna prava pojedinca ili dobra od ustavnog
značaja. Sud o zahtevu odlučuje nalogom, koji mora da sadrži obrazloženje.
Na odluku veća o privremenoj meri može se uložiti žalba Državnom savetu
koji odlučuje nalogom u postupku javne rasprave. Štaviše, stranke mogu pred ve-
ćem koje je donelo prvostepenu odluku podneti novi zahtev, ili tražiti da ono po-
vuče ili izmeni postojeći nalog, ako su se promenile okolnosti ili ako su saznali za
48 Nije slučajno da u Nemačkoj, gde po pravilu sud mora da izbalansira privatni i jav-
ni interes, nije potrebno uravnoteženje kada je tužba očigledno (ne)osnovana ili. Videti Martin
Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 9. Aufl. 2013, str. 525.
49 Kao što je naglašeno u Objašnjenju Memoranduma Zakonika, novi zakon je regulisao
postupak za privremene mere “tako da obezbedi ravnotežu među stranama, ojačavajući garanciju
kontradiktornih postupaka i istovremeno čuvajući potrebe brzine.” V.
��
M. A. Sandulli, “La fase caute-
lare”, Dir. proc. amm., br. 4, 2010, str. 1130.
50 Ako je zahtev sadržan u tužbi, u pogledu utemeljenosti zahtev može uputiti na razloge iz
tužbe.
208
činjenice koje su se dogodile pre odluke o privremenoj meri, koje su ranije bile
nepoznate.
Dodeljivanje ili uskraćivanje tražene mere nije jedina odluka koju veće
može doneti u ovom postupku. Naime, sud od koga je zatražena privremena
mera, ako smatra da su šanse podnosioca zahteva velike i da se mogu adekvat-
no zaštiti određivanjem presude, može odrediti kratak rok za saslušanje o osnova-
nosti tužbe. Drugim rečima, veće, kada su ispunjeni uslovi za davanje privremene
mere, umesto da odobri meru, može da predvidi vreme konačne meritorne odlu-
ke. Štaviše, sud kada nije potrebno dalje utvrđivanje činjenica i slučaj je lako rešiv,
kao npr. kada je tužba očigledno (ne)osnovana, umesto da se odluči o privreme-
noj meri, može odmah doneti konačnu meritornu odluku. Strane, koje se mora-
ju saslušati, ne mogu se suprotstaviti ovoj odluci, osim ako ne izjave da namerava-
ju da iznose dodatne argumente, osporavaju stvarnu ili mesnu nadležnost suda ili
podnesu protivtužbu.
Pored postupka pred većem, Zakonik, u slučaju naročite hitnosti, predvi-
đa i dva različita postupka pred sudijom pojedincem, predsednikom prvostepe-
nog suda ili sudijom koju on/ona delegira. Naime, “u slučajevima naročite težine i
hitnosti, kao što je situacija kada nije moguće sačekati dan kada se donosi odluka
veća”, podnosilac zahteva može da zatraži od predsednika prvostepenog suda da
obezbedi provizorne privremene mere. Predsednik, nakon što provere da li je za-
htev dostavljen organu uprave i bar jednom trećem licu, odlučuje obrazloženom
odlukom. Ako se to smatra neophodnim, sudija može, bez formalnosti, saslušati
i odvojeno, stranke koje su se stavile na raspolaganje pre usvajanja odluke, i može
naložiti polaganje obezbeđenja ako odluka o privremenoj meri može imati nepo-
vratne posledice. Protiv odluke predsednika ne može se izjaviti žalba pred Držav-
nim savetom, jer ona deluje samo dok se veće ne sastane u predviđenom postup-
ku kada veće može potvrditi ili izmeniti odluku sudije pojedinca nalogom, protiv
koga se obično može izjaviti žalba. Sve dok veće ne odluči, predsednik uvek može
povući ili izmeniti svoju odluku na zahtev stranaka.
Druga situacija je kada izuzetne težine i hitnosti, kada se ne može sačeka-
ti podnošenje tužbe, podnosilac zahteva može da zatraži od predsednika prvo-
stepenog suda da donese provizorne privremene mere koje su neophodne tokom
vremena koje se zahteva za podnošenje tužbe. Takođe o zahtevu za privremenu
meru ante causam moraju biti obaveštene druge stranke, koje se mogu izjasni-
ti bez ikakvih formalnosti. Odluka, obrazložena odluka prestaje da važi ako tuži-
lac u roku od petnaest dana ne obavesti ostale stranke o tužbi ili ako ih ne potvrdi
veće u roku od šezdeset dana. Kao i u prethodnom slučaju, na odluku se ne može
izjaviti žalba, jer će je apsorbovati odluka veća, dok je pre nje može povući i izme-
niti sudija pojedinac na zahtev stranaka.
209
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Za slučaj da se organ uprave ne pridržava privremenih mera koje je donelo

veće ili sudija pojedinac, Zakonik predviđa da stranka može da zahteva od prvo-
stepenog suda da preduzme sve mere neophodne za izvršenje. Sud tada ima ovla-
šćenja predviđena u slučaju postupka obaveznosti odluke suda propisana Glavom
I knjige IV Zakonika, odnosno može naložiti organu uprave da deluje, zameniti
organ u slučaju neaktivnosti ili imenovati poverenika ad acta sa zadatkom da iz-
vrši sudsku odluku.
Značaj privremenih mera u upravnim postupcima

Privremena mera ima fundamentalnu ulogu u upravnim sudskim postup-
cima u Italiji. Kako je dužina suđenja često daleko od razumne, nije iznenađuju-
će što velika većina tužbi sadrži zahtev za privremenu meru. Pred prvostepenim
sudom Lacio,51 npr., gde je prosečno trajanje postupka duže od tri godine,52 8.807
od 15.527 tužbi primljenih 2018. godine (56,7% slučajeva) uključuje takav zah-
tev. Privremene mere su odbijene u 61,9% slučajeva, odobrene u 20,4%, dok je u
17,7% slučajeva postupak okončan na drugi način (uključujući predviđanje ko-
načne odluke ili neposrednu meritornu odluku).
Sistem privremenih mera, nakon dugog razvoja sudske prakse i zakono-
davstva, sada je prilično efikasan. Podnošenjem zahteva, podnosilac može dobiti
meru koja zadržava njegov pravni položaj netaknut u periodu potrebnom za do-
nošenje meritorne odluke ili, u slučaju negativnih akata, meru koja predviđa dej-
stvo konačne odluke; na kraju, on u kratkom roku može dobiti neposredno odre-
đenje slučaja ili meritornu odluku. Iako takav sistem ublažava negativne efekte
dugog trajanja sudskih postupaka, on je daleko od toga da ih eliminiše, jer privre-
mena mera može pružiti samo privremenu zaštitu čiji su efekti neizvesni, jer se
uvek mogu preokrenuti konačnom meritornom odlukom, sa frustracijom u vezi
sa legitimnim očekivanjima pojedinca koja rastu srazmerno proteku vremena.
SISTEM PRIVREMENIH MERA U UPRAVNOM SPORU U REPUBLICI SRBIJI

Istorijski prikaz
Istorijski posmatrano, u upravnom sporu nisu bile predviđene privremene
mere sudske zaštite. Tako u vezi sa pokrenutim upravnim sporom tužba, po pra-
51 Prvostepeni sud Lazio je nadležan ne samo za sve upravne akte koji proizvode dejstvo u
okviru regiona, već i za akte centralnih i državnih organa, koji imaju dejstvo u više od jednog regio-
na i za većinu akata nezavisnih organa.
52 Godine 2018. to je bilo 1123 dana. V. “Inaugurazione anno giudiciazio 2019. Relazione
del Presidente T.A.R. Lazio”, http: www.giustizia-amministrativa.it, 1.09.2019.
210
vilu, nije sprečavala njihovo izvršenje. Međutim, npr. prema odredbi čl. 36 Zako-
na o Državnom savetu i upravnim sudovima iz 1922, predviđena je mogućnost
da upravna vlast, po molbi tužioca, odgodi izvršenje upravnog akta do konačnog
sudskog rešenja, ako javni interes to dopušta ili ako bi izvršenje donelo moliocu
štetu, koja se ne bi dala popraviti. U tom slučaju dužan je upravni sud odmah uze-
ti predmet u postupak.53 Slično rešenje predviđali su i zakoni o upravnim sporo-
vima doneti posle Drugog svetskog rata. Tako prema ranijem Zakonu o upravnim
sporovima (“Sl. list SRJ” 46/96 - u daljem tekstu: ZUS iz 1996), tužba nije odla-
gala izvršenje upravnog akta protiv koga je podneta. Ipak, on je propisivao izu-
zetak od ovog pravila, po kome je organ, čiji se akt izvršava odnosno organ nad-
ležan za izvršenje, mogao da odloži izvršenje do pravnosnažnosti sudske odluke.
Prema tome, u ZUS-u iz 1996 nije bila predviđena mogućnost da sud odredi bilo
koju privremenu meru u upravnom sporu. U tom smislu bila je orijentisana i sud-
ska praksa, sa kratkim obrazloženjem: “...Vrhovni sud Srbije nalazi da privremena
mera nije primerena pravnoj prirodi upravnog spora i kao takva nije ni predviđe-
na Zakonom o upravnim sporovima, niti se može odrediti shodnom primenom
Zakona o parničnom postupku...”54
Važeći pravni režim
Novi ZUS je preuzeo princip da tužba ne odlaže izvršenje upravnog akta

protiv koga je podneta (član 23. stav 1). Ova odredba je u skladu sa pravilima
upravnog postupka o momentu nastupanja izvršnosti upravnog akta. Ona je, do
donošenja novog Zakona o opštem upravnom postupku 2016. godine (ZUP), po-
drazumevala obe vrste upravnih akata: rešenja i zaključke. Međutim, imajući u
vidu da se po koncepciji novog ZUP-a, isključivo protiv rešenja mogu izjaviti žal-
ba u upravnom postupku i tužba u upravnom sporu, to se ova odredba ZUS-a
više ne odnosi na zaključke.
53 Zbirka zakona izdavačkog i knjižarskog preduzeća Geca Kon a.d, Sv. 21: Zakon o Držav-
nom savetu i Upravnim sudovima i Zakon o poslovnom redu u Državnom savetu i Upravnim sudo-
vima sa praksom Državnog saveta, Beograd, 1938. Zakon o Državnom savetu i upravnim sudovima,
Službene novine br. 111 od 17. maja 1922. i Zakon o poslovnom redu u Državnom savetu i Uprav-
nim sudovima sa praksom Državnog saveta, str. 37–38. Iz prakse: Protiv rešenja, kojim se, u smislu
čl. 36 ZDSUS obustavi izvršenje jednog upravnog akta do okončanja spora, nema mesta tužbi, pošto
je takvo rešenje u smilu čl. 36 doneto na osnovu slobodne ocene upravne vlasti. (D.S. Br. 40391/27
od 27. marta 1928); Odredba čl. 36 daje pravo upravnoj vlasti da pitanje odgode izvršenja upravnog
akta može rešavati na osnovu svoje slobodne ocene uz ispunjenje ostalih uslova predviđenih u istoj
(D.S. Br. 6702 od 12. marta 1934).
54 Z. Tomić, 2010, str. 390. V. i sudska praksa pod 8–10.
211
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Inače, rešenje se može izvršiti tek kada postane izvršno, odnosno kada na-
stupi pravna mogućnost da se po njemu postupa. Prema odredbi čl. 190 st. 2.
ZUP-a izvršnost prvostepenog rešenja nastupa: istekom roka za žalbu, ako žalba
nije izjavljena; obaveštavanjem stranke, ako žalba nije dozvoljena ili ne odlaže iz-
vršenje rešenja; kad se sve stranke odreknu prava na žalbu; kao i obaveštavanjem
stranke o rešenju, kojim se žalba odbacuje ili odbija. S druge strane, rešenje dru-
gostepenog organa postaje izvršno kad stranka bude obaveštena o njemu (čl. 190
st. 3). Ako je u izvršnom rešenju određeno da stranka može preduzeti radnju koja
se izvršava u određenom roku, rešenje se izvršava kada taj rok istekne. Ako u iz-
vršnom rešenju rok nije određen, rešenje se izvršava kada istekne zakonski rok od
15 dana od nastupanja izvršnosti (čl. 190. st. 4. ZUP-a). Kada u navedenom (pari-
cionom) roku, lice ne izvrši svoju obavezu koja proističe iz upravnog akta, rešenje
postaje pravno zrelo za prinudno izvršrenje. Prema tome, momenat nastupanja
konačnosti upravnog akta, po pravilu, se poklapa sa trenutkom nastupanja njego-
ve izvršnosti, izuzev kada žalba, odnosno rok za njeno izjavljivanje nemaju odlož-
no dejstvo.55 Pravnosnažnost upravnog akta obično nastupa posle njegove izvrš-
nosti, s obzirom da tužba kojom se pokreće upravni spor, po pravilu, ne zadržava
izvršenje osporenog akta sa svojstvom konačnosti u upravnom sporu.
Pre novog ZUS-a postojala je dilema o tome da li izraz “izvršenje upravnog
akta” podrazumeva izvršenje svakog upravnog akta56 ili samo prinudno izvršenje
upravnih akata kojima se stranci utvrđuje izvesna obaveza. U zavisnosti od odgo-
vora na to pitanje sledi da se odlaganje izvršenja po čl. 23. st. 2 ZUS može tražiti
za svaki upravni akt ili samo onaj kojim se stranci nalaže kakva obaveza.57 Z. To-
mić ukazuje da novi ZUS delom otklanja tu dilemu jer govori isključivo o odlaga-
nju meritornog upravnog akta, a pošto je reč o odlaganju u korist tužioca, smatra
“da su se u kontekstu člana 23. imali u vidu samo pojedinačni pravni akti koji-
55 Naime, prema odredbama čl. 154 st. 1 i 2 ZUP-a, rok za podnošenje žalbe i sama žalba
imaju odložno dejstvo, tako da se rešenje ne može izvršiti dok ne istekne rok za žalbu, odnosno iz-
vršenje rešenja se odlaže dok žalilac ne bude obavešten o drugostepenom rešenju. Ako se rešenje
odnosi na dve ili više stranaka koje u postupku učestvuju sa istovetnim zahtevima – žalba ma i jed-
ne takve stranke sprečava izvršnost rešenja, do obaveštenja o odluci iz drugostepenog postupka. (st.
5. čl. 190). Međutim, odredbama čl. 154. st. 1 i 2 i čl. 155. predviđeni su izuzeci od odložnog dejstva
žalbe i njenog roka: kada je to zakonom propisano, kod usmenog rešenja, kao i ako bi odlaganje iz-
vršenja stranci nanelo nenadoknadivu štetu ili teže ugrozilo javni interes.
56 U ovom slučaju podobni za izvršenje bili bi i upravni akti kojima se zahtev stranke odbija
ili se stranci priznaje neko pravo.

57 Upravni sud Hrvatske je na sednici od 8.3.1983. zauzeo sledeće pravno shvatanje: “Pod
odgodom izvršenja rješenja u smislu ove zakonske odredbe treba razumijeti odgodu pravnih učina-
ka konačnog rješenja bez obzira o kakvom se rješenju radi, a ne samo odgodu izvršenja rješenja ko-
jim se stranci naređuje neka obaveza.”
212
ma se stranci nalaže određena obaveza. Naime, samo izvršenjem takve vrste aka-
ta može se tužiocu naneti šteta koju on traženjem odlaganja nastoji da izbegne - i
samo su takvi akti po svojoj prirodi podobni za prinudno izvršenje”.58 U među-
vremenu, on ističe “da je ipak ispravnije da se izvršenje razume u širem značenju,
kao izvršenje (u)pravnog akta bilo koje sadržine, a ne jedino onog kojim su odre-
đene neke obaveze.”59 U vezi sa tim, on kao primer navodi primer favorabilnog
upravnog akta koji je donet u korist jedne stranke, koje može biti odloženo po-
vodom tužbe protivne stranke ili javnog pravobranioca, jer se izvršenjem takvog
akta datim licima, odnosno onima koje oni zastupaju može naneti šteta.60 Slaže-
mo se sa ovim stavom, uz napomenu da se kao primeri mogu navesti i akti kojima
je odbijen zahtev (npr. za učešće na nekom konkursu), kao i akti kojima se utvr-
đuje promena (npr. radno-pravnog) statusa određenog lica (naravno uz ispunje-
nje opštih uslova za odlaganje izvršenja).61
Kao i ZUS iz 1996, odredbom člana 23. stav 2. ZUS propisuje izuzetak da
po zahtevu tužioca može da se odloži izvršenje konačnog upravnog akta kojim
je meritorno odlučeno u upravnoj stvari, do donošenja sudske odluke. Međutim,
krupna promena dogodila se novim ZUS-om, zbog primene navedenih Preporu-
ka Komiteta ministara Saveta Evrope o privremenoj sudskoj zaštiti u upravnom
postupku. Naime, zakonodavac predviđa novi model davanjem mogućnosti od-
laganja izvršenja sudu kod koga se vodi ili će se voditi upravni spor, a ne orga-
nu koji odlučuje u upravnom postupku. Ovo rešenje je inspirisano nastojanjem
da se bolje zaštite prava stranaka, jer su organi uprave to ovlašćenje veoma retko
primenjivali. Pored toga, davanjem mogućnosti da se zahtev za odlaganje podne-
se i pre pokretanja spora, zakonodavac je proširio mogućnost zaštite i samim tim
58 Z. Tomić 2010, str. 393–394.
59 Zoran Tomić, Komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom, II izdanje,
Službeni list, Beograd, 2012, (Z. Tomić, 2012), str. 455. Isto i Ljubodrag Pljakić, Praktikum za upravni
spor, sa komentarom, sudsko praksom i obrascima za primenu u praksi, Beograd, 2011, str. 201–202.
60 Z. Tomić, 2012, str. 455.
61 U tom smislu, rešenje Upravnog suda, Odeljenje u Kragujevcu 1-1 U 21478/10,
06.05.2010, kojim je odloženo izvršenje rešenja kojim je utvrđeno da je tužilac ostao neraspoređen,
da dok je neraspoređen ima pravo na naknadu plate u visini od 65% osnovne plate za mesec koji
prethodi kome je doneto rešenje, kao i da neraspoređenom državnom službeniku prestaje radni
odnos ako u roku od dva meseca ne bude premešten u drugi organ. Naime, Upravni sud je našao da
su ispunjeni uslovi da se odloži izvršenje, zbog toga što za tužioca izvršenjem odluke može nasta-
ti šteta koja se teško može nadoknaditi, jer se radi o njegovom radno-pravnom statusu čiji je krajnji
ishod, ako se rešenje izvrši, prestanak tužiočevog radnog odnosa. Kako za tuženog odlaganjem ovog
izvršenja u upravnoj stvari, koja zbog svoje prirode inače podrazumeva hitno rešavanje, ne može da
nastane veća ili nenadoknadiva šteta, to je Upravni sud zahtev uvažio i izvršenje odložio.
213
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ukazao i na kvalitet zaštite koju strankama želi da pruži, na šta posebno ukazuje i
kratak rok za odlučivanje po zahtevu.
Inače, uslovi za odlaganje izvršenja propisani su kumulativno: 1) da bi iz-
vršenje tužiocu nanelo štetu koja bi se teško mogla nadoknaditi; 2) da odlaganje
nije protivno javnom interesu i 3) da se odlaganjem ne bi nanela veća ili nenado-
knadiva šteta, protivnoj stranci, odnosno zainteresovanom licu. Pri analizi uslova
koji se odnosi na štetu, neophodno je napraviti razliku u definiciji štete koja odla-
ganjem može da nastane tužiocu (koja se teško nadoknađuje), od one koja ne sme
da nastane protivnoj stranci ili zainteresovanom licu (nenadoknadiva šteta.
Odlaganje izvršenja upravnog akta zbog pokrenutog upravnog spora vrši se
samo po zahtevu tužioca. Ako to nije učinio u vidu podneska uz tužbu - on je uz
naknadni zahtev dužan da podnese i dokaz da je pokrenuo upravni spor protiv
(u)pravnog akta u pogledu koga traži odlaganje izvršenja.
Posebno je pitanje dokaza koji se moraju podneti da bi se učinila verovat-
nom osnovanost zahteva za odlaganje, a koji se tiču ispunjenosti uslova za odla-
ganje. Dok je ZUS iz 1996 propisivao da je podnosilac uz zahtev dužan da dostavi
dokaz o podnetoj tužbi, važeći ZUS ne predviđa dokaze koje je podnosilac zahte-
va dužan da priloži. Ipak, u zahtevu za odlaganje tužilac mora da pruži odgova-
rajuće dokaze ili bar učini verovatnim da su navedeni uslovi ispunjeni, posebno u
pogledu štete koja bi izvršenjem upravnog akta njemu bila naneta.62 Ako iz tih ra-
zloga, sadržine akta koji osporava, te eventualno dostavljenog prvostepenog reše-
nja uz tužbu, proizilazi da je osporeno rešenje nezakonito, da se to može zaključi-
ti i bez dostavljanja spisa, da je sasvim izvesno da će sud tužbu uvažiti, dovoljan je
obrazloženi zahtev i nije nužno dostavljati posebne dokaze. Naravno, to ne isklju-
čuje obavezu podnosioca da u nekom drugom sporu ispunjenost zahteva učini
verovatnim prilaganjem odgovarajućih dokaza. Ukoliko tužilac uz tužbu i ospo-
reno rešenje dostavi i dokaze koje potvrđuju osnovanost njegovog zahteva za od-
laganje, oni mogu samo da doprinesu bržem i kvalitetnijem odlučivanju. U situa-
cijama kada postoji izvesnost uvažavanja tužbe, neophodno je izvršenje odložiti i
o njoj odlučiti u što kraćem roku, jer se u protivnom, odbijanjem zahteva za odla-
ganje izvršenja akta, za koji je na osnovu sadržine tužbe i priloga izvesno da je ne-
zakonit, krši pravo tužioca.
Novinu predstavlja i mogućnost da se od Upravnog suda zatraži odlaganja
izvršenja i pre podnošenja tužbe. Z. Tomić ukazuje da bi, pored postojanja slu-
čajeva: (1) hitnosti ili (2) kad nije okončan postupak po izjavljenoj žalba koja po
zakonu nema odložno dejstvo – obavezno trebalo voditi računa i o uslovima za
odlaganje izvršenja predviđenih st. 2. člana 23. Takođe, on ističe da bi razloge hit-
62 Z. Tomić 2010, str. 394–395. V. sudsku praksu Upravnog suda pod 6 i 7.
214
nosti i mogućnosti sudskog odlaganja prvostepenog upravnog akta u situaciji tra-

janja drugostepenog upravnog postupka pri neodložnom dejstvu žalbe trebalo, u
kontekstu propisanih uslova, sasvim usko tumačiti.63
Kada se traži odlaganje izvršenja pre podnošenja tužbe - pri pretpostavci da
je doneto prvostepeno rešenje i da je izjavljena žalba protiv njega - stranka je duž-
na da uz taj zahtev priloži prvostepeno rešenje, izjavljenu žalbu i dokaz da je pod-
neta. “Ukoliko žalba nije uložena istekom roka je nastupila izvršnost i prestaje ra-
zlog za odlaganje, jer je stranka prihvatila prvostepeno rešenje kao zakonito.”64
Ako je sud uvažio zahtev i odložio izvršenje osporenog akta pre podnošenja tuž-
be, odložno dejstvo rešenja suda traje do pravnosnažnosti upravnog rešenja čije je
odlaganje traženo. Ako žalba bude odbijena, moguće je: 1) da stranka ne podne-
se tužbu - istekom roka za tužbu nastupa pravnosnažnost drugostepenog (a i pr-
vostepenog) upravnog rešenja, te odložno dejstvo sudskog rešenja prestaje; 2) da
stranka podnese tužbu – tada sudsko rešenje o odlaganju dejstvuje do donošenja
presude u upravnom sporu.65
O zahtevu za odlaganje izvršenja Upravni sud odlučuje rešenjem, najkasni-
je u roku od pet dana od dana prijema zahteva. Nesporno je da smisao i priro-
da ove vrste, pa i drugih privremenih mera, zahteva da rok za odlučivanje o nji-
hovom određivanju bude kratak. Međutim, javljaju se dve dileme. Najpre, da li bi
zahtev za određivanje privremene mere, trebalo da ima odložno dejstvo? Drugo,
da li bi priroda određene upravne stvari, činjenično stanje, kao i vrsta privremene
mere (ako bude proširen njihov krug i broj podnetih zahteva), mogli da zahtevaju
drugačiji period za kvalitetno odlučivanje o zahtevu za njihovo određivanje? Na
oba pitanja bismo dali pozitivan odgovor imajući u vidu svrhu privremene mere u
smislu pružanja delotvorne zaštite, a bez (ozbiljnog) narušavanja javnog ili intere-
sa drugih lica. Na kraju, rešenje o zahtevu za odlaganje izvršenja je odmah po do-
nošenju pravnosnažno, jer se prema važećem ZUS-u ne može napadati žalbom.
Inače, prema podacima Upravnog suda o periodu od 2010–2019, u vezi sa
oko 20.000 tužbi koje su podnete na godišnjem nivou, zahtev za odlaganje izvr-
šenja upravnog akta je podnet u proseku u 3,3% slučajeva, od čega je odobreno
9,7% zahteva. Relativno manji broj podnetih zahteva možda se može objasniti ne-
dovoljnom svešću o postojanju ove mogućnosti ili nasleđenim mišljenjem da ova
vrsta privremene mere neće biti odobrena, u skladu sa dugogodišnjom uobičaje-
nom praksom kada su o njoj odlučivali organi uprave.
63 Ibidem, 395.
64 Ljubodrag Pljakić, “Odložno dejstvo tužbe u upravnom sporu”, Pravni informator, 4/2010,
str. 41.
65 Ibidem, str. 41.
215
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Konačno, i pored velikog pomaka koji je učinjen u odnosu na prethodni

model, mora se konstatovati da je u važećem ZUS-u predviđena samo jedna mera
privremene sudske zaštite u upravnom sporu - odlaganje izvršenja akta do dono-
šenja sudske odluke u upravnom sporu. Drugi vidovi ove vrste zaštite, naročito
“uređenje stanja povodom kojeg se vodi spor” do donošenja sudske odluke – nisu
dopušteni. Kako navodi Z. Tomić, “kod zakonopisca je, izgleda, prevagnuo stav
da bi pri postojećoj sudskoj konstelaciji rešavanja upravnog spora (jedan uprav-
ni sud, dok visoki kasacioni sud odlučuje samo po vanrednim pravnim lekovi-
ma – ostali evropski preporučeni pravni instrumenti, u datom kontekstu, bili re-
alno teško uspešno primenljivi i da bi mogli čak prejudicirati sadržinu budućih
odluka, iskomplikovati i usporiti rad suda, umanjiti delotvornost upravnih aka-
ta, otvoriti pitanje pravovremenog izvršenja sudskih rešenja o privremenim me-
rama, naročito stvoriti problem njihovog usklađivanja sa presudom po završetku
spora i sl.”66
ZAKLJUČAK
Imajući u vidu uobičajenu dužinu trajanja upravnog spora, kao i sa njim ne-
raskidivo povezanog upravnog postupka (pre i eventualno posle upravnog spo-
ra), u cilju pružanja delotvorne i pravovremene sudske zaštite, trebalo bi proširiti
vrste privremenih mera koje se mogu odrediti u upravnom sporu. Ovakav mo-
del bio bi u skladu sa Preporukama Komiteta ministara Saveta Evrope, praksom
Evropskog suda za ljudska prava i rešenjima u razvijenim zemljama. Imajući u
vidu da se Zakon o upravnim sporovima primenjuje na sve vrste upravnih sporo-
va, krug privremenih mera trebalo bi da se postavi na najširi mogući način, kako
bi se odgovorilo na različitost postupanja u različitim upravnim oblastima. S dru-
ge strane, posebnim zakonima bi se moglo izvršiti izvesno usmeravanje tužioca i
suda u pogledu vrste (i uslova) za predlaganje, odnosno određivanje najadekvat-
nijih privremenih mera u skladu sa specifičnostima date upravne oblasti, ali bez
zatvaranja mogućnosti da sud odredi privremenu meru koja je najadekvatnija za
konkretnu upravnu stvar.
Predlog koji bi se mogao razmotriti je da tužilac predlog privremene mere,
pored Upravnom sudu, šalje i organu čiji se upravni akt napada, kao i zaintereso-
66 Z. Tomić 2010, str. 391-392. U vezi sa tim, u upravnom sporu se ne mogu shodno pri-
meniti odredbe Zakona o parničnom postupku o privremenim merama u posebnim parničnim
postupcima (u parnicama iz radnih odnosa i zbog smetanja državine) jer se oni suštinski razlikuju
od upravnog spora, a naročito što se ZPP u oba slučaja poziva na privremene mere koje se primen-
juju u izvršnom postupku, imajući u vidu da ZUS ne predviđa shodnu primenu pravila izvršnog
postupka u upravnom sporu.
216
vanoj strani, kako bi oni bili u mogućnosti da se (što pre) izjasne o privremenoj
meri. Naime, prema postojećem modelu o privremenoj meri Upravni sud odluču-
je na osnovu (tužbe i) zahteva koji je samo njemu dostavljen i to u fazi postupka
u kojoj ostali učesnici upravnog spora nisu uključeni. Dodatni efekat propisiva-
nja ovakvog načina dostavljanja tužbe je i da se već u prvoj fazi pruža mogućnost
organu uprave da na osnovu samokontrole, koristeći “vanredno” pravno sredstvo
menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom, ostvari svrhu celoku-
pnog upravnog spora u pogledu nezakonitih (u)pravnih akata i to na najbrži na-
čin, čak i bez korišćenja privremene mere.
Takođe, trebalo bi preispitati da li bi zahtev za određivanje privremene
mere, trebalo da ima odložno dejstvo, kako bi se postigla njena svrha. Takođe,
iako je nesporno da bi ovaj rok trebalo da bude kratak, postavlja se pitanje da li
bi u svim situacijama trebalo da bude fiksiran na 5 dana, imajući u vidu da vrsta
upravne stvari u kojoj je donet osporeni upravni akt, činjenično stanje, kao i vr-
sta privremene mere, mogu realno da zahtevaju drugačiji period za kvalitetno od-
lučivanje. Naime, iako se u dosadašnjoj praksi Upravni sud ovaj rok gotovo uvek
poštuje, pored prethodno navedenih razloga, trebalo bi imati u vidu i moguće po-
većanje broja zahteva za određivanje privremene mere po osnovu proširenja nji-
hovog kruga i veće zainteresovanosti podnosilaca da ih predlažu. S druge strane,
trebalo bi uvesti rok za donošenje odluke u vezi sa podnetom tužbom u slučaju
da je određena privremena mera (prema postojećem režimu – odlaganje izvrše-
nja rešenja).
Pri odlučivanju o određivanju privremene mere, kriterijum ne bi trebalo
da bude samo na planu verovatnoće nastanka, visine i (ne)popravljivosti mogu-
će štete po javni ili privatni interes, nego je veoma važno, u skladu sa navedenom
Preporukom Komiteta ministara i uporednim iskustvima da li je slučaj prima fa-
cie podoban za privremene mere. Ne negirajući značaj “vaganja” mogućih šteta za
učesnike u postupku, ako je u pitanju situacija kod koje je npr. visok stepen vero-
vatnoće da je u pitanju (ne)zakonito rešenje, onda bi to trebalo da bude primarni
kriterijum. Naime, na kraju u upravnom sporu sud i ocenjuje zakonitost konač-
nog (u)pravnog akta nezavisno od toga kome će šteta nastati i koje je ona vrste i
visine. Prema tome, u situacijama u kojima je velika verovatnoća da akt (ne) tre-
ba poništiti, primarna je ocena zakonitosti, a ne vršenje diskrecionih ovlašćenja
suda u vaganju interesa strana u upravnom sporu. Prema tome, ne bi bilo dobro
da praktično samo kod privremenih mera prevagnu diskreciona ovlašćenja suda
u odnosu na ocenu zakonitosti. Takođe, javni interes ne bi smeo da se usko sagle-
dava u smislu da se generalno smatra da odlaganje izvršenja upravnog akta nije u
javnom interesu. Upravo suprotno, ako se kasnije ispostavi da je izvršen nezako-
nit akt, koji je posle poništen na kraju upravnog spora, onda će doći do povraćaja
217
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
stvari i/ili naknade štete koja je nastala po tužioca, što će, zajedno sa troškovima
postupka, kao i gubitkom poverenja u zakonitost rada organa biti znatno štetni-
je po javni interes.
Imajući u vidu, da izricanje privremenih mera može da ima značajan uti-
caj na (pravovremenu) realizaciju javnog interesa i interesa (potencijalno postoje-
ćih) trećih lica, trebalo bi predvideti pravno sredstvo – žalbu, protiv rešenja suda
kojima se odlučuje o zahtevu za određivanje privremene mere. Naravno, za to je
pretpostavka i uvođenje drugačije organizacije upravnih sudova, kako bi se obez-
bedila realizacija načela dvostepenosti u upravnom sporu. Takođe, i bez uvođenja
dvostepenosti neophodno je omogućiti da se pri promeni uslova predlaže i odre-
di ukidanje, promena ili uvođenje privremene mere, nezavisno od učesnika u po-
stupku koji to predlaže. Svakako da bi o tome trebalo da odlučuje isto veće koje je
i odredilo privremenu meru ili je inače nadležno za dati upravni spor.
DOBROSAV MILOVANOVIĆ, LL.D.,

Professor, Faculty of Law, University of Belgrade
PAOLA SAVONA, Ph.D.,
Advisor on Administrative Justice Reform,
Ministry of Justice, integrated expert placed by CIM
(Center for International Migration and Development)
INTERIM RELIEF IN ADMINISTRATIVE DISPUTES

IN ITALIAN AND SERBIAN LEGAL SYSTEMS
Summary
In the paper the authors analyze the meaning, legal nature, conditions and proceedings of
interim relief in administrative disputes. They compare the legal systems of Italy and Serbia. Based
on the conducted research and case law, the authors make proposals for improving the model of in-
terim relief in Serbia. They advocate widening the range of interim measures in order to allow the
Administrative Court to provide effective legal protection to the plaintiff until the administrative
dispute is completed. Thereafter, they propose to consider the possibility that submission of a re-
quest for a interim relief has suspensory effect until the Court decides on it. They also suggest to
provide for a time-limit to decide on the merits if interim relief is granted. Finally they claim that it
would be important to introduce a legal remedies against decision about interim relief, where pre-
requisite would be a change in the organization of the administrative judiciary, by creating a two
tiers system.
Key words: interim relief, administrative dispute, enforceability of administrative act, admin-
istrative justice, remedies against interim relief
218
BORČE DAVITKOVSKI,
ANA PAVLOVSKA DANEVA,
KONSTANTIN BITRAKOV
OVERVIEW OF THE NEW REGULATORY VIOLATIONS

LEGAL FRAMEWORK OF THE REPUBLIC
OF NORTH MACEDONIA
The Republic of North Macedonia recently adopted a new Law on Regulatory Violati-
ons (often translated as Law on Misdemeanors) which introduced numerous novelties in the
country’s regulatory violations system. The idea behind this legal act was to solve the long-
lasting challenges in the respective system – related with the enormous pecuniary fines, the
principle non bis in idem, the unreasonably long procedures, etc. – so that the citizens’ rights
and interests are dully protected in light of the European standards. The aim of this article is,
in that sense, to present the referred novelties in the Macedonian legal framework and to de-
liberate upon them. The impact of the article would be dual. On one hand it would help the
Macedonian institutions which are obliged to apply the new legal provisions to understand
them better. On the other, it would initiate a comparative deliberation as for the content of
those very provisions. Having that said, the article will be constructed in such way that it en-
shrines light on the new Law on Regulatory Violations in a systematic manner. Firstly, the
content of the new provisions will be explained; after which a comparison with the previ-
ous legal framework will be presented. This article is merely an initiation of the researches in
Borče Davitkovski, PhD., Professor (full) of Administrative Law and Public Administration
Faculty of Law “Iustinianus Primus”, Ss. Cyril and Methodius University in Skopje.
Ana Pavlovska Daneva, Ph.D., Professor (full) of Administrative Law and Public Admini-
stration, Faculty of Law “Iustinianus Primus”, Ss. Cyril and Methodius University in Skopje.
Konstantin Bitrakov, LL.M., Assistant Researcher, Macedonian Academy of Sciences and Arts.
219
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
the respective sphere. More in-depth analyses will follow after a longer period of time passes
since the entering into force of the new legal framework.
Key words: regulatory violations, misdemeanors, misdemeanor procedure, Law on
Regulatory Violations, fines
INTRODUCTORY REMARKS
This text serves as an overview of the new Law on Regulatory Violations of

the Republic of North Macedonia1 (often translated as Law on Misdemeanors)2
which the Parliament adopted on the 04.03.2019 (published in Official Gazette
of the Republic of North Macedonia no. 96/2019). The aim is to enshrine light on
the novelties in the Macedonian legal framework introduced with this legal act,
i.e. to point out the positive changes which are introduced with the new legal pro-
visions. The text will, therefore, serve as an informative and useful read for the
Macedonian institutions which are to apply the new Law on Regulatory Violati-
ons in the upcoming period. In addition, it should provoke a scientific discussion
for the adequacy of the new legal provisions, as well as comparative researches on
the respective matter.
REASONS FOR ADOPTING A NEW LAW

ON REGULATORY VIOLATIONS
The new Law on Regulatory Violations was adopted due to the detected in-
consistencies in the previous Law on Regulatory Violations (Official Gazette of
the Republic of Macedonia no. 124/2015).3 It is a result of a long-lasting draf-
ting which was carried out by the Ministry of Justice (an expert group was for-
med therein). If one attempts to systematize all the reasons why the new legal fra-
mework was necessary, he/she would point out the following ones:
– Enormous pecuniary fines: the old Law on Regulatory Violations had a
provision in which it set out the maximal amounts of the pecuniary fines for le-
1 Both names “Republic of Macedonia” and “Republic of North Macedonia” will be used
in this article, depending whether speaking for the period before or after the entering into force of
Amendment XXXIII of the Constitution of the Republic of Macedonia (Official Gazette of the Re-
public of Macedonia no. 6/2019).
2 In Macedonian: Zakon za prekršocite.
3 More in: Borče Davitkovski, PavlovskaDaneva A., “The regulatory violations procedure
before the administrative authorities - increase efficiency or reduced legal certainty?”, Macedonian
review of criminal law and criminology, Association for criminal law and criminology of Macedonia,
Skopje, 2016, pp. 25–41.
220
B. Davitkovski, A. P.-Daneva i K. Bitrakov: Overview of the regulatory ...
gal and natural persons. Nevertheless, it also contained a provision (Article 15,
para. 4 and Article 38, para. 5) in which it was stipulated that higher pecuniary fi-
nes may be set out with the substantive laws (where the individual regulatory vi-
olations are prescribed). Thus, there was almost no substantive law which contai-
ned provisions on regulatory violations that did not set out higher pecuniary fines
than the ones in the Law on Regulatory Violations. For illustrative purposes, the
Law on Regulatory Violations from 2015 stipulated that the pecuniary fine for a
natural person should not be higher than 1000 euros. The pecuniary fine for the
legal persons, on the other hand, was not supposed to be higher than 5000 euros.
However, the Law on Regulatory Violations against the Public Order (Official Ga-
zette of the Republic of Macedonia no. 66/2007 и 152/2015) contained a total of 5
Articles where higher pecuniary fines (up to 1700 euros) for natural persons were
stipulated. ��
This is far from adequate bearing in mind that the regulatory viola-
tions are only one of the types of offences in the Macedonian legal system.4
Not to mention the other legal acts -- such as for instance the Law for
Protection of Competition (Official Gazette of the Republic of Macedonia no.
145/2010 ... 83/2018) or the Law for Electronic Communications ��
(Official Ga-
zette of the Republic of Macedonia no. 39/2014 ... 153/2019) -- where the fines
were way higher and in some instances not prescribed in a nominal, but rather
in a percentage value (10% of the total annual income of the legal person which
could amount to several millions of euros). While it can be argued that these fines
should remain as high as they are, it is quite difficult to argue that the procedur-
al guarantees are adequate when the respective sanction is not imposed by a court
but rather by an independent state authority such as the Commission for Protec-
tion of the Competition5 or the Agency for Electronic Communications. In other
words, fines which are this high should be issued by courts, since the procedural
guarantees are much higher whenever the regulatory violations procedure is car-
ried out by a judicial authority.
–A��
two instances regulatory violations procedure before the state authori-
ties: the old Law on Regulatory Violations stipulated that not just the courts but
also other authorities (within the executive branch of power or independent state
authorities) will be able to impose fines for regulatory violations. Which regulato-
ry violations would fall in which jurisdiction (judicial or one of another author-
4 Gjogje Marijanović, Macedonian Criminal Law - General Part, Prosvetnodelo AD Skopje -
Skopje, 2010.
5 For instance, the regulatory violations in the area of competition in Austria are monitored
by a special entity called “Bundeswettbewerbsberhörde”. However, this entity does not carry out the
procedures nor initiates the enormous fines for breaching the competition regulations, instead it re-
ports to the specialized courts and represents the cases there.
221
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ity) was a matter of regulation of the substantive laws. In that sense, the old Law
on Regulatory Violations stipulated that if the regulatory violation is processed
before another authority than the judicial ones, the parties will be able to appeal
against the decision before a second-instance commission (called State Commis-
sion for Deciding in a Second Instance in the Area of Inspection Supervision and
Regulatory Violations Procedure). This approach was quite illogical. Namely, it
brought about a situation where there were more instances of protection when-
ever the regulatory violations were processed before the state (executive or inde-
pendent) authorities than before the courts. This issue will be elaborated upon in
more details in the text bellow.
– The principle non bis in idem was not dully respected: the provisions of
the old Law on Regulatory Violations brought about situations where the same
offence was processed, in parallel, before the courts and before the other state aut-
horities competent to impose sanctions for regulatory violations.
– The sole-proprietor was sanctioned twice: as per the provisions of the old
Law on Regulatory Violations the registered sole-proprietors were sanctioned as
both natural persons and responsible persons within the sole-proprietors. In oth-
er words, the sole-proprietors were treated as companies, which is not adequate
since they are not legal persons but rather natural persons who have registered
themselves in order to professionally perform commercial activities (thus, there
is no duality of a sole-proprietor and a responsible person within the sole-propri-
etor).
The adoption of the new Law on Regulatory Violations was provided for in
the Strategy for Reform of the Justice Sector (2017-2022) which contained a stra-
tegic target: “adoption
��
of a new Law on Regulatory Violations in order to overco-
me the weaknesses of the existing one (reduction of the pecuniary fines in such
way that the span of the amount is precisely set out, with limited possibility to
prescribe higher pecuniary fines in the substantive laws; reduction of the compe-
tences of the non-judicial authorities to issue fines; revision of the two-instances
regulatory violations procedure which is carried out before the non-judicial aut-
horities so that the efficiency is improved)”.
CONTENT OF THE NEW LAW ON REGULATORY VIOLATIONS

General provisions
Two procedural legal acts have subsidiary application in the regulatory vi-
olations procedures. These are the Law on Criminal Procedure (Official Gazette
of the Republic of Macedonia no.
��
150/2010 ... 198/2018) and the Law on Gener-
222
al Administrative Procedure (Official Gazette of the Republic of Macedonia no.

124/2015). The first one is applied whenever the judicial authorities carry out the
respective procedures and impose sanctions, while the latter in the cases when
the procedures are carried out by the non-judicial authorities.
There are two main principles in the regulatory violations procedures:
– ��
Prohibition of dual sanctioning which practically means that a single per-
son cannot be sanctioned twice for the same violation / offence, i.e. that one per-
son cannot be sanctioned again for a offence for which a regulatory violation or a
criminal procedure was carried out.
– Proportionality
��
which means that the rights of the parties should be pro-
tected in all cases when they do not interfere with the rights of third persons or
the public interest: “Whenever
��
duties are imposed on the parties during the re-
gulatory violations procedure, the court or the non-judicial authority should use
those activities whi hare favorable for the parties, if those activities are adequate
to achieve the legally pre-determined goal”.
General rules for determining the regulatory violations sanction
When determining the regulatory violations sanction the authority should

bear in mind all occurrences and facts, regardless whether favourable or unfa-
vourable for the party: the degree to which the perpetrator is responsible for the
violation, the motives for the violation, the degree to which the violation infring-
es the protected goods and values, the occurrences under which the violation was
committed, the previous behaviour of the perpetrator, his/her/its behaviour after
the regulatory violation and especially if the damage was compensated, as well as
other occurrences which are related with the perpetrator personally. The amount
of the pecuniary fine is to be determined in such way that the perpetrator’s prop-
erty and his/her obligations towards his/her family, the amount of his/her sala-
ry and his/her other income. If the regulatory violation is related to the taxes or
the duties towards the customs, the pecuniary fine should be determined bear-
ing in much how much the perpetrator did not pay (while being obliged to as per
the law). The pecuniary fines which were imposed for other offences must not be
taken into consideration against the perpetrator if they have been imposed long-
er than a year ago.
Article 20 of the Law on Regulatory Violations provides special grounds for
release from sanction: “[t]he court or the non-judicial authority may release the
perpetrator from sanction if the offence has been committed in negligence and
if the sanction would impose such a burden to him/her/it so that the aim of the
223
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
sanctioning would not be met”. This provision is, in fact, an operationalization of

the principle of proportionality mentioned above.
The liberal character of this law can also be seen through the provisions
which allow the authorities to reduce the pecuniary fine whenever the offences
are committed in an especially favorable setting. Namely, if the offence is com-
mitted under especially favorable occurrences, the court or the non-judicial aut-
hority may free the perpetrator from sanction if he/she/it reports the committing
of the offence himself/herself/itself before the authorities find out about it, or if
he/she/it compensates the damage before the procedure is completed (Article 21).
Types of sanctions for natural persons
The Law on Regulatory Violations introduced significant novelties in com-

parison with his predecessor in terms of the sanctions for natural persons. The-
se novelties are completely altering the rigorous sanctioning policy which existed
as per the old legal provisions. The sanctions for natural persons are the following
ones:
– warning (it is imposed as a sole sanction for a regulatory violation or in-
stead of a pecuniary fine for an offence that has been committed under such espe-
cially favorable occurrences, as well as in all other cases when the warning would
suffice the aim of sanctioning in an individual procedure);
– community service (it is determined in hours, not less than 5 hours a week
in a period no longer then 30 days);
– pecuniary fine;
– negative points (they are used for the traffic offences and are imposed in-
stead of a fine - for most of the traffic offences the perpetrators can chose whether
to pay a fine or register a certain amount of negative points in their driving recor-
ds; if the perpetrator registers more than 100 negative points he/she loses his/her
driving licence);
– losing of a driving license;
– prohibition to drive a motor vehicle for a certain period of time;
– prohibition to perform a profession, activity or duty (it may be imposed as a
single sanction or in addition to a pecuniary fine if the perpetrator has committed
the offence more than once);
– expulsion of a foreigner from the country;
– prohibition to enter or attend sports events;
– prohibition to utilize subsidies or other types of monetary aid from the Bud-
get of the Republic of North Macedonia.
224
The warning is as a sanction is regulated in Article 24 of the Law on Regu-

latory Violations. The warming may be issued for an offence that has been com-
mitted under such occurrences that make it especially unharmful, as well as in
other cases when it is sufficient to warn the perpetrator in order to reach the aim
of the sanctioning. A warning may also be issued if the offence consists of failing
to comply with a certain duty, or in cases when the offence damages a certain per-
son but the perpetrator compensates the damage before the regulatory violation
procedure is completed, however with additional conditions - if the perpetrator
committed the offence for the first time, if there were no harmful consequences
for third parties or if the public interest has not been jeopardized.
As it was already said above, the crucial novelty in terms of the pecuniary
fine is related with the possibility to set out higher amounts than the one pro-
vided for in the Law on Regulatory Violations with the substantive laws. Namely,
the new Law on Regulatory Violations reduces the respective possibility. Higher
amounts of pecuniary fines can be set out only in exceptional cases:
– for offences in the areas of taxes, duties related with the customs, public pro-
curements, public finances and public debt the pecuniary fine may be twice higher
than the one stipulated in the Law on Regulatory Violations (250/500 euros);
– for offences in the areas of public health, protection of the natural re-
sources, protection of the natural environment, protection of the cultural heritage
and protection from natural and other types of disasters the pecuniary fine may
be three times higher than the one stipulated in the Law on Regulatory Violations
(250/500 euros);
– for offences committed due to greed as well as for offences which impose
a great damage the pecuniary fine may be higher than the one in the Law on Reg-
ulatory Violations (double the maximal amount or in the amount of the imposed
damage or the illegal gain) however not more than ten times.
In addition, the general provision on pecuniary fines provides that they
should not be higher than 250 euros, while the respective provision in the past
stated that the fines for natural persons are up to 1000 euros (if not otherwise pro-
vided in the substantive laws). The mandatory payment order as a specific docu-
ment no longer exists in the provisions of the Law on Regulatory Violations from
2019 (as it will be explained in point 3.6. bellow).
Types of sanctions for legal persons
The following sanctions are set out for the legal persons: warning; pecuniary
fine; timely-limited prohibition to perform professional activities.
225
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Article 35 defines the warning as a sanction for legal persons: “[��

��
t]he warn-
ing may be issued for offences which have been committed under especially fa-
vourable conditions, if the offence is consisted of non-compliance with an obliga-
tion, or if the offence imposes damage, but the perpetrator has compensated the
damage or fulfilled its duty before the procedure is concluded, or in cases when
the offence is committed for the first time and there have been no damages for third
parties or if the public interest is not jeopardized”.
The new Law on Regulatory Violations also reduced the amounts of the pe-
cuniary fines for legal persons. As per the Law on Regulatory Violations from
2015 the pecuniary fine could not be lower than 200 euros nor higher than 5000
euros. As per the Law on Regulatory Violations the pecuniary
��
fine for a legal per-
son may not be lower than 50 nor higher than 2000 euros when it comes to micro
or small companies. When it comes to a medium-sized or a large company, the
pecuniary fine may not be lower than 250 nor higher than 10,000 euros. In addi-
tion, unlike the old Law on Regulatory Violations from 2015, the new one does
not provide. The old Law on Regulatory Violations also provided that the sub-
stantive law where the regulatory violation is set out may provide for higher pecu-
niary fines. The new Law on Regulatory Violations does not contain such a gen-
eral provision which allows for higher pecuniary fines to be set out within the
substantive laws. On the contrary, higher pecuniary fines may only be set out for
those offences explicitly enumerated therein:
– For offences in the areas of taxes, duties related with customs, public pro-
curements, public finances and public debt the pecuniary fine may be two times
higher than the amount provided in the Law on Regulatory Violations.
– F��
or offences in the areas of public health, protection of the natural re-
sources, protection of the natural environment, protection of the cultural heritage
and protection from natural and other types of disasters the pecuniary fine may
be three times higherthan the one stipulated in the Law on Regulatory Violations.
– For offences committed due to greed as well as for offences which impose
a great damage the pecuniary fine may be higher than the one in the Law on Reg-
ulatory Violations (double the maximal amount or in the amount of the imposed
damage or the illegal gain) however not more than ten times.
– For offences in the areas of competition, energy, electronic communica-
tions, trade of forbidden goods, as well as in other areas covered in the law of the
European Union, the pecuniary fine may be set out in a percentage value, but not
more than 10% of the income of the legal person in the previous financial year.
Finally, just as in the case with the natural persons, the new Law on Regula-
tory Violations does not regulate the mandatory payment order anymore.
226
What is especially captivating is that the Law on Regulatory Violations sets

out a rule that the pecuniary fines for the legal persons may not be set out in a
fixed amount in the substantive laws, but rather in a span (from-to). This means
that the authority (court or a non-judicial authority) will have the liberty to deter-
mine the amount of fine in each individual case, bearing in mind the occurrences.
In that respect, the Law on Regulatory Violations provides that when determining
the amount of fine the court or the non-judicial authority will bear the following
criteria in mind: the total income in the previous fiscal year; the average number
of employees; if the legal person at hand has been sanctioned for the same or for
similar offences in the past too.
Thus, it may be concluded that the Law on Regulatory Violations leaves a
greater space for individualization, i.e. that the courts and the non-judicial au-
thorities may freely determine which pecuniary fine (or better said, what amount)
is adequate case-to-case.
Statute of limitations for initiating and running

a regulatory violations procedure
The new Law on Regulatory Violations is more liberal than its predecessor
when speaking of the statute of limitations. Namely, the old Law on Regulatory
Violations provided that the regulatory violations may not be initiated nor carried
out if three years have passed since the day when the offence was committed. The
deadline in the new Law is, on the other hand, two years.
Nevertheless, the Law on Regulatory Violations leaves an open space to pre-
scribe longer deadlines in the substantive laws, but not for all offences (only for
the ones in the areas of taxes, public revenues, customs, public procurement and
public debt). The deadline for initiating and running a procedure for these viola-
tions may be up to 4 years. Speaking of the offences in the areas of competition,
energy, electronic communications, trade of forbidden goods, protection of the
natural resources and environment, protection of the cultural heritage, protection
from natural and other types of disasters, the deadline is 5 years. The same goes
for the offences committed due to greed. The Law on Regulatory Violations also
provides that the deadline might be even longer if that is the case in the law of the
European Union.
The situation is similar when it comes to the enforcement of the regulato-
ry violations sanctions. The old Law on Regulatory Violations provided that the
sanction may not be enforced if three years since its imposing have passed. The
new Law on Regulatory Violations reduces this deadline and sets it to two years.
227
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
However, this new law also provides an open space for deadlines up to 5 years if
such are the provisions in the law of the European Union.
Procedures for compensation and settlement

Speaking of these “shortened” regulatory violations procedures, the new
Law on Regulatory Violations does not recognize the notion of mandatory
payment order no more. This executive title no longer exists. This change was in-
troduced due to the problems which appeared in the practice. Namely, the man-
datory payment order was a document which was issued to the perpetrator of a
regulatory violation, ordering him/her to pay a certain amount (pecuniary fine)
for committing the offence. Nevertheless, it was not considered an individual ad-
ministrative act (decision) in terms of the Law on General Administrative Pro-
cedure. Thus, the perpetrators who received mandatory payment orders did not
have any type of legal protection against it. They could neither appeal against it
to the second instance authorities, nor initiate an administrative dispute (since
the Administrative Court was declaring itself incompetent to decide against doc-
uments which are not individual administrative acts in light of the Law on Gener-
al Administrative Procedure and the Law on Administrative Disputes).
Thus, the only compensation procedure that remained in the Law on Regu-
latory Violations is the one where the perpetrator is issued a regulatory violation
payment order. The regulatory violation payment order allows the perpetrator to
pay half the amount for the respective offence within the following 8 days. If he/
she does so, the procedure is concluded. If he/she does not pay the amount, the
procedure continues and he/she might be obliged to pay the full amount whenev-
er the final decision for the offence is issued by the competent authority.
The settlement procedure, on the other hand, may be carried out for the of-
fences in the areas of taxes, public finances, customs, public revenues, public debt,
competences, energy, trade with forbidden goods, public health, protection of the
natural resources and environment, protection of the cultural heritage, protection
from the natural and other disasters, electronic communications and in respect to
the offences committed due to greed. The Law on Regulatory Violations provides
that the authority and the perpetrator may settle that the perpetrator pays a lower
amount of pecuniary fine than the one prescribed for the offence at hand, howev-
er not less than half of the minimum. The settlement can be enforced right away.
Procedure before the non-judicial authorities

Just as the old one, the new Law on Regulatory Violations provides that the
perpetrators may be sanctioned by a court but also by non-judicial authorities.
228
Thus, the symbiosis of judicial and administrative regulatory violations remains

in the Macedonian legal framework. Nevertheless, there is one crucial difference
between the Law from 2015 and the one from 2019. While the prior one provid-
ed that the regulatory violations procedures are going to be carried out by the
non-judicial authorities in the cases when the substantive laws stipulate so, the
latter one precisely sets out that non-judicial authorities may only carry out the
respective procedures and impose sanctions whenever the maximal amount of
the pecuniary fine does not exceed 250 euros for a natural person, 500 euros for a
responsible person within a legal person or 1000 euros for a legal person. Practi-
cally speaking, the new Law on Regulatory Violation provides an objective crite-
rion on the bases of which it can be determined whether a certain offence is judi-
cial or non-judicial jurisdiction. The criterion is the amount of the pecuniary fine.
Thus, two procedural laws have subsidiary application in the regulatory violations
procedures: (1) the Law on Criminal Procedure and (2) the Law on General Ad-
ministrative Procedure.
The Law on Regulatory Violations contains precise provisions setting out
the procedural steps which should be undertaken by the non-judicial authori-
ties. Each non-judicial authority competent to issue regulatory violations sanc-
tions should have its own commission for that purpose. The commission should
be consisted of authorized official persons, one of which must be a lawyer who
has passed the bar exam.
When it comes to the delivery, the Law on Regulatory Violations provides
that the written documents should be delivered via mail (post), by an official per-
son within the authority, or in the premises of the authority itself (handing over).
What should also be mentioned is that the delivery of documents to the legal per-
sons should be done electronically. Of course, bearing in mind that some legal
persons may not have its own e-mail, the Law on Regulatory Violations provides
for other methods as well.
When it comes to the decisions adopted by the non-judicial authorities, the
Law on Regulatory Violations is in line with the Law on General Administrative
Procedures. The non-judicial authorities decides on all substantive and procedure
matters (such as stopping the procedure) with an individual administrative act -
decision. Each decision should contain the following elements: introduction; en-
acting clause; explanation; instructions on the legal remedies.
The Law on Regulatory Violations also contains a provision in which it stip-
ulates what the explanation should contain:
229
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
– brief presentation on who delivered the request for running an regulatory

violation procedure;
– brief presentation of the determined facts on which basis the request was
delivered (which is especially significant since it provides the party with the op-
portunity to dispute the determined state of facts);
– brief presentation of the legislation which is relevant in the case, as well as
the legal reasoning (which provides the party with the opportunity to dispute the
legal reasoning of the non-judicial authority);
– brief presentation of the reasons for which some of the requests, claims or
suggestions of the entity who delivered the request for running a procedure are
not accepted, as well as a presentation of the reasons why the statements given
during the procedure are not taken into consideration.
As an individual administrative act, the decision of the non-judicial author-
ity may be disputed in an second-instance procedure. In accordance with the new
Law on Regulatory Violations the appeals are delivered, just as before, to the State
Commission for Deciding in a Second Instance in the Area of Inspection Super-
vision and Regulatory Violations Procedure. Having that said, we would point
out one of the biggest inconsistencies in the respective legal act. Namely, the de-
cision reached by the first-instance non-judicial authority may not only be ap-
pealed against by the perpetrator but also by the entity who has requested the in-
itiation and the running of the regulatory violation procedure. It remains unclear
why such an approach was taken when adopting the Law on Regulatory Viola-
tions, i.e. why the person who might be sanctioned for a regulatory violation and
the entity who has submitted the request for running such a procedure should
have equal arms (bearing in mind that the requests for running administrative
procedures are submitted by administrative authorities. units of local self-govern-
ment, organizations with public authorities and the public prosecutor). The ap-
peal to the second-instance State Commission has a suspensive effect and it pre-
vents the enforcement of the first-instance decision. The second-instance decision
may be, on the other hand, disputed before the Administrative Court.
This brings us to another inconsistency. Namely, the second-instance deci-
sion may be disputed before the Administrative Court not just by the perpetrator,
but also by the non-judicial authority.
Nevertheless, the Law on Regulatory Violations is a step forward in terms
of the administrative disputes (in comparison to the old Law on Regulatory Vio-
lations). In fact, unlike previosly, the claim to the Administrative Court now has a
230
suspensive effect meaning that the decision cannot be enforced before the admin-
istrative dispute is concluded. One can only assume that the reason why the Par-
liament adopted the new Law on Regulatory Violation with such a provision is
the negative experience from the past (enormous pecuniary fines -- for instance
10% of the total annual income of the legal persons -- were imposed, and the ad-
ministrative dispute did not prevent the enforcement of those decisions. This
brought the parties in an unfavourable position since the administrative disputes
may sometimes last for several years, while they were obliged to pay the pecuni-
ary fines right away).
Speaking of the procedures carried out by the non-judicial authorities, we
would point out one anomaly of the Law on Regulatory Violations from 2015,
that remained in the new one as well. Namely, the procedure for regulatory viola-
tions which is carried by the non-judicial authorities is, in the Republic of Mac-
edonia, longer than the criminal procedure. While the criminal procedures have
three instances (court-of-first-instance, court of appeals and Supreme court), the
regulatory violations which are carried out by non-judicial authorities have five.
The entire procedure goes as provided: (1) an authorized authority (for instance
an inspectorate) files a request for initiating regulatory violations procedure be-
fore the competent non-judicial authority; (2) the non-judicial authority carries
out the procedure and issues an individual administrative act - decision; (3) ei-
ther the authority which requested the procedure (for instance the inspectorate)
or the perpetrator files an appeal against the decision of the non-judicial author-
ity to the State Commission for Deciding in a Second Instance in the Area of In-
spection Supervision and Regulatory Violations Procedure; (4) the respective sec-
ond-instance authority reaches a decision; (5) the decision of the second-instance
authority might be a subject of administrative dispute before the Administrative
Court as either of the parties (the authority which requested the procedure or the
perpetrator) may submit a claim for that purpose; (6) the adjudication of the Ad-
ministrative Court might be appealed against to the Higher Administrative Court
(also by either of the parties in the first-instance administrative dispute); (7) if
there are grounds for that, other legal remedies might be used too (initiating a
procedure before the Supreme Court).
This approach seemed quite illogical and harmful for the citizens - especial-
ly if one bears in mind that there are more procedural guarantees for throwing a
piece of paper on the street than for a criminal prosecution. Such an approach is
not taken by any other country where the regulatory violations procedures may
231
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
be run by non-judicial authorities such as Croatia (Article 191 of the Law on Reg-
ulatory Violations / Prekršajni zakon),6 Slovenia (Article 59 of the Law on Regu-
latory Vilations / Zakon o prekrših),7 Germany (Article 62 of the Law on Regula-
tory Vilations / GesetzüberOrdnungswidrigkeiten).8
For that reason, the Law on Regulatory Violations of the Republic of North
Macedonia provides that appeals against the first-instance regulatory violations
decisions reached by the non-judicial authorities may be submitted to the State
Commission only by the 31.12.2020. After that a second-instance procedure will
not exist and the first-instance decisions will be disputed directly before the Ad-
ministrative Courts. The respective State Commission will cease to exist on the
01.01.2021.
CONCLUDING REMARKS
The Law on Regulatory Violations from 2019 contains provisions which

may be perceived as a positive step forward in the Macedonian legal framework.
It is expected that it will improve the citizens position vis-a-vis the authorities, i.e.
their legal safety. This especially goes when bearing in mind that the new Law on
Regulatory Violations provides a much broader basis for using the warning as a
sanction. In addition, the pecuniary fines are reduced and the administrative dis-
pute now has a suspensive effect. Nevertheless, it takes a longer period of applica-
tion so that one can analyse the de facto effects of this legal act.
6 However, there are slight differences in the Croatian legal system. The Republic of Croatia
has specialized courts for such violations which may carry out first-instance procedures, but also
second-instance procedures if the first-instance procedure is carried out by a non-judicial authority.
However, in these cases the citizen does not initiate the second-instance procedure with a claim - as
in the Republic of North Macedonia - but with a legal remedy called an appeal. More information
at: Narodne Novine Republike Hrvatske br. 107/07.
7 Uradni list Republike Slovenije 7/03, 86/04, 44/05, 40/06, 51/06, 115/06, 17/08, 21/08,
108/09, 9/11, dostapenna: https://www.uradni-list.si/glasilo-uradni-list-rs/vsebina/103272.

8 Federal Law Gazette I 706, dostapennahttps://www.gesetze-im-internet.de/owig_1968/
index.html.
232
Dr BORČE DAVITKOVSKI,
redovni profesor Pravnog fakulteta “Justinijan Prvi”,
Univerzitet “Sv. Kiril i Metodij” u Skoplju;
Dr ANA PAVLOVSKA DANEVA,
redovni profesor Pravnog fakulteta “Justinijan Prvi”,
Univerzitet “Sv. Kiril i Metodij” u Skoplju
Mr KONSTANTIN BITRAKOV
Asistent istraživač, Makedonska akademija nauka i umetnosti
PREGLED NOVOG PRAVNOG OKVIRA PREKRŠAJA

U REPUBLICI SEVERNA MAKEDONIJA
Rezime
Republika Severna Makedonija je nedavno usvojila novi Zakon o prekršajima u kome su

uvedene brojne novine u njenom prekršajnopravnom režimu. Ideja iza ovog novog propisa bila
je da se reše dugotrajni problemi prekršajnog prava zemlje, tj. da se bolje zaštite prava i obaveze
građana u svetlu evropskih standarda. Spomenuti problemi prekršajnog prava su bili povezani sa
visinom novčanih kazni (tj. sa enormno visokim novčanim kaznama), nepoštovanjem principa non
bis in idem, dužinom postupaka i nedostatku jasne granice između administrativnih prekršaja i sud-
skih prekršaja. U tom kontekstu, cilj ovog teksta je da rasvetli novine makedonskog prekršajnog
sistema i da prodiskutuje o njihovom uticaju. Očekuje se da će imati dvojni uticaj. S jedne strane
će pomoći makedonskim institucijama da bolje razumeju nove odredbe koje treba primenjivati, a s
druge strane biće pokrenuta međunarodna (komparativna) debata oko adekvatnosti novih zakon-
skih rešenja. Imajući ovo u vidu, u tekstu će biti sistematski predstavljena nova rešenja iz Zakona o
prekršajima. Posle toga biće ponuđeno i upoređenje sa prethodnim zakonskim okvirom. Razume se
da je ovaj tekst samo početni pokušaj da se istraži odgovarajuća sfera. Dublje analize mogu slediti
nakon dužeg perioda primene novog Zakona o prekršajima, tj. nakon sagledavanja ishoda njegove
primene.
Ključne reči: prekršaji, prekršajni postupak, novčane kazne, Zakon o prekršajima, kazne
233
NATAŠA STOJANOVIĆ
NEKOLIKO NAPOMENA O PROPISIMA JEDINICA

LOKALNE SAMOUPRAVE OD ZNAČAJA
ZA DOBROBIT ŽIVOTINJA
Predmet pažnje autora jesu legislativna ovlašćenja koja jedinice lokalne samouprave
u Republici Srbiji imaju u pogledu zaštite dobrobiti životinja. U radu se ova ovlašćenja gra-
dova i opština sagledavaju kroz prizmu Zakona o dobrobiti životinja, Zakona o veterinar-
stvu, Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o komunalnim delatnostima Republike Srbije,
kao i propisa koji, na ovu temu, donose organi jedinica lokalne samouprave. U cilju posti-
zanja višeg stepena zaštite dobrobiti životinja, a samim tim i zaštite ljudi i životne sredine,
autor se u radu zalaže za usaglašavanje propisa na lokalnom nivou sa republičkim propisi-
ma kojima se štiti dobrobit životinja, za ujednačavanje odgovarajućih rešenja na nivou jedi-
nica lokalne samouprave i za uspostavljanje koordinacionog tela u opštinama i/ili gradovi-
ma koje bi bilo nadležno za: pružanje stručne pomoći oko donošenja i primene propisa koji
se odnose na dobrobit životinja, razvoj dobre prakse, promovisanje odgovornog vlasništva,
kao i edukaciju i kontinuirano informisanje svih građana u Republici Srbiji o pravima i duž-
nostima koja imaju prema životinjama, ali o potrebama životinja, kao bićima koja osećaju.
Ključne reči: dobrobit životinja, propisi jedinica lokalne samouprave, koordinaciono
telo za zaštitu dobrobiti životinja
Dr Nataša Stojanović, profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Nišu. Rad je rezultat istraži-
vanja na projektu “Zaštita ljudskih i manjinskih prava u evropskom pravnom prostoru” (br. 179046),
koji finansira Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Republike Srbije.
235
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
UVOD
Na nivou gradova i opština u Republici Srbiji dobrobit životinja se, osim
Zakonom o dobrobiti životinja,1 kao osnovnim zakonskim tekstom koji najsve-
obuhvatnije normira ovu problematiku,2 štiti i širokim spektrom podzakonskih
akata koje donose nadležna tela jedinica lokalne samouprave. Radi se o propisi-
ma: o držanju i zaštiti domaćih životinja, o načinu i mestima izvođenja kućnih
ljubimaca na javne površine, o obavljanju delatnosti Zoohigijene i sl.
U fokusu naše pažnje jesu propisi jedinica lokalne samouprave kojima se
štiti dobrobit životinja. Na primerima četiri najveća grada u Republici Srbiji: Be-
ograda, Novog Sada, Niša i Kragujevca utvrđujemo u kojoj meri jedinice lokal-
ne samouprave zaista poštuju slovo zakona u pogledu donošenja propisa o nači-
nu i mestima izvođenja kućnih ljubimaca na javne površine i programa kontrole
i smanjenja populacije napuštenih pasa i mačaka, prema specifičnostima sredi-
ne. Osim toga, u radu tražimo osnov za donošenje odluka o zaštiti i držanju do-
maćih životinja od strane jedinica lokalne samouprave, ispitujemo stepen njihove
usaglašenosti sa zakonima kojima se normira dobrobit životinja i kritički sagleda-
vamo sličnosti i razlike između ovih odluka. Poseban segment rada posvećen je
propisima kojima se uređuje komunalna delatnost Zoohigijene na teritoriji ovih
gradova, sa posebnim akcentom na pitanje zaštite dobrobiti životinja.
PROPISI JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE O MESTIMA

I NAČINU IZVOĐENJA KUĆNIH LJUBIMACA
Zakon o dobrobiti životinja Srbije je za organe jedinice lokalne samoupra-

ve propisao rok od dve godine od stupanja na pravnu snagu u pogledu donoše-
nja propisa kojim se bliže preciziraju mesta i način izvođenja kućnih ljubimaca na
javne površine.3
Slovo ovog zakonskog teksta u potpunosti je ispoštovala Skupština grada
Niša, usvajanjem Odluke o mestima i načinu izvođenja kućnih ljubimaca na jav-
ne površine na teritoriji grada Niša,4 premda i većina odluka o držanju i zaštiti
domaćih životinja opština grada Niša, takođe sadrže odredbe kojima se uređuje
1 Zakon o dobrobiti životinja Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 41/2009.
2 O drugim zakonima u Republici Srbiji kojima se, takođe, štiti dobrobit životinja, v. Nataša
Stojanović, Pravo životinja, Pravni fakultet, Niš, 2017, str. 24–27.
3 V. Zakon o dobrobiti životinja Srbije, čl. 54, st. 2, u vezi sa čl. 88.
4 Odluka o mestima i načinu izvođenja kućnih ljubimaca na javne površine na teritoriji
grada Niša, Službeni list GN, br. 10/2015 i 18/2017.
236
N. Stojanović: Nekoliko napomena o propisima jedinica lokalne samouprave od značaja ...
ova problematika.5 Grad Beograd je pitanje mesta i načina izvođenja kućnih lju-
bimaca na javne površine regulisao Odlukom o držanju domaćih životinja i kuć-
nih ljubimaca na teritoriji grada Beograda,6 grad Kragujevac je to pretežno uredio
Odlukom o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca,7,8 a
grad Novi Sad, Odlukom o držanju domaćih životinja.9 Upravo zbog toga što je
ova problematika, izuzev propisa grada Niša, uređena odlukama o držanju do-
maćih životinja na teritorijama navedenih gradova, osnovne odlike i specifičnosti
ovih propisa biće analizirane u delu koji se odnosi na ove podzakonske akte.
PROGRAMI KONTROLE I SMANJENJA POPULACIJE

NAPUŠTENIH PASA I MAČAKA
Program kontrole i smanjenja populacije napuštenih pasa i mačaka, prema

specifičnostima sredine, usvaja zakonodavno telo grada ili opštine sa ciljem da se
odgovarajućim merama, u određenom vremenskom razdoblju, smanji populacija
napuštenih pasa i mačaka na javnim površinama.
Ovaj pravni dokument je odraz potrebe da se višegodišnji pokušaji reša-
vanja problema prekobrojnosti populacije pasa i mačka napokon reše, budu-
ći da se primena državno-pravne represije prema životinjama lutalicama,10 to
5 V. Odluku o držanju i zaštiti domaćih i egzotičnih životinja na području gradske opštine
Pantelej, čl. 16–19 (Službeni list GN, br. 43/2010 i 137/2017); Odluku o držanju i zaštiti domaćih
i egzotičnih životinja na području gradske opštine Niška Banja, čl. 22–25 (Službeni list GN, br.
25/2011 i 19/2018); Odluku o uslovima za držanje domaćih životinja na području gradske opštine
Palilula, čl. 16–19 (Službeni list GN, br. 61/2017); i Odluku o držanju domaćih životinja i kućnih lj-
ubimaca na području gradske opštine Medijana, čl. 17 i čl. 19–26 (Službeni list GN, br. 82/2018).
Na teritoriji opštine Crveni krst u primeni je Odluka o uslovima za držanje domaćih i egzotičnih
životinja na području gradske opštine Crveni krst (Službeni list GN, br. 81/2018), ali ona ne sadrži
ovakva pravila.
6 V. Odluku o držanju domaćih životinja i kućnih ljubimaca na teritoriji grada Beograda,
čl. 17–25 (Službeni list GB, br. 37/2011, 34/2014, 114/2016 – dr. odluka, 19/2017 i 109/2018).
7 Odluka o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 20–25
(Službeni list GK, br. 18/2014 – prečišćen tekst, 9/2017 i 11/2018).

8 Ovaj akt upućuje na druge propise koji se, takođe, primenjuju u konkretnom slučaju. V.
čl. 20–21 ovog podzakonskog akta.

9 Odluka o držanju domaćih životinja grada Novog Sada, čl. 18–28 (Službeni list GNS,
br. 60/2010, 12/2011, 17/2011 – ispr., 1/2012, 65/2013 – dr. odluka, 13/2014, 11/2015, 33/2015 –
autentično tumačenje, 63/2015 i 16/2018).
10 Inače, tu državno-pravnu represiju prema napuštenim psima i mačkama “potvrdio”
je Zakon o zdravstvenoj zaštiti životinja Republike Srbije, čl. 11 (Službeni glasnik RS, br. 37/1991,
50/1992, 33/1993, 52/1993, 53/1993, 67/1993, 48/1994, 53/1995, 52/1996, 25/2000, 91/2005 – dr. za-
kon i 101/2005 – dr. zakon).
237
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
jest njihovo nehumano hvatanjem i još nehumanije ubijanje u tzv. privremenim

prihvatilištima,11 nije pokazala uspešnom.12 Broj napuštenih pasa i mačaka se nije
smanjio, jer su “neutralisana” područja naseljavala druge životinje lutalice, traga-
jući za hranom u novom životnom prostoru. Takođe je bez efekta ostala i praksa
preseljavanja napuštenih pasa i mačaka iz jednog mesta u drugo mesto.13
Prema raspoloživim podacima, gradovi: Beograd, Novi Sad, Niš i Kraguje-
vac doneli su ovaj temeljni pravni akt za rešavanje problema napuštenih pasa i
mačaka. Jedino se zakonodavno telo grada Niša držalo zakonom određenog vre-
menskog okvira za njegovo donošenje – dve godine od stupanja na pravnu snagu
Zakona o dobrobiti životinja Srbije,14 njegovim usvajanjem 2011. godine.15 Gra-
dovi Beograd16 i Novi Sad17 su Program kontrole i smanjenja populacije napu-
štenih pasa i mačaka doneli sa blagim kašnjenjem, 2013. godine, odnosno 2014.
godine, dok je grad Kragujevac tu svoju dužnost ispunio, ali tek 2018. godine.18
Pritom, treba imati u vidu da je u Beogradu, donošenju Programa kontrole i sma-
njenja populacije napuštenih pasa i mačaka prethodilo usvajanje, od strane Skup-
štine Grada, Strategije o rešavanju problema nevlasničkih pasa i mačaka na teri-
toriji grada Beograda19 u kojoj su sadržani načela, ciljevi i mere za rešavanje ovog
višedecenijskog problema.
11 To naročito ilustruje autor Vojislava Crnjanski Spasojević, u članku objavljenom u Ne-
deljnom telegrafu, od 10. februara 2010. godine, pod naslovom “Otrovanu reku farbaju u plavo, pse
lutalice ubijaju deterdžentom”.
12 O neprihvatljivosti takvog rešavanja probema napuštenih pasa i mačaka, V. Nikola
Visković, “Pravna zaštita kućnih životinja (ljubimaca) – Evropska konvencija iz 1987. i Talijanski za-
kon iz 1991.”, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br. 29/1–2, 1992, str. 87–89.
13 O društvenom problemu napuštenih životinja, V. N. Stojanović, nav. delo, str. 223–225.
14 V. Zakon o dobrobiti životinja Srbije, čl. 54, st. 1.
15 V. Odluku o usvajanju Programa kontrole i smanjenja populacije napuštenih pasa i ma-
čaka na teritoriji grada Niša, Službeni list GN, br. 15/2011.
16 Program kontrole i smanjenja populacije napuštenih pasa i mačaka na teritoriji gra-
da Beograda, na internet stranici http//:www.veterina.beograd.rs/files/File/regulative/Program_

Kontrole_i_Smanjenja_Populacije_Napustenih_Pasa_i_Macaka_na_Teritoriji_Grada_Beograda.pdf,
23. jun 2019.
17 Program kontrole i smanjenja populacije napuštenih pasa i mačaka na teritoriji grada No-
vog Sada, Službeni list GNS, br. 6/2014, 7/2016 i 2/2019.
18 Podaci o Programu kontrole i smanjenja populacije napuštenih pasa i mačaka grada Kra-
gujevca preuzeti sa internet stranice http//:www.infokg.rs/info/naslovna-sterilizacija-napustenih-pa-
sa-i-macaka.html, 18. jul 2019.
19 Strategija o rešavanju problema nevlasničkih pasa i mačaka na teritoriji grada Beograda,
Službeni list GB, br. 31/2011.
238
Svi navedeni gradovi koji su blagovremeno ili sa kašnjenjem ispunili duž-

nost izrade programa kontrole i smanjenja populacije napuštenih pasa i mačaka,
prema specifičnostima sredine, pridržavali su se, u njegovoj izradi, preporuka za
kontrolu populacije pasa lutalica Svetske organizacije za zdravlje životinja (World
Organisation for Animal Health – OIE).20 Suštinu tih preporuka, sadržanih u Svet-
skom kodeksu za zdravlje životinja (Terrestrial Animal Health Code), čini huma-
ni pristup u rešavanju problema napuštenih pasa i mačaka, koji se propagira kroz
metod “uhvati-tretiraj-pusti” (“catch-neuter-release” – CNR21), bez primene ili
strogo selektivne primene eutanazije životinja (no kill strategy).22
Programi kontrole i smanjenja populacije napuštenih pasa i mačaka koji su
bili predmet naše analize s prvom ističu da je problem prekobrojnosti populaci-
je napuštenih pasa i mačaka ne samo posledica prirodne reprodukcije, već prven-
stveno neodgovornog ponašanja vlasnika, odnosno držaoca životinja i šire građa-
na, te da, kao najefikasnija sredstva u borbi sa ovim problemom, propisuju, osim
sterilizacije životinja, upravo te promene u ponašanju ljudi kroz edukaciju i pro-
movisanje odgovornog vlasništva, dodajući tu i sankcije za nepridržavanje slova
propisa, kako republičkih, tako i lokalnih. Izgradnjom prihvatilišta za sve napu-
štene životinje, problem napuštenih pasa i mačaka neće biti rešen, jer se ne rešava
uzrok problema – neodgovorno vlasništvo.23
U principu, programi kontrole i smanjenja populacije napuštenih pasa i
mačaka gradova: Beograda, Novog Sada, Niša i Kragujevca polaze od istih razlo-
ga za njihovo donošenje, istog cilja koji treba da se postigne njihovim sprovođe-
njem i istovetnih mera koje treba da doprinesu smanjenju brojnosti napuštenih
20 V. Svetski kodeks za zdravlje životinja, Pododeljak 7. 7. Kontrola populacije napuštenih pasa
(Terrestrial Animal Health Code, Chapter 7. 7, Stray dog population control), na internet stranici http://
www.oie.int/index.php?id=169&L=0&htmfile=chaptire_aw_stray_dog.htm, 9. maj 2019. godine.
21 Ovaj metod je u upotrebi, kako za napuštene pse, tako i za napuštene mačke. U struč-
noj literaturi, međutim, vrši se izvesno razdvajanje u njegovoj primeni u situaciji kada su u pita-
nju mačke, budući da se za njihovo hvatanje koriste zamke. Zbog toga se ovaj metod, kada su u pita-
nju napuštene mačke, naziva “trap-neuter-release” – TNR. Opširnije o tome, v. Nataša Vukomirović,
“Uhvati – steriliši – vrati, zadrži ili udomi”, http://link.plus.org.rs, 12. februar 2017. godine.
22 Suštinu ovog metoda zapravo čini hvatanje napuštenih pasa ili mačaka, njihovu sterilizac-
iju ili kastraciju (u zavisnosti od pola), vakcinaciju od besnila i vraćanje u stari životni ambijent,
uz obezbeđivanje redovne ishrane i brige o njihovom zdravlju. Praksa je pokazala da se primenom
ovog programa, u početnoj fazi, stabilizuje broj napuštenih pasa i mačaka, a vremenom se i sman-
juje njihova populacija. Pozitivna strana ovog programa jeste i u tome što sterilisane ili kastrirane
životinje žive duže, imaju u manjoj meri izražene zdravstvene probleme i imaju bolji temperament.
O tome, opširnije V. Margaret C. Jasper, Pet Law, Oxford University Press, Oxford, 2007, str. 5–6.
23 V. Strategiju o rešavanju problema nevlasničkih pasa i mačaka na teritoriji grada Beogra-
da, str. 7.
239
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
pasa i mačaka. Ima, međutim i razlika, koje su, verujemo, uslovljene specifično-
stima sredine za koju se donosi ovaj pravni akt. Pa tako, jedino beogradski Pro-
gram kontrole i smanjenja populacije napuštenih pasa i mačaka reguliše položaj
staratelja životinja, lica koja se na dobrovoljnoj osnovi i iz svojih sredstava brinu
o napuštenim životinjama, i samo ovaj pravni dokument sadrži detaljni plan sma-
njenja broja ujeda pasa ili mačaka.24 Niški Program kontrole i smanjenja popula-
cije napuštenih pasa i mačaka, u odnosu na druge analizirane programe sadrži,
u delu posvećenom njegovoj realizaciji, stavku o uvođenju lokalnih komunalnih
taksi za držanje pasa i mačaka,25 čija visina zavisi od toga da li su pas ili mačaka
sterilisani ili ne.
Osim razlika u sadržini analiziranih programa kontrole i smanjenja popu-
lacije napuštenih pasa i mačaka, uočljiv je i različit pristup u pogledu subjekata
nadležnih za sprovođenje istih. Po pravilu, primena slova ovih podzakonskih aka-
ta je u nadležnosti Službe Zoohigijene. Od ovog rešenja unekoliko odstupa niš-
ki zakonodavac, propisujući da su za sprovođenje i praćenje primene ovog Pro-
grama zaduženi: osim JKP “Medijana”, u svojstvu Zoohigijenske službe, Uprava za
komunalne delatnosti, energetiku i saobraćaj, Uprava za imovinu grada i inspek-
cijske poslove i Uprava gradskih opština.26
ODLUKE O DRŽANJU I ZAŠTITI DOMAĆIH ŽIVOTINJA
Zakon o dobrobiti životinja Srbije nijednom odredbom ne daje direktno

ovlašćenje jedinicama lokalne samouprave da svojim aktom urede uslove i način
držanja kućnih ljubimaca i šire domaćih životinja, za razliku od jasne i precizne
odredbe o donošenju propisa kojim se određuje mesto i način izvođenja kućnih
ljubimaca na javne površine i izrade programa i kontrole smanjenja populacije
napuštenih pasa i mačaka. Posredno, takva namera bi se mogla nazreti iz odred-
be čl. 3, st. 3 ovog zakonskog teksta koji, pored ostalog, govori i o dužnosti orga-
na jedinica lokalne samouprave, kao i drugih subjekata “da brinu o životu i zašti-
ti zdravlja i dobrobiti životinja i međusobno sarađuju, koordiniraju i usklađuju
donošenje i sprovođenje odluka u oblasti dobrobiti životinja”. Budući da izmene i
24 V. Program kontrole i smanjenja populacije napuštenih pasa i mačaka na teritoriji grada
Beograda, str. 14–15 i 18–20.

25 Ideja o uvođenju komunalnih taksi prethodno je našla svoje mesto u Strategiji o rešavanju
problema nevlasničkih pasa i mačaka na teritoriji grada Beograda, str. 3.

26 V. Odluku o usvajanju Programa kontrole i smanjenja populacije napuštenih pasa i ma-
čaka na teritoriji grada Niša, čl. 2.
240
dopune Zakona o lokalnoj samoupravi Srbije, izvršene 2018. godine,27 više ne na-
brajaju poslove koje opština ili grad, u skladu sa Ustavom i zakonom, obavljaju,28
već se navode oblasti koje ovi organizacioni oblici lokalne samouprave, a na te-
melju posebnih sektorskih zakona imaju pravo da uređuju, a kako nijednom obla-
sti nije jasno “pokrivena” zaštita dobrobiti životinja, sledi da bi Zakon o dobrobiti
životinja Srbije, kako je to učinio novi Zakon o zaštiti životinja u Hrvatskoj,29 tre-
balo da precizira nadležnost jedinica lokalne samouprave na polju ovog segmen-
ta zaštite dobrobiti životinja. Ovo utoliko pre što, za razliku od statuta Beograda i
Niša30 koji daju takvo ovlašćenje gradu, odnosno opštinama, statuti Novog Sada i
Kragujevca ne sadrže takve odredbe.31
Kako smo već videli, za razliku od Beograda, Novog Sada i Kragujevca koji
imaju jednu odluku o držanju domaćih životinja koja se primenjuje na celoku-
pnoj teritoriji ovih gradova, grad Niš je to uredio na drugačiji način, prepušta-
jući opštinama: Panteleju, Niškoj Banji, Paliluli, Crvenom krstu i Medijani, da tu
problematiku urede svojim odlukama. Ono što je, takođe, interesantno jeste da
su opštine na teritoriji grada Niša: Crveni krst, Palilula i Medijana, tek nedavno
donele odgovarajuće odluke o držanju domaćih životinja, koliko-toliko usaglaše-
ne sa Zakonom o dobrobiti životinja Srbije, dok su većina rešenja praktično preu-
zeta iz ranije važećih odluka sa ovom tematikom, donetih pre usvajanja ovog za-
konskog teksta.
Komparirajući rešenja, sadržana u odlukama o držanju domaćih životinja,
sa područja gradova: Beograda, Novog Sada, Kragujevca i Niša može se izvesti
zaključak da su i pored mnogobrojnih sličnosti u rešenjima, prisutne i vrlo uočlji-
ve razlike. Pa tako, premda Zakon o dobrobiti životinja Srbije ne propisuje ogra-
ničenje u pogledu broja pasa i mačaka o kojima pojedinac može brinuti, odluke
o držanju domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca i svih opština u okvi-
ru grada Niša određuju da se u stanu, kući ili dvorištu mogu držati do dva odrasla
psa ili dve odrasle mačke ili jedan pas i jedna mačka i njihov podmladak najdu-
27 Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 129/2007, 83/2014
– dr. zakon, 101/2016 – dr. zakon i 47/2018).

28 Prema izvornoj verziji Zakona o lokalnoj samopupravi u nadležnost opština, odnosno
gradova spadalo je uređivanje i organizacija poslova u vezi sa držanjem i zaštitom domaćih i egzo-
tičnih životinja. V. čl. 20, st. 1, tač. 26 ovog zakonskog teksta.
29 Zakon o zaštiti životinja Republike Hrvatske, čl. 51, st. 5 (Narodne novine, br. 102/2017 i
32/2019).
30 V. Statut grada Beograda, čl. 25, st. 1, tač. 3 (Službeni list GB, br. 39/2008, 6/2020, 23/2013
i 60/2019) i Statut grada Niša, čl. 85, st. 1, tač. 15 (Službeni list GN, br. 88/2008 i 143/2016).
31 V. Statut grada Novog Sada, Službeni list GNS, br. 11/2019 i Statut grada Kragujevca,
Službeni list GK, br. 8/2019.
241
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
že do navršenog trećeg, odnosno četvrtog meseca života.32 Odluka o držanju do-

maćih životinja koja važi za teritoriju grada Novog Sada u potpunosti poštuje slo-
vo Zakona o dobrobiti životinja Srbije, uređujući da se u stambenim celinama ili
dvorištu mogu držati psi i mačke u broju “i na način kojim se obezbeđuje njiho-
va dobrobit”, a sve uz uslov da se time ne uznemiravaju i ugrožavaju ljudi i život-
no okruženje.33 Odluka o držanju domaćih životinja i kućnih ljubimaca na terito-
riji grada Beograda uopšte ne spominje mogući broj pasa i mačaka u vlasništvu
pojedinca, čime se prećutno saglašava sa slovom Zakona o dobrobiti životinja Sr-
bije o neograničavanju broja kućnih ljubimaca koje pojedinac može držati. Po-
tom, jedino Odluka grada Kragujevca poštuje odredbu ovog zakonskog teksta,34
koja predviđa da se pas ne sme držati stalno vezan na lancu, dok odgovarajući
propisi grada Novog Sada i niških opština nemaju ogradu da pas ne sme biti stal-
no vezan.35 Odluka grada Beograda o držanju domaćih životinja ne sadrži takvu
odredbu, prećutno se saglašavajući na taj način sa onim što Zakon o dobrobiti ži-
votinja Srbije propisuje u pogledu ovog segmenta zaštite posebne dobrobiti živo-
tinja. Premda sve odluke koje su bile predmet naše analize sadrže odredbu o duž-
nosti onoga ko brine o psu da obezbedi njegovo obeležavanje i registraciju, one ne
sadrže i kazne za takvo protivpravno postupanje, izuzev niške opštine Medijana.36
Kada je reč o načinu i mestima izvođenja kućnih ljubimaca na javne površi-
ne, tu, takođe, ima različitih rešenja. Tako, jedino kragujevački zakonodavac pro-
pisuje da je držalac psa ili mačke dužan, odmah po uginuću životinje, a najkasnije
32 V. Odluku o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 14; Od-
luku o držanju i zaštiti domaćih i egzotičnih životinja na području gradske opštine Pantelej, čl. 10
i čl. 14; Odluku o držanju i zaštiti domaćih i egzotičnih životinja na području gradske opštine Niš-
ka Banja, čl. 17 i čl. 20; Odluku o uslovima za držanje domaćih životinja na području gradske opšti-
ne Palilula, čl. 10 i čl. 14; Odluku o uslovima za držanje domaćih i egzotičnih životinja na području
gradske opštine Crveni Krst, čl. 17 i čl. 20; i Odluku o držanju domaćih životinja i kućnih ljubimaca
na području gradske opštine Medijana, čl. 11 i čl. 14.
33 V. Odluku o držanju domaćih životinja grada Novog Sada, čl. 13, st. 1 i čl. 15.
35 Upor. Odluku o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 28 sa
Odlukom o držanju domaćih životinja grada Novog Sada, čl. 16, st. 1; Odlukom o držanju i zašti-
ti domaćih i egzotičnih životinja na području gradske opštine Pantelej, čl. 15; Odlukom o držanju
i zaštiti domaćih i egzotičnih životinja na području gradske opštine Niška Banja, čl. 21, st. 1; Odlu-
kom o uslovima za držanje domaćih životinja na području gradske opštine Palilula, čl. 15; Odlukom
o uslovima za držanje domaćih i egzotičnih životinja na području gradske opštine Crveni Krst, čl.
21 i Odlukom o držanju domaćih životinja i kućnih ljubimaca na području gradske opštine Medija-
na, čl. 15, st. 1.
36
V. Odluku o držanju domaćih životinja i kućnih ljubimaca na području gradske opštine
Medijana, čl. 47, st. 1, tač. 8.
242
u roku od 24 časa od uginuća, da o tome obavesti organ uprave nadležan za po-

slove veterinarske inspekcije, kako bi se utvrdio uzrok smrti,37 čime odstupa od
rešenja sadržanog u domaćem Pravilniku o načinu obeležavanja i registraciji pasa
i mačaka, koji propisuje rok od sedam dana od uginuća psa ili mačke za prijavu te
činjenice.38 Potom, samo odluke o držanju domaćih životinja grada Novog Sada
i niške opštine Medijana predviđaju odstupanje od pravila da se pas ne izvodi na
javne površine na povocu u situaciji kada su u pitanju psi-vodiči za slepa ili sla-
bovida lica, službeni psi, za vreme potrage za izgubljenim licem ili tokom policij-
ske akcije i ovčarski psi, kada čuvaju stoku.39 Ili beogradska Odluka o držanju do-
maćih životinja i kućnih ljubimaca koja jedino propisuje odstupanje od pravila
da je zabranjeno uvoditi pse i mačke u objekte koje upotrebljavaju organi državne
uprave ili lokalne samouprave, pravilom da se izuzetno mogu, ako to dozvoli nad-
ležni organ opštine svojim aktom, uvoditi kućni ljubimci u pisarnicu, šalter-salu
ili uslužni centar ovih zgrada40
U pogledu mera zabrane primetno je u pojedinim odlukama i nepotreb-
no ponavljanje zabrana već sadržanih u srpskom Zakonu o dobrobiti životinja.41
Osim toga, uočljive su i razliku u normiranju pojedinih mera zabrane na lokal-
nom nivou. Pa tako, dok je propisima gradova: Beograda, Novog Sada i Kragu-
jevca, kao i niške opštine Medijana zabranjeno hranjenje napuštenih i izgubljenih
domaćih životinja na javnim površinama, u zajedničkim prostorijama i dvorišti-
ma stambenih zgrada, u odlukama drugih opština grada Niša ne postoji takva
zabrana,42 ali je ona kao takva za celo područje grada Niša utvrđena Odlukom o
37 V. Odluku o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 26.
38 V. Pravilnik o načinu obeležavanja i registraciji pasa i mačaka Republike Srbije, čl. 16, st.
2 (Službeni glasnik RS, br. 23/2012).
39 V. Odluku o držanju domaćih životinja grada Novog Sada, čl. 18, st. 4 i Odluku o držanju
domaćih životinja i kućnih ljubimaca na području gradske opštine Medijana, čl. 17, st. 4.
čl. 24a, st. 1.

41 U tom pogledu, na primer, upor. Zakon o dobrobiti životinja Srbije, čl. 7, st. 1, tač. 1, 2, 3,
9 i 22 sa Odlukom o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 30; Odlu-
kom o držanju i zaštiti domaćih i egzotičnih životinja na području gradske opštine Pantelej, čl. 37,
st. 1, tač. 3 i 15; Odlukom o držanju i zaštiti domaćih i egzotičnih životinja na području gradske op-
štine Niška Banja, čl. 27, st. 1, tač. 14 i 17–18 i Odlukom o uslovima za držanje domaćih životinja na
području gradske opštine Palilula, čl. 38, st. 1, tač. 10 i 13–14.
42 V. Odluku o držanju domaćih životinja i kućnih ljubimaca na teritoriji grada Beograda, čl.
22, st. 1, tač. 4; Odluku o držanju domaćih životinja grada Novog Sada, čl. 49, st. 1, tač. 6; Odluku o dr-
žanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 31, st. 1, tač. 3 i Odluku o držanju
domaćih životinja i kućnih ljubimaca na području gradske opštine Medijana, čl. 41, st. 1, tač. 2 i 8.
243
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
mestima i načinu izvođenja kućnih ljubimaca na javne površine na teritoriji gra-

da Niša.43
Razlike su prisutne i u pogledu normiranja mehanizma kontrole sprovođe-
nja propisa jedinica lokalne samouprave koji se odnose na držanje domaćih živo-
tinja i određivanje mesta i načina izvođenja kućnih ljubimaca na javne površine.
Dok, s jedne strane, normotvorci Beograda, Novog Sada, Kragujevca, kao i niške
opštine Medijana propisuju da komunalna milicija ima pravo i dužnost da spre-
čava narušavanje reda, regulisanog ovim odlukama, da ponovo uspostavi naruše-
ni red i kontroliše da li i u kojoj meri vlasnici, odnosno držaoci životinja poštuju
i ispunjavaju dužnost o mestu i prostoru u kome se domaće životinje drže, kao i o
izvođenju kućnih ljubimaca na javne površine, dotle, s druge strane, zakonodav-
ci ostalih niških opština ne daju takva ovlašćenja komunalnoj miliciji da nadzi-
re primenu ovih opštih akata jedinica lokalne samouprave.44 Pri tom, u odlukama
o držanju domaćih životinja gradova Beograda i Kragujevca, kao i niške opštine
Medijana prisutno je preklapanje ovlašćenja komunalnih inspektora i komunal-
nih milicajaca,45 jer i jedne i druge ovi propisi ovlašćuju da kontrolišu izvršava-
nje dužnosti vlasnika, odnosno držaoca životinja u pogledu mesta i prostora gde
se životinje drže i u pogledu dužnosti koje ovlašćena lica imaju prilikom izvođe-
nja kućnih ljubimaca na javne površine.46
Osim toga, nisu zanemarljive ni razlike u pogledu prava i dužnosti komu-
nalnih inspektora u nadzoru nad primenom odluka o držanju domaćih životinja
i odluke kojom se regulišu mesta i način izvođenja kućnih ljubimaca na javne po-
vršine. Primera radi, komunalni inspektor ima pravo i dužnost na teritoriji Novog
43 V. Odluku o mestima i načinu izvođenja kućnih ljubimaca na javne površine na teritoriji
grada Niša, čl. 8, st. 1, tač. 5.

čl. 33, st. 1; Odluku o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 58; Odlu-
ku o držanju domaćih životinja grada Novog Sada, čl. 53, st. 1 i Odluku o držanju domaćih životinja
i kućnih ljubimaca na području gradske opštine Medijana, čl. 45, st. 1.
čl. 32, st. 1, tač. 1 i 2, čl. 33, st. 1, tač. 2; Odluku o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji gra-
da Kragujevca, čl. 55, st. 1, tač. 6–7, čl. 58, st. 1, tač. 2 i Odluku o držanju domaćih životinja i kućnih
ljubimaca na području gradske opštine Medijana, čl. 43, st. 1, tač. 1 i 3, kao i čl. 45, st. 1, tač. 2.
46 Od svih pobrojanih akata jedinica lokalne samouprave, samo je Odluka o držanju i zaštiti
domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca usaglašena sa odgovarajućim odredbama Zako-

na o prekršajima Republike Srbije (Službeni glasnik RS, br. 65/2013, 13/2016 i 98/2016 – odluka
US), budući da ovaj zakonski tekst zabranjuje komunalnim milicajcima, pokretanje prekršajnog
postupka u situaciji da je novčana kazna za prekršaje, propisane ovim opštim aktom, određena fik-
sno, kada se može izdati samo prekršajni nalog, što je, inače, zakonodavna praksa svih gradova i
opština čiji su propisi bili predmet naše analize. V. Odluku o držanju i zaštiti domaćih životinja na
teritoriji grada Kragujevca, čl. 68, st. 1–2 i čl. 168 ovog zakonskog teksta.
244
Sada, kao i niških opština47 da od vlasnika ili držaoca psa ili mačke traži na uvid
dokumentaciju o vakcinaciji, pa ako je ne poseduje, o tome obaveštava veterinar-
sku inspekciju, dok odluke o držanju domaćih životinja Beograda i Kragujevca se
izričito o tome ne izjašnjavaju. Međutim, takva namera zakonodavaca ovih gra-
dova mogla bi se nazreti iz propisa kojim se, pored ostalog, precizira da je drža-
lac životinje dužan da komunalnom inspektoru i komunalnom milicajcu stavi na
uvid sva potrebna dokumenta.48
Najveće razlike u odlukama o držanju domaćih životinja koje su bile pred-
met naše analize vide se u kaznama za protivpravno ponašanje. Tako, jedino Od-
luka o držanju domaćih životinja grada Novog Sada predviđa mogućnost da se
za učinjene prekršaje može izreći novčana kazna ili kazna rada u javnom interesu
u trajanju od 20 do 240 sati, dok druge odluke propisuju samo novčanu kaznu.49
I pored toga, što se gradovi: Beograd, Novi Sad, Kragujevac, kao i niške opštine,
uglavnom pridržavaju normativnog okvira za izricanje novčanih kazni, uređenog
Zakonom o prekršajima Srbije,50 činjenica je da se se za isti prekršaj izriču različi-
te novčane kazne.
Primera radi, ako se pas ili mačka drže na balkonu, terasi ili lođi stana, bez
nadzora ili kontrole, to se u Beogradu sankcioniše novčanom kaznom u iznosu
od 20.000 dinara, u Kragujevcu novčanom kaznom od 5.000 dinara, a u Novom
47 Odluka o uslovima za držanje domaćih i egzotičnih životinja na području gradske opštine
Crveni krst ovlašćuje komunalnog inspektora da zatraži od vlasnika, odnosno držaoca psa ili mačke
i dokumente o registraciji. V. čl. 26, st. 1, tač. 4 ovog pravnog dokumenta.
48 V. Odluku o držanju domaćih životinja grada Novog Sada, čl. 52, st. 4; Odluku o uslovi-
ma za držanje domaćih i egzotičnih životinja na području gradske opštine Crveni Krst, čl. 26, st.1,
tač. 4; Odluku o uslovima za držanje domaćih životinja na području gradske opštine Palilula, čl. 34,
st. 1, tač. 3; Odluku o držanju domaćih životinja i kućnih ljubimaca na području gradske opštine
Medijana, čl. 44, st. 3; Odluku o držanju i zaštiti domaćih i egzotičnih životinja na području grad-
ske opštine Pantelej, čl. 39, st. 1, tač. 3; Odluku o držanju i zaštiti domaćih i egzotičnih životinja na
području gradske opštine Niška Banja, čl. 29, st. 1, tač. 3, kao i Odluku o držanju domaćih životinja
i kućnih ljubimaca na teritoriji grada Beograda, čl. 31, st. 4 i Odluku o držanju i zaštiti domaćih
životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 54, st. 3.
49 V. Odluku o držanju domaćih životinja grada Novog Sada, čl. 54–56; Odluku o držanju
domaćih životinja i kućnih ljubimaca na teritoriji grada Beograda, čl. 34–36; Odluku o držanju i
zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 62–64; Odluku o uslovima za držanje
domaćih i egzotičnih životinja na području gradske opštine Crveni krst, čl. 28–31; Odluku o uslovi-
ma za držanje domaćih životinja na području gradske opštine Palilula, čl. 37–39; Odluku o držanju
domaćih životinja i kućnih ljubimaca na području gradske opštine Medijana, čl. 46–48; Odluku o
držanju i zaštiti domaćih i egzotičnih životinja na području gradske opštine Pantelej, čl. 41–43 i Odlu-
ku o držanju i zaštiti domaćih i egzotičnih životinja na području gradske opštine Niška Banja, čl. 31–
33.
50 V. Zakon o prekršajima Srbije, čl. 39, st. 1–3.
245
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Sadu novčanom kaznom u iznosu od 8.000 dinara.51 Na teritoriji grada Niša, ka-
zna za ovaj prekršaj iznosi 6.000 dinara u opštinama Crveni krst, Palilula i Pante-
lej, dok je na području gradske opštine Niška Banja ovakvo protivpravno postu-
panje sankcionisano sa novčanom kaznom od 5.000 dinara, a u gradskoj opštini
Medijana novčanom kaznom u iznosu od 25.000 dinara.52 U prilog ovoj šaroliko-
sti u kaznenoj politici sigurno idu i kazne za postupanje protivno propisima koji
se odnose na način i mesto izvođenja kućnih ljubimaca. Pa tako, svako punolet-
no fizičko lice koje se ogluši o zabranu da na javne površine izvede opasnog psa
bez povoca, zaštitne korpe na njušci i potvrde za pse53,54 u Nišu se kažnjava nov-
čanom kaznom u iznosu od 6.000 dinara,55 u Beogradu, novčanom kaznom od
10.000 dinara,56 u Novom Sadu, novčanom kaznom u iznosu od 8.000 dinara,57 a
u Kragujevcu, novčanom kaznom od 5.000 dinara.58
ODLUKE O OBAVLJANJU DELATNOSTI ZOOHIGIJENE
Na osnovu čl. 46 Zakona o veterinarstvu Srbije jedinice lokalne samou-

prave imaju pravo i dužnost da organizuju Službu Zoohigijene. Prema ovom za-
51
V. Odluka o držanju domaćih životinja i kućnih ljubimaca grada Beograda, čl. 34, st. 1,
tač. 11; Odluku o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 64, st. 1, tač. 5
i Odluku o držanju domaćih životinja grada Novog Sada, čl. 56, st. 1, tač. 1.
52 V. Odluku o uslovima za držanje domaćih i egzotičnih životinja na području gradske
opštine Crveni krst, čl. 29, st. 1, tač. 3; Odluku o uslovima za držanje domaćih životinja na području
gradske opštine Palilula, čl. 38, st. 2, tač. 3; Odluku o držanju i zaštiti domaćih i egzotičnih životinja
na području gradske opštine Pantelej, čl. 42, st. 2, tač. 3; Odluku o držanju i zaštiti domaćih i
egzotičnih životinja na području gradske opštine Niška Banja, čl. 32, st. 2, tač. 3 i Odluku o držanju
domaćih životinja i kućnih ljubimaca na području gradske opštine Medijana, čl. 47, st. 1, tač. 9.
53 To je, inače, odredba doslovce preuzeta iz čl. 5 Pravilnika o načinu držanja opasnih pasa
koji mogu predstavljati opasnost za okolinu Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 65/2010.
54 Novosadska Odluka o držanju domaćih životinja propisuje dužnost vlasnika svih pasa i
mačaka, a ne samo opasnih pasa da, prilikom njihovog izvođenja na javne površine, moraju sa so-
bom da nose potvrdu o izvršenom obeležavanju psa i o vakcinaciji psa ili mačke, kao i PVC kesu za
izmet psa ili mačke. V. čl. 27 ovog podzakonskog akta.
55 V. Odluku o mestima i načinu izvođenja kućnih ljubimaca na javne površine na teritoriji
grada Niša, čl. 14, st. 1, tač. 1;

čl. 36, st. 1, tač. 3.

57 V. Odluku o držanju domaćih životinja grada Novog Sada, čl. 56, st. 1, tač. 4.
58 V. Odluku o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 64, st. 1,
tač. 11.
246
konskom tekstu, u nadležnost gradova ili opština spadaju hvatanje i zbrinjava-

nje napuštenih životinja u prihvatilišta za životinje; zatim, neškodljivo uklanjanje
umrlih životinja sa javnih površina i iz objekata za držanje, uzgajanje, promet,
dresuru, izlaganje i održavanje takmičenja životinja, kao i transport, ili njegova
organizacija, leševa životinja sa navedenih površina i objekata do objekata u ko-
jima se vrši sakupljanje, prerada ili uništavanje otpada životinjskog porekla, i sve
to na način kojim se ne ugrožavaju ljudi, druge životinje ili životno okruženje.59
Budući da delatnost Zoohigijene, prema Zakonu o komunalnim delatno-
stima Srbije, ulazi u krug “delatnosti pružanja komunalnih usluga od značaja za
ostvarivanje životnih potreba fizičkih i pravnih lica”,60 njeno bliže određenje daje
ovaj zakonski tekst. Iz sadržine čl. 3, st. 1, tač. 14 ovog zakonskog teksta jasno
se uočava nesklad između njega i Zakona o veterinarstvu Srbije u pogledu toga
šta sve obuhvata ova komunalna delatnost. Jer dok Zakon o veterinarstvu govori
samo o hvatanja i zbrinjavanju napuštenih životinja, Zakon o komunalnim delat-
nostima tu uključuje i izgubljene životinje, kao i njihov prevoz do prihvatilišta za
životinje. Još uočljivija razlika vezuje se za druge poslove koje Služba Zoohigijene,
prema Zakonu o komunalnim delatnostima, takođe može obavljati, dok u Zako-
nu o veterinarstvu o tome nema ni reči. Naime, radi o poslovima kontrole i sma-
njenja populacije napuštenih i izgubljenih pasa i mačaka i sprovođenju mera za
smanjivanje populacije štetnih organizama, glodara i insekata, putem dezinfekci-
je, dezinsekcije i deratizacije na javnim površinama.
Očigledno različito normiranje potpuno iste stvari ne može ići u prilog
pravne sigurnosti i jednakog postupanja u istoj situaciji i da je neophodno usagla-
šavanje ova dva zakonska teksta.
Svaka jedinica lokalne samouprave ima pravo i dužnost da komunalnu de-
latnost Zoohigijene na svojoj teritoriji bliže uredi propisima. Tako, za područje
grada Beograda u primeni je Odluka o obavljanju delatnosti Zoohigijene na teri-
toriji grada Beograda,61 za područje grada Novog Sada to je Odluka o obavljanju
delatnosti Zoohigijene,62 za područje grada Niša Odluka o obavljanju komunalne
59 V. Zakon o veterinarstvu Republike Srbije, čl. 46, st. 1 (Službeni glasnik RS, br. 91/2005,
30/2010 i 93/2012).
60 V. Zakon o komunalnim delatnostima Republike Srbije, čl. 2, st. 3, tač. 14, u vezi sa st. 1
istog člana (Službeni galsnik RS, br. 104/2016 i 95/2018).

61 Odluka o obavljanju delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada Beograda, Službeni list GB,
br. 114/2016.
62 Odluka o obavljanju delatnosti Zoohigijene, Službeni list GNS, br. 65/2013, 13/2014 i
47/2016.
247
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada Niša,63 dok se za područje grada Kragu-

jevca primenjuju odgovarajuće odredbe Odluke o držanju i zaštiti domaćih živo-
tinja na teritoriji grada Kragujevca.64
Detaljnim pregledom i analizom rešenja sadržanih u navednim odlukama,
mogli smo uočiti doslovce preuzimanje velikog broja formulacija iz Zakona o do-
brobiti životinja65 i delom Zakona o komunalnim delatnostima Srbije.66
Nijedan podzakonski akt, a tu spadaju i ove odluke, ne treba da bude pro-
sto prepisivanje odredaba sadržanih u Zakonu o dobrobiti životinja i Zakonu o
komunalnim delatnostima Srbije, već treba da bude u službi razrade i pojašnjenja
pojedinih zakonskih rešenja i propisivanja dodatnih pravila, kako bi se regulisale
specifičnosti date sredine, naravno, poštujući odredbe zakona kao akta jače prav-
ne snage.
63 Odluka o obavljanju komunalne delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada Niša, Službeni
list GN, br. 10/2015.
64 V. Odluku o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 38–52a.
65 Upor. npr. Zakon o dobrobiti životinja Srbije, čl. 61, st. 1 sa Odlukom o obavljanju komu-
nalne delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada Niša, čl. 6, st. 1 i Odlukom o obavljanju delatnosti
Zoohigijene grada Beograda, čl 7, st. 2; Zakon o dobrobiti životinja Srbije, čl. 63, st. 1 i 2 sa Odlu-
kom o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 47, st. 1 i 2 i Odlukom o
obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl. 20, st. 1, tač 9; Zakon o dobrobiti životinja
Srbije, čl. 65, st. 1 i čl. 66, st. 2 i 4 sa Odlukom o obavljanju delatnosti Zoohigijene na teritoriji gra-
da Beograda, čl. 9, st. 2 i čl. 10, Odlukom o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl.
20 i Odlukom o obavljanju komunalne delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada Niša, čl. 13; Zakon
o dobrobiti životinja Srbije, čl. 66, st. 3 sa Odlukom o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Beo-
grada, čl. 6, st. 1, Odlukom o obavljanju komunalne delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada Niša,
čl. 5, Odlukom o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl. 7 i Odlukom o držanju i
zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 39; Zakon o dobrobiti životinja Srbije, čl.
67, st. 1 sa Odlukom o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl. 8, st. 1, Odlukom o
obavljanju komunalne delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada Niša, čl. 6, st. 2 i Odlukom o drža-
nju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 40, st. 1; Zakon o dobrobiti životi-
nja Srbije, čl. 67, st. 2 sa Odlukom o obavljanju komunalne delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada
Niša, čl. 6, st. 3, Odlukom o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl. 8, st. 2 i Odlu-
kom o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 40, st. 2; Zakon o dobro-
biti životinja Srbije, čl. 69, st. 1 sa Odlukom o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Beograda, čl.
6, st. 2, Odlukom o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Niša, čl. 15, Odlukom o obavljanju de-
latnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl. 22 i Odlukom o držanju i zaštiti domaćih životinja na te-
ritoriji grada Kragujevca, čl. 44, st. 1.
66 Upor. Zakon o komunalnim delatnostima Srbije, čl. 3, st. 1, tač. 14 sa Odlukom o obav-
ljanju delatnosti Zoohigijene grada Beograda, čl. 3, Odlukom o obavljanju komunalne delatnosti
Zoohigijene na teritoriji grada Niša, čl. 3, Odlukom o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada No-
vog Sada, čl. 4 i Odlukom o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 38,
st. 2.
248
Ono što se, takođe, dâ primetiti, komparirajući rešenja, sadržana u navede-

nim odlukama, jeste postojanje doslovce potpuno istih formulacija u tretiranju
pojedinih pitanja iz domena vršenja delatnosti Zoohigijene,67 a sva je prilika da je
zakonodavac grada Niša većinu rešenja, obuhvaćenih Odlukom o obavljanju de-
latnosti Zoohigijene grada Novog Sada, prosto prekopirao i ugradio u svoju od-
luku. Ipak, među odlukama kojima se uređuje obavljanje delatnosti Zoohigijene
ima i vidljivih razlika. Tako, jedino Odluka o držanju i zaštiti domaćih životinja
na teritoriji grada Kragujevca ne sadrži pravilo da delatnost Zoohigijene obuhva-
ta i preduzimanje mera smanjenja populacije štetnih organizama, glodara i inse-
kata.
Osim toga, za razliku od Odluke o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada
Novog Sada i Odluke o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kra-
gujevca koje sadrže odredbe o karantinu, kao posebnom objektu u kome se, u pr-
vom redu, smeštaju životinje u prometu,68 da bi se u potpunoj izolaciji utvrdilo
njihovo zdravstveno stanje, odluke o obavljanju komunalne delatnosti Zoohigije-
ne gradova Beograda i Niša nemaju takvih odredaba.69 Takođe, jedino Odluka o
držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca predviđa da pre-
duzeće koje obavlja poslove Zoohigijene mora da formira info službu koja, pored
ostalog, ima zadatak da građane obaveštava o ostvarenim rezultatima u smanjiva-
nju populacije napuštenih životinja.70
67 Upor. Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Beograda, čl. 9, st. 2, tač. 4 sa Od-
lukom o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl. 9 i Odlukom o obavljanju komu-
nalne delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada Niša, čl. 7; Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigije-
ne grada Beograda, čl. 12, st. 1 sa Odlukom o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl.
12, st. 2 i Odlukom o obavljanju komunalne delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada Niša, čl. 9, st. 2;
Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Beograda, čl. 13 sa Odlukom o obavljanju delatno-
sti Zoohigijene grada Novog Sada, čl. 13 i Odlukom o obavljanju komunalne delatnosti Zoohigijene
na teritoriji grada Niša, čl. 10, st. 1; Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl.
20 sa Odlukom o obavljanju komunalne delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada Niša, čl. 13; Odlu-
ku o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Beograda, čl. 6, st. 1 sa Odlukom o držanju i zaštiti do-
maćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 39; Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigijene gra-
da Beograda, čl. 25 sa Odlukom o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl. 35–37,
Odlukom o obavljanju komunalne delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada Niša, čl. 25–27 i Odlu-
kom o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 55–59.
68 U karantin se, prema izričitoj nameri novosadskog zakonodavca, smeštaju i reproduktivni
materijal, kao i jaja za priplod. V. Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl.
2, st. 1, tač. 4.
69 V. Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl. 5 i Odluku o
držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 51.

70 V. Odluku o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 52, st. 4.
249
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Komparirajući rešenja, sadržana u pomenutim odlukama, takođe, uoči-

li smo da sve one daju bliža pojašnjenja pojedinih pojmova: “napuštena životi-
nja”, “izgubljena životinja”, “prihvatilište za životinje”, “vlasnik životinje”, “držalac
životinje”.71 Po nama, potpuno nepotrebno, budući da Zakon o dobrobiti životinja
Srbije, kao pravni akt jače pravne snage, definiše navedene termine.72
Po pravilu, rešenja lokalnih propisa koja se odnose na vršenje komunalne
delatnosti Zoohigijene su u saglasju sa Zakonom o dobrobiti životinja Srbije. Od
ovog pravila, ipak, ima odstupanja. Tako, Odluka o obavljanju komunalne delat-
nosti Zoohigijene na teritoriji grada Niša, u čl. 8, govori o postupanju sa životi-
njom smeštenom i prihvatilištu, posle isteka roka od najmanje 30 dana, kada se
ne pronađe njen vlasnik. U Zakonu o dobrobiti životinja ovaj rok odnosi se ne
odnosi samo na pronalaženje vlasnika, nego i na zbrinjavanje na drugi način, po-
sle čega sledi primena pravila programa kontrole i smanjenja populacije napušte-
nih pasa i mačaka.73 Takođe, u odnosu na ovaj zakonski tekst koji propisuje da se
pravila, sadržana u programu kontrole i smanjenja populacije napuštenih pasa i
mačaka, primenjuju kada istekne najmanje 30 dana od smeštanja životinje u pri-
hvatilište, Odluka o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragu-
jevca taj rok skraćuje na 15 dana.74
Dalje, odluke o obavljanju komunalne delatnosti Zoohigijene Beograda i
Niša nisu usaglašene sa izmenama i dopunama Zakona o komunalnim delatno-
stima Srbije koje unekoliko drugačije definišu delatnost Zoohigijene kao vid ko-
munalne delatnosti. Tako, u navednim odlukama i dalje postoji rešenje da delat-
nost Zoohigijene, pored ostalog, obuhvata: hvatanje, zbrinjavanje, veterinarsku
negu i smeštaj napuštenih i izgubljenih životinja (pasa i mačaka) u prihvatilišta
za životinje, a novelirani Zakon o komunalnim delatnostima Srbije sada uopšte i
ne spominje veterinarsku negu tih životinja i ne ograničava se samo na pse i mač-
ke kao napuštene i izgubljene životinje.75 Usaglašene formulacije, u tom pogledu,
71 V. Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Beograda, čl. 2, Odluku o obavl-
janju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl. 2, Odluku o obavljanju komunalne delatnosti
Zoohigijene na teritoriji grada Niša, čl. 2 i Odluku o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji
grada Kragujevca, čl. 42.
72 V. Zakon o dobrobiti životinja Srbije, čl. 5, st. 1, tač. 3, 10, 19, 22 i 33.
73 Upor. Zakon o dobrobiti životinja Srbije, čl. 67, st. 3 sa Odlukom o obavljanju komunalne
delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada Niša, čl. 8.
74
Upor. Zakon o dobrobiti životinja Srbije, čl. 67, st. 3 sa Odlukom o držanju i zaštiti
domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 45, st. 1.
75 Upor. Zakon o komunalnim delatnostima Srbije, čl. 3, st. 1, tač. 14 sa Odlukom o obav-
ljanju delatnosti Zoohigijene grada Beograda, čl. 3 i Odlukom o obavljanju komunalne delatnosti
Zoohigijene na teritoriji grada Niša, čl. 3, st. 1, tač. 1.
250
sadrže Odluka o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada i Odluka o

držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca.76
Osim toga, odluke o obavljanju komunalne delatnosti Zoohigijene Beogra-
da i Niša i dalje sadrže odredbe da delatnost Zoohigijene u sebi uključuje lišava-
nje života neizlečivo bolesnih i povređenih napuštenih i izgubljenih životinja,77
premda je izmenjeni i dopunjeni Zakon o komunalnim delatnostima Srbije nju
izbrisao, usaglašavajući tako sadržinu sa domaćim Zakonom o dobrobiti životi-
nja, budući da ovaj zakonski tekst jasno određuje da životinju može života lišiti,
po pravilu, jedino veterinar ili veterinarski tehničar, odnosno drugo obučeno lice
pod nadzorom veterinara.78 Odluka o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada
Novog Sada i Odluka o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kra-
gujevca, ispravno, ne sadrže takvo rešenje. Takođe, odluke o vršenju komunalne
delatnosti Zoohigijene nisu usaglašene sa noveliranim Zakonom o komunalnim
delatnostima Srbije ni u pogledu segmenta delatnosti Zoohigijene koji se odno-
si na neškodljivo uklanjanje leševa životinja, budući da se ova aktivnost ne vezu-
je samo za javne površine, kako to uređuju ove odluke, već i za objekte za uzgoj,
držanje, dresuru, izlaganje, održavanje takmičenja i promet životinja i to na na-
čin kojim se ne šteti ljudima, drugim životinjama i šire životnoj sredini. Potreban
nivo saglasnosti, u tom pogledu, obezbedio je zakonodavac grada Kragujevca.79
Ono što se može detaljnijom analizom kaznenih odredaba, sadržanih u
propisima o obavljanju delatnosti Zoohigijene gradova: Beograda, Novog Sada,
Niša i Kragujevca uočiti jeste da normotvorci pomenutih gradova ne definišu iste
postupke prema životinjama kao protivpravne i ne tretiraju jednako isti prekršaj.
Pa tako, jedino Odluka o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Beograda sma-
tra prekršajem nedonošenje godišnjeg Programa rada Službe Zoohigijene, a samo
Odluka o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca kažnja-
va kao učinioca prekršaja lice koje pronađe napuštenu životinju, pa o tome, bez
odlaganja, ne obavesti prihvatilište, kako bi se ta životinja zbrinula.80 Takođe, je-
dino ove dve navedene odluke propisuju novčanu kaznu za vlasnika, odnosno dr-
76
V. Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl. 4 i Odluku o
držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 38, st. 2, tač. 1.
77 V. Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Beograda, čl. 3 i Odluku o obavlja-
nju komunalne delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada Niša, čl. 3, st. 1, tač. 2.
79 V. Odluku o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 38, st. 2,
tač. 3.
80
V. Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Beograda, čl. 26, st. 1, tač. 1 i Odlu-
ku o držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 64, st. 1, tač. 23.
251
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
žaoca životinje koji u propisanom roku ne prijavi nestanak životinje.81 U pogledu

različitog tretiranja istog protivpravnog ponašanja u vezi sa životinjama u naved-
nim odlukama ima više primera. Pa tako, recimo, ukoliko komunalno preduzeće
koje obavlja delatnost Zoohigijene ne vrši poslove u prihvatilištu, za takvo protiv-
pravno postupanje u Novom Sadu propisana je novčana kazna od 150.000 dina-
ra, u Beogradu, novčana kazna u iznosu od 75.000 dinara, u Nišu novčana kazna
od 120.000 dinara, a u Kragujevcu novčana kazna u iznosu od 80.000 dinara.82
Za isti prekršaj, odgovorno lice u preduzeću u Novom Sadu kažnjava se novča-
nom kaznom u iznosu od 25.000 dinara ili kaznom rada u javnom interesu, u Be-
ogradu, novčanom kaznom od 10.000 dinara, u Kragujevcu novčanom kaznom
u iznosu od 20.000 dinara, dok niška Odluku o obavljanju komunalne delatno-
sti Zoohigijene ne propisuje sankciju za ovog subjekta.83 Za preduzetnika, za na-
vedeno protivpravno ponašanje, zaprećena je novčana kazna u Beogradu u iznosu
od 35.000, a u Novom Sadu od 75.000 dinara ili kazna rada u javnom interesu.84
Propisi gradova Niša i Kragujevca ne sadrže odredbe u pogledu kažanjavanja ovih
subjekata.
ZAKLJUČAK
U Republici Srbiji, na lokalnom nivou, dobrobit životinja se, pored poje-

dinih zakona, u prvom redu Zakona o dobrobiti životinja, štiti i nizom podza-
konskih akata koje su nadležna tela gradova i opština usvojila (ne)blagovreme-
no. Između ovih podzakonskih akata i samog Zakona o dobrobiti životinja, kao i
Zakona o komunalnim delatnostima, u delu kojim se reguliše delatnost Zoohigi-
jene, kako smo već videli, nema uvek saglasja, a uočeno je i nepotrebno ponavlja-
nje rešenja već sadržanih u ovim zakonskim tekstovima. Kompleksnosti situacije
posebno doprinosi neusaglašenost rešenja na relaciji Zakon o veterinarstvu i Za-
kon o komunalnim delatnostima, kao i neujednačena zakonodavna praksa lokal-
81 V. Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Beograda, čl. 28, st. 1 i Odluku o
držanju i zaštiti domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 63, st. 1, tač. 3, u vezi čl. 44, st. 1.
82 V. Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, 39, st. 2; Odluku o
obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Beograda, čl. 26, st. 1, tač. 2; Odluku o obavljanju komu-
nalne delatnosti Zoohigijene na teritoriji grada Niša, čl. 28, st. 1, tač. 2 i Odluku o držanju i zaštiti
domaćih životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 62, st. 1, tač. 1.
83 Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl. 39, st. 3; Odluku o
obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Beograda, čl. 28, st. 2 i Odluku o držanju i zaštiti domaćih
životinja na teritoriji grada Kragujevca, čl. 62, st. 2.
84
V. Odluku o obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Beograda, čl. 26, st. 1 i Odluku o
obavljanju delatnosti Zoohigijene grada Novog Sada, čl. 39, st. 4.
252
nih zakonodavaca i samim tim, kao posledica toga, razlike u primeni ovih propi-
sa. To je posebno vidljivo na primeru grada Niša.
Nesporno je da jedinice lokalne samouprave propise koje donose moraju da
prilagode realnom stanju stvari na svojim teritorijama, a u vezi sa zaštitom dobro-
biti životinja. Činjenica je, međutim, da su napuštene životinje problem sa kojim
se manje-više suočava svaka jedinica lokalne samouprave na teritoriji Republi-
ke Srbije, koji je, uglavnom, posledica neodgovornog vlasništva ljudi prema živo-
tinjama i u velikoj meri odsustva adekvatne koordinacije rada lokalnih udruže-
nja za zaštitu životinja, organa jedinica lokalne samouprave, zaduženih za poslove
Zoohigijene, komunalne inspekcije i komunalne milicije. Zato je neophodno da
se na teritoriji svakog grada i/ili opštine u našoj državi, slično onome što novi Za-
kon o zaštiti životinja Hrvatske propisuje,85 formira koordinaciono telo, sastavlje-
no od predstavnika pomenutih subjekata, u čijem bi delokrugu poslova trebalo da
bude: koordinacija u donošenju i primeni propisa koji se odnose na zaštitu živo-
tinja, razvoj dobre prakse, promovisanje odgovornog vlasništva nad životinjama,
kao i edukacija i kontinuirano informisanje svih građana, o pravima i dužnostima
koja imaju u odnosu na životinje, ali i o potrebama životinja. Osim toga, posto-
jeću šarolikost u kaznenoj politici za protivpravno postupanje prema životinjama
na lokalnom nivou potrebno je preurediti tako da kazne budu u srazmeri sa uči-
njenim prekršajem i da deluju preventivno i represivno.
NATAŠA STOJANOVIĆ, Ph.D.,

Professor, Faculty of Law University of Niš
A FEW REMARKS ON THE REGULATIONS OF LOCAL

SELF-GOVERNMENT UNITS SIGNIFICANT FOR ANIMAL WELFARE
Summary
The author’s attention is focused on the legislative authorisations that Serbian local self-gov-
ernment units have with regard to animal welfare protection. These authorisations of cities and mu-
nicipalities are considered through a prism of the Law on Animal Welfare, the Veterinary Law, the
Law on Local Self-Government, and the Law on Utility Services of the Republic of Serbia, as well as
the regulations issued by the bodies of local self-government units thereof. With the goal of achiev-
ing a higher animal welfare protection degree, and consequently the protection of people and en-
vironment, the author advocates in the paper for the approximation of regulations at the local lev-
el with republic regulations protecting animal welfare; for the equalisation of adequate solutions at
85 V. Zakon o zaštiti životinja Hrvatske, čl. 70.
253
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
the level of local self-government units, and for establishing a coordination body in municipalities-
and/or cities that would be responsible for the provision of professional assistance in the enactment
and application of regulations related to animal welfare, good practice development, promotion of
responsible ownership, as well as education and continuous provision of information to all the cit-
izens in the Republic of Serbia on the rights and duties they have in regard to animals, and also on
the needs of animals, as beings that have feelings.
Key words: Animal Welfare, Regulations of the Local Self-governments units, Coordination
Body for Animal Welfare Protection
254
ZORAN LONČAR
PONIŠTAVANJE I UKIDANJE REŠENJA

U UPRAVNOM POSTUPKU
Za pravnu sigurnost stranke, kao i za ostvarivanje objektivne zakonitosti u pravnom
poretku, od posebnog značaja je da u upravnom postupku postoji dobro uređen sistem van-
rednih pravnih sredstava, zahvaljujući kome će svaki upravni akt ukoliko sadrži težu povre-
du zakona, bez obzira na to što je prošao redovnu upravnu i sudsku kontrolu, odnosno ste-
kao svojstvo konačnosti, izvršnosti ili pravosnažnosti, moći blagovremeno da se poništi ili
ukine, i time uspostavi potpuna zakonitost pri rešavanju upravnih stvari. U radu se ukazu-
je na mogućnosti za poništavanje i ukidanje upravnog akta na osnovu novouvedenih van-
rednih pravnih sredstava prema odredbama novog Zakona o opštem upravnom postupku, i
konstatuje da bez obzira na značajnu reformu pravnih sredstava ipak nisu izvršene promene
u sistemi vanredne pravne zaštite stranaka koje su od suštinskog značaja, ne samo za prav-
nu zaštitu stranaka u postupku, nego ni za obezbeđenje većeg stepena objektivne zakonitosti
u pravnom poretku, pošto se konačna, izvršna ili pravnosnažna rešenja u upravnom postup-
ku i dalje mogu poništavati ili ukidati uglavnom u istim slučajevima kao i do sada.
Ključne reči: uprava, upravni postupak, vanredna pravna sredstva, poništavanje i
ukidanje upravnog akta
UVOD
Cilj vođenja svakog upravnog postupka trebalo bi da bude zakonito i pra-

vilno rešenje upravne stvari. U cilju zaštite prava i pravnih interesa stranaka, kao i
objektivne zakonitosti, uvek moraju da postoje različite vrste pravnih sredstva za
Dr Zoran Lončar, profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Novom Sadu.
255
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
otklanjanje eventualnih grešaka koje neki upravni akt čine nezakonitim ili nepra-
vilnim. Za ostvarivanje toga cilja služe, pre svega, redovna pravna sredstva. Pre-
ma novom Zakonu o opštem upravnom postupku žalba je i dalje osnovno redov-
no pravno sredstvo.1 U slučaju novih vrsta upravnih aktivnosti podvedenih pod
upravnu stvar, kao što su upravni ugovori, javne usluge i upravne radnje,2 zako-
nodavac je propisao i prigovor, kao novo pravno sredstvo specifičnog karaktera.3
Međutim, određeni upravni akt može da sadrži neku grešku koja ga čini nezako-
nitim ili nepravilnim i nakon što akt postane konačan, a u nekim slučajevima i
uprkos tome što je prošao sudsku kontrolu u upravnom sporu, te stekao svojstvo
pravnosnažnosti. Radi otklanjanja različitih vrsta nezakonitosti u upravnim akti-
ma propisana su i vanredna pravna sredstva.
Za pravnu sigurnost stranke, kao i za ostvarivanje objektivne zakonitosti u
pravnom poretku, od posebnog značaja je da u upravnom postupku postoji dobro
uređen sistem vanrednih pravnih sredstava, zahvaljujući kome će svaki upravni
akt ukoliko sadrži težu povredu zakona, bez obzira na to što je prošao redovnu
upravno-sudsku kontrolu, odnosno stekao svojstvo konačnosti, izvršnosti ili pra-
vosnažnosti, moći blagovremeno da se poništi ili ukine, a u nekim slučajevima i
izmeni, i time uspostavi potpuna zakonitost pri rešavanju upravnih stvari.
Novim Zakonom o opštem upravnom postupku značajno je preuređen do-
sadašnji sistem vanredne pravne zaštite stranke. Među brojnim formalnim novi-
1 Zakon o opštem upravnom postupku, “Službeni glasnik RS”, br. 16/2016 i 95/2018.
2 V. Dragan Milkov, Ratko Radošević, “Neke novine u Zakonu o opštem upravnom po-
stupku – upravno postupanje”, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, br. 3, Novi Sad,
2018, str. 733–752; Dragan Vasiljević, “Oblici upravnog postupanja po novom Zakonu o opštem
upravnom postupku Republike Srbije”, Pravni život, br. 10, Beograd, 2017, str. 351–362; Z. Tomić,
“O upravnoj stvari u srpskom pravu”, Zbornik radova “Aktuelna pitanja savremenog zakonodavstva”
(urednik Slobodan Perović), Budva, 2018, str. 225–238; Dobrosav Milovanović, Vuk Cucić, “Nova
rešenja nacrta Zakona o opštem upravnom postupku u kontekstu reforme javne uprave u Srbiji”,
Pravni život, br. 10, Beograd, 2015, str. 95–110; Ratko Radošević, “Pojam upravne stvari i novi Za-
kon o opštem upravnom postupku Republike Srbije”, Pravna riječ, br. 46, Banja Luka, 2016, str. 325–
342; Zoran Tomić, “Upravni ugovori – elementi pravnog režima u Srbiji”, Pravni život, br. 10, Beo-
grad, 2017, str. 249–265; Zoran Jovanović, “Pojam i klasifikacija upravnih radnji – između teorije i
zakonodavstva”, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, br. 3, Novi Sad, 2018, str. 1097–
1111; Ljubodrag Pljakić, “Upravno postupanje u novom Zakonu o opštem upravnom postupku”,
Pravni život, br. 10, Beograd, 2016, str. 237–249.
3 S obzirom na to da se prigovorom ne pobija zakonitost ili pravilnost bilo koje radnje pre-
duzete u upravnom postupku, već da se radi o inicijalnom aktu čijim se izjavljivanjem upravni po-
stupak tek pokreće, radi pružanja pravne zaštite strankama u slučaju preduzimanja neke od novih
aktivnosti uprave koje su podvedene pod upravnu stvar, za prigovor se danas može reći da u suštini
uopšte nema karakter pravnog sredstva u upravnom postupku. V. Dragan Milkov, Ratko Radošević,
“Prigovor u upravnom postupku”, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, br. 4, Novi Sad,
2018, str. 1457–1470.
256
Z. Lončar: Poništavanje i ukidanje rešenja u upravnom postupku
nama je i izostavljanje Poništavanja i ukidanja rešenja po osnovu službenog nad-

zora, kao posebnog vanrednog pravnog sredstva, po osnovu koga je nadzorni
organ do sada mogao po službenoj dužnosti da ukloni upravni akt iz pravnog po-
retka u slučaju da je taj akt sadržao određene vrste nezakonitosti, predviđene kao
razlog za upotrebu ovog vanrednog pravnog sredstva. Pored toga, izostavljena
su još i neka druga vanredna pravna sredstva kojima su nezakoniti upravni akti,
takođe, mogli da se ponište ili ukinu. Međutim, uprkos izostavljanju pojedinih
vanrednih pravnih sredstava, koja su se sa uspehom primenjivala tokom više od
osam i po decenija, koliko je duga tradicija kodifikacije pravila upravnog postup-
ka u Srbiji, i dalje postoje određeni razlozi zbog kojih se upravni akti mogu poni-
štiti ili ukinuti u postupku vanredne provere njihove zakonitosti.
U radu ćemo ukazati na mogućnosti za poništavanje i ukidanja upravnog
akta nakon što je postao konačan, izvršan ili pravnosnažan prema odredbama no-
vog Zakona o opštem upravnom postupku, sa ciljem, ne samo da ukažemo na no-
vine, već i da utvrdimo da li je njima unapređen pravni položaj stranke u uprav-
nom postupku, odnosno uvećan stepen njene pravne sigurnosti da će kao rezultat
sprovedenog upravnog postupka imati pravilno i zakonito rešenu upravnu stvar,
a što je, smatramo, trebalo da bude jedan od osnovnih ciljeva reforme ovog dela
upravnog postupka.
REFORMA VANREDNIH PRAVNIH SREDSTAVA
Novim Zakonom je sprovedena obimna reforma sredstava vanredne pravne

zaštite stranke, u okviru koje su u značajnoj meri promenjeni, ne samo nazivi, već
i sistematika vanrednih pravnih sredstava.4 Međutim, odredbe o vanrednim prav-
nim sredstvima predstavljaju deo novog Zakona koji je pretrpeo, ne samo najviše
izmena, već i pri čijem su kreiranju najviše menjana rešenja tokom višegodišnje
pripreme zakonskog teksta. Za razumevanje izmena izvršenih u pogledu moguć-
nosti za poništavanje i ukidanje rešenja putem vanrednih pravnih sredstava nije
na odmet ukazati na dug i nimalo jednostavan put kojim se došlo do današnjih
pravnih rešenja sistema vanredne pravne zaštite stranaka.
4 V. Zoran Lončar, “Pravna zaštita stranaka u upravnom postupku”, Zbornik radova “Ak-
tuelna pitanja savremenog zakonodavstva” (urednik Slobodan Perović), Budva, 2018, str. 250–253;
Predrag Dimitrijević, “Reforma vanrednih pravnih lekova u upravnom postupku”, Zbornik radova
Pravnog fakulteta u Nišu, br. 44, Niš, 2004, str. 145–171; Predrag Dimitrijević, “Pravna sredstva u
novom ZUP-u Republike Srbije”, Zbornik na trudovi “Iskustva od primenata na novite zakoni za op-
šte upravna postapka vo zemljite od regionot” (urednik Borče Davitkovski), Skopje, 2017, str. 54–62;
Dragan Vasiljević, “Koncept vanrednih pravnih sredstava po novom Zakonu o opštem upravnom
postupku”, Pravni život, br. 10, Beograd, 2016, str. 215–223.
257
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Umesto šest vanrednih pravnih sredstava, koja su prema dosadašnjem Za-

konu iz 1997. godine5 činili: Ponavljanje postupka (član 239–250), Menjanje i po-
ništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom (član 251), Poništavanje i ukidanje
rešenja po osnovu službenog nadzora (član 253–254), Ukidanje i menjanje prav-
nosnažnog rešenja uz pristanak ili po zahtevu stranke (član 255), Vanredno uki-
danje (član 256) i Oglašavanje rešenja ništavim (član 257–258), najpre je u Pred-
logu Zakona iz 2012. godine bio predviđen značajno drugačiji sistem vanrednih
pravnih sredstava. Pored Ponavljanja postupka (član 139–144), bilo je predviđe-
no još i Službeno uklanjanje, odnosno menjanje upravnih akata (član 145–153),
u okviru koga su se razlikovale tri situacije: Povlačenje nezakonitih relativno ni-
štavih akata (član 147–148), Povlačenje nezakonitih apsolutno ništavih uprav-
nih akata (član 149–150) i Opozivanje zakonitih upravnih akata (član 151–153),
a u okviru koga su se opet razlikovali: Opoziv zakonitog povlašćujućeg akta (član
151) i Opoziv zakonitog povlašćujućeg akta koji predviđa korišćenje namenskih
sredstava (član 152–153). Nešto kasnije, u Predlogu Zakona iz 2013. godine od ta-
kve se sistematike vanrednih pravnih sredstava potpuno odustalo. Predlogom Za-
kona iz 2013. godine bilo je predviđeno ukupno sedam vanrednih pravnih sred-
stava, od kojih su čak pet bila preuzeta iz do tada važećeg Zakona iz 1997. godine
– Ponavljanje postupka (član 244–252), Menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa
upravnim sporom (član 253), Poništavanje i ukidanje rešenja po osnovu službe-
nog nadzora (član 254–256), Oglašavanje rešenja ništavim (član 257–260) i Van-
redno ukidanje rešenja (član 262–265), a svega dva su bila kreirana kao donekle
nova – Ukidanje ili menjanje pravnosnažnog rešenja na predlog Zaštitnika građa-
na (član 261) i Ukidanje zakonitog rešenja (član 267–270). Konačno, važećim Za-
konom iz 2016. godine predviđeno je pet vanrednih pravnih pravnih sredstava,
koje pored Ponavljanja postupka (član 176–182) i Menjanja i poništavanja rešenja
u vezi sa upravnim sporom (član 175), koja su i do sada postojala pod istim nazi-
vom, danas još čine i Poništavanje konačnog rešenja (član 183), Ukidanje rešenja
(član 184) i Poništavanje, ukidanje ili menjanje pravnosnažnog rešenja na prepo-
ruku Zaštitnika građana (član 185).6
5 Zakon o opštem upravnom postupku, “Službeni list SRJ”, br. 33/1997, 31/2001 i “Službeni
glasnik RS”, br. 30/2010.

6 Na ovakav put izrade ovog dela Zakona verovatno je uticala činjenica da je zakonski tekst
u najvećem delu rađen po ugledu na zakone kojim su uređeni upravni postupci država u regionu, a
pre svih Hrvatske. Međutim, konačan izgled sistema vanrednih pravnih sredstava u Srbiji je danas
bitno drugačiji u odnosu, ne samo na Hrvatsku, već i Crnu Goru i Makedoniju, koje su takođe po-
slednjih godina reformisale upravne postupke prema sličnom modelu i uz stručnu pomoć uglav-
nom iste grupe stranih eksperata, angažovanih od strane SIGME, kao stručnog dela OECD-a, koji
su radili i na našem novom Zakonu o opštem upravnom postupku. Tako u hrvatskom Zakonu o
258
Dakle, suštinu izvršenih izmena u sistemu vanredne pravne zaštite stranaka

u pogledu mogućnosti za poništavanje i ukidanje upravnog akta čini izostavlja-
nje, pre svega, jednog jedinstvenog pravnog sredstva, kojim se po pravu nadzora
konačan upravni akt mogao poništiti ili ukinuti, ako je sadržao određene nezako-
nitosti koje su bile propisane kao razlozi za njegovu upotrebu, a koje se nazivalo
Poništavanje i ukidanje rešenja po osnovu službenog nadzora (član 253–254), kao
i Vanrednog ukidanja (član 256), kojim je izvršni upravni akt mogao da se uki-
ne, bez obzira na to što nije sadržao nikakvu povredu zakona, već samo u sluča-
ju potrebe zaštite javnog interesa, odnosno kada je to bilo potrebno radi otklanja-
nja teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi, javnu bezbednost, javni
mir i javni poredak ili javni moral, ili radi otklanjanja poremećaja u privredi, a
pod uslovom da se to ne bi moglo uspešno otkloniti drugim sredstvima kojima
bi se manje diralo u stečena prava. Pored toga, u novom Zakonu je izostavljena i
izuzetna mogućnost da se upravni akt, koji je postao pravnosnažan, a sadrži neku
materijalnu nezakonitost, ukine pod uslovom da se stranka sa tim saglasi, vanred-
nim pravnim sredstvom koje se nazivalo Ukidanje i menjanje pravnosnažnog reše-
nja uz pristanak ili po zahtevu stranke (član 255). Takođe, izostavljeno je i Oglaša-
vanje rešenja ništavim (član 257–258), kojim je upravni akt mogao da se poništi u
bilo koje doba, dakle, bez ikakvog vremenskog ograničenja, ako je sadržao neku
od najtežih povreda zakonitosti, koje su bile predviđene kao razlozi za njegovu
upotrebu.
Uprkos izostavljanju svih navedenih pravnih sredstava, u današnjem si-
stemu vanredne pravne zaštite stranaka, ipak i dalje postoje određena vanred-
na pravna sredstva koju pružaju pravnu mogućnost da se upravni akt koji je ste-
kao svojstvo konačnosti, izvršnosti ili pravnosnažnosti poništi ili ukine. U pitanju
su novouvedena vanredna pravna sredstva: Poništavanje konačnog rešenja (član
183); Ukidanje rešenja (član 184) i Poništavanje, ukidanje ili menjanje pravno-
snažnog rešenja na preporuku Zaštitnika građana (član 185). Stoga, razmatranju
općem upravnom postupku iz 2009. godine (“Narodne novine”, br. 47/2009) od vanrednih pravnih
sredstava, postoje: Obnova upravnog postupka (član 123–127), Oglašavanje rešenja ništavim (član
128) i Poništavanje i ukidanje rešenja (član 129–132), u okviru koga se razlikuju: Poništavanje i uki-
danje nezakonitog rešenja (član 129) i Ukidanje zakonitog rešenja kojim je stranka stekla neko pra-
vo (član 130). U crnogorskom Zakonu o upravnom postupku iz 2014. godine (“Službeni list CG”, br.
56/2014, 20/2015, 40/2016 i 37/2017), postoje: Ponavljanje postupka (član 132–136); Obavezno po-
ništavanje rešenja (član 139), Poništavanje i ukidanje nezakonitog rešenja (član 140), Ukidanje za-
konitog rešenja (član 141) i Menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom (član 143),
a u makedonskom Zakonu o opštem upravnom postupku iz 2015. godine (“Službeni Vesnik na RM”,
br. 145/2015), postoje: Ponavljanje postupka (član 114–116); Menjanje i poništavanje rešenja u vezi
sa upravnim sporom (član 121), Ukidanje i menjanje pravnosnažnog rešenja uz pristanak ili po zah-
tevu stranke (122), Vanredno ukidanje (123) i Oglašavanje upravnog akta ništavim (124).
259
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
njihovog pravnog režima posvećujemo posebnu pažnju, uz napomenu da upo-

treba i preostala dva vanredna pravna sredstva, Ponavljanje postupka (član 176–
182) i Menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom (član 175), čiji
je pravni režim ostalo suštinski neizmenjen, za pravnu posledicu takođe mogu da
imaju poništavanje ili ukidanje upravnog akta.7
Poništavanje konačnog rešenja
Formalno-pravno posmatrano Poništavanje konačnog rešenja predstavlja

novo vanredno pravno sredstvo u upravnom postupku. Međutim, prema razlozi-
ma za upotrebu, kao i svim ostalim elementima pravnog režima, može se reći da
se u suštini radi o pravnom sredstvu koje je nastalo spajanjem dva ranija vanred-
na pravna sredstva – Poništavanje i ukidanje po osnovu službenog nadzora (član
253–254) i Oglašavanje rešenja ništavim (član 257–258). Svi razlozi koji su ranije
bili predviđeni kao osnov za upotrebu u okviru ova dva vanredna sredstva, pred-
stavljaju danas razloge za upotrebu Poništavanja konačnog rešenja, kao “novog”
vanrednog pravnog sredstva. U pitanju su razlozi koji se odnose na slučajeve: 1)
ako je rešenje doneto u stvari iz sudske nadležnosti ili u stvari o kojoj se ne odlu-
čuje u upravnom postupku; 2) ako bi se izvršenjem rešenja moglo prouzrokovati
neko krivično delo; 3) ako njegovo izvršenje uopšte nije moguće; 4) ako je rešenje
doneto bez zahteva stranke, a stranka naknadno nije izričito ili prećutno pristala
na rešenje; 5) ako je rešenje doneto kao posledica prinude, iznude, ucene, pritiska
ili drugih nedozvoljenih radnji; 6) ako rešenje sadrži nepravilnost koja je po izri-
čitoj zakonskoj odredbi predviđena kao razlog ništavosti; 7) ako je rešenje doneo
stvarno nenadležni organ, izuzev Vlade, a nije reč o a nije reč o rešenju donetom
u stvari iz sudske nadležnosti ili u stvari o kojoj se ne odlučuje u upravnom po-
stupku; 8) ako je u istoj upravnoj stvari ranije doneto pravnosnažno rešenje kojim
je upravna stvar drukčije rešena; 9) ako prilikom donošenja rešenja nije pravilno
sproveden postupak za davanje prethodne ili naknadne saglasnosti ili mišljenja
drugog organa; i 10) ako je rešenje doneo mesno nenadležni organ (tačka 1–10,
član 183). Jedini stvarno novi razlog za poništavanje konačnog rešenja, koji rani-
je nije postojao u okviru ova dva navedena vanredna pravna sredstva, predstavlja
formalni nedostatak rešenja vezan za uputstvo o pravnom sredstvu. Naime, ko-
načno rešenje se danas može poništi po osnovu ovog vanrednog pravnog sredstva
7 V. Zoran Lončar, “Vanredna pravna sredstva u upravnom postupku u Republici Srbiji”,
Pravna riječ, br. 58, Banja Luka, 2019, str. 176–180.
260
i u slučaju ako uopšte ne sadrži ili sadrži pogrešno uputstvo o pravnom sredstvu
(tačka 11, član 183). U pogledu svih ostalih razloga za upotrebu izvršene su samo
neznatne terminološke korekcije, radi preciziranja. Iz tog razloga se ne može reći
da je uvođenjem ovog novog vanrednog pravnog sredstva bitnije unapređen si-
stem pravne zaštite stranaka u upravnom postupku.
Ovakvo spajanje u jedno pravno sredstvo dva bitno različita, po svo-
joj pravnoj prirodi, pravna sredstva, za rezultat je dalo najpre neadekvatan na-
ziv novouvedenog vanrednog pravnog sredstva. Naime, s obzirom na to da su
među razlozima za upotrebu Poništavanja konačnog rešenja preuzeti i svi razlo-
zi iz ranijeg vanrednog pravnog sredstva Oglašavanja rešenja ništavim, čija upo-
treba uopšte nije bila vremenski ograničena rokom, danas se rešenje po osnovu
nekog od takvih razloga može poništiti u bilo koje doba, što znači i nakon što je
postalo pravnosnažno, pa se može desiti da se neko pravnosnažno rešenje ukla-
nja iz pravnog poretka upotrebom pravnog sredstva koje se naziva Poništavanje
konačnog rešenja.8
Ni propisivanje kao razloga za upotrebu ovog vanrednog pravnog sredstva,
nedostatka vezanog za uputstvo o pravnom sredstvu, što je obavezan zakonski
element rešenja, takođe ne predstavlja baš najsretnije pravno rešenje. Naime, da-
vanje nekom od formalnih nedostatka u uputstvu o pravnom sredstvu, koliko god
on bio bitan za pravnu sigurnost stranke u postupku, karakter nedostatka zbog
koga se konačno rešenje može poništiti, uz istovremeno zadržavanje u Zakonu
potpuno neizmenjenog pravila o otklanjanju ove vrste greške u rešenju (član 141,
stav 6), može u praksi da proizvede sasvim suprotan efekat od onog koji bi treba-
lo da imaju vanredna pravna sredstva. Naime, umesto da stranka postupi u skladu
sa zakonskim mogućnostima datim za slučaj da je u rešenju pogrešno upućena na
pravnu zaštitu i da se time blagovremeno otkloni takva vrsta propusta organa koji
vodi postupak, bez štete po njena prava i pravne interese,9 stranka je danas direk-
tno motivisana da u slučaju pojave greške u uputstvu o pravnom sredstvu ništa
ne preduzima, već da čeka nastupanje konačnosti rešenja i da onda podnošenjem
8 V. Dragan Milkov, Upravno pravo, II, Centar za izdavačku delatnost Pravnog fakulteta,
Novi Sad, 2017, str. 257.
9 U novom Zakonu (član 141) identično je uređeno pravilo, kao i u prethodnom Zakonu
(član 200), po kome u slučaju greške u uputstvu o pravnom sredstvu stranka može da bira način
na koji će postupiti, u zavisnosti od greške. Ako joj je dato pogrešno uputstvo o pravnom sredstvu
stranka može da postupi po propisima ili po uputstvu, zbog čega ne sme da trpi štetne posledice.
Kada nije bilo nikakvog uputstva ili je uputstvo bilo nepotpuno, stranka može da postupi po važe-
ćim propisima ili da u roku od osam dana od kada je obaveštena o rešenju zahteva dopunu rešenja.
261
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ovog vanrednog pravnog sredstva traži poništavanje rešenja zbog formalnog ne-
dostatka vezanog za uputstvo o pravnom sredstvom. U tom slučaju za uklanjanje
rešenja iz pravnog poretka dovoljno je samo da se dokaže postojanje greške u po-
gledu uputstva o pravnom sredstvu.10
U pogledu svih ostalih pitanja bitnih za pravni režim ovog novog vanred-
nog pravnog sredstva nema suštinskih promena u odnosu na dva ranija vanredna
pravna sredstva, čijim spajanjem je ono nastalo. Naime, kao subjekat pravno legi-
timisan za upotrebu Poništavanja konačnog rešenja i dalje se može javiti stranka
iz upravnog postupka, kao i organ, koji konačno rešenje može da poništi iz zako-
nom propisanih razloga po službenoj dužnosti (član 183, stav 1). Takođe, roko-
vi za Poništavanje konačnog rešenja su različito utvrđeni, u zavisnosti od vrste ra-
zloga zbog koga se koristi ovo vanredno pravno sredstvo, ali su istovetni ranijim
rokovima koji su važili za Poništavanje i ukidanje po osnovu službenog nadzora i
Oglašavanje rešenja ništavim. Kod Poništavanja konačnog rešenja u pogledu roka
razlikuju se tri grupe razloga za čije korišćenje važe različita vremenska ograniče-
nja. Bez ikakvog vremenskog ograničenja konačno rešenje se može poništiti, u slu-
čaju: 1) ako je doneto u stvari iz sudske nadležnosti ili u stvari o kojoj se ne odlu-
čuje u upravnom postupku; 2) ako bi se izvršenjem rešenja moglo prouzrokovati
neko krivično delo; 3) ako njegovo izvršenje uopšte nije moguće; 4) ako je rešenje
doneto bez zahteva stranke, a stranka naknadno nije izričito ili prećutno pristala
na rešenje; 5) ako je rešenje doneto kao posledica prinude, iznude, ucene, pritiska
ili drugih nedozvoljenih radnji; i 6) ako rešenje sadrži nepravilnost koja je po izri-
čitoj zakonskoj odredbi predviđena kao razlog ništavosti. U roku od pet godina od
konačnosti, rešenje se može poništiti: 1) ako je rešenje doneo stvarno nenadlež-
ni organ, izuzev Vlade, a nije reč o rešenju donetom u stvari iz sudske nadležnosti
ili u stvari o kojoj se ne odlučuje u upravnom postupku; 2) ako je u istoj upravnoj
stvari ranije doneto pravnosnažno rešenje kojim je upravna stvar drukčije rešena
i 3) ako prilikom donošenja rešenja nije pravilno sproveden postupak za davanje
prethodne ili naknadne saglasnosti ili mišljenja drugog organa. U roku od godinu
dana od konačnosti rešenje se može poništiti: 1) ako ga je doneo mesno nenad-
ležni organ i 2) ako rešenje uopšte ne sadrži ili sadrži pogrešno uputstvo o prav-
nom sredstvu (član 183, stav 2). Na kraju, kao organ nadležan za poništavanje ko-
načnog rešenja i dalje se može javiti drugostepeni organ ili nadzorni organ, a ako
oni ne postoje, nadležan za primenu ovog vanrednog pravnog sredstva je organ
koji je doneo konačno prvostepeno rešenje (član 183, stav 3 i 4).
10 V. Zoran Lončar, “Pravna sredstva u novom Zakonu o opštem upravnom postupku”,
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, br. 4, Novi Sad, 2018, str. 1520.
262
Poništavanje konačnog rešenja kao novouvedeno vanredno pravno sredstvo

se može upotrebiti, pored svih jedanaest prethodno spomenutih razloga, još i u
slučaju ako drugostepeni organ ili nadzorni organ, po službenoj dužnosti, nađe da
u rešenju nije uopšte ili nije pravilno primenjen materijalni zakon, drugi propis ili
opšti akt. U tom slučaju rešenje se može poništiti u roku od godinu dana od nje-
gove konačnosti (član 183. stav 3). Bez obzira na to što je ovaj razlog za poništa-
vanje konačnog rešenja u odnosu na svih 11 prethodnih, izdvojen u poseban stav
zakonske odredbe o Poništavanju konačnog rešenja, ni on ne predstavlja nikakvu
posebnu novinu u režimu vanredne pravne zaštite stranaka, s obzirom na to da je
povreda materijalnog zakona i ranije predstavljala razlog za upotrebu vanrednog
pravnog sredstva koje se zvalo Poništavanja i ukidanja rešenja po osnovu službe-
nog nadzora (član 253, stav 2), s tom razlikom što se do sada zbog takvog nedo-
statka konačan upravni akt mogao samo ukinuti, a danas se može poništiti. Sva-
kako da bi sistematika ovog vanrednog pravnog sredstva izgledala mnogo jasnije
da je i taj razlog za njegovu upotrebu naveden zajedno sa svim ostalim. Međutim,
verovatno zbog činjenice da se u slučaju materijalne povrede zakona ovo vanred-
no pravno sredstvo može koristiti samo po službenoj dužnosti, a ne i po osnovu
zahteva stranke, taj je razlog izdvojen u odnosu na sve ostale razloge za upotrebu,
u poseban stav iste zakonske odredbe.
Ukidanje rešenja
Ukidanje rešenja je specifično pravno sredstvo koje služi da se iz pravnog

poretka uklone pojedini upravni akti kada to zahteva zaštita javnog interesa ili in-
teresa stranke, i nije vezano za otklanjanje nikakve nezakonitosti u radu uprave.
Prilikom kreiranja Ukidanja rešenja kao formalno novog vanrednog prav-
nog sredstva u upravnom postupku, dugo se i dosta lutalo, što je u određenoj meri
ostavilo posledice i na njegov današnji pravni režim. Naime, od Vanrednog uki-
danja rešenja, kako se ovo vanredno pravno sredstvo nazivalo u ranijem Zakonu
iz 1997. godine (član 256), najpre je u Predlogu Zakona iz 2012. godine nazvano
Opozivanje zakonitih upravnih akata (član 151–153), u okviru koga su se razli-
kovali: Opozivanje zakonitog povlašćujućeg akta (član 151) i Opozivanje zakoni-
tog povlašćujućeg akta koji predviđa korišćenje namenskih sredstava (član 152–
153). U Predlogu Zakona iz 2013. godine ovo vanredno pravno sredstvo je bilo
nazvano Ukidanje zakonitog rešenja (član 267–270), a u Nacrtu Zakona iz 2015.
godine, koji je bio na javnoj raspravi koja je prethodila usvajanju danas važećeg
Zakona, vraćen je prethodni naziv Vanredno ukidanje rešenja (član 265–269), uz
zadržavanje Ukidanja zakonitog rešenja, kao posebnog vanrednog pravnog sred-
263
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
stva (član 270–273). Konačno, u važećem Zakonu nazvano je Ukidanje rešenja

(član 184). Bez obzira na to što Ukidanje rešenje danas predstavlja formalno novo
vanredno pravno sredstvo u upravnom postupku, ono je u osnovi nastalo iz rani-
jeg vanrednog pravnog sredstva koje se zvalo Vanredno ukidanje (član 256), a pri-
dodati su mu još i pojedini elementi iz nekadašnjeg vanrednog pravnog sredstva
koje se zvalo Menjanje i ukidanje pravnosnažnog rešenja uz pristanak stranke ili po
zahtevu stranke (član 255).
Ukidanje rešenja se kao novo vanredno sredstvo i dalje koristi u situaci-
ji kao i ranije Vanredno ukidanje rešenja (član 256), odnosno kada je potrebno
ukinuti izvršno rešenje radi otklanjanja teške i neposredne opasnosti po život i
zdravlje ljudi, javnu bezbednost, javni mir i javni poredak ili radi otklanjanja po-
remećaja u privredi. Jedini zakonski uslov o kome se u tom slučaju mora vodi-
ti računa je da svrha ukidanja ne može uspešno da se otkloni nekim drugim sred-
stvima kojima se manje dira u stečena prava (član 184, stav 1, tačka 1.), što je i
ranije bio slučaj. Prilikom kreiranja ovog vanrednog pravnog sredstva vodilo se
računa i o zaštiti osnovnih interesa stranaka. Naime, u slučaju da stranka pretr-
pi stvarnu štetu upotrebom ovog vanrednog pravnog sredstva, pripada joj pravo
na naknadu pretpljene štete, osim naknade za izgubljenu dobit (član 187, stav 3).
Subjekti pravno legitimisani za iniciranje, organ nadležan za rešavanje, kao
i pravno dejstvo koje može imati, kod ovog vanrednog pravnog sredstva su osta-
li, sasvim prirodno, gotovo potpuno isti kao i kod Vanrednog ukidanja rešenja.
Upotrebu ovog vanrednog sredstva može da inicira stranka ili organ po službenoj
dužnosti, a organ nadležan da rešenje ukine u celini ili delimično je drugostepe-
ni organ ili nadzorni organ (član 184. stav 1), a u slučaju ako oni ne postoje, onda
organ koji je doneo prvostepeno rešenje (član 184. stav 3).
Stvarnu novinu u pravnom režimu ovog vanrednog pravnog sredstvo pred-
stavlja mogućnost da se neko pravnosnažno rešenje ukine u slučaju ako to traži
stranka na čiji je zahtev rešenje doneto, a ukidanje nije protivno javnom interesu,
niti interesu trećih lica (član 194, stav 1, tačka 2). Bez obzira na to što je ova nova
zakonska mogućnost za Ukidanje rešenja motivisana ranijim vanrednim pravnim
sredstvom koje se zvalo Menjanje i ukidanje pravnosnažnog rešenja uz pristanak
ili po zahtevu stranke, na šta smo već ukazali, bitna razlika između njih se ipak
ogleda u činjenici da je stranka ranije ukidanje pravnosnažnog rešenja mogla da
traži od organa samo u slučaju ako je rešenje sadržalo neku materijalnu povredu
zakona, što je bilo sasvim u skladu sa prirodom pravnih sredstava, a danas stran-
ka ovo vanredno pravno sredstvo može da koristi i ako nije u pitanju povreda za-
konitosti, odnosno ovim vanrednim sredstvom danas može da se ukine i potpuno
zakonito rešenje, odnosno rešenje koje ne sadrži nikakav nedostatak. Bitan za-
264
konski uslov za to je da to traži stranka na čiji zahtev je rešenje doneto i da ukla-

njanje takvog rešenja iz pravnog poretka nije u suprotnosti sa javnim interesom
ili interesom trećih lica.
Bez obzira na izričito propisan zakonski osnov, ova novina neće imati tako
velik praktični značaj, pošto je za Ukidanje rešenja kada je ono postalo pravno-
snažno bitan zakonski uslov da je u pitanju rešenje koje je doneto po zahtevu
stranke, a u prirodi takvih upravnih stvari je da se radi o upravnom aktu kojim
se stranci daju neka ovlašćenja, pa ako stranka nema više potrebu za korišćenjem
ovlašćenja nakon što rešenje postane pravnosnažno, svoj interes može da ostvari
na mnogo jednostavniji način – nekorišćenjem datog ovlašćenja. Samo u slučaju
kada ima interes da ovlašćujući upravni akt i formalno bude uklonjen iz pravnog
poretka, na raspolaganju joj stoji ovo novo vanredno pravno sredstvo. Za stran-
ke bi ova novina mogla da ima veći praktičan značaj samo u slučaju malobrojnih
upravnih postupaka koji se pokreću na zahtev stranke, a usmereni su na stvaranje
neke obaveze stranci, kada stranka ima interes da joj se obavezujući upravni akt
nakon što postane pravnosnažan ukloni iz pravnog poretka. Međutim, ne sme se
zaboraviti da i u tom slučaju organ nadležan za Ukidanje rešenja, pored postoja-
nja izričitog zahteva stranke, mora još da vodi računa da li je ukidanje takvog re-
šenja u suprotnosti sa javnim interesom ili interesom trećih lica.
Propisivanjem mogućnosti da se posebnim zakonom predvidi upotreba
ovog vanrednog pravnog sredstva i u nekim drugim slučajevima, kada je to po-
sebnim zakonom određeno (član 184. stav 1, tačka 3), svakako ne čini bitnu no-
vinu, niti posebnu specifičnost ovog vanrednog pravnog sredstva. Štaviše, i bez
izričite zakonske odredbe, takva pravna mogućnost bi uvek mogla da postoji, s
obzirom na odnos opšteg i posebnog upravnog postupka, kako je i uređeno čla-
nom 3 novog Zakona o opštem upravnom postupku.11
Poništavanje, ukidanje ili menjanje pravnosnažnog rešenja

na preporuku Zaštitnika građana
Poništavanje, ukidanje ili menjanje pravnosnažnog rešenja na preporuku

Zaštitnika građana predstavlja jedino, ne samo formalno, već i stvarno novo van-
11 “Pojedina pitanja upravnog postupka mogu posebnim zakonom da se urede ako je to u
pojedinim upravnim oblastima neophodno, ako je to u saglasnosti sa osnovnim načelima određe-

nim ovim zakonom i ne smanjuje nivo zaštite prava i pravnih interesa stranka zajemčenih ovom za-
konom”. Zakon o opštem upravnom postupku, član 3, stav 2. V. Zoran Lončar, “Posebni upravni po-
stupci”, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, br. 4, Novi Sad, 2016, str. 1231–1249.
265
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
redno pravno sredstvo u Zakonu o opštem upravnom postupku (član 185), kojim
se upravni akt može ukloniti iz pravnog poretka.
Suština ovog novouvedenog vanrednog pravnog sredstva je da organ može
na preporuku Zaštitnika građana, radi usklađivanja sa zakonom, novim rešenjem
da poništi, ukine ili izmeni svoje pravnosnažno rešenje, pod uslovom da stran-
ka o čijim je pravima ili obavezama odlučeno, kao i protivna stranka, na to prista-
nu i ako se time ne vređa interes trećeg lica. Preporuka Zaštitnika građana za po-
ništavanjem, ukidanjem ili izmenom pravnosnažnog rešenja u cilju usklađivanja
sa zakonom je bitan zakonski uslov da bi organ mogao da primeni ovo vanredno
pravno sredstvo. Međutim, organ istovremeno nema obavezu da postupi po pre-
poruci Zaštitnika građana. U slučaju ako organ smatra da ne treba da postupi po
preporuci Zaštnika građana, ima samo obavezu da ga o tome odmah obavesti, ali
ta obaveza ne podrazumeva donošenje posebnog rešenja o odbijanju preporuke,
kojim bi organ formalno potvrdio svoje ranije rešenje, što bi predstavljalo vođenje
posebnog postupka.12
Poništavanje, ukidanje ili menjanje rešenja na preporuku Zaštitnika građa-
na je vanredno sredstvo koje nije ograničeno rokom, što smatramo da je ne samo
dobro, već i neophodno pravno rešenje, imajući u vidu zakonsku pretpostavku
za građane da mogu predstavkom da se obrate Zaštitniku građana ako su nekim
pojedinačnim aktom ili radnjom organa uprave povređena njihova prava, da su
prethodno iskoristili sva sredstva pravna zaštite,13 a da je put upravno-sudske za-
štite stranaka u Srbiji danas veoma dug i da traje više godina. U suprotnom, uvo-
đenje ovog vanrednog pravnog sredstva ne bi imalo nikakav praktičan značaj.14
ZAKLJUČAK
Uprkos opsežnoj reformi sistema vanrednih pravnih sredstava, u okviru

koje su uvedena, prema nazivu sasvim drugačija pravna sredstva kojima se uprav-
ni akt može poništiti ili ukinuti, ipak se ne može reći da je sistem vanredne prav-
ne zaštite stranaka značajnije unapređen. Bez obzira na to što se u delu domaće
stručne javnosti smatra da razdvajanje razloga za poništavanje od razloga za uki-
12 V. Zoran Tomić, Komentar Zakona o opštem upravnom postupku, Službeni glasnik, Beo-
grad, 2017, str. 691–692.

13 Zakon o zaštitniku građana, “Službeni glasnik RS”, br. 79/2005 i 53/2007, član 25, stav 3 i 4.
14
V. Zoran Lončar, “Upravno-sudska zaštita stranaka i evropski standardi”, Zbornik rado-
va “Organizacija pravosuđa i efikasnost sudske zaštite (Evropski standardi i stanje u Srbiji)” (urednik
Stanko Bejatović), Zlatibor, 2018, str. 128–142.
266
danje rešenja, uvođenjem vanrednih pravnih sredstava Poništavanje konačnog re-

šenja i Ukidanje rešenja, predstavlja značajno unapređenje upravnog postupka,15
smatramo da time ipak nisu izvršene promene koje su od suštinskog značaja, ne
samo za pravnu zaštitu stranaka u postupku, nego ni za obezbeđenje većeg stepe-
na objektivne zakonitosti u pravnom poretku, pošto se konačno, izvršno ili prav-
nosnažno rešenje u upravnom postupku i dalje može poništavati ili ukidati uglav-
nom u istim slučajevima kao i do sada.
Suštinu vanredne pravne zaštite stranaka u postupku ne čine nazivi prav-
nih sredstava, niti redosled razloga za njihovu upotrebu prema kome su navedeni
u zakonu, već, pre svega, vrste razloga zbog kojih se ona mogu izjavljivati, rokovi
u kojima se mogu podnositi, nadležnost organa za odlučivanje po njima i pravno
dejstvo koje mogu imati, a svi su oni ostali danas suštinski neizmenjeni. Prome-
nom redosleda zakonskih razloga za upotrebu kod pojedinih vanrednih pravnih
sredstava, čiji su nazivi izmenjeni, stvoren je privid da se radi o drugačijem si-
stemu vanredne pravne zaštite stranaka. Time je stvoren i problem adekvatnog
upoznavanja stručne javnosti sa novim mogućnostima vanredne pravne zaštite
stranaka u upravnom postupku, kao materije koja se tradicionalno u nedovolj-
noj meri poznaje u široj pravničkoj javnosti, a predstavlja važan osnov za zaštitu
stranaka. Ipak, pozitivnu stranu zakonske reforme vanrednih pravnih sredstava
čini činjenica da ona nisu suštinski promenjena, te da i dalje stranke u upravnom
postupku imaju mogućnost da otklone gotovo sve najteže pojave nezakonitosti u
upravnim aktima, tipične za sve pravno uređene postupke, ako se one uoče nakon
što upravni akt postane konačan, izvršan ili pravnosnažan.
15 “Čini se da su najozbiljnije promene kod njegovih vanrednih pravnih sredstava pretrpe-
li instituti poništavanja i ukidanja rešenja u upravnom postupku. U pitanju je ne samo razdvajanje

ova dva instituta već još više od toga: radi se o njihovoj izmenjenoj suštini koja, po mišljenju auto-
ra, ima za cilj poboljšanje teksta ovog važnog procesnog zakona”. Ljubodrag Pljakić, “Poništavanje i
ukidanje rešenja u upravnom postupku”, Izbor sudske prakse, br. 2, Beograd, 2018, str. 21. V. Lj. Plja-
kić, “Poništavanje i ukidanje rešenja u upravnom postupku”, Pravni informator, br. 1, Beograd, 2018,
str. 5; Lj. Pljakić, “Poništavanje i ukidanje rešenja u upravnom postupku”, Pravni život, br, 10, Beo-
grad, 2017, str. 395; Z. Tomić, Komentar Zakona o opštem upravnom postupku, str. 69–70, 625–626;
D. Vasiljević, “Koncept vanrednih pravnih sredstava po novom Zakonu o opštem upravnom po-
stupku”, Pravni život, br. 10, Beograd, 2016, str. 215–223.
267
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ZORAN LONČAR, Pf.D.,

Associate Professor, Faculty of Law,
University of Novi Sad
ANNULMENT AND REVOCATION OF THE DECISION

IN THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE
Summary
For the legal certainty of the parties and for the objective lawfulness in the legal order, It is
of particular importance that there is a well-regulated system of extraordinary legal remedies in the
administrative procedures, which constitute the opportunity that any administrative act, if it enta-
ils a serious violation of the law, despite its passing regular administrative and judicial control, be
able to annul or abolish in a timely manner, resulting in establishing full legality in the administra-
tive matters. The paper points to the possibilities for annulment and revocation of an administrati-
ve act on the basis of newly introduced extraordinary legal remedies in accordance with the provi-
sions of the new Law on General Administrative Procedure, and concludes that, despite significant
reform of legal remedies, no changes have been made to the systems of extraordinary legal protec-
tion of essential, not only for the legal protection of the parties to the proceedings, but also for the
provision of a greater degree of objective legality in the legal order, since final, enforceable or legally
binding decisions are taken in the administrative procedure they may continue to be annulled or re-
pealed in the same cases as in the past.
Key words: administration, administrative procedure, extraordinary legal remedies,
annulment and revocation of an administrative act
268
PETAR TEOFILOVIĆ
VANREDNA PRAVNA SREDSTVA U ZAKONU O OPŠTEM

UPRAVNOM POSTUPKU SRBIJE IZ 2016. GODINE
Novi Zakon o opštem upravnom postupku Srbije iz 2016. godine doneo je brojne no-
vine u domaći upravni postupak, između ostalog i u oblasti pravnih sredstava. U radu se
razmatraju posebni slučajevi uklanjanja i menjanja rešenja po novom ZUP-u, odnosno van-
redna pravna sredstva. U ovom delu je izvršena reorganizacija i dopuna ranijih vanrednih
pravnih sredstava, i uvedeno je jedno novo. Tekst sadrži pregled vanrednih pravnih sredsta-
va po novom ZUP-u i uslova za njihovu primenu, uz poseban osvrt na izmene uvedene no-
vim ZUP-om. U zaključnim razmatranjima data je ocena modifikovanog sistema vanrednih
pravnih sredstava u upravnom postupku sa stanovišta njihove podobnosti da doprinesu za-
štiti prava i pravnih interesa stranaka i zainteresovanih lica, s jedne, i javnog interesa s dru-
ge strane.
Ključne reči: upravni postupak, vanredna pravna sredstva, uklanjanje i menjanje re-
šenja, pravna sigurnost, zaštita prava u upravnom postupku
UVOD
Zahtev pravnog poretka za uspostavljanjem stanja pravne sigurnosti nalaže

da se protiv upravnog akta po ispunjenju određenih propisanih uslova ne mogu
koristiti redovna pravna sredstva. Ipak, Zakon o opštem upravnom postupku Sr-
bije (ZUP) omogućava da se protiv upravnih akata koji su rezultat najtežih po-
Dr Petar Teofilović, vanredni profesor Fakulteta za pravne i poslovne studije dr Lazar Vrkatić
u Novom Sadu, Univerzitet UNION u Beogradu.
269
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
vreda materijalne ili formalne zakonitosti, ili koji mogu proizvesti teško otklo-
njive posledice, koriste i neka vanredna pravna sredstva. Njihov smisao je da se
takvi upravni akti protiv kojih više nije dopušteno korišćenje redovnih pravnih
sredstava uklone iz pravnog sistema, i tako spreči da proizvode bilo kakva prav-
na dejstva. Korišćenje vanrednih pravnih sredstava je moguće samo iz taksativ-
no nabrojanih i restriktivno postavljenih razloga. U većini propisanih slučajeva
vanredna pravna sredstva se mogu koristiti protiv upravnih akata koji su postali
pravnosnažni (tada se u sukobu načela pravnosnažnosti i načela zakonitosti prio-
ritet daje načelu zakonitosti nad pravnom sigurnošću i stabilnošću kojima se teži
primenom načela pravnosnažnosti), dok se neka mogu upotrebiti i protiv akata
koji su po ZUP-u konačni ili izvršni, iako još nisu postali i pravnosnažni.
U poređenju sa prethodnim ZUP-om iz 1997, novi ZUP Srbije iz 2016. go-
dine je uneo izvesne izmene u ovoj oblasti: postojeća vanredna pravna sredstva su
reorganizovana i dodati su neki novi osnovi za korišćenje pojedinih od ovih sred-
stava, a uvedeno je i jedno novo. U ovom tekstu ćemo analizirati uslove za prime-
nu vanrednih pravnih sredstava, uz poseban osvrt na novine koje je u ovoj obla-
sti uveo novi ZUP. Zaključna razmatranja sadrže ocenu novog sistema vanrednih
pravnih sredstava u upravnom postupku sa stanovišta njihove podobnosti da do-
prinesu zaštiti prava stranaka i zainteresovanih lica, s jedne, i javnog interesa s
druge strane.
VANREDNA PRAVNA SREDSTVA PO ZUP-u
Protiv pojedinačnog pravnog akta se od određenog trenutka, kada su za to

ispunjeni propisani uslovi, više ne mogu koristiti redovna pravna sredstva čak i
ako je taj akt rezultat neke teške nezakonitosti ili nepravilnosti. Time prestaje ne-
izvesnost u pogledu postojanja i/ili obima nekog prava, obaveze ili pravnog inte-
resa stranke ili drugog zainteresovanog lica. Ipak, ponekad je upravni akt rezultat
teških povreda prava koje nisu otklonjene (bilo zbog propusta u postupku kon-
trole po redovnim pravnim sredstvima, bilo zbog toga što redovna pravna sred-
stva nisu ni bila korišćena), pa se u tim slučajevima izuzetno dozvoljava korišće-
nje određenih vanrednih pravnih sredstava da bi se omogućilo da akti koji sadrže
najteže nezakonitosti i/ili nepravilnosti budu uklonjeni iz pravnog sistema.
Novi ZUP iz 2016. godine uređuje vanredna pravna sredstva u posebnom
odeljku pod nazivom “Posebni slučajevi ukidanja i menjanja rešenja”. Ova sred-
stva se mogu koristiti samo ako su ispunjeni određeni restriktivno postavljeni
uslovi. Novi ZUP je uveo neke novine u vezi sa vanrednim pravnim sredstvima1
1 O sistemu vanrednih pravnih sredstava po ranijem ZUP-u v. detaljnije: Mirjana Rašić,
Žalba i vanredna pravna sredstva u upravnom postupku (priručnik), Beograd, 2009.
270
P. Teofilović: Vanredna pravna sredstva u Zakonu o opštem upravnom postupku
kojih sada ima pet, i to: 1. Menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim
sporom; 2. Ponavljanje postupka; 3 Poništavanje konačnog rešenja; 4. Ukidanje
rešenja; 5. Poništavanje, ukidanje ili izmena pravnosnažnog rešenja na preporu-
ku Zaštitnika građana.
Vanredna pravna sredstva se razlikuju po uslovima i posledicama njihove
primene. Od vanrednih pravnih sredstava koja predviđa ZUP neka može da pri-
meni samo organ koji je i doneo osporeno rešenje (Menjanje i poništavanje reše-
nja u vezi sa upravnim sporom), neka može da inicira drugi državni organ (Po-
ništavanje, ukidanje ili izmena pravosnažnog rešenja na preporuku Zaštitnika
građana), a ostala mogu da se koriste kako po službenoj dužnosti tako i po pred-
logu stranke. Odluku po nekim vanrednim pravnim sredstvima donosi isti or-
gan koji je i doneo rešenje o kojem se odlučuje (Menjanje i poništavanje rešenja
u vezi sa upravnim sporom, Ponavljanje postupka), dok u ostalim slučajevima po
vanrednom pravnom sredstvu odlučuje neki drugi organ koji nije učestvovao u
donošenju rešenja protiv koga se to sredstvo koristi (ako odgovarajući organ ne
postoji, o ishodu i tada odlučuje organ koji je i doneo osporeno rešenje). Neka
od ovih sredstava mogu da se koriste protiv konačnih rešenja (Menjanje i poni-
štavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom, Ponavljanje postupka, Poništavanje
konačnog rešenja), druga protiv pravnosnažnih (Poništavanje, ukidanje ili izme-
na pravosnažnog rešenja na preporuku Zaštitnika građana i Ukidanje rešenja), a
Ukidanje rešenja može da se koristi i protiv izvršnih rešenja. U nastavku su izlo-
žena vanredna pravna sredstva predviđena ZUP-om.
Menjanje i poništavanje rešenja

u vezi sa upravnim sporom
Organ protiv čijeg je rešenja pred upravnim sudom blagovremeno pokrenut

upravni spor može do okončanja tog spora, ako uvaži sve zahteve tužbe, da poni-
šti ili izmeni svoje rešenje iz razloga zbog kojih bi sud mogao da poništi to reše-
nje, ako se time ne vređa pravo stranke u upravnom postupku ili trećeg lica.2 Ovo
pravno sredstvo može da primeni samo organ koji je doneo rešenje protiv kojeg
je pokrenut upravni spor3; stranka ili neki drugi subjekt ne mogu podneti pred-
2 ZUP RS, Službeni glasnik RS, br. 18/2016, čl. 175.
3 Upravni spor je prema čl. 18. Zakona o upravnim sporovima (ZUS, Službeni glasnik RS,
br. 111/2009) blagovremeno pokrenut ako je tužba podneta u roku od 30 dana od dostavljanja re-
šenja subjektu ovlašćenom da je podnese ili u kraćem roku propisanom zakonom, a ako ovlašće-
nom državnom organu ili trećem licu rešenje nije dostavljeno rok je 60 dana od dostavljanja rešenja
stranci.
271
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
log donosiocu da ga primeni. Ovo pravno sredstvo je stoga vid samokontrole gde
donosilac pobijanog rešenja sam sprovodi i kontrolu njegove zakonitosti. Pošto
je za njegovo korišćenje preduslov da je pokrenut upravni spor, ovo pravno sred-
stvo može se koristiti protiv konačnog rešenja protiv kojega je već neuspešno ko-
rišćena žalba, ili protiv kojeg je žalba isključena. Međutim, ovo pravno sredstvo se
ne može primeniti ako je konačnost nastupila zbog propuštanja roka za žalbu ili
zato što se stranka odrekla ili odustala od žalbe, jer se u tim slučajevima ne može
podneti ni tužba za pokretanje upravnog spora. Rešenje koje se menja ili poništa-
va ne sme biti pravnosnažno jer se protiv takvih rešenja ne može pokretati uprav-
ni spor.
Menjanje ili poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom može se pri-
meniti samo u periodu od pokretanja upravnog spora do njegovog okončanja.
Ako tuženi organ zaključi da su razlozi navedeni u tužbi opravdani i da bi sud
mogao da poništi pobijano rešenje, može i sam da poništi ili izmeni to rešenje.
Sud u upravnom sporu može da poništi/izmeni rešenje samo ako je ono zbog ne-
kog razloga nezakonito – primena ovog pravnog sredstva nije moguća iz razloga
necelishodnosti. Poništenje ili izmena pobijanog rešenja su dopušteni pod uslovi-
ma da donosilac organa uvaži sve zahteve tužbe (delimično poništenje ili izmena
nisu dopušteni), i da se time ne vređa pravo stranke u upravnom postupku ili pra-
vo trećeg lica.
Kada tuženi organ izmeni ili poništi svoje rešenje, dalje postupanje uprav-
nog suda pred kojim je pokrenut upravni spor propisuje ZUS. Tuženi organ o
izmeni ili poništenju rešenja obaveštava i tužioca i sud pred kojim je pokrenut
upravni spor. Sud tada poziva tužioca da se u roku od 15 dana od prijema pozi-
va izjasni u pisanom obliku o tome da li je zadovoljan naknadno donetim aktom
ili ostaje pri tužbi, odnosno da li tužbu proširuje i na novi akt. Ako tužilac u roku
koji je odredio sud dostavi pisanu izjavu da je zadovoljan novim aktom ili se u
tom roku ne izjasni, sud će doneti rešenje kojim obustavlja postupak. Ako tužilac
izjavi da nije zadovoljan novim aktom upravni spor se nastavlja.4
Ponavljanje postupka
Ponavljanje postupka je vanredno pravno sredstvo koje se može kori-
stiti kada je ispunjen neki od dvanaest taksativno navedenih razloga, od kojih
se.većina odnosi na izvesne procesne nedostatke, uglavnom (ali ne isključivo) ve-
zane za nove činjenice ili dokaze koji u ranijem postupku ili nisu bili poznati ili
nisu mogli da budu korišćeni. Za neke od njih se zahteva i da moraju biti takvi da
bi njihovo korišćenje u ranijem postupku moglo da dovede do drukčijeg rešenja
4 ZUS RS, čl. 29, st. 1–4.
272
te upravne stvari. Ponavljanje postupka može da zahteva stranka, ali ga po služ-

benoj dužnosti može ponoviti i organ koji je doneo konačno rešenje.5 U pogledu
primene ovog pravnog sredstva sa strankom je izjednačeno i svako drugo fizič-
ko ili pravno lice čija stvar nije bila predmet upravnog postupka, ali na čija pra-
va, obaveze ili pravne interese može da utiče ishod tog postupka,6 ako mu nije
bila pružena prilika da učestvuje u postupku.7 Do toga dolazi kada je takvo lice
do okončanja drugostepenog upravnog postupka8 podnelo zahtev da mu bude
priznato svojstvo stranke u upravnom postupku pa njegov zahtev bude odbijen
(obično kada u trenutku odlučivanja o takvom zahtevu organ koji vodi uprav-
ni postupak oceni da ishod postupka neće uticati na prava, obaveze ili pravne in-
terese tog lica, ali se kasnije ispostavi da ishod ipak utiče na ta prava i obaveze te
da je svojstvo stranke trebalo da joj bude priznato). Ako zahtev za ponavljanje po-
stupka podnosi stranka, ona mora da učini verovatnim razloge koje navodi za ta-
kav zahtev.9
Subjektivni rok za ponavljanje postupka i po zahtevu stranke i po službe-
noj dužnosti se računa od trenutka saznanja za određenu činjenicu odn. od mo-
gućnosti isticanja nekog razloga. Taj rok iznosi 90 dana od saznanja za postojanje
razloga za ponavljanje, a ako se radi o razlozima koji počivaju na odluci Ustav-
nog suda ili Evropskog suda za ljudska prava rok za ponavljanje je šest meseci od
objavljivanja tih odluka u Službenom glasniku Republike Srbije. ZUP propisuje i
objektivni rok za ponavljanje postupka koji iznosi 5 godina od obaveštenja stran-
ke o konačnom rešenju; njegovim protekom prestaje svaka mogućnost za korišće-
nje ovog vanrednog pravnog sredstva, bez obzira na razlog.10 Subjektivni roko-
vi propisani novim ZUP-om su duži od onih koje je određivao raniji ZUP (mesec
dana od saznanja za činjenicu ili od mogućnosti da upotrebi dokaz unutar objek-
tivnog roka od 5 godina od dostavljanja rešenja stranci), što olakšava korišćenje
ovog pravnog sredstva. S druge strane, raniji ZUP je u tri slučaja dopuštao ponav-
ljanje postupka i nakon proteka više od 5 godina od dostavljanja rešenja stran-
ci (ako je rešenje doneto na osnovu lažne isprave ili iskaza svedoka ili veštaka ili
je posledica krivičnog dela; kada je zasnovano na presudi za krivično delo ili pri-
vredni prestup koja kasnije bude pravnosnažno ukinuta; i ako je bilo zasnovano
5 ZUP RS, čl. 177, st. 1 i 2.
6 ZUP RS, čl. 44, st. 1.
7 ZUP RS, čl. 176, st. 1, t. 5.
8 ZUP RS, čl. 93, st. 1.
9 ZUP RS, čl. 179, st. 1.
10 ZUP RS, čl. 178, st. 1–3.
273
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
na prethodnom pitanju koje nadležni organ kasnije reši bitno drukčije).11 To zna-
či da pravo na korišćenje ovog pravnog sredstva iz tih razloga po ranijem ZUP-u
nije zastarevalo, pa je u tom pogledu novo rešenje uže od ranijeg.
Rešenje povodom koga se zahteva ponavljanje postupka mora biti konačno,
što znači da protiv njega više ne može da se koristi žalba.12 Pravo na podnošenje
ovakvog zahteva nije sporno kada je konačnost nastupila nakon donošenja dru-
gostepenog rešenja po žalbi, ili zato što žalba u toj upravnoj stvari nije dozvoljena.
Međutim, ZUP ne sadrži izričito pravilo za slučajeve kada je konačnost nastupila
zato što stranka uopšte nije koristila žalbu kao redovno pravno sredstvo, ili ako se
stranka odrekla prava na žalbu ili je odustala od nje. U potonjim slučajevima mo-
guća su dva suprotna tumačenja zakonskog teksta: jedno po kom je ponavljanje
dopušteno i tada (jer ZUP govori o konačnim rešenjima uopšte, bez isticanja ra-
zlike u načinu na koji je rešenje postalo konačno), i drugo po kome ono tada nije
dopušteno (jer redovno pravno sredstvo nije korišćeno onda kada je to bilo mo-
guće, pa stoga stranka nema pravo da koristi vanredna pravna sredstva).13 Iako
sudska praksa inklinira stavu da se ponavljanje postupka ne dozvoljava kada je
rešenje postalo konačno zbog obustavljanja postupka (slučajevi odricanja ili odu-
stanka od žalbe, ali ne i propuštanja roka za žalbu), smatramo da je takav stav su-
više generalizujući jer ne uzima u obzir suštinu razloga zbog kojeg se traži ponav-
ljanje postupka.
Naime, budući da se većina razloga za ponavljanje postupka tiče činjenica i
dokaza koji u trenutku vođenja ranijeg postupka nisu bili poznati ili nisu bili do-
stupni, i da je mogućnost za njihovo korišćenje nastupila tek nakon okončanja pr-
vostepenog postupka, moguće je da stranka nije ni podnosila žalbu (ili je se odre-
kla odn. odustala od nje) baš zato što u vreme kada je mogla to da učini nije ni
znala za postojanje razloga zbog kojih bi ta stvar mogla da bude rešena drukčije.
Ako je to bio slučaj, ponavljanje postupka bi u principu trebalo dopustiti u svim
slučajevima kada je rešenje postalo konačno bez obzira na to kako je konačnost
nastupila.
Pravnosnažnost upravnog akta može da nastupi u različitim trenucima,
pa to može biti odmah po donošenju prvostepenog rešenja (npr. kada se stran-
ka odrekne žalbe), ali može da prođe i više godina do nastupanja pravnosnažno-
11 ZUP iz 1997, čl. 242.
12 ZUP RS, čl. 176, st. 1.
13 Detaljnije v. Zoran R. Tomić, Dobrosav Milovanović, Vuk Cucić, Praktikum za primenu Za-
kona o opštem upravnom postupku, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave, Beograd 2017,
188–189, http://www.mduls.gov.rs/doc/Praktikum%20za%20primenu%20Zakona%20o%20opstem%20
upravnom%20postupku.pdf (sajtu pristupljeno 16.avgusta 2017).
274
sti (ako je korišćena žalba, pa potom i tužba u upravnom sporu). Imajući u vidu
rokove u kojima se može tražiti odn. po službenoj dužnosti pokrenuti ponavlja-
nje postupka, sledi da je vrlo verovatno da je rešenje u odnosu na koje se traži po-
navljanje postupka postalo i pravnosnažno pre nego što je konkretan razlog za
ponavljanje postupka postao poznat odn. pre nego što je nastala mogućnost za
njegovo korišćenje. Stoga je konačnost minimalan uslov za ponavljanje postup-
ka, ali se postupak može ponoviti i ako je ono postalo pravnosnažno. Ponavlja-
nje postupka je dopušteno i kada je protiv konačnog prvostepenog rešenja pod-
neta tužba za pokretanje upravnog spora koji je još u toku – bitno je da je razlog
za ponavljanje postupka postao poznat nakon konačnosti rešenja. Ovome u pri-
log ide i odredba ZUP-a kojom je propisano da je obezbeđenje dokaza moguće i
nakon konačnosti ili pravnosnažnosti rešenja,14 jer je zbog prirode razloga za po-
navljanje postupka ova procesna mera najprimenljivija upravo kod ovog vanred-
nog pravnog sredstva.
Postupak se može ponoviti samo ako je zahtev istaknut u zahtevu za po-
navljanje postupka isti kao i onaj koji je bio podnet u ranijem postupku. Ako se
zahtevi razlikuju, nije reč o zahtevu za ponavljanje postupka, već eventualno o
novom zahtevu povodom kojega bi mogao samo da bude pokrenut novi upravni
postupak. Podnošenje zahteva za ponavljanje postupka ne odlaže izvršenje reše-
nja.15 U ovom slučaju to je često i nemoguće jer se ovo pravno sredstvo može ko-
ristiti samo ako je pobijano rešenje već postalo konačno, a samim tim i izvršno,
pa je ono što je rešenjem bilo odlučeno po pravilu već i izvršeno pre zahteva za
ponavljanje postupka. Ovo tim pre što su činjenice ili dokazi postali poznati ili su
mogli da se pribave tek nakon donošenja prvostepenog rešenja, što u odnosu na
pojedine razloge može da se desi čak i više godina nakon donošenja rešenja u vezi
sa kojim se ponavlja postupak. Ipak, ZUP izuzetno dozvoljava da organ koji odlu-
čuje o zahtevu za ponavljanje postupka rešenjem odloži izvršenje konačnog reše-
nja kada oceni da bi njegovo izvršenje nanelo stranci teško nadoknadivu štetu, a
odlaganje izvršenja nije protivno javnom interesu, niti bi nanelo veću ili nenado-
knadivu štetu protivnoj stranci ili trećem licu.16
ZUP nabraja dvanaest razloga zbog kojih se postupak može ponoviti. Go-
tovo svi su postojali i po ZUP-u iz 1997, s tim da su neki donekle preformulisani
uz zadržavanje ranije suštine, a dva razloga koja se tiču ovlašćenja službenog lica
su spojena u jedan (sadašnji čl. 178, st. 1, t. 3). Novi ZUP dodaje dva nova razlo-
ga za ponavljanje postupka koji se tiču odluka Ustavnog suda i Evropskog suda za
14 ZUP RS, čl. 135, st. 2.
15 ZUP RS, čl. 180, st. 1.
16 ZUP RS, čl. 180, st. 2.
275
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ljudska prava. Postupak okončan rešenjem protiv kojeg ne može da se izjavi žalba
može se ponoviti ako:17
1) se sazna za nove činjenice ili postane moguće izvođenje novih dokaza
koji bi mogli da dovedu do drukčijeg rešenja;
2) se rešenje povoljno po stranku zasniva na njenim neistinitim tvrdnjama
kojima je dovela u zabludu ovlašćeno službeno lice;
3) je rešenje donelo neovlašćeno lice, ili je postupak vodilo ili u njemu odlu-
čivalo neovlašćeno lice ili lice koje je moralo biti izuzeto;
4) kolegijalni organ nije odlučivao u propisanom sastavu ili za rešenje nije
glasala propisana većina;
5) licu koje je moglo da ima svojstvo stranke nije data prilika da učestvuje u
postupku;
6) stranka nije bila zastupana saglasno zakonu;
7) stranci ili drugom učesniku nije omogućeno da prati postupak saglasno
čl. 55 ZUP-a;18
8) je rešenje doneto na osnovu lažne isprave, lažnog iskaza svedoka ili vešta-
ka, ili je posledica drugog krivičnog dela;
9) se rešenje zasniva na presudi ili odluci drugog organa koja je kasnije
pravnosnažno preinačena, ukinuta ili poništena;
10) je nadležni organ naknadno i u bitnim tačkama drukčije pravnosnažno
odlučio o prethodnom pitanju na kome je rešenje zasnovano;19
11) je Ustavni sud u istoj upravnoj stvari u postupku po ustavnoj žalbi utvr-
dio povredu ili uskraćivanje prava zajemčenog Ustavom, a istovremeno nije poni-
štio osporeno rešenje;
12) je Evropski sud za ljudska prava u istoj upravnoj stvari naknadno utvr-
dio da su prava ili slobode podnosioca predstavke povređena ili uskraćena.
Uz uslov koji važi za sve razloge (da stranka treba da učini verovatnim po-
stojanje razloga koji navodi), ZUP za pojedine razloge zahteva i dodatne uslove za
ponavljanje postupka. Razlozi pod 1, 3, 5 i 7 mogu biti osnov za ponavljanje po-
17 ZUP RS, čl. 176.
18
Radi se o pravu stranke i drugih učesnika da, ako se postupak ne vodi na njihovom jeziku
a ne razumeju srpski, zahtevaju da im se prevodi tok postupka i da budu obavešteni na svom ili dru-
gom jeziku i pismu koje razumeju, i na pravo lica sa invaliditetom da komuniciraju i prate postupak
preko tumača ili na drugi odgovarajući način.
19 Ovo važi za slučajeve kada je o prethodnom pitanju ranije, kao nenadležan, odlučio organ
koji je vodio postupak, a potom nadležni organ drukčije rešio to pitanje. Međutim, ako je prethod-
no pitanje rešio nadležni organ a kasnije ono bude rešeno drukčije od strane nadležnog organa, u
sudskoj praksi dominira stav da to ne potpada pod ovaj već pod prvi osnov (saznanje novih činjeni-
ca/dokaza koji bi mogli da dovedu do drukčijeg rešenja).
276
stupka po zahtevu stranke samo ako ona u ranijem postupku nije mogla da ih
iznese, a oni pod 3–7 ne mogu biti osnov za ponavljanje postupka ako ih je stran-
ka već neuspešno koristila u ranijem postupku.20
Pojedini razlozi zahtevaju dodatne napomene. Novim ZUP-om je proširen
krug osnova za obavezno izuzeće ovlašćenog službenog lica, pa je sada širi i krug
osnova za ponavljanje postupka zato što je postupak vodilo i/ili u njemu odluči-
valo lice koje je moralo biti izuzeto (3). Ako se zahtev zasniva na razlozima pod
8–10 mora postojati odgovarajuća pravnosnažna sudska presuda (npr. zbog fal-
sifikovanja isprave ili krivokletstva), odnosno odluka drugog nadležnog organa
koja može da utiče na drukčije rešenje te stvari. Poslednja dva (11 i 12) su novi
osnovi za ponavljanje postupka, a od ostalih se razlikuju po dužini roka u kojem
mogu da budu korišćeni (dok je za ostale razloge rok za podnošenje zahteva za
ponavljanje 90 dana od saznanja za njihovo postojanje, za ova dva rok je šest me-
seci od objavljivanja odluke Ustavnog suda, odn. Evropskog suda za ljudska prava
u službenom glasniku, bez obzira na to kada je stranka saznala za njihovo objav-
ljivanje). U oba slučaja razlog za ponavljanje nastaje tek nakon donošenja odgova-
rajuće odluke jednog od ova dva suda.
Zahtev za ponavljanje postupka stranka uvek predaje prvostepenom orga-
nu.21 Ako je taj organ nadležan za rešavanje po zahtevu, on će i započeti postu-
pak, a ako je za odlučivanje nadležan drugostepeni organ, prvostepeni organ će
mu proslediti zahtev i spise predmeta na dalji postupak. Organ koji je doneo ko-
načno rešenje za koje se zahteva ponavljanje postupka odlučuje kako o zahtevu,
tako i o ponavljanju postupka po službenoj dužnosti.22 On najpre rešava o samom
zahtevu za ponavljanje. Postupak će biti ponovljen ako su ispunjeni propisani
uslovi (da je zahtev blagovremen, dozvoljen, da ga je podnelo ovlašćeno lice, i da
je u zahtevu postojanje razloga koji se navodi učinjeno bar verovatnim). Ako neki
od ovih uslova nije ispunjen, zahtev za ponavljanje postupka se odbacuje,23 a po-
stupak neće biti ponovljen. Ako nema razloga za odbacivanje, organ koji odluču-
je o zahtevu mora da ispita i kvalitet navedenog razloga, odn. da li je on u datom
slučaju mogao da dovede do drukčijeg rešenja. Ako nađe da razlog koji se navo-
di ne bi mogao da dovede do drukčijeg ishoda i da je ranije upotrebljen (odn. da
bi i u ponovljenom postupku bilo doneto isto rešenje), doneće rešenje kojim od-
bija zahtev za ponavljanje postupka bez daljeg razmatranja razloga, pa postupak
ni tada neće biti ponovljen. Tek ako nadležni organ utvrdi da nema razloga ni za
20 ZUP RS, čl. 176, st. 2 i 3.
21 ZUP RS, čl. 179, st. 2.
22 ZUP RS, čl. 181, st. 1.
23 ZUP RS, čl. 181, st. 2.
277
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
odbacivanje ni za odbijanje zahteva, doneće posebno rešenje kojim se dozvolja-

va ponavljanje postupka, kojim će odrediti i hoće li postupak biti ponovljen deli-
mično ili u celini. Dok zahtev za ponavljanje postupka nema suspenzivno dejstvo,
ima ga rešenje kojim se ponavljanje odobrava: ako osporeno rešenje nije bilo iz-
vršeno do odluke da se postupak ponovi, ono ne može biti izvršeno do okončanja
ponovljenog postupka.24
Ako nađe da je upravna stvar i pored novih činjenica i/ili dokaza trebalo da
bude rešena kao i ranije, organ će po ponovljenom postupku ostaviti na snazi ko-
načno rešenje koje je bilo povod ponavljanja. Međutim, ako u ponovljenom po-
stupku nađe da tu stvar treba drukčije rešiti, nadležni organ će doneti novo reše-
nje kojim tu upravnu stvar rešava drukačije. Novim rešenjem se ono rešenje koje
je bilo povod ponavljanja postupka poništava ili ukida, zavisno od razloga zbog
kog je postupak ponovljen.25 Po logici stvari, ako je do ponavljanja postupka doš-
lo po zahtevu stranke pa bude doneto novo rešenje kojim se upravna stvar druk-
čije rešava, ta izmena bi mogla da bude samo u korist stranke.
Poništavanje konačnog rešenja
Poništavanje konačnog rešenja je novo vanredno pravno sredstvo samo po

nazivu. Većina razloga za korišćenje ovog sredstva je po ranijem ZUP-u spadala u
dva posebna vanredna pravna sredstva (Poništavanje i ukidanje po osnovu služ-
benog nadzora i Oglašavanje rešenja ništavim, kojih nema u novom ZUP-u),26
čemu je dodat jedan nov razlog (u vezi sa uputstvom o pravnom sredstvu). Radi
se o nedostacima rešenja zbog kojih ono nikada ne može postati pravnosnažno,
ili o teškim propustima u primeni prava zbog kojih to rešenje nije moglo i/ili nije
smelo biti doneto. Osporeno konačno rešenje se ovim pravnim sredstvom poni-
štava, pa ne samo da ono prestaje da proizvodi pravna dejstva ubuduće, već se
uklanjaju i sve pravne posledice proistekle iz poništenog rešenja. O poništavanju
po ovom pravnom sredstvu odlučuje ili drugostepeni ili nadzorni organ, a ako ta-
kav organ ne postoji rešenje poništava organ koji ga je i doneo.27
Imajući u vidu rokove za korišćenje ovog pravnog sredstva,28 ZUP po teži-
ni i značaju povrede razlikuje tri grupe razloga za poništavanje konačnog rešenja.
Prvu čine tako grube nezakonitosti da rešenje nikada ne može postati pravno-
24 ZUP RS, čl. 181, st. 4.
25 ZUP RS, čl. 182, st. 3.
26 ZUP RS iz 1997, čl. 253 i 257.
27 ZUP RS, čl. 183, st. 4.
28 ZUP RS, čl. 183, st. 2 i 3.
278
snažno. Za te slučajeve ne postoji vremensko ograničenje za poništavanje reše-

nja; ono se može zahtevati ili sprovesti po službenoj dužnosti bez obzira na to ko-
liko je vremena proteklo od donošenja rešenja do utvrđivanja razloga za njegovo
poništavanje. Drugu grupu čine tri grupe razloga (tačke 7–9 napred) za koje ZUP
propisuje da se mogu koristiti u roku od pet godina od konačnosti rešenja. Iako
teške povrede zakona, zakonodavac ih je ocenio kao manje štetne od prethod-
nih pa je propisao da je poništavanje rešenja po ovim osnovima moguće samo u
ograničenom roku. Treću grupu čine tri razloga (t. 10–12 napred) koja se mogu
koristiti samo u roku od godinu dana od konačnosti rešenja. Svi razlozi izuzev
poslednjeg (dvanaestog) mogu biti korišćeni i po službenoj dužnosti i po zahte-
vu stranke, a poslednji razlog može biti primenjen samo po službenoj dužnosti
(stranka ne može da se poziva na njega).
Razlozi za poništavanje rešenja po ZUP-u su sledeći:
1. Ako je rešenje doneto u stvari iz sudske nadležnosti ili u stvari o kojoj se ne
odlučuje u upravnom postupku (nepostojanje stvarne nadležnosti).
2. Ako bi se izvršenjem donetog rešenja moglo prouzrokovati neko krivično
delo. Vrsta i težina krivičnog dela nisu od značaja, ovaj osnov važi za sva.29
3. Ako izvršenje pobijanog rešenja uopšte nije moguće (npr. ako se rešenje
odnosi na stvar koja ne postoji, ili umre lice obavezano rešenjem na ličnu (nepre-
nosivu) činidbu, i sl.).
4. Ako je rešenje doneto bez zahteva stranke kada je takav zahtev neophodan,
a stranka kasnije nije ni izričito ni prećutno pristala na donošenje takvog rešenja.
ZUP u čl. 90 st. 5 izričito propisuje da postupak ne može biti pokrenut po služ-
benoj dužnosti kada po zakonu ili po prirodi stvari može biti pokrenut samo po
zahtevu stranke. Pošto takvo rešenje može biti konvalidirano pristankom stran-
ke koja je morala da podnese zahtev, pri oceni ispunjenosti ovog razloga mora se
utvrditi ne samo da li je postojao zahtev stranke, već i to da li je ona kasnije pri-
stala na to rešenje (u kom slučaju ovo pravno sredstvo neće biti uspešno).
5. Ako je rešenje doneto kao posledica prinude, iznude, ucene, pritiska, ili dru-
gih nedozvoljenih radnji. Ove radnje po pravilu predstavljaju izvršenje nekog ka-
žnjivog dela. Mogu biti preduzete prema bilo kom učesniku postupka, od strane
učesnika postupka ili trećeg lica, i moraju biti podobne da se njima ostvari nedo-
zvoljeni uticaj na volju učesnika u postupku, a rešenje mora biti posledica tih rad-
nji (npr. ozbiljna pretnja, potplaćivanje službenog lica, i sl.).
6. Ako rešenje sadrži nepravilnost koja je po izričitoj zakonskoj odredbi pred-
viđena kao razlog ništavosti rešenja.
29 V. Dobrosav Milovanović, “Izvršenje upravnog rešenja i prouzrokovanje krivičnog dela”,
Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, br. 6, Beograd, 1989, str. 756–758.
279
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Naredna tri razloga se mogu koristiti u roku od pet godina od konačnosti

rešenja.
7. Ako je rešenje doneo stvarno nenadležni organ (izuzev Vlade), a ne radi se
o razlogu iz tačke 1 (da je rešenje doneto u sudskoj ili drugoj stvari o kojoj se ne od-
lučuje u upravnom postupku) – npr. kada bi poreska uprava izdala dozvolu za iz-
gradnju objekta. Jedina rešenja koja se ne mogu poništavati iz ovog razloga su ona
koja donese Vlada RS.
8. Ako je u istoj upravnoj stvari ranije već doneto pravnosnažno rešenje kojim
je ta upravna stvar drukčije rešena. U ovom slučaju u istoj upravnoj stvari postoje
dva različita rešenja. Jedno je doneto ranije i postalo je pravnosnažno, pa će novo
rešenje biti poništeno.
9. Ako prilikom donošenja složenog rešenja nije pravilno sproveden postupak
za davanje prethodne ili naknadne saglasnosti, odnosno mišljenja drugog organa
koji učestvuje u donošenju rešenja. Način odlučivanja u ovim slučajevima je pro-
pisan u čl. 138 ZUP-a.
Poslednja tri razloga mogu biti korišćena u roku od godinu dana od konač-
nosti rešenja.
10. Ako je rešenje doneo mesno nenadležni organ (npr. kada bi rešenje o ek-
sproprijaciji zemljišta na teritoriji Pančeva doneo nadležni organ Beograda).
11. Ako rešenje uopšte ne sadrži uputstvo o pravnom sredstvu, ili je uputstvo
pogrešno. Nedostaci u vezi sa uputstvom mogu dovesti stranku u zabludu u pogle-
du prava da koristi pravno sredstvo, roka za njegovu upotrebu, i sl., i njena prava
mogu pretrpeti povredu.
12. Ako u pobijanom konačnom rešenju uopšte nije primenjen, ili je nepra-
vilno primenjen materijalni zakon. Drugostepeni ili nadzorni organ po službenoj
dužnosti donosi rešenje kojim u celini ili delimično poništava takvo rešenje. Ovaj
razlog se od ostalih razlikuje po tome što ga mogu primeniti samo drugostepeni
ili nadzorni organ ali ne i stranka, i po tome što se odnosi na primenu materijal-
nog prava dok se ostali tiču formalnih nedostataka.
Ukidanje rešenja
Ukidanje rešenja je vanredno pravno sredstvo koje se može koristiti po

službenoj dužnosti ili na zahtev stranke, a rešenje može biti ukinuto u celini ili
delimično. Postupak po ovom pravnom sredstvu pokreće, i rešenje o ukidanju
donosi drugostepeni ili nadzorni organ, a ako takav organ ne postoji prvostepe-
280
no rešenje će ukinuti prvostepeni organ koji je i doneo to rešenje.30 Rešenje može

biti ukinuto:
1. Ako je postalo izvršno, ali ga je potrebno ukinuti da bi se otklonila teška i
neposredna opasnost po život i zdravlje ljudi, javnu bezbednost, javni mir i javni
poredak, ili radi otklanjanja poremećaja u privredi, ako svrha ukidanja ne može us-
pešno da se otkloni drugim sredstvima kojima se manje dira u stečena prava.31
2. Ako je postalo pravnosnažno a njegovo ukidanje traži stranka na čiji zah-
tev je i doneto, pod uslovom da ukidanje nije protivno javnom interesu niti intere-
su trećih lica.
3. Kada je to određeno posebnim zakonom.
Ukidanjem rešenja se onemogućava da ono i dalje proizvodi pravne posle-
dice, ali posledice proizvedene do ukidanja ostaju na snazi. Stranka ima pravo na
naknadu štete, izuzev nadoknade za izgubljenu dobit, ako zbog ukidanja izvršnog
rešenja pretrpi stvarnu štetu.
Poništavanje, ukidanje ili izmena pravosnažnog rešenja

na preporuku Zaštitnika građana
Ovo je jedino zaista novo vanredno pravno sredstvo koje nije postojalo u
ranijem ZUP-u. Institucija ombudsmana/zaštitnika građana je u Srbiji uvedena
najpre u Autonomnoj Pokrajini Vojvodini 2003. a na republičkom nivou 2007.32
Između ostalog, ako utvrdi da je usled nezakonitog ili nepravilnog rada organa
uprave, čiji rad kontroliše, došlo do povrede ljudskih prava građana, ova nezavi-
sna institucija može da uputi preporuku organu koji je učinio povredu kako da
otkloni utvrđeni nedostatak. Preporuka može da se sastoji i u tome da se poništi,
ukine ili izmeni rešenje kojim se krši ljudsko pravo.33 Zbog načina delovanja Za-
30 ZUP RS, čl. 184.
31 Više o uslovima za primenu ovog razloga v. Mirjana Drenovak Ivanović, “Vanredno uki-
danje rešenja: Odnos javnog interesa i interesa zaštite životne sredine”, Anali Pravnog fakulteta u Be-
ogradu, br. 2, godina LXII, Beograd, 2014, str. 136–138 i 142–143.
32 Više o uvođenju institucije ombudsmana u Srbiji v. Petar Teofilović, “Institucija ombud-
smana u Srbiji – Položaj i sadašnje stanje”, Društveni izazovi evropskih integracija, knjiga 1 (ur. D.
Franeta), Novi Sad, 2010, 79–80.
33 O načinu rada ombudsmana i postupanju povodom njegovih preporuka v.: Gabriele
Kucsko-Stadlmayer, “The Legal Structures of Ombudsman-Institutions in Europe – Legal Compara-
tive Analysis”, European Ombudsman Institutions (ed. G. Kucsko-Stadlmayer), str. 1–65, Springer,
Wien–New York 2008, 44–47; P. Teofilović, “Nezavisnost parlamentarnih ombudsmana – Uporedni
pregled”, Glasnik Advokatske komore Vojvodine, br. 7–8, Novi Sad, 2010, str. 313–314. i 327–328; P.
Teofilović, “Odnos ombudsmana i drugih državnih organa u svetu, i položaj Pokrajinskog ombud-
281
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
štitnika građana, koji po pravilu vodi postupak tek nakon što su iskorišćena sva
druga pravna sredstva, ovo pravno sredstvo se koristi protiv pravnosnažnih re-
šenja. Može se koristiti bez obzira na to koliko je vremena proteklo od donoše-
nja rešenja na koje se odnosi preporuka. ZUP propisuje da po preporuci zaštit-
nika građana organ može, radi usklađivanja rešenja sa zakonom, da donese novo
rešenje kojim će poništiti, ukinuti ili izmeniti svoje ranije, već pravnosnažno, re-
šenje. Na preporučenu izmenu rešenja treba da pristane i stranka o čijim pravima
ili obavezama je odlučeno, i protivna stranka, a novo rešenje ne sme da povredi ni
interese nekog trećeg lica. Ako smatra da ne treba da postupi po preporuci, organ
kojem je upućena preporuka će o tome odmah obavestiti Zaštitnika građana.34
Preporuke Zaštinika građana nisu pravno obavezujuće pa do poništavanja,
ukidanja ili izmene pravnosnažnog rešenja dolazi samo ako donosilac rešenja pri-
hvati preporuku, a sa izmenom se saglase i sve stranke i treća lica čiji bi interes
mogao biti oštećen. Organ može i da ne postupi po preporuci i ostavi neizmenjeno
rešenje na snazi, a sankcija za neopravdano nepostupanje po preporuci ne postoji.
Rešenja u vezi sa vanrednim pravnim sredstvima se izdaju najkasnije u roku
od šezdeset dana od pokretanja postupka. Protiv tih rešenja žalba nije dopuštena
jedino kada rešenje menja ili poništava njegov donosilac u vezi sa upravnim spo-
rom, ili kada se njime dozvoljava ponavljanje postupka.35 ZUP propisuje i obave-
zu svakog organa da, ako sazna za rešenje koje sadrži razlog za ponavljanje po-
stupka ili za poništavanje i ukidanje rešenja, o tome odmah obavesti organ koji je
nadležan da po službenoj dužnosti pokrene odgovarajući postupak po vanrednim
pravnim sredstvima, i nadležnog javnog tužioca.36
ZAKLJUČAK
Novi ZUP Srbije iz 2016. godine unosi izvesne izmene u oblasti vanrednih
pravnih sredstava: postojeća su reorganizovana, a uvedeno je jedno novo. Broj
vanrednih pravnih sredstava u upravnom postupku je smanjen, ali su izmene do-
bro izbalansirane jer su gotovo svi raniji razlozi preraspodeljeni na preostala sred-
stva uz neke manje izmene. Poništavanje, ukidanje ili izmena pravnosnažnog re-
smana u AP Vojvodini”, Bilten Društva sudija Srbije, br. 1/2006, Beograd, str. 49–50; P. Teofilović,
“Položaj i perspektive institucije Ombudsmana u pravnom sistemu Srbije i Crne Gore”, Glasnik Ad-
vokatske komore Vojvodine, br. 2–3, Novi Sad, 2005, str. 89–90; Vladan Joksimović, Građanin pred
državom, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2003, str. 73.
34 ZUP RS, čl. 185.
35 ZUP RS, čl. 188.
36 ZUP RS, čl. 189.
282
šenja na preporuku Zaštitnika građana je jedino novo vanredno pravno sredstvo.

Za uspešnost novog pravnog sredstva po (pravno neobavezujućoj) preporuci Za-
štitnika građana, potrebno je da preporuku prihvati organ kome je ona upućena,
ali i da se sa novim rešenjem saglase i sve stranke i lica čije interese bi ono mo-
glo da ošteti. Iz tih razloga se može reći da izmene u delu ZUP-a o vanrednim
pravnim sredstvima na novi način sistematizuju ova sredstva, ali da novine u ovoj
oblasti ne donose posebno značajan doprinos boljoj zaštiti prava učesnika u po-
stupku i zainteresovanih lica, ili boljoj zaštiti javnog interesa.
PETAR TEOFILOVIĆ, S.J.D.,

Associate Professor, Faculty Lazar Vrkatić,
University Union, Belgrade
EXTRAORDINARY LEGAL REMEDIES IN THE GENERAL

ADMINISTRATIVE PROCEDURE ACT OF SERBIA OF 2016
Summary
The new 2016 General Administrative Procedure Act of Serbia introduces a number of nov-
elties into domestic administrative procedure, including the area of legal remedies. The article deals
with special cases of removal or modification of administrative acts according to the new Act, i.e.
with extraordinary legal remedies. Previous remedies of the kind were reorganized and somewhat
modified in the new Act, and another one was added. The article contains a review of extraordinary
legal remedies in the new Act and the grounds for their use, all compared with the previous General
Administrative Procedure Act. Conclusive remarks contain an evaluation of the new system of legal
remedies from the point of their capacity to improve the protection of rights of interested parties, as
well as of the public interest.
Key words: administrative procedure, extraordinary legal remedies, removal and modifica-
tion of administrative acts, legal certainty, rights protection in administrative proceedeings
283
ZORICA VUKAŠINOVIĆ RADOJIČIĆ,
NATAŠA MARKOVIĆ
IZAZOVI PRIMENE SAVREMENIH INFORMACIONIH

TEHNOLOGIJA I REFORMA JAVNE UPRAVE
U REPUBLICI SRBIJI
Savremeni način života zahteva i promene u načinu rada javne uprave, a u skladu
sa potrebama građana i drugih korisnika javnih usluga. Primena informacionih tehnolo-
gija, odnosno razvoj eUprave u Republici Srbiji, preduslov je da se poboljša efikasnost, efek-
tivnost, transparentnost i odgovornost. Jedan od ključnih principa koji postavlja Evropska
komisija pod nazivom “Pružanje javnih usluga” (“Service delivery”), odnosi se na unapre-
đenje pružanja javnih usluga građanima, privrednim subjektima i drugim korisnicima jav-
nih usluga. Reč je o principu koji stavlja akcenat na upravu koja je, pre svega, orijentisana
na građane (citizen-oriented public administration) i u funkciji je valjanog i efikasnog ostva-
rivanja prava građana i dostupnosti javnih usluga svim korisnicima. Rad se bavi analizom
evropskih standarda razvoja javne uprave, nacionalnog zakonodavstva i prakse u oblasti di-
gitalizacije uprave, naročito u segmentu uspostavljanja osnovnih elektronskih registara i nji-
hovog povezivanja i korišćenja podataka organa i organizacija javne uprave u upravnom
postupanju.
Ključne reči: eUprava, digitalizacija javne uprave, elektronski registri, modernizaci-
ja, evropski standardi
Dr Zorica Vukašinović Radojičić, vanredni profesor Kriminalističko-policijskog univerziteta,

Beograd.
Nataša Marković, specijalista kriminalista, pomoćnik načelnika Uprave za upravne poslove,
Ministarstvo unutrašnjih poslova Republike Srbije, Direkcija policije, Uprava za upravne poslove.
285
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
UVOD
Digitalizacija javne uprave, na svim nivoima upravljanja, podrazumeva su-

štinske promene u organizaciji uprave i organizacionoj kulturi, procedurama, me-
todama rada, kao i načinu razmišljanja. Savremeni način života podrazumeva
upotrebu interneta i nameće potrebu stvaranja moderne uprave, sa ciljem da se,
upotrebom novih tehnologija, poboljša efikasnost, efektivnost, transparentnost i
odgovornost javne uprave. Elektronska uprava je jedan od načina da se ostvari
ovaj cilj, tako što se, pored pojednostavljenja upravnih procedura ostvaruju pra-
va za građane i privredu na lakši, jednostavniji način, osigurava pristup informa-
cijama i uslugama od javnog značaja na pogodan način, uz što veću uštedu vre-
mena i sredstava.1
Ciljevi digitalizacije uprave, u direktnoj su vezi sa strateškim ciljevima re-
forme javne uprave. Opšti cilj je povećanje zadovoljstva korisnika javnim uslu-
gama, smanjenje administrativnih opterećenja za građane i privredne subjekte,
jačanje efikasnosti rada uprave i nacionalne i prekogranične interoperabilnosti
(posebno sa zemljama Evropske unije). S obzirom da se poslovni procesi digi-
talizuju i smanjuje uloga ljudskog faktora u realizaciji javnih usluga, elektronska
uprava je značajna u borbi protiv korupcije i sive ekonomije. Crozier smatra da
“birokratija podupire zloupotrebe u vršenju javnih ovlašćenja.”2
Krajnji cilj primene informacionih tehnologija u radu uprave je jačanje za-
konitosti, transparentnosti, odgovornosti i efikasnosti u radu uprave u skladu sa
potrebama građana i drugih korisnika usluga. Dostupnost informacija i pojedno-
stavljenje pružanja usluga građanima, kroz unapređivanje upravnih postupaka i
pojednostavljivanje njihove primene korišćenjem informaciono-komunikacionih
tehnologija uz postepeno uklanjanje klasičnog načina pružanja usluga za koje po-
stoji mogućnost kompletne realizacije putem on line servisa, dovodi do racionali-
zacije i reorganizacije uprave, smanjenja troškova u radu i efikasnijeg ostvarivanja
prava građana i privrednih subjekata. Nadalje, eUprava pospešuje saradnju i ko-
ordinaciju organa i organizacija javne uprave, na centralnom i lokalnom nivou i
svih državnih i nedržavnih subjekata i građana čime se obezbeđuje sistemsko po-
stupanje na svim nivoima uprave. S obzirom na to da se poslovni procesi digi-
1 Anamarija Musa, E uprava i problem digitalne podjele: aktivnosti usmjerene na poboljšanje
pristupa internetu u europskoj uniji i Republici Hrvatskoj, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2006.
E-uprava i problem digitalne podjele [275,5 KiB] – Pravni fakultet, https://www.pravo.unizg.hr,
preuzeto 25.4.2018.
2 Michael Crozier, op.cit., The Bureaucratic Phenomenon: University of Chicago Press, Chi-
cago, 1964.
286
Z. V.-Radojičić i N. Marković: Izazovi primene savremenih informacionih tehnologija
talizuju i smanjuje uloga ljudskog faktora u realizaciji javnih usluga, elektronska

uprava je značajna u borbi protiv korupcije i sive ekonomije.
Brza i precizna obrada podataka, koja je osnov donošenja upravnih akata,
podupire principe zakonitosti, racionalnosti odgovornosti i efikasnosti. Vlade ši-
rom sveta su prepoznale značaj i potencijal eUprave, jer dobro dizajnirana i im-
plementirana, ona poboljšava efikasnost i dostupnost javnih usluga, administra-
tivne procedure i postupke i povećava poverenje građana u vladu i njihovo učešće
u vlasti i omogućava značajne uštede za korisnike, građane, preduzeća, ali i za
samu državu.3
USKLAĐIVANJE PRAVNOG OKVIRA I PRAKSE U REPUBLICI SRBIJI

SA EVROPSKIM ADMINISTRATIVNIM PRINCIPIMA U OBLASTI
EFIKASNOG PRUŽANJA JAVNIH USLUGA (SERVICE DELIVERY)
Brz tehnološki razvoj čini ovu oblast veoma dinamičnom i zahteva nepre-
kidno usklađivanje i praćenje propisa Evropske unije. Elektronska uprava je jedan
od preduslova za realizaciju ključnih evropskih administrativnih principa. Evrop-
ska komisija ocenjuje i prati u kojoj su meri pravni i institucionalni okviri, kao i
postojeća upravna praksa u nacionalnim sistemima u skladu sa evropskim uprav-
nim standardima.
Evropski regulatorni okvir elektronskih komunikacija iz 2002. godine sve-
obuhvatno reguliše sektor elektronskih komunikacija u EU u cilju podsticanja
tehnološkog razvoja i razvoja konkurentnosti jedinstvenog tržišta elektronskih
komunikacija. Od 2003. godine regulatorni okvir je u obaveznoj primeni u ze-
mljama članicama u zemljama na putu evropskih integracija.4
Evropski administrativni principi koji se odnose na efikasno pružanje uslu-
ga građanima i drugim korisnicima, proizlaze iz “evropskog upravnog prostora”,
odnosno definisanih principa koji ga čine.5
3 Jasmina Đurašković, Unapređenje modela efektivnog komuniciranja elektronske uprave sa
privrednim društvima, doktorska disertacija, Univerzitet u Novom Sadu, Fakultet tehničkih nau-
ka u Novom Sadu, 2016, preuzeto sa: gov.rs/bitstream/handle/123456789/.../Disertacija11326.
pdf?18.8.2019.godine.
4 Direktiva 2002/21/EZ Evropskog parlamenta i Saveta o zajedničkom okviru za elektron-
ske komunikacione mreže i usluge – Okvirna direktiva (Directive 2002/21/Ec of The European Par-
liament and of The Council of 7 March 2002 on a common regulatory framework for electronic
communications networks and services – Framework Directive); Direktiva 2002/20/EZ Evropsk-
og parlamenta i Saveta o ovlašćenjima za obavljanje delatnosti elektronskih komunikacionih mreža
i pružanja usluga – Direktiva o autorizaciji.
5 (Directive 2002/20/Ec of The European Parliament and of The Council of 7 March 2002
on the authorisation of electronic communications networks and services - Authorisation Direc-
287
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Prvu grupu čine principi koji se mogu podvesti pod princip pravne sigur-
nosti i predvidivosti (Legal Certainty and Predictability) kao najvažnije prav-
ne principe, koji proizlaze iz principa vladavine prava (Rule of Law, Etat de droit,
Rechtsstaat), odnosno načela zakonitosti; princip profesionalizma i profesional-
nog integriteta (Professionalism and Professional Integrity) podupire princip prav-
ne pouzdanosti i predvidivosti i odnosi se na nepristrasan i nezavistan rad orga-
na uprave; principi otvorenosti i transparentnosti (Openness and Transparency);
princip odgovornosti (Accountability) i principi delotvornosti i efektivnosti (Effi-
ciency and Effectiveness). Polazeći od opšteusvojenih evropskih administrativnih
principa, SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management) je
definisala specifične principe rada nacionalnih javnih administracija koji se od-
nose na usmerenost uprave ka građanima i obezbeđenje kvaliteta i dostupnosti
javnih usluga (public services). Ključne oblasti u okviru kojih su definisani prin-
cipi rada su: 1) strateški okvir reforme javne uprave; 2) planiranje i koordinaci-
ja politika; 3) javnoslužbenički sistem i upravljanje kadrovima; 4) odgovornost; 5)
pružanje usluga; 6) upravljanje javnim finansijama; 7) javne nabavke; 8) eksterna
revizija.6
Princip pod nazivom “Pružanje javnih usluga” (“Service delivery”) se odno-
si na pružanje svih usluga građanima (ne samo u elektronskom obliku, ali je ak-
cenat na tome), privrednim subjektima i drugim korisnicima javnih usluga, od-
nosno svaki način odnosa i komunikacije (saradnje) sa korisnicima upravnih
usluga. Primena ovog principa znači da javna uprava mora biti usmerena na gra-
đane uz obezbeđenje kvalitata postupanja i dostupnosti javnih usluga. Reč je o
principu koji stavlja akcenat na upravu koja je pre svega orijentisana na građane
(citizen-oriented public administration) i druge korisnike i u funkciji je valjanog i
efikasnog ostvarivanja prava i izvršavanja obaveza, kao i dostupnosti javnih uslu-
ga svim korisnicima. Princip stavlja akcenat i na postojanje pravnog okvira jedne
države (članice, kandidata za članstvo i potencijalnih kandidata) i uređenost i pri-
menu upravnih procedura.
tive); Direktiva 2002/19/EZ Evropskog parlamenta i Saveta o pristupu i međupovezivanju elek-

tronskih komunikacionih mreža i povezanih usluga – Direktiva o pristupu (Directive 2002/19/Ec
of The European Parliament and of The Council of 7 March 2002 on access to, and interconnec-
tion of, electronic communications networks and associated facilities - Access Directive); Direkti-
va 2002/22/EZ Evropskog parlamenta i Saveta o univerzalnom servisu i pravima korisnika elektron-
skih komunikacionih mreža i usluga – Direktiva o univerzalnom servisu (Directive 2002/22/Ec of
The European Parliament and of The Council of 7 March 2002 on universal service and users’ rights
relating to electronic communications networks and services – Universal Service Directive) i druge.
6 V. Sigma Paper No 27, European Principles for Public Administration, str. 8–14; Sigma Pa-
per, “Public Mangement Forum”, F. Cardona, Civil Services form the European Administrative Space,
Paris, 1999, str. 4–5. OECD/SIGMA, Principles of Public administration, 2017 edition.
288
Prvi element ovog principa se odnosi na postojanje i primenu politike ser-

visno usmerene javne uprave ka građanima, privatnom sektoru i svim korisni-
cima usluga (Policy for citizen-oriented state administration). Ovo podrazumeva
relevantni strateški i normativni okvir za sprovođenje politike usmerenosti rada
uprave ka građanima i efikasnu primenu u praksi. Osim toga, Evropska komisija
prati postojanje institucionalnog okvira sa jasno ustanovljenim nadležnostima u
ovoj oblasti i koordinaciju i odgovornost organa i organizacija javne uprave. Ak-
cenat je na razvoju eUprave i pojednostavljenju administrativnih procedura u ra-
zličitim oblastima. Prvi element podrazumeva interoperabilnost sistema i una-
pređenje pravnog okvira u vezi sa korišćenjem digitalnog potpisa.
Strateški okvir u oblasti elektronske uprave u Republici Srbiji, oslanja se na
evropske standarde i uključuje pravne tekovine Evropske unije. Implementacija
evropskog okvira za elektronske komunikacije iz 2002. godine pospešuje harmo-
nizaciju propisa sa evropskim standardima i ubrzava proces evropskih integraci-
ja. Strateški ciljevi se zasnivaju na zajedničkim temeljima koji se nalaze u Direk-
tivi o zajedničkom okviru za elektronske komunikacione mreže i usluge 2002/21.
Strategijom razvoja elektronske uprave u Republici Srbiji, Strategijom razvo-
ja elektronskih komunikacija u Republici Srbiji od 2010. do 2020. kao i Strategi-
jom razvoja informacionog društva od 2010. do 2020. godine, postavljaju se glav-
ni pravci iciljevi uspešnog razvoja elektronskih komunikacija, kao i obezbeđenje
povoljnije pozicije u globalnoj ekonomiji. Ključni ciljevi razvoja elektronske upra-
ve se odnose na zaokruživanje institucionalnog i pravnog okvira, uspostavljanje
interoperabilnog funkcionisanja, uspostavljanje osnovnih registara elektronske
uprave, razvoj novih usluga u skladu sa potrebama korisnika i podizanje nivoa
znanja zaposlenih u javnoj upravi, ali i građana.7
Iako je u Srbiji usvojen veći broj zakona i podzakonskih akata, neophodno
je jačanje mehanizama za njihovu punu primenu u praksi. Osnovni zakoni koji-
ma se pospešuje pojednostavljenje upravnih procedura i razvoj elektronske upra-
ve su Zakon o opštem upravnom postupku8, Zakon o upravnim sporovima9, Za-
kon o elektronskoj upravi10, Zakon o elektronskim komunikacijama11, Zakon o
7 V. Opšti ciljevi Strategije razvoja elektronske uprave u Republici Srbiji za period od 2015–
2018. (“Sl. glasnik RS”, br. 107/2015).

8 Zakon o opštem upravnom postupku “Službeni glasnik RS”, br. 18/2016, 95/2018.
9 Zakon o upravnim sporovima “Službeni glasnik RS”, br. 111/2009.
10 Zakon o elektronskoj upravi “Službeni glasnik RS”, br. 27/ 2018.
Zakon o elektronskim komunikacijama “Službeni glasnik RS”, br. 44/2010,60/2013-odluka
11
US, 62/2014, 95/2018 – dr. zakon.
289
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
elektronskom dokumentu, elektronskoj identifikaciji i uslugama od poverenja u

elektronskom poslovanju12.
Složene administrativne procedure, nepostojanje relevantnih baza podata-
ka, kao i neefikasna koordinacija organa i organizacija javne uprave, onemogu-
ćavaju brzo i kvalitetno pružanje administrativnih usluga, čime se građani i drugi
korisnici usluga dovode u nepovoljan položaj, pribavljajući potrebnu dokumen-
taciju u različitim institucijama. U skladu sa članom 9. Zakona o opštem uprav-
nom postupku, koji promoviše načelo delotvornosti i ekonomičnosti postupka,
organ je dužan da strankama omogući da uspešno i celovito ostvare i zaštite pra-
va i pravne interese. Nadalje, postupak se vodi bez odugovlačenja i uz što ma-
nje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi
dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja. Od poseb-
nog značaja za pojednostavljenje upravnog postupka je odredba u skladu sa ko-
jom je organ dužan da po službenoj dužnosti vrši uvid u podatke o činjenicama
neophodnim za odlučivanje o kojima se vodi službena evidencija, da ihpribav-
lja i obrađuje, a od stranke može zahtevati samo one podatke koji su neophod-
ni za njenu identifikaciju i dokumente koji potvrđuju činjenice o kojima se ne
vodi službena evidencija. U vezi sa primenom ove odredbe, potrebno je obezbe-
diti njenu efikasiju primenu u praksi, budući da često službenici sugerišu da je
brže da građani donesu sami dokumenta. S druge strane, građani nisu dovoljno
informisani o njihovim pravima i mogućnostima koje pruža elektronska uprava.
Harmonizacija propisa sa Zakonom o opštem upravnom postupku se na-
stavlja, a sprovode se i stalne obuke u ovoj oblasti. Edukacija u domenu eUpra-
ve potrebna je na svim nivoima, kako za krajnje korisnike (građani i privreda),
tako i za zaposlene u javnom sektoru, a posebno za donosioce odluka. Na pome-
nuti princip, nadovezuje se princip “dobre uprave” (Good administration) kojim
se promoviše servisno orijentisana uprava. Iz principa vladavine prava proizla-
zi pravo na dobru upravu (Right to good administration) koje se odnosi na pra-
vo na pristup dokumentima u vezi sa njihovim upravnim stvarima (access to the
file), a inkorporisano je u tekst Povelje Evropske unije o osnovnim pravima13 i bli-
že je određeno Evropskim kodeksom dobrog upravnog postupanja.14 Akcenat je
na unapređenju upravnih procedura i doslednoj primeni načela zakonitosti, jed-
nakog tretmana, proporcionalnosti, pravilne upotrebe diskrecione ocene, otvore-
12 Zakon o elektronskom dokumentu, elektronskoj identifikaciji i uslugama od poverenja u
elektronskom poslovanju “Službeni glasnik RS”, br. 94/2017.

13 Charter of Fundamental Rights of the European Union, “Official Journal of the European
Communities” (2000/c 364/01), član 41.

14 European ombudsman, The European Code of Good Administrative Behaviour, 2005.
290
nosti i transparentnosti, nepristrasnosti, objektivnosti. Krajnji cilj je uspostavlja-

nje ravnoteže između javnog interesa i legitimnih individualnih očekivanja.
Treći segment obuhvata postojanje mehanizama za obezbeđenje pružanja
kvalitetnih javnih usluga. To se odnosi na uspostavljanje sistema za praćenje kva-
liteta – usvajanje standarda i procesa za redovno praćenje kvaliteta pružanja uslu-
ga, modernizaciju usluga, interoperabilnost koja predstavlja sposobnost sistema
informacionih i komunikacionih tehnologija i poslovnih procesa koje podržava-
ju, da razmenjuju podatke i omoguće zajedničko korišćenje informacija i znanja u
cilju pojednostavljenja procedura.
Četvrti element podrazumeva dostupnost javnih usluga (ažuriranje veb-saj-
tova organa i potpunost podataka i informacija za korisnike usluge sa potrebnim
kontaktima), otvaranje One-stop-shops/points koji pružaju širi spektar usluga, po-
vezivanje registara, unapređenje postojećih e-portala, unapređenje elektronske
komunikacije u okviru organa, uz uvažavanje teritorijalne pokrivenosti svih pod-
ručja i potrebe pojedinih kategorija građana (sa posebnim potrebama, starim lici-
ma, porodicama sa decom, strancima, invalidima i sl.).
Prema Zakonu o elektronskoj upravi, organi koji vode službene evidenci-
je uspostavljaju tehničke uslove za pribavljanje i dostavljanje podataka i doku-
menata elektronskim putem, a nadležni organ, preko Servisne magistrale orga-
na obezbeđuje njihovu razmenu. Nadalje, svaki organ je dužan da na svojoj veb
prezentaciji, Portalu eUprava i/ili drugom veb-portalu objavi listu upravnih po-
stupaka koji se mogu realizovati elektronskim putem, način vođenja elektronskog
upravnog postupka i ograničenja pri elektronskom upravnom postupanju. Kroz
uspostavljanje i povezivanje registara na Servisnoj magistrali organa povećava se
dostupnost usluga i mnoge usluge se mogu dobiti putem portala eUprava kojim
upravlja Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu. Kada je
reč o elektronskom dostavljanju, organ je dužan da uverenje, odluku, rešenje, za-
ključak, drugi elektronski dokument i/ili podatak iz okvira svoje nadležnosti do-
stavi korisniku elektronskim putem. Razvija se i unapređuje pružanje usluga pre-
ko portala eUprave.
Iako se uočava značajan napredak u oblasti pojednostavljenja upravnih pro-
cedura15, do krupnijih transformacija u ovoj oblasti nije došlo. Vlada podstiče ko-
rišćenje elektronskih usluga uprave, međutim, mali je procenat stanovništva koji
koristi elektronski potpis. Elektronski potpis je potrebno da pribavi što veći broj
15 U oblastima registracije preduzeća, geodetskim poslovima, poreskim, upisa u škole, u
projektu “Bebo, dobrodošla na svet” gde se elektronski vrši upis u matičnu knjigu rođenih, evidenci-
ju o državljanima Srbije, izdaje zdravstvena legitimacija za dete, dodeljuje materinski dodatak i dru-
gi.
291
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
građana, kako bi se povećao broj elektronskih usluga koje zahtevaju viši stepen
autentikacije.16 Neke usluge su unapređene u prethodne dve godine, dok druge
nisu modernizovane ili su ostale komplikovane za upotrebu.
Ključne preporuke Evropske komisije se odnose na potrebu za sprovođe-
njem daljih reformskih aktivnosti transformacije uprave u službi korisnika usluga
i posebno jačanja odgovornosti rukovodilaca u upravi za ove procese.17
ZNAČAJ ELEKTRONSKIH REGISTARA – USPOSTAVLJANJE

CENTRALNOG REGISTRA STANOVNIŠTVA
Obezbeđenje i razvoj tehničke podrške za kvalitetno upravno odlučivanje na

svim nivoima javne uprave, preduslov je za unapređenje elektronske uprave. Jedan
od reformskih ciljeva se odnosi na uspostavljanje osnovnih elektronskih registara
povezanih sa informacionim sistemima državnih organa, organa autonomne po-
krajine i jedinica lokalne samouprave. Elektronski registri sa pouzdanim podaci-
ma i adekvatni elektronski servisi mogu znatno da podignu nivo efikasnosti držav-
ne uprave, a samim tim, i poverenje i zadovoljstvo građana u javnu upravu.
Jedinstveni registar građana, osnov je svake elektronske uprave i jedan je od
tri ključna registra, pored Registra privrednih subjekata i Registra nepokretnosti.
Donošenje Zakona o elektronskoj upravi i Zakona o jedinstvenom registru gra-
đana predstavljaju uslov za ostvarenje ovog cilja. Pored toga neophodno je izvršiti
i izmene i dopune postojećih zakona. Razvoj novih funkcionalnosti portala i us-
postavljanje elektronskih usluga i na drugim portalima u skladu sa međunarod-
nim standardima bezbednosti i privatnosti podataka i potrebama korisnika (pre-
ma preporukama Evropske unije) predstavlja sledeći korak u realizaciji eUprave u
Republici Srbiji.
Građani i drugi korisnici usluga ne mogu dobiti kvalitetnu i brzu elektron-
sku uslugu, ukoliko se podaci potrebni za upravno postupanje ne mogu elektron-
ski proveravati kroz evidencije. Na centralnom i lokalnom nivou uprave postoji
veliki broj baza podataka za različite oblasti društvenog života. Neretko, podaci u
evidencijama i registrima organa i institucija se razlikuju što otežava njihovo ko-
rišćenje u elektronskom i drugom obliku. To zahteva uspostavljanje jedinstvene i
16 Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku za 2018. godinu 37,3% internet popu-
lacije koristi elektronske usluge, a više 1.500.000 građana je koristilo elektronske servise javne up-
rave. Mali procenat korišćenja elektronskih usluga ukazuje na to da elektronski servis treba da bude
podesniji instrument autentikacije u elektronskom obliku.
17 OECD/SIGMA, Monitoring report, The principles of Public Administration, Serbia, 2017.
292
pouzdane baze podataka o građanima Republike Srbije koji ostvaruju prava i is-
punjavaju obaveze.
Planom prioritetnih aktivnosti za smanjenje administrativnih tereta u Re-
publici Srbiji 2016–2018 godine18, potvrđena je potreba donošenja Zakona o cen-
tralnom registru stanovništva. Jedinstvena baza podataka ima brojne prednosti u
odnosu na decentralizovane baze koje sadrže podatke iz različitih oblasti društve-
nog života. Iskustva u drugim zemljama su pokazala da su koristi od jedinstvenog
registra brojne i značajne i da je i u njima ovaj registar stub javne uprave putem
kojeg se razmenjuju podaci o stanovnicima, korisnicima prava, ali i obveznicima.
Razlozi za normiranjem ove značajne baze podataka su brojni i dovode do za-
ključka da je uvođenje Registra neophodno za efikasan rad javne uprave, ali i za
ostvarivanje prava građana.19
Centralni registar stanovništva, uveden Zakonom o centralnom registru
stanovništva, 2019. godine20, prepoznat je kao najvažnija baza podataka koja
omogućava da se na jednom mestu nađu podaci o građanima Republike Srbije,
kako njenih državljana, tako i stranaca koji ostvaruju prava i obaveze i o kojima
javna uprava mora da raspolaže tačnim i pouzdanim podacima kako bi što jefti-
nije, brže, efikasnije i na korist građana i privrede mogla da upravno postupa21.
Uspostavljen je kao jedinstvena, centralizovana i pouzdana državna baza poda-
taka koja sadrži tačne i ažurne podatke o stanovništvu Republike Srbije u elek-
tronskom obliku i koja omogućava svim državnim organima i organizacijama,
organima i organizacijama autonomne pokrajine i lokalne samouprave, ustano-
18 Zaključkom Vlade broj 021-11839/2016 od 15.12.2016. godine se konstatuje da bi se us-
postavljanjem jedinstvenog registra građana pojednostavili svi upravni postupci koji zahtevaju
proveru podataka o fizičkim licima.
19 Premda je krajem 2018. godine uspostavljena baza podataka o državljanima Repub-
like Srbije kao jedna od osnovnih evidencija sa podacima od značaja za eUpravu, ali i za servise
za građane i privredu, tokom 2019. godine nastavljeno sa brojnim aktivnostima kao što je, između
ostalog i formiranje socijalnih karata građana, koje treba da doprinesu pravednijem ostvarivanju
prava i omoguće podizanje efikasnosti u domenu socijalne politike, ali i sprečavanju eventualnih
zloupotreba prava, ove aktivnosti nisu bile dovoljne da bi se zadovoljila potreba za uspostavljanjem
jedinstvenog registra koji na celovit način omogućava elektronsko upravno postupanje javne uprave
ali i ostvarivanje prava i izvršavanje obaveza građana i privrede.
20 Zakon o centralnom registru stanovništva (“Službeni glasnik RS”, broj 17 od 14. mar-
ta 2019), primenjuje se od 1. septembra 2020. godine. Uzevši u obzir broj evidencija i organa koji
moraju da izrade registre u tehničkom smislu, u digitalnom obliku, kao i potrebno vreme za inicijal-
no “punjenje” podacima iz izvornih organa, čemu prethodi donošenje podzakonskog akta kojim se
definišu tehnički detalji, primena ovog Zakona je određena za 1. septembar 2020. godine.
21
Pokušaji stvaranja jedinstvene baze podataka o građanima započeti još 1986. godine na
nivou Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije donošenjem Zakona o jedinstvenom central-
nom registru stanovništva (“Službeni list SFRJ”, br. 24/86)
293
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
vama, javnim preduzećima, posebnim organima preko kojih se ostvaruje regu-

latorna funkcija i pravnim i fizičkim licima kojima su poverena javna ovlašćenja
da poslove iz svoje nadležnosti obavljaju na pouzdan, ekonomičan i efikasan na-
čin, zasnovan na centralizovano obrađenim, tačnim, ažurnim i pouzdanim po-
dacima dobijenim sa jednog mesta. Osnovna svrha Registra je efikasno vođenje
upravnih i drugih postupaka, odnosno njihovo vođenje sa što manje troškova i
bez odugovlačenja, ali i efikasno upravljanje evidencijama u kojima se vode poda-
ci o stanovništvu u elektronskom obliku. Takođe, ne manje važna svrha je i praće-
nje stanja, pripreme izveštaja i analize podataka, jer se u okviru njega može ad hoc
obrazovati baza podataka sa anonimizovanim podacima za potrebe korišćenja u
statističke, naučne i istraživačke svrhe.22
Uspostavljanje Registra je od posebnog značaja za bezbednost u širem kon-
tekstu, jer su podaci o građanima na jednom mestu, ažurni, tačni i pouzdani, ko-
riste se u postupcima kako u onim gde se kao stranke pojavljuju domaći državlja-
ni, tako i u onim gde su učesnici stranci, a što sve zajedno utiče kako na pravnu
sigurnost, tako i na ekonomski aspekt koji se ogleda u privlačenju investicija.
Prednost jedinstvenog registra je i u tome što se preuzimaju tačni i ažurni poda-
ci iz izvornih evidencija koje vode nadležni organi, što ukazuje na sveobuhvatnost
Registra na širi krug lica, odnosno upravne postupke koje vode. Podaci sadržani u
Registru se odnose na: jedinstveni matični broj građana, evidencijski broj strana-
ca, prebivalište i boravište, izdate lične karte i pasoše, podatke iz matičnih knjiga,
podatke o poreskim obavezama, podatke iz centralnog sistema osnovnog socijal-
nog osiguranja, ali i adresni registar i druge tehničke podatke. Registrom uprav-
lja Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave, dok Kancelarija za infor-
macione tehnologije i elektronsku upravu obavlja poslove tehničke podrške, kao i
one koji se odnose na čuvanje, sprovođenje mera zaštitei obezbeđivanje sigurno-
sti i bezbednosti podataka. Vodi se računa o tome da se upotrebom tehnoloških
mogućnosti štite lični podaci građana, povećava pravna sigurnost građana prili-
kom podnošenja zahteva i ostvarivanja prava i sprečava mogućnost zloupotreba.
Pošavši od podataka koji će se nalaziti i razmenjivati u Centralnom regi-
stru stanovništva, zaključuje se da su osnovne evidencije o državljanima Republi-
22 U Centralnom registru se obrađuju podaci o državljanima Republike Srbije, sa i bez pri-
javljenog prebivališta u Srbiji, izbeglicama u skladu sa Zakonom o izbeglicama i posebnim prop-

isima kojima se reguliše njihov položaj, strancima sa odobrenim stalnim nastanjenjem ili privre-
menim boravkom, tražiocima azila, strancima kojima je odobreno utočište ili supsidijarna zaštita i
privremena zaštita, strancima koji nemaju dozvolu boravka ili boravak, ali imaju stečenu imovinu u
Srbiji, prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja ili svojstvo poreskog obveznika. Ovako propisan
najširi krug građana jedne zemlje omogućava da se za njene potrebe vrše statistička istraživanja, a
radi projektovanja budućih aktivnosti, donošenja strategija i planova.
294
ke Srbije propisane Zakonom o državljanstvu Republike Srbije23, matičnih knjiga

propisanim Zakonom o matičnim knjigama24 i prebivališta i boravišta u skladu sa
Zakonom o prebivalištu i boravištu građana25. Jedinstvena evidencija o državlja-
nima Republike Srbije je osnovna baza iz koje će se elektronskim putem pribav-
ljati podaci od značaja za građane i privredu pristupanjem u elektronskom obliku.
Ne manje važna baza podataka je i evidencija o prebivalištu i boravištu građana
koju vodi u elektronskom obliku Ministarstvo unutrašnjih poslova. Nakon usva-
janja Zakona o opštem upravnom postupku i Uredbe o pribavljanju i ustupanju
podataka o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija26 (E-ZUP), omo-
gućeni su veb servisi državnih i drugih organa i organizacija radi pribavljanja po-
dataka elektronskim putem, po službenoj dužnosti. Iako su se brojne institucije
elektronski povezale i razmenjuju podatke u elektronskom obliku, to i dalje nije
razmena podataka iz jedinstvene i pouzdane baze. Bilateralna, između dva su-
bjekta ili putem Servisne magistrale organa tehnička razmena podataka je komu-
nikacija bez preuzimanja i korišćenja podataka iz jedinstvene i pouzdane baze,
mada je ovim započet proces značajnog ažuriranja baza ličnih podataka o građa-
nima, odnosno u većoj meri izjednačavanja podataka zavedenih u bazama poda-
taka sa stvarnim stanjem.
Uspostavljanjem Registra će se pribavljati više podataka potrebnih za
upravno odlučivanje i neuporedivo brže izdavanje isprava. Postupci se ubrzavaju,
postaju sve formalizovaniji, relativno uprošćeniji, ali i tačniji, smanjuje se moguć-
nost grešaka. Osim koristi koju pruža automatska obrada podataka, moguće su i
štetne posledice koje treba sprečiti da do njih dođe. Opasnost nastaje zbog toga
što se podaci o pojedincu prikupljaju na jednom mestu i potpuno, te takav sistem
može dovesti u centar moći i vlasti pojedince, pa i cele organe time što će se ovla-
dati podacima o građanima, pa se, ne bez razloga, vlast definiše i kao širina obu-
hvata i mogućnosti upotrebe informacija. “Ručno” vođenje podataka daje moguć-
nosti jedino i za “ručno” korišćenje, sporo, nepotpuno i sa manjim mogućnostima
zloupotrebe27.
23 Zakon o državljanstvu Republike Srbije “Službeni glasnik RS”, br. 135/2004,90/2007 i 24/2018.
24 Zakon o matičnim knjigama “Službeni glasnik RS”, br. 20/2009, 145/14 i 47/2018.
25 Zakon o prebivalištu i boravištu građana, “Službeni glasnik RS”, br. 87/2011
26 Navedena Uredba objavljena u “Službenom glasniku RS”, br. 56/2017, stavljena je van sna-
ge 9. avgusta kada je objavljen Pravilnik o načinu na koji organi vrše uvid, pribavljaju, obrađuju i
ustupaju, odnosno dostavljaju podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija iz regi-
stara u elektronskom obliku, a koji su neophodni za odlučivanje u upravnom postupku (“Službeni
glasnik RS”, broj 57/2019), kojim je ova materija propisana.
27 Nataša Marković, Implementation of the law of e-government governed by the Serbian
Ministry of interior, Zbornik radova Vol 1, 2018, str. 383–392.
295
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Mogućnosti korišćenja savremenih tehnologija su ogromni potencijal za

primenu u javnoj upravi, ali iste nose i opasnosti koje se ogledaju u mogućno-
sti zloupotreba podataka o ličnosti zbog centralizacije podataka u elektronskom
obliku, kao i probleme sa obezbeđivanjem obučenih službenika, koji, u vrtlogu
svakodnevnih promena i uvođenja novih tehnologija, moraju pratiti savremene
trendove i odgovoriti potrebama građana i privrede.
ZAKLJUČAK
Digitalizacija uprave je bitna pretpostavka za zakonito, efikasno, i ekono-

mično ostvarivanje uloge uprave. Elektronska uprava uvodi značajne promene u
strukturi društva, vrednostima, organizacionoj kulturi, kao i u poslovanju svih su-
bjekata na tržištu. Njena primena snažno utiče na razvoj informacionog društva u
oblastima javne uprave, zdravstva, obrazovanja, pravosuđa, socijalne politike, jav-
nih nabavki, participacije u odlučivanju, sigurnosti podataka i elektronskih tran-
sakcija, dostupnosti i pristupačnosti, bezbednosti podataka o ličnosti. Koncept
otvorene uprave koji predviđa slobodan pristup određenim podacima i informa-
cijama koje se prikupljaju u javnom sektoru, odgovor je na potrebe savremenog
društva i rastuću upotrebu informaciono-komunikacionih tehnologija. Njen zna-
čaj se ogleda u većoj transparentnosti, efikasnosti, boljem pružanju javnih uslu-
ga, a samim tim i rastu ekonomskih i socijalnih vrednosti. S obzirom da se poslov-
ni procesi digitalizuju i smanjuje uloga ljudskog faktora u realizaciji javnih usluga,
elektronska uprava je značajna u borbi protiv korupcije i sive ekonomije.
Donošenje i harmonizacija propisa u oblasti elektronske uprave, predstav-
lja osnovu za dalje unapređenje i razvoj eUprave. Iako je usvojen veći broj zako-
na i podzakonskih akata, koji su uskladu sa evropskim standardima, neophodno
je stvaranje preduslova za obezbeđenje njihove pune primene u praksi. To zahte-
va ne samo harmonizaciju pravnog okvira, već i znatna finansijska ulaganja, po-
litičku posvećenost i pre svega, jačanje svesti zaposlenih o usmerenosti uprave na
usluge koje uprava pruža građanima i njihovim potrebama i pravima, a s druge
strane informisanje i edukaciju građana o njihovim pravima i obavezama organa i
organizacija javne uprave.
Jedan od reformskih ciljeva se odnosi na uspostavljanje osnovnih elektron-
skih registra povezanih sa informacionim sistemima državnih organa, organa au-
tonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave. U toku je rad na razvoju funk-
cionalnosti Portala i uspostavljanje elektronskih usluga i na drugim portalima u
skladu sa međunarodnim standardima bezbednosti i privatnosti podataka i potre-
bama korisnika. Pojednostavljene administrativne procedure, postojanje pouzda-
296
nih i jedinstvenih baza podataka, efikasna koordinacija organa i organizacija javne

uprave, pospešiće brzo i kvalitetno pružanje administrativnih usluga. Nastavljaju
se reformski procesi ka uspostavljanju transparentnijeg i servisno usmerenog siste-
ma uprave u skladu sa potrebama korisnika i međunarodnim standardima.
Uspostavljanje jedinstvene, centralizovane i pouzdane državne baze podata-
ka koja sadrži tačne i ažurne podatke o stanovništvu Srbije u elektronskom obli-
ku i koja omogućava svim državnim organima i organizacijama, organima i or-
ganizacijama autonomne pokrajine i lokalne samouprave, ustanovama, javnim
preduzećima, posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija i
pravnim i fizičkim licima kojima su poverena javna ovlašćenja da poslove iz svo-
je nadležnosti obavljaju na pouzdan, ekonomičan i efikasan način, zasnovan na
centralizovano obrađenim, tačnim, ažurnim i pouzdanim podacima dobijenim sa
jednog mesta u funkciji je ostvarenja reformskih ciljeva, odnosno stvaranja mo-
derne, efikasne i orijentisane ka građanima i privredi javne uprave.
ZORICA VUKAŠINOVIĆ RADOJIČIĆ, Ph.D.,

Associate professor University of Criminal Investigation
and Police Studies
NATAŠA MARKOVIĆ
Specialist in criminalistics, Assistant Head of Directorate
for Administrative Affairs - Ministry of Interior
CHALLENGES OF IMPLEMENTATION OF MODERN INFORMATION

TECHNOLOGIES AND PUBLIC ADMINISTRATION REFORM
IN THE REPUBLIC OF SERBIA
Summary
Good administration is a key policy objective underpinning the delivery of public service,
enacted in legislation and applied consistently in practice. In the context of the public administra-
tion reform in the Republic of Serbia, eGovernment is supporting modernization, simplification of
administrative procedures and citizen oriented public service. One of the main responsibilities of a
public administration is to handle the affairs of citizens and businesses and deliver services effec-
tively and efficiently. Sound administrative procedures that are applied in practice are another es-
sential element, but they must be accompanied by continuously improved quality of services and
equal access to them. Territorial access to public services should be ensured for all individuals and
businesses, as well as one-stop-shops of single contact covering a wide range of services. Developing
good administration requires political commitment, vision, strategy, defining of priorities and the
right sequencing of actions. This needs to be translated into practice, with public services designed,
delivered and constantly reviewed based on the needs of the user.
Key words: e-government, digitalization of public administration, electronic registers, mod-
ernization, European standards
297
ZORAN JOVANOVIĆ,
UROŠ RADULOVIĆ
DOSTAVLJANJE U UPRAVNOM POSTUPKU
U radu se autori osvrću na nova rešenja o dostavljanju u Zakonu o opštem uprav-

nom postupku iz 2016. godine. Prema ZUP-u dostavljanje je procesna radnja u upravnom
postupku koja je usmrena na to da se određena pismena predaju strankama i drugim učes-
nicima. S obzirom na značaj dostavljanja kao važne radnje u upravnom postupku, name-
ra je autora da u radu analiziraju: pojam dostavljanja, lično dostavljanje, posredno dostav-
ljanje i javno dostavljanje. Novim ZUP-om precizno je regulisano dostavljanje sa namerom
da se zadovolje dva cilja: s jedne strane, da se u što većoj meri obezbedi stvarno upoznava-
nje adresata sa pismenima koja im se upućuju, a s druge strane, da se onemoguće razne vr-
ste zloupotreba adresata i obezbedi normalno odvijanje upravnog postupka.
Ključne reči: upravni postupak, procesna radnja, lično dostavljanje, posredno dostav-
ljane, javno dostavljanje
UVOD
Ostvarivanje, odnosno priznavanje prava predstavlja jedan od osnovnih

ciljeva svakog lica u savremenim državama. S druge strane, nijedna obaveza ne
može biti utvrđena ukoliko njen adresat ili obveznik sa tim nije upoznat. Zato je
Dr Zoran Jovanović, vanredni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu.

Uroš Radulović, doktorand Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu, stipendista Mini-
starstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Republike Srbije.
299
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
pitanje dostavljanja uopšte, a ne samo u upravnom postupku, jedno od ključnih

za normalno odvijanje svih pravnih postupaka.1
Kao procesna radnja organa koji vodi upravni postupak, dostavljanje je
usmereno na to da se određena pismena predaju strankama i drugim učesnici-
ma. Smisao dostavljanja je u tome da se strankama i drugim učesnicima omogu-
ći upoznavanje sa sadržinom donetih pismena, čime im se, ujedno, omogućava
da zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese. Precizna pravila o dostavljanju,
ipak, ne služe samo zaštiti prava i pravnih interesa stranke i drugih učesnika u
postupku. Ona treba da budu formulisana tako da se spreče zloupotrebe adresata,
i obezbedi normalno odvijanje upravnog postupka.2 Postupak pred jednim držav-
nim, odnosno upravnim organom podrazumeva dvosmernu komunikaciju izme-
đu organa i stranke, a ponekad i između organa i stranaka, što je slučaj u sudskim
postupcima, gde su, osim suda, prisutne i dve strane. Stranka i organ komunici-
raju putem podnesaka, a organ sa strankom putem dostavljanja raznih pismena,
kao što su: pozivi, zaključci, rešenja i drugi službeni spisi.3 U radu će biti obrađe-
na pitanja samog pojma dostavljanja, načini dostavljanja kao i zakonske novine u
vezi sa upravnim postupkom i dostavljanjem.
POJAM DOSTAVLJANJA
Dostavljanje predstavlja radnju u upravnom postupku putem koje državni

organi, odnosno organizacije koje vode upravni postupak predaju pismena (pozi-
ve, rešenja, zaključke i druge službene spise) licu kome su namenjena, a koje tre-
ba da potvrdi njihov prijem. Svrha te procesne radnje sastoji se u tome da se adre-
satu, odnosno osobi kojoj je pismeno namenjeno, pruži mogućnost da se upozna
sa sadržajem pismena, kako bi mogla da preduzme sve što je potrebno za ostva-
rivanje, odnosno zaštitu svojih prava i interesa. Da bi proizvelo pravno dejstvo,
dostavljanje mora biti uredno izvršeno, odnosno na način predviđen zakonom.4
Ovo stoga što se važne pravne posledice vežu za ovu radnju. One se mogu odno-
siti na samo pismeno koje se dostavlja, na organ koji ga izdaje ili na lice kome se
pismeno upućuje.5
1 Stevan Lilić, Upravno pravo i upravno procesno pravo, Beograd, 2010, str. 46.
2 Dragan Milkov, Upravno pravo II, Upravna delatnost, Novi Sad, 2017, str. 147.
3 S. Lilić, nav. delo, str. 46.
4 Slavica Janojlić, Gordana Stanojčić, Komentar Zakona o opštem upravnom postupku,
Službeni glasnik, Beograd, 2010, str. 97.
5 Nada Dragić, “Dostavljanje u upravnom postupku sa posebnim osvrtom na Nacrt novog
zakona o upravnom postupku i evropske standarde”, Perspektive implementacije evropskih standarda
u pravni sistem Srbije (urednik Dragan Mitrović), br. 3, Beograd, 2013, str. 332.
300
Z. Jovanović i U. Radulović: Dostavljanje u upravnom postupku
Različiti su povodi zbog kojih se organ obraća učesnicima postupka pisme-

nim putem.6 Tako ih on može pismenim putem pozvati da učestvuju u postupku
da dođu na saslušanje, da isprave podnesak, može pozvati i neka druga lica čije je
učešće u postupku potrebno – svedoke, veštake ili može dostaviti odluke stranka-
ma i drugim licima, rešenja, zaključke.7
U prethodnom Zakonu o opštem upravnom postupku, kao što je to uobiča-
jeno i u drugim postupcima uređenim pravnim normama, dostavljanje je bilo iz-
dvojeno kao posebna i jasno prepoznatljiva procesna radnja. U novom Zakonu o
opštem upravnom postupku to više nije slučaj. Dostavljanje, koje može da bude
lično, posredno i javno, trebalo bi da predstavlja samo jedan od vidova obave-
štavanja, uz obaveštavanje elektronskim putem i obaveštavanje putem pošte.8 Ni
ovde, međutim, zakonodavac ne daje nikakvu razliku između pomenutih “vido-
va obaveštavanja”.
Naprotiv, još jednom nam potvrđuje da ta razlika ni ne postoji, pošto se lič-
no i posredno dostavljanje vrši preko službenog lica organa, poštanskog operatora
ili elektronskim putem.9 “Zakonodavčeva logika je, dakle, sledeća. Postoje tri vida
obaveštavanja: obaveštavanje elektronskim putem, obaveštavanje putem pošte i
dostavljanje. U odnosu na obaveštavanje elektronskim putem i putem pošte, do-
stavljanje je specifično po tome što se vrši elektronskim putem i putem pošte?!”10
“Kao izuzetak od pravila, u skladu sa kojim se pismena dostavljaju adresatu, od-
nosno primaocu, kako glasi zakonska terminologija, predviđena je mogućnost da
se primalac pozove da preuzme pismeno, i to onda kada to nalažu priroda ili zna-
čaj pismena. Ne znamo samo na koji način to treba da se uradi, jer pozivanje, kao
oblik opštenja organa i stranke, u novom Zakonu o opštem upravnom postupku
više nije ni predviđeno. Možda zakonodavac i pozivanje smatra “obaveštavanjem”,
te ga zato posebno ni ne uređuje.”11
Posebno pravilo predviđeno je za dostavljanje pismena pravnom licu. Do-
stavljanje pravnom licu vrši se predajom pismena u sedištu pravnog lica zaposle-
6 Savez općina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine, Komuniciranje organa uprave i
stranaka kod odlučivanja u upravnim stvarima i praktični primjeri upravnih i drugih akata, Sarajevo,
2012, str. 3.
7 Gi Breban, Administrativno pravo Francuske, Podgorica 2002, str. 345.
8 Zakon o opštem upravnom postupku, “Službeni glasnik RS”, br. 18/2016, čl. 72, st. 1.
9 ZUP, čl. 72, st. 2.
10 Dragan Milkov, Ratko Radošević, “Obaveštavanje u upravnm postupku”, Pravna tradicija
i novi pravni izazovi (urednik Luka Baturan), br. 4, Novi Sad, 2017, str. 1219.
11 Ibidem.
301
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nom licu u pravnom licu, odnosno na posebnu adresu za prijem pošte koja je re-
gistrovana u skladu sa zakonom, ili zastupniku pravnog lica na adresu iz javnog
registra, odnosno na adresu njegovog prebivališta.12
O izvršenom ličnom i posrednom dostavljanju sačinjava se potvrda, dostav-
nica. Ona sadrži lično ime i adresu lica, kao i podatke pomoću kojih se identifi-
kuje uručeno pismeno. Dostavnicu potpisuju dostavljač i primalac, ili drugo lice
kojem je pismeno uručeno. Pored potpisa, oni brojevima i slovima unose datum
kada im je pismeno uručeno.13 Pošto je u pitanju datum kada im je pismeno uru-
čeno, ova odredba se odnosi na primaoca, ili na drugo lice, ali ne i na dostav-
ljača.14 Kada primalac ili drugo lice kojem je pismeno uručeno odbiju da potpi-
šu dostavnicu, predviđeno je da dostavljač to beleži na dostavnici i da brojevima
i slovima ispisuje datum uručenja pismena. Ovim se smatra da je dostavljanje
uredno izvršeno.15 Kod posrednog dostavljanja, koje se vrši drugom licu, a ne sa-
mom primaocu, dostavljač u dostavnici mora da navede i odnos tog lica sa pri-
maocem.16 Ovaj dodatni element u dostavnici omogućava da se proveri da li je
pismeno predato licima kojima posredno dostavljanje uopšte i može da se izvrši.
Kao novina, predviđena je mogućnost da dostavnica bude sačinjena i u elektron-
skom obliku.17
LIČNO DOSTAVLJANJE
Lično dostavljanje podrazumeva neposrednu predaju pismena onom licu

kojem je pismeno namenjeno. Na taj način, primaocu se pruža stvarna moguć-
nost da se upozna sa sadržinom pismena, čime se ostvaruje i sama svrha dostav-
ljanja. Svako dostavljanje je, stoga, usmereno na predaju pismena primaocu. Ra-
zlika je jedino u tome što je u nekim slučajevima lično dostavljanje i obavezno,
a u nekim slučajevima nije, te pismeno može da se preda i nekom drugom licu.
Propisivanje obaveznog ličnog dostavljanja u određenim slučajevima, motivisa-
no je samim značajem pismena, ili pravnim dejstvima koja se vezuju za njegovo
dostavljanje.18 Generalno posmatrano, lično dostavljanje je obavezno u onim slu-
12 ZUP, čl. 73.
13 ZUP, čl. 77, st. 1.
14 D. Milkov, R. Radošević, nav. delo, str. 1220.
15 ZUP, čl. 77, st. 2.
16 ZUP, čl. 76, st. 3.
17 ZUP, čl. 77, st. 3.
Zoran R. Tomić, Dobrosav Milovanović, Vuk Cucić, Praktikum za primenu zakona o opštem
18
upravnom postupku, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave, Beograd, 2017, str. 94.
302
čajevima u kojima je neposredna predaja pismena bitna za ostvarivanje prava i

pravnih interesa primaoca, što zavisi od procene zakonodavca.19
U skladu sa novim Zakonom o opštem upravnom postupku, lično dostav-
ljanje je obavezno kada od dana dostavljanja počinje da teče rok koji ne može da
se produži. Obavezno lično dostavljanje u ovim slučajevima predstavlja pravilo,
od kojeg može da se odstupi samo onda kada je zakonom predviđeno drugačije,
kada je, izuzetno, obaveza ličnog dostavljanja zakonom izričito isključena. S dru-
ge strane, zakonom može da se predvidi da je lično dostavljanje obavezno i u ne-
kim drugim slučajevima, u kojima se ne radi o roku koji ne može da se produži.20
Time se, pre svega, ostavlja mogućnost propisivanja obaveze ličnog dostavljanja
posebnim zakonima, u pojedinim oblastima.
Posebna pravila predviđena su za one situacije u kojima primalac odbije da
primi pismeno, kao i one u kojima dostavljač ne zatekne primaoca na mestu do-
stavljanja. Ako primalac pismena odbije uručenje, službeno lice organa ili poštan-
ski operator (dostavljač) o tome sačinjava belešku i potom ostavlja obaveštenje na
mestu na kome je pismeno trebalo da bude uručeno, u kome naznačava lično ime
primaoca, podatke kojim se pismeno identifikuje, prostoriju unutar organa u ko-
joj pismeno može da se preuzme, rok u kome se preuzimanje može izvršiti i da-
tum kada je obaveštenje ostavljeno.21
Slična pravila važe i u situaciji u kojoj dostavljač ne zatekne primaoca. Ako
službeno lice organa ili poštanski operator (dostavljač) ne zatekne primaoca pi-
smena na adresi na kojoj je trebalo da mu se uruči pismeno, dostavljač će ponovo
pokušati dostavu u roku od 24 sata. Ako se primalac pismena ponovo ne zatekne
na adresi na kojoj je trebalo da mu se uruči pismeno, dostavljač o tome sačinja-
va belešku i potom ostavlja obaveštenje na mestu na kome je pismeno trebalo da
bude uručeno, u kome naznačava lično ime primaoca, podatke kojim se pismeno
identifikuje, prostoriju unutar organa u kojoj pismeno može da se preuzme, rok u
kome se preuzimanje može izvršiti i datum kada je obaveštenje ostavljeno.22 Do-
stavljanje se, u obe situacije, smatra izvršenim kada istekne 15 dana od kada je na
mestu na kojem je pismeno trebalo da bude uručeno ostavljeno navedeno oba-
veštenje.23 “U ovim slučajevima se zaista i radi o obaveštavanju, s obzirom na to
da se primaocu ne ostavlja pismeno, već obaveštenje. No, time konfuzija još više
dolazi do izražaja. Najpre se dostavljanje podvodi pod obaveštavanje, a sada se
19 D. Milkov, nav. delo, str. 149.
20 ZUP, čl. 77, st. 1 i 2.
21 ZUP, čl. 77, st. 4.
22 ZUP, čl. 75, st. 5.
23 ZUP, čl. 75, st. 6.
303
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
obaveštavanje podvodi pod dostavljanje! Izraz “obaveštavanje” koristi se potpu-

no proizvoljno i u različitom kontekstu. Na ovom mestu i u ovom kontekstu to je
i primereno, jer se zaista radi o obaveštavanju. Na drugim mestima je to potpuno
neprimereno i pogrešno.”24
POSREDNO DOSTAVLJANJE
Kako je osnovni cilj dostavljanja da se sa sadržinom pismena upozna sam

adresat, izuzetno je važno da pismeno bude uručeno lično adresatu, dakle – ne-
posredno. Međutim, pošto to često nije izvodljivo, moguće je dostavljanje i pre-
ko drugih lica, odnosno posredno dostavljanje. Ono se vrši samo kada iz nekih
razloga lično dostavljanje nije moguće i kada se smatra da će lice kome je pisme-
no predato (i koje je obično u bliskoj vezi sa adresatom) uredno uručiti primao-
cu. Dakle, dostavljanje pismena nekom drugom licu, a ne adresatu predstavlja po-
sredno dostavljanje, i to sa dejstvom kao da je predaja izvršena samom adresatu.25
Posredno dostavljanje sastoji se u uručenju pismena drugom licu (a ne pri-
maocu) koje prihvati da ga potom preda primaocu. Prioritet pri posrednom do-
stavljanju ima i svaki punoletni član domaćinstva primaoca – ako se dostavljanje
vrši u stanu primaoca, odnosno lice koje radi sa primaocem – ako pismeno treba
da se preda na radnom mestu primaoca.
Posredno dostavljanje može da se izvrši pod pretpostavkom da lično do-
stavljanje nije obavezno i da primalac nije pronađen na adresi na kojoj je treba-
lo da mu se uruči pismeno. Tada pismeno može da se uruči drugom licu koje pri-
hvati da ga potom preda primaocu. Najpre, ako je to moguće, pismeno može da
se uruči svakom punoletnom članu domaćinstva primaoca, a ako se dostavljanje
vrši na radnom mestu primaoca, licu koje sa njim radi.26 Odredbe koje uređuju
posredno dostavljanje najpre ukazuju na to da drugo lice nema obavezu da primi
pismeno za primaoca. Posredno dostavljanje može da se izvrši samo onda kada
drugo lice prihvati da primi pismeno i da ga posle preda primaocu, bez obzira na
to gde se vrši dostavljanje. U odredbama novog Zakona, zadržava se samo jed-
no ograničenje. Pismeno ne može da se preda onom licu koje je protivna stranka
u istom postupku.27 Na primer, takva situacija može da se dogodi ako su dva dr-
žavna službenika koja rade na istom mestu – te bi jedno drugom mogli da budu
25 Bilten sudske prakse Vrhovnog suda Srbije br. 2/2005, Beograd, 2005, str. 458.
26 ZUP, čl. 76, st. 1.
27 ZUP, čl. 76, st. 2.
304
drugo lice koje prima pismeno namenjeno primaocu – konkurisali za isto radno
mesto. Drugih organičenja, međutim, nema. Istina, prednost bi trebalo da imaju
punoletni članovi domaćinstva primaoca i lica koja rade sa njim. Ako je to mogu-
će, pismeno se “najpre” predaje njima. Suprotno ovome, ako to nije moguće, pro-
izlazi da pismeno može da se preda bilo kom drugom licu, ako ono prihvati da ga
potom preda primaocu. Ovakvo proširenje kruga lica kojima može da se izvrši
posredno dostavljanje ne deluje ispravno. Smisao odredbi o dostavljanju ne može
da bude samo efikasnost postupka. One moraju da budu formulisane tako da se
podjednako vodi računa i o zaštiti prava i pravnih interesa stranke.28 Ako drugo
lice ne prihvati da mu se pismeno uruči, ono se ostavlja na mestu ne kome je tre-
balo da bude uručeno primaocu, a vreme i datum ostavljanja pismena i rok posle
koga se smatra da je dostavljanje izvršeno naznačavaju se na koverti i u dostavni-
ci. Smatra se da je posredno dostavljanje izvršeno kada istekne 15 dana od kad je
pismeno uručeno drugom licu ili od kada je ono ostavljeno na mestu na kome je
trebalo da bude uručeno primaocu.29 Treba napomenuti da drugo lice nema oba-
vezu da prihvati prijem pismena, ali se ono, uprkos tome, ostavlja na mestu na
kojem je trebalo da bude uručeno primaocu.
JAVNO DOSTAVLJANJE
Kao poslednja vrsta dostavljanja predviđeno je javno dostavljanje, koje se

vrši u tri slučaja. Najpre, javno dostavljanje se vrši onda kada nijedan drugi na-
čin dostavljanja nije moguć. Zatim, ako se dostavlja rešenje koje se tiče većeg bro-
ja lica koja organu nisu poznata, a dostavljanje na drugi način nije bilo moguće ili
nije bilo odgovarajuće. “Ono što ih, pak, razlikuje, i zbog čega bismo i javno oba-
veštavanje svrstali u formalne postupke obaveštavanja jeste činjenica da se njime
mogu dostaviti i izuzetno značajna pismena. Razlog za to su nemogućnost ili ne-
adekvatnost dostavljanja pismena na drugi zakonom predviđeni način ili odluka
zakonodavca da je to odgovarajući ili nužan oblik o obaveštavanja u nekoj poseb-
noj vrsti upravnih stvari.”30
Na kraju, javno dostavljanje se vrši i u drugim slučajevima određenim za-
konom.31 U prvom slučaju, nemogućnost da se pismeno dostavi na neki dru-
gi način odnosi se, zapravo, na lično i posredno dostavljanje. Sporno je, među-
29 ZUP, čl. 76, st. 4 i 5.
30 Z. R.Tomić, D. Milovanović, V. Cucić, nav. delo, str. 97.
31 ZUP, čl. 78, st. 1.
305
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
tim, kako obavezno lično dostavljanje može da se zameni javnim dostavljanjem.

Ako je lično dostavljanje obavezno zato što od tog trenutka počinje da teče rok
koji ne može da se produži, onda je izuzetak moguć, kada je to predviđeno zako-
nom. Onda bi i javno dostavljanje možda moglo da se podvede pod taj izuzetak,
predviđen zakonom. Ali, ako je lično dostavljanje predviđeno kao obavezno ne-
kim posebnim zakonom, onda ovaj izuzetak nije predviđen i nije jasno kako jav-
no dostavljanje može da zameni lično, koje je obavezno.32 U drugom slučaju, ta-
kođe, postoji nemogućnost dostavljanja pismena na drugi način. Tačnije, lično i
posredno dostavljanje nije moguće ili nije odgovarajuće, jer se rešenje dostavlja
većem broju lica koja organu nisu poznata. Osim u navedenim, javno dostavlja-
nje može da se vrši i u drugim slučajevima, izričito predviđenim zakonom. Jedan
takav slučaj predviđen je samim Zakonom o opštem upravnom postupku i odno-
si se na neobaveštavanje organa o promeni prebivališta, boravišta ili sedišta pri-
maoca.
Javno dostavljanje vrši se objavljivanjem pismena na veb prezentaciji i ogla-
snoj tabli organa. Osim na ovaj, obavezan način, pismeno može, ali ne mora,
da se objavi i u službenom glasilu, dnevnim novinama ili na drugi pogodan na-
čin.33 Smatra se da je javno dostavljanje izvršeno kada istekne 15 dana od kada
je pismeno objavljeno na veb prezentaciji i oglasnoj tabli organa. Organ može iz
opravdanih razloga da produži rok.34 Nije propisano jedino od kada se rok raču-
na ako pismeno nije objavljeno istog dana i na oglasnoj tabli i na veb prezentaciji.
U takvoj situaciji, čini se da je jedini ispravan stav da bi rok trebalo da se računa
od kasnijeg trenutka. U slučaju javnog dostavljanja rešenja, može da bude izo-
stavljeno obrazloženje rešenja. Ali onda, uz rešenje, mora da se istakne obavešte-
nje o mestu, prostoriji i načinu uvida u izostavljeno obrazloženje.35
ZAKLJUČAK
Dostavljanje je izuzetno značajna radnja u upravnom postupku. Zahvalju-

jući njoj, kao što je već navedeno, počinju da teku razni rokovi, ali je najbitnije to
što zahvaljujući urednom dostavljanju upravni postupak može da se odvija efika-
sno, a o upravnoj stvari može da bude odlučeno u vrlo kratkom roku. U tom smi-
33 ZUP, čl. 78, st. 2.
34 ZUP, čl. 78, st. 3.
35 Ibidem.
306
slu, dostavljanje se može posmatrati kao radnja koja se može preduzeti sa malo
teškoća, ili bez njih, sa izuzetnim rezultatima. S druge strane, ukoliko ta neza-
htevna radnja ne bude efikasno sprovedena, dolazi do odugovlačenja upravnog
postupka, nezadovoljstava i organa, ali i stranke, zastoja u radu službenika, koji-
ma se gomilaju nerešeni predmeti, zastoja u radu upravnog organa, usporavanju
pravnog sistema, a sve to ima posledice na konkretan događaj u životu pojedinca,
koji je trebalo da bude rešen.
Bitno je da se poštuju odredbe o vremenu i mestu dostavljanja jer se na taj
način postiže najveći stepen uručenja pismena. Potom, vrlo je važno obratiti pa-
žnju na odredbe o posrednom, ličnom dostavljanju, kao i na posebne slučajeve
javnog dostavljanja, imajući u vidu da su u ovoj oblasti moguće mnoge zloupo-
trebe, koje bi ili odugovlačile postupak ili bi dovele do njegovog pogrešnog okon-
čanja. S obzirom na to da se sve radnje, pa i dostavljanje kao jedna procesna rad-
nja, obavljaju sa ciljem efikasnog okončanja upravnog postupka, kako bi se rešilo
o određenoj upravnoj stvari, to je i značaj dostavnice izuzetan. Naime, ona pred-
stavlja dokaz o izvršenoj dostavi, pa postoji i pretpostavka da je stranka, ukoliko
je primila neko pismeno, upoznata sa njegovom sadržinom, te može i da preduz-
me određene radnje. U suprotnom, ako postoji dokaz o urednoj dostavi a stranka
se pasivno ponaša, to znači da je u pitanju njena volja da se tako ponaša. U tom
slučaju ona snosi posledicu svog nečinjenja, pa joj samim tim nisu ugrožena pra-
va, odnosno poštovano je načelo zaštite prava građana. Zato je izuzetno važno
poštovati pravila o popunjavanju i sadržini dostavnice, kojima su detaljno uređe-
ne razne moguće situacije kako se ne bi dešavale zloupotrebe.
Uredno izvršeno dostavljanje nekog podneska ima veliki značaj jer može
da rastereti celokupan pravni sistem, a ne samo jednog službenika i jednu stran-
ku. Posebno treba obratiti pažnju na pomenute “dogovore” dostavljača i adresata
kako se ne bi dešavalo da se pismeno izuzetno dugo vremena ne može uručiti, ni
manje ni više, nego adresatu koji boravi u mestu svog registrovanog prebivališta,
zdrav i u prijateskim odnosima sa dostavljačem. Pošto su i dostavljači zaposleni u
organu uprave koji vodi postupak, trebalo bi ih posebno upozoriti, ali i osvežava-
ti im znanje o njihovim obavezama, kako bi doprinosili efikasnosti postupka, a ne
suprotno. Od značaja može biti i implementacija određenih, za naš pravni sistem
prihvatljivih normi evropskog prava, kako bismo usvajanjem novih ideja rastere-
tili naš upravni postupak tako što bismo dostavljanje učinili efikasnijim.
307
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ZORAN JOVANOVIĆ, Ph.D.,

Associate Professor, Faculty of Law,
UROŠ RADULOVIĆ
Ph.D. candidate, Faculty of Law,
DELIVERY IN ADMINISTRATIVE PROCEDURE
Summary
The paper analyzes new solutions on delivery within the Law on General Administrative
Procedure from 2016. According to the LGAP, delivery is a process in the administrative procedure
focused towards delivering certain notice to parties and other participants. Taking into account the
significance of delivery as an important activity in the administrative procedure, the authors’ inten-
tion in this paper is to analyze: the notion of delivery, personal delivery, indirect delivery and public
delivery. New LGAP regulates delivery with precision in order to satisfy two objectives: on the one
hand, to actually provide the addressee with their notices and, on the other hand, to prevent differ-
ent types of misuse of the addressee and provide a normal course of the administrative procedure.
Key words: administrative procedure, process activity, personal delivery, indirect delivery,
public delivery
308
VESNA VUJIN JEVTIĆ
NEOPHODNOST PROPISIVANJA PRAVA NA ŽALBU

U UPRAVNOM SPORU
Zakon o upravnim sporovima je potrebno menjati iz više razloga. U ovom tekstu uka-
zaće se na potrebu izmene dela Zakona koji se odnosi na pravna sredstva, pre svega u po-
gledu neophodnosti propisivanja prava na žalbu u upravnom sporu, kao redovnog pravnog
sredstva. Uvođenjem instituta žalbe građanima bi se pružila mogućnost da bolje zaštite svo-
ja prava, jer bi se otvorio prostor za primenu još jednog mehanizma pravne zaštite – pravo
na žalbu, koji nosi epitet redovnog pravnog sredstva, što upućuje na sveobuhvatnost prav-
ne zaštite. Uvođenjem žalbe bilo bi zadovoljeno i ustavno jemstvo iz člana 36. stav 2. Usta-
va Republike Srbije i stvoren ambijent za dostizanje evropskih standarda u oblasti uprav-
nog prava. Uređenju ovog instituta, zbog njegove važnosti, potrebno je ozbiljno pristupiti,
a u tome mogu od pomoći biti tradicija, uporedna iskustva i praktična primena zemalja iz
okruženja.
Ključne reči: žalba kao redovno pravno sredstvo, upravni spor, delotvornost žalbe, za-
štita prava građana
UVOD
Sudska kontrola uprave, oličena kroz upravni spor, obavezni je i najvažni-

ji oblik spoljašnje pravne kontrole uprave. U Republici Srbiji ona se odvija kroz
upravnosudski postupak uređen Zakonom o upravnim sporovima1, (u daljem
tekstu: ZUS) pred Upravnim sudom, kao jednostepena kontrola, što znači da va-
Mr Vesna Vujin Jevtić, viši savetnik u Ustavnom sudu.
1 “Službeni glasnik RS”, br. 111/2009.
309
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
žeći ZUS ne propisuje mogućnost izjavljivanja žalbe, kao redovnog pravnog sred-
stva, protiv prvostepenih sudskih odluka. Više puta je objašnjeno da je do toga
došlo zbog neusklađenosti Zakona o uređenju sudova sa ZUS-om, tako da Za-
kon sadrži samo poglavlje o “Vanrednim pravnim sredstvima”. Takođe, više puta
je ukazivano na potrebu uvođenja dvostepenog upravnog spora.2 Konačno, proš-
la je 2018. godina do kada je trebalo da se uspostavi dvostepeno upravno sudstvo
prema Strategiji razvoja pravosuđa do 2018.
Svakako da donošenje novog ZUS-a podrazumeva prethodne izmene Zako-
na o uređenju sudova, koji bi regulisao (uredio) organizacioni deo.3
ISTORIJSKI OSVRT O PRAVU NA ŽALBU

U DOMAĆEM UPRAVNOM SPORU
O dvostepenom upravnom sporu govori i tradicija stare Jugoslavije.4

Kao što se retrospektiva razvoja upravnog spora, često, posmatra u odno-
su na period pre i posle Drugog svetskog rata, tako se čini i sa pravnim sredstvi-
ma (lekovima) u upravnom sporu. Pravne lekove u upravnom sporu KSHS i prve
Jugoslavije, predviđao je Zakon o državnom savetu i upravnim sudovima iz 1922.
godine (noveliran 1929). Prema ovom zakonu upravni sudovi su sudili admni-
strativne sporove, a Državni savet je bio vrhovni upravni sud i rešavao je po žal-
bama protiv presuda upravnih sudova. Zakon je predviđao dva pravna leka, i to
žalbu, kao redovan pravni lek, i obnavljanje administrativnog spora, u svojstvu
vanrednog pravnog leka.
2 Mi smo među retkim zemljama u Evropi koje imaju jednostepeno upravno sudstvo. O
značaju unapređenja i razvoja upravnog spora može, kao primer, poslužiti Nemačka, gde Vrhov-
ni upravni sud te zemlje ima velika uvažavanja u javnosti, pa i u odnosu na sudove građanske i
krivične orijentacije. i u Republici Hrvatskoj, Vrhovni upravni sud je, po svom statusu, malo niži od
Vrhovnog suda Hrvatske.
3 O tome v. Dario Đerđa, David Kryska, “Neka rješenja upravnog spora u usporednom pra-
vu: Kako unaprijediti Hrvatski upravni spor?”, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol.
39, br. 1, 91–126 (2017), str. 96–100 i dalje; Marko Šikić, Frane Staničić, “Sastav suda u upravnom
sporu – s posebnim osvrtom na odlučivanje suca pojedinca”, Zbornik radova Pravnog fakulteta u
Splitu, god. 51, br. 2/2014.
4 Marko Davinić, “Dvostepeno upravno sudstvo u Kraljevini Jugoslaviji”, Pravni život
10/2017; Stevan Lilić, “Pravna sredstva u upravnom sporu u Srbiji”, Pravna riječ, Časopis za pravnu
teoriju i praksu, Banja Luka 2010; Zoran R. Tomić, “Pravni lekovi u jugoslovenskom upravnom spo-
ru”, Pravni život 9/2001; Zoran R. Tomić, “Beleške o Jugoslovenskom upravnom sporu “de lege fe-
renda”, Uprava u uslovima tranzicije, knjiga 2, Budva 1995; Laza Kostić, Administrativno pravo
Kraljevine Jugoslavije, III, Nadziranje uprave, Beograd 1939; Borivoje Frantlović, Komentar Zakona
o Državnom savetu i upravnim sudovima, Beograd 1935; Ljubomir Radovanović – Božidar Protić, Iz
upravno-sudskog postupka, Beograd 1928.
310
V. V.-Jevtić: Neophodnost propisivanja prava na žalbu u upravnom sporu
U posleratnom periodu, prvi Zakon o upravnim sporovima donet je 1952.

godine. Do njegove novele 1965. godine u upravnom sporu su postojala, takođe,
dva pravna sredstva – žalba, kao redovno pravno sredstvo, što znači da je uprav-
ni spor bio dvostepen, i obnova postupka, kao vanredno pravno sredstvo. Refor-
mom ZUS-a iz 1965. godine, pravna mogućnost upotrebe žalbe sužena je samo
na slučajeve u kojima je to posebnim saveznim zakonom bilo izričito predviđeno.
Tako da je upravni spor postao načelno jednostepen, a pored obnove postupka,
uvedena su još dva vanredna pravna sredstva, i to:zahtev za zaštitu Ustavom odre-
đenih osnovnih prava i sloboda i zahtev za zaštitu zakonitosti.
Sledeća novela je bila 1976. godine, a uvedeni režim pravnih sredstava nije
bitnije menjan ni ZUS-om iz 1996. godine. Normirana su četiri pravna sredstva:
1. žalba, koja se mogla izjaviti samo ako je posebnim (saveznim ili repubičkim za-
konom) predviđena u nekoj materiji, tako da je upravno-sudski postupak, u su-
štini, bio jednostepen; 2. zahtev za vanredno preispitivanje pravnosnažne sudske
odluke; 3. zahtev za zaštitu zakonitosti i 4. ponavljanje postupka. Načelna jedno-
stepenost upravno-sudskog postupka rezultirala je prebacivanjem težišta pravne
zaštite na sistem vanrednih pravnih lekova. Taj režim je, ipak, bio prilično slo-
žen. Dopušteno je bilo kombinovanje, pa i dupliranje pojedinih modaliteta istog
vanrednog pravnog leka, kao i sukcesivnost različitih.5 Možemo zaključiti da je
upravno-sudska žalba bila redovni pravni lek po dejstvima, izjavljivala se protiv
nepravnosnažne sudske odluke, uz bogat potencijalni katalog razloga pobijanja,
ali krajnje retko korišćena.
Međutim, treba istaći da je ZUS iz 1996. godine, osim pravnih sredstava koja
su bila izričito naglašena, poznavao i jedan broj tzv. “skrivenih” pravnih sredsta-
va, kao što je pravno sredstvo iz Zakona o opštem upravnom postupku “u vezi sa
upravnim sporom” (menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom),
nekoliko pravnih sredstava u vezi sa izvršenjem sudske odluke donete u uprav-
nom sporu (“nova tužba”, “poseban podnesak – opomena” i “zahtev za donošenje
upravnog akta od strane suda” u vezi sa neizvršenjem sudske odluke u upravnim
sporovima) i zahtev za povraćaj stvari i naknadu štete u upravnom sporu.6
Važeći ZUS je donet na kraju 2009. godine, i kao što smo već naveli, propi-
suje samo mogućnost za upotrebu dva vanredna pravna sredstva, i to: 1. zahtev za
preispitivanje sudske odluke i 2. ponavljanje postupka.
5 V. Zoran R. Tomić, “Beleške o Jugoslovenskom upravnom sporu “de lege ferenda”, Uprava
u uslovima tranzicije, knjiga 2, Budva 1995, str. 178.

6 V. Stevan Lilić, op. cit., str. 455.
311
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
UREĐENJE INSTITUTA ŽALBE U UPRAVNOM SPORU

– TRAŽENJE REŠENJA
Smatra se da je retrospektiva razvoja pravnih sredstava u domaćem uprav-

nom sporu značajna u njegovom daljem razvoju i unapređenju. Svakako da treba
koristiti i ranija iskustva, ali imati u vidu i vreme njihovog važenja, odnosno pri-
mene.
Žalba kao redovno pravno sredstvo predstavlja veoma važan mehanizam
pravne zaštite građana, tako da bi uređenju tog insituta, kao redovnog pravnog
sredstva u upravnom sporu, trebalo posvetiti posebnu pažnju.
Pravo na žalbu spada u osnovna Ustavom zajemčena prava građana (član
36. stav 2. Ustava Republike Srbije).7
Svim pravnim sredstvima, a naročito žalbom, kao redovnim pravnim sred-
stvom, pokreće se mehanizam preispitivanja odluke kojom žalilac nije zadovo-
ljan, pa želi njeno uklanjanje (poništavanje) i izmenu u svoju korist.
Žalba spada u redovno pravno sredstvo, što ukazuje na sveobuhvatnost
pravne zaštite koja se može postići njenim podnošenjem (izjavljivanjem) protiv
osporene odluke.
Kao redovno pravno sredstvo, žalbu karakterišu suspenzivno (odložno) i
devolutivno dejstvo.8 Takođe, redovnost žalbe podrazumeva široku mogućnost
razloga nezakonitosti zbog kojih se može izjaviti, kao i to da se može izjaviti pro-
tiv svih prvostepenih odluka.
Žalba bi, kao redovno pravno sredstvo, trebalo da ima suspenzivno dejstvo.
Međutim, kod upravno-sudske žalbe, specifično je to da je već iscrpljen jedan me-
hanizam pravne zaštite u upravnom postupku, po pravilu, izjavljivanjem (uprav-
ne) žalbe, pa da je, po tužbi, vođen upravni spor koji je rezultirao donošenjem pr-
vostepene odluke protiv koje bi (upravno-sudska) žalba bila izjavljena, tako da bi
bio “dug put” do izvršenja upravnog akta. Kod suspenzivnosti, kod odlaganja iz-
vršenja, uvek se pravi svojevrsna “klackalica” u smislu davanja prevage između
javnog interesa (koji nalaže izvršenje)i privatnog interesa žalitelja (kojem je važ-
no odlaganje).
7 “Službeni glasnik RS”, broj 98/06.
8 Devolutivnost podrazumeva stepenastu organizaciju sudovanja. Postoji mišljenje da
bi umesto odeljenja Upravnog suda trebalo da postoje četiri prvostepena Upravna suda, te da bi
kao drugostepeni trebalo da postoji odgovarajući Visoki ili Vrhovni upravni sud. Ukazuje se i da,
imajući u vidu ogromno materijalno pravo koje se primenjuje u materiji upravnog spora, trebalo bi
da postoji specijalizacija sudija za odgovarajuće oblasti. Pitanje pripreme kadrova koji će da se bave
upravnim sudstvom, treba da bude, takođe, jedan od prioriteta.
312
Ipak, smatramo da, žalbi, kao redovnom pravnom leku, ne bi trebalo odu-
zeti suspenzivno dejstvo, kako se ne bi osujetila njena pravna priroda, odnosno
kako ne bi došlo bi do zadiranja u njena neodvojiva svojstva koja joj daju karak-
ter redovnosti.9
Dalje, redovnost, kao što je već navedeno, podrazumeva široku lepezu ra-
zloga zbog kojih se može osporavati nezakonitost prvostepene odluke (presude
i rešenja). To znači da će pravilnost prvostepene presude biti ispitivana zbog više
razloga.
Kako je svaka sudska presuda rezultat više sudskih aktivnosti:sprovođenja
postupka, utvrđivanja činjeničnog stanja i primene materijalnog prava, sledi da
sve to može biti razlog za žalbu.10 Kao već klasični razlozi za žalbu predviđaju se:
1) bitne povrede pravila postupka; 2) pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično
stanje i 3) pogrešna primena materijalnog prava.
1) Bitna povreda pravila sudskog postupka postoji kad upravni sud u toku
spora nije primenio ili je nepravilno primenio odredbe ovog Zakona, a to je uti-
calo na donošenje zakonite i pravilne odluke. Reč bi bila samo o bitnim povreda-
ma pravila postupka. Dakle, o povredama koje su nastale u sprovođenju postupka
i to bitnim. To su povrede pravila postupka koje su dovele do (suštinski) nepravil-
nog suđenja ili do povrede nekih drugih pravno zaštićenih interesa. Praktično, to
bi značilo da stranka ne bi uspela sa žalbom iako je došlo do povrede pravila po-
stupka, ako one nisu takve da bi uzročno-posledično dovele do drugačijeg isho-
da u materijalnopravnom smislu, do npr. priznavanja nekog prava. Konačno, to
bi značilo da će nadležni sud uvažiti žalbu zbog bitnih povreda pravila postupka,
ako je taj nedostatak uticao na odluku tako da bi bez njega presuda bila zakonita.
2) Pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje u sporu postoji kad
upravni sud neku odlučnu činjenicu pogrešno utvrdi ili je ne utvrdi ili kad o či-
njeničnom stanju izvede pogrešan zaključak. U upravnom sporu sud rešava na
osnovu činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi. Sud rešava bez održava-
nja usmene rasprave, samo ako je predmet spora takav da očigledno ne iziskuje
neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja, ili ako
stranke na to izričito pristanu. Sud je obavezan da posebno navede razloge zbog
kojih nije održao usmenu raspravu.11
9 U cilju postizanja efikasnosti, trebalo bi ograničiti rok za odlučivanje o žalbi, kako bi se
sprečile mogućnosti za odugovlačenje postupka.

10 Inga Vezmar Barlek, “Drugostupanjski upravni spor, Europeizacija upravnog sudovanja u
Hrvatskoj”, Institut za javnu upravu, Zagreb 2014, str. 179–190.

11 Čl. 33. st. 1–3. ZUS-a.
313
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Kao razlog za žalbu trebalo bi tretirati samo nedostatke u utvrđivanju činje-

ničnog stanja do kojih je došlo pred upravnim sudom, a ne i činjeničnog stanja
utvrđenog u upravnom postupku. Činjenično stanje je pogrešno utvrđeno i kad je
sud utvrdio sve relevantne činjenice, ali je o postojanju svih tih činjenica ili samo
nekih od njih izveo nepravilan zaključak. Znači da su greške u utvrđenom činje-
ničnom stanju relevantne ako su dovele do greške u suđenju u pogledu osnovano-
sti zahteva.
3) Pogrešna primena materijalnog prava postoji kad upravni sud nije pri-
menio merodavno materijalno pravo ili kad nije pravilno primenio inače mero-
davno pravo (ono koje je trebalo primeniti). Ovaj žalbeni razlog sadrži i moguć-
nost osporavanja presude zbog odstupanja od ranije prakse upravnih i drugih
“viših” sudova u primeni (materijalnog) prava. Zato što se kroz kontrolu zakoni-
tosti prvostepenih presuda ujednačava sudska praksa, tako da su nižestepeni su-
dovi dužni da poštuju ustanovljenu sudsku praksu. Pogotovo ovo važi za upravni
spor, gde je Zakonom propisano da ako umesto poništenog upravnog akta treba
doneti drugi..., nadležni organ je, prilikom donošenja novog akta, vezan pravnim
shvatanjem suda, kao i primedbama suda u pogledu postupka.12
Pored razloga za žalbu, zbog nedoumica koje se mogu javiti u primeni, Za-
konom bi trebalo propisati i urediti celokupno postupanje po žalbi, kao što je:
odricanje od žalbe i povlačenje žalbe, sadržaj i podnošenje žalbe, postupak povo-
dom žalbe, i to: postupak pred prvostepenim i postupak pred drugostepenim su-
dom, granice ispitivanja presude i odluke po žalbi. Za sva pitanja postupka koja
nisu posebno regulisana, odredbom člana 74. Zakon upućuje na shodnu primenu
odredaba parničnog postupka, budući da je taj postupak po prirodi stvari najbliži
upravno-sudskom postupku.13 Pod shodnom primenom odredaba Zakona o par-
ničnom postupku podrazumeva se primena samo onih odredaba zakona koje od-
govaraju prirodi upravnog spora i na način prilagođen tom sporu.14
Svakako da se, u uređivanju instituta žalbe, ne sme zanemariti efikasnost.
Postizanje efikasnosti postupka (po žalbi) nalaže potrebu za pronalaženjem rav-
noteže između efikasnog ostvarivanja prava građana i istovremene potrebe za
12 U pogledu odstupanja od pravnog stava u izvršenju presude, v. Zoran R. Tomić, Komentar
Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom, Beograd, 2010, str. 311–312 i 585–586.
13 V. Aleksandra Maganić, Dario Đerđa, “Primjena odredbi parničnog postupka u up-
ravnom sporu”, Pravosudna akademija, Zagreb, travanj, 2017, str. 53–56; Siniša Triva, Mihajlo Dika,
Građansko parnično procesno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2004.
14 V. Zoran R. Tomić, op. cit., str. 612–614.
314
kontrolom zakonitosti presuda.15 To znači da bi trebalo uspostaviti neku “razu-

mnu meru” u propisivanju mogućnosti za izjavljivanje žalbe protiv prvostepenih
sudskih odluka, u smislu da ne moraju baš svi (prvostepeni sudski) postupci da
budu predmet kontrole od strane više sudske instance, zato što bi to neminov-
no produžilo ukupno trajanje postupka i time uticalo na efikasnost u ostvariva-
nju prava građana. Međutim, mora se obezbediti potrebna mogućnost za kontro-
lu i uklanjanje nezakonitih prvostepenih odluka od više sudske instance. Tako,
Zakon o upravnim sporovima RH (Narodne novine br. 20/10, 143/12, 152/14,
94/16, 29/17), u članu 66a propisuje da žalba nije dopuštena protiv presude kojom
je pojedinačna odluka javnopravnog tela poništena ili oglašena ništavom i pred-
met prvi put vraćen na ponovni postupak, kao ni protiv presude kojom je sud
naložio donošenje pojedinačne odluke koja nije donesena u propisanom roku, te
protiv dela presude iz člana 89. stav 4. ovog zakona u koji je uključen sadržaj sud-
ske naknade. 16
Zakonom bi trebalo urediti i žalbu protiv rešenja.17 Trebalo bi propisati pra-
vo na žalbu protiv rešenja kojima sud ocenjuje pretpostavke za vođenje spora, od-
nosno na rešenja koja se odnose na pristup sudu. Kao i u slučaju žalbe protiv pre-
sude, Zakonom bi trebalo urediti i celokupno postupanje po žalbi protiv rešenja.18
PRE ZAKLJUČKA
Postizanje efikasnosti nekog pravno uređenog postupka, pa i upravno-sud-

skog, kakav je upravni spor, nalaže potrebu za pronalaženjem ravnoteže između
efikasnog ostvarivanja prava građana i istovremene potrebe za kontrolom zakoni-
15 Ograničavanjem razloga za izjavljivanje žalbe, dovodi se u pitanje njena delotvornost. S
druge strane, širokim postavljanjem prava na žalbu protiv prvostepenih upravno-sudskih odluka,
otvara se mogućnost da se kvalitetnije štite prava i pravni interesi pojedinaca u upravnom sporu.
16 U cilju postizanja efikasnosti u upravnom sporu, moglo bi se, na primer, primeniti i
“shodno” rešenje iz Zakona o parničnom postupku (“Službeni glasnik RS”, br. 72/2011, 49/2013
(Odluka Ustavnog suda), 74/13 (Odluka Ustavnog suda), 55/2014 i 87/2018 – član 87. stav 3) i pro-
pisati dužnost višestepenog suda koji odlučuje o žalbi, da nakon što je osporenu odluku već jednom
ukinuo, da, u slučaju ponovne odluke o toj stvari, mora sam rešiti upravnu stvar.
17 V. Zakon o upravnim sporovima Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 20/10, 143/12,
152/14, 94/16, 29/17), čl. 67–75.

18 Žalba je u upravnom sporu Republike Hrvatske, već pretrpela jednu novelu, izmene, tako
da probleme na koje su ukazale teorija i praksa treba imati u vidu prilikom uvođenja i uređenja
žalbe u upravni spor Republike Srbije. V. Ante Galić, “Učinak druge novele zakona o upravnim
sporovima na upravni spor…”, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci (1991) v. 36, br. 1,
557–578 (2015); Inga Vezmar Barlek, op. cit., str. 188–189.
315
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
tosti presuda. Zadatak nije lak i u njegovom savladavanju pomoć, u smislu reše-
nja, mogu da budu ranija iskustva i tradicija, i svakako savremena važeća rešenja,
posebno zemalja iz okruženja, koje prati ista pravna tradicija, a koje su napravile
već neke pomake u dostizanju potrebnih standarda u zaštiti ljudskih prava utvr-
đenih Evropskom konvencijom, kao i bogatom praksom Evropskih sudova.
ZAKLJUČAK
Uvođenjem prava na žalbu bilo bi zadovoljeno jemstvo iz člana 36. stav 2.

Ustava.
Svakako da bi time bile poboljšane mogućnosti građana u zaštiti njihovih
prava, jer bi se stvorio još jedan mehanizam provere prvostepene sudske odluke
kojom nisu zadovoljni.
Uvođenje prava na žalbu, doprinelo bi i uspostavljanu ujednačene sudske
prakse u tumačenju materijalnih propisa, a ujednačena sudska praksa doprino-
si pravnoj sigurnosti građana. Danas je uobičajeno da se sudovi, u obrazloženju
svojih odluka, pozivaju na presude “viših” sudova kao što su Ustavni sudovi, ali i
Evropski sud pravde (ESP) i Evropski sud za ljudska prava (ESLJP). Zadatak naj-
viših sudova je zauzimanje načelnih pravnih stavova, ili pak, stavova koji se po-
jave kao bitni za rešavanje velikog broja predmeta koji se odnose na istu ili bitno
sličnu činjeničnu i pravnu situaciju, koji predstavljaju orijentir sudovima pri re-
šavanju predmeta, kako bi već prilikom donošenja prvostepenih odluka postupi-
li pravilno.
Važno je naglasiti još jednom potrebu donošenja novog ZUS-a, iz brojnih i
već navođenih razloga.
Uvođenje prava na žalbu, kao redovnog pravnog sredstva, podrazumeva-
lo bi prekomponovanje sistema vanrednih pravnih sredstava, pre svega zahteva za
preispitivanje sudske odluke, koji prema sadašnjem režimu, u situacijama u koji-
ma je dozvoljeno njegovo podnošenje, zamenjuje (vrši) funkciju žalbe.
Trebalo bi doraditi i unaprediti puno toga, a nadasve usaglasiti važeći Za-
kon o opštem upravnom postupku19 sa, kako neki autori navode, “prevaziđenim”
Zakonom o upravnim sporovima. Ta dva zakona predstavljaju simbiozu u ostva-
renju i zaštiti prava stranaka, te ne mogu biti neusaglašeni. Pogotovo, treba da
budu usaglašeni u osnovnim postavkama kao što je predmet upravnog spora.
19 “Službeni glasnik RS”, br. 18/16, 95/18 (Autentično tumačenje).
316
VESNA VUJIN JEVTIĆ, LL.M.,

Senior adviser at the Constitutional Court
THE NECESSITY OF INTRODUCING THE RIGHT OF APPEAL

IN AN ADMINISTRATIVE DISPUTE
Summary
The law on administrative disputes needs to be amended for several reasons. Introducing a
right of appeal would give citizens the opportunity to better protect their rights and would satisty
the constitutional guarantee referred to in article 36, paragraf 2 of the Constitution of the Republic
of Serbia. The regulation of this institute needs to be taken seriously, and tradition, comparative ex-
perience and practical application of the surrounding contries may be helpful.
Key words: appeal as a regular remedy, administrative dispute, the effectiveness of the com-
plaint, protecting the rights of citizens.
317
VESNA BILBIJA
DISCIPLINSKA ODGOVORNOST
POLICIJSKIH SLUŽBENIKA
Deveti deo važećeg Zakona o policiji koji je stupio na snagu početkom 2016. godine,
posvećen je disciplinskoj odgovornosti. Uređena su sledeća pitanja: odgovornost za povrede
službene dužnosti, prava policijskog službenika u disciplinskom postupku, shodna primena
drugih propisa i bliže uređivanje disciplinske odgovornosti, lake povrede službene dužnosti,
teške povrede službene dužnosti, disciplinske mere (za lake i za teške povrede službene duž-
nosti) i postupak (nadležnost za pokretanje i odlučivanje, načela), kriterijumi za izricanje
disciplinske mere, kao i razlozi i postupak privremenog udaljenja iz službe.
Imajući u vidu važnost poslova koji su policijskim službenicima, kao posebnoj vrsti
državnih službenika, poverene, pitanje disciplinske odgovornosti zaslužuje poseban osvrt.
Ključne reči: disciplinska odgovornost, lake povrede službene dužnosti, teške povrede
službene dužnosti, disciplinske mere i postupak
UVOD
Novine koje su Zakonom o policiji iz 2016. godine1 uvedene u pravni sistem

imale su za cilj da značajno doprinesu poboljšanju kvaliteta u obavljanju policij-
skih i drugih poslova u Ministarstvu unutrašnjih poslova. Između ostalog, novi-
ne se tiču radnopravnog položaja policijskih službenika, uključujući i disciplin-
sku odgovornost, a od mera koje će se prilikom primene zakona preduzeti da bi
Dr Vesna Bilbija, viši savetnik u Upravnom sudu Republike Srbije.
1 Zakon o policiji, “Službeni glasnik RS”, br. 6/2016, 24/2018 i 87/2018.
319
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
se ostvarilo ono što se donošenjem zakona namerava, u obrazloženju predloga za-

kona predviđeno je da će se voditi efikasni disciplinski postupci.
Imajući u vidu važnost poslova koji su policijskim službenicima, kao poseb-
noj vrsti državnih službenika, povereni, Zakon o policiji, kao lex specialis koji je
zamenio raniji propis sa istim nazivom2, u svom devetom delu posebno propisuje
disciplinsku odgovornost, dajući tako ovom pitanju iz oblasti rada dužnu pažnju.
OPŠTI I POSEBNI REŽIMI DISCIPLINSKE ODGOVORNOSTI
Uopšteno govoreći, radna disciplina znači skup dužnosti i obaveza u pona-

šanju radnika.3 Radna disciplina je deo ukupne društvene discipline i predstavlja
imperativ svakog organizovanog procesa rada bez obzira na društveno-ekonom-
ski sistem4. Disciplinska vlast predstavlja značajan deo korpusa poslodavčevih
ovlašćenja i jednu od najvidljivijih manifestacija pravne subordinacije u radnom
odnosu. Poslodavac ne bi mogao da delotvorno organizuje obavljanje svoje delat-
nosti bez izdavanja naloga i uputstava, bez nadzora nad radom zaposlenih, kao
ni bez njihovog kažnjavanja za skrivljene povrede radnih obaveza i nepoštovanje
radne discipline.5
Prema važećem Zakonu o radu6, koji je više puta menjan i dopunjavan, ot-
kazni razlozi su odredbama čl. 179, podeljeni u četiri grupe. Dok je odredbama čl.
179a ZOR, propisano da poslodavac može zaposlenom za povredu radne obave-
ze, odnosno nepoštovanje radne discipline da, ako smatra da postoje olakšavajuće
okolnosti ili da povreda radne obaveze, odnosno nepoštovanje radne discipline,
nije takve prirode da zaposlenom treba da otkaže ugovor o radu, umesto otkaza,
izrekne jednu od sledećih mera i to:
1) privremeno udaljenje sa rada bez naknade zarade, u trajanju od 15 ra-
dnih dana;
2) novčanu kaznu u iznosu do 20% osnovne zarade zaposlenog za mesec u
kome je novčana kazna izrečena, u trajanju do tri meseca, koja se izvršava obusta-
vom od zarade, na osnovu rešenja poslodavca o izrečenoj meri;
2 Zakon o policiji, “Službeni glasnik RS”, br. 101/05, 63/09 – US, 92/11 i 64/15.
3 Predrag Jovanović, Radno pravo, Pravni fakultet u Novom Sadu, Novi Sad, 2012, str. 297–300.
4 Goran Obradović, Slobodanka Kovačević Perić, Disciplinska odgovornost zaposlenih,
Pravni fakultet u Nišu, Niš, 2016, str. 2.
5 Ljubinka Kovačević, Pravna subordinacija u radnom odnosu i njene granice, Pravni
fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2013, str. 176.

6 Zakon o radu, “Službeni glasnik RS”, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13 i 75/14, 13/17 – odluka
US, 113/17 i 95/18 – autentično tumačenje, dalje u tekstu i u fusnostama ZOR.
320
V. Bilbija: Disciplinska odgovornost policijskih službenika
3) opomenu sa najavom otkaza u kojoj se navodi da će poslodavac zaposle-

nom otkazati ugovor o radu bez ponovnog upozorenja, ako u narednom roku od
šest meseci učini istu povredu radne obaveze ili nepoštovanje radne discipline.
Odredbom čl. 1. ZOR, propisano je da se prava, obaveze i odgovornosti iz
radnog odnosa, odnosno po osnovu rada, uređuju tim zakonom i posebnim za-
konom, u skladu sa ratifikovanim međunarodnim konvencijama, kao i da se pra-
va, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa uređuju i kolektivnim ugovorom i
ugovorom o radu, a pravilnikom o radu, odnosno ugovorom o radu – samo kada
je to ovim zakonom određeno. Navedeno podrazumeva da posebni zakoni radne
odnose uređuju na drugačiji način shodno njihovoj posebnosti, s tim da je među-
sobni odnos ZOR i posebnih zakona odnos opšteg prema posebnom, saglasno
pravilu Lex specialis derogat legi generalis: poseban zakon je specijalan zakon i ima
jaču pravnu snagu, ali ukoliko neko pitanje njime nije uređeno, supsidijarno se
primenjuju odredbe legi generali.
Radnopravni položaj državnih službenika bitno je drugačiji u odnosu na za-
poslene koji to nisu. Razlike se uočavaju, na jednoj strani, u privilegovanom radu
u državnim organima i, na drugoj, strožem režimu dužnosti i odgovornosti u tim
organima, a prisutne su od momenta zasnivanja radnog odnosa (osnovni i poseb-
ni uslovi za zaposlenje, razvrstavanje radnih mesta, popunjavanje, premeštaj), to-
kom njegovog trajanja (pitanje ocenjivanja i napredovanja, disciplinske odgovor-
nosti i dr.) do prestanka radnog odnosa državnog službenika. Određivanje mesta
službeničkog prava u postojećem sistemu pravnih disciplina i utvrđivanje prav-
nog položaja i radnopravnog statusa zaposlenih u javnim sužbama i državnim or-
ganima izaziva pojačano interesovanje pravne teorije i prakse. Konkretno, pitanje
je da li ono predstavlja integralni deo radnog prava ili je obuhvaćeno administra-
tivnim pravom. Prvo shvatanje podrazumeva zbližavanje službeničih odnosa sa
tradicionalnim radnim odnosima prisutnim u radnom pravu, dok drugi stav po-
tencira autoritativnu stranu službeničkih odnosa i objašnjava ih kroz prizmu pre-
rogativa vlasti. Pojam službenik u načelu se vezuje za vršenje određenih poslova
administrativnog, organizacionog, koordinirajućeg karaktera i, pri tome, pretež-
no intelektualnog karaktera, ma u kojem organizacinom obliku se vršili, i njihov
položaj, prava i odgovornosti su uređene opštim pravom7. Pravni sadržaj ovog
pojma se različito definiše i upotrebljava, pa je zbog različitog pravnog pristupa,
odnosno da li se posmatra sa funkcionalnog ili organskog stanoviša, u užem ili ši-
rem smislu, određivanje pojam javnog službenika ozbiljan zadatak teorija i prak-
se. Otuda ga treba posmatrati iz ugla konkretnog pozitivnopravnog sistema jedne
7 Bojan Urdarević, “Radnopravni položaj javnih službenika u Republici Srbiji”, Pravni život,
br. 11/2017, str. 400.
321
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
države (i to u konkretnom periodu, budući da u istom sistemu, u različito vreme,

pojam javnog službenika i službeničkog prava može biti sasvim različit).
U Republici Srbiji, prava i dužnosti državnih službenika propisuje Zakon
o državnim službenicima8, pri čemu je disciplinska odgovornost državnih služ-
benika propisana odredbama čl. 107–120. tog zakona. Međutim, pažnja se mora
posvetiti disciplinskoj odgovornosti pojedinih kategorija lica u radnom odnosu,
koja nije propisana odredbama Zakona o radu i Zakona o državnim službenici-
ma, kao što je: disciplinska odgovornost sudija, nosilaca javnotužilačkih funkcija,
zaposlenih u organima autonomnih pokrajina i jedinicama lokalne samouprave,
zatim zaposlenih u obrazovnim ustanovama, zaposlenih u Vojsci Srbije, te disci-
plinska odgovornost zaposlenih u Policiji i disciplinska odgovornost zaposlenih u
ustanovama za izvršenje krivičnih sankcija.9
DISCIPLINSKA ODGOVORNOST POLICIJSKIH SLUŽBENIKA

– VAŽEĆI PRAVNI OKVIR
Zbog važnosti zadataka koje policija obavlja, nepohodno je da svaki se-

gment rada zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova bude precizno i kva-
litetno normativno uređen. Zbog ovlašćenja, prava i obaveza koja policijski služ-
benici imaju u odnosu na druge državne službenike, bitno je da oni postupaju
zakonito.10 Odredbom čl. 2. Zakona o Policiji je propisano da Policija predstav-
lja organizovan način obavljanja zakonom uređenih poslova, koju čine policijski
službenici koji, u obavljanju policijskih i drugih unutrašnjih poslova, štite i una-
pređuju bezbednost građana i imovine, poštujući Ustavom zajemčena ljudska i
manjinska prava i slobode i druge zaštićene vrednosti u demokratskom društvu,
uz mogućnost upotrebe sredstava prinude u skladu sa Ustavom i zakonom, a pra-
vo na upotrebu naziva “Policija” ima isključivo Ministarstvo unutrašnjih poslova i
Ministarstvo odbrane.
Zaposleni u Ministarstvu unutrašnjih poslova, prema odredbama čl. 10 Za-
kona o policiji jesu policijski službenici, državni službenici i nameštenici. Policij-
ski službenici su lica koja obavljaju policijske poslove u statusu ovlašćenih službe-
nih lica i primenjuju policijska ovlašćenja i mere i radnje (ovlašćena službena lica
8 Zakon o državnim službenicima, “Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07,
67/07, 116/08, 104/09, 99/14, 94/17 i 95/18.

9 Sistematizacija disc. odgovornosti pojedinih kategorija lica u radnom odnosu prema: G.
Obradović, S. Kovačević Perić, Disciplinska odgovornost zaposlenih, Pravni fakultet u Nišu, Niš, 2016.
10 Vesna Nikolić, “Disciplinska odgovornost policijskih službenika”, Radno i socijlano pravo,
br. 1/2012, str. 274.
322
– OSL) i lica na posebnim dužnostima koja obavljaju druge unutrašnje poslove u

neposrednoj vezi sa policijskim poslovima i poslove zaštite i spasavanja (lica na
posebnim dužnostima – PD), s tim da policijski službenici u statusu ovlašćenih
službenih lica, moraju imati najmanje završenu policijsku obuku osnovnog nivoa.
Državni službenici jesu lica, koja, u tom statusu, obavljaju ostale poslove iz de-
lokruga Ministarstva i sa njima povezane opšte, pravne, informatičke, materijal-
no-finansijske, računovodstvene i administrativne poslove, a nameštenici su lica,
koja, u tom statusu, obavljaju prateće pomoćno-tehničke poslove.
Disciplinska odgovornost je propisana u okviru Glave IX, odredbe čl. 202–
217 Zakona o policiji. Zatim je Uredbom o načinu sprovođenja disciplinskog po-
stupka u Ministarstvu unutrašnjih poslova11 propisan način sprovođenja disci-
plinskog postupka u Ministarstvu unutrašnjih poslova i druga pitanja koja su od
značaja za rad disciplinskih organa, odnosno postupanje u pogledu pokretanja,
vođenja, odlučivanja i organizacije rada disciplinskih organa, kao i način vođenja
evidencija o izrečenim disciplinskim merama. Na pitanja vođenja disciplinskog
postupka koja nisu uređena Zakonom o policiji i na osnovu njega donetim pod-
zakonskim aktima, primenjuju se odredbe propisa kojim se uređuje opšti uprav-
ni postupak: Zakon o opštem upravnom postupku12. Naime, disciplinski postu-
pak se vodi u skladu sa svim načelima opšteg upravnog postupka, a naročito
načelom zakonitosti i predvidivosti, načelom istine i slobodne ocene dokaza, te
delotvornosti i ekonomičnosti; disciplinski postupak je javan, ali se odlukom
ovlašćenog lica koje vodi i odlučuje u disciplinskom postupku može, u izuzetnim
slučajevima, isključiti javnost, ako to zahteva potreba čuvanja podataka sa ozna-
kom poverljivosti i tajnosti ili iz drugih opravdanih razloga.
Lake i teške povrede službene dužnosti
Za lake i teške povrede službene dužnosti policijski službenici i ostali zapo-

sleni u Ministarstvu odgovaraju disciplinski13.
Policijski službenici i ostali zaposleni odgovaraju za povredu službene
dužnosti ako poslove i zadatke ne obavljaju savesno, stručno i u predviđenim
rokovima, ako se ne pridržavaju Ustava, zakona, drugih propisa i pravila o
ponašanju za vreme službe, kao i za povrede kojima izvan službe narušavaju in-
11 Uredba o načinu sprovođenja disciplinskog postupka u Ministarstvu unutrašnjih poslova,
“Službeni glasnik RS”, br. 26/17.

12 Zakon o opštem upravnom postupku, “Službeni glasnik RS”, br. 18/16 i 95/18.
13 Odredbama čl. 202, čl. 203, čl. 206 i čl. 207 Zakona o policiji propisana je odgovornost za
povrede službene dužnosti, lake povrede službene dužnosti i teške povrede službene dužnosti.
323
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
terese i ugled Ministarstva. Odgovornost za krivično delo, kao i prekršajna od-

govornost, ne isključuju istovremeno i disciplinsku odgovornost za istu radnju
koja je predmet disciplinskog postupka ukoliko radnja krivičnog ili prekršajnog
postupka ujedno predstavlja i povredu službene dužnosti, a oslobađanje od
krivične, odnosno prekršajne odgovornosti, ne pretpostavlja oslobađanje od dis-
ciplinske odgovornosti, koja je za predmet imala istu radnju, ako je radnja kvali-
fikovana i kao povreda službene dužnosti.
Lake povrede službene dužnosti su: 1) neopravdani nedolazak na posao u
određeno vreme i odlazak sa posla pre isteka radnog vremena, najmanje tri puta
u roku od mesec dana; 2) neprofesionalan odnos prema građanima ili zaposleni-
ma za vreme rada; 3) nesavesno i neuredno čuvanje službenih spisa i podataka; 4)
neopravdano izostajanje sa posla do tri radna dana u toku jedne kalendarske go-
dine; 5) neuredan izgled, odnosno nenošenje ili nepropisno nošenje uniforme i
oružja i 6) postupanje protivno nalogu ili uputstvu za obavljanje poslova koje je
izazvalo ili moglo da izazove štetne posledice manjeg značaja.
Teške povrede službene dužnosti su: 1) odbijanje izvršenja ili neizvršavanje
zakonitog naređenja rukovodioca izdatog tokom vršenja ili povodom vršenja za-
datka; 2) samovoljno napuštanje radnog mesta; 3) protivpravna primena policij-
skih ovlašćenja ili zloupotrebe statusa policijskog službenika; 4) izdavanje ili izvr-
šavanje protivpravnog naređenja; 5) nepreduzimanje ili nedovoljno preduzimanje
mera iz svoje nadležnosti za bezbednost lica, imovine i poverenih stvari; 6) one-
mogućavanje, ometanje ili otežavanje izvršavanja službenih zadataka; 7) ponaša-
nje koje šteti ugledu Ministarstva; 8) spavanje na radnom mestu, odnosno zauzi-
manje takvog položaja kojim se onemogućava uspešno vršenje policijskih poslova
u toku izvršavanja policijskog zadatka; 9) dolazak na posao pod uticajem alko-
hola, opojnih droga i drugih psihoaktivnih supstanci, odnosno konzumiranje al-
kohola, opojnih droga i drugih psihoaktivnih supstanci u toku radnog vremena;
10) odavanje podataka koji nose oznaku tajnosti; 11) nepropisno, nepravilno ili
nenamensko korišćenje, gubljenje ili oštećenje tehničke ili druge opreme, odno-
sno sredstava kojima je zaposleni zadužen ili ih koristi u obavljanju službenih za-
dataka, usled namere ili grube nepažnje; 12) bavljenje poslovima koji su nespoji-
vi sa službenom dužnošću; 13) postupanje suprotno odredbama člana 169. st. 2.
i 3. ovog zakona; 14) odbijanje, neopravdano neodazivanje ili izbegavanje propi-
sanog zdravstvenog pregleda ili zloupotreba prava odsustvovanja u slučaju bole-
sti; 15) odbijanje, neopravdano neodazivanje ili izbegavanje stručnog osposoblja-
vanja, usavršavanja ili druge obuke na koju se zaposleni upućuje u svrhu potrebe
posla ili poslodavca; 16) nezakonit, nesavestan, nemaran rad ili propuštanje rad-
nje za koju je zaposleni ovlašćen, a koje su prouzrokovale ili su mogle da prouzro-
kuju štetu ili nezakonitost u radu; 17) povreda prava zaposlenih; 18) neopravda-
324
no izostajanje sa posla preko tri radna dana u toku jedne kalendarske godine; 19)
samoinicijativno istupanje policijskih službenika i ostalih zaposlenih u javnosti
i sredstvima javnog informisanja u vezi s radom, koje je izazvalo ili bi moglo da
izazove štetne posledice po ugled Ministarstva; 20) sprečavanje ili ometanje spro-
vođenja krivičnog ili drugog postupka pred nadležnim sudom; 21) neprijavljiva-
nje krivičnog dela, prekršaja ili povrede službene dužnosti; 22) onemogućavanje
ili ometanje obavljanja poslova unutrašnje kontrole; 23) nepostupanje po nalože-
nim merama Sektora unutrašnje kontrole za otklanjanje utvrđenih nezakonito-
sti; 24) negativan rezultat testa integriteta; 25) neprijavljivanje imovine i promene
imovnog stanja suprotno odredbama člana 230v st. 2. i 3. ovog zakona; 26) član-
stvo u političkim strankama i organizacijama, stranačko organizovanje ili politič-
ko delovanje u Ministarstvu i 27) izražavanje svojih političkih uverenja na radu;
28) lažno prijavljivanje povreda službene dužnosti.
Načelo pravne određenosti povreda službenih dužnosti14 bilo je prihvaćeno
i u prethodnom Zakonu o policiji.
Daljim poređenjem načina propisivanja lakih i teških povreda službe-
ne dužnosti, uočava se da su lake povrede službenih dužnosti propisane gotovo
identično. Naime, može se uočiti da je laka povrede službene dužnosti “neuredan
izgled, odnosno nenošenje ili nepropisno nošenje uniforme i oružja” ranije glasi-
la: “nenošenje ili nepropisno nošenje uniforme i oružja”.
U propisivanju teških povreda službene dužnosti mogu se uočiti “nove” po-
vrede i to povrede koje su regulisane od tač. 20) do tač 28), a koje su posledi-
ca određenih novina važećeg Zakona o policiji. Naime, Sektor unutrašnje kon-
trole dobija značajno veća ovlašćenja i predviđa se vršenje “testova integriteta” i
deponovanje imovinskih karti rukovodilaca, sa mogućnošću provere i ostalih za-
poslenih, čime se značajno podiže nivo kontrole i stepen uvida u podatke o imo-
vinskom stanju zaposlenog u svrhu borbe protiv korupcije. Nove nadležnosti pra-
te i nova ovlašćenja i novi instrumenti kroz koje će sektor imati pun kapacitet da
sprovede mere protiv korupcije. Uvedeni su testovi integriteta, kao metod za ra-
zotkrivanje krivičnog dela korupcije i koruptivnog ponašanja službenika, čiji će
uslovi i način primene biti propisani podzakonskim aktima. Osim testova integri-
teta, uvedena je i obaveza deponovanja imovinskih kartona rukovodilaca u Mini-
starstvu, čija je sadržina uređena po modelu koji već sada koristi Agencija za bor-
bu protiv korupcije. Ovi instrumenti su apsolutna novina, a njihova primena ima
za cilj davanje niza podataka za dalju analizu i predlaganje mera za iskorenjivanje
korupcije iz redova Ministarstva.
14 Nullum crimen sine lege, nema kaznenog dela ako prethodno nisu bili navedeni i opisani u
zakonu.
325
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Osim toga, preciznije su određene sledeće teške povrede službene dužnosti:

spavanje na radnom mestu, odnosno zauzimanje takvog položaja kojim se one-
mogućava uspešno vršenje policijskih poslova u toku izvršavanja policijskog za-
datka; kao i dolazak na posao pod uticajem alkohola, opojnih droga i drugih psi-
hoaktivnih supstanci, odnosno konzumiranje alkohola, opojnih droga i drugih
psihoaktivnih supstanci u toku radnog vremena.
Ranije zakonsko rešenje predviđalo je kao tešku povredu i “ponašanje su-
protno Kodeksu policijske etike, koje šteti ugledu službe ili narušava odnose
među zaposlenima”. Teška povreda službene dužnosti sada je “ponašanje koje šte-
ti ugledu Ministarstva”, bez neposrednog pozivanja na Kodeks, ali treba reći da je
odredbom čl. 12. novog Kodeksa policijske etike15, propisano da ponašanje su-
protno odredbama Kodeksa predstavlja ponašanje koje šteti ugledu Ministarstva i
policijske profesije.
Postupak
U��
ređivanje disciplinske odgovornosti zaposlenih uključuje i uređivanje di-
sciplinskog postupka. Važeći propis je posebno istakao prava zaposlenog u disci-
plinskom postupku.
Pokretanje disciplinskog postupka. – Disciplinski postupak se sprovodi kao
prvostepeni i drugostepeni postupak. Disciplinski postupak u prvom stepenu po-
kreće rukovodilac ili lice koje on ovlasti, u kom slučaju policijski službenik-disci-
plinski starešina koji vodi disciplinski postupak i odlučuje o disciplinskoj odgo-
vornosti policijskih službenika i ostalih zaposlenih mora biti diplomirani pravnik
– master, odnosno diplomirani pravnik ili drugi zaposleni koji ima stečeno vi-
soko obrazovanje sa najmanje deset godina radnog iskustva u struci. Odredba-
ma čl. 2-4. Uredbe o načinu sprovođenja disciplinskog postupka u Ministarstvu
unutrašnjih poslova, bliže je uređena ova faza disciplinskog postupka, na način
da je za neposrednog rukovodioca propisana obaveza da, u najkraćem roku od
dana saznanja za povredu službene dužnosti, protiv zaposlenog podnese inicija-
tivu za pokretanje disciplinskog postupka, rukovodiocu organizacione jedinice ili
licu koje on ovlasti, s tim da je pre podnošenja inicijative za pokretanje disciplin-
skog postupka, dužan da ispita sve okolnosti od značaja za pokretanje disciplin-
skog postupka, dok pre pokretanja disciplinskog postupka, zaposleni nije dužan
da se izjašnjava na okolnosti povrede službene dužnosti.
Po prijemu inicijative za pokretanje disciplinskog postupka, rukovodilac or-
ganizacione jedinice ili lice koje on ovlasti za pokretanje disciplinskog postupka,
15 Kodeks policijske etike, “Službeni glasnik RS”, br. 17/17.
326
proverava da li postoje smetnje za njegovo pokretanje, pa ako nađe da radnja opi-

sana u inicijativi za pokretanje disciplinskog postupka nije propisana kao povreda
službene dužnosti, da je nastupila zastarelost za pokretanje disciplinskog postupk
ili da je zaposlenom u međuvremenu prestao radni odnos, inicijativu će odbaci-
ti zaključkom.
S druge strane, zaključak kojim se pokreće disciplinski postupak i koji se
zaposlenom dostavlja bez odlaganja sadrži: osnovne identifikacione podatke za-
poslenog (ime i prezime); naziv radnog mesta i organizacione jedinice u kojoj je
raspoređen; činjenični opis radnje kvalifikovane kao povreda službene dužnosti
koja mu se stavlja na teret; pravnu kvalifikaciju povrede službene dužnosti, kao
i dokaze na kojima se isti zasniva, a koje treba ispitati u toku postupka; vreme i
mesto izvršenja, kao i druge okolnosti potrebne za utvrđivanje povrede službe-
ne dužnosti. Saglasno načelu ekonomičnosti i efikasnosti, jednim zaključkom se
može pokrenuti disciplinski postupak protiv više zaposlenih za jednu ili više po-
vreda službene dužnosti i može se protiv jednog zaposlenog pokrenuti disciplin-
ski postupak za više povreda službene dužnosti, ukoliko su zasnovane na istom
činjeničnom i pravnom osnovu.
U praksi je razjašnjena situacija kada je disciplinska povreda izvršena u vre-
me važenja ranijeg zakona, a disciplinski postupak je pokrenut zaključkom u vre-
me važenja kasnijeg zakona, i u vezi s tim samostalne odrebe čl. 80. Zakona o po-
liciji16, kojom je propisano da će se svi postupci započeti do stupanja na snagu
ovog zakona okončati primenom propisa prema kojima su započeti. Naime, iz-
vršenjem povrede dužnog postupanja policijski službenik nije započeo disciplin-
ski postupak, već je stvorio uslove za pokretanje, a od cene organa nadležnog za
pokretanje zavisi da li će disciplinski postupak biti pokrenut, pa kako je taj organ
dužan da navede pravni osnov svog postupanja-navešće propis koji je na snazi u
vreme kada organ postupa, dok je kod ocene da li je policijski službenik u kon-
kretnoj prilici postupao na nači kako je bio dužan da postupi, relevantan propis
koji važi u vreme kada je policijski službenik učinio povredu službene dužnosti.17
Odredbom čl. 204. Zakona o policiji posebno je propisano da zaposleni u
toku disciplinskog postupka ima pravo na branioca, pravo da učestvuje u postup-
ku, da se izjasni o dokazima, da predlaže dokaze i da se izjasni o predloženim i
izvedenim dokazima. Novinu predstvlja to što je odredbom čl. 212. st. 1. propi-
sano da policijski službenik i ostali zaposleni imaju pravo da blagovremeno budu
obavešteni o pokrenutom disciplinskom postupku, kao i o dokazima koji su pri-
16 Zakon o policiji, “Službeni glasnik RS”, br. 24/2018.
17
V. više: Marijana Tafra Mirkov, Disciplinska odgovornost policijskih službenika – vre-
mensko važenje zakona, Bilten Vrhovnog kasacionog suda, br. 3/19, str. 332–333.
327
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
loženi uz inicijativu za pokretanje disciplinskog postupka. U pomenutom zakon-

skom članu dalje je razrađeno pravo policijskih službenika i ostalih zaposlenih
protiv kojih je pokrenut disciplinski postupak da u tom postupku učestvuju, da se
izjašnjavaju na dokaze, da ih predlažu i iznose činjenice i tvrdnje u vezi sa predlo-
ženim i izvedenim dokazima, kao i da imaju pravo na zastupnika koji u tom po-
stupku ima položaj punomoćnika. Pored toga, lice koje vodi disciplinski postu-
pak dužno je, na zahtev policijskog službenika ili drugog zaposlenog protiv kojeg
se vodi postupak, omogućiti učestvovanje predstavnika sindikata čiji je član, koji
u tom postupku ima položaj izjednačen s položajem zastupnika.
Treba reći da je odredbom čl. 213. Zakona o policiji propisano da pravo na
razgledanje i umnožavanje spisa imaju stranke u postupku, kao i osobe koje učine
verovatnim svoj pravni interes za to, a razgledanje i umnožavanje spisa odobrava i
nadzire osoba nadležna za vođenje disciplinskog postupka.
Vođenje disciplinskog postupka. – Vođenje disciplinskog postupka detaljno
je uređeno odredbama čl. 5–11. Uredbe o načinu sprovođenja disciplinskog po-
stupka u Ministarstvu unutrašnjih poslova. Propisano je, naime, da se u disciplin-
skom postupku održava usmena rasprava na kojoj zaposleni ima pravo da izloži
svoju odbranu, pri čemu može da se brani sam ili preko zastupnika, odnosno pu-
nomoćnika, može da dostavi i pisanu odbranu, a može ga zastupati predstavnik
sindikata čiji je član, ako ga ovlasti na raspravi ili dostavljanjem pisanog ovlašće-
nja. Kada zaposleni odbije da iznese odbranu i odgovara na postavljena pitanja,
disciplinski starešina će to konstatovati u zapisniku, pročitati njegovu izjavu uko-
liko je ima u spisima predmeta, pročitati spise predmeta, a svoju odluku zasnovati
na raspoloživim činjenicama i dokazima. Ako na usmenu raspravu ne dođe, iako
je uredno pozvan, a svoj izostanak ne opravda, kao i ukoliko ne dostavi pisanu
odbranu, rasprava će se održati u njegovom odsustvu. Zaposlenom i svedocima
pismena se dostavljaju službenom poštom preko organizacione jedinice u kojoj
rade ili u skladu sa odredbama zakona koji uređuje opšti upravni postupak, koje
regulišu pitanje dostavljanja. Disciplinski starešina ima obavezu da na usmenoj
raspravi na kojoj je isključena javnost upozori sve prisutne da su dužni da čuvaju
kao tajnu sve što su na usmenoj raspravi saznali, a rukovanje podacima sa ozna-
kom tajnosti mora se vršiti u skladu sa propisima koji regulišu tu materiju. Uko-
liko u toku pokretanja ili vođenja disciplinskog postupka zaposleni bude preme-
šten ili raspoređen na drugo radno mesto koje ne pripada organizacionoj jedinici
u kojoj je izvršena povreda službene dužnosti, nadležna za pokretanje i vođenje
postupka, odlučivanje, kao i izricanje disciplinske mere, ostaje ona organizaciona
jedinica u kojoj je zaposleni radio u vreme izvršenja povrede službene dužnosti.
Disciplinski starešina koji u toku javne rasprave utvrdi da nije neophodno saslu-
328
šanje nekog od svedoka ili drugih lica, može odlučiti da se dokazi izvedu čitanjem
njihovih ranijih izjava ili odustati od izvođenja tog dokaza.
Kada je reč o činjeničnom stanju utvrđenom tokom disciplinskog postupka,
saglasno odredbi čl. 214. st. 1 Zakona o policiji, prvostepeni i drugostepeni disci-
plinski organi nisu obavezani pravnom kvalifikacijom povrede službene dužnosti
koja je utvrđena zaključkom o pokretanju disciplinskog postupka, već su prilikom
donošenja odluke o disciplinskoj odgovornosti vezani za činjenično stanje utvr-
đeno u toku disciplinskog postupka. U praksi se tako i postupalo, pa su disciplin-
ski organi kada utvrde da činjenični skup konkretnog postupanja nema obeležje
povrede navedene u zaključku o pokretanju disciplinskog postupka, ali ima obe-
ležja druge povrede, vršili prekvalifikaciju disciplinske povrede i utvrđivali dis-
ciplinsku odgovornost za povredu kako su je rešenjem o utvrđivanju discilinske
odgovornosti oni kvalifikovali.18 Odredbom st. 2 istog zakonskog člana propisa-
no je da ako u postupku utvrdi drugačije činjenično stanje u odnosu na činjenič-
no stanje utvrđeno u zaključku o pokretanju disciplinskog postupka, zaposlenom
se mora dati mogućnost da se o novom činjeničnom stanju izjasni. Navedena no-
vina otvara dalja pitanja, npr. da li postupajući disciplinski organ ima ingerenci-
je organa koji pokreće disciplinski postupak, te u vezi s tim pitanje (ne)donošenja
zaključka o pokretanju povodom drugačije činjeničnog stanja.19
Po završenom dokaznom postupku, disciplinski starešina daje završnu reč
zaposlenom, zastupniku, odnosno punomoćniku. Disciplinski postupak se preki-
da ako disciplinski postupak nije moguće voditi zbog odsustva zaposlenog ili ga
nije moguće voditi iz drugih opravdanih razloga. Pre nego što se postupak preki-
ne, prikupiće se svi dokazi o povredi službene dužnosti i odgovornosti zaposle-
nog do kojih se može doći, a o prekidu se donosi poseban zaključak. Kad presta-
nu smetnje koje su izazvale prekid, prekinuti postupak se nastavlja.
Disciplinske mere. – Za lake povrede službene dužnosti može se izreći jed-
na od sledećih disciplinskih mera: 1) pisana opomena i 2) novčana kazna u izno-
su od 10% do 20% od mesečne osnovne plate uvećane za minuli rad ostvarene u
mesecu u kom je rešenje o utvrđenoj disciplinskoj odgovornosti postalo konačno.
S druge strane, za teške povrede službene dužnosti mogu se izreći sledeće
disciplinske mere i to: 1) novčana kazna u iznosu od 20% do 40% od osnovne pla-
te uvećane za minuli rad u vremenu od dva do šest meseci; 2) raspoređivanje na
drugo radno mesto na kojem se obavljaju poslovi za koje je kao uslov propisana
neposredno niža stručna sprema, odnosno niža platna grupa u trajanju od šest
meseci do dve godine; 3) zaustavljanje u sticanju neposredno višeg čina/zvanja od
19 Videti više: Ibidem, str. 332.
329
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
dve do četiri godine; 4) gubljenje stečenog čina/zvanja i određivanje neposredno

nižeg čina/zvanja u stručnoj spremi i 5) prestanak radnog odnosa.
Pri određivanju vrste disciplinske mere uzimaju se u obzir težina i karakter
izvršene povrede i nastale posledice, stepen odgovornosti zaposlenih, okolnosti
pod kojima je povreda izvršena, kao i subjektivne i objektivne okolnosti na stra-
ni zaposlenog. U vezi s tim, odredbom čl. 12. Uredbe o načinu sprovođenja dis-
ciplinskog postupka u Ministarstvu unutrašnjih poslova je propisano da se prili-
kom izricanja disciplinske mere za učinjenu povredu službene dužnosti u obzir
uzimaju okolnosti propisane Zakonom o policiji, kao i ranije izrečene disciplinske
mere koje se vode u kadrovskoj evidenciji.
Disciplinska mera izrečena konačnim rešenjem, upisuje se u jedinstvenu
kadrovsku evidenciju policijskih službenika i drugih zaposlenih u Ministarstvu
unutrašnjih poslova, koja se vodi u elektronskoj formi na Jedinstvenom informa-
cionom sistemu Ministarstva. Disciplinska mera se briše po službenoj dužnosti ili
na zahtev zaposlenog, ako zaposlenom ne bude izrečena nova disciplinska mera u
naredne dve godine od izrečene disciplinske mere za laku povredu službene duž-
nosti, ili u naredne četiri godine od izrečene disciplinske mere za tešku povredu
službene dužnosti.
Razlozi i postupak za izricanje mere privremenog udaljenja iz službe kad je
protiv policijskog službenika određen pritvor ili je u toku krivičnog postupka, od
strane nadležnog suda, izrečena mera obezbeđenja prisustva okrivljenog ili treće,
kada je doneta naredba o sprovođenju istrage za krivično delo za koje se goni po
službenoj dužnosti, ili pokrenut disciplinski postupak zbog teške povrede službe-
ne dužnosti (a prisustvo policijskog službenika na radu štetilo interesima službe,
ometalo postupak prikupljanja dokaza ili ometalo tok krivičnog ili disciplinskog
postupka), propisani su odredbama čl. 217. Zakona o policiji. I u prethodnom za-
konu ovo pitanje bilo je regulisano posebnim članom (čl. 163).
Zastarelost. – Pitanje zastarelosti pokretanja i vođenja postupka je jedno od
najvažnijih procesnih pitanja, kako u krivičnom i prekšajnom postupku, tako i u
disciplinskom i to za sve učesnike postupka. Pokretanje disciplinskog postupka za
lake povrede službene dužnosti zastareva protekom šest meseci od dana izvrše-
nja, a za teške povrede službene dužnosti protekom jedne godine od dana izvrše-
nja. Vođenje disciplinskog postupka za lake povrede službene dužnosti zastareva
protekom jedne godine od pokretanja disciplinskog postupka, a za teške povrede
službene dužnosti, protekom dve godine od pokretanja disciplinskog postupka.
Zastarevanje vođenja postupka prekida se svakom radnjom usmerenom ka
odlučivanju o disciplinskoj odgovornosti ili zakonitosti i ustavnosti nekog akta,
330
zbog odsustva lica protiv koga je postupak pokrenut ili iz drugih opravdanih ra-
zloga, pa stoga nakon svakog prekida rok zastarelosti nastavlja da teče.
U svakom slučaju, apsolutna zastarelost vođenja postupka nastupa prote-
kom dvostrukog vremena koje je prema zakonu propisano za zastarelost vođenja
disciplinskog postupka, u zavisnosti da li je u pitanju laka ili teška povreda.
Pravna sredstva i zaštita u upravnom sporu
U disciplinskom postupku o odgovornosti policijskog službenika i osta-

lih zaposlenih odlučuje se rešenjem, a o pitanjima u toku postupka zaključkom,
ako propisima kojima se uređuje opšti upravni postupak nije drugačije propisa-
no. Protiv rešenja disciplinskog starešine, zaposleni o čijoj disciplinskoj odgovor-
nosti je odlučeno u prvom stepenu, kao i lice koje je pokrenulo disciplinski po-
stupak, imaju pravo da podnesu prigovor Disciplinskoj komisiji i to u roku od
osam dana od dana dostavljanja rešenja. Zaposlenom kome je izrečena disciplin-
ska mera prestanka radnog odnosa, radni odnos prestaje danom konačnosti re-
šenja kojim je disciplinska mera izrečena. Disciplinska komisija je kolegijalni or-
gan koji odlučuje po prigovorima na prvostepene odluke disciplinskih starešina.
Disciplinska komisija odlučuje u veću od tri člana, od kojih su predsednik i jedan
član iz Ministarstva, a jedan član je predstavnik javnosti. Predsednika, članove i
sekretare imenuje ministar posebnim aktom.
Treba reći da odredbe čl. 142–149. Zakona o državnim službenicima čine
zajedničke odredbe za sve žalbene komisije, među kojima je i odredbom čl. 143.
st. 3. propisano da protiv odluke žalbene komisije može da se pokrene upravni
spor.
Predmet upravnog spora propisan je odrebama čl. 3 Zakona o upravnim
sporovima20. U upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih
akata, osim onih u pogledu kojih je predviđena drugačija sudska zaštita (stav 1);
u upravnom sporu sud odlučuje i o zakonitosti konačnih pojedinačnih akata ko-
jima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, u pogledu ko-
jih u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (stav
2); sud u upravnom sporu odlučuje i o zakonitosti drugih konačnih pojedinač-
nih akata kada je to zakonom predviđeno (stav 3); odredbe ovog zakona koje se
odnose na upravni akt, primenjuju se i na druge akte protiv kojih se može voditi
upravni spor (stav 4), a upravni akt, u smislu Zakona o upravnim sporovima, je-
ste pojedinačni pravni akt kojim nadležni organ, neposrednom primenom propi-
20 “Službeni glasnik RS”, br. 111/09.
331
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
sa, rešava o određenom pravu ili obavezi fizičkog ili pravnog lica, odnosno druge
stranke u upravnoj stvari.
Konačno rešenje o pravu i obavezi državnog službenika predmet je uprav-
nog spora iako nema karakter upravnog akta jer po čl. 3 st. 3 ZUS-a, upravni sud
odlučuje i o zakonitosti pojedinačnih akata koji nemaju karakter upravnog akta
ako je to (kao u ovom slučaju), predviđeno zakonom.21
Saglasno odredbama čl. 18 i 19. Zakona o upravnim sporovima, upravni
spor pokreće se tužbom. Tužba se podnosi u roku od 30 dana od dana dostavlja-
nja upravnog akta stranci koja je podnosi ili u zakonom propisanom kraćem roku.
Ovaj rok važi i za organ ovlašćen za podnošenje tužbe, ako mu je upravni akt do-
stavljen. Ako organu ovlašćenom za podnošenje tužbe, odnosno zainteresovanom
licu nije dostavljen upravni akt, organ, odnosno zainteresovano lice može podneti
tužbu, u roku od 60 dana od dana dostavljanja upravnog akta stranci.
Upravni sud ispituje zakonitost osporene odluke, te u zavisnosti od nađe-
nog, tužbu usvaja, poništava osporenu odluku i predmet vraća nadležnom organu
na ponovno odlučivanje ili tužbu odbija, ukoliko nađe da je osporeni akt donet
nakon pravilno sprovedenog postupka, uz učešće tužioca kao stranke u postup-
ku, da je činjenično stanje utvrđeno u potpunosti i nesumnjivo i na njega pravilno
primenjene odredbe materijalno-pravnog propisa na koje se tuženi pozvao.
ZAKLJUČAK
Zbog važnosti zadataka koje policija obavlja, nepohodno je da svaki se-

gment rada zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova bude precizno i kvali-
tetno normativno uređen. Kao zaključak možemo reći da je segment disciplinske
odgovornosti, precizno i kvalitetno normativno uređen. Naime, disciplinska od-
govornost policijskih službenika, propisana Zakonom o policiji i to u okviru po-
sebne glave Zakona o policiji – Glava IX, dok je Uredbom o načinu sprovođenja
disciplinskog postupka u Ministarstvu unutrašnjih poslova propisan način spro-
vođenja disciplinskog postupka u Ministarstvu unutrašnjih poslova i druga pita-
nja koja su od značaja za rad disciplinskih organa, odnosno postupanje u pogle-
du pokretanja, vođenja, odlučivanja i organizacije rada disciplinskih organa, kao
i način vođenja evidencija o izrečenim disciplinskim merama. Analizom relevan-
tnih zakonskih odredbi dolazi se do zaključka da je stavljen poseban akcenat na
prava zaposlenog u disciplinskom postupku.
21 Zoran Ivošević, Razgraničenje i problemi nadležnosti u zaštiti prava po osnovu rada,
Pravni zapisi, god. II, br. 2, str. 452.
332
Na pitanja vođenja disciplinskog postupka koja nisu uređena Zakonom o

policiji i na osnovu njega donetim podzakonskim aktima, primenjuje se Zakon o
opštem upravnom postupku. Na kraju, protiv odluke Disciplinske komisije može
se pokrenuti upravni spor.
VESNA BILBIJA, Ph.D.,

Senior Advisor at the Administrative Court
of the Republic of Serbia
DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OF THE POLICE EMPLOYEES
Summary
The ninth part of the current Law on police, which was put into effect at the beginning of
2016, deals with disciplinary responsibility. The following questions are covered: the responsibili-
ty for breach of official duty, the rights of a police employee during disciplinary procedure, the ac-
cording implementation of other regulations and more detailed specification of disciplinary respon-
sibility, slight violations of official duty, serious violations of official duty, disciplinary measures and
procedure, criteria for imposition of disciplinary measures, as well as the reasons and procedure of
temporary removal from service.
Given the importance of the tasks entrusted to police officers, as a special type of civil ser-
vant, the issue of disciplinary responsibility deserves special consideration.
Key words: disciplinary responsibility, slight violations of official duty, serious violations of
official duty, disciplinary measures and procedure
333
DRAGANA PETKOVIĆ,
VLADIMIR MILOŠEVIĆ
PRIMENA PREVENTIVNIH OVLAŠĆENJA

U PRAKSI ZAŠTITNIKA GRAĐANA REPUBLIKE SRBIJE
Prvi Zakon o Zaštitniku građana u Republici Srbiji donet je 2005. godine, da bi to-
kom 2007. godine pretrpeo izvesne izmene radi usklađivanja sa Ustavom Srbije. Ustav Re-
publike Srbije iz 2006. godine definisao je položaj i ulogu Zaštitnika građana u pravnom
sistemu Republike Srbije. Zakonskim tekstom detaljnije su uređeni položaj, uloga, izbor,
nadležnosti i postupanje Zaštitnika građana RS, uglavnom po ugledu na karakteristična
obeležja ombudsmana država u regionu. Članom 24. stav 2. ovog zakona Zaštitniku građa-
na je data mogućnost da pružanjem dobrih usluga, posredovanjem i davanjem saveta i mi-
šljenja o pitanjima iz svoje nadležnosti deluje preventivno, s ciljem unapređenja rada organa
uprave i unapređenja zaštite ljudskih sloboda i prava. Zahvaljujući navedenim preventivnim
posredničkim ovlašćenjima, Zaštitnik građana se našao u prilici da u svojim interakcijama
sa nosiocima javnih ovlašćenja i bez posezanja za pokretanjem postupka kontrole njihovog
rada preduzima aktivnosti usmerene ka ispunjenju ciljeva radi kojih je oformljen. Korišće-
nje posrednikih ovlašćenja, međutim, umnogome je bilo otežano usled toga što zakonskim
tekstom nije dalje razrađen postupak njihove primene, zbog čega je postupak kontrole rada
organa uprave u praksi uglavnom imao prednost i češće je korišćen. Stoga su ona uglavnom
korišćena u svrhu prikupljanja informacija o određenom problemu koji je izložen Zaštitniku
građana pre eventualnog pokretanja postupka kontrole, kao i u situacijama kada je bilo po-
trebno ukazati na propuste u radu na štetu prava građana ili potrebu za unapređenjem rada
kod onih nosilaca javnih ovlašćenja čije postupanje Zaštitnik građana nije ovlašćen da kon-
troliše.
Ključne reči: Zaštitnik građana, ljudska i manjinska prava i slobode, kontrola organa
uprave, posredovanje
Mr Dragana Petković, viša savetnica Zaštitnika građana.

Mr Vladimir Milošević, viši savetnik Zaštitnika građana.
335
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
UVOD
U ovom radu autori će najpre pokušati da kroz analizu postojećih zakon-

skih rešenja objasne čitaocu šta je institucija Zaštitnika građana i približe mu sli-
ku o njenim nadležnostima u pravnom sistemu Republike Srbije. Nakon toga
ćemo se usredsrediti na njegova posrednička ovlašćenja, odnosno njihovu prime-
nu u praksi, s ciljem ukazivanja na načine na koje je u desetogodišnjoj istoriji ove
institucije tumačen i primenjivan član 24. stav 2. Zakona o Zaštitniku građana –
ZZG, kao i na probleme i dileme s kojima su se zaposleni u stručnoj službi Zaštit-
nika građana suočavali prilikom vođenja postupaka posredovanja. Potrebno i ra-
zjasniti da li i u kolikoj meri prilikom vođenja postupaka posredovanja i saradnje
Zaštitnik građana može da primenjuje norme propisa koji inače regulišu materiju
posredovanja. Cilj ovog rada je da preispita dosadašnja iskustva Zaštitnika građa-
na u ovoj oblasti, ukaže na potrebu njenog detaljnijeg normiranja radi prevazila-
ženja problema i pitanja koja se pojavljuju u praksi, podvrgne dosadašnja rešenja
dodatnoj proveri, te tako možda ukaže i na pravce kojima bi se trebalo kretati pri-
likom budućih promena, ne samo zakonskih normi, već i ustaljene prakse Zaštit-
nika građana.
POLOŽAJ I NADLEŽNOSTI ZAŠTITNIKA GRAĐANA
Ustav Srbije1 je ustanovio instituciju Zaštitnika građana i uredio njegove

nadležnost prema vrsti poslova koje obavlja i subjektima koje kontroliše. Prema
Ustavu, Zaštitnik građana je nezavistan državni organ koji štiti prava građana i
kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imo-
vinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, pre-
duzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja.2 Odredbama čl. 17–23.
Zakona o Zaštitniku građana3 uređena je detaljnije nadležnost ove institucije. Po-
red zaštite prava građana, on kontroliše zakonitosti i pravilnost rada organa dr-
žavne uprave i određenih nosilaca javnih ovlašćenja. Zaštita i unapređenje prava
građana se ostvaruje kroz postupke koje vodi prema subjektima koje kontroliše,
kao i kroz zakonodavnu inicijativu i predlaganje Ustavnom sudu ocene ustavno-
sti i zakonitosti kada smatra da do povrede prava građana dolazi usled nedostata-
ka u propisima.
Najzad, pored već nabrojanih ovlašćenja, Zaštitnik građana ima pravo da
pružanjem dobrih usluga, posredovanjem i davanjem saveta i mišljenja o pita-
2 Čl. 138. st. 1. Ustava Republike Srbije
3 “Službeni glasnik RS”, br. 79/05 i 54/07.
336
D. Petković i V. Milošević: Primena preventivnih ovlašćenja u praksi zaštitnika građana RS
njima iz svoje nadležnosti deluje preventivno, s ciljem unapređenja rada orga-

na uprave i unapređenja zaštite ljudskih sloboda i prava.4 Ova nekontrolna, po-
srednička ovlašćenja Zaštitnika građana će biti glavna tema centralnog dela ovog
rada.
Ustav RS je izričito i odredio koje organe Zaštitnik građana ne može da
kontroliše. Ovakvo određenje je u skladu sa ulogom kontrolora rada nosilaca
upravnih ovlašćenja koja se po pravilu dodeljuje Zaštitniku građana i položajem
koji imaju organi za koje je propisano da njihov rad Zaštitnik građana ne može
da kontroliše u našem pravnom sistemu. Ukoliko bi, na primer, Zaštitniku građa-
na bilo povereno ovlašćenje nadzora nad radom sudova, to bi automatski dovelo
u pitanje njihovu nezavisnost koja spada u osnovna načela sistema podele vlasti.5
Prema teoriji, ovo rešenje je potencijalno opasno u zemljama gde je finansiranje
ombudsmana povezano sa izvršnom vlasti, jer na taj način može doći do posred-
nog mešanja vlasti u rad sudova i narušavanja načela podele vlasti.6
Analizirajući obraćanja građana Zaštitniku građana, vrlo brzo ćemo prime-
titi da većina njih nadležnost ovog organa poistovećuje sa njegovom nadležnošću
da vrši kontrolu rada organa uprave.7 Međutim, kao što iz zakonskog teksta proi-
zilazi, to je samo jedno od nekoliko različitih ovlašćenja koja su mu zakonom po-
verena kako bi mogao da ostvari ciljeve radi kojih je ustanovljen.
U vršenju svojih ovlašćenja, Zaštitnik građana deluje i represivno i preven-
tivno na organe uprave s ciljem zaštite i ostvarenja zagarantovanih prava građana.
Represivno delovanje se ogleda kroz postupke kontrole koje vodi prema nadzira-
nim subjektima, dok se preventivna uloga ostvaruje kroz posredovanje i savetova-
nje, zakonodavnu inicijativu i podnošenje predloga za ocenu ustavnosti i zakoni-
tosti propisa. Pri tom, ne treba zaboraviti da Zaštitnik građana ne ostvaruje svoju
preventivnu funkciju samo aktivnim delovanjem, nego i pasivnim. Samim tim što
postoji i poseduje navedene nadležnosti, ova institucija utiče na organe uprave da
4 Čl. 24. st. 2. ZZG.
V. Dragan Milkov, “Zaštitnik građana Republike Srbije”, Zbornik radova Pravnog fakulteta
5
u Novom Sadu, br. 1–2/2008, str. 200.

6 Miroslav Đorđević, “Ombudsman”, Pravni mehanizmi sprečavanja korupcije u Jugoistočnoj
Evropi sa posebnim osvrtom na sektor odbrane (urednik Aleksandar Rabrenović), Beograd, 2013,
str. 195.
7 Zaštitnik građana je tokom 2016. godine razmatrao 6272 pritužbe (od toga 6203 pisane
pritužbe, a 69 predmeta sa postupcima pokrenutim po sopstvenoj inicijativi). Najveći broj tih
pritužbi odnosio se na rad predstavnika izvršne vlasti i to ministarstava - 20,06% svih pritužbi. Više
o tome v. Redovan godišnji izveštaj za 2016. godinu str. 328-334,http://www.ombudsman.rs/attach-
ments/article/5191/Godisnji%20izvestaj%20Zastitnika%20gradjana%20za%202016.%20godinu.pdf,
18. 9. 2019.
337
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
pristupaju svom radu sa pojačanim stepenom pažnje i s više obzira prema potre-
bama stranaka nego što bi možda inače bio slučaj. Može se smatrati da je sasvim
opravdan stav teorije kada kaže da “ombudsman spada u red onih ustanova čiji se
značaj i uloga ne mere isključivo efektima njihovog rada, već koji vrše svoju funk-
ciju i ne radeći ništa”.8
Osim nabrojanih, u praksi Zaštitnika građana se iskristalisala jedna vrsta
ovlašćenja za koju ne bismo mogli reći da poseduje ni represivni ni preventivni
karakter, budući da zapravo nisu ni usmerena prema organima državne uprave.
U pitanju je obavljanja poslova pružanja pomoći neukoj stranci, tzv. savetodavan
rad sa građanima koji se svakodnevno obraćaju ovom organu telefonskim putem,
mejlovima ili ličnim dolaskom u prostorije Zaštitnika građana zahtevajući savet
za svoj problem.9 Teoretski, ove aktivnosti Zaštitnika građana bi se mogle podve-
sti pod ono što se u čl. 24. st. 2. ZZG-a naziva “pružanjem dobrih usluga” ili “da-
vanjem saveta i mišljenja o pitanjima iz svoje nadležnosti”. Međutim, treba imati
u vidu da je, kada odgovara građanima i daje savete pravne prirode, Zaštitnik gra-
đana često primoran da izađe van okvira tema koje se inače smatraju njegovom
nadležnošću.
MEDIJACIJA (POSREDOVANJE) I SAVETOVANJE
Mogućnost da Zaštitnik građana deluje kroz postupak posredovanja ili me-

dijacije kada dođe do nesporazuma između organa javne vlasti i građana nedo-
voljno je korišćena u praksi, barem kada govorimo o upotrebi ovog ovlašćenja
u njegovom pravom značenju. To se može zaključiti na osnovu analize statistič-
kih podataka Zaštitnika građana koje je objavljivao u svojim redovnim godišnjim
izveštajima. Primera radi, broj upućenih mišljenja primenom posredničkih ovla-
šćenja je sledeći: 2008. godine 3 mišljenja; 2009. godine 8 mišljenja; 2010. 1 mi-
šljenje; 2011. godine 9 mišljenja; 2012. godine 24 mišljenja; 2013. godine 13 mi-
Dragan Milkov, Upravno pravo III, Novi Sad, 2012, str. 27. Nav. prema: Miodrag Jovičić,
8
Ombudsman – čuvar zakonitosti i prava građana, Beograd, 1969, str. 9.

9 Prijem građana je svakodnevan u radno vreme. Tako je Zaštitnik građana tokom 2016.
godine primio na razgovor 4213 građana, obavio 8149 telefonskih razgovora i primio 681 raznih
podnesaka, odnosno pitanja građana koja nemaju karakter pritužbi. Pritužbi je te godine primio
6272. Ukupan broj obraćanja građana je 19315 tokom 2016. godine. Redovan godišnji izveštaj za
2016. godinu, http://www.ombudsman.rs/attachments/article/5191/Godisnji%20izvestaj%20Zastit-
nika%20gradjana%20za%202016.%20godinu.pdf, 18. 9. 2019. U poređenju sa prvim godinama rada
ovaj organ je npr. 2008. godine: primio na razgovor 1395 građana, obavio 2232 telefonska razgovora
i primio 89 mejlova. Pritužbi je primljeno 1030. Ukupan broj obraćanja građana je bio 4863, Redo-
van godišnji izveštaj za 2008. godinu, https://www.ombudsman.rs/attachments/article/5562/Redo-
van%20godisnji%20izvestaj%20Zastitnika%20gradjana%20za%202008.%20godinu.pdf, 18. 9. 2019.
338
šljenja; 2014. godine 20 mišljenja; 2015. godine 15 mišljenja; 2016. 8 mišljenja.

Broj upućenih preporuka primenom kontrolnih ovlašćenja je sledeći: 2008. godi-
ne 17 preporuka; 2009. godine 44 preporuke; 2010. godine 140 preporuke; 2011.
godine 217 preporuka; 2012. godine 323 preporuka; 2013. godine 230 preporu-
ka; 2014. godine 799 preporuka; 2015. godine 1182 preporuka; 2016. godine 771
preporuka (napomena: u prvoj godini rada Zaštitnika građana, odnosno tokom
2007. godine nije bilo upućenih ni preporuka ni mišljenja).10
Posredovanje u spornim odnosima kada dve strane, učesnice spornog od-
nosa ne mogu sami da prevaziđu i reše nastali problem odvija se uz pomoć tre-
će strane – posrednika koji po definiciji treba da je neutralan i ima za zadatak
da pomaže strankama svojim savetima ili sugestijama da problem reše na miran
način, bez nametanja obavezujućih rešenja za njih.11 Uloga posredovanja u razli-
čitim spornim odnosima danas ubrzano dobija na značaju i promoviše se kori-
šćenje ovog instituta u različitim vrstama postupaka, jer se smatra da se na ovaj
način brže i sa manje štetnih posledica može razrešiti sporni odnos, te da posre-
dovanje doprinosi uštedi kako novca tako i vremena njegovim učesnicima. Kada
govorimo o korišćenju posredničkih ovlašćenja u radu Zaštitnika građana, na sa-
mom početku postupka uloga Zaštitnika građana prevashodno je da, kroz odgo-
varajući način obraćanja, čija će forma zavisiti od procene konkretne pravne situ-
acije, predoči organu izjavu i zahtev pritužioca po pitanju sporne situacije.
Zaštitniku građana je omogućeno da bira kako će se obratiti organu jer u
ovom slučaju (kao i u drugim, kao što ćemo videti) način na koji pristupa pro-
blemu nije ograničen zakonskim pravilima koji uređuju ovaj vid postupka. Sto-
ga se on može obratiti organu i zahtevati od njega izjašnjenje, a može i organizo-
vati sastanak na kome bi bile prisutne obe strane. Nakon toga, Zaštitniku građana
je ostavljena sloboda da kroz neformalan postupak koji je oslobođen kompliko-
vanih procedura sugeriše ili predloži na koji bi se način postojeći problem mogao
uspešno rešiti. Smatramo da bi, imajući u vidu smisao posredovanja – medijaci-
je i propise koji regulišu rad Zaštitnika građana, i ovaj organ u svom radu trebalo
da se rukovodi osnovnim principima i standardima koji se primenjuju na posre-
dovanje. Organi javne vlasti bi korišćenje posredničkih ovlašćenja Zaštitnika gra-
đana trebalo da prihvate kao poseban vid pomoći i podrške u rešavanju sporne si-
tuacije na što bezbolniji i ekonomičniji način za sve učesnike. Organu ka kome su
usmerena posrednička ovlašćenja pomaže se da temeljno i posvećeno sagleda sve
10 Dostupno na: www.zastitnik.rs.
11 Srbija je donela Zakon o posredovanju u rešavanju sporova 2014. godine (“Sl. glasnik RS”,
br. 55/14), a prvi zakon koji je donet u za tu oblast prava bio je Zakon o posredovanju – medijaciji
2005. godine.
339
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
aspekte konkretnog problema i utvrdi eventualno postojanje propusta ili prepre-

ka koje u praksi onemogućavaju delotvorno vođenje određenog postupka i/ili uti-
ču na uspešno ostvarivanje ili povredu prava pritužioca. Tada organ može sam da
otkloni propust ili nedostatke u radu ili da predloži pritužiocu način na koji bi se
mogao prevazići postojeći spor, ukoliko je neophodna saglasnost ili zahtev pritu-
žioca.
Naravno, ovo ne znači da Zaštitnik građana u svom radu shodno primenju-
je odredbe zakonskih propisa kojima je regulisan postupak posredovanja. U Za-
konu o Zaštitniku građana svakako ne postoji upućujuća norma takvog karaktera,
ali što je još važnije, pravne situacije koje uređuje Zakon o posredovanju u rešava-
nju sporova značajno se razlikuju od pravnih situacija u kojima Zaštitnik građana
dolazi u priliku da koristi posrednička ovlašćenja da bi shodna primena njegovih
normi došla tek tako u obzir. Strane među kojima se posreduje su načelno jedna-
ke, dok je jedna od strana među kojima Zaštitnik građana posreduje po pravilu
nosilac javnih ovlašćenja. Postupak posredovanja se vodi među stranama u spor-
nim odnosima koje mogu da raspolažu svojim zahtevima, što takođe ne važi kada
su u pitanju nosioci javnih ovlašćenja. Posrednik je lice koje je završilo odgova-
rajuću obuku i dobilo dozvolu za posredovanje, što se ne zahteva od zaposlenih
u stručnoj službi Zaštitnika građana. Zaštitnik građana je ovlašćen, za razliku od
posrednika, da sugeriše ili predloži rešenje postojećeg problema, kao i da u sva-
kom trenutku prekine postupak posredovanja i saradnje i pokrene postupak kon-
trole rada organa. Ipak, kao što smo napomenuli, to Zaštitnika građana ne spreča-
va da u svom radu primenjuje barem načela i standarde posredovanja.
Postavlja se pitanje da li je moguće korišćenje ovlašćenja iz čl. 24. st. 2. ZZG
prema organima koje Zaštitnik građana ne može da kontroliše. Praksa je već dala
traženi odgovor, jer analizom dosadašnjeg rada Zaštitnika građana dolazimo do
otkrića da su ova ovlašćenja s vremena na vreme korišćena i u takvim situacija-
ma.12 Najčešće je ovo ovlašćenje korišćeno prema Vladi, kao organu nadležnom
za oblikovanje i usmeravanje javnih politika i koordinaciju i kontrolu rada upra-
ve.13 U desetogodišnjoj praksi Zaštitnika građana ovom organu državne vlasti
12 Dostupno na: www.zastitnik.rs.
13 Npr: 1) Mišljenje Zaštitnika građana koje je upućeno Vladi Republike Srbije da uskladi i
usmeri rad nadležnih organa državne uprave kako bi se kroz izmenu i harmonizovanje zakonodavnog
okvira i donošenje neophodnih podzakonskih akata otklonile prepreke u primeni propisa koji regulišu
socijalno stanovanje i uskladile politike socijalnog stanovanja. 2) Mišljenje Zaštitnika građana koje je
upućeno Vladi RS povodom postupaka po zahtevima građana za naknadu, odnosno otklanjanje štete
prouzrokovane elementarnim nepogodama i raspodelu sredstava solidarne pomoći. 3) Mišljenje Za-
štitnika građana upućeno Vladi RS povodom postupanja nadležnih državnih organa RS prema gra-
đanima RS na teritoriji Kosova i Metohije kada su od njih tražili da napuste posao u lokalnim organi-
340
upućivana su mišljenja na temu unapređenja normative ili potrebe usmeravanja

i usklađivanja rada nadležnih organa uprave u određenoj pravnoj ili faktičkoj si-
tuaciji, u slučajevima u kojima je Zaštitnik građana dolazio do saznanja o proble-
mima nastalim usled nepreciznosti i nesavršenosti postojećih propisa, nedono-
šenja potrebnih propisa ili nemogućnosti samih organa uprave da se međusobno
organizuju i koordiniraju svoje delovanje. Smatralo se da će ukazivanjem na uo-
čene nedostatke Vladi RS i uz njeno učešće postojeći problem brže i efikasnije biti
rešen. U jednom slučaju je, čak, upućeno mišljenje Vladi RS da postavi rukovo-
dioca odnosno direktora organa uprave (tadašnja Direkcije za restituciju), kako
bi taj organ mogao nesmetano da funkcioniše.14 Međutim, primetno je da Vlada,
uglavnom, povodom upućenih mišljenja Zaštitniku građana čak nije ni dostav-
ljala odgovore. Ovakvo postupanje ipak nije bilo sasvim bez rezultata. Na osnovu
uvida u donete propise moglo bi se zaključiti da su pojedina predložena rešenja
prihvaćena i sprovedena u praksi nakon izvesnog vremena ili su preduzete radnje
i mere da se reši sporna situacija.15
Ukoliko činjenicu da je ovlašćenja iz čl. 24. st. 2. ZZG Zaštitnik građana ko-
ristio prema Vladi uzmemo kao dokaz da ih je moguće koristiti kada su u pitanju
organi protiv kojih ne može da pokrene postupak kontrole, da li to znači da ko-
rišćenje ovih ovlašćenja dolazi u obzir prema svim drugim pravnim subjektima?
Ovo je vrlo važno pitanje ako imamo na umu da svake godine Zaštitnik građana
primi veliki broj pritužbi koje se odnose na rad različitih organa čiji rad nije nad-
ležan da kontroliše.16
Odgovor je očigledno ne, jer posrednička i savetodavna ovlašćenja Zaštit-
nik građana svakako nije i neće koristiti u svojim odnosima sa sudovima, tužilaš-
tvima, privrednim društvima, preduzetnicima ili fizičkim licima. I kriterijum na
osnovu koga se pravi razlika među ovim organima i organizacijama je prilično
ma privremenih institucija KiM koje su pod kontrolom Prištine uz obećanje da će zauzvrat, u skladu
sa zaključcima Vlade RS, biti zaposleni u institucijama RS, što se ni posle više od četiri godine nije
desilo. Dostupno na:http://www.ombudsman.rs/index.php/2011-12-11-11-34-45/4501-2015-12-23-08-
14-14; http://www.ombudsman.rs/index.php/2011-12-11-11-34-45/3345-2014-06-16-09-04-45; http://
www.ombudsman.rs/index.php/2011-12-11-11-34-45/2680-2013-01-08-11-59-16, 19. 9. 2019.
14 Mišljenje koje je upućeno Vladi RS br. 21-67/11 del. br. 14529 od 20. 7. 2011. godine,
http://www.ombudsman.rs/index.php/2011-12-11-11-34-45/1439-2011-07-21-09-08-34,19.9. 2019.
15 Mišljenje koje je upućeno Vladi RS povodom rešavanja nagomilanog problema isplate
penzija građana sa Kosova i Metohije, problem koji i pored niza preduzetih aktivnosti nije doveden
do konačnog rešenja, http://www.ombudsman.rs/index.php/2011-12-11-11-34-45/2531-2012-10-
13-06-59-13.
16 Ovu tvrdnju potkrepljuju statistički podaci iz redovnog godišnjeg izveštaja o primljenim
pritužbama koje su se odnosile na rad organa koje Zaštitnik građana ne može da kontroliše i na čiji
se rad građani najčešće žale. www.zastitnik.rs
341
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
jasan. Prema organima koji predstavljaju sudsku vlast i pravnim subjektima koji
nisu nosioci bilo kakvih javnih ovlašćenja, ne primenjuju se ovlašćenja iz čl. 24.
st. 2. Zakona o Zaštitniku građana. Svi ostali nosioci javnopravnih ovlašćenja po-
tencionalno mogu biti predmet navedenih ovlašćenja.
Analizom rada Zaštitnika građana, može se zaključiti da je on svoja po-
srednička ovlašćenja koristio na različite načine. Ona su prevashodno korišćena
u situacijama kada se, bar u prvi mah, nije odlučivao da pokrene postupak kon-
trole.17 Do toga je najčešće dolazilo onda kada bi pritužilac propustio da dostavi
dovoljno podataka na raspolaganje, a specifične okolnosti situacije u kojoj se ovaj
našao (staro i nemoćno lice, veoma loša materijalna situacija, neukost i dr.) i ra-
zlozi pravičnosti su opravdavali da se Zaštitnik građana u pritužiočevo ime obra-
ti organu uprave i zatraži njegovo izjašnjenje na navode iz pritužbe. S druge stra-
ne, dešavalo se da se Zaštitnik građana obrati organima uprave (u formi mišljenja,
stava ili predloga) i bez bilo kakvog prethodnog formalnog obraćanja građanina i
istovremeno i bez obraćanja nadležnom organu uprave radi dostavljanja informa-
cija o predmetnom slučaju, odnosno samo na osnovu saznanja i informacija dobi-
jenih iz sredstava javnog informisanja.18
Nakon dostavljanja zatraženih informacija od organa, Zaštitnik građana je
odlučivao da li postoji potreba za daljim korišćenjem posredničkih ovlašćenja ili
možda ima osnova za pokretanje postupka kontrole, odbacivanje pritužbe iz ne-
kog od zakonom predviđenih razloga ili odbijanje pritužbe. Ukoliko se ne bi od-
lučio za jednu od prve dve mogućnosti, Zaštitnik građana je okončavao svoj rad
na predmetu konstatacijom da nema osnova za dalje vođenje postupka, koja u su-
štini predstavlja neku vrstu prelaznog ili kompromisnog rešenje između dva za-
konska osnova za nepostupanje po pritužbi – odbačaja pritužbe iz razloga na-
vedenih u članu 28. ZZG i odbijanja pritužbe kao neosnovane. Kao izuzetak od
ovog pravila, videli smo na osnovu izloženih primera da se u praksi dešavalo da
Zaštitnik građana na osnovu dobijenih informacija utvrdi da konkretan problem
nije u njegovoj nadležnosti, već u nadležnosti Vlade RS kao organa koji nadzi-
17 Dostupno: www.zastitnik.rs
18 Tako je Zaštitnik građana iz preventivnih razloga, a na osnovu čl. 24. Zakona, uputio
“predlog mera” gradu Beogradu i ostalim gradovima koji imaju organizovan javni prevoz kako da
se obezbedi osobama sa invaliditetom kretanje u vozilima javnog prevoza uz pomoć psa vodiča.
Ovaj stav je uputio u formi “predloga mera” i bez prethodnog traženja informacija od organa, a na
osnovu saznanja iz sredstava javnog informisanja, uključujući i izjave organa grada Beograda koje
su tim putem date javnosti, budući da je sporni slučaj kršenja prava osetljive grupe građana izazvao
veliku pažnju javnosti. Dostupno na: http://ombudsman.rs//index.php/lang-sr/2011-12-25-10-17-
15/4517-o-.
342
re i usmerava rad organa državne uprave i vodi i utvrđuje politiku razvoja,19 kada
bi se obraćao Vladi pozivajući se na pomenuti član u formi akta mišljenja kojim
je predlagao kako bi određeni problem trebalo rešiti. Može se reći da u ovakvom
postupanju prepoznajemo neku vrstu inicijative za preduzimanje poslova iz nad-
ležnosti Vlade RS. Shodno izloženom, smatramo da bi to inače trebalo činiti u
formi izveštaja, imajući u vidu odredbe čl. 33. st. 3. i čl. 23. Zakona o Zaštitniku
građana.20
Preventivna ovlašćenja Zaštitnika građana u vezi sa postupkom posredova-
nja, pružanja dobrih usluga, savetovanje i davanje mišljenja regulisana su čl. 24.
st. 2. ZZG pri čemu treba imati u vidu da se stavom 1. ovog člana propisuje kada
ovaj organ pokreće postupak nadzora. Takođe se može primetiti da se navedeni
član nalazi u glavi IV ovog zakona koja normira postupak pred Zaštitnikom gra-
đana po podnetoj pritužbi ili sopstvenoj inicijativi. Verovatno se zakonodavac od-
lučio za ovakvu regulativu i nameru da se pojedina pravila koja se tiču postup-
ka kontrole shodno primene i na preventivni postupak. Sistemskim tumačenjem,
uzimajući u obzir i pravila ciljnog i jezičkog tumačenja, možemo da zaključimo
da primena ove odredbe dolazi u obzir samo prema onim organima uprave koje
Zaštitnik građana može da kontroliše, imajući u vidu čl. 17. Zakona o Zaštitniku
građana. S druge strane, analizom odredbi predmetnog zakona, smatramo da bi
citirana odredba čl. 24. st. 2. trebalo da se nalazi u delu glave III koja reguliše nad-
ležnosti Zaštitnika građana, a gde su smeštena sva ostala ovlašćenja ovog organa.
U tom slučaju bilo bi opravdano i delovanje prema organima čiji rad ne može da
kontroliše ili koji ne vrše javna ovlašćenja u određenoj spornoj situaciji.
U vezi sa tim, podsetimo se da, ukoliko Zaštitnik građana ustanovi u po-
stupku posredovanja ili kontrole da je problem na koji mu je ukazano uzrokovan
nedostatkom propisa, ima na raspolaganju ovlašćenja iz čl. 18. i 19. o Zaštitniku
građana.
Kao što smo prethodno pomenuli (i što se može videti iz tabele u kojoj smo
pokazali numerički odnos pokrenutih postupaka posredovanja i postupaka kon-
trole po godinama), Zaštitnik građana je posrednička ovlašćenja relativno retko
koristio u prvoj deceniji svoga rada. Razlozi zbog kojih je posredovanje retkost u
praksi su mnogobrojni, a među najvažnije spadaju:
19 V. čl. 3. i 20. Zakona o državnoj upravi, “Službeni glasnik RS”; br. 79/05… 30/18 i član
123. Ustava RS.

20 Čl. 33. st. 3. ZZG glasi: u toku godine Zaštitnik građana može da podnosi i posebne
izveštaje, ako za tim postoji potreba. Čl. 23. ZZG glasi: Predsednik Republike, predsednik i članovi
Vlade, predsednik Skupštine, predsednik Ustavnog suda i funkcioneri u organima uprave dužni su
da prime Zaštitnika građana na njegov zahtev najkasnije u roku od 15 dana.
343
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
1) Priroda konfliktne situacije nastale između organa uprave i građana. – U

situacijama kada građani u pritužbama ukazuju na naročito grube i teške povre-
de svojih prava uzrokovane postupanjem ili nepostupanjem organa uprave, kao i
u situacijama kada je očigledno da su organi uprave čvrsto ubeđeni u ispravnost
svojih postupaka, što je najčešće slučaj onda kada je postupanje na koje se pritu-
žilac žali uobičajeno u njihovoj praksi i ako se takve prakse pridržavaju u dužem
vremenskom periodu, korišćenje posredničkih ovlašćenja je bespredmetno. Jaz
između građana i uprave je tada previše dubok da bi se mogao premostiti samo
pregovaranjem, a prednosti koje donosi postupak posredovanja o kojima smo ra-
nije pisali ne bi došle do izražaja. Ovo su situacije u kojima je pokretanje postuka
kontrole rada organa uprave jedino logično rešenje.
2) Pogrešno shvatanje uloge Zaštitnika građana od strane organa uprave. –
Iako je od svog osnivanja Zaštitnik građana pokušao da se predstavi organima
uprave kao nova institucija koja se svojom svrhom ne razlikuje bitno od zadata-
ka koje u svom radu svakodnevno ispunjavaju ovi organi (u vidu zaštite i ostva-
rivanja prava građana, što je svakako jedan od osnovnih ciljeva upravne delatno-
sti)(fusnota), i tako sa njima uspostavi odnos međusobnog poverenja i saradnje,
organi uprave i dalje, nakon što je prošlo deset godina od osnivanja Zaštitnika
građana, vide ovu instituciju kao još jedan kontrolni organ zadužen da pronalazi
greške i propuste u njihovom radu. Bez obzira koliko je ovakvo pogrešno shvata-
nje položaja Zaštitnika građana u pravnom sistemu posledica rigidnog stava nosi-
laca upravne delatnosti, a koliko nedovoljno uloženog napora od stane Zaštitnika
građana da sa njima uspostavi korektne odnose, posledice ostaju iste – nemoguć-
nost da se uspešno sprovodi postupak posredovanja tamo gde između posrednika
i jedne od strana ne postoji dovoljno međusobnog poverenja i uvažavanja.
3) Odsustvo zakonskih normi kojima bi bilo regulisano vođenje postupka po-
sredovanja pred Zaštitnikom građana. – Zakon o Zaštitniku građana govori o po-
sredovanju kao jednom od njegovih ovlašćenja, ali ne sadrži norme kojima bi de-
taljnije bio uređen postupak posredovanja, niti upućuje na primenu lex specialis
kojima je uređena ova materija. S obzirom na položaj i ulogu Zaštitnika građa-
na, s jedne strane, i prirodu spornih odnosa koji do njega dospevaju kroz pri-
tužbe građana, a u kojima je jedna od strana nosilac javnih ovlašćenja, s druge
strane, teško je zamisliti shodnu primenu normi ovog zakona u postupku posre-
dovanja pred Zaštitnikom građana, osim onih načelne prirode. Stoga, u nedostat-
ku osnovnih instrukcija o korišćenju posredničkih ovlašćenja, Zaštitnik građana
često propušta da koristi posredovanje u svom radu iz straha da bi mogao u toku
postupka da upadne u pravni lavirint iz koga neće biti lako pronaći izlaz ni za
sebe ni za druge učesnike u postupku.
344
4) Nepostojanje u stručnoj službi dovoljnog broja osoba koje su prošle odgova-

rajuće obuke za posrednika i nedostatak potrebnih specifičnih znanja u ovoj oblasti.
– Ovo je, razumljivo, jedan od osnovnih uslova za uspešno posredovanje među
sukobljenim stranama, pa odsustvo službenika osposobljenih za vođenje posre-
dovanja i nedostatak potrebnih znanja svakako umanjuju mogućnosti za korišće-
nje ovih ovlašćenja.
Uprkos možda nedovoljno čestoj primeni u praksi, ovo preventivno ovla-
šćenje iz čl. 24. st. 2. ZZG je veoma značajno za rad Zaštitnika građana i odgovara
njegovoj ulozi i položaju u pravnom sistemu, pružajući mu mogućnost da ostva-
ri svrhu svog postojanja ne samo kroz nadzor nad radom uprave, već i kroz jedan
prilično neformalan i potencijalno efikasan postupak koji može dati vrlo poziti-
van doprinos zaštiti i unapređenju prava građana. U prilog ovom stavu govori i
mišljenje pojedinih teoretičara o tome da specifična medijatorska uloga, uz funk-
ciju nezavisnog zaštitnika i zastupnika prava građana omogućava, shodno kon-
ceptu moderne države, partnerski odnos između građana i administracije i ostva-
rivanje prava građana, naročito ranjivih grupa.21
ZAKLJUČAK
Zaštitnik građana Republike Srbije nadležan je da kontroliše prilično ši-

rok krug subjekata, pri čemu mu stoje na raspolaganju značajna ovlašćenja prema
kontrolisanim subjektima u pogledu mera i radnji za čije je preduzimanje nadle-
žan. Krunu njegovih ovlašćenja svakako predstavlja mogućnost korišćenja zako-
nodavne inicijative i obraćanja Ustavnom sudu predlogom za ocenu ustavnosti i
zakonitosti propisa, čime mu je na posredan način omogućeno da uzme u zašti-
tu sve građane koji su oštećeni korišćenjem javnih ovlašćenja ili bi im se to moglo
desiti u budućnosti. Zbog svega nabrojanog ponekad je lako izgubiti iz vida nje-
gova preventivna ovlašćenja (odnosno pružanje dobrih usluga, posredovanje, da-
vanje saveta i mišljenja), što je potpuno pogrešno, naročito ako imamo u vidu da
mu je posredstvom istih omogućeno i obraćanje organima koje ne može da kon-
troliše.
Na osnovu izložene analize rešenja iz Zakona o Zaštitniku građana i kroz
uvid u praksu Zaštitnika građana, pri tom imajući u vidu osnovna načela i stan-
darde posredovanja, smatramo da bi de lege ferenda trebalo jasnije formulisati
i precizirati odredbu čl. 24. st. 2. Zakona s ciljem što konkretnijeg definisanja i
određivanja dometa i međusobnog odnosa svih ovlašćenja koja su u njoj pobro-
21 Nevena Žegarac, “Ombudsman: Zaštitnik građana i posrednik u sporovima”, Medijacija u
socijalnom kontekstu, str. 232.
345
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
jana. Takođe, bilo bi poželjno dopuniti zakonski tekst odredbama proceduralne

prirode koje se tiču posredovanja, kako bi bilo moguće ova preventivna ovlašće-
nja lakše i češće koristiti u praksi. Alternativo, postupak posredovanja pred Za-
štitnikom građana mogao bi se približiti postupku regulisanom odredbama Zako-
na o posredovanju u rešavanju sporova, s tim što bi tada zakonodavac morao da
izričito propiše shodnu primenu odredbi ovog zakona od strane Zaštitnika gra-
đana u postupku posredovanja. Na kraju, smatramo da je neophodno da odredbe
o posredovanju Zaštitnika građana imaju svoje odgovarajuće mesto u sistemati-
ci zakonskih odredbi i da, pre svega, nađu svoje mesto u delu zakona koji reguliše
nadležnosti Zaštitnika građana.
Bez obzira na model koji bi bio odabran, bilo bi korisno obezbediti, kroz
obezbeđenje pohađanja odgovarajućih obuka, da što veći broj zaposlenih u struč-
noj službi Zaštitnika građana poseduje znanja i iskustva koja su potrebna za vođe-
nje postupka posredovanja.
Ukratko, smatramo da se de lege ferenda treba više posvetiti razvoju i ko-
rišćenju pomalo zanemarenih posredničkih, odnosno medijatorskih ovlašćenja i
savetničkoj funkciji Zaštitnika građana, uključujući i menjanje zakonskog okvi-
ra u tom pravcu.
DRAGANA PETKOVIĆ, M.S.

Senior advisor, Protector of Citizens
of The Republic of Serbia
VLADIMIR MILOŠEVIĆ, M.S.
Senior advisor, Protector of Citizens
of The Republic of Serbia
THE APPLICATION OF THE LEGAL AUTHORITIES FOR PREVENTION

ACTIVITIES IN THE PROTECTOR OF CITIZENS PRACTISES
OF THE REPUBLIC OF SERBIA
Summary
The first Law on The Protector of Citizens of the Republic of Serbia was brought in 2005 and
it had gone through certain changes during 2007 in order to coordinate with the Constitution of
the Republic of Serbia. The Constitution of the Republic of Serbia from 2006 has defined the posi-
tion and the role of the Protector of Citizens in the legal system of the Republic of Serbia. Through-
out the legal text, the role and position, the choice, the authorities and the treatment from the side
of the Protector of Citizens of the Republic of Serbia, are being regulated with more details, most-
ly based on the characteristic features of the region countries ombudsmen. The article number 24,
346
section 2, explains that the Protector of Citizens has been given the possibility to offer good servic-
es, to negotiate, to give advices and opinions related to issues from his competency so that he acts
preventively, accomplishing the goal of improving the work of administrative authorities and the
human rights and freedoms protection advancement. Thanks to these preventive intermediary au-
thorities, the Protector of Citizens has been provided a chance to, in his interactions with public au-
thority holders, take the actions oriented towards the accomplishment of the goals because of which
he had been founded, even without starting the control process of their work. However, the usage of
the intermediary authorities has been made difficult considering the fact that the procedure of their
application has not been further elaborated in the legal text and so had the work control process of
the administration institutions mostly the advantage and has been more often applied. Therefore,
the preventive intermediary authorities have been principally used in the purpose of the informa-
tion gathering about a particular problem exposed to the Protector of Citizens, before the eventual
control process. These authorities have also been used in the situations when it was needed to point
out at the omissions in work which could damage the citizen rights or when the work advancement
was needed of the public authority holders whose treatment the Protector of Citizens is not autho-
rized to control.
Key words: The Protector of Citizens, human and minorities rights and freedoms, control of
the administration institutions, intermediation
347
MILAN KOVAČINA
NEOVLAŠĆENA POTROŠNJA ELEKTRIČNE ENERGIJE

KAO UPRAVNA STVAR U OBLASTI ENERGETIKE
Ovaj rad ima za cilj da ukaže na probleme u praksi u vezi sa neovlašćenom potroš-
njom električne energije, kao kompleksnom pravnom stvari, te da razradi određena prav-
na pitanja i da ponudi konkretne odgovore, koji će doprinijeti prevazilaženju tih problema.
Zato je važno neovlašćenu potrošnju električne energije sagledati u svjetlu upravne i krivič-
ne stvari, te razgraničiti pravni osnov za sačinjavanje obračuna neovlašćene potrošnje elek-
trične energije, s jedne strane, i pravni osnov za krivičnu odgovornost, s druge strane. Ta-
kođe je važno razgraničiti neovlašćenu potrošnju, kao upravnu stvar, od građanskih stvari
koje se rješavaju u parničnom postupku. To ukazuje na značaj cjelovitog sagledavanja pro-
pisa u pravnom sistemu i značaj pravne teorije, na iznalaženju adekvatnih pravnih rješenja
u praksi. Takvim pristupom i djelovanjem, pravo i pravni mehanizmi se, kao neophodni pre-
duslovi za funkcionisanje organizovane i civilizovane ljudske zajednice, stavljaju u funkciju
koja im pripada u takvoj zajednici.
Ključne riječi: neovlašćena potrošnja električne energije, obračun neovlašćene potroš-
nje, neovlašćene radnje na mreži
UVOD
Postoji više razloga koji objektivno ukazuju da je potrebno posvetiti više pa-
žnje fenomenu neovlašćene potrošnje električne energije, kako u praksi, tako i u
Milan Kovačina, šef Sektora za pravne poslove u Regulatornoj komisiji za energetiku Repu-
blike Srpske.
349
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
pisanim radovima o neovlašćenoj potrošnji električne energije, a sve u cilju svo-

đenja, ove veoma štetne pojave u našoj društvenoj stvarnosti, na najmanju mo-
guću mjeru. To podrazumijeva mnoštvo kompleksnih aktivnosti u praksi, koje se
preduzimaju od strane više subjekata, počevši od pojedinca, operatora elektro-
distributivnog sistema (u daljem tekstu: distributer), istražnih organa, regulator-
nih tijela u oblasti energetike i sudova. Zbog toga je upravo neophodno maksi-
malno koristiti i praktična i teorijska znanja, posebno iz pravne struke, kako bi
zakonski i podzakonski propisi ostvarili svoju svrhu. To je jedan od bitnih predu-
slova za postizanje značajnih rezultata u praksi na suzbijanju ove pojave i razbija-
nju predrasuda da je to nemoguće ili da je to veoma teško izvodljivo, zbog speci-
fičnosti problematike, posebno u pogledu dokazivanja ili pak da se takva pojava
prihvata kao normalna, zbog čega izostaje opšta društvena osuda. I pored toga,
što su prilično kvalitetni pozitivni propisi o neovlaštenoj potrošnji električne
energije, što brojni subjekti aktivno djeluju u okviru svojih poslova i nadležnosti
i što se u konkretnim slučajevima donose kvalitetne pojedinačne odluke, potreb-
no je još više pažnje posvetiti cjelovitom sagledavanju propisa kako bi se efikasni-
je djelovalo protiv ove društveno opasne pojave.
Ovaj rad upravo ima za cilj da prikaže cjelovitost i kompleksnost ovog fe-
nomena i da doprinese efikasnijoj primjeni raspoloživih pravnih mehanizama, te
većem broju okončanih postupaka u kojima bi se utvrdila kako imovinska tako i
krivična odgovornost, odgovornim licima. To bi bez ikave sumnje, povećalo nivo
individualne i generalne prevencije i dovelo do smanjenja ove pojave. Konkretno
u energetskom sektoru, suzbijanje neovlašćene potrošnje električne energije, ima-
lo bi za posljedicu eliminaciju destruktivnih odnosa i značajan doprinos u uspo-
stavljanju ravnopravnih odnosa između korisnika distributivne mreže, povećanje
povjerenja u distributera, povećanje efikasnosti rada distributera, povećanje opšte
bezbjednosti, smanjenje distributivnih gubitaka na mreži i smanjenje drugih štet-
nih posljedica.
POJAM NEOVLAŠĆENE POTROŠNJE ELEKTRIČNE ENERGIJE
Pojmom neovlašćene potrošnje električne energije i njegovim definisanjem,

teorija se malo bavila. Propisi neovlašćenu potrošnju električne energije uređu-
ju više u pojavnom obliku, odnosno načinu kako je ona tehnički izvedena. To
ima veliki značaj za utvrđivanje količine neovlašćeno preuzete električne energi-
je i angažovane snage prilikom sačinjavanja obračuna neovlašćeno utrošene elek-
trične energije, ali se time ne definiše njena suština. Zbog toga, smatramo veoma
važnim i potrebnim definisati i razraditi pojam neovlašćene potrošnje električne
350
M. Kovačina: Neovlašćena potrošnja električne energije kao upravna stvar ...
energije, što bi svakako koristilo u praksi subjektima koji, u okviru svog djelokru-
ga poslova i nadležnosti, preduzimaju aktivnosti u vezi sa ovom problematikom.
Potreba za definisanjem ovog pojma javlja se, između ostalog, i zbog samog nazi-
va “neovlašćena potrošnja električne energije”, iz razloga što značenje riječi “neo-
vlašćena” nije dovoljno “jaka” da obuhvati sva obilježja ove pojave. I pored toga,
ovaj izraz se koristi u propisima, najmanje iz dva razloga, prvo jer je uvriježen u
praksi i drugo što naprosto nije pronađen adekvatniji naziv. Zbog toga će se ovaj
izraz koristiti i u ovom radu. Potrebu za definisanjem ovoga pojma potvrđuje i
sami uvodni dio, u kojem se javljaju različiti nazivi, kao što su: “neovlašćena po-
trošnja električne energije”, “ovaj fenomen”, “ova pojava”, “veoma štetna pojava”,
“ova društveno opasna pojava”, što na neki način stvara nejasnoće, iako su svi ti
nazivi apsolutno tačni.
Pojednostavljeno rečeno, neovlašćena potrošnja električne energije je sva-
ka mogućnost protivpravnog pribavljanja električne energije, kao tuđeg dobra, sa
elektrodistributivnih postrojenja i vodova ili pak pojedinačnih priključaka, bez
obzira kojom je to radnjom omogućeno, izazivajući pri tom opštu opasnost po
bezbjednost ljudi i imovine i ugrožavajući pri tom obavljanje djelatnosti distri-
bucije električne energije, kao djelatnosti od opšteg interesa, koju može obavlja-
ti isključivo ovlašćeni subjekt. Imajući u vidu pozitivne propise, neovlašćena po-
trošnja električne energije se može definisati kao svako neovlašćeno priključenje
instalacija, uređaja i energetskih postrojenja na elektrodistributivnu mrežu, kao i
svako preduzimanje radnji na mjernom mjestu i priključku koje mogu prouzro-
kovati nepravilno mjerenje utrošene električne energije, uključujući i skidanje ili
oštećenje plombi ili žigova na mjernom uređaju i opremi, od strane neovlašćenih
lica. Iako je ova definicija i jednostavna i razumljiva, ona zavrijeđuje da se dodat-
no analizira po pojedinim segmentima.
Zajedničko za sve radnje neovlašćene potrošnje na elektrodistributivnoj
mreži i mjernom mjestu je da su te radnje preduzete od strane neovlašćnih lica.
Zbog toga je potrebno istaći da radnje na elektrodistributivnoj mreži, priključku
i mjernom mjestu može preduzeti samo ovlašćeni distributer, kojem je izdata po-
sebna dozvola za obavljanje djelatnosti distribucije električne energije od strane
nadležnog regulatornog tijela iz oblasti energetike, odnosno da te radnje konkret-
no mogu preduzeti ovlašćeni radnici distributera.
Dakle, ovlašćenje distributera, kao pravnog lica, se ogleda u posebno izda-
toj dozvoli za obavljanje djelatnosti distribucije električne energije na određenom
području, a ovlašćenje pojedinog radnika distributera, koji preduzima konkretnu
radnju na mreži, priključku i mjernom mjestu, se ogleda kroz izdavanje posebnog
naloga za rad. Da stvar bude ozbiljnija, ovdje ćemo bez detaljne razrade samo na-
pomenuti, da je djelatnost distribucije električne energije, na osnovu zakonskog
351
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
propisa, odnosno odredbe člana 11. Zakona o energetici1 djelatnost od opšteg in-
teresa i da distribucija električne energije spada u usluge od opšteg ekonomskog
interesa. Zbog toga su distributeru zakonskim propisom data javna ovlaštenja,
koja distributer vrši u okviru distributivne djelatnosti. Tako distributer, po pra-
vilima upravnog postupka, donosi upravne akte u formi rješenja, kao npr. rješe-
nje o izadavanju elektroenergetske saglasnosti, kojim se utvrđuju elektroenerget-
ski i tehnički uslovi pojedinačnog priključenja na mrežu. Ovo rješenje zajedno
sa deklaracijom o izvedenom stanju priključka je ključan akt, na osnovu kojeg se
može sa sigurnošću, u tehničkom i pravnom smislu, utvrditi prisustvo neovlašće-
nih radnji na elektrodistributivnoj mreži i mjernom mjestu, odnosno nesporno se
može utvrditi, da li je uopšte izdata elektroenergetska saglasnost, a ako jeste, da li
je stanje na mreži i mjernom mjestu usaglašeno sa uslovima iz tog upravnog akta.
Kada govorimo o dijelu definicije prema kojem je neovlašćena potrošnja
električne energije svako priključenje instalacija, uređaja i energetskih postrojenja
na elektodistributivnu mrežu, od strane neovlašćenih lica, bez elektroenergetske
saglasnosti ili protivno izdatoj elektroenergetskoj saglasnosti, slobodno možemo
zaključiti da su takva priključenja na mrežu zabranjena. Kod ovakvog zaključka,
postavlja se pitanje zbog čega takva zabrana i zbog čega je ona važna? Prvo, kao
što smo već pomenuli, neovlašćena potrošnja električne energije predstavlja pro-
tivpravno pribavljanje električne energije, kao tuđe pokretne stvari u pravnom
smislu, u namjeri pribavljanja protivpravne imovinske koristi. Ovo već ukazuje
da neovlašćena potrošnja električne energije predstavlja, ne samo grubo kršenje
propisa iz oblasti energetike, već i društveno opasnu pojavu, budući da se time
ostvaruju obilježja posebnih krivičnih dijela koja se gone po službenoj dužnosti.
Drugo, električna energija prema svojim fizičkim i električnim svojstvima u
pravnom smislu predstvalja i opasnu stvar, pa svako djelovanje neovlašćenih lica
na distributivnoj mreži predstavlja društveno opasne radnje i sa stanovišta opšte
bezbjednosti lica i imovine, čime je ujedno i ugroženo obavljanje djelatnosti dis-
tribucije električne energije, kao djelatnosti od opšteg interesa. Dakle, već ovdje
se može zapaziti koliko je neovlašćena potrošnja kompleksna i negativna pojava
i sa stanovišta imovinskih posljedica i sa stanovišta društvene opasnosti koju ona
nosi. Imajući ovo u vidu, zabranu priključenja instalacija, uređaja i energetskih
postrojenja na elektodistributivnu mrežu, od strane neovlašćenih lica treba sagle-
davati u najširem smislu, budući da se neovlašćena potrošnja električne energije
može odvijati na svakom mjestu gdje je mreža bila dostupna neovlašćenom licu.
Tako, npr., neovlašćena potrošnja elektične energije podrazumijeva: svako neo-
vlašćeno priključenje objekta na mrežu; neovlašćeno priključenje na mrežu za po-
1 Zakon o energetici, “Službeni glasnik Republike Srpske”, 49/09.
352
trebe gradilišta i drugih privremenih potreba (luna-park, cirkus, javni skup u pri-
rodi, itd.); neovlašćeno priključenje na mrežu u šumi, polju, brdu, planini, itd.
Neovlašćena potrošnja električne energije predstavalja i svako neovlašćeno
preduzimanje radnji na elektrodistriburtivnoj mreži i priključku koje mogu pro-
uzrokovati nepravilno mjerenje utrošene električne energije. U smislu tehničkog
izvođenja ove radnje se mogu preduzimati na različite načine, kao npr. preuzima-
nje električne energije mimo mjernog uređaja, preduzimanje radnji na mjernom
uređaju i uticaj na mjerni uređaj u cilju onemogućavanja pravilnog mjerenja itd.
S obzirom na specifičnosti električne energije u fizičkom i pojavnom smi-
slu, to je za mjerenje količina električne energije pronađeno tehničko rješenje u
namjenskom uređaju, tj. brojilu električne energije. Ove uređaje je bilo potrebno
i verifikovati od ovlašćene institucije i zaštititi plombama i žigovima, kako bi se
osujetilo neovlašćeno djelovanje na mjerni uređaj, odnosno na pravilnost mjere-
nja. Dakle, plombe i žigovi imaju izuzetan značaj, jer štite mjerne uređaje i opre-
mu, od neovlašćenog pristupa, o čemu će biti više riječi kasnije, kada se bude
govorilo o mjerenju. Zbog toga skidanje ili oštećenje plombe ili žiga na brojilu,
otvara mogućnost neovlašćenih manipulacija na brojilu, a time i uticaj na pravil-
no mjerenje, te zbog toga takve neovlašćene radnje na mjernom uređaju i opremi
predstavljaju neovlašćenu potrošnju električne energije.
KRATAK OSVRT NA PROPISE O NEOVLAŠĆENOJ POTROŠNJI

ELEKTRIČNE ENERGIJE
Ovdje ćemo samo kratko pomenuti pozitivne propise i konkretne odredbe

o neovlašćenoj potrošnji u Republici Srpskoj. U “fusnotama” će se navesti propi-
si, koji su bili podloga za ovaj rad, te kratko izložiti ono što je interesantno za rje-
šavanje problema koji se pojavljuju u praksi. Inače, ovi propisi su slični i imaju
istu funkciju u pravnim sistemima u okruženju, tako da ovaj rad može doprinijeti
unapređenju prakse i povećanju efikasnosti rada po ovoj problematici i u tim ze-
mljama.
Zakonski propisi: Zakon o energetici i Zakon o električnoj energiji2:
Odredbom člana 23. alineja 6. Zakona o električnoj energiji propisano je da
je Regulatorna komisija za energetiku Republike Srpske (u daljem tekstu: Regula-
torna komisija), nadležna da donese opšte uslove za isporuku električne energije.
Odredbom člana 74. Zakona o električnoj energiji propisano je koji odno-
si se uređuju, odnosno šta je predmet opštih uslova za isporuku i snabdijevanje
2 Zakon o električnoj energiji, “Službeni glasnik Republike Srpske”, broj 8/08, 34/09, 92/09
i 1/11.
353
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
električnom energijom. Između ostalog, tačkom 12. ovoga člana jasno je propi-
sano da se opštim uslovima propisuje način utvrđivanja količine i snage neovla-
šćeno utrošene električne energije, kao i način obračuna i naplate tih količina.
Odredbom člana 28. stav 1. Zakona o električnoj energiji propisana je nadležnost
Regulatrone komisije, da na zahtjev stranke rješava određene sporove na elektro-
energetskom tržištu.
Podzakonski propis: Opšti uslovi3.
Odredbom člana 89. stav 1. Opštih uslova propisani su vidovi neovlašće-
ne potrošnje, prema izvođenju u tehničkom smislu, što je od izuzetnog znača-
ja za primjenu pravila o sačinjavanju obračuna neovlašćene potrošnje električne
energije iz odredbe člana 91. i 92. Opštih uslova. U dosadašnjoj praksi uočene su
određene nepreciznosti u propisu koje stvaraju izvjesne probleme. Naime, odred-
be člana 89. stav 1. Opštih uslova u suštini se odnose na vidove neovlašćene po-
trošnje u pojavnom obliku i to je suštinski pristup, bez obzira ko je preduzimao
neovlašćene radnje. Međutim, u tački b. i tački d. istog člana je, suprotno suštin-
skom zanačenju ovih odredbi, nepreciznom formulacijom unesen i subjektiv-
ni element, odnosno riječi “krajnji kupac”, te riječ “preuzimanje”. Kada bi se ove
odredbe bukvalno sagledavale, to bi značilo da samo krajnji kupac električne
energije može preduzimati neovlaštene radnje, a ne da takve radnje može predu-
zeti bilo koje lice. Takođe bi to značilo da bi trebalo utvrditi i da li je stvarno preu-
zimana energija sa mreže, što bi objektivno bilo nemoguće.
Međutim, sveobuhvatnim sagledavanjem i autentičnom, a ne jezičkom inter-
pretacijom ove odredbe, ovaj problem se može prevazići, uz “pomoć” odredbe čla-
na 44. Opštih uslova, kojom je utvrđeno da je neovlašćeni priključak, svako pri-
ključenje objekta krajnjeg kupca ili proizvođača na elektroenergetsku mrežu, koje
ne izvodi distributer u skladu sa ugovorom o priključenju. Ove jezičke neprecizno-
sti će se otkloniti u slijedećim izmjenama i dopunama opštih uslova, na kojima su
radovi u toku. Takođe, neovlašćenoj potrošnji električne energije će se više posve-
titi pažnje i u novom Zakonu o elektičnoj energiji, čija radna verzija je finalizirana,
te se očekuje da se pokrene procedura donošenja ovoga zakonskog akta.
Odredbama člana 90. Opštih uslova je propisano da distributer određu-
je period neovlašćene potrošnje, odnosno period koji je obuhvaćen obračunom
neovlašćene potrošnje, kao relevantnu okolnost za sačinjavanje ovoga obraču-
na. Ovim odredbama je takođe propisano da ukoliko se ne može utvrditi početak
perioda neovlašćene potrošnje, smatra se da je neovlašćena potrošnja električne
3 Opšti uslovi za isporuku i snabdijevanje električnom energijom, “Sl. gl. Republike Srpske”,
broj 90/12.
354
energije trajala od dana posljednjeg pregleda dijela priključka, odnosno mjer-

nog mjesta na kojem je izvršena radnja kojom je omogućena neovlašćena potroš-
nja električne energije, te da period za obračun neovlašćene potrošnje električne
energije, ne može biti duži od godinu dana. Nadalje, očitanje mjernih uređaja na
licu mjesta, bez pregleda plombi na mjernom mjestu i bez izrade zapisnika o kon-
troli mjernog mjesta, ne smatra se pregledom mjernog mjesta koje se može kori-
stiti za određivanje početka neovlašćene potrošnje. Ove odredbe su imperativnog
karaktera i one ne dozvoljavaju u praksi bilo kakve proizvoljnosti.
ZNAČAJ ISPRAVNOSTI MJERENJA ZA PRAVNI

I EKONOMSKI PROMET
Naprijed smo konstatovali da je električna energija u pravnom smislu po-

kretna stvar, koja je ujedno i roba, budući da se najčešće i proizvodi za prodaju
na tržištu. Dakle, električna energija kao pokretna stvar i kao roba, može se pro-
izvesti, prenijeti na daljinu, kupiti, prodati, založiti, otuđiti, itd. Da bi se električ-
na energija plasirala na tržište i da bi bila predmet pravnih i ekonomskih odnosa,
neophodno je bilo ovu robu na podesan i tačan način izmjeriti. Kao što je po-
znato, električna energija kao stvar i roba u fizičkom i pojavnom smislu ne po-
sjeduje masu, nije vidljiva, pa prema tome nije ni očigledno mjerljiva, odnosno
nije mjerljiva uobičajnim mehanizmima za mjerenje količina neke stvari. Imaju-
ći u vidu ove specifičnosti električne energije, bilo je neophodno naći način da se
utvrdi njena količina i snaga. Tako je pitanje mjerenja riješeno posebno naprav-
ljenim uređajima, čiji je princip rada zasnovan na električnim i fizičkim svojstvi-
ma električne energije. Ova specifična svojstva električne energije nisu poznata
ni razumljiva većem broju lica, odnosno lica koja nemaju usko stručna znanja iz
ove oblasti. Zbog toga je uređaje za mjerenje količine i angažovane snage preuze-
te električne energije, a koja se masovno prodaje na tržištu velikom broju kupaca,
bilo potrebno na poseban način verifikovati i zaštititi.
Kontrolu ispravnosti, tačnosti, preciznosti, pouzdanosti i žigosanje mjer-
nih uređaja električne energije vrši ovlašćena javna institucija, čije osnivanje, na-
čin rada i nadležnost su uređeni zakonom iz oblasti metrologije4. Skup navednih
postupaka kontrole i zaštite ovako iskontrolisanih mjernih uređaja od neovlašće-
nog pristupa, naziva se verifikacija. Prema tome, samo verifikovan mjerni uređaj
se može koristi za mjerenje količina i angažovane snage električne energije, kao
robe koja se plasira na tržište. Da bi verifikovani mjerni uređaj električne energije,
4 Zakon o metrologiji u Republici Srpskoj, “Službeni glasnik Republike Srpske”, broj 33/16.
355
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
u potpunosti ispunio funkciju tačnog mjerenja, potrebno je da se ispuni još jedan

uslov, a to je pravilno povezivanje mjernog uređaja na priključni vod i instalaci-
je krajnjeg kupca električne energije. Takvo povezivanje mjernog uređaja, isključi-
vo vrši ovlašteni distributer, na osnovu zakonskih i podzakonskih propisa, te kao
što je naprijed istaknuto, na osnovu posebno izdate dozvle za obavljanje djelatno-
sti distribucije električne energije. Zbog toga se, mjesto na mjernom uređaju gdje
električno povezivanje vrši ovlašteni distributer, posebno štiti plombom distribu-
tera i ovo mjesto predstavlja granicu između unutrašnjih instalacija krajnjeg kup-
ca električne energije i elektrodistributivne mreže, što ima veoma bitan značaj za
izgradnju i održavanje, te razgraničenje odgovornosti između korisnika mreže i
distributera, itd. Dakle, samo mjerni uređaj koji je žigosan od strane ovlašćene
javne institucije i koji je tehnički ispravno instalisan i zaštićen plombom ovlašte-
nog distrigutera, može se koristiti za mjerenje preuzete električne energije na tr-
žištu. Prema tome, svako skidanje ili oštećenje žiga ili plombe, predstavlja naruša-
vanje propisanih pretpostavki za ispravno mjerenje, pa samim tim i neovlašćeno
preuzimanje električne energije.
OBRAČUN NEOVLAŠĆENE POTROŠNJE

I NJEGOVA PRAVNA PRIRODA
Ovdje se nećemo baviti načinom obračuna neovlašćeno preuzete električne

energije, jer je to predmet konkretnih obračuna, koji nisu ni komplikovani, s ob-
zirom na preciznost obredbi kojima je uređen način sačinjavanja ovoga obračuna,
te što u tom pogledu nema većih problema u praksi. Ovdje će se više pažnje po-
svetiti pravnoj prirodi obračuna neovlašćeno preuzete električne energije, u cilju
eliminisanja problema koji se pojavljuju u praksi. Naprijed smo ukazali na zna-
čaj tačnog i pouzdanog mjerenja električne energije za pravne i ekonomske od-
nose na tržištu električne energije, te smo naglasnili da se takvo mjerenje jedino
može obezbijediti mjernim uređajem, koji je verifikovan od strane nadležne in-
stitucije i koji je zaštićen plombama i žigovima ovlaštenih subjekata. Ovdje mo-
ramo imati na umu, da povodom isporuke električne energije na tržište, subjek-
ti stupaju u brojne obligacione, odnosno ugovorne odnose, kao što je to ugovor o
kupoprodaji električne energije, korišćenju mreže i sl. Zbog toga je pravilno mje-
renje isporučene električne energije u tehničkom smislu u službi jednog od naj-
važnijih principa obligacionih odnosa, a to je princip ekvivalentnosti, odnosno
jednake vrijednosti davanja iz odredbe člana 15. Zakona o obligacionim odnosi-
356
ma5. Ovom odredbom je jasno propisano da u zasnivanju dvostrnih ugovora stra-

ne polaze od načela jednake vrijednosti uzajamnih davanja.
Međutim, kod neovlašćenog preuzimanja električne energije je upravo izo-
stalo pravilno mjerenje, pa se razložno postavlja pitanje, kako onda utvrditi koli-
činu neovlašćeno preuzete električne energije i snage, u tom slučaju. S obzirom na
naprijed ukazane specifičnosti električne energije u fizičkom smislu, te okolnost
da je izostalo pravilno mjerenje, moramo zaključiti da je nemoguće utvrditi da li
je bilo preuzimanja i kolika je stvarna količina, pod takvim okolnostima preuze-
te električne enerigije i snage sa mreže. S druge strane, ukoliko se ne bi utvrđiva-
la količina neovlašćeno preuzete električne energije i snage, time bi korisnik mre-
že stekao imovinsku korist bez osnova, a istovremeno bi distributer bio oštećen.
Da bi se donekle, ali svakako ne u potpunosti, otlonila ova očigledna “neprav-
da” imovinskog karaktera, kada je nemoguće utvrditi koliko je stvarno preuze-
to električne energije sa mreže, bilo je nužno to posebno propisom urediti. Tako
je odredbama člana 91. i 92. Opštih uslova, propisan način utvrđivanja količina
energije i snage, kod neovlašćenog preuzimanja, te način primjene tarifa na tako
utvrđenu količinu i snagu.
Dakle, ukoliko izostane pravilno mjerenje, zbog neovlašćenih radnji, ovo je
jedini mogući i pravno obavezujući način utvrđivanja količine i snage preuzete
električne energije, koja se može fakturisati učesniku na tržištu i izraziti u novča-
nom iznosu. U praksi se često događa, da se u upravnom postupku pred Regula-
tornom komisijom ili u upravnom sporu pred nadležnim sudom, predlaže da se
količnine neovlašćeno preuzete električne energije i snage, utvrde vještačenjem ili
drugom vrstom procjene potrošnje, dugim riječima prema subjektivnom osjećaju
pravičnosti. Međutim, utvrđivanje količine neovlašćeno preuzete električne ener-
gije i snage tim dokaznim sredstvima bilo bi u suprotnosti sa navedenim impe-
rativnim odredbama Opštih uslova, a koje su utemeljene u odredbi člana 74. tač-
ka 12. Zakona o električnoj energiji. Suština ovih odredbi i jeste da se u praksi
izbjegnu bilo kakve proizvoljnosti, do kojih bi zasigurno dovelo dokazivanje onih
okolnosti koje su objektivno nedokazive u tehničkom smislu, a koje su posljedica
neovlašćenih radnji.
Iako je naprijed pojašnjen pravni osnov za obračun neovlašćeno preuzete
električne energije i snage, smatramo da je potrebno dodatno razotkriti pozadinu
obračuna, budući da se olako u praksi pokušava osporiti ovako sačinjen obračun,
bez obzira na jasnoću i imperativnost odredbi člana 91. i 92. Opštih uslova. Na-
5 Zakon o obligacionim odnosima, “Službeni list SFRJ”, broj 29/78, 39/85, 45/89 i 57/89 i
“Službeni glasnik Republike Srpske”, broj 17/93, 3/96, 39/03, 74/04.
357
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
prijed smo se osvrnuli na odredbu člana 90. Opštih uslova, kojom je propisan na-
čin utvrđivanja perioda neovlašćene potrošnje, te da se taj period može odrediti u
trajanju od najduže godinu dana. Bez obzira da li je period neovlašćene potrošnje
utvrđen u maksimalno propisanom trajanju od godinu dana ili u kraćem trajanju,
finansijski iznos obračuna neovlašćeno preuzete električne energije je naizgled vi-
sok, što bi upućivalo da je korisnik distributivne mreže oštećen. Međutim, propi-
sani način sačinjavanja obručana neovlašteno preuzete električne energije, omo-
gućava da se izračuna moguća količina energije, koja se u tehničkom smislu pod
zatečenim nepravilnim okolnostima mogla preuzeti, ali svakako ne doseže mak-
simalnu količinu energije koja se mogla pod takvim okolnostima preuzeti. Ova-
ko postavljena pravila podrazumijevaju zatečene nepravilnosti na mreži ili pri-
ključku, što ne znači da te nepravilnosti prethodno nisu bile i izraženije i štetnije
po distributera.
Pored toga, ovdje treba imati u vidu da je distributer tehnički obezbijedio
da korisnik mreže koristi električnu energiju na privatnom posjedu, kao civili-
zacijsku tekovinu. Imperativni propisi ne dozvoljavaju da se ovakva civilizacijska
blagodet naruši i zloupotrebi. Dakle, rizici štetnih posljedica po distributera, te ri-
zici po korisnika mreže u vidu primjene navedenih odredbi opših uslova i sno-
šenja krivične odgovornosti, su upravo uzrokovane društveno opasnim radnja-
ma. Dakle, iznos obračuna neovlaštene potrošnje se utvrđuje na propisan način,
što ne znači da nije i više od tog iznosa neovlašćeno preuzeto električne energi-
je sa mreže, čime je distributer stalno izložen riziku da bude oštećen. Posebno je
stvoren veliki rizik po distributera od nasupanja štetnih posljedica, kada je odre-
đen period neovlašćene potrošnje u maksimalno propisanom trajanju od godinu
dana, bez obzira što je neovlašćena potrošnja mogla trajati godinama. Zato, pro-
pisivanje maksimalnog perioda od godinu dana za obračun neovlašćeno utroše-
ne električne energije bi takođe mogao na prvi pogled ukazivati na nepravednost
propisa prema distributeru.
Međutim, ovom odredbom se štiti pravna sigurnost i istovremeno se distri-
buter, koji na osnovu zakona vrši javna ovlašćenja, “tjera” da u ovakvim odnosima
na tržištu pokazuje profesionalnu pažnju, te da ažurno prati i analizira potrošnju,
kontroliše priključke i mjerna mjesta i slično, radi eventualnog otkrivanja i spre-
čavanja ove društveno opasne pojave. Konačno, imperativnim odredbama člana
91. i 92. Opštih uslova je riješeno pitanje objektivne nemogućnosti dokazivanja
svih okolnosti u vezi sa neovlašćenom potrošnjom, eliminisane su sve proizvolj-
nosti u vezi sa obračunom neovlaštene potrošnje, te je obezbijeđena pravna sigur-
nost. Kod ovako jasnog pravnog osnova za obračun utrošene električne energije
358
se postavlja pitanje, kakva je pravna priroda obračuna neovlašćeno preuzete elek-

trične energije?
Prema jednom stanovištu ovaj obračun predstavlja sankciju za korisni-
ka mreže, jer je relativno visok iznos obračuna s obzirom na dužinu perioda na
koji se odnosi. Ovo stanovište je neodržio, iz razloga što se više moglo preuze-
ti električne energije sa mreže nego što je to utvrđeno obračunom primjenom na-
vedenih odredbi, s jedne strane, a s druge strane što se sankcije izriču od strane
nadležnih organa u propisanom postupku. Obračun neovlašćene potrošnje sači-
njava distributer-snabdjevač prema korisniku mreže kao drugoj ugovornoj stra-
ni na osnovu propisa, te ovaj obračun nikako ne može biti sankcija, budući da se
sankcije izriču u propisanim postupcima. U stvari, obračun neovlašćeno preuze-
te električne energije je kao i svaki drugi redovni mjesečni obračun utrošene elek-
trične enerije, samo što je kod neovlašćene potrošnje obračun sačinjen na osnovu
propisa, a ne pravilnog mjerenja, budući da je ono izostalo. U postupku pred Re-
gulatornom komisijom između ostalog se provjerava da li je obračun sačinjen u
skladu sa propisima, tako da se ni odlukama Regulatorne komisije, kao javne in-
stitucije, ne izriče novčana sankcija. Zato se ovaj obračun, ne može smatrati nov-
čanom sankcijom u pravnom smislu, jer je to naprosto pravno neodrživo iz nave-
denih razloga. Takvo proizvoljno stanovište, upravo tupi oštricu aktivnostima na
utvrđivanju krivične odgovornosti i krivične sankcije, za slučaj neovlašćeno preu-
zimanja električne energije.
Prema drugom stanovištu obračun neovlašćenje potrošnje bi predstavljao
vid naknade štete distributeru zbog preduzimanja neovlašćenih radnji, koje su
dovele do izostanka mjerenja ili zbog nepravilnosti mjerenja preuzete električne
energije. Ovo stanovište je takođe neodržio iz suštinskih pravnih razloga. Prav-
ni instituti u vezi sa prouzrokovanjem štete, odgovornošću za štetu, vrstama štete,
činjenicama koje isključuju odgovornost za štetu, naknadi štete itd. su veoma ši-
roko pravno područje i mi se ovdje nećemo baviti time.
Međutim, potrebno je najkraće reći da je krajnji kupac prema distributeru-
-snabdjevaču uvijek odgovoran za plaćanje obračuna neovlašćene potrošnje, bez
obzira na krivicu za preduzimanje neovlašćenih radnji. Krajnji kupac odgovara
prema distributeru na osnovu propisa iz oblasti energetike i zaključenih ugovo-
ra, a ne po osnovu krivice za preduzete neovlašćene radnje. Ako bi ovaj obračun
smatrali naknadom štete, onda bi takva naknada predstavljala predmet građan-
skopravnog odnosa. Za slučaj spora iz takvog građanskopravnog odnosa, distri-
buter bi pred nadležnim sudom došao u daleko teži položaj, jer bi morao dokazati
uzročnu vezu između radnje štetnika i štete, te dokazati njegovu krivicu i odgo-
359
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
vornost, da bi ostvario pravo na naknadu štete, što bi u većem broju slučajeva

bilo nemoguće. Zbog toga je veoma važno konstatovati da spor u vezi da neovla-
šćenom potrošnjom električne energije i obračunom takve potrošnje, predstavlja
upravnu stvar za čije rješavanje je nadležna Regulatorna komisija na osnovu za-
konskog propisa, a ne sud u parničnom postupku. Praktično to znači, kada se o
neovlašćenoj potrošnji odlučuje kao upravnoj stvari, dovoljno je utvrditi činjeni-
cu da je postojala mogućnost neovlaštećenog preuzimanja električne energije sa
mreže u smislu tehničke izvedebe iz člana 89. stav 1. Opštih uslova, čime su se is-
punili uslovi za sačinjavanje obračuna, odnosno primjenu odredbi člana 91. i 92.
Opštih uslova.
S obzirom, da je naprijed izloženo šta nije pravna priroda obračuna neo-
vlašćeno preuzete električne energije, moramo konačno zaključiti, kakva je prav-
na priroda ovoga obračuna. Obračun neovalašćeno preuzete električene energije,
koji je sačinjen u skladu sa propisima, nije ništa drugo nego pravna pretpostavka
ekvivalentnosti uzajavmnih davanja u dvostranim ugovornim odnosima, kojom
je riješeno pitanje utvrđivanja količine električne energije i sange, kada to tehnički
nije bilo moguće, uslijed preduzimanja neovlašćenih radnji. Obračun neovlašće-
no preuzete električne energije, kao pravna pretpostavka ekvivalenta za preuze-
teu električnu energiju, koja nije izmjerena uslijed neovlašćenog djelovanja, pred-
stavlja vid imovinske odgovornosti krajnjeg korisnika prema distributeru. Ovaj
vid odgovornosti je bilo potrebno učiniti jasnim, kako bi lakše uočili da je propi-
san i drugi vid odgovornosti za preduzimanje neovlašćenih radnji, daleko važni-
ji u smislu borbe protiv neovlašćene potrošnje električne energije, kao društveno
opasne aktivnosi, a to je krivična odgovornost izvršioca, koji može biti bilo koje
lice, a ne samo korisnik mreže. Nažalost, u praksi se najčešće događa da se utvrdi
postojanje neovlašćene potrošnje i da korisnik mreže plati obračun po tom osno-
vu, ali je u malo takvih slučajeva utvrđena i krivična odgovornost izvršiocu, čime
su smanjeni efekti preventivnog djelovanja.
Konačno, neovlašćenu potrošnju električne energije treba sagledavati kao
društveno opasnu pojavu, grubo kršenje propisa u oblasti energetike i grubo na-
rušavanje odnosa povodom isporuke električne energije, a primjenu odredbi Op-
štih uslova po ovom pitnju treba prihvatiti kao krajnju nužnost, uzokovanu neo-
vlašćenim radnjama.

KAO UPRAVNA STVAR
Odredbom člana 28. stav 1. Zakona o električnoj energiji propisana je nad-

ležnost Regulatorne komsije, da na zahtjev stranke rješava određene sporove iz-
360
među subjekata na elektroenergetskom tržištu, među kojima su i sporovi u vezi

sa tarifama po kojima se električna energija isporučuje. U ove sporove spadaju i
sporovi u vezi sa obračunom neovlaštene potrošnje električne energije, kao po-
sebnom vrstom spora koji se odnosi na primjenu tarifa. Odredbom člana 25. Za-
kona o energetici je propisano da su rješenja i odluke Regulatone komisije u svim
postupcima konačni upravni akti, te da se protiv tih akata može pokrenuti uprav-
ni spor kod nadležnog suda. Na osnovu navedenih odredbi posebnih zakona iz
oblasti energetike, sa sigurnošću se može zaključiti da sporovi na tržištu elek-
trične energije u vezi sa neovlašćenim preuzimanjem električne energije sa mre-
že, spadaju u posebne upravne stvari, za čije rješavanje je nadležna Regulatorna
komisija. Tako, jedna pravna svar, kao što je to neovlašćena potrošnja električne
energije, predstavlja s jedne strane upravnu stvar, a s druge strane krivičnu stvar.
U postupku rješavanja ove upravne stvari pred Regulatornom komisijom
odlučuje se o odgovornosti korisnika mreže prema distributeru za plaćanje neo-
vlašćeno preuzete električne energije, a u postupku rasvjetljavanja krivične stvari
pred nadležnim sudom odlučuje se o krivičnoj odgovornosti izvršioca neovlašće-
nih radnji, saizvršilaca, podstrekača, pomagača, itd. Bitno je iz praktičnih razlo-
ga razlikovati ove dvije odgovornosti, posebno sa stanovišta efikasnog postupanja
nadležnih organa. Takođe je veoma važno razgraničiti i razlikovati ove upravne
stvari od građanskih stvari, koje se rješavaju u parničnom postupku. Ovo poseb-
no iz razloga što bi se sporovi u vezi sa obračunom neovlašćene potrošnje elek-
trične energije, koji imaju karakter i imovinskih sporova, rješavali u parničnom
postupku, da ovim sporovima posebni zakoni iz oblasti energetike nisu dali ka-
rakter upravnih stvari, koje se rješavaju po pravilima upravnog postupka.
Prema materijalno pravnim odredbama Zakona o električnoj energiji i Op-
štih uslova, u postupku rješavanja ove upravne stvari potrebno je utvrditi slijedeće
pravno relevantne činjenice:
– da li je bila stvorena tehnička mogućnost za preuzimanja električne ener-
gije iz distributivne mreže, bez pravilnog i verifikovanog mjerenja i
– da li je obračun neovlašćeno preuzete elekteične enerije sačinjen u skladu
sa odredbama Opštih uslova.
Dakle, u upravnom postupku se ne utvrđuje ko je izvršilac (saizvršilac, pod-
strekač, pomagač itd.) neovlašćenih radnji na mreži i mjernom mjestu, jer se te
činjenice utvrđuju u drugoj vrsti postupka (krivični postupak). Krajnji kupac
električne energije, odnosno korisnik mreže, odgovara distributeru za neovlašće-
no preuzetu električnu energiju u njegovom objektu. Za utvrđivanje identiteta lica
koje je počinilo neovlašćene radnje na mreži i mjernom mjestu, distributer nije
ovlašćen, budući da se radi o istražnim radnjama na otkrivanju izvršioca krivič-
361
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nog djela. Prema tome, sa energetskog stanovišta i sa stanovišta nadležnosti Re-

gulatorne komisije, relevantno je utvrditi, da li je objektivno u tehničkom smislu
moglo biti neovlašćenog preuzimanja električne energije ili nije. Odgovor na to
pitanje daje zatečeno i utvrđeno stanje na priključku i mjernom mjestu, a ne utvr-
đevanje identiteta lica koje je počinilo neovlašćene radnje, što je predmet intere-
sovanja u istražnom i krivičnom postupku.

KAO KRIVIČNA STVAR
Poznato je da je u krivičnom zakonodavstvu, električna energija svrsta-
na u pokretne stvari, budući da je, između ostalog, propisano da je pokretna
stvar i “svaka proizvedena ili skupljena energija za davanje svjetlosti, toplote ili
kretanja”.6 Ovo je veoma važno i sa praktičnog i sa teorijskog stanovišta, budu-
ći da je podjela stvari na pokretne i nepokretne, jedna od najvažnijih u pravnom
sistemu, međutim, mi se dalje ovdje nećemo baviti ovom problematikom. Ovo
je samo konstatovano kako bi se mogao izvući zaključak, da električna energija,
kao pokretna stvar, može biti predmet krađe, kao krivičnog djela koje se goni po
službenoj dužnosti, budući da je krivično djelo krađe propisano kao: “Ko oduz-
me tuđu pokretnu stvar u namjeri da je protivpravno prisvoji”.7 Ranije u praksi su
se pojavljivala, dva oprečna mišljenja u pogledu neovlašćene potrošnje električne
energije kao krivične stvari.
Prema prvom mišljenju neovlašćena potrošnja električne energije nije pro-
pisana kao posebno krivično djelo i ne može se po ovoj stvari voditi postupak u
cilju utvrđivanja krivične odgovornosti, te da je zbog toga potrebno propisati po-
sebno krivično djelo.
Prema drugom mišljenju, neovlašćena potrošnja električne energije, pred-
stvalja i krivičnu stvar, budući da se radi o pokretnoj stvari, čijim oduzimanjem u
namjeri pribavljanja protivpravne imovinske koristi, bi se ostvarila obilježja kri-
vičnog djela “Krađa”. Ovo drugo mišljenje je bilo utemeljeno u propisima, budu-
ći da su ispunjena sva obilježja krivičnog djela krađe, a krivični zakonik se ne bavi
time koje se sve pokretne stvari mogu otuđiti, jer bi to bilo nemoguće taksativ-
no nabrojati. Dakle, relevantno je da je u pitanju tuđa pokretna stvar, koju neko
oduzme u namjeri da protivpravno pribavi sebi ili drugom imovinsku korist. Ta-
kođe je važno zapaziti da ovakva mimoilaženja u praksi su u značajnoj mjeri, otu-
6 Član 123. Krivičnog zakonika Republike Srpske, “Službeni glasnik Republike Srpske”, broj 64/17.
7 Član 224. Krivičnog zakonika Republike Srpske.
362
pila oštricu institucionalne borbe protiv djela koja u sebi sadrže društvenu opa-
snost i ignorisala obavezujuću snagu propisa.
Bilo kako bilo, novi Krivični zakonik Republike Srpske je odredbom čla-
na 225. utvrdio posebno krivično djelo pod nazivom “Krađa električne energi-
je ili prirodnog gasa”. Praksa će pokazati da li su ovim riješeni uzroci navedenih
problema, odnosno da li su problemi bili u nedostacima propisa ili u nedovolj-
nom djelovanju u praksi. Kao praktičari, moramo zapaziti da je pogrešan pristup
da se problemi u praksi pokušavaju riješiti ishitrenim izmjenama propisa, a da
se prethodno pravna rješenja toga problema nisu iznalazila cjelovitim sagleda-
vanjem i dosljednom primjenom pozitivih pravnih propisa u pravnom sistemu.
Mimoilaženja u gledištima prvenstveno vode pravnoj nesigurnosti, a nedjelova-
njem u okviru pozitivnih pravnih propisa se zasigurno operativni problemi neće
riješti izmjenom propisa, ukoliko se ne otklone stvarni uzroci tih problema, koji
se mogu otkloniti samo ukoliko se svestrano sagledaju i izanaliziraju konkretni
odnosi.
ODNOS ODGOVORNOSTI ZA PLAĆANJE OBRAČUNA DISTRIBUTERU

I KRIVIČNE ODGOVORNOSTI
Odgovornost za plaćanje obračuna neovlašćeno preuzete električne energi-

je sa mreže i krivična odgovornost za preduzimanje neovlašćenih radnji na mjer-
nom mjestu i priključku su dvije različite vrste pravne odgovornosti, iako su ove
dvije vrste odgovornosti kumulisane u istoj pravnoj stvari. Ovdje se nećemo ba-
viti analizama razlika među njima, već ćemo najkraće ukazati na njihov odnos,
što ima veliki praktični značaj. Ove dvije vrste odgovornosti povodom neovlašće-
ne potrošnje mogu postojati istovremeno i paralelno. To znači da ukoliko se utvr-
di da je krajnji kupac električne energije počinilac neovlašćenih radnji, koje čine
obilježja krivičnog djela koje se goni po službenoj dužnosti, ili se pak utvrdi da je
on saizvršilac, pomagač ili podstrekač, on će odgovarati krivično, ali će istovre-
meno odgovarati i za plaćanje obračunatog iznosa prema distributeru-snabdje-
vaču električne energije za količinu neovlašćeno preuzete električne energije sa
mreže.
Nadalje, ove dvije vrste pravne odgovornosti mogu biti i nezavisne jedna od
druge. Dakle, u slučaju kada se utvrdi postojanje neovlašćenih radnji na mjernom
mjestu i priključku, ali se ne otkrije počinilac tih radnji (saizvršilac, pomagač ili
podstrekač), odnosno ne utvrdi se krivična odgovornost iz bilo kog razloga (npr.
nedostatak dokaza o izvršiocu neovlašćenih radnji ili se npr. radi o licu koje nije
363
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
krivično odgovorno itd.), to ne znači da nema odgovornosti za plaćanje obraču-

na neovlašćeno preuzete električne energije sa mreže. U tom slučaju je krajnji ku-
pac električne energije, kao korisnik mreže, takođe dužan distributeru-snabdjeva-
ču platiti obračun neovlašćeno preuzete električne energije. Ovo iz razloga što je
to vrsta odgovornosti, koja je šira od krivične odgovornosti.
U slučaju da se utvrdi krivična ogovornost nekog drugog lica za preduzi-
manje neovlašćenih radnji, i dalje je krajnji kupac odgovoran za plaćanje obraču-
natog iznosa distributeru-snabdjevaču. Dakle, krajnji kupac je uvijek odgovoran
distributeru-snabdjevaču za plaćanje obračuna neovlašćeno preuzete električne
energije, i samo spor iz tog odnosa može biti predmet upravne stvari. S druge
strane, u takvim situacijama, po našem dubokom uvjerenju, krajnji kupac bi imao
pravo da pred nadležnim sudom zahtijeva da se namiri po osnovu krivice od lica
odgovornog za preduzimanje novlašćenih radnji, bilo u krivičnom, bilo u parnič-
nom postupku.
ZAKLJUČAK
Za efikasno djelovanje u praksi, neovlašćenu potrošnju električne energije

treba sagledavati u cjelini i kao društveno opasnu pojavu - krivičnu stvar i kao
grubo kršenje propisa iz oblasti energetike – upravnu stvar. Ova upravna stvar se
rješava u upravnom postupku pred nadležnim organom, gdje se rješava odnos iz-
među krajnjeg kupca i distributera, nezavisno od krivice za preduzimanje neovla-
šćenih radnji. U tom postupku relevantno je utvrditi da li je stvorena mogućnost
nepravilnog preuzimanja energije sa mreže i da li je obračun neovlašćene potroš-
nje sačinjen u skladu sa propisima. Mogućnost nepravilnog preuzimanja energije
sa mreže dokazuju utvrđene nepravilnosti na mreži ili mjernom mjestu, te nije re-
levantno utvrđivati da li je stvarno preuzimana energija pod takvim okolnostima
i kolika je stvarna količina neovlašćeno preuzete električne energije, jer bi to bilo
nemoguće. Zbog toga je bilo nužno propisati način utvrđivanja količina i način
obračuna, kako bi se izbjegle proizvoljnosti i obezbijedila pravna sigurnost. Protiv
ove pojave svrsishodno je maksimalno koristiti postojeće pravne mehanizme i sa-
vremena tehnička rješenja.
364
MILAN KOVAĆINA, graduate lawyer,

Chief of the Legal Deparment Regulatory Commission
for Energy of the Republic of Srpska
NON-AUTHORIZED CONSUMPTION OF ELECTRICITY

AS ADMINISTRATIVE MATTER IN THE SCOPE OF ENERGY
Summary
This paper aims at pointing out to the problems faced in the practice related to non-autho-
rized consumption of electricity, as a complex legal matter and to elaborate certain legal issues and
give concrete answers which will contribute to overcome those problems. That is why, it was very
important to look at the non-authorized consumption of electricity in the light of administrative
and criminal issue and accordingly to separate the legal base for payment of the non-authorized
consumption calculation of electricity from one side and legal base for criminal responsibility from
the other one. Also, it was important to separate the non-authorized consumption, as administra-
tive matter, from the civil matters that are solved in the civil procedure. The importance of the over-
all consideration of regulations in the legal system is pointed out, as well as the importance of legal
theory, to find out the appropriate legal solutions. Such approach and action put the law and legal
mechanisms, as necessary preconditions for functioning of the organized and civilized human com-
munity in the function attributed to it in such a community.
Key words: non-authorized consumption of electricity, the non-authorized consumption cal-
culation, non-authorized operations on the network
365
ALEKSANDRA VASILJEVIĆ
NAČELA OPŠTEG UPRAVNOG POSTUPKA

Upravni postupak se zasniva na osnovnim načelima koja, zapravo, izražavaju njegov
duh i prirodu. Načela predstavljaju polazne, najopštije, ali i najvažnije norme svakog prav-
nog postupka, pa i upravnog. Njihov smisao je u definisanju temeljnih pravnih vrednosti na
osnovu kojih se rešavaju upravne stvari. Ona treba da obezbede stabilnost i ujednačenost u
procesu primene materijalno-pravnih propisa u pojedinim upravnim oblastima.
Srbija je donela novi Zakon o opštem upravnom postupku koji je u celini počeo da se
primenjuje od 01. juna 2017. godine. Ovaj Zakon, u odnosu na raniji ZUP, predviđa brojne
novine koje se, između ostalog, odnose i na načela opšteg upravnog postupka. Pravac, obim
promena i ponuđena rešenja u pogledu načela rezultat su, ne samo stavova teorije, već i naj-
novijih uporednopravnih tendencija.
Ponuđena rešenja valja tumačiti u duhu redefinisanih načela opšteg upravnog po-
stupka koja su predviđena novim ZUP-om. Time je stvoren valjan pravni osnov za unap-
ređenje stanja u oblasti upravnih procedura što će, u krajnjem slučaju, doprineti kvalitetu
pravnog poretka Republike Srbije i približiti ga evropskim i svetskim standardima.
Ključne reči: upravni postupak, načela upravnog postupka, stranka u upravnom po-
stupku, upravna stvar, upravni akt
UVOD
Regulisanje načina na koji će materijalne norme biti primenjene na kon-

kretne slučajeve, ima za cilj obezbeđenje pravne sigurnosti fizičkih i pravnih lica i
drugih subjekata kao i zakonito ostvarenje pravnog poretka. Pravna teorija, skup
Aleksandra Vasiljević, Državno pravobranilaštvo Republike Srbije, doktorand Pravnog fakul-

teta Univerziteta u Beogradu.
367
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
takvih pravnih normi kategoriše kao procesno (formalno)–pravne norme i naziva

ih postupcima. Opšte su poznati, krivični i građanski postupci, odnosno, pravila
postupanja za raspravljanje odnosa u ovim materijama pred sudskim organima.
Ta dva postupka kodifikovana su u zakonicima o krivičnom odnosno parničnom
postupku. Za upravno pravo, poseban značaj imaju upravni i upravno-sudski po-
stupak koji su uređeni posebnim zakonima.1
Norme koje određuju pravila ponašanja nosilaca upravne funkcije prilikom
rešavanja u upravnim stvarima sadržane su u zakonima koji regulišu opšti i po-
sebne upravne postupke. Međutim, valja istaći da upravni postupak nije kodifiko-
van u svim zemljama.2
Kraljevina Jugoslavija je Zakon o opštem upravnom postupku donela 1930.
godine, a on je stupio na snagu 1931. godine. Pravila ZUP-a iz prve Jugoslavije
primenjivala su se i u drugoj Jugoslaviji sve do donošenja novog ZUP-a, 1956. go-
dine, a koji je stupio na snagu 1957. godine.3
U međuvremenu, ovaj Zakon je menjan više puta i to: 1965, 1976, 1978. i
1986. godine. Usaglašavanje ZUP-a sa pravnim sistemom Savezne Republike Ju-
goslavije (Ustavom SRJ iz 1992. godine) učinjeno je 19964, odnosno, 1997. godi-
ne5. Ovaj Zakon se posle nestanka Jugoslavije primenjivao donedavno kao propis
Srbije, doduše sa malim izmenama.6
Srbija je donela novi ZUP7 koji je stupio na snagu 09. marta 2016. godine, a
u potpunosti otpočeo sa primenom 01. juna 2017. godine.
Prema ZUP-u Republike Srbije, upravni postupak predstavlja skup pravi-
la koja državni organi i organizacije, organi i organizacije pokrajinske autonomi-
je i organi i organizacije jedinica lokalne samouprave, ustanove, javna preduzeća,
posebni organi preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija i pravna i fizička lica
kojima su poverena javna ovlašćenja primenjuju kada postupaju u upravnim stva-
1 Dragan Vasiljević, Upravno pravo, Beograd, 2015, str. 267.
2 Gi Breban, Administrativno pravo Francuske, Beograd–Podgorica 2002; Martine Lom-
bard, Droit administratif, Paris 1997; Laurent Richer, Droit des contrats administratifs, Paris, 2008;
Jean Rivero, Droit administratif, Paris 1980; Dragan Vasiljević, “Francuski sistem sudske kontrole
uprave i njegov doprinos izgradnji demokratske pravne države”, NBP, Žurnal za kriminalistiku i pra-
vo, Vol. XVIII, No. 2, Beograd 2013, str. 61–71.
3 Pravni osnov za njegovu primenu bio je Zakon o nevažnosti pravnih propisa donetih pre
6. aprila 1941. godine i za vreme neprijateljske okupacije, Službeni list FNRJ, br. 86/46.
4 Službeni list SRJ, br. 55/96.
5 Službeni list SRJ, br. 33/97, 31/2001.
6 Službeni list SRJ, br. 33/97, 31/2001 i Službeni glasnik RS, br. 30/2010.
368
A. Vasiljević: Načela opšteg upravnog postupka
rima. Upravni postupak je, dakle, vezan za onaj rad subjekata uprave kada ti su-
bjekti rešavaju o nekoj upravnoj stvari.8
Kod nas, pored opšteg upravnog postupka, mogu postojati i posebni uprav-
ni postupci (devizni, carinski, poreski i drugi).9
Kada je reč o odnosu između opšteg i posebnog upravnog postupka, ZUP
ima supsidijarni (supletorni) karakter. To znači da se u svim pitanjima postupka
koja nisu regulisana posebnim zakonom primenjuju pravila ZUP-a. Drugim reči-
ma, poseban upravni postupak isključuje primenu opšteg upravnog postupka, a
opšti dopunjuje pravila posebnog postupka.10
Novi ZUP, kada je reč o odnosu između pravila opšteg i posebnih upravnih
postupaka, uvodi i važnu novinu kada se radi o mogućnosti drugačijeg uređenja
pojedinih pitanja upravnog postupka posebnim zakonom za pojedine upravne
oblasti. Ta novina se ogleda u ispunjavanju sledećih uslova: a) da je to u pojedi-
nim upravnim oblastima neophodno; b) da je to u saglasnosti sa osnovnim nače-
lima ZUP-a; v) da se na taj način ne smanjuje nivo zaštite prava i pravnih interesa
stranaka zajemčenih ZUP-om.
OSNOVNA NAČELA PREDVIĐENA ZUP-om
Upravni postupak se zasniva na osnovnim načelima koja, zapravo, izraža-

vaju njegov duh i prirodu. Načela predstavljaju polazne, najopštije, ali i najvažni-
je norme svakog pravnog postupka, pa i upravnog. Njihov smisao je u definisanju
temeljnih pravnih vrednosti na osnovu kojih se rešavaju upravne stvari. Ona tre-
ba da obezbede stabilnost i ujednačenost u procesu primene materijalno-pravnih
propisa u pojedinim upravnim oblastima.11
Konkretni instituti opšteg upravnog postupka razrada su i ostvarivanje
pojedinih njegovih osnovnih načela, kojima se izražava suština i osnovna ide-
ja upravnog postupka. Neka od načela imaju koren u odredbama Ustava, a sva
ona zajedno imaju isti cilj: zaštita prava stranaka u postupku i obezbeđenje zako-
nitosti prilikom vršenja upravne vlasti. Značaj načela ogleda se u vezi sa prime-
nom i tumačenjem normi opšteg upravnog postupka, i to kako u vezi sa otklanja-
8 Dobrosav Milovanović, Vuk Cucić, “Nova rešenja Nacrta Zakona o opštem upravnom postup-
ku u kontekstu reforme javne uprave u Srbiji “, Pravni život, број 10, Tom II, Beograd, 2015, str. 95–110.
9 Nikola Stjepanović, Stevan Lilić, Upravno pravo, Beograd 1991, str. 239–240; Stevan Lilić,
Posebno upravno pravo, Beograd, 1998.

10 Branislav Fatić, “Opšti i posebni upravni postupak”, Aktuelna pitanja jugoslovenskog svo-
jinskog, radnog i upravnog zakonodavstva, Beograd 1997, str. 217–228.

11 Zoran R. Tomić, Opšte upravno pravo, Beograd, 2009, str. 250–251.
369
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
njem nejasnoća u tim normama, tako i u vezi sa popunjavanjem pravnih praznina

u opštem upravnom postupku.12 Uz to, odredbe o osnovnim načelima upravnog
postupka “znače upozorenje svakom ko je ovlašćen da propisuje pravila posebnog
upravnog postupka šta su osnovna načela u toj materiji, od kojih se ne sme uop-
šte ili bar olako odstupiti. Svako odstupanje u ovoj oblasti ima se najuže tumačiti,
tj. u svakom nedovoljno jasnom i određenom slučaju u korist navedenih načela,
pogotovo kad su neka od tih načela ušla u Ustav (…). S druge strane, organi koji
rešavaju u upravnim stvarima i kad postupaju po posebnim pravilima upravnog
postupka, dužni su naročito da vode računa o navedenim osnovnim načelima.”13
Mišljenja smo, da osnovna načela doprinose pravilnoj interpretaciji i pri-
meni odredaba ZUP-a i posebnih upravnih postupaka, i zato ćemo ih ovde saže-
to izložiti i objasniti.
Načelo zakonitosti i predvidivosti
Načelo zakonitosti predviđeno u ZUP-u predstavlja obavezu subjeka-

ta uprave da se u svom radu pridržavaju pravila postupka. Ono je inače, odraz
ustavne odredbe (čl. 198 st. 1) prema kojoj svi pojedinačni akti i radnje državnih
organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih
pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani na zakonu.
Svi organi i organizacije, državni i nedržavni, prilikom rešavanja u uprav-
nim stvarima dužni su da poštuju odgovarajuće zakonske i druge propise (čl. 5 st.
1 ZUP-a). “Načelo zakonitosti ima i u upravnom postupku svoje dve uobičajene
strane: a) formalno-procesnu – pridržavanje ZUP-a, zatim odgovarajućih speci-
jalnih propisa, kao i organizacionih pravnih normi na koje oni upućuju; b) sadr-
žinsku – pridržavanje merodavnih opštih pravnih pravila na osnovu kojih se od-
lučuje u datoj upravnoj stvari”.14
Subjekti uprave postupaju u skladu sa načelom zakonitosti i onda kada u
upravnim stvarima rešavaju po slobodnoj oceni. U takvim slučajevima, oni mora-
ju svoje rešenje doneti u granicama ovlašćenja i u skladu sa ciljem u kome je ovla-
šćenje dato.
12 Ratko Marković, Upravno pravo, Beograd, 2002, str. 303; Radomir D. Lukić, Budimir P.
Košutić, Uvod u pravo, Beograd, 2005, str. 437; Radmila Vasić, Miodrag Jovanović, Goran Dajović,
Uvod u pravo, Beograd, 2014, str. 373.
13 Nikola Stjepanović, Upravno pravo u SFRJ – opšti deo, Beograd, 1978, str. 573.
14 Z. R. Тomić, nav. delo, str. 251.
370
Povreda načela zakonitosti u upravnom postupku ima za posledicu rušlji-

vost, a u nekim slučajevima i ništavost upravnog akta.15
U korelativnom odnosu sa načelom zakonitosti stoji i odgovornost za štetu
koju državni službenik na radu ili u vezi sa radom prouzrokuje trećem licu neza-
konitim i nepravilnim radom. Za ovu štetu odgovara Republika Srbija.16
Načelo predvidivosti ili legitimnih (opravdanih) očekivanja jedno je od na-
čela Evropskog upravnog prostora i istovremeno novo načelo koje ZUP predviđa.
Načelo predvidivosti izraz je ustavnog načela jednakosti građana pred za-
konom i ustavne odredbe kojom se garantuje jednaka zaštita prava pred organi-
ma vlasti. Suština ovog načela ogleda se u tome, da organ kada postupa u uprav-
noj stvari vodi računa i o ranijim odlukama donetim u istim ili sličnim upravnim
stvarima.
Načelo predvidivosti treba posmatrati tako da se ono ne oslanja na jednu
odluku već na ujednačenu pravnu praksu određenog organa po određenoj uprav-
noj stvari. Pri tome, nije zabranjeno odstupiti od ranije prakse, ali postoji obaveza
da organ obrazloži zašto je to u konkretnom slučaju neophodno i u čemu je razli-
ka u odnosu na druge slične slučajeve u kojima je postupljeno na drugačiji način i
da to neće imati za posledicu nejednakost građana pred zakonom.
Načelo zakonitosti je spojeno sa načelom predvidivosti i predstavlja njegov
izraz u pogledu dosledne primene prava u praksi a ne uvođenje precedentnog si-
stema (oslanjanje na jednu odluku).
Načelo srazmernosti
ZUP je u upravni postupak uveo još jedno od načela Evropskog upravnog

prostora, a to je načelo srazmernosti.
Suština ovog načela sastoji se u tome da organ može da ograniči pravo
stranke ili da utiče na njen pravni interes samo onim postupanjem koje je neop-
hodno da se njime ostvari svrha propisa i samo ako ta svrha ne može da se ostva-
ri drukčijim postupanjem kojim bi se manje ograničavala prava ili u manjoj meri
uticalo na pravni interes stranke. Takođe, ovo načelo dolazi do izražaja i u situaci-
jama kada se stranci i drugom učesniku u postupku nalaže obaveza, onda je organ
dužan da primeni one od propisanih mera koje su po njih povoljnije ako se i nji-
ma ostvaruje svrha propisa.
15 Dragan Vasiljević, Upravno pravo, Beograd, 2011, str. 360–361.
16 Zakon o državnim službenicima, Službeni glasnik RS, br. 79/2005, 81/2005, 83/2005,
64/2007, 67/2007, 116/2008, 104/2009 i 99/2014, 94/2017, 95/2018.
371
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Odredbe ZUP-a o načelu srazmernosti ne ostavljaju prostor za diskrecio-

no postupanje organa. Zakonska svrha i srazmera između preduzete mere i ostva-
renog cilja su pravni standardi koji se u istim ili sličnim situacijama moraju tu-
mačiti na isti način. Na poštovanje ovakve obaveze utiče i novo uvedeno načelo
predvidivosti. Da odredbe ZUP-a o načelu srazmernosti spadaju u domen pravno
vezanog a ne diskrecionog postupanja govori i mogućnost ne samo drugostepe-
nog organa po žalbi, nego i Upravnog suda u upravnom sporu da kontrolišu sraz-
mernost između preduzete mere i postavljenog i realizovanog zakonskog cilja kao
element zakonitosti osporenog upravnog akta. Naravno, organ norme o načelu
srazmernosti mora poštovati, bez obzira da li u upravnoj stvari odlučuje na osno-
vu pravne vezanosti ili diskrecione ocene.
Načelo srazmernosti razrađeno je dalje odredbama ZUP-a na više mesta.
Tako npr.: “ako drugostepeni organ nađe da je pobijano rešenje zakonito i pravil-
no, ali da se cilj zbog koga je ono doneto može postići i drugim sredstvima po-
voljnijim za stranku, izmeniće prvostepeno rešenje u tom smislu” (čl. 172); “ako
izvršenje može da se sprovede na više načina, pri izboru načina izvršenja organ se
pridržava načela srazmernosti” (čl. 194 stav 1).
Nema sumnje da je načelo srazmernosti jedno od osnovnih načela našeg
pozitivnog prava. Tako je odredbom člana 10 stav 1 Zakona o državnoj upravi Re-
publike Srbije17 predviđeno da “kada rešavaju u upravnom postupku i preduzi-
maju upravne radnje, organi državne uprave dužni su da koriste ona sredstva koja
su za stranku najpovoljnija, ako se i time postiže svrha i cilj zakona”.
Takođe, i Zakon o policiji Republike Srbije18 dužnu pažnju posvećuje nače-
lu srazmernosti (čl. 32, 68, 105 st. 2 i 3).
Slične primere možemo naći i u drugim propisima iz oblasti unutrašnjih
poslova, što ukazuje na činjenicu da je u našem pozitivnom pravu načelo sraz-
mernosti primenjeno u svom razvijenom obliku.19
Praktično posmatrano, načelo srazmernosti predstavlja važan “filter” za
procenu dopuštenosti upravnih radnji policije, sve do zabrane postupanja, odno-
sno policijske intervencije.20 Ovakva odluka mora se posmatrati u odnosu sa na-
čelom zakonitosti. U tom se odnosu i vidi sva složenost načela srazmernosti.21
17 Zakon o državnoj upravi, Službeni glasnik RS, br. 79/2005 i 101/2007, 95/2010, 99/2014,
47/2018, 30/2018 – dr. zakon.

18 Zakon o policiji, Službeni glasnik RS, br. 6/2016, 24/2018, 87/2018.
19 Dragan Vasiljević, Dobrosav Milovanović, “Osnovna načela u postupanju policije”, Pravni
život, br. 10, Tom II, Beograd, 2011, str. 189–192.
20 Slobodan Miletić, Sreten Jugović, Pravo unutrašnjih poslova, Beograd, 2009, str. 144–157.
21 Dragan Vasiljević, Zakonitost uprave i diskreciona ocena, Beograd, 2012, str. 126–129.
372
Ovako objašnjeno načelo srazmernosti, predstavlja ravnotežu između nače-

la zakonitosti i načela oportuniteta. U tom smislu, ono je korektiv načelu zakoni-
tosti, ali ne sme prerasti u oportunizam.22
Načelo zaštite prava stranaka i ostvarivanja javnog interesa
Načelo zaštite prava stranaka i ostvarivanja javnog interesa, podrazumeva

višestruku ulogu subjekta uprave kao obaveznog učesnika u postupku. Zapravo,
organ je dužan da omogući stranci da što lakše zaštiti i ostvari svoja prava i prav-
ne interese, ali pod uslovom da to ne ide na štetu prava i pravnih interesa trećih
lica, niti javnog interesa.
Upravni postupak je u odnosu na druge pravne postupke po mnogo čemu
specifičan. Njegova priroda je nespojiva sa obaveznim učešćem posebnog orga-
na čiji bi zadatak bio da štiti javni interes (kao što je uloga javnog tužioca u kri-
vičnom postupku). U upravnom postupku organ je taj koji je zadužen da se stara
o ostvarenju javnog interesa. Radi se o relevantnom javnom interesu za datu vr-
stu upravnih stvari.
U upravnom postupku organ je dužan da stranci omogući da što lakše zašti-
ti i ostvari ta svoja prava i pravne interese. Međutim, omogućavanje te zaštite ne
sme ići na štetu prava i pravnih interesa trećih lica niti javnog interesa.
Ovo načelo razrađeno je nizom odredaba ZUP-a. Tako, na primer, kada je
moguće neposredno odlučivanje (čl. 104) ne bi trebalo sprovoditi ispitni postu-
pak (čl. 106); kod uskraćivanja pokazivanja isprava (čl. 122 st. 5); uskraćivanja
svedočenja iz zakonskih razloga (čl. 125 st. 2 i 3); zaštite interesa sopstvenika ili
držaoca stvari u vezi sa uviđajem (čl. 133 st. 6 i 10) i drugo.
Načelo pomoći stranci
Upravni postupak treba da se odvija tako, da u njemu postoji permanen-

tna saradnja organa sa strankom i drugim učesnicima, a sve u cilju zaštite njiho-
vih prava i pravnih interesa. Da bi se stranka i drugi učesnici u postupku zaštiti-
li od štetnih posledica po njihova prava i interese, zbog neznanja i neukosti, organ
je dužan da im pruži neophodnu pomoć onda kada smatra da je to potrebno. U
upravnom postupku, po pravilu, stranka se sama brine o svojim pravima i intere-
sima. Da ne bi trpela štetne posledice, organ po službenoj dužnosti pazi da nezna-
nje i neukost stranke i drugog učesnika u postupku ne bude na štetu prava koja
22 Dragan Vasiljević, “Materijalni akti uprave s osvrtom na radnje policije”, Pravni život, бр.
11, Tom III, Beograd, 2009, str. 75–91.
373
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
im pripadaju. Isto tako, kada organ s obzirom na činjenično stanje sazna ili oce-
ni da stranka i drugi učesnik u postupku ima osnova za ostvarenje nekog prava ili
pravnog interesa, dužan je da ih na to upozori.
Takođe, predviđena je i dužnost organa da, ako u toku postupka dođe do iz-
mene propisa koji je od značaja za postupanje u upravnoj stvari, o tome informiše
stranku. Ovo je posebno važno u situaciji kada su novi propisi povoljniji za stran-
ku. Ovakvim rešenjem stranka stiče mogućnost da odustane od svog zahteva i da
po obustavljanju postupka ponovo podnese zahtev na koji će se sada primenjivati
izmenjeni, ali po nju povoljniji propisi.
Načelo delotvornosti i ekonomičnosti postupka
Načelo delotvornosti i ekonomičnosti postupka je jedno načelo sa dve urav-

notežene komponente. Jedna se tiče uspešnosti i celovitosti u smislu ostvariva-
nja i zaštite prava i pravnih interesa stranaka-delotvornost. Druga komponenta
ovog načela je ekonomičnost. Upravni postupak je, za razliku od sudskog postup-
ka, brži, manje formalizovan, ekonomičniji, jeftiniji. Ekonomičnost upravnog po-
stupka sastoji se u njegovom vođenju bez odugovlačenjai uz što manje troškova
po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potreb-
ni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja.23 Suština je u delotvorno-
sti rada organa, uz poštovanje zakonitosti ali i ekonomičnosti postupka.
U cilju razrade principa ekonomičnosti ZUP sadrži niz pravila u vezi sa
nadležnošću, načinima i rokovima za preduzimanje procesnih radnji, troškovima
i drugim pitanjima postupka.
Tako npr. pravila o jedinstvenom upravnom mestu (čl. 42) su u funkciji na-
čela ekonomičnosti u korist stranke da što jednostavnije ostvari svoja prava, kada
se radi o stvari koja se tiče nadležnosti dva ili više organa.
Takođe, odredbe o usmenoj raspravi da “usmena rasprava može da se odr-
ži i izvan sedišta organa, ako se tako znatno smanjuju troškovi ili to pogoduje te-
meljnijem, bržem i lakšem raspravljanju” (čl. 115 st. 2). Pravila o spajanju više
upravnih stvari u jedan postupak (čl. 95) izraz su principa ekonomičnosti.
ZUP na nivo načela izdiže odredbu po kojoj su organi dužni da po službe-
noj dužnosti, u skladu sa zakonom, vrše uvid u podatke o činjenicama neophod-
nim za odlučivanje o kojima se vodi službena evidencija, da ih pribavljaju i obra-
đuju. Ovakva rešenja u značajnoj meri poboljšavaju položaj stranke. Organ ima
ovu obavezu, bez obzira u kojoj upravnoj oblasti postupa. Ovo načelo je razrađe-
23 Slavoljub Popović, “Načelo efikasnosti kao uslov za ostvarivanje moderne uprave”, Pravni
život, br. 10, Beograd, 1998, str. 53–62.
374
no i u odgovarajućoj odredbi u delu ZUP-a koji uređuje dokazni postupak. No-

vina je, propisivanje prekršajne odgovornosti za ovlašćeno službeno lice koje po
službenoj dužnosti ne izvrši uvid u podatke o činjenicama neophodnim za od-
lučivanje o kojima se vodi službena evidencija, ne zatraži ih radi pribavljanja i
ne obradi, odnosno koje na zahtev organa koji vodi postupak besplatno ne ustu-
pi podatke o kojima se vodi službena evidencija (čl. 207 u vezi sa čl. 103 st. 1 i 2).
Ovakvim rešenjima se građanima daje delotvorno sredstvo pravne zaštite.
Međutim, organ jedino može od stranke da zahteva samo one podatke koji
su neophodni za njenu identifikaciju i dokumente koji potvrđuju činjenice o koji-
ma se ne vodi službena evidencija.
Načelo istine i slobodne ocene dokaza
Suština ovog načela sastoji se u tome da je organ dužan da pravilno, istini-

to i potpuno utvrdi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za zakonito i pra-
vilno postupanje u upravnoj stvari. Kada je reč o ovlašćenom službenom licu, ono
je u obavezi da odlučuje po svom uverenju koje činjenice uzima kao dokazane, na
osnovu savesne i brižljive ocene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno,
kao i na osnovu rezultata celokupnog postupka.
Ovo načelo sastoji se u zahtevu da se u upravnom postupku utvrdi pravo
stanje stvari odnosno stvarna istina. Zato je neophodno da se tačno utvrde sve
pravno relevantne činjenice odnosno odlučne činjenice, bez obzira na to da li idu
u prilog stranci ili na njenu štetu.
Načelo istine dalje je razrađeno u smislu da “organ utvrđuje činjenice i okol-
nosti od značaja za postupanje u upravnoj stvari” (čl. 102 st. 1). Osim toga, “činje-
nično stanje na kome zasniva svoj zahtev stranka je dužna da iznese tačno, potpu-
no i određeno” (čl. 102 st. 4). Radi utvrđivanja stvarnog i potpunog činjeničnog
stanja, “dozvoljeno je da se dokazuje da su u javnoj ispravi ili kopiji javne isprave
činjenice neistinito potvrđene ili da je javna isprava, odnosno kopija javne isprave
neistinito sastavljena” (čl. 120).
Greška u utvrđivanju činjeničnog stanja može da se pojavi u tri oblika: ne-
potpuno činjenično stanje, pogrešno utvrđeno činjenično stanje i izvlačenje po-
grešnog zaključka iz inače pravilno i potpuno utvrđenih činjenica. U tom smislu,
u toku rada po žalbi “prvostepeni organ može da dopuni postupak ako nađe da
je to neophodno” (čl. 165 st. 2). Kada drugostepeni organ, prilikom rešavanja po
žalbi, nađe da je u prvostepenom postupku činjenično stanje pogrešno ili nepot-
puno utvrđeno, on “sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopunja-
va postupak, ako nađe da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno ili
375
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ponavlja ceo postupak ili njegov deo, ako nađe da je učinjena povreda pravila po-
stupka koja je uticala na zakonitost i pravilnost pobijanog rešenja. U tom slučaju,
drugostepeni organ poništava pobijano rešenje i sam odlučuje o upravnoj stva-
ri, ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku mora
rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem” (čl. 171 st. 2). Takođe,
“postupak koji je okončan rešenjem protiv kojeg ne može da se izjavi žalba (ko-
načno rešenje) ponavlja se ako se sazna za nove činjenice ili stekne mogućnost da
se izvedu novi dokazi koji bi, sami ili u vezi sa ranije iznetim činjenicama ili izve-
denim dokazima, mogli da dovedu do drukčijeg rešenja” (čl. 176 st. 1 tač. 1).
Nepotpuno ili pogrešno utvrđeno činjenično stanje u upravnom postupku,
čini osnov za poništavanje rešenja od strane suda u upravnom sporu (čl. 24 ZUS-a).
U cilju utvrđivanja stvarnog stanja stvari, ovlašćeno službeno lice mora da
ima slobodu u oceni dokaza. Drugim rečima, to znači da je službeno lice ovlašće-
no: da odredi koje činjenice treba dokazivati a koje ne, s obzirom na njihov mo-
gući uticaj na rešenje date upravne stvari; da samo izvrši izbor dokaznih sredsta-
va, prema konkretnim okolnostima; da samostalno prema sopstvenom uverenju
smatra pojedine činjenice dokazanim ili ne.
U upravnom postupku svaka se pravno relevantna činjenica može dokazi-
vati načelno svim dokaznim sredstvima, a upotrebiće se ono dokazno sredstvo
koje je podesno za utvrđivanje stanja stvari i koje odgovara konkretnom sluča-
ju. Ovakva rešenja imaju za cilj da se što lakše dođe do istine. Zato je nužno da se
svaki dokaz ceni zajedno sa ostalim i to u sklopu rezultata čitavog postupka.
Načelo prava stranke na izjašnjavanje
Načelo prava stranke na izjašnjavanje podrazumeva da stranci mora da

se pruži prilika da se izjasni o činjenicama koje su od značaja za odlučivanje u
upravnoj stvari. Bez prethodnog izjašnjavanja stranke, može se odlučiti samo
kada je to zakonom dozvoljeno.
Ovo načelo podrazumeva aktivno učešće stranke u postupku kao subjekta
koji uživa određena procesna prava. Ovo načelo treba razlikovati od izjave stran-
ke kao dokaznog sredstva čija je svrha utvrđivanje pojedinih pravno relevantnih
činjenica u postupku.
Dužnost ovlašćenog službenog lica koje vodi postupak sastoji se u stvaranju
uslova i pružanju mogućnosti da stranka koristi svoje procesno pravo izjašnjava-
nja u vezi sa radnjama postupka.
376
Ovo načelo je u tesnoj vezi sa nekim drugim načelima: načelom zakonito-

sti i predvidivosti; načelom istine i slobodne ocene dokaza; načelom zaštite prava
stranaka i ostvarivanja javnog interesa i dr.
Ovo načelo razrađeno je u mnogim odredbama ZUP-a. Poseban značaj
imaju odredbe o ispitnom postupku. Tako, “ispitni postupak vodi se ako u po-
stupku neposrednog odlučivanja ne mogu da se utvrde činjenice koje su od zna-
čaja za postupanje u upravnoj stvari ili ako strankama mora da se pruži prilika
da se izjasne radi zaštite njihovih prava i pravnih interesa” (čl. 106 st. 1). “Stran-
ka ima pravo da se u ispitnom postupku izjasni o činjenicama koje su iznete i o
ponuđenim dokazima, da učestvuje u izvođenju dokaza, postavlja pitanja drugim
strankama, svedocima i veštacima, iznosi činjenice koje su od značaja za postupa-
nje u upravnoj stvari, predlaže dokaze, iznosi pravne tvrdnje i pobija tvrdnje koje
se ne slažu s njenim” (čl. 106 st. 2). “Postupak ne može da se okonča dok se stran-
ci ne pruži prilika da se izjasni o činjenicama koje su od značaja za postupanje u
upravnoj stvari” (čl. 106 st. 5).
Povreda ovog načela od strane organa koji vodi postupak i odlučuje u
upravnoj stvari predstavlja razlog za žalbu, tužbu i osnov za ponavljanje postupka.
Odstupanja od ovog načela mora da budu predviđena ZUP-om ili poseb-
nim zakonom. Kada je reč o ZUP-u, imaju se u vidu posebno odredbe o nepo-
srednom odlučivanju (čl. 104).
Načelo samostalnosti
Načelo samostalnosti odnosi se na samostalnost organa i samostalnost ovla-

šćenog službenog lica. Organ postupa u upravnoj stvari samostalno, u okviru svo-
jih ovlašćenja. Ovlašćeno službeno lice, samostalno utvrđuje činjenično stanje i
na osnovu toga primenjuje zakone i druge propise na upravnu stvar.
Nadležni organ je samostalan pri vođenju upravnog postupka i pri rešava-
nju upravne stvari. To znači, da se njegova samostalnost ogleda u tome da mu
niko ne može i ne sme određivati i davati naloge kako će da vodi postupak i kako
će rešiti upravnu stvar. S druge strane, ni sam organ takva naređenja ne bi smeo
da prihvata. Granice njegove samostalnosti određene su isključivo normama
objektivnog prava (zakonom i drugim propisima).
Što se samostalnosti službenog lica ovlašćenog za vođenje postupka tiče, on
ima dve komponente. Prva, odnosi se na samostalnost kod utvrđivanja činjenica i
okolnosti u skladu sa načelom istine i slobodne ocene dokaza. Druga, koja se tiče
samostalnosti u primeni materijalnih propisa na utvrđeno činjenično stanje.
377
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Načelo prava na žalbu i prigovor
Pravo na žalbu je jedno od osnovnih Ustavom zajemčenih prava građana.

Upravni postupak je organizovan u dva stepena. Po pravilu, protiv rešenja done-
senog u prvom stepenu, odnosno ako organ u upravnoj stvari nije odlučio u pro-
pisanom roku (ćutanje uprave), stranka ima pravo na žalbu, ako zakonom nije
drukčije propisano.24
Dvostepenost u upravnom postupku je korelativna sa konačnošću uprav-
nog akta. Konačnost rešenja znači njegovu dalju nenapadljivost žalbom u uprav-
nom postupku.
Po pravilu, konačnost rešenja je uslov za nastupanje njegove izvršnosti. Izu-
zetak je, ako je izričito predviđeno da žalba nema suspenzivno dejstvo, onda iz-
vršnost rešenja nastupa pre njegove konačnosti.
Što se prigovora tiče, on je remonstrativno pravno sredstvo u upravnom po-
stupku. Izjavljuje se subjektu koji je preduzeo upravno postupanje koje se prigo-
vorom osporava. Stranka ima pravo na prigovor u slučajevima utvrđenim ZUP-
om. Što se nadležnih državnih organa tiče, oni mogu da izjave žalbu i prigovor
kada su na to ovlašćeni zakonom. Prigovor je predviđen ZUP-om sa ciljem da
se upravna postupanja koja ne predstavljaju upravni akt, a to su upravne radnje,
upravni ugovori i pružanje javnih usluga uvedu u postojeći sistem upravnopravne
zaštite. Naime, prigovor se izjavljuje protiv navedenih oblika upravnog postupa-
nja radi dobijanja upravnog akta. Doneti upravni akt, povodom podnetog prigo-
vora, daje stranci mogućnost da izjavi žalbu u upravnom postupku i (ili) tužbu u
upravnom sporu, u zavisnosti od položaja subjekta koji je preduzeo upravno po-
stupanje u upravnoj hijerarhiji.25
Načelo pravnosnažnosti rešenja
Pravilo koje važi u upravnom postupku jeste, da rešenje protiv kojeg se

ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor postaje pravnosnažno. Takvo
pravnosnažno rešenje kojim je stranka stekla određena prava, odnosno kojim su
stranci određene neke obaveze može se poništiti, ukinuti ili izmeniti, samo u slu-
čajevima koji su predviđeni zakonom.
Pravna teorija pravi razliku između formalne i materijalne pravnosnažno-
sti. Formalna pravnosnažnost ima u vidu stranku i sastoji se u tome da stranka
24 R. Marković, nav. delo, str. 311.
25 Dragan Vasiljević, “Oblici upravnog postupanja po novom Zakonu o opštem upravnom
postupku Republike Srbije”, Pravni život, br. 10, Tom II, Beograd, 2017, str. 351–362.
378
ne može više redovnim pravnim sredstvom pobijati određeno rešenje niti pokre-
nuti upravni spor. Ova vrsta pravnosnažnosti naziva se još i procesualna pravno-
snažnost. Sa stanovišta organa koji rešava u upravnoj stvari, rešenje postaje prav-
nosnažno kada nema više pravne mogućnosti da organ u okviru svojih ovlašćenja
može uticati na sadržaj utvrđenog prava, odnosno obaveze. Ova vrsta pravno-
snažnosti rešenja naziva se materijalnom pravosnažnošću, jer je organ koji ga je
doneo vezan njegovim sadržajem.26
Odstupanja od načela pravnosnažnosti rešenja mogu biti isključivo u po-
stupku tzv. vanrednih pravnih sredstava, u skladu sa zakonom.
Međutim, ZUP ne traži zakonsko ovlašćenje za poništavanje, ukidanje, iz-
menu negativnog upravnog akta, protiv koga nema mesta žalbi niti upravnom
sporu, tj. akta kojim je odbijen zahtev stranke, pošto se smatra da takva rešenja i
ne stiču pravnosnažnost.27
Načelo pristupa informacijama i zaštita podataka
Prema ovom načelu, organ je dužan da omogući pristup informacijama od

javnog značaja u skladu sa zakonom. S druge strane, tajni i lični podaci štite se u
upravnom postupku u skladu sa zakonom.
U vezi sa upravnim postupkom koji predviđa ovo načelo, treba imati u vidu
da u pravnom sistemu postoji i Zakon o slobodnom pristupu informacijama od
javnog značaja28 kao i Zakon o zaštiti podataka o ličnosti.29 Sva tri zakona treba
posmatrati u istoj horizonatalnoj ravni koji se primenjuju u svim oblastima. Pri
njihovoj primeni potrebno je pravilno izvagati na jednoj strani javni interes, ali i
uzeti u obzir i zaštitu podataka o ličnosti na drugoj strani, kako se ne bi narušila
privatnost određenog lica.
Šire posmatrano, slobodan pristup informacijama od javnog značaja je
evropski pravni standard procesnog položaja stranke. Javni je interes da se tajni
26 “Pravnosnažno ne postaje obrazloženje nego dispozitiv odluke” (VSJ, Už. 2862/64 od 10.
04.1964.), navedeno prema Zoran R. Tomić, Upravno pravo – sistem, Beograd 1998, str. 347.
27 Ivo Krbek, “Pravnosnažnost upravnog akta”, Naša zakonitost, br. 2-4, Zagreb, 1951; Nikola
Stjepanović, “Smisao i praktičan značaj načela pravnosnažnosti rešenja u našem upravnom postup-
ku”, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, br. 4, Beograd, 1961; Pavle Dimitrijević, Pravnosnažnost
upravnog akta, Beograd 1963.
28 Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, Službeni glasnik RS, br.
120/2004, 54/2007, 104/2009 i 36/2010.

Zakon o zaštiti podataka o ličnosti, Službeni glasnik RS, br. 97/2008, 104/2009- dr. zakon,
29
68/2012 – odluka US i 107/2012.
379
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
podaci zaštite i čuvaju, a interes je stranke da se obezbede od neovlašćenog uvida

podaci o njenoj ličnosti, da se čuva njena privatnost.
Ovo načelo je razrađeno u mnogim odredbama ZUP-a. Poseban značaj
imaju odredbe koje se odnose na razgledanje spisa i obaveštavanje o toku postup-
ka (čl. 64 i 65). Zatim, odredbe koje se odnose na javnost usmene rasprave i is-
ključenje javnosti (čl. 112).
NAČELA UPRAVNOG POSTUPKA U STRANOM PRAVU

Crna Gora
Crna Gora je krajem 2014. godine donela novi Zakon o upravnom postup-
ku koji je počeo da se primenjuje od 01.01. 2016. godine.30 Pre toga, sa malim iz-
menama, u primeni je bio bivši jugoslovenski Zakon o opštem upravnom postup-
ku.31 U osnovnim odredbama Zakona (čl. 5–17) definisana su osnovna načela
upravnog postupka. Prema Zakonu, upravni postupak u pravu Crne Gore zasno-
van je na sledećim načelima: načelo zakonitosti i opravdanih očekivanja strana-
ka; načelo srazmernosti; pravo stranke na pravnu zaštitu; načelo aktivne pomo-
ći stranci; upotreba jezika i pisma u postupku; načelo ekonomičnosti i efikasnosti
postupka; načelo utvrđivanja istine; načelo samostalnosti i slobodne ocjene do-
kaza; načelo pribavljanja podataka po službenoj dužnosti; pravo stranke na izjaš-
njavanje; zabrana zloupotrebe prava; pravo na razgledanje spisa; upotreba rodno
osjetljivog jezika.
Rešenja koja su predviđena Zakonom a odnose se na načela upravnog po-
stupka, veoma su slična onima koja sadrži i Zakon o opštem upravnom postup-
ku Republike Srbije. Međutim, ima i nekih razlika u smislu da Zakon Crne Gore
predviđa neka načela koja nisu sadržana u ZUP-u Republike Srbije. Primer za ovu
tvrdnju je načelo zabrane zloupotrebe prava, kao i načelo upotrebe rodno osjetlji-
vog jezika.
Zabrana zloupotrebe prava u najopštijem smislu podrazumeva, da je javno-
pravni organ dužan da spreči svaku zloupotrebu prava stranke u upravnom po-
stupku. Što se upotrebe rodno osjetljivog jezika tiče, to znači da izrazi koji se ko-
riste za fizička lica u muškom rodu podrazumevaju iste izraze u ženskom rodu.32
30 Zakon o upravnom postupku, Službeni list Crne Gore, br. 56/2014.
31 Ljubomir Sekulić, Osnovi upravnog prava, Podgorica 2004, str. 155–169; Stevan Lilić, Dra-
žen Cerović, Upravno procesno pravo, Podgorica, 2013.
32 Zakon o upravnom postupku, Službeni list Crne Gore, br. 56/2014.
380
Hrvatska
Hrvatska je pre Srbije, ali i Crne Gore, donela novi Zakon o opštem uprav-
nom postupku. Ona je to učinila u procesu harmonizacije svog pravnog poret-
ka sa pravom Evropske unije još 2009. godine.33 U prvom delu Zakona u okviru
prve glave koja se odnosi na opšte odredbe (čl. 5–14), definisana su načela opšteg
upravnog postupka, i to: načelo zakonitosti; načelo razmjernosti u zaštiti prava
stranaka i javnog interesa; načelo pomoći stranci; načelo utvrđivanja materijalne
istine; načelo samostalnosti i slobodne ocjene dokaza; načelo učinkovitosti i eko-
nomičnosti; načelo pristupa podacima i zaštite podataka; pravo stranke na prav-
ni lijek; pravo zaštite stečenih prava stranaka; službena upotreba jezika i pisma.
Kada je reč o rešenjima koja su ponuđena u Zakonu, a tiču se načela op-
šteg upravnog postupka, možemo reći da suštinskih razlika sa rešenjima u pra-
vu Srbije i Crne Gore zapravo i nema. Ova konstatacija ne iznenađuje, jer su sve
tri zemlje novelirale svoje upravno-procesne zakone usaglašavajući ih sa pravom
Evropske unije, tako da su se na neki način ugledale na iste uzore i postupale po
istim preporukama. Pri tome, treba imati u vidu i činjenicu da su sve tri zemlje
pre donošenja ovih zakona imale istu pravnu tradiciju i primenjivale, sa malim iz-
menama, isti Zakon o opšte upravnom postupku. Sve ovo potvrđuje i činjenicu
da, načela imaju univerzalni karakter i prirodu u savremenim pravnim porecima
pa otuda u nacionalnim zakonodavstvima i nema suštinske razlike kada je o nji-
ma reč. Ukoliko i postoje, one su više terminološke prirode.34
EVROPEIZACIJA OPŠTEG UPRAVNOG POSTUPKA
O procesu evropeizacije upravnog postupka može se govoriti sa aspekta dva

glavna pokretača tog procesa, Evropske unije i Saveta Evrope, što je za posledicu
imalo nastajanje evropskog upravnog prostora.
Što se Evropske unije tiče, ona deluje na različite načine:
1. Postoje načela i pravila koja institucije Evropske unije primenjuju na su-
bjekte sa područja Evropske unije, ali i na područja zemalja kandidata za član-
stvo, koja deluju kao svojevrsni uzor za sva upravna postupanja.
2. U okviru same Evropske unije utemeljen je skup načela koja važe na nje-
nom prostoru za sve materije i obavezuju institucije Evropske unije, a naziva se
33 Zakon o općem upravnom postupku, Narodne novine Hrvatske, br. 47/09.
34 Velimir Ivančević, Institucije upravnog prava, Zagreb 1983; Ivo Borković, Upravno pravo,
Zagreb 2002; Ivan Koprić, Upoznavanje sa novim Zakonom o općem upravnom postupku, Zagreb 2010.
381
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
evropskim upravnim prostorom. On se sastoji od načela iz pisanih pravnih izvo-

ra, ali i od nepisanih načela raširenih u državama članicama. Među pisanim izvo-
rima ističe se Povelja o osnovnim pravima Evropske unije iz Nice, usvojena 2000.
godine. Ona utemeljuje pravo na dobru upravu, koje znači da svako ima pra-
vo da se njegov predmet tretira nepristrasno, korektno i u razumnom vremen-
skom okviru. Pored Povelje, u oblikovanju evropskog upravnog prostora važnu
ulogu ima Evropski kodeks dobrog upravnog postupanja evropskog ombudsma-
na iz 2001. godine, kao i Direktiva o službama (uslugama) u unutrašnjem tržištu
iz 2006. godine. Evropski upravni prostor satkan iz načela dobre uprave poštuju i
primenjuju sudovi Evropske unije, Sud prvog stepena i Sud pravde. Oni poništa-
vaju upravne odluke ako su donesene uz bitne proceduralne greške. Tako se nače-
la evropskog upravnog prostora pokazuju prikladnima za preuzimanje i u nacio-
nalnim zakonodavstvima.35
3. Države članice u slučajevima kada primenjuju evropsko materijalno pra-
vo, pod posebnom su prismotrom Evropske unije. Evropska unija u takvim situ-
acijama traži primenu temeljnih načela, kao što su jednakost i efektivnost. Veli-
ki značaj u poštovanju ovih i drugih načela dao je doprinos i Sud pravde svojim
presudama. Zbog toga u zemljama članicama dolazi do približavanja nacionalnog
upravnog procesnog prava načelima evropskog upravnog prostora.36
4. Prisutne su tendencije koje se odnose na izradu i donošenje kodeksa do-
bre upravne prakse kao oblika mekog prava (soft law).
Što se Saveta Evrope tiče, njegovo dejstvo se ogleda u stvaranju upravnih
standarda, manje strogih izvora prava, najčešće putem preporuka i rezolucija, ali
i putem međunarodnih ugovora. Najvažniji takav ugovor je Evropska konvenci-
ja za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. I Sud pravde primenjuje ovu Kon-
venciju, odnosno štiti osnovna prava kao deo evropskog prava. Međutim, glavni
zaštitnik ljudskih prava i sloboda utemeljenih ovom Konvencijom jeste Evropski
35 Marko Davinić, Evropski ombudsman i loša uprava, Beograd 2013; Dario Đerđa, Osno-
ve upravnog prava Evropske unije, Rijeka 2012; Budimir Košutić, Branko Rakić, Bojan Milisavlje-
vić, Uvod u pravo evropskih integracija, Beograd 2013, str. 150–152; Guy Isaac, Droit communautai-
re général, Paris 1989; John Tillotson, European Community Law, text, cases and materials, London
1994; Penelope Kent, European Community Law, London 1992; Stephen Weatherill, Law and Inte-
gration in the Eurоpean Union, Oxford 1995; Klaus–Dieter Borchardt, European Integration, The ori-
gins and growth of the European Union, Luxembourg 1995; Dominik Lasok, John William Bridge,
Law and Institutions of the European Communities, London 1987; Jürgen Schwarze, European Admi-
nistrative Law, London 2006; Radovan D. Vukadinović, Pravo Evropske unije, Beograd 1995; Branko
M. Rakić, Harmonizacija jugoslovenskog prava sa pravom Evropske unije, Beograd 1997.
36 Zorica Vukašinović Radojičić, Pravna pitanja službeničkih odnosa, Beograd 2015, str. 105–119.
382
sud za ljudska prava, naravno tek nakon odluka domaćih upravnih i drugih sudo-
va, uključujući i ustavne sudove.
Postoji još jedan način uticaja na evropeizaciju nacionalnog upravnog pro-
cesnog prava. Reč je o delovanju Sigme, koja je organizaciono deo OECD-a, a fi-
nansira je Evropska komisija. Ona je utvrdila niz načela opšteg upravnog postup-
ka, a razvila i detaljnu listu pitanja za proveru sadržaja zakona o opštem upravnom
postupku. Sigma prati i nadgleda postupak izgradnje upravnih kapaciteta, kao je-
dan od temeljnih uslova za pridruživanje Evropskoj uniji, pri čemu su njeni stan-
dardi i zahtevi tokom vremena sve strožiji. Njene ocene ulaze u skraćenom obliku
o napretku pojedine zemlje kandidatkinje za članstvo u Evropskoj uniji te u vrlo
velikoj meri utiču na odluke evropskih institucija tokom procesa pridruživanja.37
Krajnju proveru, sa gledišta evropskih standarda nacionalno opšte upravno proce-
sno zakonodavstvo prolazi pred evropskim sudovima. Pritom se mora naglasiti, da
evropski sudovi ne ulaze u detalje nacionalne pravne regulative opšteg upravnog
postupka, koliko prosuđuju ishode i učinke njihove primene.
ZAKLJUČAK
Načela su, po pravilu, univerzalne prirode. To se odnosi i na načela uprav-

nog postupanja subjekata uprave, kao najviši standardi bez kojih nije moguće za-
misliti bilo koji, važeći pravni poredak. Ona su interdisciplinarna i mogu se preci-
zno odrediti, samo ako se sagledaju u jednom širem kontekstu, u okviru pojava u
društvenoj stvarnosti gde nalaze svoju primenu.
Načela imaju veliki značaj. Pod njima se podrazumevaju principi koji važe u
upravnom postupku. Njima se na sažet i pregledan način izražava suština na kojoj
počiva ZUP. Svi segmenti ZUP-a su u stvari realizacija pravila sadržanih u osnov-
nim načelima. Stoga su načela ZUP-a opšteobavezna, kako za opšti upravni po-
stupak, tako i za sve posebne postupke. Putem načela se objašnjava kako subjekti
uprave treba da postupaju u upravnim stvarima.
Pravni značaj ovih načela je u tome, što organi koji su ovlašćeni za propisi-
vanje odredaba posebnog upravnog postupka moraju da vode računa o ovim os-
novnim načelima kada koriste takva ovlašćenja.
Odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka moraju biti u saglasnosti
sa osnovnim načelima. Značaj ovih načela je i u tome što, ukoliko postoje odred-
be posebnog upravnog postupka one se moraju tumačiti u skladu sa osnovnim
načelima.
37 Zorica Vukašinović Radojičić, Evropski službenički sistemi, Beograd 2013, str. 29–49.
383
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Smisao i duh ovih načela mora biti ugrađen u svaki pojedinačni slučaj. Nji-
hovo poštovanje imperativ je za svako demokratsko društvo. Kada je rad upra-
ve neposredno usmeren prema građanima, njihovo nepoštovanje direktno može
ugroziti neka osnovna prava i slobode građana. Povreda načela predstavlja povre-
du postupka, i zbog te povrede se mogu upotrebiti odgovarajuća pravna sredstva.
Povreda nekih načela se direktno sankcioniše, dok se druge povrede sankcionišu
posredno.
Načela su i uputstva za slučaj kada se pojavi dilema u pogledu shvatanja
odredbi ZUP-a. Kada ne bi postojala načela, onda bi bilo različitog tumačenja a
samim tim i povreda određenih prava stranaka u postupku. To bi vodilo u prav-
nu nesigurnost i neizvesnost, pošto bi subjekt uprave mogao različito da postupa
u potpuno jednakim slučajevima, odnosno ne bi bilo ravnopravnosti među stran-
kama u identičnim situacijama.
Dobro i adekvatno uređen upravni postupak uslov je donošenja zakonitih
i pravilnih upravnih akata. Sam značaj upravnog postupka je veliki. Zahvaljujući
njemu, obezbeđuje se veća pravna sigurnost svih njegovih učesnika kao i zakoni-
to ostvarenje pravnog poretka.
Novim ZUP-om su predviđene brojne novine, koje se, između ostalog, od-
nose i na načela. Pravac, obim promena i ponuđena rešenja u pogledu načela, re-
zultat su ne samo stavova teorije već i najnovijih uporednopravnih tendencija.
Novi ZUP bi trebalo da unapredi rad uprave, da omogući bolje ostvariva-
nje i zaštitu prava i interesa stranaka u postupku ali i javnog interesa. Građane i
privredu je neophodno osloboditi nepotrebnog administrativnog tereta, upravi se
mora omogućiti da korisnicima svojih usluga pruži više, a to podrazumeva po-
jednostavljenje i ubrzanje upravnih procedura, odnosno poboljšanje efikasnosti i
ekonomičnosti postupka. Građanima se mora pružiti veća pravna zaštita u svim
oblicima upravnog postupanja.
Da bi se sve ovo postiglo, svakako, da će svoj doprinos dati i unapređena
rešenja koja se odnose na načela upravnog postupka ali i brojne novine koje ih
preciziraju i razrađuju. Sve ovo valja tumačiti u duhu redefinisanih načela opšteg
upravnog postupka, koja su predviđena novim ZUP-om. Time je stvoren valjan
pravni osnov za unapređenje stanja u oblasti upravnih procedura, što će u kraj-
njem slučaju, doprineti kvalitetu pravnog poretka Republike Srbije i približiti ga
evropskim i svetskim standardima.
384
ALEKSANDRA VASILJEVIĆ
State Attorney’s Office of the Republic of Serbia
Doctoral candidate at the Faculty of Law,
PRINCIPLES OF ADMINISTRATIVE PROCEDURE
Summary
Administrative procedure is based on the basic principles which, in fact, express its spir-
it and nature. The principles represent the initial and the most general, but also the most important
norms of any legal proceedings, including administrative ones. Their purpose is to define the fun-
damental legal values which are the base for resolution of administrative matters. They are to pro-
vide stability and consistency in the application of substantive legal regulations in certain adminis-
trative areas.
Serbia has passed a new Law on general administrative procedure which will apply from 1
June 2017. The proposed solutions that are mentioned in this article, as well as others, must be in-
terpreted in the spirit of redefined principles of general administrative procedure provided by the
new LGAP. This has created a valid legal basis for improvements in the field of administrative pro-
cedures which will ultimately contribute to the quality of the legal system of the Republic of Serbia
and bring it closer to European and international standards.
Key words: administrative procedure, principles of administrative proceedings, the party in
the administrative proceeding, the administrative matter, an administrative act
385
TREĆA KATEDRA
PRAVO
NA IMOVINU
Opšta pitanja – Kodifikacije – Svojina

– Ugovor i odgovornost za štetu
Opšta pitanja – kodifikacije
BRANKO MORAIT
NAČELA OBLIGACIONOG PRAVA U OPUSU

AKADEMIKA PROF. DR SLOBODANA PEROVIĆA
U radu se osvjetljava značaj doprinosa koje je dao profesor Slobodan Perović formuli-
sanju i ozakonjenju načela Obligacionog prava u Zakonu o obligacionim odnosima. Posebno
se ističe uloga Kopaoničke škole prirodnog prava pod sjajnim rukovođenjem profesora Slobo-
dana Perovića i njen ogromni uticaj na savremeni proces kodifikovanja Građanskog prava u
Republici Srbiji.
Ključne riječi: pravni principi, načela obligacionog prava, kodifikacija
UVOD
U istoriji kodifikovanja jugoslovenskog obligacionog prava najznačajni-

je mjesto pripada dvojici velikana, prof. dr Mihailu Konstantinoviću i akademi-
ku prof. dr Slobodanu Peroviću.1 Kako je naznačio profesor Slobodan Perović u
svom Predgovoru uz Zakon o obligacionim odnosima2 koji objašnjava osnovnu
koncepciju Zakona o obligacionim odnosima, kodifikacija uveličava bogatstvo
pravne zajednice, širi horizonte unutrašnjeg prava, teži pronalaženju zajedničke
tačke jednog nadnacionalnog prava, učvršćuje izgrađene odnose preko koheren-
Prof. dr Branko Morait, sudija Suda BiH.
1 U daljem tekstu: profesor Slobodan Perović.
2 Napisan maja 1978. godine i objavljivan uz Zakon o obligacionim odnosima od prvog do
sedmog izdanja.
389
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
tne pravne cjeline doprinoseći uspostavljanju i poštovanju načela pravne sigurno-

sti, ali da istovremeno podstiče evoluciju prava.3 Načelo pravne sigurnosti, upot-
punjeno nesputanom i nužnom evolucijom prava, jeste “okolnost o kojoj svaka
uspješna kodifikacija mora voditi računa.”4 Rad na kodifikovanju jugoslovenskog
imovinskog prava, profesor Perović, u navedenom predgovoru, prati od 1951. go-
dine kada je izrađen Nacrt zakona o naknadi štete, preko Skice za zakonik o obli-
gacijama i ugovorima profesora Mihaila Konstantinovića, zatim publikovanog
zbornika radova sa savjetovanja pod zajedničkim naslovom Sadržina Zakonika o
obligacijama kao dela civilnog kodeksa5 od strane Zajedničke komisije svih vije-
ća Savezne skupštine, preko izrade dva nacrta (1973. i 1974. godine, Prijedloga
(marta 1974. godine), nacrta od 1975. i 1976. do Prijedloga zakona o obligacio-
nim odnosima (decembra 1977. godine), koji je Savezno vijeće Skupštine SFRJ
usvojilo 30. marta 1978. godine i koji je stupio na snagu 1. oktobra 1978. godine.6
NAČELA ZAKONA O OBLIGACIONIM ODNOSIMA
Prvi dio Zakona o obligacionim odnosima posvećen je osnovama obliga-

cionih odnosa (Opšti dio) koji sadrži, između ostalih odredbi, na prvom mjestu,
osnovna načela. Profesor Slobodan Perović, u navedenom predgovoru Zakona o
obligacionim odnosima, izlaže princip jedinstvenog regulisanja, tj. stanovište da
se Zakonom o obligacionim odnosima “na jedinstven način regulišu odnosi koji
nastaju u oblasti prometa robe i usluga, bez obzira na različite pravne statuse su-
bjekata tog prometa.”7 Polazeći od ideje da se pravna sigurnost očuva ne zapo-
stavljajući evoluciju prava i pretjerano formalizovanje na štetu stranaka koje stro-
ge norme i njihova stroga primjena mogu povrijediti zbog nepravičnih rješenja,
profesor Perović kao vrline Zakona o obligacionim odnosima navodi davanje više
mjesta širim kriterijumima i pravnim standardima. To pitanje profesor Perović
postavlja kao dilemu. “Pitanje je, u stvari: kako pravnom normom regulisati odre-
3 Prema: “Zakon o obligacionim odnosima, s registrom pojmova”, dvanaesto, izmenjeno i
dopunjeno izdanje s najnovijim zakonskim izmenama, predgovor, Slobodan K. Perović, JP Službeni
list SRJ, Beograd 2001. 4.
4 Ibidem.
5 Zagreb, januara 1970. godine.
6 Zakon o obligacionim odnosima, s registrom pojmova, dvanaesto, izmenjeno i dopunjeno
izdanje s najnovijim zakonskim izmenama, predgovor, Slobodan K. Perović, op. cit., 6.
7 Ibidem., 10.
390
B. Morait: Načela obligacionog prava u opusu akademika prof. dr Slobodana Perovića
đene društvene odnose, a da pri tome isključivi zahtevi formalnopravne primene

prava ne povrede osećanje pravičnosti, odnosno da isključiuvi zahtevi pravičnosti
ne dovedu u pitanje princip pravne sigurnosti.”8 Indicirajuće za značaj i funkci-
ju načela obligacionog prava u obligacionim odnosima formulisanje odredbi Za-
kon o obligacionim odnosima u materiji tumačenja ugovora, koji predviđa da se
pri tumačenju spornih odredaba ne treba držati doslovno teksta zakonske odred-
be, već treba istraživati zajedničku namjeru ugovarača i odredbu tako razumjeti
kako odgovara načelima obligacionog prava utvrđenim ovim zakonom.9 Shvata-
nju profesora Slobodana Perovića o dopunjavanju pravnih propisa kroz odred-
be o osnovnim načelima slijedi ocjena o trihotomiji pojmova (pravičnost, savje-
snost i poštenje i dobri običaji). Ovi pojmovi su korekcija maksimi10 summum
ius summa iniuria, kao uputa da se sudska praksa ne upusti u slobodno dopunja-
vanje pravnih odredbi po primjeru pretorske prakse, nego da načelo zakonitosti
mora biti uvijek poštovano, nego da se u primjeni dozvoljenih metapravnih kri-
terija (običaj, moral) ne drže metoda egzegeze koji je okupiran slovom zakona,
nego da vide duh i smisao zakona u punom smislu.
Tako je Zakon o obligacionim odnosima dozvolio primjenu pravičnosti u
sudskom postupanju, kao mjerilo, samo onda ako priroda konkretnog pravnog
pravila to dozvoljava, ali ne kao subjektivno mjerilo suda nego pravičnost koja se
objektivno prosuđuje tako da “sud treba da ide jedan korak dalje od zakona, ali ne
bez zakona.”11 Takvu objektivnu primjenu mjerila pravičnosti Zakon o obligacio-
nim odnosima obezbjeđuje lociranjem u pojedine odredbe, kao što su: odredbe o
odgovornosti po osnovu pravičnosti (član 169), odredbe o odgovornosti u slučaju
udesa izazvanog motornim vozilima u pokretu (član 178), odredbe o pravu regre-
sa isplatioca kod odgovornosti više lica za istu štetu (član 208), odredbe o dopun-
skim pravilima tumačenja teretnih ugovora u smislu da se ostvaruje pravičan od-
nos uzajamnih davanja (član 101), kod mogućnosti raskidanja ili izmjene ugovora
zbog promijenjenih okolnosti (član 133), u odredbama o pravičnoj naknadi šte-
te (čl. 201. i 202), kao i u odredbama pojedinih ugovora iz drugog dijela Zakona.12
Načelo savjesnosti i poštenja (član 12. U zasnivanju obligacionih odnosa i
ostvarivanju prava i obaveza iz tih odnosa strane su dužne da se pridržavaju nače-
la savesnosti i poštenja) prožima sve obligacione odnose kao dužnost od momen-
8 Ibidem, 13.
9 Ibidem, 14.
10 Ibidem, 18.
11 Ibidem, 14.
12 Ibidem, 14–17.
391
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ta zasnivanja do ostvarivanja prava i obaveza iz tih odnosa. Mogućnost primje-

ne dobrih običaja odnosno dobrih poslovnih običaja locirana je u smislu propisa
osnovnih načela (član 21. (1) Strane u obligacionim odnosima dužne su da u prav-
nom prometu postupaju u skladu sa dobrim poslovnim običajima. (2) Na obligaci-
one odnose se primenjuju uzanse ako su strane u obligacionim odnosima ugovori-
le njihovu primenu ili ako iz okolnosti proizilazi da su njihovu primenu htele). Kao
i načelo savjesnosti i poštenja tako je i primjena dobrih običaja konkretizovana na
mnogim mjestima u Zakonu.13 Profesor Slobodan Perović je iznio i svoj stav da
“odredbe o primjeni metapravnih mjerila (običaj, moral) ne treba pratriti pogledom
egzegeze koji je okupiran samo slovom zakona i koji zbog toga nije u stanju da vidi
duh i smisao zakona.”14
Značajno je načelo o ravnopravnosti strana u obligacionim odnosima (član
11), i načelo zabrane stvaranja i iskorišćavanja monopolskog položaja (član 14)
koje slijede i načelo dužnosti ispunjenja obaveze (član 17) i načelo ponašanja u iz-
vršavanju obaveza i ostvarivanju prava (član 18), kao i načelo zabrane zloupotrebe
prava protivno cilju zbog koga je ono zakonom ustanovljeno ili priznato (član 13).
Načelo autonomije volje iz odredbe člana 10. Zakona o obligacionim odno-
sima, po kojoj su strane u obligacionim odnosima slobodne da svoje odnose ure-
đuju po svojoj volji, ali uz ograničenja koja im stvara ustanova “javnog poretka”,
u okvirima prinudnih propisa, javnog poretka i dobrih običaja. Time je uz nače-
lo autonomije volje uspostavljeno opšte ograničenje slobode ugovaranja, koje je
konkretizovano i u nizu slijedećih odredaba koje se tiču predmeta, prirode poje-
dinih stvari i osnova ugovora.15
Načelu autonomije volje kompatibilno je i načelo konsenzualizma po ko-
joj zaključenje ugovora ne podliježe nikakvoj formi, osim ako je zakonom drukči-
je određeno (član 67). Uprkos ovom načelnom stavu, profesor Slobodan Perović
ukjazuje na pojavu “renesanse formalizma” u mnogim slučajevima kada zakon za
pojedine ugovore propisuje naročitu formu, najčešće pismenu.16 Zakon o obliga-
cionim odnosima je tzv. Realne ugovore regulisao kao konsenzualne (čl. 557, 712,
966).17
Princip ekvivalentnosti kod dvostranih ugovora (odredba člana 15. (1) U
zasnivanju dvostranih ugovora strane polaze od načela jednake vrednosti uzaja-
13 Ibidem, 17.
14 Ibidem, 19.
15 Ibidem, 20.
16 Ibidem, 26.
17 Ibidem, 27.
392
mnih davanja. (2) Zakonom se određuje u kojim slučajevima narušavanje tog nače-
la povlači pravne posledice). Znači da se pravne posljedice vezuju za pravila o od-
govornosti za materijalne i pravne nedostatke (čl. 121, 478–500, 508–515), pravila
o prekomjernom oštećenju i zabrani zelenaškog ugovora (čl. 139–141) i pravila o
raskidu ili izmjeni ugovora zbog promijenjenih okolnosti (čl. 133–136).18
Kao načelo kompatibilno prethodno navedenom načelu ekvivalentnosti po-
stavljeno je načelo monetarnog nominalizma, a ne valorizma.19
Načelo zabrane prouzrokovanja štete ( član 16) univerzalno propisuje da
je svako dužan da se uzdrži od postupka kojim se može drugom prouzrokova-
ti šteta. Opšta načela naslovljena su i kod odeljka prouzrokovanja štete (čl. 154–
157). U ovim načelnim odredbama date su definicije osnova odgovornosti, štete,
zahtjeva da se ukloni opasnost štete i zahtjeva da se prestane sa povredom pra-
va ličnosti.
Profesor Slobodan Perović smatrao je da se normiranjem načela Zakon o
obligacionim odnosima vezao za one napore da se “čvrsta” odnosno “kruta” prav-
na norma ublaži i koriguje izvjesnim pravilima i kriterijumima kao što su, pravič-
nost, savjesnost i poštenje, moral i dobri običaji.20
Važan je doprinos profesora Slobodana Perovića Izmjenama i dopunama
Zakona o obligacionim odnosima od 16. juna 1993. godine, koje je nazvao, “oslo-
bođenje Zakona od političko-ideološke terminologije.21 To profesor Perović obra-
zlaže time da je Zakon o obligacionim odnosima sadržavao u odredbama čl. 3–9.
načela koja u bila izraz ideološko-političkih floskula svoga vremena, kao što je ne-
svojinski koncept društvene svojine, samoupravno sporazumijevanje i dogovara-
nje, društveno planiranje, saradnja društvenih pravnih lica i jedinstva jugosloven-
skog tržišta. Ovaj čitav ideološko-politički kompozit, nakalemljen je na odredbe
Skice profesora Mihaila Konstantinovića, što je u kondenzovanom obliku nave-
deno u članu 1. Cilj i sadržaj zakona.22 Iz tih razloga su odredbe čl. 1, 3–9. Zako-
na brisane.
18 Ibidem, 23.
19 Ibidem, 54.
20 Ibidem, 72.
21 Ibidem, 97.
22 “Radi stvaranja uslova za slobodan promet robe i vršenje usluga na jedinstvenom jugoslo-
venskom tržištu u uslovima socijalističke robne proizvodnje i za zadovoljavanje materijalnih i dru-
gih potreba radnih ljudi i građana, kao i radi obezbeđivanja odgovornosti organizacija udruženog
rada i drugih učesnika u pravnom prometu za izvršavanje njihovih obaveza, a time i za ostvarivanje
i za razvoj socijalističkih samoupravnih društveno-ekonomskih odnosa, ovim zakonom uređuju se
osnovi obligacionih odnosa (opšti deo) i ugovorni i drugi obligacioni odnosi u oblasti prometa robe
i usluga.”
393
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
DOPRINOS KOPAONIČKE ŠKOLE PRIRODNOG PRAVA
Kopaonička škola prava nastala u okrilju Udruženja pravnika Srbije 1987.

godine kao Škola civilnog prava u ličnosti profesora Slobodana Perovića imala je
svog velikog inspiratora i neumornog pregaoca. Svaki susret je započinjao inspi-
rativnom besedom o osnovnoj temi susreta koja je davala ton petodnevnom radu
po katedrama i u plenumu. Moto je bio da Škola putem univerzalnih vrijednosti
vrati vjeru u ono pravo čiji je smisao da služi pravdi, a ne volji i samovolji vladaju-
će klase.23 Škola je, po riječima profesora Slobodana Perovića, postavila svoj “na-
učni titulus” kao branu od agresija od egzegeze i apologetike prava kao izraza re-
volucionarne svijesti.24 To je značilo da se djelatnost Škole odbrani od pravnog
pozitivizma koji smisao prava nalazi u interpretaciji zakonskih paragrafa i u apo-
logiji prava kao volje vladajuće klase koju štiti država kao aparat fizičkog nasilja.25
Škola je imala da otvori put objašnjenju fenomena prava putem filozofije prirod-
nog prava i da otvori vrata samosvjesnoj, slobodnoj, naučnoj i stručnoj misli.26 Za
naše izlaganje poseban značaj ima Beseda iz 1993, Moć i nemoć ugovora.27 Snagu
ugovora vidio je u njegovom izvršenju, odnosno, kada je u pitanju ugovor, sve za-
visi od njegovog izvršenja.28 Profesor Slobodan Perović je nadahnuto isticao da je
ugovor sinteza dva kulturna dobra: prava i morala, i da se pojedinačna volja može
da raširi sve dok ne povrijedi opšta pravila i opšta dobra društva u kojem je nasta-
la i u kojem nastoji da se realizuje.29
O ustanovi javnog poretka rečeno je kako je to skup principa jedne pravno
organizovane zajednice, iskazanih kroz određena pravna i moralna pravila koje
ugovarači moraju poštovati u odnosu na predmet i kauzu ugovorne obaveze.30
Kada govori o moralnoj triparticiji prava, ukazuje na evoluciju od principa od-
mazde – učini zlo, preko principa hrišćanske civilizacije – ne učini zlo, do savre-
menog prava, nadahnuto racionalnom koncepcijom prirodnog prava ugrađenom
u međunarodne dokumente ljudskih prava koje naređuje – učini dobro.31 Od po-
sebnog značaja je Dvadeset šesti susret Kopaoničke škole prirodnog prava posve-
23 Slobodan Perović, Besede sa Kopaonika, Beograd, 2017. 8.
24 Ibidem, 9.
25 Ibidem.
26 Ibidem.
27 Ibidem, 81.
28 Ibidem, 87.
29 Ibidem, 89.
30 Ibidem, 93.
31 Ibidem, 173.
394
ćenog opštoj godišnjoj temi “Pravo i dostojanstvo.” Dostojanstvo se određuje kao

“sveobuhvatna ustanova ljudskih vrlina” koja sa slobodom čini jedinstvenu cjeli-
nu ljudskosti, jer jedno bez drugog ne ide. Dostojanstvo nema cijenu, ono je izvan
prometa, uzvišenije je od svake cijene, ne odgovara mu nikakav ekvivalent, a čo-
vjek gubi dostojanstvo ako ga proda ili ako ne poštuje dostojanstvo drugoga čo-
vjeka.32 Na kraju, profesor Perović poručuje da je dostojanstvo osnovno pravo lič-
nosti.33
Dvadeset sedmi susret Kopaoničke škole prirodnog prava posvećen je op-
štoj godišnjoj temi “Pravo i načelo savesnosti i poštenja.” Profesor Slobodan Pe-
rović je u prigodnoj besedi definisao savesnost i poštenje kao ljudsku vrlinu koja
omogućava subjektivnu procjenu šta je Dobro, a šta Loše ponašanje na osnovu
važećih standarda svoga vremena i prostora zaštićenih normama prirodnog i po-
zitivnog prava.34 Načelo savjesnosti i poštenja najdrastičnije se krši ponašanjem
kada se određeno subjektivno pravo vrši protivno njegovoj svrsi, što je označe-
no kao zloupotreba prava.35 Najzad, poseban značaj tokom čitavog trajanja Kopa-
oničke škole prirodnog prava, profesor Slobodan Perović je posvetio slobodi, kao
prirodnom pravu čovjeka da svojim voljnim radnjama obavlja svoje djelatnosti ne
vrijeđajući pravednu opštu normu niti jednaku slobodu drugih ljudi.36 Opšti po-
jam slobode smatra u organskoj cjelini s autonomijom ličnosti.37
Svi pomenuti i nepomenuti susreti Kopaoničke škole prirodnog prava, re-
zultirali su nastankom Prednacrta Građanskog zakonika Republike Srbije (2015),
“koji vrlinu pravde i dostojanstva postavlja na predsjedavajuće mjesto”.38 Pripre-
me za ovaj zamašan poduhvat vršene su u okrilju susreta Kopaoničke škole pri-
rodnog prava, što se vidi iz završnih dokumenata (2002–2014).39 Prednacrtu, kao
što je slučaj i sa Zakonom o obligacionim odnosima, predsjedavaju odredbe koje
prožimaju cijeli Zakonik. Cilj Zakonika je da se sva ljudska bića rađaju slobod-
na i jednaka u dostojanstvu i pravima i da svim svojim odredbama Zakonik teži
ostvarenju vrline pravde. Osim toga, Zakonik proklamuje jednaku zakonsku za-
štitu cjelokupnosti ljudskih prava u svim oblastima koje su predmet njegova regu-
lisanja, bez diskriminacije u pogledu razlika rase, boje, pola, jezika, vjeroispovje-
32 Ibidem, 936.
33 Ibidem, 1018.
34 Ibidem, 978.
35 Ibidem, 999.
36 Ibidem, 1010.
37 Ibidem, 1009.
38 Ibidem,1021.
39 Ibidem.
395
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
sti, političkog ili drugog mišljenja, nacionalnog ili društvenog porijekla, imovine,
rođenja ili drugih okolnosti.40 Preambula ističe osnovnu orijentaciju Zakonika,
ostvarenje i jačanje vladavine pravednog prava, jer je pravda temelj Škole prirod-
nog prava.41 Kao načela Zakonika profesor Slobodan Perović ističe: načelo savje-
snosti i poštenja, načelo autonomije volje, načelo zabrane zloupotrebe prava, na-
čelo zabrane prouzrokovanja štete.42 Poseban značaj profesor Slobodan Perović
pridaje pravnoj sigurnosti, neophodnoj za ostvarenje pravde kao jedan element
pravne države koji osigurava da jedno pravo ne može za tili čas postati nepravo,
što je onda negacija vladavine prava.43
NAČELA PREDNACRTA GRAĐANSKOG ZAKONIKA

REPUBLIKE SRBIJE
Prednacrt Građanskog zakonika Republike Srbije sistematizovao je Nače-

la obligacionog prava u Knjigu prvu, OPŠTI DEO, Deo prvi, UVODNE ODREDBE.
Ove uvodne odredbe, među kojim se nalaze i odredbe o načelima Obligacionog
prava, imaju svoju univerzalnu primjenu, što je predviđeno naslovom, univerzal-
na primena (član 21) “Uvodne odredbe ovog zakonika primenjuju se u svim nje-
govim posebnim delovima.”44
40 Ibidem, 1026.
41 Ibidem, 1027.
42 Ibidem, 1027–1030.
43 Ibidem, 1058.
44 Predanacrt Građanskog Zakonika – tekst propisa od 26.06.2015. godine: “Predmet reguli-
sanja (član 1) propisuje: “Ovaj zakonik obuhvata opšti deo građanskog prava, ugovorne i druge obli-
gacione odnose, svojinu i druga stvarna prava, porodične odnose, nasleđivanje.” Cilj zakonika (član
2): “Sva ljudska bića rađaju se slobodna i jednaka u dostojanstvu i pravima./ I po tome: Zakonik
svim svojim odredbama teži ostvarenju vrline pravde.” Jednakost ljudskih prava (član 3): “Zakonik
proklamuje i na odgovarajući način predviđa istu zakonsku zaštitu celovitosti ljudskih prava u svim
oblastima koje čine predmet njegovog regulisanja. /Sud ili drugi nadležni organ dužan je da ovu za-
konsku odredbu primenjuje na sve subjekte bez ikakvih razlika u pogledu rase, boje, pola, jezika,
veroispovesti, političkog ili drugog mišljenja, nacionalnog ili društvenog porekla, imovine, rođenja
ili drugih srodnih ili sličnih okolnosti.” – Savesnost i poštenje, član 4: Savesnost i poštenje je vrhov-
no načelo Zakonika./ Primena načela savesnosti i poštenja ne može se isključiti ili ograničiti. Pret-
postavka savesnosti, član 5: Savesnost i poštenje se pretpostavlja, a ko tvrdi suprotno dužan je da to
dokaže./ Smatraće se da je savestan onaj koji nije znao ili u konkretnoj situaciji nije mogao da zna
za činjenice ili okolnosti od bitnog značaja za ostvarivanje ili zaštitu određenog građanskog prava.
Dužnost obaveštavanja, član 10: Subjekti građanskopravnih odnosa dužni su da se međusobno oba-
veštavaju o činjenicama i okolnostima od značaja za ostvarivanje njihovih građanskih prava. Auto-
nomija volje, član 6: Subjekti građanskih prava su slobodni da svoje odnose urede po svojoj volji u
granicama prinudnih propisa, javnog poretka, dobrih običaja i morala. Ravnopravnost, član 7: U
396
Važno je istaći odredbu stava 2. člana 17. Prednacrta, koja je uvrštena u

uvodne odredbe: “Poseban zakon ne može biti u suprotnosti sa načelima Zako-
nika i njegovim prinudnim odredbama.” Time je istaknut poseban značaj nače-
la kao odredbi koje po svojoj pravnoj snazi nadmašuju ne samo pravila Zakonika,
nego i odrebe posebnih zakona koje inače imaju prednost nad opštim zakonom, a
što je predviđeno prvim stavom istog člana Prednacrta: “Ako je neko dispozitivno
pravilo iz ovog zakonika drugačije uređeno u posebnom zakonu, ono ima pred-
nost u odnosu na rešenje iz ovog zakonika.”
Pored ovih odredaba, koje smo označili kao odredbe načela, ranije sadr-
ženih u Zakonu o obligacionim odnosima, sada bi se pojedine uvodne odred-
be Prednacrta mogle označiti kao načela Građanskog prava, odnosno načela bu-
dućeg Građanskog zakonika. Pored ovih odredbi koje, po svojoj pravnoj prirodi,
ulaze u korpus onih odredaba koje su se tradicionalno označavale kao pravna na-
čela, Prednacrt sadrži i druge uvodne odredbe koje imaju drugačiji karakter kao
što su: pravni standardi, preporuke, uputstva za tumačenje pravila i za pravilnu
primjenu pojedinih odredaba zakonika.45
građanskopravnim odnosima subjekti su pravno jednaki. Zabrana stvaranja i iskorišćavanja domi-

nantnog položaja, član 8: U zasnivanju građansko-pravnih odnosa ne mogu se ustanovljavati pra-
va i obaveze kojima se za bilo koga stvara ili iskorišćava dominantni položaj na tržištu./ Ravnoprav-
nost na tržištu i zaštita konkurencije obezbeđuje se i posebnim propisima./ Alternativa: Prethodni
član se briše.” Izigravanje zakona, član 18: Svako pravo priznato je Zakonikom radi postizanja odre-
đene svrhe./ Protivno je osnovnom pravilu ponašanja pozivati se na slovo Zakonika da bi se osuje-
tilo postizanje njegove svrhe. Zabrana prouzrokovanja štete, član 19: Svako je dužan da se uzdrži od
postupka kojim se može drugom prouzrokovati šteta. Zloupotreba prava, član 20: Zabranjeno je vr-
šenje prava u nameri da se drugome škodi, kao i svako drugo njegovo vršenje koje je protivno svrsi
radi koje je ustanovljeno ili priznato.”
45 Predanacrt Građanskog zakonika – tekst propisa od 26.06.2015. godine. “Dužna pažnja
(član 9). Subjekti u građanskopravnim odnosima dužni su da u izvršavanju obaveza i ostvarivan-
ju prava postupaju onako kako se osnovano moglo očekivati od razumnog i pažljivog čoveka u da-
tim okolnostima. Zaštita životne sredine (član 11). Opšta je dužnost da se štiti, unapređuje i ople-
menjuje zdrava životna sredina, u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima,
zakonima, načelima ekološke etike i sa poštovanjem međugeneracijske solidarnosti. Tumačenje Za-
konika (član 12). Radi utvrđivanja pravog značenja odredaba Zakonika pri njihovom tumačenju
uzimaju se u obzir njihova svrha i smisao, ali i pravila jezičkog, sistematskog, logičkog i istorijsk-
og tumačenja. Zakonski izuzeci se usko tumače. Rešavanje sporova na miran način (član 13). Sub-
jekti građanskopravnih odnosa nastojaće da sporove rešavaju usaglašavanjem, posredovanjem
ili na drugi miran način. Alternativa: Prethodni član se briše. Zakonska analogija (član 14). Ako
određeni odnos nije regulisan Zakonikom ili opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i
potvrđenim međunarodnim ugovorima, primeniće se zakonska odredba koja reguliše sličan prav-
ni odnos. Neposredna primena načela pravičnosti (član 15). Ako nema uslova za primenu zakonske
analogije, primeniće se, u skladu sa osnovnim načelima Zakonika, rešenje koje je u datim okolnosti-
ma pravično. Prednost kasnijeg zakona (član 16). Kasnije donete zakonske odredbe imaju prednost
397
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Pored gore navedenih odredbi i Knjiga druga Građanskog zakonika sadrži

“Opšte odredbe”, među kojima su i neke koje su načelnog karaktera.46
Kako smo već gore naveli, odredbe koje se mogu kvalifikovati kao načela
obligacionog prava sadržane su na dva mjesta u Zakoniku, i na početulu Knji-
ge prve kao Uvodne odredbe i na početku Knjige druge (Obligacije) kao Opšte
odredbe. Kako smo već naveli i kako je propisano, uvodne odredbe, među kojim
se nalaze i odredbe o načelima Obligacionog prava, imaju svoju univerzalnu pri-
u odnosu na prethodni zakon, osim ako u prelaznim i završnim odredbama nije drugačije propisa-
no./Alternativa: Prethodni član se briše. Posebni zakoni (član 17). Ako je neko dispozitivno pravi-
lo iz ovog zakonika drugačije uređeno u posebnom zakonu, ono ima prednost u odnosu na rešenje
iz ovog zakonika./ Poseban zakon ne može biti u suprotnosti sa načelima Zakonika i njegovim pri-
nudnim odredbama.”
46 Predanacrt Građanskog zakonika – tekst propisa od 26.06.2015. godine,��
Knjiga dru-
ga, “Obligacioni odnosi (obligacije), Opšte odredbe”: Pojam (član 159) Obligacija je pravni odnos
između dve određene strane na osnovu koga je jedna strana (poverilac) ovlašćena da zahteva od
druge strane (dužnika) određeno davanje, činjenje ili uzdržavanje od nečega što bi inače imala pra-
vo da čini, a druga strana je dužna da to ispuni. Nastanak (član 160) Obligacije nastaju iz ugovo-
ra, prouzrokovanja štete, neosnovanog obogaćenja, nezvanog vršenja tuđeg posla, jednostrane iz-
jave volje i drugih zakonom utvrđenih činjenica./ Alternativa: Reč: “obligacije” zamenjuje se rečima:
“obligacioni odnosi”. Dužnosti ispunjenja obaveza (član 161) Strane u obligacionom odnosu dužne
su da izvrše svoju obavezu i odgovorne su za njeno ispunjenje./ Obaveza se može ugasiti samo
saglasnošću volja strana u obligacionom odnosu ili na osnovu zakona. Ponašanje u izvršavanju
obaveza i ostvarivanju prava (član 162). Strana u obligacionom odnosu dužna je da u izvršavanju
svoje obaveze postupa sa pažnjom koja se u pravnom prometu zahteva u odgovarajućoj vrsti ob-
ligacionih odnosa (brižljivost razumnog i pažljivog čoveka)./ Strana u obligacionom odnosu dužna
je da u izvršavanju obaveza iz svoje profesionalne delatnosti postupa s povećanom pažnjom prema
pravilima struke i običajima (brižljivost razumnog i pažljivog stručnjaka)./ Strana u obligacionom
odnosu dužna je da se u ostvarivanju svog prava uzdrži od postupka kojim bi se otežalo izvršavanje
obaveze druge strane. Dispozitivni karakter odredaba Zakonika (član 163) Strane mogu svoje ob-
ligacione odnose da urede drukčije nego što je ovim zakonikom određeno, ako iz pojedine odredbe
ovog zakonika ili iz njenog smisla ne proizilazi što drugo. Primena dobrih poslovnih običaja (član
164) Strane u obligacionim odnosima dužne su da u pravnom prometu postupaju u skladu sa do-
brim poslovnim običajima./ Na obligacione odnose se primenjuju uzanse ako su strane u obliga-
cionim odnosima ugovorile njihovu primenu ili ako iz okolnosti proizilazi da su njihovu primenu
htele. Postupanje u skladu sa opštim aktima (član 165). Pravna lica u zasnivanju obligacionih odno-
sa postupaju u skladu sa svojim opštim aktima./ Ali, ugovor koji je zaključen ili druga pravna rad-
nja koja je preduzeta suprotno tim aktima ostaje na snazi, osim ako je za to druga strana znala ili
morala znati ili ako je ovim zakonikom drukčije određeno./ Savesnost druge ugovorne strane se
pretpostavlja./ Alternativa: Stav 3 se briše. Primena pojedinih odredaba (član 166) Odredbe ovog
zakonika koje se odnose na ugovore primenjuju se na sve vrste ugovora, izuzev ako za privredne
ugovore nije izričito drugačije određeno./ Privredni ugovori, u smislu ovog zakonika, su ugovori
koje međusobno zaključuju privredni subjekti, kao što su: privredna društva, druga pravna lica i po-
jedinci koji u vidu registrovanog zanimanja obavljaju neku privrednu delatnost.”
398
mjenu, što je predviđeno “Univerzalna primena (član 21). “Uvodne odredbe ovog
zakonika primenjuju se u svim njegovim posebnim delovima.”
S obzirom na ovako stilizovanu odredbu čini nam se da je redaktorski tre-
balo iz Knjige druge (Obligacije) izostaviti ponavljanje koje se odnosi na uvodne
odredbe sada nazvane opšte odredbe.
Ovdje bismo željeli dodati odredbu člana 84. i 85. Prednacrta Građanskog
zakonika, koja predsjedava Odseku 3. “Prava ličnosti” i nosi naslov: “Pravo na do-
stojanstvo” i glasi: “Član 84 – Pravo na dostojanstvo ličnosti je neprikosnoveno i
svi su dužni da ga poštuju./ Iz prava na dostojanstvo proizilaze sva druga prava
ličnosti.
Pojedina prava ličnosti (Član 85) – Prava ličnosti su: pravo na život, zdrav-
lje i telesni integritet; pravo na slobodu; pravo na čast i ugled; pravo na ime; pra-
vo na lični identitet; pravo na sopstvenu sliku; pravo na tajnost pisma; pravo na
glas; pravo na lični (privatni) život; pravo na psihički integritet, kao i na druga
prava ličnosti utvrđena ustavom, međunarodnim konvencijama i posebnim za-
konima./Sadržina, uslovi i postupak ostvarivanja prava ličnosti regulišu se po-
sebnim zakonima.”
Mišljenja smo da pravo dostojanstvo ima načelni karakter i da obuhvata na-
čelo svih ljudskih i ličnih prava koja su sadržana u pojmu ljudskog dostojanstva.
Pozivajući se na radove Džozefa Raza (Jozeph Raz), koji u opšte pravne
norme ubraja i pravna pravila i pravne principe, govori o pet različitih shvata-
nja pravne funkcije pravnih principa iznalazi da su oni: osnovi za tumačenje pra-
va; osnovi za promjenu zakona; osnovi za izuzetke od zakona; osnovi za stvaranje
novih pravila i osnovi za djelovanje u konkretnim situacijama.47 Dalje se navodi
da je u našoj teoriji prava, polazeći od radova Lukića, uvriježeno shvatanje, koje
nije ni pogrešno, da su načela najopštije norme pravnog poretka.48 Izvorna ulo-
ga načela, prema klasičnoj pravnoj teoriji u nas (Lukić, R.) jeste stvaranje novih
pravnih pravila i tumačenje postojećih. U ustavopravnom sudovanju principi se
koriste kao osnova analize proporcionalnosti, rješavanje konflikta između dva za-
htjeva u pravu, između pravnih propisa i legitimnog državnog ili javnog intere-
sa.49 Generalno uzevši, pravna teorija principe smatra kvalitativno različitim od
pravnih pravila, a načelo proporcionalnosti predstavlja način primjene pravnih
principa, dominantan u praksi ustavnih sudova i MSLjP. To ne isključuje klasično
shvatanje principa kao najopštijih normi značajnih za tumačenje važećih pravnih
47 Bojan Spaić: Dva poimanja pravnih principa, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 2017,
LXV, 1/2017. str. 111.
48 Ibidem, 113.
49 Ibidem, 122.
399
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
pravila, kao i za popunjavanje pravnih praznina. Sudovi, ne samo u Srbiji, zaziru

od direktne primjene pravnih principa na konkretne slučajeve, jer ih ne doživlja-
vaju kao pravna pravila, zbog njihove opštosti. U odnosu na postupak priprema-
nja i izrade Prednacrta Građanskog zakonika Republike Srbije, po našem mišlje-
nju, pravni principi su imali vodeću ulogu u procesu stvaranja pravnih pravila
Obligacionog prava.
ZAKLJUČAK
Veliki poduhvati, kako u životu, tako i u nauci, traže velike stvaraoce. Na

planu kodifikatorskih poduhvata, u našoj pravničkoj javnosti, nepodijeljeno je
poštovanje svih da u posljednjim decenijama vodeća uloga pripada profesoru Slo-
bodanu Peroviću. Nama je pripala čast da prikažemo doprinos profesora Slobo-
dana Perovića formulisanju osnovnih načela obligacionog prava. Formulisanje
započeto u teorijskim radovima našlo je svoje mjesto i u prvoj kodifikaciji obli-
gacionog prava na jugoslovenskom prostoru, Zakonu o obligacionim odnosima iz
1978. godine. Svoj kodifikatorski angažman profesor Perović je nastavio i poseb-
no razvio organizovanjem Kopaoničke škole prirodnog prava, reafirmacijom na-
čela racionalne škole prirodnog prava i njihovim oblikovanjem u poznati heksa-
gon prirodnih prava kao zaštitnog znaka naše škole. Zbog svog neumornog rada
i briljantnog stvaralaštva na polju obligacionog prava i filozofije prirodnog prava,
doprinos profesora Slobodana Perovića ostaće vječni putokaz za očuvanje najvi-
ših vrijednosti i vrlina nauke Obligacionog prava.
Prof. Dr. BRANKO MORAIT

Judge of the Court of Bosnia and Herzegovina
PRINCIPLES OF LAW OF OBLIGATIONS IN

ACADEMICIAN PROF. DR. SLOBODAN PEROVIĆ’S BODY OF WORK
Summary
The paper sheds more light on the significance of contribution made by Professor Slobodan
Perović to formulating and codifying the principles of law of obligations in the Code of Obligations.
Particularly outstanding is the role of the Kopaonik School of Natural Law under the brilliant aus-
pices of Professor Slobodan Perović, and its enormous impact on the contemporary process of cod-
ifying the civil law in Serbia.
Key words: legal principles, principles of law of obligations, codification
400
ĐURĐE NINKOVIĆ
NAŠA NACIONALNA PAMET

– Nacionalizacija i inostrane investicije –
Ovim člankom je obrađen način na koji je komunistička Vlada Jugoslavije sprovodi-

la nacionalizaciju i konfiskaciju privredne, industrijske i rudne imovine inostranih vlasnika,
pojedinaca i preduzeća i izloženo je koliko su veliki iznosi novca u devizama isplaćeni ino-
stranim investitorima čija je imovina bila nacionalizovana ili konfiskovana.
Poslednja ograničenja prava privatne svojine su bila 1974. i 1986. godine kada je do-
net Zakon o korišćenju poljoprivrednog zemljišta.1
Jugoslavija je isplatila velike novčane iznose na ime naknade zemljama čiji su držav-
ljani bili lišeni imovine nacionalizacijom i konfiskacijom. Tako je 1948. godine Jugoslavi-
ja platila 17 miliona američkih dolara Sjedinjenim Američkim Državama kao naknadu za
konfiskovanu imovinu njenim državljanima. Sledile su razne isplate mnogim stranim drža-
vama, a poslednja isplata je bila Italiji 1983. godine u iznosu od 110.000.000 dolara.
Dvadeset godina posle izvršene poslednje isplate dogodio se potpuni obrt u politici
prema inostranim investitorima. Stari zakoni su obustavljeni i ukinuti i doneti su novi za-
koni koji su garantovali sigurnost novim investitorima. Ne samo što su inostrani investitori
pozvani da investiraju u Jugoslaviji, nego su dobili, i danas u Srbiji dobijaju, vrlo velike sub-
vencije iz državnog budžeta.
Autor želi da ukaže da je takva nekonsekventna ekonomska politika sa tako radikal-
nim zaokretima štetna za državu i pokazuje nedostatak dugoročne nacionalne strategije u
oblasti investicija, bilo inostranih, bilo domaćih.
Ključne reči: komunistička vlast, nacionalizacija, konfiskacija, industrijska preduze-
ća i rudnici, nacionalna strategija
Đurđe Ninković, advokat, Advokatska kancelarija Ninković.
1 Zakon o korišćenju poljoprivrednog zemljišta, Službeni glasnik SRS, br. 47/1974 i Zakon o
korišćenju poljoprivrednog zemljišta (prečišćen tekst), Službeni glasnik SRS, br. 7/1986.
401
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
UVOD
Konfiskacija, sekvestracija, nacionalizacija i eksproprijacija privatne imovi-

ne fizičkih i pravnih lica sprovođena je na osnovu 37 zakona donetih u periodu
od 1944. pa sve do 1970. godine kada je na kraju tog procesa objavljen prečišćen
tekst Zakona o iskorišćavanju poljoprivrednog zemljišta2. Ti zakoni su bili instru-
ment komunističke partije za razaranje ekonomske i socijalne nezavisnosti demo-
kratski i nacionalno opredeljene srpske srednje klase.
ODUZIMANJE IMOVINE STRANACA I TROŠKOVI OBEŠTEĆENJA
Zakonima o oduzimanju imovine koji su donošeni od 1945. pa sve do 1970.

godine obuhvaćena je i imovina koja je pripadala strancima. Zadržaću se na imo-
vini oduzetoj strancima da bih istakao pogubne posledice oduzimanja.
Posle političkog raskida sa Sovjetskim Savezom pojavila se potreba da se
normalizuju političke i ekonomske veze sa zapadnim kapitalističkim zemljama,
ali to nije bilo moguće ostvariti pre nego što se sprovede vraćanje ili naknada
vrednosti oduzete imovine.
Tako su pregovori sa Sjedinjenim Američkim Državama doveli do zaključe-
nja Sporazuma između SAD i FNRJ o novčanim potraživanjima Sjedinjenih Dr-
žava i njihovih državljana od 19. jula 1948. godine kojim se Jugoslavija obavezala
da na ime obeštećenja isplati iznos od 17.000.000 (sedamnaest miliona dolara),3 i
Sporazuma od 5. novembra 1964. godine još 3.500.000 (tri miliona pet stotina hi-
ljada dolara), dakle svega 20.500.000 dolara.4
Sporazumom između Velike Britanije i Vlade Jugoslavije od 23. decembra
1948. godine obavezala se Jugoslavija da plati iznos od £ 4.500.000 (četiri miliona
pet stotina hiljada Enleskih funti sterlinga) na ime britanske imovine koja je bila
pogođena različitim jugoslovenskim merama oduzimanja.5
2 Zakon o iskorišćavanju poljoprivrednog zemljišta, Službeni list FNRJ, br. 10/65, 25/65 –
prečišćen tekst.
3 Sporazuma između vlade SAD i FNRJ o novčanim potraživanjima SAD i njihovih držav-
ljana, Službeni list FNRJ, br. 31/53.

4 Sporazum između Vlade Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije i Vlade Sjedinje-
nih Američkih Država o potraživanjima državljana Sjedinjenih Država, Službeni list FNRJ – Među-
narodni ugovori i drugi sporazumi, broj 9/1965.
5 Sporazum između Vlade Ujedinjenog Kraljevstva Velike Britanije i Severne Irske i Vla-
de Jugoslavije koji se odnosi na obeštećenje britanske imovine, prava i interesa pogođenih jugoslo-
venskim merama nacionalizacije, eksproprijacije, oduzamanja imovine i likvidacije, Zbirke ugovora
OUN, sveska br. 81/1951; Zbirke Ugovora OUN, sveska br. 119/52.
402
Đ. Ninković: Naša nacionalna pamet
Francusko-jugoslovenskim Sporazumom o obeštećenju francuskih interesa

nacionalizovanih u Jugoslaviji od 14. aprila 1951. godine isplaćen je Francuskoj
iznos od $ 15.000.000 (petnaest miliona dolara).6 Dodatnim Sporazumom od 24.
aprila 1951. godine SFRJ se obavezala da isplati Francuskoj dodatnih $ 200.000
(dve stotine hiljada dolara).7
Sa Norveškom je zaključen Sporazum od 31. maja 1951. godine kojim se
FNRJ obavezala da isplati iznos od 215.000 norveških kruna po osnovu nacio-
nalizacije, eksproprijacije i drugih mera ograničenja sopstvenosti norveških dr-
žavljana.8
Sa Izraelom je zaključen sporazum na dan 9. juna 1954. godine u pogle-
du izraelske imovine pogođene raznim jugoslovenskim merama nacionalizacije.9
Ostalo je da se iznos odredi posebnim dokumentom.
Jugoslovensko-holandskim Sporazumom o obeštećenju od 22. jula 1958.
godine FNRJ se obavezala da isplati iznos od $ 655.000 (šest stotina pedeset pet
hiljada dolara).10
Sporazumom između FNRJ i Grčke od 18. juna 1959. godine utvrđena je
naknada od $ 700.000 (sedam stotina hiljada dolara) za nacionalizovanu imovinu
grčkih državljana. 11
Sporazumom između Danske i FNRJ od 13. jula 1959. godine obavezala se
FNRJ da plati $ 26.500 (dvadeset šest hiljada pet stotina dolara) na ime naknade
6 Francusko-jugoslovenski sporazum o obeštećenju francuskih interesa nacionalizovanih u
Jugoslaviji, Službeni vesnik Prezidijuma Narodne Skupštine FNRJ, br. 15/52.
7 Francusko-jugoslovenski sporazum o obeštećenju francuskih dobara, prava i interesa na-
cionalizovanih u Jugoslaviji i neobuhvaćenih sporazumom od 24. aprila 1951. godine o obeštećenju
francuskih interesa nacionalizovanih u Jugoslaviji, Službeni list SFRJ – dodatak MU, br. 12/1964.
8 Sporazum između Federativne Narodne Republike Jugoslavije i Kraljevine Norveške o
obeštećenju imovinskih interesa lica norveškog državljanstva, Službeni vesnik Prezidijuma Narodne
Skupštine FNRJ, br. J 17/1951.
9 Zapisnik o Sporazumu između Vlade Federativne Narodne Republike i Vlade Izraela po
pitanjima imovine, prava i interesa izraelskih državljana u Jugoslaviji, Službeni list FNRJ – dodatak
MU, br. 45/1955
10 Jugoslovensko-holandski Sporazum o obeštećenju holandskih interesa nacionalizovanih
u Jugoslaviji, Službeni list FNRJ – dodatak MU, br. 5/1959.

11
Sporazum između Federativne Narodne Republike Jugoslavije i Kraljevine Grčke o
obeštećenju grčkih dobara, prava i interesa nacionalizovanih u Jugoslaviji, Službeni list FNRJ – do-
datak MU, br. 3/1960.
403
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
za nacionalizovanu imovinu, s tim što time nije obuhvaćena imovina nacionali-

zovana Zakonom od 1958. godine.12
Sporazumom između FNRJ i Belgije i Luksemburga od 15. aprila 1960. go-
dine Jugoslavija se obavezala da isplati Belgiji iznos od 5.475.940 (pet miliona če-
tiri stotine sedamdeset pet hiljada devet stotina četrdeset) belgijskih franaka, a
Luksemburgu 207.149 (dve stotine sedam hiljada sto četrdeset devet) belgijskih
franaka.13 Dodatkom uz Protokol o naknadi između Belgije i FNRJ od 26. juna
1964. godine 7.446.050 belgijskih franaka.
Sporazumom sa Čileom od 10. novembra 1964. godine SFRJ se obavezala
da isplati iznos od $ 35.000 (trideset pet hiljada dolara) na ime naknade nasledni-
cima Tome Kaženegre za nacionalizovani Hotel Poštu u Beogradu.14
Sporazumom između SFRJ i Republike Italije od 10. novembra 1975. godi-
ne obavezala se SFRJ da isplati iznos od $ 110.000.000 (sto deset miliona dolara)
na ime obeštećenja za oduzetu imovinu.15
Ugovorom od 19. marta 1980. godine SFRJ se obavezala da isplati Austriji
iznos od 2.400.000 (dva miliona četiri stotine hiljada) austrijskih šilinga.16
POLITIČKI PREOKRET
Od poslednjeg sporazuma o isplati naknade za oduzetu imovinu koji je za-

ključen 1980. godine nije prošlo mnogo više od dvadeset godina kada je došlo do
potpunog obrta i umesto politike progona inostranog kapitala država prelazi na
privlačenje kapitalista iz inostranstva, nudeći im velike povoljnosti.
Tako je italijansko privatno preduzeće Fijat dobilo “pomoć” od 10.000 evra
za svakog zaposlenog radnika, a njih ima 3000. Po tom osnovu država Srbija plati-
la je oko 30.000.000 evra. Tom iznosu treba dodati razne dodatne investicije u in-
12 Sporazum između Federativne Narodne Republike Jugoslavije i Kraljevine Danske o re-
gulisanju obeštećenja danskih interesa u Jugoslaviji, Službeni list FNRJ – Međunarodni ugovori, br. 4
/1960.
13 Sporazum između Federativne Narodne Republike Jugoslavije, s jedne strane, i Kraljevine Bel-
gije i Velikog Vojvodstva Luksemburga, s druge strane, o regulisanju nekih belgijskih i luksemburških fi-
nansijskih potraživanja, Službeni list FNRJ – MU, br. 7/1961.
14
Uredba o ratifikaciji sporazuma između Jugoslavije i Čilea o obeštećenju za nacionalizo-
vanu imovinu čileanskog državljanina, Službeni list SFRJ – dodatak MU, br. 11/1965.
15 Sporazum između Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije i Republike Italije o
definitivnom regulisanju svih uzajamnih obaveza koje proističu iz Člana 4. Ugovora Potpisanog u
Ozimu 10. novembra 1975. godine, Službeni list SFRJ – dodatak MU, br. 7/1985.
16 Ugovor između Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije i Republike Austrije o re-
gulisanju određenih imovinsko – pravnih pitanja, Službeni list SFRJ – MU, br. 9/1981.
404
frastrukturu i poreske olakšice. U računici Bogdana Petrovića u tekstu za “Novu

ekonomiju” navodi se da su ulaganja države u Fijat 420 milona evra u gotovom
novcu, ne računajući garancije i nepokretnosti.17
Za investiciju kineske kompanije “Mei Tai” koja je u Obrenovcu zaposlila
770 radnika država je dala subvenciju od 22,7 miliona evra, odnosno 29.000 evra
po radnom mestu.
Rekorder u prijemu subvencija je firma “Mišlen” koja je dobila 30 miliona
evra da bi zaposlila 500 radnika, odnosno 60.000 evra po radnom mestu.
U oktobru 2016. godine objavljeno je da će šest stranih kompanija i to
Kromberg iz Austrije, Leoni iz Nemačke, Preti Grupa iz Bangladeša, Endava Gru-
pa iz Velike Britanije, Aunde iz Italije i Coficab iz Tunisa dobiti 22,9 miliona evra.
Radnički sindikati su protiv politike subvencionisanja, jer po zvaničnim po-
dacima Nacionalne službe za zapošljavanje tek 27% zaposlenih radnika zadržava
posao po isteku subvencija. Sve ostale radnike poslodavci otpuštaju, a ima slučaje-
va gde strani investitor, po prestanku subvencija, obustavlja delatnost.
Međutim, osim što se ovde radi o arčenju i rasipanju državnog, odnosno
našeg novca, želim da ukažem na potpunu suprotnost između politike koju je vo-
dila naša država od 1945. pa sve do 1983. godine. Ako naša država oduzima imo-
vinu inostranih preduzeća i stranih državljana da bi sprečila eksploataciju naših
radnika i naše zemlje čitavih 40 godina i izgoni strane investitore, da bi 20 godi-
na računato od poslednje isplate strancima za oduzetu imovinu država potpuno
preokrenula svoju politiku i davala milione tim istim strancima koje je do skora
proterivala da se vrate i ponovo započinju svoje poslovne delatnosti, onda se po-
stavlja pitanje gde je nama naša nacionalna pamet kada u važnim državnim po-
slovima pravimo tako oštre i izuzetno skupe zaokrete u vremenu kraćem od če-
tvrt veka.
DRŽAVLJANI SRBIJE
Pošto su strancima isplaćene naknade za oduzetu imovinu kroz sporazume

sa njihovim državama, da vidimo šta je sa državljanima Srbije.
Politički razlozi za vraćanje privatne imovine izviru iz samih temelja demo-
kratske države. Moderna građanska država koja proklamuje višepartijski sistem,
slobodno tržište, privatizaciju i univerzalna ljudska prava i slobode mora da obez-
bedi centralno mesto građaninu i privatnoj svojini.
Osim toga efikasnost privrede je veća u zemljama u kojima postoji imovin-
ska i pravna sigurnost. Neugodno je kada se konstatuje da bivše fašističke zemlje
u Evropi imaju mnogo razvijeniju i moćniju privredu od zemalja bivšeg socijali-
17 Bogdan Petrović, “Podrška teška dve milijarde evra”, Nova ekonomija, br. 62, Beograd, 2019.
405
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
stičkog bloka, a jedini razlog za to je što u bivšim fašističkim zemljama nije bilo
oduzimanja privatne imovine.
Veći broj bivših komunističkih zemalja donele su zakone o opštoj denacio-
nalizaciji, pa se u većini njih osetio brži privredni i ekonomski rast, kao na primer
u Češkoj, Sloveniji, Estoniji, Poljskoj i Slovačkoj. Srbija se, međutim, opredelila za
parcijalnu denacionalizaciju koja je započeta 1990. godine na osnovu Ustavnog
zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije18 kada je vraćeno zemljište odu-
zeto Zakonom o zemljišnom poljoprivrednom fondu i zemljište oduzeto zbog ne-
izvršenih obaveza iz obaveznog otkupa, kao i Zgrade i zemljište oduzeto Zako-
nom o proglašenju opštenarodnom imovinom seoskih utrina, pašnjaka i šuma od
1948. godine.19
U Srbiji je odmah po dolasku DOS-a na vlast donet Zakon o privatizaciji
koji je stupio na snagu 29. juna 2001. godine. U sklopu politike pretvaranja držav-
ne svojine u privatnu i ovaj zakon ulazi u program denacionalizacije. Međutim,
kao kukavčje jaje u njega je unet član 15. koji glasi: “Kad postupak privatizacije
obuhvata imovinu oduzetu od fizičkih i pravnih lica primenom propisa o oduzi-
manju imovine na teritoriji Republike Srbije, a koja je određena posebnim propi-
som kojim se uređuju pitanja vezana za vraćanje imovine (u daljem tekstu: naci-
onalizovana imovina), vrednost te imovine biće nadoknađena bivšim vlasnicima
isključivo iz novčanih sredstava koja za te namene obezbeđuje Republika Srbija”.20
Time je u praksi onemogućeno vraćanje bilo kog značajnijeg industrijskog ili pri-
vrednog preduzeća.
Sledeći korak u postupku vraćanja imovine bio je Zakon o prijavljivanju i
evidentiranju oduzete imovine donet 2005. godine.21 Smatralo se da je to prvi deo
zakona o opštoj denacionalizaciji, ali se na kraju ispostavilo da se radilo o jednoj
političkoj prevari.
Naime, ljudi kojima je oduzeta imovina bili su izloženi trošku oko sakuplja-
nja dokumentacije, angažovanja advokata, pripreme prijave, dolaska u Beograd i
podnošenja prijave Republičkoj direkciji za imovinu, da bi posle dve godine sva
dokumentacija bila vraćena poštom podnosiocima. To je bila i ostala velika sra-
mota za državu.
18 Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 9.
19 Zakonom o proglašenju opštenarodnom imovinom seoskih utrina, pašnjaka i šuma, Služ-
beni glasnik NRS, br. 001/1948.
20 Čl. 15, Zakona o privatizaciji, Službeni glasnik RS, br. 38/2001.
21 Zakon o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine, Službeni glasnik RS, br. 45/2005.
406
Sa priličnim zakašnjenjem, nakon dolaska na vlast partija DOS-a, donet je

Zakon o vraćanju imovine crkvama i verskim zajednicama 2006. godine.22 Tim
zakonom je liberalno uređeno vraćanje imovine, tako da je do danas Pravoslavnoj
crkvi vraćeno oko 70% oduzete imovine.
Među pravnicima se očekivalo da će ubrzo biti donet zakon o opštoj dena-
cionalizaciji po istom modelu kao i crkveni zakon. Umesto toga, na dan 6. okto-
bra 2011. godine stupio je na snagu Zakon o vraćanju oduzete imovine i obešteće-
nju23 koji je sušta suprotnost Zakonu o vraćanju imovine crkvama24.
Naslov Zakona skoro u potpunosti odudara od sadržaja Zakona. Naime,
mada proklamuje načelo vraćanja u naturi, Zakon se pretežno bavi brojnim izu-
zecima od tog načela, tako da na kraju proizilazi da osim nešto malo zemlje, ne-
prodatih lokala i stanova u kojima stanuju pravi vlasnici, ništa neće biti vraćeno.
VRAĆANJE IMOVINE I IZUZECI
Izuzeci od vraćanja u naturalnom obliku nabrojani su u 11. tačaka člana 18.

Zakona. Najveći broj izuzetaka od vraćanja nema nikakvog osnova u pravičnom
pravu niti u opšteprihvaćenom moralu. Tako, na primer, ne vraćaju se zgrade koje
služe državnim organima od najvišeg do najnižeg nivoa; nepokretnosti koje slu-
že za obavljanje delatnosti zdravstva, obrazovanja, kulture i nauke ili drugih usta-
nova; nepokretnosti u sastavu preduzeća koja treba privatizovati, kao i preduzeća
u stečaju; nepokretnosti koje su namenjene za reprezentativne potrebe Narodne
skupštine, predsednika Republike i Vlade; nepokretnosti namenjene za smeštaj
stranih diplomatsko-konzularnih, vojnih i trgovinskih predstavništava; nepokret-
na imovina koja je prodata u postupku privatizacije; ne vraćaju se podržavljena
preduzeća niti se vraćaju preduzeća u stečaju.25
Kao da je to malo, zakonopisac dodaje još jednu tačku koja, verovali ili ne,
glasi: “U drugim slučajevima utvrđenim ovim zakonom”,26 što znači da se neće
vraćati ni ono što nekim čudom prođe kroz gustu mrežu izuzetaka, ako neki apa-
ratčik tako odluči.
22 Zakon o vraćanju imovine crkvama i verskim zajednicama, Službeni glasnik RS, br. 46/2006.
23 Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, Službeni glasnik RS, br. 72/11.
24 Ibidem.
25 Čl. 18. tač. 1–11, Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, Službeni glasnik RS, br. 72/11.
26 Čl. 18. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, Službeni glasnik RS, br. 72/11.
407
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Osim toga, po članu 19. Zakona držalac imovine koja treba da se vrati ima
pravo da odlaže vraćanje za period potreban za prilagođavanje poslovanja, odno-
sno na neodređeno vreme.27
Član 22. nadugačko nabraja koje se zemljište ne vraća. Naročito bode oči
što se ne vraća neizgrađeno građevinsko zemljište na kome je predviđena izgrad-
nja “socijalnih stanova”. Član 22. koji govori o zemljištu koje se vraća vrvi od ra-
znih uslova i izuzetaka.28
Najmanje izuzetaka i ograničenja ima za vraćanje poljoprivrednog zemlji-
šta, šuma i šumskog zemljišta, na primer: “ne vraća se zemljište u društvenoj, od-
nosno zadružnoj svojini stečeno teretnim pravnim poslom”.29 Tu se, međutim,
gubi iz vida da od nevlasnika nije moglo pravovaljano da se stiče.
U nekim svojim odredbama Zakon stavlja zakup iznad svojine. Recimo član
20. određuje da ugovori o zakupu zemlje zaključeni pre isteka jedne godine od
stupanja na snagu ovog Zakona (sic!) mogu da koriste zemljište do 20 godina za
višegodišnje zasade, odnosno do 40 godina za vinograde!30
U članu 10. Zakon ističe načelo zaštite sticaoca imovine koji je nakon po-
državljenja stekao pravo svojine u skladu sa zakonom.31 Tu je zakonopisac izgu-
bio iz vida da se svojina ne može pravovaljano steći bez pristanka vlasnika kome
je nepravednim zakonima oduzeta državina. Naglašavam reč “državina” jer svoji-
nu nijedan zakon ne može oduzeti. Dakle, prodavac oduzete imovine, u najvećem
broju slučajeva država, ili razna javna i državna preduzeća, i, sa sumnjivim zakon-
skim ovlašćenjem, Agencija za privatizaciju, bili su nesavesni kada su prodavali
prisilno oduzetu imovinu. Od nesavesnog prodavca i uz to nevlasnika ne može da
se stekne svojina.
Kupci su znali da kupuju oduzetu imovinu, pa su i oni bili nesavesni. Naj-
veći broj kupaca oduzetih stanova znao je da kupuje, po bagatelnoj ceni, stan pri-
silno oduzet od vlasnika. Nesavesni su i kupci otetih preduzeća, zemljišta, kuća i
druge prisilno oduzete imovine.
Nesavesnost prodavaca i kupaca se vidi u još jasnijem svetlu posle podnoše-
nja prijava oduzete imovine Direkciji za imovinu Republike Srbije, kada je svako-
me postalo lako dostupno obaveštenje o svojinsko-pravnoj istoriji imovine koja se
prodaje i kupuje.
29 Čl. 25, st. 3, Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, Službeni glasnik RS, br. 72/11.
30 Čl. 20, st. 2, Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, Službeni glasnik RS, br. 72/11.
408
NOVČANA NAKNADA
Vlasnici imovine koja Zakonom nije predviđena za vraćanje teše se da će

makar dobiti novčanu naknadu od 500.000 evra. Ko pročita pažljivo prvi stav čla-
na 31. Zakona odmah će shvatiti da niko, apsolutno niko neće dobiti ni približni
iznos. Naime, iznos obeštećenja će biti izračunat pomoću koeficijenta koji se do-
bija kada se iznos od 2 milijarde evra stavi u odnos sa ukupnim zbirom osnovi-
ca obeštećenja.32 Nedavno je, na osnovu podnetih prijava, Poreska uprava Srbije
procenila vrednost oduzete imovine na 220 milijardi evra! Ako Ministarstvo fi-
nansija proceni vrednost oduzete imovine na 50 milijardi evra, onda se 2 milijar-
de deli sa 50 milijardi, pa se dobija koeficijent od 0,04.
Kada se taj koeficijent primeni na 500.000 evra dobija se maksimalni iznos
naknade od svega 20,000 evra. Od toga se 2.000 evra dobija za tri godine, a
18,000.evra se otplaćuje tokom sledećih 15 godina u ratama od po 1,200. evra go-
dišnje. Vlasnici koji podnesu potpisanu prijavu za povraćaj imovine stavljaju se
na milost i, verovatnije, nemilost države i Ministarstva finansija da im dodeli na-
knadu kakvu bilo. Potpisom na prijavi vlasnici prihvataju sve uslove postavljene
Zakonom i po prijemu rešenja o vraćanju, odnosno verovatnije o malom obešte-
ćenju, njihovo pravo svojine prestaje, jer će biti ispunjen uslov plaćanja naknade.
Izgovor za donošenje ovakvog zakona o vraćanju imovine je da nije posto-
jala politička volja. Međutim, politička volja je sadržana u Programu DOS-a iz
decembra 2000. godine. Pod naslovom “Prioritetni zadaci” u tački 3) “Denacio-
nalizacija” navodi se da “uspostavljanje pravne države podrazumeva i volju da se
pokrene postupak vraćanja nelegitimno oduzete imovine, ili da se pronađe ade-
kvatno obeštećenje za nekadašnje vlasnike”.33
Neispunjavanje predizbornih obećanja neizostavno vodi gubitku poverenja
glasača i, kao što se dogodilo, gubitku vlasti na izborima.
Ali, mislim da bi sprovođenje pravične i radikalne denacionalizacije imalo
za posledicu oživljavanje srpske građanske klase. Vlasnici vraćene imovine bi po-
stali poslodavci, pa bi se oko njih formirala i radnička klasa. To bi omogućilo da
se politički život vodi na tradicionalan način: s jedne strane bi bile političke stran-
ke koje zastupaju interese srednje klase, a s druge, stranke koje zastupaju intere-
se radnika. Ovako stranke pred sobom imaju samo “narod” i jedina politika koju
mogu da vode je populizam – obećanje boljeg života za sve.
Rezultat neispunjavanja predizbornih obećanja je porazan: našu domaću
klasu poslodavaca u industriji i trgovini koji su vezani za Srbiju i zauvek ostaju
32 Čl. 31, st. 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, Službeni glasnik RS, br. 72/11.
33 Tač. 3 “Prioritetni zadaci”, Program DOS-a, Beograd, 2000.
409
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ovde, zamenjuju stranci koji dolaze privremeno dok traju sulude pogodnosti koje
im vlasti omogućavaju na teret naroda.
S druge strane, pošto Zakon o privatizaciji nije sadržao odredbe o ispitiva-
nju porekla imovine ljudi koji su kupovali ponuđena preduzeća, Srbija je postala
najveća perionica novca u svetu. To se lepo videlo kada je čuvenom međunarod-
nom šverceru droge oduzeta velika imovina koju je kupovao u postupku privati-
zacije. Međutim, manje notorni pojedinci svoj ko zna kako stečeni novac ulaga-
li su u industrijska preduzeća, otpuštali radnike i rasprodavali zemljište i zgrade.
Formirao se jedan sloj neobrazovanih vlasnika koji nemaju osećaj društvene od-
govornosti, zapošljavaju preko agencija za zapošljavanje, ili, još gore, na crno, iz-
begavaju plaćanje poreza, a da bi sve to postigli, spremno dele mito i šire korup-
ciju. Time slabe vladavinu prava i zakona što će i njih i celu državu dovesti do
sloma.
Najbolja preduzeća koja su dobro radila i mogla da nastave da rade u svojini
države ili domaćih akcionara, kao što su pivare i cementare, prodata su strancima.
Isto se dogodilo i sa trgovačkim lancima i prehrambenom industrijom.
Kao što se vidi, ne možemo da se pohvalimo nacionalnom pameću. Ali ako
ne dođemo sebi i ne uspostavimo vrednosti koje su uzdigle naše pretke od jedne
turske provincije do evropski ustrojene države koja je činila ogromne napore da
se privredno i politički razvije, propadanje, siromašenje i, što je najgore, odlazak
mladih naraštaja u inostranstvo će se nastaviti.
ĐURĐE NINKOVIĆ
Lawyer, Belgrade
OUR NATIONAL WISDOM

– Nationalization and foreign investments –
Summary
In this article it is shown how the Communist Government of Yugoslavia went about nation-
alisation and confiscation of all commercial, industrial and mining assets of foreign persons and
foreign companies. It is shown how much in money terms Yugoslavia paid to the foreign investors
whose property had been nationalised or confiscated.
The last restrictions of private property rights decreed in 1974 and 1986 when the Final re-
daction of The Law Governing Usage of the Agricultural Land was promulgated.
Yugoslavia paid out significant sums of money in foreign currency as compensation to vari-
ous countries whose nationals lost their property through nationalisation and confiscation of their
property. Thus in 1948 Yugoslavia paid 17 million dollars to the USA for confiscated property of the
410
USA citizens. Various payments to a number of foreign Governments followed with the last being
US$110.000.000. paid to Italy in 1983.
Twenty years following the last payment there occurred complete turn about of the policy to-
wards the foreign investments. The old laws were put aside and abolished, and new laws guarantee-
ing security to new investrors have been passed. Not only that the foreign investors were invited to
invest in Yugoslavia but they were given, and are today being given, substantial subsidies from the
government budget.
Point the author wishes to make is that such an incosistent economic policy with such radi-
cal turn abouts is harmful for the country and shows lack of long term national strategy in the area
of investments, foreign as well as national.
Key words: communist government, nationalisation, confiscation, industrial and mining as-
sets, compensation, foreign investors, security, investments, national strategy
411
NINA PLANOJEVIĆ,
DRAGICA ŽIVOJINOVIĆ
PROMET DELOVA ČOVEKOVOG TELA

U NAŠIM NOVIM PROPISIMA I PREDNACRTU
GRAĐANSKOG ZAKONIKA
Predmet rada je pitanje da li su delovi čovekovog tela stvari, koje pravo na njima po-
stoji i da li je ono u prometu – kroz analizu rešenja transplantacionih propisa, Prednacrta
GZ RS i teorijskih stavova. U prvom delu rada autorke dokazuju da su odvojeni prirodni de-
lovi čovekovog tela stvari u pravnom smislu reči, na kojima postoji svojina; dok u preosta-
la četiri dela rada konstatuju da je najveći broj odvojenih delova tela živog i umrlog čoveka
u ograničenom prometu, uz detaljnu analizu i ocenu ograničenja u pogledu ciljeva, sredsta-
va i subjekata prometa, posebno u vezi sa davaocem delova tela. U zaključnom delu, autorke
iznose rezultate svojih istraživanja uz načelnu pozitivnu ocenu rešenja Prednacrta, ali i uz
predloge kako otkloniti njegove nedostatke, na koje je u radu ukazano.
Ključne reči: delovi ljudskog tela, stvar, transplantacija, prednacrt Građanskog zako-
nika
UVOD
Gotovo sve periode ljudske istorije karakteriše kontinuirani napredak me-

dicine, čiji je razvoj za čoveka oduvek imao poseban značaj, jer je u direktnoj vezi
Dr Nina Planojević, redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu.

Dr Dragica Živojinović, redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu. Rad
je napisan u okviru projekta Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu “XXI vek – vek usluga i
uslužnog prava”, br. 179012, koji finansira Ministarstvo za nauku i tehnološki razvoj Republike Srbije.
413
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
sa trajanjem i kvalitetom njegovog života i zdravlja. U tom smislu, dostignuća iz

oblasti hirurgije su poslednjih decenija naročito fascinantna. Došlo se do te tač-
ke, da je bolesne delove tela jednog čoveka moguće zameniti veštačkim delovima,
ali i delovima tela drugog (živog ili umrlog) čoveka, pa čak i delovima tela životi-
nja1. Sve te mogućnosti tzv. transplantacione medicine predstavljaju veliki izazov i
za pravnu struku i nauku, čiji je zadatak da reguliše ovu materiju. Iako neki auto-
ri takvu regulativu nazivaju “tehničkom”, činjenica je da ona ume da bude zahtev-
na, jer mora biti plod saradnje različitih struka2, a od pravnika zahteva i dodat-
na znanja. Pritom je važno imati u vidu i to da, kako jedan naš pravni pisac reče3,
pravna podrška medicini ne može biti bezgranična, jer “medicina ne sme sve što
može”.
U želji da se sa primenom novih transplantacionih zahvata otpočne što
pre nakon njihovog kreiranja, propisi koji uređuju te procedure su donošeni «u
hodu», uz kasnije korekcije. Tako su u 20. veku u Evropi, a i kod nas, doneti broj-
ni zakoni iz ove oblasti, a pravna nauka je pomalo zaostajala za medicinskom - ne
stižući da “stare” i “nove” propise, pojmove i institute poveže u zaokruženu i ne-
protivurečnu celinu. Posledica takvog stanja je da neki delovi sadržine tradicio-
nalnih grana građanskog prava nisu sasvim usklađeni sa ovom oblašću medicin-
skog prava4, kao zasebne građanskopravne discipline.
Ovo zapažanje odnosi se, pre svega, na stvarnopravnu, a delom i nasled-
nopravnu nauku. Ona ni više od sto godina od prve transplantacije5 nema jedin-
stven odgovor na pitanje: kakva je priroda odvojenih delova čovekovog tela, pre
svega onih koji se koriste za transplantaciju? Dok transplantacioni propisi sve de-
taljnije regulišu uslove i proceduru transplantacije – za šta su dokaz i naš novi Za-
kon o presađivanju ljudskih organa6 i Zakon o ljudskim ćelijama i tkivima7 – do-
tle se u stvarnopravnoj teoriji nailazi na potpuno različite odgovore na osnovna
1 Reč je o ksenotransplantaciji. O tome više: Jakov Radišić, Medicinsko pravo, Beograd, 2004,
str. 107; Blanka Ivančić Kačer, “Uvod u transplantacijsko pravo”, Pravni život, br. 9, 2010, str. 280.
2 Ovo posebno naglašava: Ljubomir Kecman, “Kako ostvariti pravo pacijenta na transplan-
taciju organa koji su mu potrebni”, Pravni život, br. 9, 2012, str. 468.
3 J. Radišić, nav. delo, str. 107.
4 Neki autori smatraju da je transplantaciono pravo zasebna naučna disciplina, a ne deo
medicinskog prava. V. B. Ivančić Kačer, nav. delo, str. 294.
5 Reč je o transplantaciji rožnjače, a podatak navodi: J. Radišić, nav. delo, str. 107. Krsto Ni-
kolić, međutim, navodi da je prva transplantacija bubrega izvršena još 1854. godine (“Pravo vlasniš-
tva nad ljudskim tijelom”, Pravni život, br. 9, 2008, str. 368).
414
N. Planojević i D. Živojinović: Promet delova čovekovog tela u našim novim propisima ...
pitanja: jesu li odvojeni delovi čovekovog tela stvari, koja vrsta prava postoji na
njima i da li su u prometu? Pozitivno pravo ne uređuje ova pitanja.
Pomak predstavlja prednacrt Građanskog zakonika (nadalje: Prednacrt),
koji reguliše ovu materiju, pa će predmet našeg rada biti i analiza tih rešenja - radi
pronalaženja odgovora na gore postavljena pitanja. Iako je za praksu dovoljno to
što je transplantacija proceduralno uređena, nauka se tu ne može zaustaviti, već
mora utvrditi kojoj pravnoj kategoriji pripadaju delovi čovekovog tela u ovoj no-
voj ulozi. To znači da ćemo se ovim pitanjem baviti sa stvarnopravnog aspekta (i
naslednopravnog, kao pratećeg); a s tačke gledišta medicinskog prava samo kada
se materije ovih grana prava prepliću.
DA LI SU DELOVI ČOVEKOVOG TELA STVARI
Pošto je danas nesporno da telo živog čoveka8 i njegovi neodvojeni prirod-

ni delovi nisu stvari, već lična dobra, na kojima on ima pravnim poretkom ga-
rantovana lična prava (što važi i za veštačke delove dok su spojeni sa telom čove-
ka9) – ostaje otvoreno samo pitanje: kakav je karakter odvojenih prirodnih delova
čovekovog tela? Na njega pravna teorija nema jedinstven odgovor. Neki autori10
smatraju da oni nisu stvari; dok drugi11 zastupaju suprotno stanovište, smatrajući
ih stvarima u svojini lica od čijeg su tela odvojeni. Varijacija ovog gledišta je stav12
da su delovi tela stvari, ali sui generis. Treći13 se
��
ne izjašnjavaju, smatrajući to pi-
tanje spornim. Da bismo argumentovano odgovorili na ovo pitanje, poćićemo od
elemenata koji čine pojam stvari i utvrditi da li su oni primenljivi i na odvojene
delove tela. Pošto naše pozitivno pravo ne uređuje ovu materiju, krenućemo od
8 Više o situacijama kada je ljudsko telo posredni objekat nekih subjektivnih prava: Andrija
Gams, “Ljudsko telo i njegovi delovi kao stvari u građanskom pravu”, Arhiv, br. 1–2, 2006, str. 202–203.
9 Mišljenja se razilaze jedino u vezi sa pitanjem da li spajanjem sa telom veštački delovi
gube samo svojstvo stvari u prometu ili i svojstvo stvari uopšte. O tome više: A. Gams, ibidem, str.
204; Alojz Finžgar, Stvarno pravo, Ljubljana, 1972, str. 13 (navedeno po: Rodna Živkovska, Stvarno
pravo, knj. 1, Skopje, 2005, str. 205); Ilija Babić, Radenko Jotanović, Uvod u građansko pravo, Banja
Luka, 2018, str. 148.
10 R. Živkovska, ibidem, str. 203; Ilija Babić, Građansko pravo, knj. 2 - Stvarno pravo, Beograd–
-Novi Sad, 2012, str. 29–30.

11 Obren Stanković, Miodrag Orlić, Stvarno pravo, Beograd, 1994, str. 8; Radmila Kovačević
Kuštrimović, Miroslav Lazić, Stvarno pravo, Niš, 2004, str. 12; Martin Vedriš, Petar Klarić, Građansko
pravo, Zagreb, 2004, str. 71–72; Nina Planojević, Stvarno pravo u praksi, Kragujevac, 2012, str. 11.
12 A. Gams, nav. delo, str. 207; I. Babić, R. Jotanović, nav. delo, str. 146; B. Ivančić Kačer, “Prav-
ni promet ljudskim organima”, Pravni život, br. 9, 2012, str. 451, fusnota 1.
13 Nikola Gavella i dr., Stvarno pravo, Zagreb, 1998, str. 51.
415
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
pojma stvari iz Građanskog zakonika za Kraljevinu Srbiju (nadalje: SGZ), koji se

u nedostatku novih propisa u ovoj oblasti i dalje primenjuje; i od stavova pravne
teorije.
1. Prema SGZ (par. 182) pojam stvari obuhvata dva elementa: 1) da to nije
čovek ili lice (pravni subjekat); 2) da služi zadovoljavanju neke potrebe. Pošto se
između odvojenog dela tela i čoveka (čiji subjektivitet opstaje i nakon odvajanja
nekog njegovog dela) ne može staviti znak jednakosti; i pošto, zahvaljujući mo-
gućnosti transplantacije, odvojeni delovi tela jednog čoveka zadovoljavaju potre-
bu drugog čoveka za očuvanjem života i zdravlja – s tačke gledišta SGZ odvojeni
delovi tela jesu stvari.
2. Pravna teorija. – Imajući u vidu sve elemente pojma stvari koje na-
vode različiti pisci, konstatujemo da je: 1) odvojeni deo tela materijalni deo
prirode;14 2) može biti u vlasti čoveka15; 3) ograničen je u prostoru;16 4) čini sa-
mostalnu i funkcionalnu celinu17 neko vreme po odvajanju (prema medicinskim
pravilima)18; 5) razlikuje se od čoveka;19 6) individualno je određen objekat20 i
postoji u sadašnjosti21 – što je bitno za hipotezu da je odvojeni deo tela objekat
svojine; 7) može služiti zadovoljavanju čovekovih potreba22; 8) može biti objekat
svojine23 (što ne znači da je to pravo u prometu24). Pošto je teško braniti stav da
na odvojenom delu čovek ima lično pravo, jer on više ne čini njegovo telo ni fi-
14 To zahteva: Dragoljub Stojanović, Uvod u građansko pravo, Beograd, str. 302; O. Stanko-
vić, M. Orlić, nav. delo, str. 6; I. Babić, nav. delo, str. 29; R. Kovačević Kuštrimović, M. Lazić, nav.
delo, str. 10.
To zahteva: O. Stanković, M. Orlić, nav. delo, str. 6; D. Stojanović, nav. delo, str. 302; R.
15
Kovačević Kuštrimović, M. Lazić, nav. delo, str. 11; R. Živkovska, nav. delo, str. 146.
16 To zahteva: D. Stojanović, ibidem, str. 302.
17 Ibidem.
18 Prema čl. 3, st. 1, t. 4 Zakona o presađivanju ljudskih organa “...��
ljudski organ je diferen-
cirani deo ljudskog tela oblikovan od različitih tkiva, koji zadržava svoju strukturu, vaskularizac-
iju i sposobnost obavljanja fizioloških funkcija sa značajnim nivoom autonomije”. Tako je bubreg
moguće sačuvati do 36 sati; zamrznutu i osušenu kožu i kosti do 10 godina, itd. (podaci preuzeti od:
K. Nikolić, nav. delo, str. 368).
19 To zahteva: N. Gavella i dr., nav. delo, str. 50.
20 To zahteva: R. Živkovska, nav. delo, 2005, str. 147; N. Gavella i dr., nav. delo, str. 50.
21 To zahteva: M. Vedriš, P. Klarić, nav. delo, str. 71; I. Babić, R. Jotanović, nav. delo, str. 145.
22 To zahteva: R. Kovačević Kuštrimović, M. Lazić, nav. delo, str. 10; N. Gavella i dr., nav.
delo, str. 50.
23 To zahteva: R. Kovačević Kuštrimović, M. Lazić, nav. delo, str. 10.
24 To zahteva: O. Stanković, M. Orlić, nav. delo, str. 6; R. Živkovska, nav. delo, str. 146–147; I.
Babić, nav. delo, str. 29; Zoran Rašović, Stvarno pravo, Podgorica, 2010, str. 6.
416
zički integritet25; a nijednim propisom nije zabranjeno zasnivanje svojine na nje-

mu – nema prepreka da odvojeni deo tela bude objekat svojine. Vlasnik je lice od
koga je odvojen26.
Stoga je naš odgovor na pitanje postavljeno u ovom delu rada da odvoje-
ni prirodni delovi čovekovog tela ispunjavaju sve fizičke i pravne uslove koje SGZ i
pravna teorija predviđaju kao elemente pravnog pojma stvari, tako da oni jesu po-
kretne telesne stvari.
3. Rešenje Prednacrta. – Zaključak da odvojeni delovi čovekovog tela jesu
stvari potkrepljuje i rešenje Prednacrta, koji u čl. 150 predviđa: “Delovi čoveko-
vog tela, kao i stvari trajno spojene sa čovekovim telom, odvajanjem postaju stva-
ri i pripadaju licu od čijeg su tela odvojeni, ako drugačije nije određeno zakonom,
ugovorom ili jednostranom izjavom volje tog lica.” Isto rešenje sadrži i nacrt Za-
konika o svojini i drugim stvarnim pravima u verzijama iz 2006. i 2012, prema či-
jem čl. 16, st. 1, t. 1 i 2: “Delovi čovekovog tela i stvari trajno spojene sa čoveko-
vim telom: 1) nisu stvari do odvajanja; 2) od odvajanja pripadaju licu od čijeg tela
su odvojene, ako nije drukčije propisano ili ugovoreno.”
Iako ova rešenja deluju “revolucionarno”, činjenica je da su ona ne samo
ispravna, već i da će uneti jasnoću i pravnu sigurnost u ovu oblast, pa ćemo bez
dvoumljenja za odvojene delove tela moći da upotrebljavamo stvarnopravne ter-
mine: stvar i svojina.
DA LI SU DELOVI ČOVEKOVOG TELA STVARI U PROMETU
Pošto smo utvrdili da odvojeni delovi čovekovog tela jesu stvari i da mogu
biti svojinski objekat, nameće se pitanje: da li su oni stvari u prometu? Odgovor
na njega možemo dobiti povezivanjem normi tradicionalnih grana građanskog
prava sa normama Zakona o presađivanju ljudskih organa i Zakona o ljudskim
ćelijama i tkivima (nadalje: transpalantacioni propisi).
Prema stvarnopravnoj teoriji, stvar je u prometu ako je pravo svojine na njoj
u prometu, pa se može pravnim poslom preneti drugome. Izuzetno, stvar može
biti i van prometa, iz koga se propisima izuzima iz različitih razloga (objekat je
neprenosive svojine); ili u zakonom ograničenom prometu (kada je potrebno is-
puniti dodatno propisane uslove za promet). I prema Prednacrtu (čl. 134) “stvari
u prometu su one kojima se može raspolagati pravnim poslovima.” SGZ ne uređu-
je ovu podelu stvari.
25 V. Radenko Jotanović, Pravo na fizički integritet kao osnova drugih prava ličnosti, Banja
Luka, 2016.
26 Isto mišljenje: A. Gams, nav. delo, str. 207.
417
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Imajući u vidu naše propise i vrste delova tela koji mogu biti odvojeni, čini
nam se da za sve njih ne važi isti pravni režim. ��
Zato bismo ih, s tačke gledišta mo-
27
gućnosti prometa, podelili u tri grupe – na one, koji su nakon odvajanja: 1) van
prometa; 2) u slobodnom prometu; 3) u ograničenom prometu.
1) Odvojeni delovi tela koji nisu u prometu. U ovu grupu svrstali bismo obo-
lele i oštećene delove tela, odstranjene iz medicinskih razloga; kao i one bez ko-
jih čovek ostane slučajem - mimo procedure transplantacionih propisa, kao npr.:
odsečena noga zahvaćena gangrenom, izvađeni oboleli organ, šaka odrubljena u
nesreći itd. Oni se uništavaju u skladu sa posebnim propisima i nisu u prometu.
Možda ovakvi delovi tela nisu ni stvari u pravnom smislu reči, jer im nedostaje
svojstvo da mogu zadovoljiti neku ljudsku potrebu.
2) Odvojeni delovi tela koji su u slobodnom prometu. U ovu grupu svrstali
bismo delove tela koji se regenerišu, pa se mogu odvajati više puta u toku života.
Neki autori ih nazivaju fizičkim proizvodima tela28. Oni se mogu podeliti u dve
kategorije: 1) na delove, čije odvajanje ne zahteva medicinsku proceduru i koji
se po pravilu koriste u nemedicinske svrhe; 2) na delove, koji se ne mogu odvoji-
ti bez medicinskog zahvata i koji se ne mogu upotrebljavati van medicinske svrhe.
U prvu kategoriju spadaju: ošišana kosa, odsečeni nokti, obrijana brada, majčino
mleko itd. Ove stvari su u slobodnom prometu, svojina na njime se može preno-
siti i teretnim i dobročinim poslovima – ako imaju svojstvo stvari, tj. ako se njima
može zadovoljiti neka ljudska potreba. To svakako važi za kosu, od koje se npr.
izrađuju perike; ili za majčino mleko29, koje se koristi u ishrani beba, ali i kao me-
lem i u kozmetičke svrhe. Ostali delovi tela koji se regenerišu – poput krvi, jajnih
ćelija, sperme30, koštane srži, itd. – ulaze u drugu kategoriju ove klasifikacije, ne
mogu se odvajati i upotrebljavati van medicinske svrhe i procedure, a njihov pro-
met je ograničen posebnim zakonima. To znači da je broj delova tela koji su u slo-
bodnom prometu veoma mali.
3) Odvojeni delovi tela koji su u ograničenom prometu. U treću grupu31 spa-
daju svi ostali delovi čovekovog tela - koji su zdravi, koji se mogu odvajati me-
dicinskim zahvatima i koji presađivanjem u telo drugog čoveka mogu doprineti
27 Podela je prvi put izneta u: N. Planojević, nav. delo, str. 11.
28 A. Gams, nav. delo, str. 204; I. Babić, R. Jotanović, nav. delo, str. 146.
29 Više o ovoj vrsti stvari: A. Gams, ibidem, str. 204.
30 O pravnim problemima koji bi mogli nastati ako se sperma ne bi tretirala kao stvar, kao i
o pitanju da li ona može biti i u slobodnom prometu, više: A. Gams, nav. delo, str. 204–205.
31
Smatra se da se od umrlog davaoca može uzeti 25 organa i tkiva. Podatak preuzet od:
Maja Čolaković, “Pravo na odlučivanje o post mortem davanju dijelova tijela za transplantaciju
(uporednopravni prikaz)”, Pravni život, br. 9, 2011, str. 410, fusnota 2.
418
poboljšanju njegovog zdravlja. Njihov promet, tj. prenos svojine na njima je ogra-
ničen uslovima koje predviđaju naši novi zakoni, zavisno od vrste dela tela koji se
odvaja, a to su: ćelije, tkiva i organi. Pored uslova prometa, detaljno su uređene i
procedure njihovog odvajanja od jednog i presađivanja u telo drugog čoveka. Po-
što su predmet našeg interesovanja samo ograničenja koja važe za promet ovih
stvari, radi lakše analize podelićemo ih u tri grupe: ograničenja u pogledu cilja,
sredstava i subjekata prometa32. Ograničenja se mogu deliti prema mnogo kriteri-
juma, ali je ova podela najsvrsishodnija s tačke gledišta našeg rada. Suštinu ogra-
ničenja o kojima je reč iznećemo ukratko, jer je njihova detaljna analiza predmet
velikog broja medicinskopravnih radova, a naš cilj je da ovaj problem sagledamo
samo sa stvarno- i nasledno-pravnog aspekta, bez većeg ulaženja u detalje medi-
cinskog prava.
OGRANIČENJA U POGLEDU CILJA PROMETA

ODVOJENIH DELOVA TELA
Uzimanje organa se može vršiti samo u cilju lečenja ljudi33, u ovlašćenoj

zdravstvenoj ustanovi koja to čini bez naknade. Ovakvo ograničenje prometa
smatramo adekvatnim, jer je nedopustivo ugrožavati zdravlje i kvalitet života ži-
vog davaoca ili pijetet prema umrlom za ostvarivanje bilo kog drugog cilja, izu-
zev radi spasavanja života i zdravlja drugog čoveka. Ipak, ovo ograničenje je da-
nas propisano samo za organe, ali ne i za ćelije i tkiva, kao prethodnim zakonima.
Dok su raniji propisi predviđali da se odvajanje samo određenih ćelija i tki-
va (ne i organa), pod uslovom da su neupotrebljivi za lečenje i uz pristanak dava-
oca, može učiniti u još jednom cilju, a to je obavljanje naučnoistraživačkog rada
radi očuvanja zdravlja ljudi; novi propisi sadrže širu formulaciju. Prema njima,
ćelije i tkiva se mogu primeniti i u drugačiju svrhu od one zbog koje su uzeti, uz
pristanak davaoca34 – gde se svakako može podvesti i naučnoistraživački rad, ali
i bilo šta drugo na šta davalac pristane. Dok se definisanjem prvog cilja prometa
delova tela (lečenje) prvenstveno vodi računa o zdravstvenom interesu pojedinca;
mogućnošću njihove upotrebe i u cilju naučnih istraživanja štiti se i interes celog
društva, koje uživa koristi od napretka medicine. Time je rešeno i u teoriji medi-
cinskog prava sporno pitanje - da li se i pod kojim uslovima delovi tela mogu ko-
32 Podela je prvi put izneta u: N. Planojević, nav. delo, str. 11.
33 V. čl. 2 Zakona o presađivanju ljudskih organa.
34 V. čl. 31 Zakona o ljudskim ćelijama i tkivima.
419
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ristiti za istraživanja.35 Ali, mišljenja smo da široka formulacija koju sadrži novi
zakon nije najbolje rešenje i da je treba precizirati u cilju prevencije zloupotreba.
Ćelije i tkiva se prema novim propisima mogu koristiti i u još jednom cilju
– radi izrade proizvoda namenjenih za primenu kod ljudi36. Prema ranijim propi-
sima, samo su se produkti ćelija mogli koristiti u cilju vršenja zakonom određene
industrijske proizvodnje, gde nisu spadali kozmetički proizvodi – što je bilo re-
striktivnije i preciznije rešenje od novog. Iako nova formulacija verovatno znači
korišćenje ćelija i tkiva u farmaceutskoj industriji, bilo bi poželjno da je u zakonu
navedeno o kojim se proizvodima radi, jer nije etički delove čovekovog tela uzi-
mati za izradu baš svakog proizvoda, samo zato što je namenjen čoveku.37 Mišlje-
nja smo da je zakon navedenim ograničenjima cilja prometa morao naći bolji ba-
lans između interesa davalaca i primalaca određenih delova tela, etičkih principa
i interesa društva. Pitanje tog balansa je od suštinskog značaja, a nužnost zakon-
skih ograničenja u pogledu cilja prometa delova tela je nesporna bar od Drugog
svetskog rata, kada su nacistički lekari bez pristanka i ograničenja odvajali delo-
ve tela živih i mrtvih ljudi u najrazličitije svrhe, a samo jedan od strašnih primera
je koričenje knjiga ljudskom kožom. I danas ima podataka o sličnim surovim po-
stupcima38.
OGRANIČENJA U POGLEDU SREDSTVA PROMETA

1. Sadašnja rešenja. – Trgovina ćelijama, tkivima i organima pravnim po-

slovima uz naknadu je transplantacionim zakonima zabranjena i krivičnopravno
kažnjiva39,40. Reč je o krivičnim delima i kada je u pitanju dobrovoljno odvajanje
dela tela u cilju prodaje, kao i kada se on od čoveka odvaja protivno njegovoj vo-
lji. Sredstvo prometa ćelija, tkiva i organa kod nas danas može biti samo dobroči-
35 O tome v. B. Ivančić Kačer, “Uvod u transplantacijsko pravo”, Pravni život, br. 9, 2010, str. 284.
37 A. Gams podseća da su u vreme nacizma ljudska tela korišćena u razne industrijske svrhe
(nav. delo, str. 198).
38 B. Ivančić Kačer navodi primere prinudnog uzimanja organa od ljudi bez anestezije, kao
i postojanja posebnih logora u svetu u kojima se to čini (“Pravni promet ljudskim organima”, Prav-
ni život, br. 9, 2012, str. 455). Više o tome i: Vladimir Z. Milić, Trgovina ljudskim organima, Banja
Luka, 2014.
39 Čl. 38, 39, 51 i 52 Zakona o presađivanju ljudskih organa i čl. 51-52 Zakona o ljudskim će-
lijama i tkivima.
40 Više o tome u Nemačkoj, Koreji i Hrvatskoj, kao i o crnom tržištu ogana u svetu: B. Ivan-
čić Kačer, “Pravni promet ljudskim organima”, Pravni život, br. 9, 2012, str. 451–466.
420
ni pravni posao – darivanje, tj. poklon41 od strane davaoca i, po potrebi, razmena

sa međunarodnim telima ili evropskim organizacijama za razmenu organa42, pod
uslovima iz međunarodnih ugovora43. Samo za ćelije i tkiva dozvoljen je, izuzet-
no, uvoz i izvoz po posebnoj proceduri44. Uslovi donacije reproduktivnih i krvnih
ćelija uređeni su posebnim zakonima. I ovo ograničenje prometa smatramo ade-
kvatnim, jer bi dozvoljavanje kupoprodaje, a time i komercijalizacije delova čove-
kovog tela bilo ne samo etički neprihvatljivo, već bi vodilo i drugim negativnim
posledicama. Tako, neki autori45 navode da bi dopuštanje prodaje delova tela bilo
podsticaj potencijalnim davaocima da iz materijalnih razloga naštete svom zdrav-
lju – koje je i opšte dobro. I mi smo mišljenja da se s tačke gledišta opšteg interesa
na taj način ništa ne dobija: zdravlje jednog čoveka bi presađivanjem bilo poprav-
ljeno, a zdravlje drugog ugroženo.
Ipak, u pravnoj teoriji postoje mišljenja, uz određenu argumentaciju, da bi i
za ove delove čovekovog tela trebalo dozvoliti kupoprodaju, uz posebne uslove. U
tom smislu A. Gams46 se pita: “Zašto je dozvoljeno naplaćivati sposobnost peva-
nja, a nije dozvoljeno naplaćivati davanje zdrave krvi ili koštane srži?” Drugi pak
autori ukazuju na zastrašujuće posledice do kojih bi ovakav pristup mogao dove-
sti, upozoravajući da bi bogati postali isključivi kupci, a siromašni ljudi izvor or-
gana – što je nedopustivo.47
Pojedini pravni pisci48, međutim, smatraju da se ni zakonom dopuštena
sredstva prometa organa, ćelija ili tkiva (ugovori o poklonu i trampi) ne mogu iz-
ražavati pojmovima obligacionog i stvarnog prava, jer ovi delovi tela predstavlja-
ju dobrovoljni prilog bolesnom čoveku, čin milosrđa. Drugi su autori49 mišljenja
da, iako u uporednom pravu ima različitih rešenja i stavova, poslovi raspolaganja
delovima čovekovog tela (živog i umrlog) imaju imovinskopravnu prirodu. Oni
ne mogu imati drugačiju prirodu, jer su delovi tela stvari, koje ulaze u imovinsku
masu; pa poslovi raspolaganja njima moraju imati imovinski efekat za davaoca i
41 V. čl. 2 i 5 Zakona o presađivanju ljudskih organa i čl. 3 i čl. 5 Zakona o ljudskim ćelijama
i tkivima.
42 O neophodnosti ove razmene posebno: Lj. Kecman, nav. delo, str. 469.
46 A. Gams, nav. delo, str. 209.
47 Podatak preuzet od: B. Ivančić Kačer, “Pravni promet ljudskim organima”, Pravni život, br.
9, 2012, str. 464, fusnota 64.
49 A. Gams, nav. delo, str. 201–202 i 207–208.
421
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
primaoca (pozitivan ili negativan, zavisno od vrste posla). Razvijajući ovu tezu,
autori o kojima je reč navode da, kao što su delovi tela stvari sui generis, tako su i
poslovi raspolaganja njima osobeni, pa će biti punovažni samo ako se ne ugrožava
trajno i ozbiljno zdravlje davaoca; i ako postoji medicinska potvrda o ispunjenosti
medicinsko- i higijensko-administrativnih mera pri njihovom uzimanju (što va-
žeći zakoni propisuju). Ove mere, po njima, treba da isključe odgovornost dava-
oca za “skrivene mane”, ako bi ovakav posao bio teretan (što je u nekim državama
dozvoljeno za promet svih ili nekih delova tela50). Ako je posao dobročin – ni on
ne može imati sva dejstva i posledice koje poklon ima (opozivanje, pobijanje), u
čemu se i sastoji osobenost poslova kojima se vrši promet delova tela. Njihova da-
lja specifičnost51 je i što cilj i motiv raspolaganja moraju naglašeno, kvalifikovano
biti u skladu s moralom i služiti isključivo unapređenju nauke, nastave, zdravlja i
održanju života drugog lica, tj. biti humani.
Iako navodi o davanju delova tela kao činu milosrđa stoje, i mi smo mišlje-
nja da, kao i kod pitanja da li ćemo čovekov organ nazvati stvarju ili nećemo, pro-
mena termina ne može promeniti suštinu: odvojeni delovi tela su s pravne tačke
gledišta stvari, a njihovo dobrovoljno besplatno ustupanje drugom (nezavisno od
toga što je moguće prvenstveno u cilju lečenja) je ipak ugovor o poklonu52 - što je
kod nas jedino dozvoljeno sredstvo prometa delova tela namenjenih presađivanju
i što smatramo ispravnim rešenjem. Nesporno je da ovakav poklon ima osobeno-
sti, na koje se u pravnoj teoriji ukazuje, ali one ipak nisu takve da menjaju njego-
vu prirodu, pretvarajući ga u neki drugi posao ili čak u kategoriju koja uopšte nije
pravni posao.53 Ovaj stav, uostalom, potvrđuje i to što je po našim transplantacio-
nim zakonima pored volje davaoca potrebna i pismena saglasnost primaoca dela
tela o kome je reč, da bi se donacija realizovala. Ona takođe mora biti namenjena
određenom licu – kada je reč o živom čoveku u ulozi davaoca, o čemu će više reči
biti u narednom delu o ograničenjima prometa u pogledu subjekata.
2. Rešenje Prednacrta. – Prema čl. 150, st. 1 Prednacrta, kao što je već reče-
no, delovi čovekovog tela odvajanjem postaju stvari i pripadaju licu od čijeg su
tela odvojeni. Ova odredba Prednacrta, međutim, ima i “nastavak”, koji predvi-
đa da ovo pravilo važi “...ako drugačije nije određeno zakonom, ugovorom ili jed-
50 A. Gams (ibidem, str. 206) za naše predratno pravo navodi primer tzv. Voronovljeve ope-
racije uzimanja i presađivanja dela testisa sa mlađe na stariju osobu, uz saglasnost davaoca, bez po-
goršanja njegovog zdravlja i uz naknadu (teretni posao).
52 Isti stav: B. Ivančić Kačer, “Uvod u transplantacijsko pravo”, Pravni život, br. 9, 2010, str. 285.
53
Teško je u uporednom pravu naći autora koji pravnoj radnji raspolaganja delom tela os-
porava karakter pravnog posla, ali ima onih koji smatraju da ona nije imovinskopravni posao.
422
nostranom izjavom volje tog lica”. Na taj način je čoveku, čiji je deo tela odvojen,
ne samo priznata svojina na njemu, već i pravo raspolaganja njome, i to jedno-
stranom izjavom volje ili ugovorom – pri čemu nije postavljeno ograničenje u po-
gledu vrste i sadržine ugovora ili jednostrane izjave. U naredna dva stava, Pred-
nacrt je ipak ograničio ova sredstva prometa, ali samo za delove tela namenjene
medicinskoj svrsi, upućujući na odredbe posebnih propisa – što se svodi na sadaš-
nja rešenja. Moramo zapaziti i to da se kao medicinska svrha, kada je reč o delo-
vima tela i živog i umrlog čoveka, u Prednacrtu, primera radi, navode doniranje i
transplantacija; a kada su u pitanju delovi posmrtnih ostataka još i upotreba u na-
učne i nastavne svrhe – čime su u svega tri stava jednog člana, koncizno i vešto,
uneta sva ograničenja prometa koja su i danas predviđena obimnim transplanta-
cionim zakonima. Ono sa čim se ne bismo složili je to što je medicinska svrha u
Prednacrtu definisana kao doniranje i transplantacija – od čega samo transplanta-
cija ukazuje na medicinsku svrhu; dok je doniranje vrsta pravnog posla kojim se
vrši promet svojine na delu tela i taj termin nema veze sa medicinskom svrhom -
što treba korigovati.
Takođe moramo primetiti da se čl. 150 Prednacrta odnosi i na odvojene de-
love tela koji nisu namenjeni medicinskoj svrsi, pa za njih mogućnost prometa
važi bez ograničenja – što smatramo prikladnim rešenjem (kosa, majčino mle-
ko, itd.). Inače, pošto Prednacrt ne navodi vrste jednostranih izjava volje i ugovo-
ra kojima se vrši raspolaganje delovima tela, to znači da je ono moguće - uz ogra-
ničenja iz posebnih propisa za delove tela namenjene medicinskoj svrsi - pravnim
poslovima i inter vivos i mortis causa; i obligacionog i naslednog prava (zavešta-
nje, legat, itd.).
Ono što, međutim, ne smatramo dobrim rešenjem je što se, prema čl. 150
Prednacrta, pripadnost odvojenih delova tela može promeniti ne samo voljom
lica od koga su odvojeni, izraženom u jednostranoj izjavi ili ugovoru; već i zako-
nom. Pritom ostaje nejasno na koji način zakon može (živog) čoveka lišiti svojine
na odvojenom delu njegovog tela: zabranom da taj deo tela bude bilo čiji svojinski
objekat; predviđanjem da je on vlasništvo drugog subjekta; ili vlasništvo države,
što smatramo neprihvatljivim. Zato smo mišljenja da ovu odredbu treba ili preci-
zirati ili brisati.
OGRANIČENJA U POGLEDU SUBJEKATA PROMETA

Subjekti prometa delova tela su njihov davalac i primalac. Ograničenja koja

se odnose na primaoca nisu velika, pa je tako za presađivanje doniranog dela tela
potrebno samo da je on: na listi čekanja tog dela tela; njegov pristanak ili sagla-
423
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
snost zakonskog zastupnika, ako je primalac maloletan ili poslovno nesposoban; i

- odsustvo njegovog protivljenja, ako je stariji od 15 godina ili delimično poslov-
no sposoban54. Nakon presađivanja, svojina davaoca na odvojenom delu tela pre-
staje, a on je sastavni deo tela primaoca, koji na njemu stiče lična prava. Ogra-
ničenja koja važe za davaoca su znatno veća, a njihov broj i vrsta zavise od dve
okolnosti: 1) da li je to deo tela živog ili umrlog čoveka; i 2) da li je davalac malo-
letno, tj. poslovno nesposobno ili punoletno lice.
Promet delova tela živog čoveka
Uslovi prometa delova tela živog davaoca zavise od toga da li je on punolet-

no ili maloletno, odnosno poslovno nesposobno lice.
1. Promet delova tela punoletnog lica. – Živi davalac ćelija, tkiva i organa
može biti punoletno i poslovno sposobno lice55 – što su kategorije koje uključu-
ju i ranijim propisima traženu sposobnost za rasuđivanje i donošenje odluka. Za
doniranje organa davalac mora biti još i srodnik primaoca u pravoj liniji bez obzi-
ra na stepen srodstva, pobočni srodnik zaključno sa trećim stepenom srodstva, a
izuzetno i supružnik, vanbračni partner, usvojitelj ili usvojenik56. Navedenu regu-
lativu smatramo primerenom, jer samo lice sa svim navedenim svojstvima može
doneti ovako ozbiljnu odluku.
Što se tiče drugog ograničenja, koje se tiče darivanja organa i koje je mogu-
će samo zakonom navedenim licima – ono je u naše pravo uneto pod uticajem
evropskih rešenja. Mišljenja smo da ono nije neprihvatljivo, jer odražava situaci-
ju koja je u praksi najčešća – da se organi doniraju upravo srodnicima i supružni-
ku – ali da takvo ograničenje ipak nije neophodno. Pošto ono nema veze sa medi-
cinskim kriterijumima, mora se poći od toga da poslovno sposobni davalac ipak
najbolje zna kome želi donirati organ, pa država u taj odnos ne treba da se meša
i ograničava autonomiju volje. Novim propisima je, neosnovano, isključena mo-
gućnost darivanja organa “licu u očigledno prisnom odnosu sa davaocem” – što
su raniji propisi predviđali, pa ispada da se država više brine o davaocu nego on o
sebi. Danas, međutim, ipak preovlađuje stav drugačiji od našeg, verovatno sa ide-
jom da se na taj način može prevenirati trgovina organima.
54 V. čl. 26 Zakona o presađivanju ljudskih organa i čl. 29 Zakona o ljudskim ćelijama i tki-
vima.
55 V. čl. 17 Zakona o presađivanju ljudskih organa i čl. 21 Zakona o ljudskim ćelijama i
tkivima.
56
V. čl. 18 Zakona o presađivanju ljudskih organa, koji uređuje i mogućnost tzv. ukrštenog
doniranja.
424
Ostala ograničenja su da davalac može donirati deo tela samo određenom

primaocu, u pisanoj formi, na propisanom obrascu, uz mogućnost pisanog opozi-
va do početka priprema za zahvat. Njegov pristanak57 mora biti slobodan i dat na
osnovu zakonom propisanih obaveštenja, a odluku o presađivanju donosi tim za
presađivanje i nadležni etički odbor58 na osnovu propisanih procena – što je ade-
kvatna garancija da neće biti zloupotreba. Ovaj vid donacije se smatra izuzetnim
i zato ima supsidijarni značaj59 u odnosu na uzimanje delova tela umrlog, pa su
i ograničenja ovakvog doniranja u svim državama veća i opravdana. Naime, živi
davalac darivanjem organa uvek u nekoj meri škodi svom zdravlju, a mali je i broj
delova tela koji se može dati, a da se nastavi sa normalnim životom (parni orga-
ni, tkiva).
2. Promet delova tela maloletnog/poslovno nesposobnog lica. – Izuzetno, živi
davalac ćelija i regenerativnog tkiva može biti i maloletno ili lice koje nije potpuno
poslovno sposobno pod posebnim uslovima predviđenim zakonom60, s tim što za
uzimanje nekih ćelija važi liberalniji režim.61 Ovakvo lice, međutim, ne može biti
davalac organa. Navedena ograničenja smatramo prikladnim i iz medicinskih i iz
pravnih razloga. Prvo, maloletnik je dete koje tek treba da se razvija, čemu bi uzi-
manje njegovih organa naškodilo. Drugo, maloletna i druga poslovno nesposob-
na lica u pravnom smislu reči nisu sposobna za punovažan pristanak i zrelo od-
lučivanje o donaciji; a jasno je da zakonski zastupnik ne može izraziti humanost
u tuđe ime, pa donirati deo tuđeg tela, naročito ako se on ne regeneriše i ako uzi-
manje škodi zdravlju tog lica.62
Promet delova tela umrlog čoveka
Uslovi prometa delova tela umrlog davaoca takođe zavise od toga da li je on

bio punoletno ili maloletno/poslovno nesposobno lice.
57 V. čl. 17 i 20 Zakona o presađivanju ljudskih organa i čl. 22 Zakona o ljudskim ćelijama i
tkivima.
59 J. Radišić, nav. delo, str. 108-109; M. Čolaković, nav. delo, str. 409–410.
60 V.čl. 23 i 24 Zakona o ljudskim ćelijama i tkivima.
62 Slične dileme se javljaju i kod pitanja može li maloletnik pristati na učešće u kliničkim
ispitivanjima novih lekova. O tome više: Nina Planojević, Dragica Živojinović, “Clinical Research
Involving Minors in International and Serbian Regulations”, Iranian Journal of Public Health, vol.
42, no. 7, 2013.
425
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
1. Promet delova tela umrlog punoletnog lica. Umrli kod nas može biti da-
valac organa i tkiva (ali ne i ćelija, jer one brzo propadaju), ako je bio punole-
tan i poslovno sposoban i ako se za života nije tome protivio; ili ako se nakon nje-
gove smrti tome nisu protivili: roditelj, supružnik, vanbračni partner, punoletno
dete ili, ako ovih lica nema, pobočni srodnik zaključno sa drugim stepenom srod-
stva.63 Prema ranijim propisima uslovi su bili da je davalac: 1) za života pismeno
pristao na doniranje na način predviđen zakonom (izuzev ako je, prema izjavi čla-
nova porodice ili bliskog lica, promenio svoj stav nakon toga); ili 2) za života to
nije izričito zabranio, a članovi porodice ili drugo blisko lice u slučajevima predvi-
đenim zakonom se sa uzimanjem pismeno saglašavaju. Kao što se vidi, uslovi za
uzimanje delova tela umrlog lica su novim propisima značajno izmenjeni.
U vezi sa uslovima za uzimanje delova tela umrlog u cilju presađivanja se
u različitim državama mogu naći različita rešenja i shvatanja64. Po jednima, ne-
čija hitna potreba za određenim delom tela u cilju preživljavanja dovoljna je da
se on uzme od umrlog nezavisno od njegove ili volje srodnika (teorija stanja nuž-
de). Po drugima, srodnici imaju sopstveno lično pravo da odluče o sudbini delo-
va tela umrlog, nezavisno od njegove volje. Po trećima, izražena volja umrlog se
mora poštovati i srodnici je ne mogu promeniti, jer je reč o ličnom pravu umr-
log na svoje telo, koje ga nadživljuje65. Treće stanovište je dominantno, prihvata-
ju ga i najvažniji međunarodni dokumenti iz ove oblasti66; i ono, smatra se67, ima
dva modela: sistem izričite68 i pretpostavljene saglasnosti69 na posmrtno donira-
nje delova svog tela (što se obično registruje), a ima i mešovitih rešenja. Proce-
ne su da je sistem pretpostavljene saglasnosti zastupljeniji, ali da njihove razlike u
praksi nisu velike, jer se u oba sistema treće lice može saglasiti sa uzimanjem de-
lova tela, ako nema izričitog pristanka u prvom sistemu; ili iskazane nesaglasnosti
umrlog u drugom sistemu.
63 Čl. 23 Zakona o presađivanju ljudskih organa i čl. 28 Zakona o ljudskim ćelijama i tkivima.
64 Podaci i podela preuzeti od: J. Radišić, nav. delo, str. 112–114.
65 V. kod: J. Radišić, ibidem, str. 113.
To su: Guiding Principles of Human Organ Transplantation WHO; Additional Protocol to
66
the Convention on Human Rights and Biomedicine, on Transplantation of Organs and Tissues of Hu-
man Origin.
67 M. Čolaković, nav. delo, str. 411 i dr.
68 Prihvata se u: Danskoj, Nemačkoj, Holandiji, Švajcarskoj, SAD, Australiji, delu BIH... Ibi-
dem, str. 412.
69 Prihvata se u: Italiji, Francuskoj, Španiji, Belgiji, Poljskoj, Austriji, Švedskoj, Hrvatskoj...
Ibidem, str. 418.
426
Na osnovu iznetog, može se zaključiti da je kod nas i danas, kao i ranije,

prihvaćen treći model, koji prednost daje volji umrlog, ali u mnogo manjoj meri
nego pre, takoreći samo formalno. Dok je ranije bilo predviđeno da tek ako volja
umrlog nije izražena kroz izričitu saglasnost ili zabranu - odluka o donaciji pri-
pada trećima (porodici i bliskim licima) - što je značilo istinsko poštovanje že-
lje umrlog, a zatim i srodnika. U pitanju je bila mešovita varijanta trećeg modela,
dok je novim propisima prihvaćen sistem pretpostavljenog pristanka kako umr-
log, tako i srodnika – što liči na naše još starije, dosta kritikovane propise, koji su
sadržali pretpostavku saglasnosti umrlog na doniranje ako se za života nije pro-
tivio, pa i bez konsultovanja srodnika70 – što je na korak od teorije stanja nužde,
koja stavlja interese društva iznad pijeteta prema umrlom. Mišljenja smo da novi
propisi suštinski u prvi plan stavljaju potrebe živih kojima je presađivanje potreb-
no, a ne poštovanja volje umrlog i srodnika – jer se, protivno opštim pravnim na-
čelima, ćutanje smatra saglašavanjem. Nismo sigurni da je to etički ispravno, a
mišljenja smo da bi se potrebni organi mogli obezbediti na drugi način: intenziv-
nijim radom na promovisanju71 dobrovoljnog doniranja delova svog tela nakon
smrti. Prednost novih propisa je, međutim, u tome, što preciznije definišu krug
trećih lica koja se mogu usprotiviti donaciji, koji čine samo srodnici. Raniji termi-
ni “porodica i bliska lica” bili su nedovoljno određeni.
2. Promet delova tela umrlog maloletnog/lica bez poslovne sopobnosti. Od
umrlog maloletnika/lica bez pune poslovne sposobnosti uzimanje tkiva i organa
je kod nas moguće samo na osnovu saglasnosti ovlašćenih lica72, jer maloletnik,
kao ni druga poslovno nesposobna lica, po opštim pravilima ne mogu za živo-
ta dati saglasnost za posmrtno doniranje delova svog tela ni lično ni preko zastu-
pnika. Ipak, ima i dosta pravnih sistema u kojima je prihvaćeno drugačije rešenje,
pa se i lica mlađa od 18 godina mogu saglasiti sa posthumnom donacijom delo-
va svog tela.73 Pošto saglasnost za ovakvu donaciju maloletniku za života ne može
naškoditi, možda to rešenje nije neprihvatljivo kada je reč o licima koja su spo-
sobna za rasuđivanje - o čemu treba razmisliti.
3. Osnov raspolaganja delovima tela umrlog. – Sva ova rešenja medicinskog
prava čine samo “podlogu” za odgovor na naše ključno pitanje: po kom osnovu
70 O tome: J. Radišić, nav. delo, str. 114.
71 V. čl. 40 Zakona o presađivanju ljudskih organa i čl. 32 Zakona o ljudskim ćelijama i
tkivima.
72 Po čl. 23 Zakona o presađivanju ljudskih organa i čl. 28 Zakona o ljudskim ćelijama i
tkivima to su roditelji, odnosno nadležni etički odbor.

73 Podatak preuzet od: M. Čolaković, nav. delo, str. 415.
427
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
čovek o čijem je telu reč i treća, njemu bliska lica, mogu da raspolažu delovima
njegovog umrlog tela?
a) Kada je u pitanju čovek o čijem se telu radi, možemo konstatovati da mo-
mentom smrti njegovo telo prestaje da bude lično dobro na kome on, kao prav-
ni subjekat, ima pravnim poretkom garantovana lična prava; i postaje stvar, odno-
sno pravni objekat, koji ima i posebno ime: leš ili posmrtni ostaci. Tom, uslovno
rečeno, budućom stvari, odnosno budućim stanjem svog tela koje se smrću od
žive pretvara u mrtvu materiju, u stvar74 – čovek za života može raspolagati prav-
nim poslovima mortis causa (prvenstveno zaveštanjem); a po nekima i poslovi-
ma inter vivos, kao budućom stvari. Neki autori75 smatraju da su takva, inter vivos
raspolaganja svojim (budućim) lešom, moguća i dobročinim i teretnim poslovi-
ma; dok drugi ovakve poslove, posebno ako su teretni, smatraju nemoralnim, pa
samim tim i ništavim. Neki autori76 smatraju da ni teretno inter vivos raspolaga-
nje budućim lešom neće biti nemoralno, ako je učinjeno npr. u naučno-nastav-
ne svrhe (prodaja svog budućeg leša naučno-nastavnoj ustanovi) – što nije nepri-
hvatljivo viđenje. Prema sadašnjim propisima, izvesno je da raspolagati delovima
svog budućeg leša u cilju presađivanja možemo samo dobročino; a u pogledu vr-
ste posla, saglasnost za uzimanje delova svog umrlog tela možemo shvatiti kao za-
veštanje, pa možda i kao poklon za slučaj smrti (ako je primalac saugovarač).
b) Ako čovek svojim budućim lešom ne raspolaže za života ni saglasno-
šću ni zabranom uzimanja njegovih delova radi presađivanja, pravo odlučivanja o
tome pripada trećim licima. Ta lica transplantacioni propisi nazivaju srodnicima,
porodicom ili bliskim licima umrlog, ali to za stvarno- i nasledno-pravnu teoriju
nije dovoljno, jer nedostaje odgovor: zašto ta lica donose ovakve odluke i koje ih
pravo na telu umrlog na to ovlašćuje?
Prema gore iznetim shvatanjima77 to pravo spada u kategoriju ličnih prava –
čiji je subjekat ili treće lice ili umrli – pa je ono, po jednima, lično pravo srodnika
da odluče o sudbini delova tela umrlog; a po drugima, lično pravo umrlog na svo-
je telo, koje ga nadživljuje78. Gotovo je nepotrebno dokazivati da nijedan od ovih
stavova nije ispravan. Prvo, zato što se ne može imati lično pravo na tuđem telu
(živom ili umrlom) – što “obara” teoriju o ličnom pravu srodnika; a drugo, zato
što ne može postojati subjektivno pravo bez subjekta – što “obara” teoriju o lič-
74 Isto mišljenje: A. Gams, nav. delo, str. 197.
75 Podaci preuzeti od: A. Gams, ibidem, str. 200.
76 A. Gams, ibidem, str. 201.
77 Podaci preuzeti od: J. Radišić, nav. delo, str. 113.
78 M. Čolaković, nav. delo, str. 417 i fusnota 38.
428
nom pravu umrlog, koje ga nadživljuje preko srodnika. Osnov za donošenje od-
luke o odvajanju delova tela umrlog se ne može naći na terenu ličnih prava, već,
po našem mišljenju, na terenu stvarnog i naslednog prava. Treća lica mogu done-
ti odluku o doniranju delova tela umrlog samo po osnovu svojine na njemu, koju
stiču nasleđivanjem, momentom smrti lica o kome je reč; a tada nastaje i objekat
te svojine – leš, koji više nije telo živog čoveka, već njegovi posmrtni ostaci, stvar.
Zanimljivo je da je još englesko običajno pravo, koje je važilo i u mnogim
državama SAD od 17. do sredine 20. veka, davalo odgovor na pitanje kojim se ba-
vimo: reč je o svojini naslednika na lešu – kojim, po tim običajima, umrli za ži-
vota nije mogao raspolagati. Tek od 1968., kada je donet Jednoobrazni zakon o
anatomskom poklonu SAD, čovek je dobio pravo da za života raspolaže svojim
umrlim telom; a ako to nije učinio ovo pravo, po osnovu svojine na lešu, pripada
njegovim naslednicima.79
I kod nas se jedan autor80 još pre pola veka zapitao da li treća lica, koja u
nedostatku izričite volje umrlog odlučuju o sudbini delova njegovog tela, treba
označiti kao njegove srodnike (što je slučaj u većini država, pa i kod nas) ili kao
njegove naslednike. Ovo pitanje nije od značaja, smatra on, ako se svojstvo na-
slednika i srodnika poklapaju; a u suprotnom – treba se opredeliti. Po njegovom
mišljenju, koje podržavamo, to su naslednici – zato što je umrlo telo stvar, na ko-
joj se stiče svojina, a ne lično pravo.
Isto proizilazi i iz čl. 151 Prednacrta, koji predviđa da posmrtni ostaci mogu
biti predmet “određenih građanskih prava”, u skladu sa moralom i poslednjom
voljom umrlog ili saglasnom voljom naslednika. Pošto se nasleđivanjem ne stiču
lična prava, naslednici stiču svojinu na lešu - prema opštim pravilima zakonskog
nasleđivanja - kojom dalje raspolažu (uz posebna ograničenja ako je reč o medi-
cinskoj svrsi, u skladu s čl. 150, st. 3).
Još konkretnije rešenje ovog pitanja sadrži nacrt Zakonika o svojini i drugim
stvarnim pravima (nadalje: Nacrt) u čl. 16, koji predviđa da delovi čovekovog tela
i stvari trajno spojene sa njim “...ako nisu odvojene pre smrti, posle smrti, ako nije
drukčije propisano ili ugovoreno, pripadaju nasleđivanjem, po sledećem redosledu,
onome kome ih je lice namenilo, supružniku, deci, roditeljima, braći i sestrama, od-
nosno babama i dedama.” To prvo znači da čovek za života može raspolagati svo-
jim budućim lešom ne samo zaveštanjem, već i ugovorom; a ako to ne učini, leš
pripada naslednicima. Nacrt definiše i šest zakonskih redova za nasleđivanje leša,
79 O ovoj temi detaljno: K. Nikolić, nav. delo, str. 366–367 i 369; M. Čolaković, nav. delo,
str. 413 i 416.

80 A. Gams, nav. delo, str. 199.
429
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
koji su drugačiji od naslednih redova Zakona o nasleđivanju81. Lista lica koja ih

čine se ne poklapa ni sa listom lica koja se prema našim transplantacionim pro-
pisima mogu protiviti uzimanju delova tela umrlog. Prema tim propisima, reč je
nabrojanim srodnicima; što je određenije nego lista lica iz doskorašnjih propi-
sa, prema kojoj su to bili porodica i bliska licia umrlog, pri čemu nije bilo određe-
no ni koja lica čine porodicu umrlog (ona sa kojima živi ili i ostali srodnici?); ni
ko su bliska lica (partner, prijatelji, komšije... ako nikog drugog nema?). To je za
praksu bio problem, jer u situaciji kada se vreme za odluku o donaciji za pojedine
organe meri satima i minutima od moždane smrti mora biti jasno kome se nad-
ležno lice obraća i kojim redom. Na osnovu transplantacionih propisa, sadašnjih
ili bivših, je, međutim, teško utvrditi zašto treća lica donose odluku, tj. koje pravo
na lešu imaju – pa su se, kao što smo naveli, razvile različite teorije o tome.
Rešenja Prednacrta i, posebno, Nacrta su u tom smislu neuporedivo bolja,
jer je iz njih jasno koja lica donose odluku, kojim redosledom i po kom osnovu.
Osnov je svojina na lešu, stečena zakonskim nasleđivanjem, ako umrli nije zave-
štao neke delove tela drugim licima – u kom slučaju ih ona i stiču. Ovo rešenje,
kao što se vidi, ima sličnosti sa rešenjem iz Jednoobraznog zakona o anatomskom
poklonu SAD. Ovo nije lično pravo ni srodnika ni produženo lično pravo umr-
log, ni “svojina društva”, po teoriji nužde, već imovinsko pravo – svojina lica koja
ulaze u zakonske nasledne redove – kojom oni dalje raspolažu po svom nahođe-
nju, dajući ili ne dajući saglasnost za presađivanje dela tela umrlog na sebe ili dru-
go lice ili nikome. Rešenje Nacrta, kojim se uvode specifični zakonski nasledni re-
dovi (čime se odstupa od načela univerzalnosti nasleđivanja – što poznaju i drugi
pravni sistemi za neke objekte), bolje je i od rešenja Prednacrta, koji se oslanja na
opšta pravila zakonskog nasleđivanja i za čovekov leš – zato što Nacrt ne predviđa
primenu prava predstavljanja. Time se ubrzava odlučivanje o doniranju, a u za-
konske nasledne redove iz Nacrta su, određenim redosledom, uključena i ona lica
koja bi se mogla koristiti pravom predstavljanja prema opštim pravilima. Prema
Nacrtu, volja naslednika iz prethodnog naslednog reda, koji je vlasnik leša, ko-
načna je – kakva god ona bila.
Lista lica koja odlučuju o donaciji iz naših ranijih transplantacionih propi-
sa, iako nedovoljno određena, bila je šira od ove, propisane Nacrtom ili opštim
pravilima o nasleđivanju, ali i od liste iz pozitivnopravnih propisa – jer je sadr-
žala i kategoriju bliskih lica, koja ne spadaju među naslednike. Sadašnjim propi-
sima, Nacrtom, kao i opštim pravilima zakonskog nasleđivanja na koja se osla-
nja Prednacrt, je mogućnost odlučivanja o donaciji isključena za npr. emotivnog
partnera ili prijatelje umrlog, koji se mogu podvesti pod bliska lica iz ranijih pro-
81 Službeni glasnik RS, br. 46/95, 101/03, 6/15.
430
pisa. Oni bi mogli odlučivati samo ako ih je umrli posebno ovlastio na to. Koli-
ko je to dobro zavisi od odgovora na pitanje kakvu koncepciju posmrtnog uzima-
nja organa želimo. Ako je to dosledna primena načela saglasnosti, onda je mogu
dati samo lica koji imaju osnov za to, pa je rešenje Nacrta i Prednacrta u redu.
Ako je cilj da se deo tela umrlog uzme radi transplantacije sa bilo čijom sagla-
snošću – makar i lica čiji se odnos sa umrlim ne prepoznaje kao pravno relevan-
tan, pa nije jasno koje pravo na telu umrlog oni imaju (emotivna veza koja nije
ni bračna ni vanbračna, prijateljstvo...) – onda se ne bi moglo reći da se prihva-
ta sistem saglasnosti za posthumno doniranje. Posledica rešenja u kome i bliska
lica umrlog mogu dati saglasnost je da se ona može tražiti i kada je umrli oso-
ba koja nije u braku, nema dece, braće i sestara, a roditelji i drugi preci su mu po-
kojni. Bez saglasnosti bliskih lica se od umrlog ne bi mogli uzeti delovi tela, po-
što ne postoji naslednik koji je ovlašćen na odlučivanje o tome. Mišljenja smo da
dosledna primena načela saglasnosti ipak ne dopušta da se mogućnost odlučiva-
nja o posmrtnom doniranju delova nečijeg tela poveri licima čija veza sa pokoj-
nikom nije pravno relevantna. Bolje je više raditi na edukaciji ljudi o značaju po-
sthumnog doniranja delova tela, nego propisivati pravno nezasnovana rešenja u
pokušaju povećanja broja donora.
Jedino pitanje koje Nacrt ostavlja otvorenim je: šta će biti ako u jednom na-
slednom redu ima više lica (više dece, oba roditelja, dede i babe)? Da li je po-
trebna saglasnost svih; ili je dovoljna bilo čija saglasnost? Nemačko pravo, npr.
predviđa da je dovoljna saglasnost jednog naslednika iz odgovarajućeg naslednog
reda, uz vođenje računa o protivljenju ostalih82, pa je i to tema o kojoj treba raz-
misliti.
Ono što je važno je da je svako od ovih rešenja bolje od sadašnjeg, jer vodi
usklađivanju ove oblasti medicinskog sa stvarnim i naslednim pravom i koheren-
tnosti građanskog prava i njegovih pojmova – jer se iz transplantacionih propi-
sa danas ne vidi ni razlog ni vrsta prava na osnovu koga navedena lica odlučuju o
sudbini delova tela umrlog.
ZAKLJUČAK
Analize koje smo izvršili najpre pokazuju da odvojeni prirodni delovi čove-
kovog tela jesu stvari u pravnom smislu reči i da su u svojini lica od koga su uze-
ti – što je i rešenje Prednacrta koje možemo oceniti kao ispravno i koje će uneti
pravnu sigurnost u ovu oblast. U pogledu prometa ovih stvari moguća su, zavi-
sno od vrste dela tela, tri režima, ali su u manjini delovi tela koji su u slobodnom
82 Podaci preuzeti od: M. Čolaković, nav. delo, str. 415, fusnota 31.
431
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
prometu ili su izuzeti iz njega. Delovi tela namenjeni presađivanju su uvek u ogra-
ničenom prometu, a ograničenja se tiču: 1) cilja prometa, koji je zdravstveni, a
za ćelije i tkiva može biti i širi – što treba precizirati; 2) sredstava prometa, pa to
mogu biti samo dobročini poslovi – što smatramo adekvatnim pozitivnopravnim
rešenjima, koja načelno prihvata i Prednacrt; i 3) subjekata prometa (davaoca i
primaoca dela tela). U pogledu trećeg ograničenja, posebno kada je reč o umrlom
davaocu, razlike između pozitivnih propisa i Prednacrta su najveće. Pošto je kod
nas prihvaćen princip pretpostavljene saglasnosti umrlog, a zatim i određenih
srodnika na posmrtnu donaciju delova njegovog tela (što, uzgred rečeno, smatra-
mo i neetičkim rešenjem), a nije jasno po kom osnovu baš oni odlučuju – mišlje-
nja smo da je upravo Prednacrt na ispravnom i doslednom stanovištu. Po njemu,
lica koja odlučuju o sudbini umrlog tela mogu biti samo naslednici, po osnovu
svojine na telu davaoca, koje smrću od žive postaje mrtva materija, leš, tj. stvar-
no- i nasledno-pravna kategorija, a ne objekat nečijeg ličnog prava. Prednacrt bi
bilo dobro dopuniti: rešenjem nacrta Zakonika o svojini i drugim stvarnim pravi-
ma o osobenim zakonskim naslednim redovima bez prava predstavljanja, jer ubr-
zavaju dobijanje odluke o presađivanju za koju su često rok sati i minuti od mož-
dane smrti davaoca; i – u svetu već poznatim rešenjem da i maloletnici sposobni
za rasuđivanje mogu pristati na posmtnu donaciju organa (od čega za života ne-
maju štete). Posebna vrednost rešenja Prednacrta je u usklađivanju pravnih kate-
gorija tradicionalnih i novih građanskopravnih disciplina, poput transplantacione
oblasti medicinskog prava – zahvaljujući čemu je jasno da su i odvojeni delovi čo-
vekovog tela namenjeni presađivanju “pokriveni” pojmovima stvar i svojina.
NINA PLANOJEVIĆ, LL.D.,

Full-time professor, Faculty of Law, University of Kragujevac
DRAGICA ŽIVOJINOVIĆ, LL.D.,
Fll-time professor, Faculty of Law, University of Kragujevac
THE ISSUE OF LEGAL TRANSACTION HUMAN BODY PARTS

IN NEW REGULATIONS AND THE DRAFT OF THE CIVIL CODE
OF THE REPUBLIC OF SERBIA
Summary
The subject of this paper is the issue whether human body parts represent objects, which
rights are applied upon them and whether they can be subject of legal transaction – based on the
analysis of the laws regulating organ transplatation, the draft of the Civil Code of the Republic of
432
Serbia and theoretical considerations. In the first part of the paper, the authors ascertain that the
separate human body parts represent objects in strict legal sense with existing rights of ownership.
In remaining four sections of the paper, the authors argue that most of human body parts (of a liv-
ing or deceased donor) are subject to restricted legal transaction presenting a detailed analysis of
the restrictions related to the goals, means and subjects of these transactions, particularly those re-
lated to human organ donors. In the conclusion, the authors present the results of their research
with generally positive assessment of the solutions foreseen in the Civil Code draft and enclose their
suggestions for eliminating and correcting some of its flaws they have discussed in the paper.
Key words: human body parts, object, transplantation, Civil Code draft.
433
DUŠKO ČELIĆ,
BRANKO MILETIĆ
PREVAZILAŽENJE DUALIZMA JAVNE EVIDENCIJE

NEPOKRETNOSTI I PRAVA NA KOSOVU I METOHIJI
– Put u bespuće neprava –
Značaj uređenog i pouzdanog registra nepokretnosti i prava, posebno se ističe u post-

konfliktnim društvima, u kojima su pravna kultura i svest o značaju poštovanja vladavi-
ne prava na niskom nivou. Privremena uprava Ujedinjenih nacija na Kosovu i Metohiji
(UNMIK), uvidela je značaj ovog pitanja, međutim, način na koji je pokušala da rekon-
struiše javni registar nepokretnosti, daleko je ispod standarda pravne struke, kako u meto-
dološkom, tako i u sadržinskom i nomotehničkom smislu. Pokušaj da se prevaziđe duali-
zam u vođenju evidencije i prava na nepokretnostima na Kosovu i Metohiji zaključivanjem
“Tehničkog porazuma o katastru”, između vlasti Republike Srbije i de facto vlasti na Koso-
vu i Metohiji, rezultirao je neuspehom, odnosno jednostranim donošenjem “Zakona o kosov-
skoj agenciji za upoređivanje i verifikaciju imovine”, koji je prima facie u nesaglasnosti sa
tim sporazumom. Time se u ovoj izuzetno značajnoj oblasti unosi dodatna konfuzija i prav-
na nesigurnost, naročito u pogledu prava na pristup pravdi i prava na mirno uživanje imo-
vine lica prognanih sa Kosova i Metohije.
Ključne reči: Kosovo i Metohija, registar nepokretnosti i prava, “Tehnički sporazum o
katastru”, “Zakon o KAUVI”
Dr Duško Čelić, docent Pravnog fakulteta Univerziteta u Prištini, sa privremenim sedištem u

Kosovskoj Mitrovici.
Dr Branko Miletić, saradnik za poslediplomske studije Pravnog fakulteta Univerziteta u Pri-
šini, sa privremenim sedištem u Kosovskoj Mitrovici.
435
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
UVOD
Za nastanak javnog registra nepokretnosti značajnu ulogu imaju razlozi po-

sebnosti pravne prirode i pravnih odnosa povodom nepokretnosti, (od čega se
posebno izdvaja obznanjujuća i sticalačka uloga registara u pogledu stvarnih pra-
va na nepokretnostima).1 Danas je osnovna funkcija registra nepokretnosti i pra-
va, ostvarenje pravne sigurnosti u pravnom prometu prava na nepokretnostima
i zaštita savesnih sticalaca.2 Ipak, istorijski gledano, odlučujući razlozi nastanka
preteča javnih registara, leže u ondašnjem velikom ekonomskom značaju zemlji-
šta i potrebi da se ono i njeni vlasnici uredno popišu, kako bi vlasti mogle da ure-
de ubiranje dažbina. U prilog tome i opis grčkog istoričara Herodota, kako je per-
sijski kralj Darije I (oko 550. do 486. pre Hrista), uveo plaćanje poreza na prihod
od zemljišta, pa je radi toga naredio da se u osvojenim zemljama Male Azije me-
renjem utvrdi veličina zemljišta.3 Evidencija nepokretnosti je u starom Rimu slu-
žila zaštiti javnog, prvenstveno fiskalnog interesa, ali da je posredno štitila i inte-
rese vlasnika nepokretnosti.4
Kada je o Kosovu i Metohiji reč, svojevremeno smo izneli i obrazložili tezu
da je na toj teritoriji nekadašnjeg središta srpske srednjovekovne države, nasta-
la preteča javnog registra5.O postojanju i značaju registara nepokretnosti u sre-
njovekovnoj Srbiji, posredno nam govori odredba čl. 67. Dušanova zakonika, pre-
ma kojoj su dažbine (u novcu i radu) zavisnog stanovništva, bile raspoređivane
unutar sela srazmerno površini (dimenzijama) zemlje koju svaka od kuća otroka
i meropaha koristi.6
S prekidom srpske državnosti, potpadanjem pod otomansku vlast, u obla-
sti svojinskih odnosa na nepokretnostima prekinut je svojinski kontinuitet na-
Miodrag Orlić, “Uvođenje i obnavljanje zemljišnih knjiga”, Anali Pravnog fakulteta u

1
Beogradu, br. 1–6/2000, str. 9–11, sa daljim upućivanjima, Cvetić Radenka, Savremena evidencija
nepokretnosti, Novi sad, 2009, str. 17–19, sa daljim upućivanjima.
2 Zoran Rašović, Zemljišnoknjižno pravo, Notarska komora Crne Gore, Podgorica, 2012,
str. 1.
Herodotus, Herodotova istorija, knj. 1, Novi Sad 1980, elektronsko izdanje: http://www.
3
tvorac-grada.com/knjige/herodot/knjiga03.html, 31. 8. 2019.

4
Magdolna Sič, Katastri, zemljišni registri i isprave o kupoprodaji u starom Rimu – elementi
modernih zemljišnih knjiga, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, 2/2013, str. 280.
5
Duško Čelić, “Registar nepokretnosti na Kosovu i Metohiji nakon 1999. godine – kvazi-
pravno kreiranje stvarnosti”, Pravo i Društvena stvarnost, ur. Stanojević Petar, Pravni fakultet, Ko-
sovska Mitrovica, 2014, prva sveska, str. 147–165.
Teodor Taranovski, Istorija srpskog prava u nemanjićkoj državi, Treći deo: Istorija građanskog
6
prava, Beograd, 1934, str. 112.
436
D. Čelić i B. Miletić: Prevazilaženje dualizma javne evidencije nepokretnosti ...
metanjem timarsko-spahijskog sistema. Do oslobođenja, okončanjem Balkan-

skih ratova 1912–1913. godine, na delu otomanske države koji je obuhvatao (i)
današnje Kosovo i Metohiju, važio je reformisani baštinsko-agrarni sistem sa
izvesnim specifičnostima u odnosu na ostale teritorije, pre svega u smislu uvo-
đenja čitluka (čiflika). Ova ustanova je bila “proizvod običajnog prava izvesnih
evropskih pokrajina”.7 Ukidanje spahijskog reda pratilo je nasilno čitlučenje za-
visnog seljačkog stanovništva, upotrebom sile, prevare, falsifikovanjem javnih
isprava (tapija), itd.8
Okončanje otomanske okupacije, ostavilo je u nasleđe oslobođenim kraje-
vima (pa i Kosovu i Metohiji), haotične i neregularne prilike u pogledu postoja-
nja i pouzdanosti svojinskih isprava, pre svega tapija i tapijskih registara. Kada je
o registrima nepokretnosti reč, tapijski sistem, nasleđen od Otomanskog carstva,
nastavio je da živi kroz propise koji su, za područje Stare Srbije, koje je obuhvata-
lo i današnju teritoriju Kosova i Metohije, donete od vlasti Kraljevine Jugoslavije.9
Ipak, zbog njihovog prelaznog karaktera, tapijski sistem ni na jednom području
Srbije, pa ni na Kosovu i Metohiji, nije bio sistematski i precizno razvijan, naroči-
to nakon abrogacije svih predratnih propisa, koju je odredio Zakon o nevažnosti
pravnih propisa donetih do 6. aprila 1941. godine i za vreme neprijateljske oku-
pacije10, nakon čega su se ovi propisi primenjivali fakultativno i to uvidu pravnih
pravila. Nakon Drugog svetskog rata, ideološki odnos komunističkih vlasti prema
(privatnoj) svojini, dodatno je doprineo da tapijski sistem u potpunosti bude za-
postavljen11 i sa svim nedostacima u odnosu na zemljoknjižni sistem, (p)ostane
nepotpuna i nepouzdana pravna evidencija nepokretnosti.
Katastar nepokretnosti u smislu jedinstvene (faktičke i pravne) evidencije
nepokretnosti na Kosovu i Metohiji nije sproveden do 24. marta 1999. godine,
odnosno do početka agresije NATO na SR Jugoslaviju, iako su pravne pretpostav-
ke za to stvorene 1988. godine, donošenjem Zakona o premeru i katastru i upisi-
ma prava na nepokretnostima,12 odnosno 1992. godine, Zakonom o državnom
7 Branislav Nedeljković, Istorija baštinske svojine, Beograd, 1931. god, str. 236.
8 O brojnim primerima kako su u našim krajevima pod otomanskom vlašću nasiljem
seljačkom stanovništvu nametani čitlučki odnosi, v. Momčilo Ninčić, Istorija agrarno-pravnih odno-
sa srpskih težaka pod Turcima, I deo, ranije doba, Beograd, 1920. god., str. 113.i dalje.
9 Zakon o izdavanju tapija na području apelacionih sudova u Beogradu i Skoplju i Velikog
suda u Podgorici, (Službene novine Kraljevine Jugoslavije, br. 29/30.) i Pravilnik za izvršenje Zakona
o izdavanju tapija, Službene novine Kraljevine Jugoslavije, br. 39/30).
10 Službeni list FNRJ, br. 86/46 i 105/47.
11 Dragoljub Simonović, Reafirmacija zemljišnih knjiga, Pravni život, Beograd, br. 10/1998,
str. 780.
12 Sl. glasnik SRS, br. 17/88, 18/90, i Sl. glasnik RS, br. 13/90.
437
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima.13 Istina, u prvoj deceniji

važnosti Zakona, na uspostavljanju jedinstvene evidencije nepokretnosti urađeno
je gotovo simbolično na čitavoj teritoriji Srbije – do marta 2000. godine, od uku-
pno 5831 katastarske opštine, katastar nepokretnosti osnovan je za 252 ili za oko
4% svih katastarskih opština ili realno za oko 1% ukupne teritorije.14
Neposredno nakon završetka NATO agresije na našu zemlju, Republič-
ki geodetski zavod dislocirao je dokumentaciju i Službu za katastar nepokretno-
sti za područje AP Kosovo i Metohija, uključujući i zbirke isprava, izvan teritori-
je Pokrajine. Nakon 10. juna 1999. godine, kada je na Kosovu i Metohiji, u skladu
sa Rezolucijom Saveta bezbednosti Organizacije Ujedinjenih nacija, ustanovlje-
na privremena uprava Ujedinjenih nacija (u daljem tekstu: UNMIK), na ovoj te-
ritoriji nastupilo je stanje nasilja, bezvlašća i bezakonja u kome su ljudska pra-
va Srba i nealbanaca sistematski kršena15, a prava na nepokretnostima masovno
uzurpirana. Tome je predhodio masovni egzodus srpskog i drugog nealbanskog
stanovništva sa Kosova i Metohije. Od juna 1999. godine sa Kosova i Metohije je
prognano i izbeglo više od 242.000 Srba i drugih nealbanaca. Pored oko 27 000
uzurpiranih stambenih jedinica, od juna 1999. godine uništeno je oko 18.000 ku-
ća.16 Prema podacima UNMIK-a, iz juna 2007. godine, još uvek je bilo evidenti-
rano 10405 uništenih stambenih objekata raseljenih lica.17 O razmerama nasilja i
bezvlašća u kome su žrve bile i prava na nepokretnostima, govori i podatak da je
od ukupno 2.575.448. katastarskih parcela, koliko, prema podacima Republičkog
geodetskog zavoda obuhvata katastar nepokretnosti na Kosovu i Metohiji, više od
13 Službeni glasnik RS, br. 83/92, 53/93, 67/93, 48/94, 12/96, 15/96, 34/2001, 25/2002 i
101/2005.
14 Do marta 2000. godine, od ukupno 5831 katastarske opštine, katastar nepokretnos-
ti osnovan je za 252 ili za oko 4% svih katastarskih opština ili realno za oko 1% ukupne teritorije.
(Mališa Živanović, Katastar zemljišta ili katastar nepokretnosti – vizija katastra zemljišta 2024. go-
dine, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, br. 1–6/2000, str. 284.)
15 Od uvođenja privremene uprave Ujedinjenih nacija na Kosovu i Metohijei do marta 2009.
godine, zabeleženo je više od 7.000 etnički motivisanih napada, ubijeno je preko 1000 Srba i 104
građana drugih nacionalnosti, kidnapovano je 841 Srba a 960 je teško ranjeno. (Izvor: Strategija odr-
živog opstanka i povratka na Kosovo i Metohiju – radni tekst, Republika Srbija, Ministarstvo za Koso-
vo i Metohiju, Beograd, 2009, str. 8, http://www.kim.gov.rs/cms/view.php?id=102&start=50#archive,
10. 6. 2012. god.).
16 Isto, str. 10.
17 OSCE – MISSION IN KOSOVO, Eighty ears afterMinority returns and housing and pro-
prety restitution in Kosovo and Metohia,Pristina, 2007, p. 5.
438
milion osnovnih katastarskih parcela, mahom u svojini Srba, uzurpirano. Dakle,

uzurpirano je 38,83% svih katastarskih parcela na Kosovu i Metohiji!18
Kršeći slovo i duh Rezolucije, ponašajući se kao supstitut države (SRJ/Re-
publike Srbije) na Kosovu i Metohiji19, Privremena uprava Ujedinjenih nacija na
Kosovu i Metohiji abrogirala je zatečeni pravni poredak u Autonomnoj pokraji-
ni Kosovo i Metohija i na tom delu Republike Srbije uspostavila “pravni sistem”
nezavisan u odnosu na ostatak Srbije, negirajući svaku državno-pravnu vezu sa
njom. Ovaj “poduhvat”, bez presedana u praksi međunarodnih misija, izveden je
kvazipravnom aktivnošću Specijalnog predstavnika Generalnog sekretara Ujedi-
njenih nacija, koji je, samovoljno određujući sopstveni mandat, sam sebi dodelio
svu zakonodavnu, sudsku i izvršnu vlast na Kosovu i Metohiji20.
Specijalni predstavnik je “opštim aktima – uredbama” ustanovio ne samo
čitav niz opšteobavezujućih pravila ponašanja, već i nove kvazipravne institucije,
među njima i “Registar prava na nepokretnoj svojini”.21 Iako je pomenuti “zakon”
donet od strane “Skupštine Kosova” 17. oktobra 2002. godine, stupio je na snagu
18. avgusta 2003. godine. Iz teksta ovog “zakona”, da se zaključiti da se UNMIK
odlučio da, potpuno nezavisno od ostatka Srbije, ustanovi javni registar stvarnih
prava na nepokretnostima. To je učinjeno na način koji je neprimeren jednom
imanentno konfliktnom društvu, nomotehnički rđavo i normativno podregulisa-
no. Takođe, s obzirom da od završetka NATO agresije na SRJ/Republiku Srbiju,
postoji potpuni diskontinuitet javne evidencije nepokretnosti i stvarnopravnog
(državinskog) stanja povodom njih, uključujući i potpuni prekid kontinuiteta u
pogledu zbirki javnih i privatnih isprava podobnih za upis tih prava/državinskih
18 International Centre for Migration Policu Development&Regional consulting interna-
tional, Pregled identifikovanih praktičnih prepreka povratku sa posebnim osvrtom na imovinska prava
i indirektnu diskriminaciju u Hrvatskoj i na Kosovu i Metohiji, Beograd, 2006. god. str. 25. (nepub-
likovano).
19 Više o tome, v. Ombudsperson institution in Kosovo, Special report No. 1, Pristina, 2001.
p. 12, (nepublikovano).
20 O “normativnoj” delatnosti Specijalnog predstavnika, v. više u: Duško Čelić, “Kosovo i
Metohija: protektorat, “suštinska autonomija” ili nezavisni entitet?”, Ustavne promene u nas, ur.
Zoran Isailović, Kosovska Mitrovica, 2004. str. 135–145.
21 “Uredbom br. 2002/22” Specijalni predstavnik je “proglasio Zakon o osnivanju registra
prava na nepokretnu svojinu”. Kao što se da primetiti, i sam naziv “zakona” ukazuje na nivo pravne
neukosti “zakonodavca”, s obzirom da svojina ne može biti nepokretna, već to mogu biti stvari;
takođe, iz sadržine “zakona”, da se zaključiti da je zapravo reč o registru stvarnih prava na nepokret-
nostima, te ćemo, za potrebe ovog rada, pomenuti tekst zvati: “Zakon o registru stvarnih prava na
nepokretnim stvarima”.
439
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
stanja, nejsano je na osnovu čega je uspostavljen kontinuitet javne evidencije i da

li je uopšte taj kontinuitet uspostavljen?22
Indikativno je da test “zakona” sadrži nepotpunu i nepreciznu odredbu o
najbitnijem pitanju koje se odnosi na pravni osnov sticanja svojine i drugih stvar-
nih prava na nepokretnostima – pitanje isprava podobnih za upis stvarnih prava
na nepokretnostima. Naime, “zakon”’u tom pogledu pominje “neophodnu doku-
mentaciju koja podržava prava na nepokretnu svojinu”23, ma šta to značilo. U po-
menutom tekstu nema odredaba o vrstama upisa i njihovom dejstvu.24 Nedostaje
i odredba o tome da li postoji pravno sredstvo protiv drugostepene odluke o upi-
su. U inače oskudnoj literaturi na albanskom jeziku, postoji tumačenje da se pro-
tiv drugostepenih odluka “katastarske agencije Kosova”,25 kojoj je povereno vođe-
nje registra, može izjaviti žalba “Ustavnom sudu”,26 što smatramo neutemeljenim
u uporednoj praksi i logici, imajući u vidu da bi, po svemu sudeći, “katastarska
agencija Kosova” trebalo da predstavlja neku vrstu upravnog tela, te bi, u skladu
s tom pretpostavkom, protiv konačnih odluka takvog tela, bilo logično pokrenu-
ti upravni spor.
Pomenuti “zakon” ne sadrži ni odredbu o pravnom sledu, odnosno, protiv
koga se može zahtevati upis prava na nepokretnostima ili su pak svi upisi “prvi”,
s obzirom da ne postoji kontinuitet javnog registra. Pomenuti tekst ne “normi-
ra” ni jedno od brojnih odavno poznatih načela na kojima počivaju javne eviden-
cije nepokretnosti i prava. Tako, ne postoje odredabe o načelu katastarskog pre-
mera niti o načelu koje je imanentno jedinstvenoj evidenciji – načelu obaveznosti
upisa,27 kao ni odredaba o načelu zakonitosti (legaliteta) upisa.
22 Na osnovu nekih podataka do kojih smo došli istražujući na temu ovog rada, čini se da
takav kontinuitet uopšte ne postoji, no o tome u kasnijem delu teksta.

23 V. čl. 3. st. 2. “Zakona o ustanovljenju registra prava na nepokretnu imovinu”.
24 O eventualnoj konstitutivnosti upisa, ne može se naslutiti ništa iz teksta čl. 7. st. 1. “za-
kona”, u kome piše: “Od trenutka kada je osnovan Registar, nijedan upis o transferu prava na nepo-
kretnoj svojini neće biti punovažan,sve dok se upis ne uradi na način propisan ovim zakonom.” Na-
ime, ova odredba ukazuje na punovažnost upisa a ne i na pravno dejstvo upisa, pri čemu se koristi
generički izraz “upis”, te idalje ostaje nepoznanica da li osim bezuslovnog upisa – uknjižbe, mogu
postojati i druge vrste upisa (predbeležba i zabeležba), i koje je njihovo pravno dejstvo.
25 V. čl. 1. st. 2. “Zakona o ustanovljenju registra prava na nepokretnu imovinu”.
26 Stefan Pürner, Abdullah Aliu., Komentarjuridik i ligjitpërthemelimin e njëregjistripërtëdre-
jtat e pronëssëpaluajtshme , Priština, 2004, str. 30.
27 Načelo obaveznosti upisa bi, s obzirom na stanje vladavine prava i nedostatak pravne kul-
ture i svesti o značaju upisa za sticanje promenu i prestanak prava na nepokretnostima, moralo biti,
makar privremeno, condition sine qua non, postojanja javnog registra nepokretnosti na području
Kosova i Metohije.
440
Pomenuti “zakon” nije doprineo uspostavljanju neophodne pravne sigur-

nosti u pomenutoj oblasti, već je dodatno usložio ionako složena pitanja svojin-
skopravnih odnosa na nepokretnostima na teritoriji AP Kosovo i Metohija.28 Ne-
jasno je i to koji su razlozi rukovodili “zakonodavca” u liku UNMIK-a da javni
registar nepokretnostii prava na nepokretnostima poveri kvaziupravnom telu,
imajući u vidu deficit garancija za nezavisno i nepristrasno donošenje konstitu-
tivnih odluka o stvarnim pravima na nepokretnostima, kao i faktičko stanje od-
sustva vladavine prava i, u tom svetlu, nasilja i nad svojinom na Kosovu i Metohi-
ji, i to bez eksplicitne sudske zaštite. Ukoliko se ima u vidu da je prelazak na tzv.
jedinstvenu evidenciju u zemljama regiona pratila duga i žučna stručna raspra-
va pro et contra, žurba UNMIK-a da na području Kosova i Metohije, bukvalno “iz
ničega”, osnuje (nešto što liči) na takav registar, ne samo da čudi, već rađa i prav-
no osnovanu sumnju u dobru nameru privremene administracije OUN na Koso-
vu i Metohiji.
Do dana predaje ovog rada uredništvu, u vezi sa nepkretnostima i prava na
nepokretnostima na području AP Kosovo i Metohija, postoje dve nezavisne i ra-
zličite evidencije: 1) Katastar nepokretnosti, koji je izmešten sa Kosova i Metohi-
je i koji je u nadležnosti Republičkog geodetskog zavoda i 2) “Registar prava na
nepokretnoj svojini”, koju je ustanovio UNMIK a koji je nakon 17. februara 2008.
godine, predat de facto vlastima na Kosovu i Metohiji, kojim upravljaju te vlasti.
SADRŽINA “TEHNIČKOG SPORAZUMA O KATASTRU”
Činjenica da u vezi sa nepokretnostima i prava na nepokretnostima postoje

dve različite javne evidencije, koju vode različite vlasti, od kojih je jedna legalna a
druga de facto vlast, unosi dodatnu konfuziju u inače komplikovanu pravnu i fak-
tičku situaciju povodom nepokretnosti na Kosovu i Metohiju, a pravnu sigurnost
u ovoj izuzetno važnoj oblasti potpuno zanemaruje.
Kako bi se ovaj dualizam prevazišao, vlasti Republike Srbije su sa de fac-
to vlastima na Kosovu i Metohiji, pod pokroviteljstvom Evropske unije, 2.9.2011.
godine, potpisale “Tehnički sporazum o katastru” (u daljem tekstu: “TSK”)29. Pre-
28 Judith Kneiper, Die Registrierung von Grundstücken in Kosovo, Das Cavtater Symposium
Beiträge zur Reform der freiwilligen Gerichtsbarkeit in den Staaten Südosteuropas, Bremen 2005, str. 98.
29 Izvorni tekst “Tehničkog TSK” je na engleskom jeziku i glasi: Cadastral Records: 1. In or-
der to protect the rights of people with legitimate claims to property, the parties will jointly make
every effort to establish a fully reliable cadastre in Kosovo; 2. A tripartite implementation group,
consisting of cadastral experts from the two parties and chaired by the EU will monitor the work
of a technical agency, (selected by the EU after consultation with both parties), whose role will be
to identify gaps in original pre-1999 cadastral records; 3. The EUSR will receive scanned copies of
441
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ma odredbama “TSK”, strane su se obavezale da “ulože sve napore radi uspostav-

ljanja potpuno pouzdanog katastara na Kosovu”.30 Njime je predviđeno obrazova-
nje “tripartitne implementacione grupe... čija će uloga biti utvrđivanje praznina
u originalnoj katastarskoj evidenciji iz perioda 1999. godine”.31 Ovim sporazu-
mom Republika Srbija se obavezala da, posredstvom EU, de facto vlastima na Ko-
sovu i Metohiji, dostavi digitalizovane kopije celokupne katastarske dokumenta-
cije, uključujući i zbirke isprava, dislocirane sa Kosova i Metohije 1999. godine.32
“Tripartitna implementaciona grupa, koju čine katastarski stručnjaci obeju stra-
na i kojom predsedava EU”, dobila je mandat da uporedi sve kopije originalne
katastarske evidencije iz perioda pre 1999. godine, sa rekonstruisanim katastrom
Kosova”33. Za slučajeve za koje poređenje pokaže da evidencije nisu istovetne, od-
luku u prvom stepenu doneće “Komisija sastavljena od međunarodnih i struč-
njaka za katastar i imovinu sa Kosova. Većinu stručnjaka će imenovati Specijal-
ni predstavnik EU, uzimajući u obzir interese svih zainteresovanih zajednica”.34
“Konačnu i izvršnu” odluku o sudbini registarskog prava na nepokretnosti, prema
ovom dokumentu, doneće “međunarodni panel sudija u vrhovnom sudu Kosova
koji će delovati kao drugostepeno, žalbeno telo ovog mehanizma. Odluke Vrhov-
all original pre-1999 cadastral records removed from Kosovo. Upon request, the EUSR will pro-
vide specific information from Kosovo; 4. The technical agency, mentioned in bullet 2, will com-
pare all copies of the original pre-1999 private property cadastral records1 with the reconstructed
Kosovo cadastre. Cases where the comparison shows the records not to be the same will be trans-
ferred by the tripartite implementation group to an adjudication mechanism in Kosovo. This adju-
dication mechanism will make a final determination as to which cadastral record is correct; 5. The
first instance in the adjudication mechanism will be undertaken by a Commission consisting of In-
ternational and cadastral and property experts from Kosovo. The majority of the experts will be ap-
pointed by the EUSR, taking into account the interests of all communities concerned; 6. The Kosovo
Supreme Court will act as the second, appeal, instance of this adjudication mechanism. Decisions
by the Kosovo Supreme Court will be taken by a panel in which international judges will hold the
majority and will be final and enforceable and not subject to challenge; 7. Decisions resulting from
above adjudication mechanism will be notified to all stakeholders concerned. The Kosovo Cadastre
Agency will implement the final decision resulting from above adjudication mechanism by effecting
the necessary changes in the Kosovo cadastre; 8. The tripartite implementation group will monitor
the quick implementation and functioning of the above arrangements and will regularly brief the
Dialogue on progress. 1This will include private property, private commercial property and private
church property cadastral records.
30 Tačka 1. “TSK”, prema tekstu objavljenog na elektronskoj stranici Vlade Republike Srbije:
http://www.srbija.gov.rs/kosovo-metohija/index.php?id=164576, 20. 8. 2109.

31 V. tačku 2. “TSK”.
33 V. tačku 4. ‘TSK”.
442
nog suda Kosova će donositi sudsko veće u kome će međunarodne sudije pred-
stavljati većinu”.35
JEDNOSTRANO SPROVOĐENJE
“TEHNIČKOG SPORAZUMA O KATASTRU”
U cilju sprovođenja “TSK”, Vlada Republike Srbije donela je Uredbu o po-

sebnom načinu obrade podataka sadržanih u katastru zemljišta za Autonomnu
pokrajinu Kosovo i Metohija.36 Odlučujući po zahtevu za ocenu ustavnosti, ove
prima facie neustavne uredbe, Ustavni sud je 30.1.2014. godine, doneo odluku ko-
jom je utvrdio da Uredba o posebnom načinu obrade podataka sadržanih u kata-
stru zemljišta za Autonomnu Pokrajinu Kosovo i Metohija,”nije u saglasnosti sa
Ustavom i zakonom.”37 U pomenutoj odluci Ustavni sud je, između ostalog, oce-
nio da: “Zakon o državnom premeru i katastru ne poznaje ovakav način obra-
de podatka sadržanih u evidencijama predviđenim ovim zakonom, niti u okviru
utvrđenih nadležnosti organa koji obavljaju poslove vođenja tih evidencija do-
zvoljava učešće tela Vlade, kao što je Tim za dijalog sa Privremenim institucija-
ma samouprave u Prištini u obavljanju tih poslova, pri čemu je i uređivanje tih
nadležnosti na osnovu Ustava zakonska materija… Iz svega navedenog može se
zaključiti da je, prema shvatanju Ustavnog suda, Vlada, kao organ izvršne vlasti,
s obzirom na to da je odredbom člana 123. tačka 3. Ustava uređeno da “Vlada
donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršenja zakona”, donošenjem ove uredbe
izašla iz okvira svoje Ustavom utvrđene nadležnosti.”38
Nakon objavljivanja pomenute odluke Ustavnog suda (1.8.2014. god.) i
shodno čl. 51. st. 1. Zakona o ustavnom sudu39, prestanka važenja Uredbe o po-
sebnom načinu obrade podataka sadržanih u katastru zemljišta za Autonomnu
Pokrajinu Kosovo i Metohija, Vlada Republike Srbije donela je 22.8.2014. godine,
Uredbu o posebnom načinu uređenja dostupnosti podataka sadržanih u katastru
zemljišta za Autronomnu Pokrajinu Kosovo i Metohija.40 Ovom uredbom, u os-
novi su ponovljene (neustavne) odredbe sadržane u prethodnoj uredbi.
37 V. Odluku Ustavnog suda Republike Srbije, br. IUo 870/2012, “Sl, glasnik RS”, br. 81/2014.
38 Isto.
39 Zakon o Ustavnom sudu, “Sl. glasnik RS”, br. 109/2007, 99/2011, 18/2013, 103/2015 i
40/2015.
40 “Sl. glasnik RS”, br. 87/2014.
443
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
S druge strane, u cilju sprovođenja “TSK”, de facto vlasti na Kosovu i Meto-

hiji donele su “Zakon o kosovskoj agenciji za upoređivanje verifikaciju imovine”,41
(u daljem tekstu: “KAUVI”). Već i letimičan pogled na tekst “TSK” i tekst “Zako-
na o KAUVI”, može se zaključiti da “Zakon” nije u skladu sa “TSK”. Tako:
1. nije osnovana “Tripartnitna implementaciona” grupa predviđena tačkom
2. “TSK”, koja bi nadgledala rad Tehničke agencije, koju odabira EU u konsultaci-
ji sa obema stranama;
2. Tačka 2. “Tehničkog sporazuma o katastru” je prekršena i u delu kojim se
predviđa osnivanje Tehničke agencije od strane EU, time što njeno mesto preuzi-
ma “Kosovska agencija za poređenje i verifikaciju imovine”.42 (“KAUVI” je tran-
sformisana nekadašnja “Kosovska agencija za imovinu”, koju je osnovao UNMIK
sa mandatom da odlučuje o vraćanju u državinu uzurpiranih nepokretnosti, a
“Zakonom o KAUVI” je dobila i nadležnost da odlučuje koji je katastarski upis
ispravan), čije postojanje nije predviđeno Tehničkim sporazumom;
3. Prekršena je tačka 4, “TSK”, kojom je predviđeno da Tehnička agencija,
koju odabira EU, donosi odluke o ispravnosti katastarskog upisa (na osnovu upo-
ređivanja katastarskih evidencija), jer su te nadležnosti prenete na “KAUVI”43;
4. “Zakon” stavlja u nadležnost “KAUVI”, koja nije predviđena”Tehničkim
sporazumom o katastru”, da odlučuje koji je upis ispravan i time utvrđuje ko je
vlasnik nepokretnosti44, a konačna odluka “KAUVI” se upisuje u katastar45;
5. U Zakonu se ne predviđaju bilo kakva prava Republike Srbije i uloga srp-
skih stručnjaka za katastar u procesu verifikacije, kako proizilazi iz tačke 2. i deli-
mično tačke 1. “TSK”.
Iako je postupak izrade “Zakona o KAUVI” trajao više od tri godine, u po-
stupku pripreme ovog teksta nisu bili uključeni predstavnici Republike Srbije,
srpski predstavnici na Kosovu i Metohiji i udruženja prognanih lica, iako je nave-
deni zakon od vitalnog značaja za rešavanje svojinskih pitanja na nepokretnosti-
ma, upravo ove ranjive društvene grupe.
Predstavnici Srba u “Skupštini Kosova”, pokrenuli su postupak za oce-
nu ustavnosti “Zakona o KAUVI”, ali je on odbijen kao nedopušten. Iz odluke
“Ustavnog suda Kosova”, (objavljene samo na albanskom jeziku), može se zaklju-
41 “Zakon o KAUVI” od strane de facto vlasti nosi oznaku: “Zakon br. 05/L-010”, a donet je
09.06.2016. godine.
42 Čl. 2. “Zakona o KAUVI”.
43 Čl. 4. st. 2. t. 1. “Zakona o KAUVI”.
44 Čl. 14. st. 3. “Zakona o KAUVI”.
45 Čl. 20. “Zakona o KAUVI”.
444
čiti da se grupa poslanika “Srpske liste”, u zahtevu za ocenu ustavnosti pozvala

samo na proceduralnu povredu, u smislu načina donošenja zakona (povreda čl.
81. “Ustava Kosova”, kojim je predviđeno da se zakoni od vitalnog interesa za ne-
većinske zajednice donose kvalifikovanom većinom glasova, uključujući i kvalifi-
kovanu većinu glasova poslanika nevećinskih zajednica), a ne i na materijalnu ne-
ustavnost, nesaglasnost zakona sa čl. 21, 22, 24, 32, 46. i 54. “Ustava Kosova”.46
Tekst zakona na srpskom jeziku obiluje pravopisnim i gramatičkim greš-
kama, što neke njegove delove čini teško razumljivim (npr. član 11. stav 1, član
14, stav 4). Neke odredbe Zakona nemaju istovetnu sadržinu u obe jezičke verzije
(npr. član 14, stav 3). Način na koji je Zakon strukturiran i na koji su organizova-
ne njegove odredbe ne ispunjava osnovna nomotehnička pravila.
U slučajevima u kojima “Agencija” (odnosno njen organ – “KAUVI”) od-
lučuje o tome ko je titular određenog stvarnog prava povodom određene nepo-
kretnosti, pravo žalbe “Vrhovnom sudu Kosova” ne ispunjava uslove propisane
članom 13. Evropske konvencije o ljudskim pravima o pravu na delotvoran prav-
ni lek.47 Naime, tek po žalbi zainteresovanog lica, postupak preispitivanja se iz-
mešta van domašaja upravnih organa i omogućuje se nezavisna i objektivna sud-
ska zaštita. Opravdano se postavlja pitanje: da li se može smatrati da su ispunjene
osnovne garancije “nezavisne i objektivne” sudske zaštite, ukoliko se u drugoste-
penom (sudskom) postupku u neuobičajenoj meri dozvoli uključivanje prvoste-
penog (upravnog) organa čija se odluka osporava, u postupku odlučivanja suda
koji o žalbi odlučuje? Po definiciji, u skladu sa devolutivnim dejstvom pravnog
leka, drugostepeni organ treba da rešava samostalno tj. bez oslanjanja na stav pr-
vostepenog organa, u pogledu (ne)prihvatanja novih činjenica koje se iznose, po-
gotovo imajući u vidu da se stranke obraćaju drugostepenom organu kada nisu
zadovoljne odlukom prvostepenog organa.
Sekretarijat “KAUVI” kao prva i poslednja instanca odlučivanja
Krajnje neuobičajeno rešenje, posebno uzimajući u obzir da se radi o for-

malno upravnom postupku, jeste izuzetno značajna, gotovo odlučujuća uloga Se-
kretarijata, koji je u osnovi pomoćno administrativno telo “KAUVI”. Sekretarijat
faktički obavlja sve administrativne i stručne poslove “KAUVI”. Sekretarijat tako
46 http://gjk-ks.org/wp-content/uploads/vendimet/KO94-16_SHQ.pdf, 11.3.2019.
47 Član 15. stav. 3, 9. i 11. “Zakona o KAUVI” znatno sužavaju žalbene razloge. a prvostepe-
nom organu – “KAUVI”, koji je neka vrsta upravnog organa, daju neuobičajeno značajnu ulogu u
odlučivanju “Vrhovnog suda”.
445
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
vrši upoređivanje, “donosi odluke”, daje preporuke Komisiji, daje mišljenja, i vrši
sve druge radnje koje su u formalnoj nadležnosti “KAUVI”, odnosno “Komisije”.48
Upoređivanje, kao osnovni mehanizam predviđen “TSK”, je detaljno razra-
đen “Zakonom” i “podzakonskim aktima”. Upoređivanje se može definisati kao
proces u kome se stanje iz dve postojeće katastarske evidencije upoređuje u ci-
lju prevazilaženja problema pravnog dualizma, dok je utvrđivanje proces u kom
se na osnovu sprovedenog upoređivanja utvrđuje koje stanje iz jedne od evidenci-
ja je jedino validno u “pravnom sistemu” de facto vlasti na Kosovu i Metohiji. Po
prijemu odgovarajućih katastarskih podataka, sekretarijat “KAUVI” će ih upore-
diti sa katastarskim podacima od pre 1999. godine radi identifikacije praznina u
katastarskim podacima, bilo u imenu vlasnika, veličini i obliku imovine, ili ka-
kvog drugog neslaganja dokumentacije koje može uticati na pitanje vlasništva i
na upis imovine.49 U slučaju kada nema razlika i neslaganja između ove dve grupe
katastarskih podataka, sekretarijat “KAUVI” će “uneti ove nalaze u dosije pred-
meta koji će potom biti dostavljeni “Kosovskoj katastarskoj agenciji” zajedno sa
odlukom sekretarijata.50 Na ovaj način, “Zakon o KAUVI” omogućava da veliki
broj predmeta zapravo reši na Sekretarijat”KAUVI” i da se već na osnovu njego-
ve odluke (npr. da nema neslaganja u katastarskim podacima) izvrši upis u odgo-
varajuće registre, sa nametnutom (“zakonskom”) pretpostavkom tačnosti ovako
“utvrđenih podataka”. Protiv ovakve odluke nije predviđen pravni lek. Nemoguć-
nost podnošenja žalbe protiv ove odluke je u suprotnosti sa elementarnom logi-
kom kao i sa Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i osnovnih slobo-
da, koja se primenjuje na teritoriji AP KiM, na osnovu jednostranog obavezivanja
de facto vlasti u Prištini. O tome koliko ovakvo “normiranje”, tačnije nedostatak
pravnog mehanizama kontrole rada sekretarijata “KAUVI”, otvara puteve zloupo-
trebe, ne vredi posebno isticati.
S druge strane, u slučajevima gde je utvrđena razlika ili neslaganje između
dve grupe katastarskih podataka, Sekretarijat će izvršiti upoređivanje dokumena-
ta sa svim raspoloživim javnim arhivama i pored toga će uložiti “sve moguće na-
pore”, obuhvatajući i javno obaveštavanje radi stupanja u kontakt sa licem koje se
navodi u dokumentima, njegovih naslednika ili članova njegove porodice. Tako-
đe, proklamovana je obaveza sekretarijata da stupi u kontakt sa svakom instituci-
jom u AP KiM (ali ne i van AP KiM, odnosno u Republičkom geodetskom zavo-
du), koja može raspolagati informacijama o navedenoj imovini, radi prikupljanja
48 Čl. 7, 11. i 13. “Zakona o KAUVI”.
49 Čl. 14. st. 3. “Zakona o KAUVI”.
50 Čl. 13, st. 2. i 3. “Zakona o KAUVI”.
446
dokaza i utvrđivanja kako je došlo do “neslaganja”.51 Nakon analiziranja i verifika-

cije dokumenata u kojima postoje razlike ili neslaganja, Sekretarijat slučaj preda-
je na rešavanje KAUVI-u.
U praksi, “Komisija”, iako prema “Zakonu o KAUVI” ima konačnu reč u
donošenju prvostepene odluke, nema drugu mogućnost osim da prihvati onu od-
luku koju je Sekretarijat već pripremio u formi predloga.
(Ne)obaveštavanje lica o čijim imovinskim interesima je reč
Posebno je nerazumno normirana odredba prema kojoj “KAUVI” nije duž-

na da obavesti drugo lice koje može imati pravni interes povodom nepokretno-
sti u vezi sa kojo, je podnet zahtev za upoređivanje (verifikaciju) katastra, “već
je dužna da uloži razuman napor, obuhvatajući i javno obaveštavanje da obave-
sti svako drugo lice koje može imati zakonski interes za tu imovinu. U adekvat-
nim slučajevima, takvi razumni napori biće u formi obaveštenja u nekoj službenoj
objavi (verovatno: “prostoriji”, prim. D.Č.) Sekretarijata.”52 To bi praktično znači-
lo da bi se u upravnom, a ne sudskom postupku, na zahtev uzurpatora moglo od-
lučivati o pravu svojine na uzurpiranim nepokretnostima u svojini lica prognanih
sa Kosova i Metohije, bez realnih mogućnosti da ona, po pravilima ličnog dostav-
ljanja, uopšte budu obaveštena o pokretanju takvog postupka i šanse da u tom po-
stupku učestvuju. Ovakvo “normiranje” je u direktnoj suprotnosti sa pravom na
pravično suđenje, odnosno pravom na pristup sudu, koje je garantovano, kako
međunarodnim aktima53, tako i u de facto poretku na Kosovu i Metohiji.54 Pored
toga, nepostojanje pravnog saobraćaja između de facto vlasti na Kosovu i Metohi-
ji i Republike Srbije, u nedostatku odgovarajućih (posrednih) mehanizama koji bi
regulisali to pitanje, dodatno otežava položaj lica prognanih sa Kosova i Metohije,
čije su nepokretnosti na Kosovu i Metohiji masovno uzurpirane.
ZAKLJUČAK
Obim i priroda nedostataka “Zakona o Kosovskoj agenciji za verifikaciju i

upoređivanje imovine“ i podzakonske regulative, kao i njegove nesaglasnosti sa
“Tehničkim sporazumom o katastru”, takvi su da se ne mogu otkloniti njihovim
amandiranjem.
51 Čl. 13. 4. “Zakona o KAUVI”.
52 Član 11. st. 1. “Zakona o KAUVI”.
53 Čl. 6. Evropske konvencije o ljudskim pravima.
54 Čl. 21, 22. i 32. “Ustava Kosova”.
447
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
“Zakon o KAUVI” ne ispunjava suštinski uslov da bude precizan i predvidiv

u primeni, kako bi se sprečila arbitrarna primena i tumačenja, što je osnovni stan-
dard pravne sigurnosti. To je jedan od standarda koje imovinsko zakonodavstvo
treba da ispunjava, imajući u vidu judikatiru Evropskog suda za ljudska prava.55
Pomenuti “pravni okvir” nije podoban da na pravičan način u skladu sa međuna-
rodnim standardima, reši problem dualizma u oblasti javnog registra nepokret-
nosti i prava na nepokretnostima na teritoriji AP Kosovo i Metohija.
Zbog očigledne nesaglasnosti teksta “Zakona o KAUVI” sa tekstom “Teh-
ničkog sporazuma o katastru”, i njegovog jednostranog sprovođenja od strane
de facto vlasti u Prištini, Republika Srbija zauzela je stanovište da Priština naj-
pre mora da poništi sve akte i odluke proistekle iz Zakona o Kosovskoj agenci-
ji za upoređivanje i verifikaciju imovine, kao i sve pravne radnje i posledice koje
su proistekle iz njegovog sprovođenja. Tek nakon toga bi mogla da usledi sprovo-
đenje “TSK”, u skladu sa odredbama dogovorenim samim “Sporazumom”. U tom
smislu, aktuelan stav Republike Srbije je da neće predati skeniranu katastarsku
dokumentaciju Specijalnom predstavniku EU u Prištini, sve dok sve tri strane ne
postignu dogovor u vezi sa njegovim sprovođenjem56.
Imajući u vidu navedeno, potrebno je vratiti se sprovođenju Rezolucije SB
OUN br. 1244, koja potvrđuje suverenitet i teritorijalni integritet Republike Sr-
bije57, i u skladu s tim vođenje jedinstvene javne evidencije o nepokretnostima
i pravima, koja je od opšeg interesa za Republiku Srbiju58, vaspostaviti na teri-
toriji AP Kosovo i Metohija, uz eventualne specifičnosti vezane za vršenje prava
na suštinsku autonomiju.59 Drugi put, koji ne pretpostavlja poštovanje RSBOUN
br. 1244 i Ustava Republike Srbije, podrazumevao bi donošenje novog “pravnog
okvira” za sprovođenje “TSK” uz uključivanje svih učesnika koji imaju legitimne
pravne interese, uključujući Republiku Srbiju i organizacije i udruženja lica pro-
gnanih sa Kosova i Metohije, koji bi bio u skladu sa “Tehničkim sporazumom
55 Presuda Evropskog suda za ljudska prava: Novik v. Ukraine, No. 48068/06.
56 Vlada Republike Srbije, Kancelarija za Kosovo i Metohiju i Kancelarija za koordinacione po-
slove u pregovaračkom procesu sa privremenim institucijama samouprave u Prištini, Izveštaj o na-
pretku dijaloga Beograda i Prištine (za period april–oktobar 2016. godine), str. 11. http://www.kim.
gov.rs/doc/1.1%20Izvestaj%20april-oktobar%202016%2018102016%20sr%20cir.pdf, 20.8.2019. g.
57 Više o Rezoluciji SBOUN br. 1244, v. D. Čelić, “Kosovo i Metohija: protektorat, ‘suštinska
autonomija’ ili nezavisni entitet?”, Ustavne promene u nas, ur. Zoran Isailović, Kosovska Mitrovica,
2004. str. 135-145.
58 Čl. 6. Zakona o državnom premeru i katastru, Sl. glasnik RS, br. 72/2009, 18/2010,
65/2013, 15/2015 – odluka US, 96/2015, 47/2017 – autentično tumačenje, 113/2017 – dr. zakon,
27/2018 – dr. zakon i 41/2018 – dr. zakon.
59 Čl. 182. st. 2 Ustava Republike Srbije, Sl. glasnik RS, br. 98/2006.
448
o katastru” i koji bi ispunjavao neophodne pravne standarde za zaštitu prava na

pravično suđenje i prava na mirno uživanje imovine.
Na kraju, činjenica da su de facto vlasti na Kosovu i Metohiji donele “pro-
pis”, kojim predviđaju opšte i generalno “upoređivanje i verifikaciju” registra ne-
pokretnosti i prava, sa katastrom nepokretnosti i prava za teritroriju AP Kosovo
i Metohija, koji je u nadležnosti vlasti Republike Srbije, predstavlja novu pravno
relevantnu okolnost. Ona ukazuje da upis nepokretnosti i prava u “Registar pra-
va na nepokretnu imovinu”, sve do okončanja postupka “upoređivanja i verifika-
cije”, nema konstitutivni karakter, usled abrogiranja načela tačnosti upisa (odno-
sno pouzdanja u tačnost podataka upisanih u “Registar”). Stoga je jedini logičan
zaključak da takav “registar” nema akvizitivnu funkciju kada je reč o pravima na
nepokretnostima, već da bi eventualno mogao predstavljati neku vrstu pomoćne
“javne” evidencije.
DUŠKO ČELIĆ, LL.D.,

University of Priština with temporary seat
in Kosovska Mitrovica
BRANKO MILETIĆ, LL.D.,
Faculty of Law, University of Priština
with temporary seat in Kosovska Mitrovica
OVERCOMING DUALISM OF PUBLIC RECORDS

OF REAL ESTATE IN KOSOVO AND METOHIJA
– THE WAY TO PROFOUND IN INJUSTICE
Summary
The importance of an orderly and reliable register of real estateis particularly emphasized in
post-conflict societies, where the legal culture and awareness of the importance of respect for the
rule of law are low. The United Nations Interim Administration in Kosovo and Metohija (UNMIK)
has recognized the importance of this issue, however, the way it has tried to reconstruct the pub-
lic real estate register is far below the standards of the legal profession, both methodologically and
substantively and nomotechnically. An attempt to overcome the dualism of record keeping and the
right to real estate in Kosovo and Metohija by concluding a “Technical Cadastre Agreement” be-
tween the authorities of the Republic of Serbia and the de facto authorities in Kosovo and Metohija,
has resulted in the failure or unilateral adoption of the “Law on the Kosovo Comparison and Prop-
erty Verification Agency (KCPVA)”, which is prima facie, in breach of the agreement.This gives rise
to additional confusion and legal uncertainty in this extremely important area, especially as regards
the right of access to justice and the right to peaceful enjoyment.s assets of forcibly displaced per-
sons from Kosovo and Metohija.
Key words: Kosovo and Metohija, real estate register, “Technical Cadastre Agreement”,”Law
on KCPVA”
449
DRAGAN D. PANTIĆ
ISKLJUČENJE RESTITUCIJE KOD PRAVNO NEOSNOVANOG

OBOGAĆENJA U SRPSKOM PRAVU
Predmet ovog rada su slučajevi odstupanja od primene pravila o povraćaju stečenog
bez pravnog osnova u srpskom pravu. Posebno su analizirana dva slučaja sticanja imovine
od drugog lica u kojima je zakonom isključena primena restitucije prema pravilima pravno
neosnovanog obogaćenja. To su izvršenje neke prirodne obaveze i slučaj kada se oštećenom
licu izvrši neosnovana isplata naknade štete nastale usled povrede tela, narušenja zdravlja
ili smrti. Ova dva slučaja se u radu prezentuju kroz istorijski i uporednopravni pregled, a po-
seban akcenat je stavljen na analizu pozitivnopravnih rešenja i predloga de lege ferenda.
Ključne reči: pravno neosnovano obogaćenje, naturalne obligacije, naknada štete,
Prednacrt Građanskog zakonika Republike Srbije
UVOD
Opšte je pravilo da se niko ne može obogatiti bez osnova na tuđi račun. Ta-
kvo pravilo je bilo u širokoj primeni još u rimskom pravu, a prisutno je danas
uz različite modalitete u svim savremenim zakonodavstvima. Pravno neosnovano
obogaćenje postoji kada se bez pravnog osnova imovina jednog subjekta poveća-
la na račun imovine drugog subjekta, što prouzrokuje obligacioni odnos koji ima
za cilj restituciju tj. obavezu povraćaja stvari ili koristi stečenih bez pravnog osno-
va. U našem Zakonu o obligacionim odnosima pravno neosnovano obogaćenje je
nazvano “sticanje bez osnova” i normirano je kao poseban izvor obligacija u ode-
Dr Dragan D. Pantić, advokat u Velikom Gradištu.
451
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ljak sa deset članova (čl. 210–219). U pravnoj teoriji i sudskoj praksi za ovaj insti-
tut se upotrebljavaju brojni drugi nazivi (pravno neosnovano sticanje, obogaćenje
bez pravnog osnova, sticanje bez pravnog osnova...), a u uporednom pravu u na-
zivu ovog instituta preovladava pojam “obogaćenje”.1
Iako je opšte je pravilo da se niko ne može obogatiti bez osnova na tuđi ra-
čun, naš zakonodavac je prevideo nekoliko slučajeva sticanja imovine od drugog
lica u kojima je isključena primena pravila o pravno neosnovanom obogaćenju.
U našem Zakonu o obligacionim odnosima normirana su dva slučaja u kojima je
isključena restitucija kod pravno neosnovanog obogaćenja. To su izvršenje neke
prirodne obaveze ili naturalne obligacije – čl. 213. ZOO i slučaj kada se ošteće-
nom licu izvrši neosnovana isplata naknade štete nastale usled povrede tela, naru-
šenja zdravlja ili smrti – čl. 216. ZOO. U ova dva slučaja, iako su se stekla obeležja
pravno neosnovanog obogaćenja, zakonodavac je isključio primenu pravila ovog
pravnog instituta i sticalac ima zakonska ovlašćenja da zadrži primljeno.
Prednacrt Građanskog zakonika Republike Srbije je u posebnoj glavi posve-
ćenoj sticanju bez osnova normirao oba pravna instituta. U novoj građanskoprav-
noj regulativi predviđeno je da se institut naturalnih obligacija primenjuje u neiz-
menjenom obliku u odnosu na sadašnje rešenje iz čl. 213. ZOO. Međutim, u vezi
sa pravom zadržanja neosnovano plaćenih iznosa radi naknade štete nastale usled
povrede tela, narušenja zdravlja ili smrti, kod zakonodavca su bile prisutne dile-
me da li izvršiti određene izmene i dopune u odnosu na sadašnje rešenje, dok u
pravnoj teoriji o primeni ovog pravila postoje različiti oprečni stavovi.
PRIRODNE OBAVEZE (NATURALNE OBLIGACIJE)
Kod najvećeg broja obligacija postoji neposredna pravna sankcija koja raz-
dvaja obligacije od drugih vrsta društvenih odnosa. Poverilac u obligacionom od-
nosu ima ličnopravnu ili stvarnopravnu vlast za slučaj neispunjenja obaveze. Od-
govornost dužnika proizvodi pravno dejstvo dok još nije došlo do neispunjenja
obaveze. Sa izmirenjem duga osobena vlast poverioca prema dužniku prestaje, i
ne stvara nikakve pravne efekte. Međutim, ako poveriočev dug ne bude plaćen,
njegova vlast dobija svoj puni efekat koji se sastoji u prinudnom namirenju putem
samopomoći ili sudskim putem.
Međutim, izvestan manji broj obligacija ne nosi obeležja neposredne pravne
sankcije u smislu utuživosti i sudskog prinudnog ostvarenja. Takav dug bez odgo-
vornosti shvata se kao jedan nepotpun dug. U pitanju je nepotpun pravni odnos,
1 Unjustified enrichment – englesko pravo, L arrichiamento senza cause – italijansko pravo,
Enrichissement sans cause – francusko pravo, Ungerechtfertigte Bereicherung - nemačko pravo.
452
D. Pantić: Isključenje restitucije kod pravno neosnovanog obogaćenja u srpskom pravu
koji postoji u svim savremenim pravima i dopušten je kao izuzetna pojava. Sva-
ka tražbina uživa sudsku zaštitu i uteriva je sudskim putem – podnošenjem tuž-
be. Ali, ovo pravo na podnošenje tužbe kod određenih tražbina ne postoji. Ispu-
njenje takve obaveze zavisi isključivo od volje dužnika. Ukoliko dužnik ne želi da
ispuni takvu obavezu, poverilac ga ne može naterati da to učini. To su takozvane
naturalne obligacije koje ne poseduju moć sudskog prinudnog izvršenja, ali ako
dužnik ispuni dobrovoljno takvu obligaciju ne može se pozvati na isplatu nedu-
govanog i tražiti povraćaj datog. Priroda naturalnih obligacija otkriva nam jedan
domen vrlo živog i neprekidnog prodiranja pravnog u moralni poredak i obrnu-
to.2 Ovakve obaveze se označavaju kao prirodne i smatraju se za nesavršene prav-
ne obaveze. Na takve obaveze se u pogledu većine pitanja primenjuju pravila obli-
gacionog prava. Odgovornost dužnika postoji ali je znatno smanjena. Poverilac
osim što nema prava na sudsku pomoć, ne može se ni vansudskim putem nami-
riti (npr. iskorišćavanjem prava retencije). Smatra se da je izvršena činidba dugo-
vana, te nije od uticaja i ukoliko dužnik nije znao da se radi o prirodnoj obavezi.
U različitim istorijskim razdobljima i pravnim sistemima institutu natural-
nih obligacija je pridavan veći ili manji značaj, a pravni teoretičari kada pomi-
nju ovaj institut, obično to čine sporadično ili uzgredno, kada govore o karakte-
ristikama obligacionog odnosa ili o podeli obligacija prema karakteru sankcije.
U obligacionom odnosu postoje osnovna načela ponašanja učesnika, gde značaj-
no mesto zauzimaju načelo savesnosti i poštenja i dužnost ispunjavanja obaveza.
Zakon ova načela štiti mogućnošću ostvarenja prinudnim, sudskim putem. Tako
je naturalnim obligacijama ostavljen sužen prostor. Ipak, iako se ovaj institut u
praksi ne javlja tako često, postoje slučajevi u kojima se naturalne obligacije prak-
tično primenjuju, tako da poznavanje pravila ovog insituta, osim teorijskog može
imati i praktičan značaj.
Naturalne obligacije u rimskom pravu
U rimskom pravu za postanak obligacije nije bilo dovoljno da dve stranke

jedna drugoj obećaju određenu činidbu koja ima novčanu vrednost. Takav odnos
između stranaka morao je i da uživa zaštitu države, te da na taj način poverilac
bude pravno zaštićen. Bitna osobina obligacije je njihova utuživost, odnosno uko-
liko bi izostala dužnikova činidba, poverilac bi imao pravnu zaštitu koja se ogleda
u mogućnosti da koristeći se pravnim sredstvima sudskim putem natera dužnika
na ispunjenje obaveze. Takva pravna zaštita se sprovodila podnošenjem odgova-
2 Slobodan Perović, “Naturalne obligacije i moralne dužnosti”, Pravni život , br. 6, Beograd
1969, str. 23.
453
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
rajuće tužbe – akcije. Obligacija čije se ispunjenje može tražiti podizanjem tužbe
predstavljala je savršenu obligaciju. U rimskom pravu je krug obligacionih odno-
sa koji su bili zaštićeni od države bio znatno uži nego u modernim pravnim si-
stemima, i bio je ograničen postojećim tužbama. Za povređeni imovinski interes
mogla se tražiti sudska zaštita samo ako je za zaštitu takvog imovinskog interesa
postojala unapred predviđena tužba. Za razliku od modernih prava u kojima sva-
ki povređeni imovinski interes daje pravo na tužbu, u rimskom pravu su obligatio
i actio bili blisko povezani, i postojalo je pravilo da nema obligacije bez unapred
predviđene tužbe za nju. Tvrdilo se da nema obligacije bez utuživosti a naročito
se isticala jednakost između subjektivnog prava koje proizilazi iz obligacije i same
tužbe, te se naglašavalo da tužba nije ništa drugo nego pravo da se pred sudom
traži ono što nam se duguje.3
Rimsko pravo sve do klasičnog perioda nije poznavalo izuzetak od napred
navedenog pravila ali krajem I i početkom II veka rimsko klasično pravo je poče-
lo da vodi računa i o takvim obligacionim odnosima koji nisu bili zaštićeni tuž-
bom. Takve nesavršene obligacije, za čiju zaštitu nisu postojale propisane tužbe,
nazivale su se prirodne obligacije – naturales obligationes, za razliku od obligacija
koje su bile snabdevene tužbom i nazivale se civilne obligacije – obligationes civi-
les. Iako radi njihove zaštite nisu u pravnom sistemu uvedene nikakve tužbe, ipak
su one predstavljale pravom priznate obligacije. Osnovna njihova karakteristika je
bila da su one plative ali nisu utužive, i dužnik ne može biti sudskim putem pri-
moran da ispuni takvu obligaciju. Njihovo pravno dejstvo se ogledalo u tome da
ukoliko dužnik dobrovoljno ispuni takvu obavezu smatra se da nije isplatio nedu-
govano – indebitum ili da je učinio poklon – donatio, već da je ispunio dug. Pri-
tom je bez značaja da li je takvu obavezu ispunio svesno ili u zabludi.4 Stoga duž-
nik nije mogao tražiti natrag pomoću condictio indebiti ono što je dao poveriocu,
niti je to mogao opozivati kao darovanje.
Naturalne obligacije u uporednom pravu

– kodifikacijama građanskog prava XIX i XX veka
Pojam naturalnih obligacija nalazimo u svim pravnim sistemima kojima je

rimsko pravo poslužilo kao uzor, tako da mnoge kodifikacije građanskog prava u
XIX i XX veku imaju opšte odredbe kojima se reguliše materija naturalnih obliga-
3 Isto je sadržano u poznatoj definiciji pravnika Celza: “Nihil aliud est actio quam ius quod
sibi debeatur iudicio persequendi” (D.44,7,51).

4 D.46,1,16,4; D 44,7,10.
454
cija. Imajući u vidu uporednopravna rešenja iz najznačajnijih evropskih građan-

skih zakonika, možemo zaključiti da neki građanski zakonici imaju opšte odredbe
kojima regulišu pitanje naturalnih obligacija, dok drugi građanski zakonici samo
pominju neke od oblika naturalnih obligacija ili regulišu samo neke konkretne
slučajeve.
Građanski zakonici koji opštim odredbama regulišu ovo pitanje, jesu: Opšti
imovinski zakonik za Crnu Goru, Nemački građanski zakonik, Švajcarski zakonik
o obligacijama, Italijanski građanski zakonik i Portugalski građanski zakonik. Ovi
građanski zakonici prihvataju jednu širu koncepciju naturalnih obligacija izjed-
načavajući ih sa moralnim dužnostima i obavezama savesti.
Opšti imovinski zakonik za Crnu Goru, originalni je kodifikatorski rad pri-
znatog pravnika Valtazara Bogišića, koji je donet 1888. godine i za to vreme pred-
stavljao je jedan od najmodernijih evropskih građanskih zakonika.5 U njemu je
prefinjenim stilom Valtazar Bogišić povezao najnaprednija rešenja iz uporednih
građanskih zakonodavstava i osobenosti patrijarhalne sredine, kakva je bila Crna
Gora krajem XIX veka. Naturalne obligacije su zakonski regulisane tako što je
predviđeno da ako neko izvrši određenu dužnost proizašlu iz savesti ili časti, po-
grešno misleći da je dužan isto učiniti kao da se radi o dugu koji se sudskim pu-
tem može naplatiti, nema pravo zahtevati povraćaj datog.6 Takođe je predviđeno
da se isplata zastarelog duga ne može tražiti natrag.7 Ne može se tražiti natrag ni
ono što je dobrovoljno dato u igri i opkladi.8 Analizom ovih članova se može pri-
metiti da je naturalnim obligacijama dato široko polje primene, čime su izjedna-
čene sa moralnim dužnostima.
Nemački građanski zakonik na opšti način reguliše naturalne obligacije,
tako što predviđa da se ne može tražiti povraćaj onoga što je dato u cilju ispu-
njenja neke obaveze kada je davalac znao da na činidbu nije obavezan ili kada či-
nidba odgovara nekoj moralnoj dužnosti ili nekom obziru.9 Iz ovoga se vidi da su
naturalne obligacije shvaćene kao moralne dužnosti sa nepotpunim pravnim dej-
stvom.
5 Valtazar Bogišić, Izabrana dela i Opšti imovinski zakonik za Crnu Goru, Klasici jugoslo-
venskog prava, Beograd 1986, str. 25.

6 Opšti imovinski zakonik za Crnu Goru, čl. 598.
7 Opšti imovinski zakonik za Crnu Goru, čl. 596
8 Opšti imovinski zakonik za Crnu Goru, čl. 476.
9 Nemački građanski zakonik, čl. 814.
455
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Švajcarski zakonik o obligacijama propisuje da se ne može tražiti povraćaj

isplate zastarelog duga ili neke moralne obaveze,10 a takođe isti zakonik propisuje
da isplata moralne obaveze ne predstavlja poklon.11
Italijanski građanski zakonik je propisao da se ne može tražiti ono što je do-
brovoljno dato prilikom ispunjavanja moralnih ili društvenih dužnosti.12
Portugalski građanski zakonik od 1.6.1967. g. predviđa široku primenu na-
turalnih obligacija tako što zakonik pod istima podrazumeva sve obaveze koje
imaju osnov u običajima ili društvenom poretku i čije se ispunjenje ne može tra-
žiti sudskim putem ali je njihovo potraživanje u skladu sa postojećim shvatanjem
o pravičnosti.13
Druga grupa evropskih građanskih zakonika nije na opšti način regulisa-
la pravni institut naturalnih obligacija, već je samo predvidela određene konkret-
ne slučajeve primene naturalnih obligacija. Tako je Čehoslovački građanski za-
konik predviđao naturalne obligacije kod zastarelosti, nedostatka forme, igre i
opklade.14 Francuski građanski zakonik sadrži naziv, ali ne određuje bliže pojam
i opseg naturalnih obligacija te je predvideo da nije dopušten povraćaj ako je is-
punjena naturalna obligacija.15 Građanski zakonik RSFSR je primenu naturalnih
obligacija predvideo kod zastarelosti.16
Iz grupe građanskih zakonika koji su predvideli samo neke konkretne slu-
čajeve naturalnih obligacija više interesovanja pobuđuju odgovarajuće odredbe
Austrijskog građanskog zakonika, koji ima najviše značaja za naše pravo, imajući
u vidu činjenicu da je isti poslužio kao uzor Srpskom građanskom zakoniku.
Naturalne obligacije prema Srpskom građanskom zakoniku
Srpski građanski zakonik (SGZ) donet je 1844. godine kada je Srbija ušla
u red retkih evropskih zemalja koje su samostalno ili putem delimične recepci-
je došle do kodifikacije i potpune unifikacije građanskog prava. Srpski građanski
zakonik je nastao preradom Austrijskog građanskog zakonika iz 1811. godine,
uz neka zakonska rešenja usvojena iz Francuskog građanskog zakonika iz 1804.
godine.
10 Švajcarski zakonik o obligacijama, čl. 63.
11 Švajcarski zakonik o obligacijama, čl. 239.
12 Italijanski građanski zakonik, čl. 2034.
13 Portugalski građanski zakonik, čl. 403.
14 Čehoslovački zakonik o obligacijama, čl. 455.
15 Francuski građanski zakonik, čl. 1235.
16 Građanski zakonik RSFSR, čl. 89. i 474.
456
Imajući u vidu činjenicu da je Austrijski građanski zakonik izvršio presud-

ni uticaj na nastanak Srpskog građanskog zakonika, to se i u pogledu naturalnih
obligacija uočavaju slična zakonska rešenja iz ova dva zakonika.17
Srpski građanski zakonik ne sadrži opšti pojam prirodnih obaveza i nema
jedan opšti propis o izvršivosti moralnih dužnosti, međutim postoje specijalni
slučajevi naturalnih obligacija, normirani u saglasnosti sa austrijskim građanskim
zakonodavstvom i opštom teorijom o prirodnim obavezama. Tako imamo slede-
će slučajeve naturalnih obligacija: usmeno obećanje poklona, opklada, igra i koc-
ka i zastarele tražbine.
Usmeno obećanje poklona se može dobrovoljno ispuniti, ali nije utuživo.
Zakonik je takav slučaj normirao članom 564.18 Usmeno obećanje poklona nije
bilo zaštićeno tužbom, i ovaj član je komparativan članu 943. Austrijskog građan-
skog zakonika. Iz navedene sadržine zakonskog teksta se može zaključiti da se
sudskim putem može zahtevati poklon samo uz verodostojni pismeni dokaz.
Srpsko građansko pravo nije priznavalo dugove od dopuštenih igara i op-
klada ako cena nije bila uplaćena ili predata kod trećeg lica. Opklada, igra i koc-
ka su propisane članovima 793.19 i 794. SGZ.20 Iz sadržaja tih članova proizlazi da
potraživanje iz opklade, igre i kocke nije zaštićeno tužbom, ako postoji samo obe-
ćanje, usmeno ili pismeno da će se isplatiti cena.
Kod zastarelih obaveza je došlo do recepcije austrijskog zakonika u naš za-
konik tako što je čl. 1431 AGZ ušao u SGZ kao čl. 902.21 U naš zakonik nije unet
čl. 1432. AGZ, međutim, imajući u vidu čl. 949. našeg zakonika može se zaklju-
čiti da i prema Srpskom građanskom zakoniku zastarela tražbina spada u prirod-
ne obaveze, jer sud neće uzimati u obzir zastarelost ako se na nju dužnik ne po-
17 Austrijski građanski zakonik, čl. 943, 1431.
18 Čl. 564. SGZ glasi: “Ko poklon samo usmeno učini, a stvar ne preda, i na zahtevanje neće
da preda, ne može se sudom naterati da predati mora. Samo sa pismenim dostovernim dokazom
može se poklon putem sudskim tražiti”.
19 Čl. 793. SGZ glasi: “Pri opkladi, koja može samo o dozvoljenoj stvari biti, treba cena da je
dana ili u treće ruke položena; inače na sudu nema sile ni važnosti”.
20 Čl. 794. SGZ glasi: “Igra i kocka smatra se tako kao i opklada. Dobitak od igre zabranje-
ne, ili kockanja zabranjenog pada i uništava se, a igrači i njihovi zaklonjači dolaze pod odgovor. Od
kockanja razlikuje se kocka koja se baca pri deobama, poravnanjima itd. kao što je na svom mestu
spomenuto”..
21 Čl. 902. SGZ glasi: “Ko se prevari, u neznanju budući stvari ili zakona, pa plati ono, što
nije dužan bio platiti, onda ima pravo natrag iskati, i to da mu se vrati. I ako ko učini ono, što nije
dužan bio učiniti, ima pravo nagradu priličnu za to iskati”.
457
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
zove.22 Većina autora smatra da se dužnik, koji se nije pozvao na zastarelost, ima
osuditi na plaćanje duga smatrajući da dug postoji kao prirodna obaveza.23
Naturalne obligacije prema Zakonu o obligacionim odnosima

Republike Srbije
U našoj zemlji je sfera obligacionih odnosa uređena Zakonom o obligaci-

onim odnosima (ZOO), koji je usvojen 1978. godine,24 i uz izvesne izmene i do-
pune25 i danas je na snazi. U njemu institut naturalnih obligacija nije regulisan
opštim odredbama, u vidu posebnog odeljka. Međutim, uočava se postojanje čla-
nova koji imaju opštiji karakter, ali se navode s druge strane i konkretni slučajevi
naturalnih obligacija.
Odredba čl. 213. ZOO kojom se propisuje da se ne može tražiti ono što je
dato ili učinjeno na ime izvršenja neke prirodne obaveze ili neke moralne ili druš-
tvene dužnosti, ima odlike opšte odredbe o naturalnim obligacijama jer na najši-
ri način, na osnovu instituta naturalnih obligacija, isključuje upotrebu ustanove
sticanja bez osnova, odnosno pravno neosnovanog obogaćenja.26 Opštiji karak-
ter ima i odredba čl. 216. ZOO prema kojoj se ne može tražiti vraćanje neosnova-
no plaćenih iznosa na ime naknade štete zbog povrede tela, narušenja zdravlja ili
smrti, ukoliko je izvršena savesnom pribaviocu. Ovakve opštije zakonske odredbe
koje govore od naturalnim obligacijama daju sudu široke mogućnosti tumačenja
odnosno podvođenja različitih skupova činjenica koje se nalaze u graničnom po-
dručju prava i morala pod pojam naturalnih obligacija.27
S druge strane, Zakon o obligacionim odnosima navodi i konkretne slučaje-
ve naturalnih obligacija, i to pre svge u vezi sa zastarelošću potraživanja.28 Tako je
odredbama čl. 367. ZOO propisano da ukoliko dužnik ispuni zastarelu obavezu,
22 Čl. 949. SGZ glasi: “Stranama stoji na volji, upotrebiti zastarelost ili ne upotrebiti. I sud
ako se strane na zastarelost ne pozovu, sam po sebi neće je u prizrenje uzeti”.

23 Dragoljub Aranđelović, Osnovi obligacionog prava, Beograd 1936, str. 6.
24 Službeni list SFRJ, br. 29/78.
25 Službeni list SFRJ, 39/85, 45/89, 57/89 i Službeni list SRJ, br. 31/93.
26 Skoro istovetan predlog takve odredbe je bio u čl. 172. Skice prof. Mihaila Konstantinovi-
ća, s tim što je u nacrtu predviđeno da se ne može tražiti natrag ni ono što je dato na ime “duga sa-
vesti”; v. Mihailo Konstantinović, Obligacije i ugovori, Skica za Zakonik o obligacijama i ugovorima,
Beograd 1969, str. 92.
27 Oliver Antić, Obligaciono pravo, Beograd 2009, str. 116.
28 Do usvajanja Zakona o obligacionim odnosima oblast zastarelosti je regulisao Zakon o
zastarelosti potraživanja od 30. septembra 1953. godine (Službeni list FNRJ, br. 40/53 i 57/54).
458
nema pravo zahtevati da mu se vrati ono što je dao, čak i ako nije znao da je oba-
veza zastarela. U ovom slučaju je prethodno postojala civilna obligacija, te se ista
protekom vremena “degenerisala” i prešla da egzistira na terenu morala. Dužniku
je ostavljeno na savesti da li će ispuniti svoju obavezu, a ukoliko je izvrši smatra se
da je izvršio obavezu koju je bio dužan da izvrši, te nema pravo da zahteva povra-
ćaj datog. Međutim, kod zastarele obligacije postoji jedna specifičnosti sadržana u
čl. 360. ZOO, gde se navodi da se sud ne može obazirati na zastarelost ukoliko se
dužnik nije na nju pozvao, iz čega proizilazi da se na zastarelost ne pazi po službe-
noj dužnosti, već samo po prigovoru stranke. Zastarela obaveza proizvodi i dru-
ga pravna dejstva, koja su svojstvena civilnim obligacijama. Tako je odredbom čl.
368. ZOO propisano da pošto protekne vreme zastarelosti, poverilac čije je potra-
živanje obezbeđeno zalogom ili hipotekom može se namiriti samo iz opterećene
stvari, ako je drži u rukama ili ako je njegovo pravo upisano u javnoj knjizi.
Međutim, zastarela potraživanja kamata i drugih povremenih davanja ne
mogu se namiriti iz opterećene stvari. Pored toga, zastarelošću obaveze glavnog
dužnika, jemac se oslobađa odgovornosti u smislu čl. 1019. ZOO. Kada natural-
na obligacija nastaje zastarelošću može se javiti pitanje momenta njenog nastan-
ka. Naime, da li je to momenat proteka roka zastarelosti ili momenat isticanja pri-
govora zastarelosti. Neki autori su mišljenja da civilna obligacija postaje naturalna
isticanjem prigovora zastarelosti, dok drugi smatraju da je u praksi bliže stanovi-
šte da naturalne obligacije nastaju protekom roka zastarelosti, a da je prigovor u
eventualnom sporu ostavljen kao sredstvo zaštite dužniku od neažurnih poverila-
ca.29 Institutom zastarelosti se htelo uticati na imaoca prava da ne zanemaruje vr-
šenje svog prava, jer nemarnošću poverilaca može doći do pravne nesigurnosti,
što zakonodavac nerado toleriše, te neažurne poverioce pogađa sankcija da svoje
pravo više ne mogu realizovati prinudnim putem.30
PRAVO ZADRŽAVANJA NEOSNOVANO PLAĆENIH IZNOSA

NA IME NAKNADE ŠTETE ZBOG POVREDE TELA,
NARUŠENOG ZDRAVLJA ILI SMRTI
U odštetnom pravu je nesporno pravilo da u slučajevima nastanka štete –

bilo imovinske ili neimovinske – povredom tela, narušavanjem zdravlja ili smr-
ću, nastaje obaveza štetnika da nadoknadi nastalu štetu. Kod povrede tela ili ošte-
ćenja zdravlja aktivnu legitimaciju za podnošenje zahteva za naknadu štete ima
29 Zdravko Petrović, “Institut naturalne obligacije i njegova primjena u našem pravu”,
Glasnik Advokatske komore Vojvodine, br. 6, Novi Sad 1982, str. 12.
30 Stevan Jakšić, Obligaciono pravo, Sarajevo 1960, str. 432.
459
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
sam oštećeni, a kod nastupanja smrti njemu bliska lica. U takvim postupcima po-
vodom naknade štete zbog povrede tela, narušenog zdravlja ili smrti nekog lica,
može doći do slučajeva da neko lice plati određeni novčani iznos a da nije posto-
jala njegova obaveza da to učini. U našem pozitivnom pravu postoji pravilo da
iako je u ovakvim slučajevima došlo do plaćanja koje je pravno neosnovano, ipak
se ne radi o isplati nedugovanog niti je u pitanju pravno neosnovano obogaćenje.
Ovo čak i kada je plaćanje izvršeno u zabludi. Bez obzira na ispunjenje pretpo-
stavki za nastanak sticanja bez osnova u takvim slučajevima se ne može tražiti po-
vraćaj neosnovano plaćenih iznosa na ime naknade takve štete.
Ovakvo pravilo je sadržano u članu 216. Zakona o obligacionim odnosima.
Po njemu ne može se tražiti vraćanje neosnovano plaćenih iznosa na ime nakna-
de štete zbog povrede tela, narušenja zdravlja ili smrti, ukoliko je isplata izvrše-
na savesnom pribaviocu. U pravnoj teoriji je postojala dilema da li se pod plaće-
nom naknadom štete misli na naknadu samo materijalne štete, o kojoj se govori
u prethodnim članovima 188, 193–195. ZOO, ili se ovaj član odnosi i na plaće-
nu naknadu nematerijalne štete, o čemu se govori u čl. 200. i 201. ZOO. Određeni
autori su mišljenja da se ovim članom reguliše samo naknada materijalne štete.31
Međutim, većina autora je mišljenja da se ovde ne radi samo o plaćanju materi-
jalne štete, već da se u ovom članu govori o plaćanju naknade štete uopšte. Ovo iz
razloga što u tekstu zakona nije ograničeno plaćanje naknade štete samo na pla-
ćanje materijalne štete, već se govori o plaćanju štete uopšte. Osim toga, ZOO je
propisao i mogućnost naknade nematerijalne štete zbog povrede tela, narušenog
zdravlja ili smrti nekog lica, te se sa osnovanim razlozima može braniti stanovište
da se ovaj član odnosi kako na plaćanje materijalne štete tako i na plaćanje nakna-
de nematerijalne štete.32
Savesnost sticaoca
Kao uslov da bi sticalac mogao da zadrži plaćene novčane iznose na ime

naknade štete neophodno je da bude savestan. To podrazumeva da oštećeni nije
znao niti je mogao znati, uzimajući u obzir okolnosti svakog konkretnog slučaja,
da je pravno neosnovano primio iznose koji su mu plaćeni. Odnosno, sticalac tre-
ba da bude u uverenju da lice koje mu vrši plaćanje zbog povrede tela, narušenog
zdravlja ili usmrćenja lica, to čini zato što ima obavezu dugovanja prema njemu.
Sa druge strane nije od značaja u kakvom se stanju svesti i volje nalazi koje je iz-
31 Vizner Boris, Komentar Zakona o obveznim (obligacionim) odnosima, knjiga 2, Zagreb
1978, str. 974.

32 Živomir Đorđević, u: Komentar zakona o obligacionim odnosima, knjiga 1, (glavni redak-
tor Slobodan Perović), Beograd 1995, str. 217.
460
vršilo plaćanje. Bez obzira da li zna ili da ne zna da plaća nešto što ne duguje, ono
u smislu ovog zakonskog pravila ne može tražiti natrag ono što je platilo.
U vezi sa navedenim pravilom posebno je značajno utvrditi činjenicu sa-
vesnosti pribavioca. Ovo iz razloga što se kod neosnovanog obogaćenja zasniva
obligacioni odnos između obogaćenog i osiromašenog, gde obogaćeni ima polo-
žaj dužnika a osiromašeni položaj poverioca. Osnovno pravilo kod ovog pravnog
odnosa je da dužnik vrati ono čime se obogatio.33 Opseg obaveze obogaćenog lica
zavisi od toga da li je savesno ili nesavesno. Opšte je pravilo da savesni dužnik
ima znatno povoljniji položaj od nesavesnog dužnika. Osim kod čl. 216. gde je
postojanje savesnosti neophodan uslov za primenu pravila da se može zadržati
primljeno na ime naknade štete zbog povrede tela, narušenog zdravlja ili usmr-
ćenja lica, naš ZOO je na još dva mesta propisao povlasticu u korist savesnog sti-
caoca: kod obaveze vraćanja plodova – čl. 214. ZOO i kod naknade nužnih i ko-
risnih troškova – čl. 215. ZOO. Ovim je u našem pozitivnom pravu preovladalo
stanovište da savesni i nesavesni sticalac bez osnova treba da ima različit prav-
ni položaj. Ovo stanovište je opšteprihvaćeno i sadržano je na više mesta u ZOO i
temelji se, pre svega, na načelu savesnosti i poštenja i na načelu pravičnosti.34
Kako je pitanje savesnosti od bitnog značaja u vezi sa primenom pravila
koje propisuje da se ne može tražiti vraćanje neosnovano plaćenih iznosa na ime
naknade štete zbog povrede tela, narušavanja zdravlja ili smrti, to je važno utvrdi-
ti trenutak do kada se sticalac smatra savesnim. Postoji u nekim zakonodavstvima
stanovište da se taj trenutak najjasnije očitava u situacijama kada dođe do izmene
pravnosnažnih odluka kojima je utvrđena naknada štete na osnovu prihvatanja
vanrednog pravnog leka. U najvećem broju slučajeva radi se o prihvatanju podne-
te revizije, kojom se preinačuju odluke sudova nižeg stepena i preinačuje se prav-
nosnažna odluka kojom je utvrđena naknada materijalne ili nematerijalne štete.
Od trenutka dostavljanja odluke o usvajanju vanrednog pravnog leka, sticatelj bi
se imao smatrati nesavesnim i u obavezi je da vrati primljeno po osnovu koji je
otpao, sa pripadajućim kamatama od trenutka kada je postao nesavestan.
Ovakvo pravno pravilo nije sadržano u našem pozitivnom pravu, jer ga sa-
dašnji ZOO nije obuhvatio, ali postoji kao predlog za normiranje u našoj budućoj
građanskopravnoj regulativi. Međutim, u nekim državama bivše SFRJ koje svo-
je obligaciono pravo temelje na saveznom Zakonu o obligacionim odnosima iz
1978. godine, u tom pravcu je izvršena dopuna zakonskog teksta. Tako je u Hr-
vatskoj u Zakonu o obveznim odnosima iz 2005. godine,35 u članu 1117. koji nosi
33 Član 210. st. 1. ZOO.
34 Jakov Radišić, Obligaciono pravo, Niš 2016, str. 347.
35 Narodne novine, br. 35/05, 41/08, 125/11.
461
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
naslov. “Kad se može zadržati primljeno”, u prvom stavu zadržan zakonski tekst
koji je istovetan po naslovu i sadržaju sa čl. 216. ZOO iz 1978. godine. Međutim,
nakon ovoga se dodaje drugi stav koji glasi: “Stjecatelj se smatra nepoštenim od
trenutka dostave odluke o prihvaćanju izvanrednog pravnog lijeka i dužan je vratiti
primljeno na osnovi koja je otpala s kamatama od trenutka kad je postao nepošten.”
Prema ovom zakonskom tekstu uređeni su slučajevi u kojima je doneta odluka u
sporu za naknadu štete koja je postala pravnosnažna, a nakon toga je povodom
vanrednog pravnog leka dosuđena naknada koja je niža od prethodno dosuđenih.
Oštećeni će postati sticalac bez osnova dela koji predstavlja razliku između više
primljenog na osnovu prethodne odluke i niže dosuđenog iznosa po osnovu pri-
hvatanja vanrednog pravnog leka. Za navedeni sporni deo iznosa naknade, iako
ne postoji pravni osnov da ga oštećeni stekne, ukoliko je savestan imaće pravo da
ga zadrži i osiromašeni neće imati pravo zahtevati povraćaj više datog. Savestan
je sticalac koji nije znao niti je morao znati da mu naknadu isplatilac nije dužan
isplatiti. Sa druge strane oštećeni je nesavestan ako je naknadu primio nakon što
mu je dostavljena odluka po vanrednom pravnom leku. Tada je dužan osiroma-
šenom vratiti iznos koji prelazi utvrđenu naknadu po vanrednom pravnom leku
i platiti kamatu od trenutka kada je postao nesavestan. Osiromašeni tek u sluča-
ju nesavesnosti oštećenog ima pravo zahtevati povraćaj prema pravilima o stica-
nju bez osnova. Ovo je jedini slučaj sticanja bez osnova u kome se gubitak prava
na povraćaj uslovljava savesnošću sticaoca.36
Kako se od trenutka dostave odluke o prihvatanju vanrednog pravnog leka
sticalac smatra nesavesnim i u obavezi je da vrati primljeno po osnovu koji je ot-
pao, sa kamatom od trenutka nesavesnosti, to se ima smatrati nesavesnim od
onog dana kada je odluku primio. Kada stranka ima punomoćnika dostavljanje se
vrši punomoćniku, a ukoliko stranka ima više punomoćnika dovoljno je da se do-
stava obavi jednom od njih. Tako se sticalac ima smatrati nesavesnim od trenutka
kada je odluku primio njegov punomoćnik. Kako bi se izbegle moguće štetne po-
sledice obaveza je punomoćnika da zastupanu osobu bez odlaganja obavesti o toj
činjenici i posledicama koje proizilaze iz takve odluke, tj. da je dužna vratiti steče-
no bez osnova i da je od prijema odluke o usvajanju vanrednog pravnog leka po-
čela teći kamata.37 U ovakvim slučajevima bi punomoćnik naročito morao po-
stupati sa povećanom pažnjom, kako prema pravilima struke – advokatske etike,
tako i sa pažnjom dobrog privrednika i pažnjom dobrog domaćina.38
36 Maja Bukovac Puača, u: Obvezno pravo, posebni dio II, izvanugovorni obvezni odnosi, Zagreb
2015, str. 274.
37 Ivica Crnić, Zakon o obveznim odnosima, Zagreb 2016, str. 2010.
38 Čl. 18. ZOO.
462
Pravni osnov za primenu pravila o pravu zadržanja primljenog
Iako je opšte pravilo da se niko ne može obogatiti bez osnova na tuđi račun,
naš zakonodavac je prevideo da se ovo pravilo ne može primeniti kod zahteva za
vraćanje neosnovano plaćenih iznosa na ime naknade štete zbog povrede tela, na-
rušenja zdravlja ili smrti. Postavlja se pitanje zbog čega je Zakon o obligacionim
odnosima predvideo da u navedenom slučaju ne postoji pravno neosnovano obo-
gaćenje. Određeni autori takav postupak opravdavaju humanim razlozima. Kako
je reč o najtežim povredama fizičkog integriteta oštećenika oni smatraju da bi bilo
nehumano, ukoliko je oštećeno lice bilo savesno, tražiti od njega da vrati ono što
je primio na ime naknade štete koju je pretrpeo usled povreda ovih dobara. Ispla-
ta naknade štete oštećenom licu koje je pretrpelo ozbiljno narušavanje psihofi-
zičkog integriteta ličnosti opravdava ovo posebno pravilo o pravu na zadržanje
primljenog. Međutim, ukoliko isplatilac ne može tražiti natrag plaćene iznose od
oštećenog kome ih je isplatio na ime naknade štete zbog povrede tela, narušenja
zdravlja ili usmrćenja lica, on bi mogao tražiti restituciju od lica koje je pravi duž-
nik oštećenog po pravilima o isplati nedugovanog kao vrsti pravno neosnovanog
obogaćenja.39
S druge strane, postoje autori koji dovode u sumnju razloge zbog kojih je
propisano ovo pravilo. Ovo iz razloga što bi uskraćivanjem prava na povraćaj
isplatilac trebalo da snosi konačne imovinske posledice štete, pri čemu za prou-
zrokovanje štete on nije odgovoran. Postavlja se pitanje zašto bi on bio dužan da
snosi posledice naknade štete za koju nije odgovoran. Ovakvo pravilo je donekle
ublaženo primenom ostalih pravila o pravno neosnovanom obogaćenju, prema
kojima isplatilac naknade može da traži povraćaj datog od lica koje je odgovor-
no za štetu. Međutim, isplatilac tada treba da snosi rizik nenaplativosti potraživa-
nja od lica odgovornog za štetu, pa se postavlja pitanje da li je opravdano da snosi
takav rizik kada za štetu nije odgovoran. Takođe, postoje situacije u kojima niko
nije odgovoran za štetu ili se odgovorno lice ne može identifikovati, ali se to nije
moglo znati u vreme naknade štete. U tim slučajevima se bez dovoljno opravda-
nog razloga derogira osnovno pravilo odštetnog prava prema kojem slučaj ško-
di onom koga zgodi, a snošenje posledica štete trajno se prevaljuje na isplatioca.
Time se dovodi u sumnju opravdanost ovako krupnih odstupanja od osnovnih
pravila kojima se reguliše građanskopravna odgovornost za štetu.40
39 Ž. Đorđević, nav.delo, str. 217.
40 Bojan Pajtić, Sanja Radovanović, Atila Dudaš, Obligaciono pravo, Novi Sad 2018, str. 608–609.
463
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ISKLJUČENJE PRIMENE PRAVNO NEOSNOVANOG OBOGAĆENJA

PREMA PREDNACRTU GRAĐANSKOG ZAKONIKA SRBIJE
U Srbiji je u toku intenzivan rad na kodifikaciji građanskopravne obla-

sti koji u dogledno vreme treba da rezultira donošenjem Građanskog zakonika.
Nova građanskopravna regulativa bi trebalo da reši i neka sporna pitanja u vezi
sa isključenjem primene pravno neosnovanog obogaćenja. Do sada su objavlje-
ne dve radne verzije Prednacrta Građanskog zakonika. U prvoj koja je objavlje-
na 2015. godine bilo je 468 alternativnih predloga pojedinih zakonskih rešenja.41
Nakon javne rasprave o Prednacrtu koja je usledila nakon toga i na osnovu dobi-
jenih sugestija i predloga Komisija za izradu Građanskog zakonika je 2019. godi-
ne objavila drugu verziju Prednacrta, koja će, takođe, biti predmet javne rasprave
u cilju pripreme što boljeg finalnog teksta Prednacrta.42
U vezi sa pravilima o naturalnim obligacijama u budućoj građanskoprav-
noj regulativi se predlaže nastavak pravnog kontinuiteta sa pozitivnopravnim re-
šenjem iz Zakona o obligacionim odnosima. Član 360. Prednacrta pod naslovom:
Izvršenje neke prirodne obaveze ili neke moralne ili društvene dužnosti glasi: “Ne
može se tražiti ono što je dato ili učinjeno na ime izvršenja neke prirodne obave-
ze ili neke moralne ili društvene dužnosti”. Kao što se može uočiti čl. 360. Pred-
nacrta ima istovetan naslov i sadržaj sa čl. 213. Zakona o obligacionim odnosima.
Time se sugeriše pravni kontinuitet sa važećim obligacionopravnim zakonodav-
stvom.
Postoji nekoliko spornih situacija u vezi sa primenom pravila o prirodnim
obavezama, o kojima se ne govori u zakonskom tekstu. Najpre, kao sporno pita-
nje može biti da li je dozvoljen prenov jedne naturalne obligacije. Kod prenova je
nesporno da poverilac i dužnik mogu da se saglase da postojeću obavezu zame-
ne novom, i ako nova obaveza ima različit predmet i različit pravni osnov.43 Me-
đutim, postavlja se pitanje da li se ovo pravilo može primeniti ukoliko dužnikova
obaveza u momentu prenova spada u naturalne obligacije. Smatramo da je mo-
41 Vlada Republike Srbije. Komisijа zа izradu Građanskog zakonika. Građanski zakonik,
radni tekst pripremljen za javnu raspravu sa alternativnim predlozima, Beograd 29.05.2015. g. – Pre
toga je Komisija u posebnim knjigama objavila tekst Prednacta koji se odnosi na obligacione od-
nose - 2009. g., a porodične odnose i nasleđivanje – 2011. g.
42 Vlada Republike Srbije. Komisijа zа izradu Građanskog zakonika. Prednacrt Građanskog
zakonika Republike Srbije (druga verzija – radni tekst), Beograd maj–jun 2019. g. Druga verzija Pred-
nacrta je radi potpunijeg informisanja pravničke javnosti sa koncepcijom i predloženim rešenjima
objavljena u dva posebna broja “Braniča” i to Opšti deo i poglavlje o Obligacionim odnosima u broju:
3/2018, a poglavlja o Stvarnom pravu, Porodičnim odnosima i Nasleđivanju, u broju 4/2018.
43 Čl. 348 st. 1. ZOO.
464
guće primeniti institit novacije i kada se radi o obavezi koja spada u naturalne
obligacije, pri čemu može biti sporno pitanje da li prenovljena obligacija zadrža-
va svojstvo prirodne obaveze. Smatramo da prenovljena obligacija ne može ima-
ti dejstvo naturalne obligacije, jer se samim prenovom zasniva novi obligacioni
odnos, a dužnik se time faktički odriče od prava da koristi prigovor sa dejstvom
prirodne obaveze. Ukoliko bi se npr. radilo o zastarelom dugu, samim prenovom
dužnik priznaje postojanje duga i zasniva novi obligacionopravni odnos u kome
je njegova obaveza tužljiva. Ovo bez obzira i ukoliko je bio u zabludi u vezi sa pra-
vom na isticanje prigovora zastarelosti kod prvobitne obaveze.
Kod pitanja da li se može izvršiti kompenzacija prirodne obaveze, sma-
tramo da se bez pristanka dužnika ne može izvršiti prebijanje prirodne obaveze
za drugu tužljivu tražbinu. Ovo iz razloga što bi se kompenzacijom ugasilo dej-
stvo naturalne obligacije, i dužnik bi bio u obavezi da ispuni prirodnu obavezu
na osnovu kompenzacije. Prema čl. 488. Prednacrta koji je istovetan po sadrža-
ju sa čl. 339. ZOO, dug se može prebiti sa zastarelim potraživanjem samo ako ono
još nije bilo zastarelo u času kada su se stekli uslovi za prebijanje. Ako su uslovi za
prebijanje nastali pošto je jedno od potraživanja zastarelo, potraživanje ne nastaje
ako je dužnik zastarelog potraživanja istakao prigovor zastarelosti.44
Za razliku od pravila o naturalnim obligacijama gde su predložena rešenja
iz čl. 239. prve verzije Prednacrta, odnosno čl. 360. druge verzije Prednacrta, isto-
vetna sa čl. 213. ZOO, kod primene pravila o pravu zadržanja neosnovano plaće-
nih iznosa u vezi naknade štete nastale usled povrede tela, narušenja zdravlja ili
smrti, primećujemo da izvesna razlika postoji. Naime, u prvoj verziji Prednacr-
ta u čl. 245. navodi se istovetan naslov i sadržaj sa čl. 216. ZOO. Međutim, nakon
toga je kao alternativa predloženo dodavanje stava 2. ovog člana koji bi glasio:
“Sticalac se smatra nesavesnim od trenutka dostave odluke o prihvatanju vanred-
nog pravnog leka i dužan je vratiti primljeno sa kamatama od trenutka kada je po-
stao nesavestan.” 45
Iz sadržaja navedenog alternativnog predloga može se zaključiti da je naš
zakonodavac uočio važnost određivanja trenutka savesnosti sticaoca. Sve države
nastale raspadom SFRJ zadržale su u svojim zakonodavstvima čl. 216. Zakona o
obligacionim odnosima iz 1978. godine.46 Tekst iz alternativnog predloga Pred-
44 Čl. 339. ZOO; čl. 488. Prednacrta.
45
Prednacrt Građanskog zakonika Republike Srbije, druga knjiga – Obligacioni odnosi,
Beograd 2009, str. 88.
46 Čl. 223. ZOO Crne Gore, čl. 205. ZOO Makedonije, čl. 216. ZOO BiH, čl. 216. ZOO
Slovenije.
465
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nacrta kojim se određuje trenutak savesnosti sticaoca postoji sa identičnim sadr-

žajem samo u obligacionopravnom zakonodavstvu Hrvatske.47
Razlog predlaganja ovog alternativnog rešenja u našem zakonodavstvu ve-
rovatno leži u činjenici da je ranije prigovarano ovom institutu, iz razloga što se
jednom isplaćeni iznosi na ime naknade štete nastale usled povrede tela, naruše-
nja zdravlja ili smrti, nisu mogli vratiti isplatiocu čak i u slučaju uspeha po ulaga-
nju vanrednog pravnog leka. Tako je npr., uložena revizija izgubila svrhu jer član
216. ZOO nije dozvoljavao vraćanje isplaćene naknade. Usvajanjem predloženog
pravila ova praznina bi bila otklonjena, tako da bi uspešni podnosilac vanrednog
pravnog leka protiv pravnosnažne sudske presude imao pravnu mogućnost tražiti
vraćanje neosnovano plaćenog.
Međutim, za razliku od čl. 245. prve verzije Prednacrta, u čl. 366. druge ver-
zije Prednacrta, naš zakonodavac je odustao od dodavanja drugog stava kojim bi
bio određen trenutak savesnosti sticaoca. Ovde se naš predlagač zakona vraća re-
šenju koje sadrži sadašnji ZOO, prema kome je restitucija isključena. Ovakav stav
se može opravdati iz više razloga. Osim navedenih “humanih razloga”, takvo sta-
novište se može objasniti i činjenicom da sam smisao naknade nematerijalne štete
u novcu polazi od osnove da oštećeni dobijenom nadoknadom može priuštiti sebi
neko zadovoljstvo zbog pretrpljenih povreda. Ukoliko je dobijeni novac potrošen
u takve svrhe, onda bi zahtev za vraćanjem novca predstavljao kaznu za tog ošte-
ćenog, što nije u duhu našeg odštetnog prava. Pored toga, određivanje trenutka
savesnosti sticaoca prema saznanju za odluku o prihvatanju vanrednog pravnog
leka, dovela bi do većeg pritiska na sudove u izvršnim postupcima, gde bi oštećeni
pokušali da u što kraćem roku naplate svoje potraživanje, pre nego što bude do-
neta odluka po vanrednom pravnom leku, jer bi time bili pokriveni svojstvom sa-
vesnosti. Takođe, i pitanje pravne sigurnosti bilo bi upitno ako bi savesnost ošte-
ćenog bila uslovljena nekim vanrednim okolnostima, nezavisnim od oštećenog, u
smislu odluke po vanrednom pravnom leku.
Osim navedenih razloga, opravdanje pravila da se ne može tražiti vra-
ćanje isplaćenih iznosa na ime naknade štete nastale usled povrede tela, naru-
šenja zdravlja ili smrti, može se razmatrati i na terenu povrede prava ličnosti.
Ova prava predstavljaju ljudska prava koja su zaštićena brojnim međunarodnim
47 Čl. 1117. st. 2. ZOO Hrvatske.
466
dokumentima,48 a garantovana su i Ustavom Srbije.49 U Prednacrtu Građanskog

zakonika Srbije poseban odeljak je posvećen pravima ličnosti i zaštiti tih prava. U
prava ličnosti spadaju: pravo na život, zdravlje i telesni integritet, pravo na slobo-
du, pravo na čast i ugled, itd.50 Kako je jedno od prava ličnosti i pravo na telesno
zdravlje, to je telesni integritet nerazdvojni deo čovekovog prava na život. To pra-
vo znači biti u takvom fizičkom stanju koje omogućava normalnu životnu i radnu
aktivnost i nesmetani fizički i duševni razvoj. Napad na telesni integritet je moral-
na, ali i pravna povreda prava ličnosti. Pravni poredak taj integritet štiti propisi-
ma krivičnog i građanskog prava. Naknada nematerijalne štete predstavlja jedan
od važnijih građanskopravnih instrumenata kojima se štite takva prava i poprav-
ljaju štetne posledice. Stoga bi pravo na vraćanje novčane naknade koja je isplaće-
na kao satisfakcija za povrede tih prava, predstavljalo odstupanje od ovih princi-
pa.
ZAKLJUČAK
Sticanje bez osnova postoji kada se imovina nekog subjekta poveća ili on
stekne korist a da za to ne postoji pravno priznati osnov. Taj osnov može biti
pravni posao, odluka suda ili drugog nadležnog organa i zakon. Ukoliko taj prelaz
nema uporište u nekom od navedenih osnova, dolazi do restitucije gde je sticalac
dužan da tako stečenu imovinu vrati, a kada to nije moguće, da naknadi vrednost
postignute koristi.
U našem zakonodavstvu je u nekoliko slučajeva previđeno odstupanje od
opšteg principa da se niko ne može obogatiti bez osnova na tuđi račun. U Zakonu
o obligacionim odnosima su normirana dva slučaja pravno neosnovanog oboga-
ćenja u kojima je isključena restitucija. To su izvršenje neke prirodne obaveze ili
naturalne obligacije – čl. 213. ZOO i slučaj kada se oštećenom licu izvrši neosno-
vana isplata naknade štete nastale usled povrede tela, narušenja zdravlja ili smrti
– čl. 216. ZOO. U ova dva slučaja, iako su se stekla obeležja pravno neosnovanog
obogaćenja, zakonodavac je isključio restituciju i sticalac ima zakonska ovlašćenja
da zadrži primljeno.
48 Opšta deklaracija o pravima čoveka Ujedinjenih nacija od 10.12.1948, Međunarodni pakt
o građanskim i političkim pravima od 16.12.1966. g. stupio na snagu 23.3.1976. g. (Službeni list
SFRJ – Međunarodni ugovori, br. 7/1971), Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih
sloboda (Službeni list SCG – Međunarodni ugovori, br.9/03, 5/05, i 7/05 - ispr. i “Službeni glasnik RS
– Međunarodni ugovori”, br. 12/10), itd.
49 Čl. 22. Ustava Republike Srbije.
50 Čl. 79. Prednacrta.
467
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
U Prednacrtu Građanskog zakonika Srbije je predviđeno da se normira in-

stitut naturalnih obligacija sa istom sadržinom kao u sadašnjoj obligacionoprav-
noj regulativi, što je prihvaćeno i u svim državama koje svoje obligaciono pra-
vo temelje na ZOO iz 1978. godine. Pri tom bi trebalo ukazati i na neke praktične
probleme koji se mogu javiti u vezi sa primenom ovog instituta. Kod prenova
ukoliko dužnikova obaveza spada u naturalne obligacije smatramo da prenovlje-
na obligacija ne može imati dejstvo naturalne obligacije, jer se samim prenovom
zasniva novi obligacioni odnos, a dužnik se time faktički odriče od prava da kori-
sti prigovor sa dejstvom prirodne obaveze. Takođe, smatramo da se bez pristan-
ka dužnika ne može izvršiti prebijanje prirodne obaveze za drugu tužljivu tražbi-
nu. Ovo iz razloga što bi se kompenzacijom ugasilo dejstvo naturalne obligacije, i
dužnik bi bio u obavezi da ispuni prirodnu obavezu na osnovu kompenzacije.
Kod primene pravila o pravu zadržanja neosnovano plaćenih iznosa u vezi
naknade štete nastale usled povrede tela, narušenja zdravlja ili smrti, u sadašnjom
pozitivnopravnoj regulativi preovlađuje stanovište koje takvo pravilo opravdava
“humanim razlozima”. Međutim, u pravnoj teoriji postoji gledište koje dovodi u
sumnju razloge zbog kojih je propisano ovo pravilo. Ovo se objašnjava time što
bi uskraćivanjem prava na povraćaj neosnovano plaćenih iznosa isplatilac trebalo
da snosi konačne imovinske posledice štete, pri čemu za prouzrokovanje štete on
nije odgovoran. Na taj način bi se neosnovano odstupilo od osnovnih pravila ko-
jima se reguliše građanskopravna odgovornost za štetu.
U Prednacrtu Građanskog zakonika Srbije je u prvoj verziji uz prihvata-
nje sadašnjeg rešenja predloženo dodavanje novog stava kojim bi se vraćanje ne-
osnovano plaćenih iznosa uslovilo trenutkom savesnosti sticaoca, koji bi zavisio
od momenta saznanja sticaoca za odluku o prihvatanju vanrednog pravnog leka.
Nakon sprovedene javne rasprave u drugoj verziji Prednacrta ovakav predlog nije
zadržan. Postoji više razloga zašto se naš zakonodavac opredelio za ovakvo reše-
nje, kojim se uopšte ne dozvoljava vraćanje neosnovano plaćenih iznosa. Osim
pomenutih humanih razloga, treba imati u vidu i činjenicu da sam smisao na-
knade nematerijalne štete u novcu polazi od osnove da oštećeni dobijenom nado-
knadom može priuštiti sebi neko zadovoljstvo zbog pretrpljenih povreda. Ukoli-
ko je dobijeni novac potrošen u takve svrhe, onda bi zahtev za vraćanjem novca
predstavljao kaznu za tog oštećenog. Pored toga, i pitanje pravne sigurnosti bilo
bi upitno ako bi savesnost oštećenog bila uslovljena nekim vanrednim okolnosti-
ma kao što je usvajanje vanrednog pravnog leka. Konačno, opravdanje za ovakav
stav treba razmatrati i na terenu povrede prava ličnosti, u koje spada i povreda
prava na telesno zdravlje. Naknada nematerijalne štete je jedan od važnijih gra-
đanskopravnih instrumenata kojima se štite takva prava i popravljaju štetne po-
468
sledice, te bi pravo na vraćanje novčane naknade koja je isplaćena kao satisfakcija

za povrede tih prava, predstavljalo derogaciju ovih principa.
DRAGAN D. PANTIĆ, Ph.D.,

Attorney at Law, Veliko Gradište
EXCLUSION OF RESTITUTION FOR UNJUSTIFIED

ENRICHMENT IN SERBIAN LAW
Summary
The subject of this paper is a derogation from the application of the acquisition rule without
grounds in Serbian law. In particular, two cases of acquisition of property by another person were
excluded, in which the use of legally unjust enrichment was excluded by law. They are the fulfill-
ment of a natural obligation and the case when the injured person is made an injustified payment of
compensation for damage resulting from injury to the body, damage to health or death. These two
cases are presented in the paper through historical and comparative rewiev, and special attention is
given to the analysis of positive legal solutions and proposals of de lege ferenda.
Key words: unjustified enrichment, natural obligations, compensation for damages, Prelimi-
nary draft Civil Code of the Republic of Serbia
469
LJILJANA KOVAČEVIĆ MATIĆ
KRITIČKI OSVRT NA POJEDINA REŠENЈA

ZAKONA O STANOVANЈU I ODRŽAVANЈU ZGRADA
Zakonodavac je, uzevši u obzir da su zgrade (stambene, poslovne i stambeno-poslov-
ne), kao i njihove fasade u sve lošijem stanju, da se u prethodnom periodu prilikom održava-
nja istih nailazilo na niz poteškoća, doneo Zakon o stanovanju i održavanju zgrada u cilju
da se navedene poteškoće prevaziđu, kao i da se postigne bolje održavanje u samim zgrada-
ma. Pojedine odredbe usvojene su sa ciljem da se neke oblasti bolje i efikasnije regulišu u od-
nosu na pređašnja rešenja, dok su pojedinim odredbama uvedena inovativna rešenja kao što
su uvođenje profesionalnog upravnika, vođenja registra zgrada i sl. Međutim, ovaj Zakon
donosi i niz rešenja kojima se stanari stavljaju u nepovoljniji položaj od onog kog su ranije
imali. Efikasnost navedenih rešenja će biti ustanovljena protekom vremena.
Ključne reči: upravljanje i održavanje zgrada, profesionalni upravnik, registar zgra-
da, korišćenje stanova i iseljenje, stambena podrška
RAZLOZI ZA DONOŠENЈE ZAKONA O STANOVANЈU

I ODRŽAVANЈU ZGRADA
Skupština Republike Srbije je dana 23.12.2016. godine usvojila Zakon o sta-

novanju i održavanju zgrada koji je stupio na snagu 31.12.2016. godine1. Osnovni
Ljiljana Kovačević Matić, viši savetnik u Kompaniji “Dunav osiguranje” a.d.o.
1 Zakon o stanovanju i održavanju zgrada, Službeni glasnik RS, br. 104/2016, nadalje: ZSOZ.
Danom stupanja na snagu ovog zakona prestali su da važe: 1) Zakon o stanovanju (“Službeni gla-
snik RS”, br. 50/92, 76/92, 84/92 – ispravka, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94 – ispravka, 48/94,
44/95 – dr. zakon, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01, 101/05 - dr. zakon i 99/11), osim odredaba čl. 16. do
471
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
razlog za donošenje Zakona o stanovanju i održavanju zgrada je, kako je zakono-

davac naveo, postojanje potrebe da se ova oblast detalјnije pravno uredi i uskla-
di sa izmenjenim društveno-ekonomskim odnosima u odnosu na period donoše-
nja ranije važećih zakona Zakona o stanovanju i Zakona o održavanju stambenih
zgrada, a da bude u skladu sa Ustavom Republike Srbije, kao osnovnim pravnim
aktom za regulisanje stambene oblasti.2 Jedan od bitnih činilaca koji su ukaziva-
li na potrebu da se detalјnije reguliše ova oblast je i taj što su se građani, prilikom
primene ukinutih zakona, u velikoj meri obraćali nadležnim organima za pomoć
u rešavanju stambenih potreba ili regulisanja odnosa između vlasnika stanova, u
vezi sa upravlјanjem i održavanjem stambenih zgrada. Treba napomenuti da su se
problemi oko upravlјanja javlјali ne samo u stambenim objektima nego i stambe-
no-poslovnim i poslovnim objektima.
Prilikom donošenja Zakona o stanovanju i održavanju zgrada zakonoda-
vac se rukovodio osnovnim elementima međunarodnih pravnih akata kao što su
pravna sigurnost stambenog statusa, odgovarajući stan, zaštita prilikom prinud-
nih iselјenja i zaštita od beskućništva. Shodno tome, prilikom regulisanja ovih
odredbi zakonodavac se trudio da preduzme odgovarajuće mere kojima će una-
prediti uslove i način za ostvarivanje osnovnih stambenih prava građana.
Ovim zakonom se utvrđuje da održivi razvoj stanovanja, kao i održava-
nje i upravlјanje u zgradama, predstavlјa javni interes. Ovo pre svega iz razlo-
ga što je došlo do urušavanja stambenog fonda Republike Srbije i što nije posto-
jao dovolјno efikasan sistem njihovog upravlјanja, jer je bio zasnovan na principu
dobrovolјnosti.
Jedno od novih rešenja koje je zakonodavac predvideo je i to da će se vrši-
ti registracija stambenih zajednica, i to od strane jedinice lokalne samouprave, pri
tom će se svi potrebni podaci (dobijanje MB, PIB-a i sl.) dobijati na jednom šalte-
ru uvođenjem tkz. “jednošalterskog sistema” registracije. Registar stambenih za-
jednica treba da vrši jedinica lokalne samouprave, dok će jedinstvenu evidenciju
28, čl. 34. do 38, čl. 45a i 45b, kao i odredbe člana 32. koja prestaje da važi po isteku dve godine od
dana stupanja na snagu ovog zakona; 2) Zakon o održavanju stambenih zgrada (“Službeni glasnik
RS”, br. 44/95, 46/98, 1/01 – US, 101/05 – dr. zakon, 27/11 – US i 88/11); 3) Zakon o socijalnom sta-
novanju (“Službeni glasnik RS”, broj 72/09); 4) član 54. st. 2, 3. i 6. Zakona o javnoj svojini (“Služ-
beni glasnik RS”, br. 72/11, 88/13 i 105/14); 5) Uredba o rešavanju stambenih potreba izabranih,
postavlјenih i zaposlenih lica kod korisnika sredstava u državnoj svojini (“Službeni glasnik RS”, br.
102/10 i 117/12 – US), osim odredaba čl. 41. do 43.
2 Novi Zakon o stanovanju i održavanju zgrada, https://www.pravniportal.com/nov-zakon-
o-stanovanju-i-odrzavanju-zgrada, 30.10.2016.
472
Lj. K.-Matić: Kritički osvrt na pojedina rešenja Zakona o stanovanju ...
svih stambenih podataka za teritoriju Republike Srbije voditi Republički geodet-

ski zavod.3 S obzirom da su zbirke podataka regulisane zakonom, one su usklađe-
ne sa odredbama Zakona o zaštiti podataka o ličnosti i Zakon o slobodnom pri-
stupu informacijama od javnog značaja.
Prilikom donošenja odluke o potrebi za preduzimanjem mera javne inter-
vencije u stanovanju zakonodavac se rukovodio i matematičkim pokazatelјima
koji su ukazali na opravdanost ovog postupka. U pitanju je odnos godišnjih pri-
manja domaćinstva prema ceni prosečnog stana na tržištu, te se smatra da kad
navedeni iznos prelazi 1:4, 1:5 da taj odnos ukazuje na potrebu za javnom inter-
vencijom. Kako je navedeni odnos u Srbiji 1:13 za kupovinu gotovinom, a 1:19 za
kupovinu kreditnim sredstvima, zakonodavac je smatrao da je opravdano rešenje
uvođenje javnog interesa u zakon.4
Zakonodavac navodi da je ovaj zakon uneo niz novina u stambenu oblast,
pre svega da se njime utvrdilo ko upravlјa zgradom, bez obzira da li je u pita-
nju stambena, stambeno-poslovna ili poslovna zgradu (s tim što se sistem odlu-
čivanja uređuje samo u stambenim zgradama-prim.autora). Posebno je regulisa-
no socijalno stanovanje odn. stambena podrška, a predviđena je i novina koja se
odnosi na tkz. hitne intervencije, kojima je predviđeno da: “U cilјu sprečavanja
nastanka štetnih posledica iz st. 1 ovog člana, jedinica lokalne samouprave može
odlukom da utvrdi urbanističke zone ili blokove za koje propisuje obavezu izvr-
šenja određenih aktivnosti u održavanju zgrada, odnosno obavezno investiciono
održavanje i unapređenje svojstava zgrada, uz mogućnost da se obaveza preduzi-
manja tih aktivnosti, ako ih ne preduzmu lica iz čl. 15. ovog zakona, po osnovu
naloga nadležnog organa ispuni prinudno na teret obaveznih lica.”5
Jedan od cilјeva zakonodavca prilikom donošenja Zakona o stanovanju i
održavanju zgrada je bio i da se usvajanjem ovog zakona pristupi rešavanju više-
decenijskog problema zakupaca na neodređeno vreme u stanovima građana, za-
dužbina i fondacija. U cilјu rešenja navedenog zakonodavac je predvideo da se iz-
vrši popis ovih stanova, istovremeno obavezavši jedinice lokalne samouprave da
za godinu dana od primene ovog zakona donesu program za obezbeđivanje sta-
nova za preselјenje zakupaca na neodređeno vreme, koji će se zasnivati na stvar-
no utvrđenim potrebama.
3 ZSOZ čl. 18 i čl. 21.
4 Novi Zakon o stanovanju i održavanju zgrada, https://www.pravniportal.com/nov-zakon-
o-stanovanju-i-odrzavanju zgrada, 30.10.2016.
5 ZSOZ čl. 61 st. 2.
473
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
OSVRT NA NEKE OD NOVINA U ZAKONU O STANOVANJU

I ODRŽAVANJU ZGRADA
Javni interes
Usvojenim Zakonom o stanovanju i održavanju zgrada uređuje se održivi
razvoj stanovanja, upravlјanje zgradom, korišćenje i održavanje zgrade, zajednič-
kih i posebnih delova zgrade, postupak iselјenja i preselјenja, stambena podrška,
registri i evidencije, nadzor nad primenom odredaba ovog zakona i druga pitanja
od značaja za stambenu politiku. U čl. 2. st. 3. ovog zakona je navedeno da održivi
razvoj predstavlјa javni interes.
U čl. 2 st. 4 je predviđeno da: “U cilјu ostvarivanja javnog interesa Repu-
blika Srbija, autonomna pokrajina i jedinice lokalne samouprave donose stra-
teške dokumente za sprovođenje stambene politike i obezbeđuju sredstva u svo-
jim budžetima za ostvarivanje obaveza utvrđenih ovim zakonom i strateškim
dokumentima.”6
Međutim, postavlјa se pitanje definicije “javnog interesa” pošto naše zako-
nodavstvo ne poznaje navedeni pojam. Jedina paralela bi se mogla napraviti sa
pojmom “institut javnog poretka” koji predstavlјa osnovne vrednosti društva u
okviru kog funkcioniše i pravni sistem (kao i ostali segmenti društvene zajedni-
ce) kojim se, između ostalog, ostvaruje zaštita privatnog i javnog interesa. Shod-
no tome, svaki interes države bi mogao biti proglašen javnim ukoliko tako odluči
parlament, no trebalo bi biti oprezan sa istim jer bi učestalo proglašavanje intere-
sa za javni moglo dovesti do devastiranja njegovog značenja.
Zakonodavac je predvideo da će za finansiranje sprovođenja javnog intere-
sa biti doneta strateška dokumenta i da će biti predviđena sredstva u budžetu Re-
publike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. Međutim, u
istim nije precizirano o kom procentu budžeta se radi, te ostaje nepoznanica koli-
ka će ta sredstva konačno i iznositi.
Delovi zgrade
Jedan od pozitivnih promena u usvojenom zakonu u odnosu na predlog za-
kona je taj što zakonodavac nije ostao pri predlogu da se briše čl. 19. st. 2. Zako-
na o osnovnim svojinsko pravnim odnosima, jer bi u tom slučaju ostala pravna
praznina, već je u članu 8. st. 3. Zakona navedeno da: “Nad zajedničkim delovima
zgrade vlasnici posebnih delova zgrade imaju pravo zajedničke nedelјive svojine u
skladu sa zakonom kojim se uređuju svojinsko-pravni odnosi.”7
474
U pogledu prava i obaveza vlasnika posebnih i samostalnih delova zgrade

je, u odnosu sa prethodno važeći Zakon o održavanju stambenih zgrada, poku-
šano da se što preciznije reguliše način prenosa nad zajedničkim delom zgrade.
Tako je u članu 13. st. 1. predviđeno da: “Vlasnik posebnog dela ima pravo da mu
se prvom ponudi prenos prava svojine nad zajedničkim delom zgrade radi pri-
pajanja, pretvaranja, dogradnje, odnosno nadziđivanja (pravo prečeg prenosa).”8
Ostalim stavovima ovog člana su precizirani uslovi potrebni za realizaciju prava
prečeg prenosa.
Međutim, ovo je osetlјiva tema i moguće su zloupotrebe u primeni nave-
denih zakonskih odredbi, naročito u pogledu odredbi iz stava 7. ovog člana, koji-
ma je predviđeno da ako ima više vlasnika koji bi želeli da pretvore zajednički deo
u stan za stanovanje porodice, prednost ima vlasnik posebnog dela koji ima više
članova domaćinstva. Da bi se zloupotrebe izbegle potrebno bi bilo izvršiti dodat-
no preciziranje zakonskih odredbi npr. propisivanjem merila kojima bi se ruko-
vodila stambena zajednica prilikom odlučivanja o navedenom, koja bi mogla biti
sastavni deo Pravilnika iz čl. 17. Zakona.
Upravlјanje zgradama
Posebnu novinu predstavlјa deo zakona koji se odnosi na upravlјanje zgra-

dama (organizacija upravlјanja i profesionalno upravlјanje). Upravlјanje zgradama
je povereno vlasnicima posebnih delova zgrade, osim kod stambenih zgrada gde
se navodi da će upravlјanje vršiti zajednica preko svojih organa ili profesionalni
upravnik. Kod zgrada koje nemaju ni jedan poseban deo namenjen za stanovanje
upravlјanje će vršiti vlasnici posebnih delova preko svojih organa, ali oni moraju
da osnuju pravno lice u skladu sa odredbama zakona kojima se uređuje osnivanje
i pravni položaj udruženja, dok se odredbe ovog zakona o nadležnostima, pravi-
ma i obavezama skupštine i upravnika stambene zajednice u upravlјanju zgradom
shodno primenjuju na nadležnosti skupštine i zastupnika tog udruženja.9
Dakle, zakonodavac je samo kod stambenih zajednica definisao način
upravlјanja zgradama i uveo profesionalnog upravnika za obavlјanje poslova
upravlјanja zgradama, ali se analogijom može izvesti zaklјučak da i zastupnik u
poslovnim zgradama ima ista ovlašćenja kao i upravnik u stambenim. Ovakvo
rešenje je opravdano ako se uzme u obzir da ni poslovne, kao ni stambeno-po-
slovne zgrade ili zgrade u svojini države, nisu u ništa bolјem stanju u odnosu na
8 ZSOZ čl.13 st. 1.
475
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
stambene zgrade. Shodno navedenom, možda bi od usvojenog pojma “stambena

zajednica” prihvatlјiviji bio pojam “zajednica etažnih vlasnika”.10
Ideja zakonodavca je, verovatno, bila da se više ne dopusti stihijsko
upravlјanje zgradama tj. da njihovo uređenje zavisi samo od volјe njihovih stana-
ra jer: “Ako vlasnik posebnog dela odlučuje o sudbini zajedničkih delova zgrade,
onda je razumlјiva njegova dužnost da učestvuje u održavanju zgrade, neposred-
no ili tako što snosi troškove.”11
Ovde treba napomenuti da je jedan od razloga što se zgrade nalaze u lošem
stanju bio u ranijem regulisanom načinu upravlјanja zgradama, međutim, klјučan
razlog se ipak odnosi na loše materijalno stanje društva, pa samim tim i stanara/
vlasnika posebnih delova zgrade, koji stoga nisu u mogućnosti da izdvajaju po-
trebna sredstva za (pre svega) investiciono održavanje. Iz ovog razloga su mno-
ge zgrade ulaganjem u tekuće održavanje, kao i aktivnim angažovanjem predsed-
nika skupštine stanara, dovedene u pristojno stanje, ali iako bi želeli da vrše dalјa
ulaganja u investiciono održvanje stanari, ili neki od njih, jednostavno nemaju
dovolјno sredstava za to. U tom slučaju otvara se pitanje načina raspoređivanja
tereta za investiciono održavanje na ostatak stanara. Zakonsko regulisanje nači-
na upravlјanja u zgradama, kao i investicionog ulaganja u njih može najbolјi efe-
kat dati ako su platežno sposobni svi stanari. Suprotna situacija može dovesti do
toga da se interes društva (odn. javni interes) stavlјa ispred ličnog, te da se radi
npr. sređivanja fasade ili krečenja zgrade prinudnom naplatom u postupku izvr-
šenja, neki od stanara liše novčanih sredstava potrebnih za svoje redovne životne
potrebe ili stvari iz domaćinstva, te se, zbog navedenog, postavlјa pitanje oprav-
danosti takvog rešenja.
Organizacija upravlјanja. – U pogledu organizacije upravlјanja zakonoda-
vac je predvideo da stambenu zajednicu čine svi vlasnici posebnih delova stambe-
ne, odnosno stambeno-poslovne zgrade i da se ona upisuje u registar stambenih
zajednica. Međusobni odnosi vlasnika posebnih delova zgrade se regulišu u skla-
du sa zakonom, ali je zakonodavac predvideo da se u slučaju potrebe isti mogu
urediti i usvajanjem pravila o međusobnim odnosima vlasnika posebnih delova
zgrade.
Ova pravila se donose jednoglasnom odlukom svih vlasnika posebnih de-
lova zgrade i sadrže obaveze svih vlasnika, kao i način donošenja svih akata i od-
10 Nenad Tešić, “Nekoliko glosa uz predlog zakona o stanovanju i održavanju stambenih
zgrada”, Usklađivanje poslovnog prava Srbije sa pravom Evropske unije (2016) (urednik Vuk Rado-
vić), str. 377.
476
luka iz nadležnosti skupštine stambene zajednice i upravnika, za čije donošenje

je potrebna većina. Sastavni deo pravila vlasnika čini evidencija posebnih i zajed-
ničkih delova zgrade. Usvojena pravila od strane svih vlasnika posebnih delova
stambene zgrade se registruju i objavlјuju u Registru stambene zajednice u skladu
sa ovim zakonom.12
Sam Registar stambenih zajednica vodi jedinica lokalne samouprave, a nad-
ležna opština tj. gradska uprava određuje lice koje će voditi Registrator. Međutim,
postupak registracije se odnosi samo na proveru ispunjenosti formalnih uslova za
upis, bez ispitivanja tačnosti činjenica iz prijave, verodostojnosti priloženih do-
kumenata i sl. Vođenje evidencije na ovaj način može dovesti do zloupotreba, ko-
jima bi mogla biti naneti šteta stanarima, stoga se postavlјa pitanje opravdanosti
vođenja registracije u ovom obliku.
Profesionalno upravlјanje. – Organe stambene zajednice čine skupština i
upravnik. Supštinu stambene zajednice čine svi vlasnici posebnih delova, a ume-
sto vlasnika u radu skupštine može po njegovom ovlašćenju da učestvuje i zaku-
pac. Ukoliko se poslovi upravlјanja zgradom povere profesionalnom upravniku,
skupština može izabrati jedno ili više lica koje će posredovati u poslovima između
stambene zajednice i profesionalnog upravnika.
Obaveze upravnika su da zastupa zajednicu, podnosi prijavu za upis, vrši
popis stanova, njihovo označavanje, vodi evidenciju o stanovima datim u zakup,
organizuje hitne intervencije i dr. Upravnik zgrade nema pravo na naknadu (osim
dobrovolјno od strane stanara) za poslove koje obavlјa, ali odgovara za učinjene
propuste i mogu mu biti izrečene novčane kazne i to ne u malim iznosima (kazne
se kreću u rasponu od 50.000,00 do 150,000,00 dinara). Pored toga što odgovara
za učinjene propuste navedene u Zakonu, odgovara i za nakandu štete ako npr. u
roku od 48 sati od prijave stanara ne pokrene hitnu intervenciju. S druge strane,
ukoliko skupština stanara izabere profesionalnog upravnika on ima pravo na na-
knadu za svoj rad i to sumu koja se definiše ugovorom između njega i skupštine
stanara ili u slučaju prinudne uprave sumu koja odredi opština.
Poslovi upravlјanja zgradom poveravaju se profesionalnom upravniku od-
lukom stambene zajednice ili odlukom nadležnog organa lokalne samouprave u
slučaju prinudne uprave predviđene čl. 57. ovog zakona.13 Ukoliko stambena za-
jednica odluči da angažuje profesionalnog upravnika, oni međusobno zaklјučuju
ugovor o poveravanju poslova u kome se navodi i visina naknade za upravnika.
Dakle, skupština stambene zajednice nema pravo, kao kod upravnika, da odluču-
je da li će ga plaćati za obavlјanje svojih obaveza nego samo koliki će taj iznos biti.
12 ZSOZ čl. 17.
13 ZSOZ čl. 57.
477
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Pri tom, ono što je do sada predstavlјalo problem kod plaćanja predsednika skup-
štine stanara za svoje angažovanje, ne tiče se samo nadoknade odn. njene visine,
već što je to plaćanje opterećeno dodatnim nadoknadama (doprinosi za penzioni
fond i PIO i porez).
Što se tiče profesionalnog načina upravlјanja zgradama zakonodavac je
predvideo da te poslove može da obavlјa kako pojedinac koji ispunjava uslove iz
zakona, tako i pravno lice koje ima najmanje jednog zaposlenog. Ovakvim reše-
njem se može doći u situaciju da jedan zaposleni treba da pokrije više stambenih
zajednica koje su na različitim delovima grada ili čak van istog grada, te se oprav-
dano postavlјa pitanje kvaliteta obavlјenog posla, kao i da li će on na ovaj na-
čin obavlјati poslove kvalitetnije od vlasnika koji su direktno zainteresovani za
upravlјanje svojom imovinom.
Profesionalni upravnik da bi obavlјao svoju delatnost mora da ispunjava
uslove predviđene u čl. 52. zakona: da ima najmanje srednje obrazovanje, da po-
loži stručni ispit za upravnika i stekne licencu, te se upiše u registar koji vodi Pri-
vredna komora. Međutim, ako je upravlјanje zgradama predstavlјeno kao opšti
interes, postavlјa se pitanje zašto je izbor upravnika uslovlјen stručnom spremom
i licencom upravnika. Na taj način će neki od dosadašnjih (uspešnih) predsedni-
ka skupštine stanara ostati uskraćeni za mogućnost da postanu upravnici zgrada.
U pogledu izbora samih upravnika predviđeno je da upravnika bira skupština sta-
nara i da to mora biti lice koje je član skupštine odnosno koje je vlasnik jednog ili
više posebnih delova zgrade/stanova. Jedan od problema koji se ovde mogu javi-
ti je kad neko od stanara želi da obavlјa poslove upravnika, ali se stan ne vodi na
njega nego npr. na njegove roditelјe.
Ukoliko stanari ne mogu da se dogovore ni oko jednog od ponuđenih na-
čina upravlјanja, opština će u zgradi uvesti prinudnu upravu i angažovati profesi-
onalnog upravnika sa liste koju vodi Privredna komora, a koga će takođe plaćati
stanari dok ne izaberu upravnika ili ne angažuju profesionalnog upravnika. Visi-
nu naknade u ovom slučaju određuje jedinica lokalne samouprave.
U pogledu pojma profesionalnog upravnika uočava se nelogičnost i u sa-
mom njegovom pojmu jer upućuje na to da drugi upravnici, kao što su stečajni ili
likvidacioni nisu dovolјno profesionalni.14
Vođenje evidencija od strane upravnika. – Jedna od novina u Zakonu o sta-
novanju i odražvanju zgrada je i vođenje evidencije od strane upravnika o vla-
snicima posebnih delova ili korisnicima tj. licima kojima je nepokretnost izdata
u zakup. Posledica propuštanja vođenja takve evidencije predviđa novčanu ka-
znu za upravnika u visini od 5.000,00 dinara. Ova odredba zakona je sporna sa
14 N. Tešić, nav.delo, str. 377.
478
više aspekata. Pre svega se postavlјa pitanje pravnog osnova da upravnik, koji nije
službeno lice, vrši bilo kakvu i bilo čiju legimitaciju. Obrada podataka je po čl. 8.
Zakona o zaštiti podataka ličnosti, dozvolјena samo u svrhe za koje se sakuplјa, a
ako svrha obrade nije jasno određena onda se postavlјa pitanje njene opravdano-
sti i svrsishodnosti. Pri tom se prikuplјanje podataka može vršiti samo uz sagla-
snost lica čiji se podaci obrađuju. 15
U navedenom kontekstu dovodi se u pitanje svrhe vođenja ovakve eviden-
cije i postavlјa se pitanje koji je njen cilј i da li joj je svrha neka druga od deklara-
tivno navedene kao npr. regulisanje naplate poreza. Ukoliko je to slučaj, Poreska
uprava bi trebalo na drugi način da utvrdi pravni osnov za njeno regulisanje, jer
po važećim zakonima stanodavac svakako mora da plati porez. Posebnu proble-
matiku u tom kontekstu predstavlјa pokušaj naplate poreza na izdavanje stanova.
Naime, ako se uzme prosečna visina stanarine za teritoriju cele Srbije, ukupna na-
plata poreskog prihoda po ovom osnovu ne bi bila velika, jer bi bili veliki izdaci
za njegovu naplatu, pošto bi za njegovu realizaciju bilo potrebno angažovanje ve-
likog broja inspektora na terenu, što ne predstavlјa mali izdatak. Sa druge strane
nije problem samo to što stanodavci ne žele da plaćaju porez na izdavanje stano-
va, nego i komplikovana procedura za prijavu i odjavu poreza: “Kad jednom uđe-
te u sistem naplate, teško je da od Poreske “izvučete” tih dva, tri meseca (ili duže)
koliko vam je stan prazan, jer je poreznicima još teže da provere da li je zaista
tako ili pokušavate da ‘uštinete’ koji mesec.”16
Održavanje zgrada
U pogledu načina održavanja zgrada zakon razlikuje hitne intervencije, te-

kuće održavanje i investiciono održavanje. Kada nastane potreba za izvršenjem
hitnih intervencija u zgradi, potrebno je o istom odmah obavestiti upravnika tj.
profesionalnog upravnika zgrade, koji je dužan da najkasnije u roku od 48 časova
interveniše kod nadležne službe, inače odgovara za nastalu štetu. Ovi troškovi se
nadkonađuju iz sredstava zgrade, bez obzira na njihovu namenu.
Za radove tekućeg održavanja troškovi se dele prema broju posebnih delo-
va u odnosu na ukupan deo stanova, dok kad je u pitanju investiciono održava-
nje, vlasnici posebnih delova učestvuju u ukupnim troškovima srazmerno povr-
šini svojih posebnih delova. Međutim, zakonodavac je u čl. 63. st. 3. predvideo da
15 Zakon o zaštiti podataka o ličnosti, Službeni glasnik RS, br. 97/2008, 104/2009, 68/2012 i
107/2012, čl. 8.
16 Sve o novom Zakonu o stanovanju: Ko će to da plati?, https://mondo.rs/Info/Društvo/a980605/
Zakon-o-stanovanju-Kako-ce-raditi-upravnici-zgrada.html, 9.2.2017.
479
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
vlasnici posebnih delova tj. organi upravlјanja mogu doneti odluku da se i za te-
kuće održavanje primene kriterijumi koji važe i za investiciono održavanje, kao i
obrnuto, ali uz odluku 2/3 glasova od ukupnog broja vlasnika posebnih delova.
Pri tom se ostavlјa mogućnost da se način učešća u troškovima održavanja može
urediti i drugačije pravilnikom vlasnika iz čl. 17. zakona.17
Ove dispozicije su verovatno ostavlјene iz razloga postojanja i drugih pred-
loga o sistemu učešća u investicionim troškovima, tako: “Smatramo da u našem
pravnom sistemu zbog okolnosti da je većina zgrada stambeno-poslovna treba
uvesti sistem po kome vlasnici posebnih delova učestvuju u troškovima radova
investicionog održavanja srazmerno vrednosti svojih posebnih delova u odnosu
na zbir vrednosti svih posebnih delova, s tim što kao relevantnu treba uzeti osno-
vicu za obračun poreza iskazanu u rešenju na porez na imovinu.”18
Pored navedenog u čl. 61. st. 2. je predviđeno da “U cilјu sprečavanja na-
stanka štetnih posledica jedinica lokalne samouprave može odlukom da utvrdi
urbanističke zone ili blokove za koje propisuje obavezu izvršenja određenih aktiv-
nosti u održavanju zgrade, odnosno obavezno investiciono održavanje i unapre-
đenje svojstava zgrade, uz mogućnost da se obaveza preduzimanja tih aktivnosti,
ako ih ne preduzmu lica iz čl. 15. ovog zakona, po osnovu naloga nadležnog orga-
na ispuni prinudno na teret obaveznih lica.”19
Ovakav način regulisanja uređenja fasada ukazuje na to da u javni interes
spada i izgled fasada, pri čemu se način njihovog održavanja prebacio na građa-
ne tj. vlasnike posebnih delova, a treba imati u vidu da: “Ovakvo zakonsko reše-
nje u praksi može dovesti do situacije da se npr. svim zgradama i jednom kraju
ili ulici, odlukom državnog organa naloži da npr. obnove fasadu na svojim zgra-
dama. Iako je nesporno da fasade treba održavati ovakvo zakonsko rešenje može
predstavlјati još jedan neplaniran namet na stanare imajući u vidu da se obno-
va fasada (koja poprilično košta) finansira o trošku stanara zgrade te nametanje
ovakvog troška svakako ne može biti prijatno pogotovu za stanare koji su slabijeg
materijalnog stanja.”20
Smatramo da je zakonodavac mogao da nađe i drugo rešenje npr. da fasade
renovira od novca iz budžeta grada koji se naplaćuje sa te opštine, što je zakono-
davac predvideo samo kao pravo, ne i obavezu jedinice lokalne samouprave. Za-
17 ZSOZ čl. 63.
18 N. Tešić, nav. delo, str. 382.
19 ZSOZ čl. 61, st. 2.
20 Novi zakon o stanovanju i održavanju zgrada – Novi nameti na građane ili način uvođe-
nja reda u stambene zgrade, http//www.sariclaw.com/2017/01/18/novi-zakon-o-stanovanju-i-odrza-
vanju zgrada, 20.1.2017.
480
tim je mogao da predvidi bespovratno sufinansiranje ovih aktivnosti, ali uz dono-

šenje odluke kojom se propisuje postupak dodele sredstava, kao i procenat učešća
i uslove pod kojima će jedinica lokalne samouprave da učestvuje u finansiranju
ovih aktivnosti.
U članu 62. Zakona predviđeno je da jedinica lokalne samouprave može
osnovati pravno lice za obavlјanje poslova od javnog interesa u oblasti stanova-
nja. Kako bi na ovaj način poslovi koji su od javnog interesa mogli biti povere-
ni privrednim društvima u privatnom vlasništvu, ostvarenje proklamovanog jav-
nog intersa bi se na još jedan način udalјio od lica u ime kojih se taj javni interes
i sprovodi.
Korišćenje stanova i iselјenje
Zakonodavac je poseban deo u zakonu posvetio korišćenju stanova i

iselјenju, međutim i pored toga što u naslovu stoji da se ovaj zakon bavi stanova-
njem, kad se sagledaju sva zakonska rešenja, stiče se utisak da stanovanje kao ka-
tegorija nije reglusano ovim zakonom.
U čl. 70. zakona je predviđeno da stan može da se koristi po osnovu prava
svojine i prava zakupa, i u njemu su navedeni osnovni elementi koje ovakav ugo-
vor treba da sadrži, ali je u st. 4. predviđeno da će prava i obaveze zakupca i zaku-
podavca, kao i druga pitanja od značaja za zakup koja nisu uređena ovim zakonom
biti uređena u skladu sa odredbama Zakona o obligacionim odnosima, osim otka-
znog roka koji ne može biti kraći od 90 dana. Na taj način su specifični elementi
koji se odnose na korišćenje stanova (osim otkaznog roka) ostali neregulisani.
U odredbi čl. 76. Zakona je regulisan i kućni red tj. daje se rok od 90 dana
od dana stupanja na snagu zakona da jedinica lokalne samouprave propiše op-
šta pravila kućnog reda, kojim bi trebalo da regulišu i određeni nivo buke u zgra-
dama koji je dozvolјen, a da ne remeti ostale stanare. Pravilima vlasnika se može
propisati i kućni red zgrade, ali on ne može biti u suprotnosti sa opštim pravilima
kućnog reda.
U pogledu iselјenja nisu sporni uslovi pod kojima se može sprovesti
iselјenje, sporan je način na koji se ono sprovodi. Pre svega zadržavanje odredbe
o hitnosti postupka tj. da žalba ne odlaže iselјenje, što je suprotno suštini postoja-
nja pravnog leka.
Što se tiče ostalih odredbi koje se odnose na ovaj postupak postavlјa se pi-
tanje da li su one usklađene sa obavezama Republike Srbije da poštuje prava na
adekvatno stanovanje. Naime, članom 78. je navedeno da je prinudna iselјenja i
raselјavanja moguće sprovoditi samo “kada je to neophodno i opravdano u cilјu
481
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
zaštite javnog interesa”, a odredbom čl. 79. je predviđeno da se raselјavanje spro-

vodi kada “naselјe nije moguće prostorno urediti bez rušenja dela postojećih
objekata (...) i da se stambeni objekat nalazi u prostornom obuhvatu sprovođenja
građevinskih i infrastrukturnih projekata od javnog interesa i za koje se sprovodi
postupak eksproprijacije.”21
Iz navedenog sledi da će lice koje ima dovolјno sredstava biti u obavezi da
samo plaća smeštaj dok mu se odlukom donetom od strane nadležnog organa
ne isplati naknada za eksproprisanu nepokretnost. Ovakvo rešenje nije pravično
pošto bi svi trebalo da budu jednaki pred zakonom te bi trebalo da postoji obave-
za da se svima obezbedi nužni smeštaj nezavisno od svojih finansijsih mogućno-
sti. Osim navedenog ovaj zakon ne predviđa nikakav vid zaštite lica nad kojima
se sprovodi prinudna iselјenja nego se ceo postupak prepušta regulaciji Zakona
o obezbeđenju i iselјenju. Da bi se navedena odredba zakona sprovodila u duhu
ustavnih odredbi, bilo bi potrebno da se izrade socijalne karte porodica u Srbiji,
na koji način bi se moglo ustanoviti da li obveznik može da plaća svoje komunalne
dažbine ili ne.
U tom smislu, ističemo primedbu na Nacrt ovog Zakona, prema kojoj:
“Član 52. Nacrta (čl. 77. Zakona - primedba autora) koji je preuzet iz postoje-
ćeg Zakona o stanovanju u potpunosti je neusklađen za odredbama Međunarod-
nog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Opštim komentari-
ma 4 i 7 Komiteta UN za ekonomska, socijalna i kulturna prava, UN smernicama
o raselјavanjima zasnovanim na razvoju i Evropskom konvencijom za zaštitu
lјudskih prava i osnovnih sloboda.”22
Stambena podrška
Pojam “stambena podrška” je preimenovan naziv za socijalno stanovanje.

Ovaj deo zakona je dosta uopšteno regulisan. tj. zakonom je predviđeno da će
stambena podrška biti regulisana Nacionalnom stambenom strategijom (Strate-
gija) i akcionim planom za njeno sprovođenje (Akcioni plan). Strategijom bi tre-
balo da se utvrde cilјevi održivog razvoja kao i mere i sredstva za njeno sprovođe-
nje, dok bi Akcionim planom ove mere trebalo operativno razraditi. U skladu sa
čl. 136. st. 2 zakona Strategija bi trebalo da se donese u roku od 12 meseci od stu-
21 ZSOZ čl. 78 i 79.
22 Primedbe na Nacrt Zakona o stanovanju i održavanju zgrada, http://www.kogradigrad.
org/wp/wp-content/uploads/Primedbe-na-Nacrt-Zakona, 27.2.2017.
482
panja na snagu zakona, i to za period od 10 godina, dok se Akcioni plan dono-

si za period od tri do pet godina. Ministarstvo nadležno za poslove stanovanja u
skladu sa Strategijom i Akcionim planom bi trebalo da donese Program stambene
podrške, kojim bi se regulisali prioriteti u pogledu vrste stambene podrške, od-
govarajućih stambenih projekata i cilјnih grupa korisnika, planirani broj korisni-
ka stambene podrške, broj korisnika po različitim cilјnim grupama, vrsta i iznos
sredstava za realizaciju programa i stambenih projekata, itd. Radi ostvarenja ovih
cilјeva jedinice lokalne samouprave bi trebalo da donesu lokalnu stambenu stra-
tegiju i akcioni plan za njeno sprovođenje.
Međutim, regulisanje pitanja stambene podrške putem Strategije i Akcio-
nog plana znači da će stambena podrška biti regulisana javnom politikom, ali da
neće biti predviđena zakonska obaveza za njeno sprovođenje, pošto nisu zakonom
predviđene obaveze državnih organa ili lokalne samouprave za sprovođenje ovog
cilјa, a samim tim ni sankcije za suprotno postupanje tj. njihovo nesprovođenje.
Treba uzeti u obzir i da u Srbiji pre svega još uvek ima veliki broj lica koja
nemaju državlјanstvo Republike Srbije, a Zakonom se predviđa da pravo na stam-
benu podršku imaju samo državlјani Republike Srbije. Zakonom nije predviđena
ni obaveza države da rešava stambene potrebe beskućnika, pa će samim tim ovaj
problem rešavati i dalјe na nivou lokalne samouprave, što će dovoditi do različi-
tih, a ne uniformnih rešenja za stambenu podršku u okviru iste države.
Poseban problem predstavlјa rešavanje statusa zakupaca na neodređeno
vreme. Novi zakon predviđa mogućnost da zakupci mogu da koriste navedene
stanove u kojima žive dok im jedinica lokalne samouprave ne obezbedi stan za
preselјenje, a što treba da bude najkasnije do kraja 2026. godine. Međutim, u si-
tuaciji kada je finansiranje iz budžeta jedinica lokalne samouprave smanjeno na
pola, jasno je da one neće moći da obezbede lokacije i 50% sredstava za izgradnju.
S druge strane, desetogodišnji rok za obezbeđenje stanova za preselјenje je prilič-
no dug, a neobavezan jer zakon ne predviđa nikakve posledice za lokalnu samou-
pravu u slučaju njegovog neizvršenja.
Osim navedenog, članovima porodičnog domaćinstva se posredno ukida
pravo na stan. Samo stanarsko pravo se po međunarodnim konvencijama, čiji je
Republika Srbija potpisnik, kao i po Zakonu o porezu na imovinu, smatra vidom
imovine, međutim, ovim zakonom se ukida stanarsko pravo svim članovima do-
maćinstva koji nisu upisani u ugovor o zakupu. Ovo je suprotno propisima koji
su važili u vreme zaklјučenja navedenih ugovora po osnovu kojih su korisnicima
483
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
smatrani svi članovi domaćinstva koji žive zajedno, a pobrojani su po srodstvu u

zakonu.
Zatim, zakupina se povećava za duplo veći iznos (“za oko 50%”), vlasniku
se daje pravo da “najamnje dva puta godišnje” uđe u stan radi pregleda, što je di-
rektno u suprotnosti sa ustavnom odredbom o nepovredivosti stana23, te se može
reći da ovim zakonskim novinama nije rešen pravni položaj zakupaca, nego je isti
i pogoršan.
U pogledu načina finansiranja stanogradnje (stambene podrške) zako-
nodavac se držao klasičnih rešenja, te je kao izvore njenog finansiranja naveo
budžet Republike Srbije i budžet jedinice lokalne samouprave. Kao izvor sredsta-
va budžeta Republike Srbije naveo je 1. kredite međunarodnih finansijskih insti-
tucija; 2. donacije; 3. fondove Evropske unije i druge međunarodne fondove; 4.
druge izvore u skladu sa zakonom, a kao izvore sredstava budžeta jedinice lokal-
ne samouprave 1. transfere od drugih nivoa vlasti; 2. donacije; 3. fondove Evrop-
ske unije i druge međunarodne fondove; 3. komercijalne kredite; 5. dobrovolјne
transfere od fizičkih i pravnih lica; 6. po osnovu ugovoranja energetskih usluga; i
7. druga sredstva u skladu sa zakonom.24
Mogućnost rešenja problema stambene podrške mogla bi biti i u vidu for-
miranja Stambenih zadruga, kojima bi se mogle omogućiti neke pogodnosti kao
što je plaćanje na rate u višegodišnjem trajanju taksi na građevinske dozvole, na-
knada za ustuplјeno zemlјište, oslobađanja plaćanja poreza na zaradu, PDV, po-
reza na prenos apsolutnih prava, da se npr. stambeno pitanje na ovaj način može
rešiti samo jedanput i da se ovako dobijen stan ne može otuđiti u periodu od 10
godina.25
Shodno svemu navedenom, može se reći da odredbe ovog zakona nisu re-
šile nijedan od problema vezanih za stambenu podršku koji je uzrokovao pret-
hodni Zakon o socijalnom stanovanju, te se može pretpostaviti da mu to nije ni
bio prioritet, što je vidlјivo već iz samog naslova iz kog je izbačen pojam “socijal-
no stanovanje”, a u zakonu je ustanovlјen nov neutralan pojam “stambena podrš-
ka”, čiji je osnovni izvor finansiranja uzmimanje kredita od strane međunarodnih
finansijkih institucija, koji predstavlјa najskuplјi način pružanja podrške socijal-
no ugroženim.
23 Ustav Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 98/2006, čl. 40.
24 ZSOZ čl. 116.
25 Primedbe na Nacrt zakona o stanovanju i održavanju zgrada, https://www.kogradigrad.org/
wp/wp-content/uploads/Primedbe-na-Nacrt-Zakona, 27.2.2017.
484
Iz svega prethodno navedenog može se zaklјučiti da je ideja zakonodavca

bila da donese zakon kojim će se redefinisati opšti interes u stanovanju u skla-
du sa Ustavom, zahtevima vremena, izmenjenim društveno-ekonomskih odno-
sima, precizirati odredbe kojima se jasno definišu prava i obaveze građana u sta-
novanju, regulisati njihovi međusobni odnosi i odnosi prema trećim licima na
stvarima od zajedničkog interesa. Takođe i intervencije javnog sektora kad je to
neophodno, te izvršiti raspodela zadataka između javnog sektora i organizacije
građanskog društva, te mehanizama za ostvarivanje cilјeva od opšteg interesa.26
Inspekcijski nadzor
“Nadzor nad sprovođenjem ovog zakona i propisa donetih na osnovu njega

vrši ministarstvo nadležno za poslove stanovanja.”27 Vršenje inspekcijskog nad-
zora je u opisu poslova komunalnog inspektora jedinice lokalne samouprave. On
ima pravo i obavezu da proverava da li stambena zajednica, vlasnici posebnih de-
lova, upravnik, skupština stambene zajednice i dr. ispunjavaju svoje obaveze iz
ovog zakona. Ukoliko ustanovi da to nije slučaj, ima ovlašćenje da donese rešenje
kojim će im naložiti da postupaju u skladu sa zakonskim odredbama.
Pored njega, u vršenju inspekcijog nadzora učestvuje i građevinski inspek-
tor, koji ima pravo da donosi rešenja kojim će da zabrani određeno postupanje
stambenoj zajednici ili drugom odgovornom licu ili im naloži da preduzmu od-
govarajuće mere. Ukoliko postoji opasnost od nastanka štetnih posledica po život
ili zdravlјe lјudi, životnu sredinu, privedu ili imovinu veće vrednosti, građevinski
inspektor je dužan da rešenjem zabrani stambenoj zajednici i odgovornom licu
korišćenje zgrade ili dela zgrade i naloži hitno izvođenje radova.
Zakon je predvideo i kaznene odredbe za prekršaj koji učine fizička lica kao
vlasnici posebnih delova, prekršaj stambene zajednice, privrednog društva koje
se bavi organizovanjem profesionalnog upravlјanja, kao i odgovornog lica u jedi-
nici lokalne samouprave.
Rokovi
Jedno od spornih pitanja ovog zakona predstavlјa i neusklađenost roko-

va. Naime, Zakon o stanovanju i održavanju zgrada je donet 22.12.2016. godi-
26 Novi Zakon o stanovanju i održavanju zgrada, https://www.pravniportal.com/nov-zakon-o-
stanovanju-i-odrzavanju-zgrada, 30.10.2016.
27 ZSOZ čl. 122. st. 1.
485
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ne, a počeo je sa primenom od 31.1.2017. godine, s tim što je datum za formira-

nje Stambene zajednice bio 1.7.2017. godine. Vlasnici stanova su imali rok od 60
dana da izaberu upravnika na sednici gde kvorum mora biti natpolovičan, a odlu-
ka dvotrećinska od ukupnog broja glasova, nakon čega upravnik treba u roku od
15 dana da izvrši prijavu registracije stambene zajedinice Registru. Međutim, rok
za formiranje Registra stambenih zajednica je bio 12 meseci, te se postavlјalo pi-
tanje kako da se stanari registruju ako u opštinama ne postoji oformlјen registar.
ZAKLJUČAK
U pogledu usvojenog Zakona o stanovanju i održavanju zgrada možemo

reći da je zakonodavac imao intenciju da reguliše oblast stanovanja u skladu sa
potrebama i interesom društva. Uneo je niz novina u pogledu uvođenja javnog
interesa u održavanje zgrada, profesionalnog upravnika, registra zgrada i sl. Za
pojedine odredbe zakona kao što je uvođenje profesionalnog upravnika ili mo-
gućnost obavezivanja stanara od strane jedinice lokalne samouprave da sami tj.
o svom trošku urede fasade, tek će se, nakon proteka vremena, videti da li su dali
efekat. Međutim, za neke odredbe, koje se odnose npr. na korišćenje stanova ili
stambenu podršku možemo reći da nisu rešile dugotrajne probleme stanara, a da
je pojedinim novim rešenjima i sam zakonodavac proizveo neka od njih.
LJILJANA KOVAČEVIĆ MATIĆ

Senior advisor in Dunav Insurance Company
CRITICAL VIEW ON CERTAIN SOLUTIONS REGARDING THE LAW

ON HOUSING AND BUILDING MAINTENANCE
Summary
Having pointed out everything related to the adopted Building Maintenance Act and Hous-
ing Act, we can say that the legislator had an intention to regulate the field of housing in accordance
to the needs and interests of the society. The legislator included a series of changes in relation to
public interest introduction in building maintenance, professional manager, building registries etc.
Certain provisions of the law will show their results after a period of time in future, such as intro-
duction of a professional manager or the possibility to engage tenants by the unit of local self-gov-
ernment, for example, to decorate their own facade, at their own expense. However, certain provi-
486
sions, related to apartment usage or housing support, have not solved long-lasting problems of the
tenants and certain new solutions even created new problems (such as excluding cousins from oc-
cupancy right holders and so on)
Key words: building housing and maintance, professional manager, building registries, apart-
man use and moving, housing support
487
Svojina
Svojina i druga stvarna prava
NENAD TEŠIĆ
O IZVRŠNOSTI ZALOŽNE IZJAVE

U ovom naučnom članku, autor razmatra pitanje koje u pređašnjoj praksi prinudnog
namirenja potraživanja nije stvaralo naročite nedoumice. Potvrda o izvršnosti na izvršnoj
ispravi je nešto što se podrazumevalo uvek kada predlog za izvršenje nije podnet sudu koji
je doneo izvršnu ispravu. Prilično jednostavno pravilo po kome potvrdu o izvršnosti daje
sud, odnosno organ koji je odlučivao o potraživanju u prvom stepenu vremenom se usložni-
lo kako zbog povećanja broja izvršnih isprava, tako i širenja kruga organa, tj. lica sa javno-
pravnim ovlašćenjima koji donose (sačinjavaju) izvršne isprave. Raštrkanost pravila o tome
šta su sve izvršne isprave i kako one nastaju u nekoliko zakona: Zakon o izvršenju i obezbe-
đenju, Zakon o javnom beležništvu, Zakon o hipoteci, Zakon o založnom pravu na pokret-
nim stvarima upisanim u registar, te nedovoljna terminološka, ali i sadržinska usklađenost
relevantnih propisa, učinili su ovu materiju prilično složenom.
Ako širenju kruga izvršnih isprava i lica koja ih sačinjavaju pridodamo i mogućnost
hipotekarnog poverioca da na osnovu iste isprave inicira sudski, ali i vansudski postupak
prinudnog namirenja, postaje jasno u kojoj meri konkretne situacije koje, s tim u vezi iskrsa-
vaju, teorijski i praktično mogu biti zamršene.
Autor nudi odgovore na neke nedoumice iz ove oblasti koje su već problematizovane
u sudskoj praksi, ali i rešenja nekih dilema koje do sada nisu bile predmet sudskog odlučiva-
nja. Sve ovo u nadi da će jedna takva naučna rasprava olakšati postupanje sudovima u bu-
dućnosti kada pokrenuta pitanja dođu na dnevni red u konkretnim slučajevima.
Ključne reči: založna izjava, potvrda o izvršnosti, vansudsko namirenje, mešoviti
sudsko-javnoizvršiteljski postupak
Dr Nenad Tešić, docent Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu. Ovaj naučni članak je
rezultat istraživačke aktivnosti na projektu Pravnog fakulteta, Univerziteta u Beogradu: Identitetski
preobražaj Srbije za 2019. godinu.
489
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
UGOVOR O HIPOTECI I ZALOŽNA IZJAVA
U pravnoj teoriji se obično navodi da je izvršna isprava pojedinačni prav-

ni akt kojim se utvrđuje postojanje potraživanja, njegova dospelost i legitimacija
stranaka u izvršnom postupku.1 Izvršnom ispravom se na autoritivan način utvr-
đuje postojanje potraživanja na činidbu, s tim da je ona istovremeno i akt iz koga
poverilac izvodi ovlašćenje da zahteva intervenciju državnog aparata prinude radi
ostvarivanja prava iz isprave.2 Sud ne može proglasiti za izvršnu ispravu pravni
akt koji po zakonu nije na spisku izvršnih isprava.
“Ugovor o hipoteci, 3 odnosno založna izjava o jednostranoj hipoteci, sači-
njena u skladu sa Zakonom o hipoteci, u smislu zakona o hipoteci i zakona kojim
se uređuje izvršenje i obezbeđenje,4 izvršna je isprava, ako je zaključena ili data
u formi javnobeležničkog zapisa”, uz ispunjenost dodatnih zakonom propisanih
uslova.5
Specifičnost ovih notarijalnih akata koje sačinjava javni beležnik u postup-
ku koji nije kognicioni je u tome što u njima mora biti naveden materijalnopravni
osnov (na primer, ugovor o kreditu),6 izričita saglasnost dužnika za izvršenje, ali i
javnobeležnička pouka i upozorenje o pravnim posledicama izvršnosti.7
Na prvi pogled, može se pomisliti da je za zasnivanje izvršne hipoteke do-
voljan osnov založna izjava – jednostrana izjava volje kojom se obavezuje samo
založni dužnik,8 te da izvršna isprava može nastati bez saglasnosti poverioca. Me-
1 Borivoje Poznić, Vesna Rakić Vodinelić, Građansko procesno pravo, Beograd, 1999, str. 434.
2 Uporediti: Ranko Keča, Borivoje Starović, Građansko procesno pravo, Novi Sad, 2004, str. 605.
3 Ovaj ugovor je formalan, teretan i kauzalan pravni posao. Opširnije v. Miroslav Lazić,
Prava realnog obezbeđenja, Niš, 2009, str. 111.
4 Zakon o izvršenju i obezbeđenju Sl. glasnik RS, br. 106/2015, 106/2016 – autentično
tumačenje, 113/2017, 54/2019, (u daljem tekstu: ZIO), čl. 41, st. 1, tač. 4.
5 Zakon o hipoteci Sl. glasnik RS, br. 115/2005, 60/2015, 63/2015 – odluka US i 83/2015 (u
daljem tekstu ZOH), čl. 15, st. 1
6 Notarski akt kojeg je notar u celosti sačinio (zapis), može biti izvršna isprava koja zamje-
njuje pravosnažnu sudsku odluku i time se izbjegavaju dugi i skupi parnični postupci, te rasterećuju
sudovi. Miraš Radović, Enes Bikić, Sefedin Suljević, Notarijat u Crnoj Gori, Podgorica 2010, str. 20.
7 Na tužiocu je teret dokazivanja da je pravni osnov naveden u notarijlanom aktu nepuno-
važan. “Sporazum stranaka o tome da poverilac nije obavezan da dokaže postojanje činjenica iz ko-
jih nastaje dejstvo izvršnosti notarijalnog akta nije dopušten”. Aleksandar Jakšić, “Izvršnost notari-
jalne isprave”, Javnobeležničko pravo, priredio D. Hiber, Pravni Fakultet Beograd, 2005, str. 184.
8 Založna izjava je isprava sačinjena od strane vlasnika nepokretnosti, kojom se on jednostra-
no obavezuje da u korist poverioca zasnuje hipoteku radi namirenja obezbeđenog potraživanja na na-
čin propisan zakonom. ZOH čl. 14, st. 2. Opširnije o založnoj izjavi kao jednostranoj izjavi volje. Tanja
Vicković, Namirenje hipotekarnog poverioca – efikasnost i problem, Bankarstvo 5–6/2008, str. 53.
490
N. Tešić: O izvršnosti založne izjave
đutim, treba imati u vidu da je i založna izjava kauzalni pravni posao. Ako je i
“jednostrana hipoteka” akcesorna u odnosu na obezbeđeno potraživanje, onda ni
“jednostrana hipoteka” ne može nastati bez znanja hipotekarnog poverioca koji je
kredit odobrio.9
Na ovom mestu, naglašavamo da ćemo nadalje u članku koristiti termin za-
ložna izjava u nešto širem smislu, kao osnov za zasnivanje hipoteke koji podra-
zumeva i ugovor o hipoteci. Razlog takvom opredeljenju leži u izbegavanju ne-
potrebnog gomilanja reči, ali i u okolnosti da se založna izjava u poslovnoj praksi
pojavljuje kao osnov za zasnivanje hipoteke u pretežnom broju slučajeva.10
TRI SU PUTA PRED HIPOTEKARNIM POVERIOCEM:

PARNICA, VANSUDSKO NAMIRENJE I SUDSKO-JAVNOIZVRŠITELJSKI
POSTUPAK
Parnica
Ako ugovor o hipoteci i založna izjava ne sadrže sve potrebne elemen-
te da bi imali svojstvo izvršne isprave, založni poverilac pre pristupanja namire-
nju mora da spovede kognicioni postupak u kome će njegovo potraživanje biti
pravnosnažno utvrđeno.11 Tek pošto se parnični postupak okonča u njegovu ko-
rist pravnosnažnom presudom, hipotekarni poverilac može da pristupi prinud-
nom namirenju. S obzirom na trajanje parnice u Srbiji,12 založe izjave koje nema-
9 Prema Zakonu o hipoteci, upis jednostrane hipoteke na osnovu založne izjave vrši se na
zahtev poverioca. ZOH čl. 14, st. 4. Međutim, čini se da je ova norma derogirana, obzirom da su
prema Zakonu o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova koji je lex posteriori u odnosu na
Zakon o hipoteci, javni beležnici obveznici dostave i shodno tome po službenoj dužnost dostavlja-
ju Katastru javnobeležničke isprave koje sastavljaju, potvrđuju ili overavaju, odnosno izvršne odlu-
ke koje donose, u okviru zakonom poverenih javnih ovlašćenja, a koje predstavljaju podoban pravni
osnov za upis u katastar nepokretnosti. Zakon o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova,
Sl. glasnik RS, br. 41/2018, 95/2018 i 31/2019, čl. 22, st. 1, tač. 2
10 Iz istog razloga izbegnuto je i navođenje sporazuma izvršnog dužnika i izvršnog poverio-
ca u izvršnom postupku kao osnova za zasnivanje hipoteke. U takvim okolnostima, potpisani zapis-
nik o sporazumu stranaka ima snagu sudskog poravnanja. V. ZIO, čl. 427–430
11 “Hipotekarnom tužbom obuhvaćen je zahtev koji ima stvarno pravnu prirodu, jer se traži
namirenje iz založene nepokretnosti, prema realnom dužniku, vlasniku založene stvari. Pravo je iz-
bora hipotekarnog poverioca, da li će podići hipotekarnu tužbu, ili pak tužbu radi naplate založenog
duga, prema ličnom dužniku, koji može, ali ne mora da bude i realni dužnik, s tim da jedna tužba ne
isključuje drugu.” Presuda Višeg trgovinskog suda, Pž. 2327/2007 od 25.3.2008. godine, Paragraf Lex.
12 Prema podacimaVrhovnog kasacionog suda, na kraju prošle godine bilo je nerešeno 1,7
miliona sudskih predmeta, a skoro 200.000 traju duže od decenije. “Koliko traju suđenja u Srbiji:
“Pravda prespora, ali dostižna” https://www.021.rs/story/BBC/219043/Koliko-traju-sudjenja-u-Sr-
biji-Pravda-prespora-ali-dostizna.html. (31.07.2019).
491
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ju svojstvo izvršne isprave su se u potpunosti izobičajile i može se bez ustezanja

izreći da se njihov broj u poslovnoj praksi na nivou statističke greške.13
Podobnost založne izjave za vansudsko

prinudno namirenje
Poverilac čiji ugovor o hipoteci i založna izjava predstavljaju izvršne ispra-

ve ima pravo izbora: da se namiri primenom zakona kojim se uređuje hipoteka ili
primenom ZIO. Smatra se da je poverilac izabrao namirenje primenom Zakona o
hipoteci kada se donese rešenje o upisu zabeležbe hipotekarne prodaje, a za nami-
renje primenom ZIO kada podnese predlog za izvršenje.14
Na ovom mestu uočavamo potpunu neusklađenost Zakona o hipoteci sa
Zakonom o izvršenju i obezbeđenju. Prema ZOH, ako dužnik ne isplati dug o
dospelosti, hipotekarni poverilac iz izvršne isprave iz člana 15. ovog zakona, po-
slaće opomenu u pismenoj formi istovremeno dužniku i vlasniku predmeta hi-
poteke (ako su različita lica), čime se pokreće postupak vansudskog namirenja,
prema ZIO (2015) hipotekarni poverilac se opredelio za vansudsko namirenje
tek kada se donese rešenje o upisu zabeležbe hipotekarne prodaje, Takođe, tre-
ba imati u vidu i to da je Zakonom o hipoteci propisano da se pismeno (opo-
mena, obaveštenje, poziv i dr.) smatra uručenim dužniku ako je poslato preporu-
čenom poštom na adresu dužnika, koja je navedena u Ugovoru o hipoteci.15 “U
konkretnom slučaju trenutak u kome se poverilac opredelio za namirenje treba
ceniti prema odredbama člana 20. Zakona o izvršenju i obezbeđenju, jer te odred-
be propisuju da je relevantan trenutak kada je doneto rešenje o upisu zabeležbe
hipotekarne prodaje, a ne kada je poverilac poslao opomenu u pismenoj formi
dužniku. Slanje opomene koje je regulisano članom 29. i 30. Zakona o hipoteci
je prethodna radnja poverioca prema Zakonu o hipoteci, a zabeležba hipotekar-
13 “Reforma hipoteke kao zahtev tržišne privrede podrazumevala je potrebu da se dopus-
ti realizacija hipoteke bez obaveznog vođenja prethodnog parničnog postupka i skraćenje postupka
prodaje nepokretnosti radi brže realizacije prava namirenja novčanog potraživanja iz hipotekovane
nepokretnosti.” Dragoljub Lazarević, Komentar Zakona o izvršnom postupku, Beograd, 2012, str. 47.
14 Čl. 20, st. 2 ZIO (2015). Norma po kojoj sud odbacuje predlog za izvršenje podnet posle
donošenja rešenja o upisu zabeležbe hipotekarne prodaje izmenjena je u ZIO (2019). “Ako je pred-
log za izvršenje podnet posle donošenja rešenja o upisu zabeležbe hipotekarne prodaje, smatra se
da je izvršni poverilac odustao od namirenja primenom zakona kojim se uređuje hipoteka i obave-
za je javnog izvršitelja da prilikom dostavljanja rešenja o izvršenju radi upisa zabeležbe u katastru
nepokretnosti naloži i brisanje zabeležbe hipotekarne prodaje. ZIO (2019) čl. 20, st. 3 i st. 4.
15 ZOH, čl. 33, st. 1.
492
ne prodaje je regulisana članom 31. Zakona o hipoteci i ona sledi kasnije u odno-
su na slanje opomene.” 16
Podobnost založne izjave za sudsko-javnoizvršiteljsko

prinudno namirenje
Prema Zakonu, hipotekarni poverilac koji je upisao izvršnu hipoteku u jav-
ne knjige može se pored vansudskog namirenja obratiti sudu predlogom za iz-
vršenje.17 U sadašnjem sistemu izvršenja na osnovu založne izjave kao izvršne
isprave, razdvojeno je odlučivanje o predlogu za izvršenje koje je u nadležnosti
suda – faza određivanja izvršenja i sprovođenje rešenja o izvršenju koje je u nad-
ležnosti javnih izvršitelja – faza sprovođenja izvršenja.
Neki autori polazeći od principa Nemo iudex in causa sua18 zaključuju “da
je prilikom realizacije hipoteke potrebno, imajući u vidu da je na kocki svojina
na nepokretnosti, da neko različit od strana u odnosu… i ko uživa javno povere-
nje utvrdi da je obezbeđeno potraživanje dospelo, da utvrdi njegovu visinu, kao i
da odredi i sprovede (formalizovan) postupak prodaje nepokretnosti, kako bi se
obezbedilo da se za nju dobije cena što približnija tržišnoj. Čak i u situacijama u
kojima sâmu prodaju može da sprovede neko drugi, ko je fleksibilniji od krutim
procesnim pravilima vezanog suda, sud (kao “nezavisni treći”) treba da utvrdi da
su se stekli uslovi za prodaju (dospelost i visina obezbeđenog potraživanja) i da
dozvoli da taj “neko drugi” sprovede prodaju.”19
16 V. Pitanje i odgovor 14, Dvadeset sedmo savetovanje sudija privrednih sudova Republike
Srbije, Radni materijal, Zlatibor, septembar 2019. 97. Takva neusklađenost je opstala i nakon izmena
i dopuna ZIO iz 2019, s tim što se kod namirenja više poverilaca primenom različitih zakona na
nepokretnosti opterećenoj hipotekom prednost u namirenju pomera za još jedan korak, pa važi
pravilo: “Ako različiti poverioci istovremeno vode postupak namirenja primenom zakona kojim
se uređuje hipoteka i primenom ovog zakona, a rešenje o upisu zabeležbe hipotekarne prodaje je
postalo konačno pre donošenja rešenja o izvršenju, prednost ima namirenje primenom zakona
kojim se uređuje hipoteka”. ZIO (2019) čl. 21.
17 U pogledu nadležnosti sudova za izvršenje VKS zaključuje sledeće: “Imajući ovo u
vidu, kao i da založna izjava predstavlja izvršnu ispravu koja se, u konkretnom slučaju, odnosi na
privredne subjekte – lica iz člana 25. stav 1. tačka 1. Zakona o uređenju sudova, to je za postupanje u
ovoj izvršnoj stvari stvarno nadležan privredni sud, primenom člana 25. stav 2. Zakona o uređenju
sudova. Osnovni sudovi nadležni su da vode izvršne postupke, samo ako za to nije nadležan neki
drugi sud, dakle i privredni.” Vrhovni kasacioni sud R1 478/2016, 19.10.2016. godina.
18 U pravnoj teoriji ima pokušaja da se dokaže kako ovaj temeljni princip nije uvek do kra-
ja primenjiv (eng. “a misleading half-truth”). Adrian Vermuele, “Contra Nemo ludex in Sua Cau-
sa: The Limits of Impartiality”, 122 Yale L.J. (2012), str. 384, https://digitalcommons.law.yale.edu/ylj/
vol122/iss2/2, 31.07.2019.
19
Miloš Živković, “O vansudskoj izvršnoj hipoteci u pravu Srbije (ili o tome kako je teško
mešati babe i žabe)” KOPRA 1/2017, str. 39.
493
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Čini se da je ova argumentacija dovoljna da se preispita potreba daljeg op-

stanka instituta prinudne vansudske prodaje hipotekovane nepokretnosti u srp-
skom pravu.20
Ako je uvođenje ove posebne vrste samopomoći po kojoj hipotekarni po-
verilac shodno ugovoru ovlašćen da sam organizuje prodaju hipotekovane nepo-
kretnosti21 i od ostvarene prodajne cene zadrži ono što je njegovo, u jednom tre-
nutku moglo pravdati, čini se da su sada u sazreli uslovi da se srpsko pravo, u tom
pogledu vrati na kolosek kome tradicionalno pripada.
Ako je u periodu trazicije tržištu hipotekarnih kredita, a posredno i građe-
vinskoj industriji trebao normativni zamajac, sada kada je ovo tržište funkcional-
no, prestala je potreba za jednim pravnim institutom koji odstupa od naše pravne
tradicije. Smatramo da je osnovni razlog za uvođenje ovog pravnog transplanta,
nedostatak efikasnosti sudskog izvršenja, vremenom usled brojnih reformi, u na-
šem zakonodavstvu izgubio mnogo od svoje ubedljivosti.22 Od uvođenja vansud-
skog namirenja u srpskom pravu, desile su se brojne promene, pre svega one koje
20 V. Hornsby v. Greece, ECtHR 19 March 1997, no. 18357/91. Evropski sid za ljudska pra-
va je ustanovio praksu da izvšenje presuda (eng. “execution of a judgment”) predstavlja sastavni
deo sudske zaštite (eng. integral part of the “trial”) u kontekstu čl. 6 Evropske konvencije o ljudskim
pravima. V. Position Paper, The Judicial Officer in Europe, Presented by the International Union of Ju-
dicial Officers, str. 1 i str. 3.
21 Od izmene Zakona o hipoteci (2015) zabeležba hipotekarne prodaje i rešenje hipotekarne
prodaje sadrži: izričito ovlašćenje da hipotekarni poverilac, kada rešenje postane konačno, ali ne pre
isteka roka od 30 dana od dana izdavanja rešenja, može u svojstvu zakonskog zastupnika vlasnika
hipotekovane nepokretnosti, istu prodati, u skladu sa odredbama ovog zakona. V. ZOH (2015) čl.
31, st. 5, tač 1. Formulacija po kojoj hipotekarni poverilac organizuje prodaju u svojstvu zakonskog
zastupnika vlasnika hipotekovane nepokretnosti je svakako prikladnija od inicijalnog rešenja iz Za-
kona o hipoteci (2005) po kome je hipotekarni poverilac imao ovlašćenje da može u svoje ime pro-
dati nepokretnost. V. ZOH (2005) čl. 31, st. 3, tač. 1.
22 Slično pravilno uvele su i neke države u regionu Zakon o hipoteci Crne Gore, Sl. list Re-
publike Crne Gore, br. 52/04, čl. 25 što je kasnije preneto u čl. 335–336 Zakon o svojinsko-pravnim
odnosima, Sl. list Republike Crne Gore, br. 19/09 od 13.03.2009. Suprotno ovome je rešenje iz
hrvatskog prava po kome je vansudsko namirenje dozvoljeno samo na pokretnim stvarima. “Svo-
je pravo na namirenje zalogom osigurane tražbine iz vrijednosti zaloga ovlašten je založni vjerovnik
ostvarivati izvansudskim putem, ako je predmet založnoga prava pokretna stvar ili pravo koje se
ne smatra nekretninom... Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima Republike Hrvatske,
Narodne novine br. 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09,
143/12, 152/14 čl. 337, st. 1. Sličnu normu po kojoj je dozvoljeno vansudsko namirenje samo kod
zaloga pokretnih stvari i prava nalazimo i u pravu Republike Srpske: “Založni povjerilac ovlašćen
je da svoje pravo na namirenje osiguranog potraživanja ostvaruje vansudskim putem, ako je pred-
met založnog prava pokretna stvar ili pravo, a založni dužnik je u pisanom obliku dao izričito
dopuštenje za takvo namirenje. Zakon o svojini i drugim stvarnim pravima Sl. glasnik Republike
Srpske, br. 124/2008, 3/2009 - ispr., 58/2009, 95/2011, 60/2015 i 18/2016 - odluka US, čl. 169, st. 1.
494
se tiču povećanja efikasnosti kroz dejurizaciju određenih sudskih funkcija.23 U

ovom kontekstu je naročito značajno uvođenja javnih izvršitelja – 2011. godine,24
vraćanja javnih beležnika – 2014. godine,25 ali i izričito normiranje licenciranih
procenitelja u pravnom sistemu Republike Srbije.26
Čini se da postupak prinudne naplate na osnovu založne izjave onako kako
je danas koncipiran, sa jasno razrađenim ulogama različitih subjekta u postupku
od kojih svaki u svom domenu provera ispunjenost zakonskih pretpostavki za na-
stavak postupka, tako da:
– javni beležnik sačinjava ugovor o hipoteci/založnu izjavu kao izvršnu
ispravu, 27
– javni registar nepokretnosti upisuje izvršnu vansudsku hipoteku,
– javni beležnik takvu izvršnu ispravu snabdeva potvrdom izvršnosti,
– sud na osnovu izvršne isprave sa potvrdom izvršnosti donosi rešenje o iz-
vršenju,
23 Preporuke Saveta Evrope se zalažu za postepeno smanjivanje vansudskih poslova koje
obavljaju sudovi kroz njihovo poveravanje drugim licima ili organima (eng. “Not increasing but
gradually reducing the non-judicial tasks entrusted to judges by assigning such tasks to other per-
sons or bodies”). II. Council of Europe Committee of Ministers Rec(86)12, Concerning Measures to
Prevent and reduce the Excessive Workload in the Courts, 16 September 1986.
24 U preporukama EU koje se bave ovom oblašću koristi se široka formulacija da je javni
izvršitelj (eng. “enforcement agent”) lice koje je od države ovlašćeno da sprovodi postupak izvršenja,
bez obzira da li je zaposlen od države ili ne. Recommendation Rec (2003)17 of the Committee of
Ministers to member states on enforcement, (2003) 17, 3.1.2. Council of Europe Committee of Min-
isters. Ova definicija obuhvata različita lica kojima je zajednička odgovornost za postupak izvršenja
(na primer: “bailiff, huissier de justice, enforcement judge”, etc.). Rec (2003)17-expl.mem.., para
9. Naročit značaj ovoj profesiji pridaje i nekoliko godina mlađi akt Evropske komisije “European
Commission on the Efficiency of Justice (CEPEJ), Guidelines for a Better Implementation of the Ex-
isting Council of Europe’s Recommendation on Enforcement, adopted by the CEPEJ 14th plenary
meeting (Strasbourg, 9–10 December 2009).”
25 Opširnije, Milena Trgovčević Prokić, “Zakon Kraljevine Jugoslavije o javnim beležnicima”,
Pravna riječ 20/2009, str. 283 i dalje.
26 Zakon o proceniteljima vrednosti nepokretnosti, Sl. glasnik RS, br. 108/2016 i 113/2017 -
dr. zakon.
27 Notarska služba znatno doprinosi pravnoj sigurnosti. Mihajlo Dika, “Javno bilježništvo
i zaštita vjerovnika”, Pravo u gospodarstvu 34/1995, str. 545. “Određeni pravni poslovi moraju da
budu provereni i odobreni od strane određenog organa javne vlasti u cilju izbegavanja kasnijih spo-
rova. A ako bi do njih ipak došlo, bitno je da se mogu predočiti isprave moćne dokazne snage. Na
ovaj način se unapređuju pravna sigurnost i sigurnost transakcija.” Christian Seger, “Lex est quod
notamus – o uvođenju latinskog notarijata u tranzicijskim zemljama Istočne i Jugoistočne Evrope”,
Nova pravna revija, 1–2/2000, str. 20.
495
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
– javni izvršitelj na osnovu rešenja o izvršenju sprovodi postupak izvršenja,28

– licencirani procenitelj vrši procenu tržišne vrednosti nepokretnosti koja je
predmet izvršenja; 29
– sud po pravnim lekovima i pravnim sredstvima kontroliše zakonitost
i pravilnost postupka sprovođenja izvršenja, u poređenju sa vansudskim nami-
renjem kroz dozvoljenu samopomoć ipak donosi ravnomerniju zaštitu interesa
dužnika i poverioca.
Čini se da su u tako normiranom postupku pravna sigurnost veća i u pogledu:
– interesa hipotekarnog dužnika, na primer u vezi sa vraćanjem viška pro-
dajne cene;30
28 Nosioci pravosudnih funkcija su prilično oprezni u proceduri i naročito socijalno oset-
ljivi, stoga je odlika takvog sistema visok nivo zaštite dužnika. S druge strane, sudski sistem izvrše-
nja se teško može opisati kao efikasan. Suprotno ovome, privatni izvršitelji kao profesionalci sa po-
sebnim treningom i veštinama, finansijski zainteresovani za uspešnost izvršenja, obezbeđuju brže
i efikasnije izvršenje u poređenju sa sudskim službenicima. Posredno, ovaj sistem kreira indirek-
tne prihode za državu od poreza i od zapošavanja u privatnom sektoru. Vid: Alan Uzelac, “Impro-
ving Efficiency of Enforcement Proceedings, Recommendation on Enforcement of the Council of
Europe and its Relevance for Transition Countries”, 2004, str.12 -13, http://www.academia.edu/ ,
31.07.2019. Opširnije o odnosu privatnog i javnog sistema izvršenja vid: Juan Pablo Correa Del-
casso, “Efficiency in the Methods of Enforcement of Judgments: Public vs Private Systems”, u Mads
Andenas, Burkhard Hess and Paul Oberhammer (Eds.), Enforcement Agency Practice in Europe, Bri-
tish Institute of International and Comparative Law, 2005, str. 47-53. U Italiji je uspostavljen nešto
drugačiji sistem. Sprovođenje izvršenja je povereno izvršiteljima koji su javni službenici i pripada-
ju pravosudnoj administraciji. Vid: Enforcement of judgements – Italy, http://ec.europa.eu/civilju-
stice/enforce_judgement/enforce_judgement_ita_en.htm, 31.07.2019. U Rusiji izvršenje sprovodi po-
seban federalni organ (rus. “Федеральной службы судебных приставов”), osnovana 2004 godine
pod nadzorom Ministarstva pravde. V. Olegovich Perfenchikov, “Enforcement of Judicial and other
Acts in the Russian Federation. Development prospects”, u Enforcement Proceedings of Court Jud-
gements and Acts and other Official Authorities, Powers of officials at the implementation of execu-
tive actions, Publication of Internationale Scientific Conference, July 6-8 2010 Saint Petersburg, Ru-
ssia, str. 202.
29 U tom smislu, propuštena je mogućnost da se kroz izmene ZIO (2019), norma po kojoj
javni izvršitelj može odlučiti i da se nepokretnost proceni na osnovu pismenog obaveštenja o ceni
koju dobije od odgovarajućih organizacija, institucija ili pravnih i fizičkih lica odgovarajuće struke,
diskreciona ovlašćenja javnog izvršitelja ograniče izmenom ovog pravila u pravcu da je javni izvrši-
telj dužan da radi utvrđenja tržišne vrednosti nepokretnosti pribavi procenu izrađenu od licencira-
nog procenitelja za vršenje procene vrednosti nepokretnosti.
30 Ako cena hipotekovane nepokretnosti, dobijena na aukcijskoj prodaji ili neposrednom
nagodbom, prevazilazi visinu potraživanja, hipotekarni poverilac dužan je da hipotekarnom dužni-
ku isplati tu razliku. ZOH, čl. 38, st. 4. Postavlja se pitanje šta ako hipotekarni poverilac propusti da
vrati ovaj višak i potroši ga. Hipotekarni dužnik ima samo mogućnost da pokrene parnični postu-
pak i živi u nadi da će hipotekarni poverilac po okončanju parnice imati dovoljno imovine za nami-
renje.
496
– hipotekarnih poverilaca slabijeg ranga da će zaista biti namireni po redo-

sledu zasnivanja hipoteke;
– trećih lica koja tvrde da imaju neko pravo koje sprečava izvršenje;
– zakupca;
– kupca nepokretnosti u pogledu sticanja svojine;31
– uvođenja kupca u posed kupljene nepokretnosti32 i sl.
Ako zakonodavac smatra da bi iznenadno ukidanje namirenja kroz vansud-
sku prodaju nepokretnosti, predstavljalo prevelik udar na hipotekarno tržište koje
se na neki način naviklo na ovaj institut, do potpunog ukidanja vansudskog na-
mirenja se može doći i postepeno tako što bi se u prvom koraku ova mogućnost
ograničila samo na banke kao akcionarska društva sa sedištem u Republici Srbiji,
koje imaju dozvolu za rad Narodne banke Srbije33 i to isključivo da osnovu založ-
nih izjava datih od strane privrednih društava kao pravnih lica koja obavljaju de-
latnost u cilju sticanja dobiti.34
S jedne strane, delatnost banaka podrazumeva redovno odobravanje kredi-
ta i zapošljavanje stručnjaka koji raspolažu odgovarajućim znanjem i veštinama
31 Sticanje u izvršnom postupku se smatra orginarnim načinom sticanja. Po ovoj svojoj oso-
bini kupovina u izvršnom postupku ne može se razlikovati od kupovine u stečaju, jer se u oba slu-
čaja radi o orginarnom sticanju. “Prodaja imovine stečajnog dužnika vrši se u stečajnom postupku
- sudskom postupku, te je odluka suda - rešenje stečajnog sudije iz čl. 133. st. 12. (odluka držav-
nog organa) pravni osnov za prenos prava svojine i svih drugih prava stečenih prodajom, te je sto-
ga ovakvo sticanje prava svojine originarni način sticanja prava svojine. Naime, sticalac svoje pra-
vo ne izvlači iz prava prethodnika, jer prethodni vlasnik može preneti samo svojinu kakvu ima sa
svim eventualnim teretima i ograničenjima… Dakle, u postupku stečaja prenosi se svojina različi-
tog kvaliteta od svojine prethodnika”. Odgovori na pitanja privrednih sudova koji su utvrđeni na
sednici Odeljenja za privredne sporove Privrednog apelacionog suda održanoj dana 26.11.2014. i
27.11.2014. godine i na sednici Odeljenja za privredne prestupe i upravno-računske sporove održa-
noj dana 3.12.2014. godine, Sudska praksa privrednih sudova, Bilten br. 4/2014.
32 Prema Zakonu o hipoteci, u toku vansudskog postupka namirenja, nadležni organ unu-
trašnjih poslova dužan je da, bez odlaganja, u skladu sa Zakonom o policiji, hipotekarnom poveri-
ocu, odnosno njegovom zastupniku, pruži svu pomoć neophodnu za sprovođenje postupka nami-
renja, i to na osnovu uvida u rešenje o zabeležbi hipotekarne prodaje, odnosno ugovora o prodaji
nepokretnosti. Ovo u praksi dovodilo do brojnih nedoumica pošto se organ unutrašnjih poslova
upuštao u ocenu dopuštenosti iseljenja po zahtevu za asistenciju banke kao zaintresovane strane.
Drugim rečima, u praksi se pokazalo da je policija spremnija da postupi po nalogu javnog izvršite-
lja kao lica sa javnopravnim ovlašćenjima koji je prethodno proverio ispunjenost zakonskih pretpo-
stavki za sprovođenje izvršenja.
33 Obavlja depozitne i kreditne poslove, a može obavljati i druge poslove u skladu sa zako-
nom. Zakon o bankama “Sl. glasnik RS”, br. 107/2005, 91/2010 i 14/2015, čl. 2, st. 1.
34 Zakon o privrednim društvima, Sl. glasnik RS, br. 36/2011, 99/2011, 83/2014 - dr. zakon,
5/2015, 44/2018 i 95/2018, (u daljem tekstu: ZPD), čl. 2.
497
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
tako da mogu obaviti prodaju hipotekovane nepokretnosti u skladu sa Zakonom,

s druge strane, banke po zakonu moraju raspolagati odgovarajućim kapitalom iz
koga se sa relativnom sigurnošću može namiriti hipotekarni dužnik koji u odgo-
varajućem parničnom postupku dokaže da mu je naneta šteta.
Opredeljenje da samo privredna društva kao lica koje se bave privrednom
delatnošću radi sticanja dobiti moga dati založnu izjavu koja omogućava vansud-
sko namirenje, proizilazi iz pretpostavke da po redovnom toku stvari lica koja po-
sluju na tržištu postupaju sa dužnom pažnjom i da su dovoljno sposobna da se sa-
mostalno staraju o sopstvenim interesima.35
ŠTA MOŽE BITI PREDMET IZVRŠENJA AKO SE PREDLOG ZA IZVRŠNJE

PODNOSI NA OSNOVU ZALOŽNE IZJAVE?
Prema ZIO (2011) ostalo je otvoreno pitanje šta je predmet izvršenja na

osnovu založne izjave. ZIO (2015) takođe nije razrešio ovu dilemu, već se ugovor
o hipoteci i založna izjava navode na spisku izvršnih isprava bez bilo kakvog ogra-
ničenja u pogledu predmeta. Smatramo da kod založne izjave kao izvršne isprave
predmet i sredstvo izvršenja moraju biti konkretizovani, te da založna izjava nije
prihvatljiva kao izvršna isprava u odnosu na celokupnu imovinu.36 Jedan od ra-
zloga je svakako i taj što to ne odgovara kauzi ugovora o hipoteci, odnosno založ-
ne izjave. Suprotan pristup naročito “bode oči” kada je realni dužnik dao založnu
izjavu za tuđi dug.37
35 Takvo rešenje je i sistemski usklađenije, jer se slična formulacija koristi i kod vansudskog
namirenja na osnovu ugovora o registrovanoj zalozi. “Ako zalogodavac ima svojstvo privrednog su-
bjekta (lice koje se profesionalno bavi privrednom delatnošću) ugovorom o zalozi može se predvi-
deti da založni poverilac ima pravo da predmet založnog prava proda na vansudskoj javnoj proda-
ji ako njegovo potraživanje ne bude namireno o dospelosti. Zakon o založnom pravu na pokretnim
stvarima upisanim u registar, Sl. glasnik RS, br. 57/2003, 61/2005, 64/2006 - ispr., 99/2011 – dr. za-
koni i 31/2019, (u daljem tekstu: ZORZ), čl. 27, st. 1. Razlika se ogleda u tome što je prelazno reše-
nje koje predlažemo za vansudsko namirenje nešto restriktivnije. Krug potencijalnih davalaca za-
ložne izjave koja bi omogućavala vansudsko namirenje ne bi obuhvatao preduzetnike koje Zakon
definiše kao poslovno sposobna fizička lica koja obavljaju delatnost u cilju ostvarivanja prihoda i
koja su kao takva registrovana u skladu sa zakonom o registraciji. ZPD čl. 83, st. 1
36 Opširnije o mogućnosti izvršnog poverioca da kada je u pitanju namirenje novčanog
potraživanja zahteva izvršenja na celokupnoj imovini izvršnog dužnika. V. Mladen Nikolić, Zakon o
izvršenju i obezbeđenju sa komentarom najznačajnijih novina i modelima, Beograd, 2016, str. 268.
37 Zavisno od toga da li je dužnik obezbeđenog potraživanja istovremeno i vlasnik predme-
ta zaloge (tzv. stvarni dužnik), razlikuje sa zaloga za obezbeđenje sopstvenog duga i zaloga za obez-
beđenje tuđeg duga. Dragor Hiber, Miloš Živković, Obezbeđenje i učvršćenje potraživanja, Beograd
2015, str. 76. U opštoj teoriji prava obezbeđenja se ističe da lični dužnik garantuje založnom poveri-
ocu za isplatu duga svojom imovinom, dok je realni dužnik obavezan da trpi namirenje potraživa-
498
Izmenama ZIO (2019), ovo pitanje je konačno stavljeno ad acta. Na osno-

vu izvršnih isprava, ugovora o hipoteci i založne izjave izvršenje se može sprovesti
samo na predmetu založnog prava.38
POBIJANJE REŠENJA O IZVRŠENJU DONETOG NA OSNOVU ZALOŽNE IZJAVE

Uobičajni žalbeni razlozi
U našoj sudskoj praksi najčešći žalbeni razlozi koje dužnici ističu u odnosu
na izvršne isprave sačinjene od javnog beležnika, pa i založne izjave tiču se tražbi-
ne na koju izvršna isprava glasi i same izvršne isprave.
Žalbeni razlozi koji se tiču tražbine. – Zastarelost tražbine. – Iako je zastare-
lost tražbine iz izvršne isprave jedan od zakonom propisanih žalbenih razloga,39
čini se da isticanje ovog žalbeneg razloga protiv rešenja o izvršenju koje je doneto
na osnovu založne izjave ne može biti osnovano, s obzirom da hipotekarni pove-
rilac čije je pravo upisano u javnoj knjizi ima pravo da se namiri iz nepokretnosti
opterećene hipotekom i po proteku vremena zastarelosti.40
Neodređenost tražbine. – Jedan od žalbenih navoda koji je razmatran u
praksi srpskih sudova u odnosu na izvršne isprave sačinjene pred javnim beležni-
kom je da potraživanje iz izvršne isprave nije određeno.
U jednoj odluci Višeg suda u Beogradu odbijena je kao neosnovana žalba
izvršnog dužnika i potvrđeno je rešenje Trećeg osnovnog suda u Beogradu, uz
obrazloženje da obim obaveze iz izvršne isprave može biti ne samo određen nego
odrediv i to ne samo u pogledu kamate, nego i glavnog duga.
“Neosnovano se žalbenim navodima izvršnog dužika osporava pravilnost i
zakonitost pobijanog rešenja u kome navode da dostavljena javnobeležnika ispra-
va na koju je javni beležnik stavio klauzulu izvršnosti ne predstavlja izvršnu ispra-
vu, a ovo iz razloga što su u čl. 41, st. 1 ZIO navedene vrste izvršnih isprava, pa je
pod tačkom 6 navedeno da izvršnu ispravu čini javnobeležnička isprava koja ima
snagu izvršne isprave”… “Neosnovani su žalbeni navodi izvršnog dužnika da iz-
vršna isprava ne sadrži predmet, vrstu i obim ispunjenja, jer ugovor o zastupa-
nja samo iz vrednosti predmeta hipoteke. M. Lazić, 106. Drugim rečima: “Na osnovu hipoteke njen
imalac ima samo zahtev da se stvar proda (unovči) radi namirenja, a ne i zahtev za isplatu određene
sume novca (pošto mu vlasnik nepokretnosti koji nije obligacioni dužnik ne duguje, a ako vlasnik i
jeste obligacioni dužnik, duguje mu po osnovu obligacije, a ne po osnovu hipoteke).” Miloš Živko-
vić, Akcesornost založnih prava na nepokretnosti, Beograd, 2010, str. 52.
38 V. ZIO (2019), čl. 41. st. 3.
39 ZIO, čl. 74, st. 1 tač. 10.
40 Presuda Apelacionog suda u Novom Sadu, Gž 5342/2012 od 8.1.2013. godine, Paragraf Lex.
499
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nju koji je zaključen u formi izvršne isprave sadrži predmet, vrstu i obim ispunje-
nja obaveze u skladu sa Zakonom o obligacionim odnosima, obaveza je određena
i odrediva odnosno iznosi 1.75 % od iznosa dosuđenog klijentu navedenom ar-
bitražnom odlukom (naknada za usluge zastupanja) i dospeva danom donošenja
arbitražne odluke.41
Izgleda da Sud u konkretnom slučaju, s pravom uzima u obzir normu Zako-
na o obligacionim odnosima po kojoj se ugovorna obaveza može sastojati u dava-
nju, činjenju, nečinjenju ili trpljenju i pritom mora biti moguća, dopuštena i odre-
đena, odnosno odrediva.42
Drukčije kazano, kada se u privatnom pravu upotrebi izraz “predmet oba-
veze”, to podrazumeva da obaveza može biti ne samo određena, nego i odrediva.43
Žalbeni razlozi koji se tiču same izvršne isprave. – Da isprava na osnovu koje
je doneto rešenje o izvršenju nema svojstvo izvršne isprave. – Jedan od žalbenih ra-
zloga propisanih zakonom je da isprava na osnovu koje je doneto rešenje o izvr-
šenju nema svojstvo izvršne isprave. U prethodno pomenutom slučaju iz sudske
prakse, Sud ispravno zaključuje kako se ne može dokazivati da isprava kojoj je za-
kon dodelio to svojstvo nije izvršna isprava.
“Ni ostalim navodima žalbe izvršnog dužnika ne dovodi se u pitanje zako-
nitost i pravilnost pobijanog rešenja, pogotovo što je sud u izvršnom postupku na
osnovu odredbe čl. 5 ZIO vezan izvršnom ispravom, a nije dužan da ispituje zako-
nitost i pravilnost izvršne isprave”.44
Spisak izvršnih isprava je ograničen na one isprave koje su zakonom pred-
viđene kao takve da predstavljaju izvršnu ispravu. Ovakvo normiranje za sobom
povlači dve posledice. S jedne strane, ne može se dokazivati da neka isprava koja
nije “na spisku” predstavlja izvršnu ispravu (na primer, overeni izvod otvorenih
stavki). S druge strane, ne može se dokazivati ni suprotno, tj. da isprava koja je
navedena na spisku nije izvršna isprava.45 Drugim rečima, kao što se u žalbi na
41
Rešenje Višeg suda u Beogradu Gži 1857/19 od 03.07.2019. Odluku je doneo Viši sud
u Beogradu u veću sastavljenom od Anđelke Opačić kao predsednika veća, Milana Miloševskog i
Konstantina Mitića – Vranjkića članova veća (iz arhive Suda).
42 Zakon o obligacionim odnosima Sl. list SFRJ, br. 29/78, 39/85, 45/89 – odluka USJ i 57/89,
Sl. list SRJ, br. 31/93 i Sl. list SCG, br. 1/2003 – Ustavna povelja, čl. 46.
43 Praksa sprovođenja izvršenja se takođe opredelila za slučajeve određenog i odredivog
izvršenja. Nebojša Šarkić, Mladen Nikolić, Komentar zakona o izvršnom postupku, Beograd, 2009,
str. 303.
44 Rešenje Višeg suda u Beogradu Gži 1857/19 od 03.07.2019 (iz arhive Suda).
45
Na specifičnost ovih izvršnih isprava iz ugla načela formalnog legaliteta ukazuje i prof.
Keča “Pravi smisao načela formalnog legaliteta je u tome da se izvršni sud ne sme upuštati u even-
tualno razmatranje da li postoji potraživanje utvrđeno izvršnom ispravom...U poslednje vreme,
500
rešenje o izvršenju ne može dokazivati da izvršna presuda nije izvršna isprava,

tako se ne može dokazivati ni da privatna isprava solemnizovana od javnog belež-
nika46 koja ima sve elemente izvršne isprave nije izvršna isprava.47
Da javni beležnik nije ovlašćen da ispravu koja je pred njim sačinjena snabde
klauzulom izvršnosti. – U istom prethodno navedenom slučaju pred srpskim su-
dom, otvoreno je i pitanje, da li je javni beležnik ovlašćen da izvršnu ispravu koja
je pred njim sačinjena snabde potvrdom o izvršnosti.
U tom pogledu, Sud ispravno zaključuje da je neprihvatljiva tvrdnja kako
javni beležnik nije ovlašćen da izvršnu ispravu solemnizovanu od javnog beležni-
ka snabde klauzulom izvršnosti.48
Prema Zakonu “U slučajevima kad je javnobeležnički zapis izvršna isprava,
javni beležnik, na zahtev stranke, sam stavlja potvrdu o izvršnosti na ispravu”.49
Sve ono što je u konkretnom slučaju rečeno u pogledu određenosti i odredi-
vosti potraživanja i nemogućnost ispitivanja pravilnosti izvršne isprave od izvrš-
nog suda, s jedne strane, te ovlašćenja javnog beležnika da snabde izvršnu isprava
klauzulom izvršnosti, s druge strane, važi i za založnu izjavu kao izvršnu ispravu
sačinjenu od javnog beležnika u formi javnobeležničkog zapisa.
Uobičajeni razlozi za prigovor trećeg lica
Nedostatak prava raspolaganja na strani davaoca založne izjave. – U praksi

srpskih sudova iskazano je stanovište, da se u postupku za utvrđenje ništavosti za-
ložne izjave, kao bitna uzima činjenica, da li je davalac izjave u momentu davanja
iste imao pravo raspolaganja i, u vezi s tim, da li je mogao da uspostavlja zalogu.50
međutim, svojstvo izvršne isprave se priznaje i određenim aktima kojima nije prethodio pravno or-
ganizovan postupak u kojem bi se nesumnjivo utvrdilo postojanje određenog potraživanja. U pitan-
ju su isprave koje ne potiču iz sudskog ili nekog drugog postupka nego su nastale aktima jedne od
stranaka”. V. Ranko Keča, “O osnovnim načelima Zakona o izvršenju i obezbeđenju”, Zbornik rado-
va Pravnog fakulteta u Novom Sadu 1/2012, str. 151.
46 Zakon o javnom beležništvu, Sl. glasnik RS, br. 31/2011, 85/2012, 19/2013, 55/2014 - dr.
zakon, 93/2014 – dr. zakon, 121/2014, 6/2015 i 106/2015 (u daljem tekstu: ZJB), čl. 85, st. 5.
47 “Žalbom na rešenje o izvršenju ne može se pobijati pravilnost i zakonitost izvršne
isprave.” V. Rešenje Višeg suda u Požarevcu, Gž1 188/2017 od 22.8.2017. godine. Paragraf Lex.
48 Rešenje Višeg suda u Beogradu Gži 1857/19 od 03.07.2019 (iz arhive Suda).
49 ZJB, čl. 85, st. 6.
50 U momentu davanja založne izjave prvotuženi je bio investitor, ali više nije imao pravo
raspolaganja na posebnim delovima objekta kojima je raspolagao zaključenjem ugovora sa tužio-
cima, pa stoga nije bio ni vlasnik istih, pa su tako date založne izjave ništave i ne proizvode prav-
no dejstvo… Takođe, neosnovan je i žalbeni navod da tužilac u momentu zasnivanja hipoteke, od-
501
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Izostanak saglasnosti zajedničara za zalaganje. – Treća lica obično u prigo-

voru ističu i okolnost da je hipotekovana nepokretnost u momentu zalaganja bila
u zajedničkoj svojini, a da založni dužnik nije imao saglasnost zajedničara. Hipo-
teka na nepokretnoj stvari u zajedničkoj svojini zasniva se samo na celoj nepo-
kretnoj stvari i uz saglasnost svih zajedničara.51
Izostanak upisa hipoteke u javne knjige

Iako se obično kaže da je založna izjava sačinjena u određenoj formi izvršna
isprava, prema izričitom slovu zakona to nije dovoljno. Dok je prema ZIO (2011),
ovo pitanje stvaralo određene nedoumice,52 prema ZIO (2015), založna isprava je
izvršna samo ako je hipoteka upisana u javne knjige.”53 Ugovor o hipoteci i založ-
nosno davanja založne izjave od strane prvotuženog nisu bili stekli pravo svojine na predmetnim
stanovima, obzirom da su ugovori samo osnov za sticanje. Ovo stoga što je u konkretnom slučaju,
predmet spora, utvrđenje ništavosti založnih izjava, pa je bitna činjenica da odluku o takvom zah-
tevu da li je prvotuženi imao pravo raspolaganja na predmetnim nepokretnostima i da li je mogao
da uspostavlja založno pravo u situaciji kada je već istima raspolagao zaključenjem ugovora o kupo-
prodaji, odnosno ugovora o razmeni. U vezi sa tim, Privredni apelacioni sud nalazi da je pravilan
stav prvostepenog suda da je takvo ponašanje prvotuženog protivno načelu savesnosti i poštenja, te
dobrim poslovnim običajima, što za posledicu ima ništavost založne izjave i navedene odredbe ugo-
vora o kratkoročnom kreditu, u smislu čl. 103. Zakona o obligacionim odnosima.” Presuda Privred-
nog apelacionog suda, Pž 4386/2016 od 25.4.2017. godine, Paragraf Lex.
51 Kako je hipoteka na predmetnim nepokretnostima u zajedničkoj svojini zasnovana bez
saglasnosti tužilje, kao zajedničara, suprotno odredbi čl. 6. st. 2. Zakona o hipoteci, to je po oce-
ni ovog suda bez uticaja na drugačije odlučivanje u ovoj pravnoj stvari momenat saznanja tužilje
o uspostavljanju hipoteke. Takođe i drugotužena je bila u obavezi da pre zaključenja sporazuma o
obezbeđenju potraživanja, utvrdi da li je prvotuženi jedini i isključivi vlasnik predmetne nepokret-
nosti, s obzirom da je prvotuženi bio u braku sa tužiljom i da važi zakonska pretpostavka da imov-
ina stečena u braku predstavlja zajedničku imovinu supružnika, pa da pre zasnivanja hipoteke
zatraži saglasnost tužilje u smislu čl. 6. st. 2. Zakona o hipoteci kojim je propisano da se hipoteka
na nepokretnoj stvari u zajedničkoj svojini zasniva samo na celoj nepokretnoj stvari i uz saglasnost
svih zajedničara.” Presuda Apelacionog suda u Nišu, Gž 1744/2015 od 2.12.2015. godine, Bilten sud-
ske prakse Apelacionog suda u Nišu, Paragraf Lex.
52 Tako je u jednom slučaju srpski sud sudio na sledeći način. “Založna izjava koja ispunjava
uslove iz člana 15. stav 3. Zakona o hipoteci je izvršna isprava podobna za izvršenje, te tužilac ima
mogućnost da pristupi hipotekovanoj nepokretnosti i da se prodajom iste namiri, bez podnošenja
tužbe sudu.” Neosnovano se žalbom tužioca ukazuje da hipoteka nije sprovedena, jer poverilac
može, ukoliko dužnik ne plati dug o dospelosti, svoje potraživanje namiriti iz vrednosti hipotekarne
nepokretnosti, shodno članu 24. Zakona. Osim toga, založna izjava koja ispunjava uslove iz člana
15. stav 3. Zakona, daje tužiocu kao poveriocu mogućnost da pristupi hipotekovanoj nepokretnosti
i da se prodajom iste namiri bez podnošenja tužbe sudu.” Presuda Apelacionog suda u Kragujevcu,
Gž. 2128/2013 od 21.10.2013. godine, Paragraf Lex.
53 Kod ugovora o registrovanoj zalozi ovo pitanje je sasvim jasno normirano, izvršna isprava
je izvod iz registra. Kod hipoteke izvršna isprava je sam ugovor koji je sačinjen u odgovarajućoj for-
502
na izjava jesu izvršne isprave ako su zaključeni, odnosno dati u formi koju odre-
đuje zakon kojim se uređuje hipoteka, ako sadrže odredbe koje Zakon predviđa i
ako su upisani u katastar nepokretnosti kao izvršna vansudska hipoteka”.54
DA LI ZALOŽNA IZJAVA MORA DA IMA POTVRDU IZVRŠNOSTI?
Kao jedan od žalbenih razloga izvršnog dužnika koji se odnosi na izvršnu

ispravu koga smo prethodno izostavili pre svega iz razloga preglednosti i kako
bi mu zbog njegovog značaja posvetili više pažnje u posebnom odeljku, tiče se
izostanka potvrde o izvršnosti na založnoj izjavi. Prema Zakonu, izvršni dužnik
može žalbom da pobija rešenje o izvršenju iz razloga koji sprečavaju sprovođenje
izvršenja, na primer ako je izvršna isprava na osnovu koje je doneto rešenje o iz-
vršenju poništena, ukinuta, preinačena, stavljena van snage ili nije izvršna.55
Kontinuitet zahteva za potvrdom o izvršnosti

Zakon o izvršnom postupku. – Ako institut potvrde izvršnosti pratimo u na-
šem novijem pravu izvršenja, identične norme se pojavljuju u Zakonu o izvršnom
postupku (2000)56 i Zakonu o izvršnom postupku (2004).57
“Ako se predlog za izvršenje podnosi sudu koji o potraživanju nije odluči-
vao u prvom stepenu, uz predlog se podnosi izvršna isprava, u izvorniku ili overe-
nom prepisu, na koju je stavljena potvrda o izvršnosti, odnosno podnosi se vero-
dostojna isprava.
Potvrdu o izvršnosti daje sud, odnosno organ koji je odlučivao o potraživa-
nju u prvom stepenu.
Neosnovanu potvrdu o izvršnosti ukinuće rešenjem isti sud, odnosno or-
gan, na predlog ili po službenoj dužnosti.” 58
mi, ova nedoslednost može navesti na pomisao da za izvršenje na osnovu založne izjave nije potreb-
no da je hipoteka upisana, međutim i kod izvršne hipoteke se uz predlog za izršenje u prilogu do-
stavlja i izvod iz lista nepokretnosti.
54 ZIO, čl. 41, st. 2.
55 ZIO čl. 74, st. 1, tačka 2. Sudska odluka stiče pravnosnažnost u situaciji kada se ista ne
može više pobijati redovnim pravnim lekom... Sudska odluka postaje izvršna kada je istekao rok
za dobrovoljno ispunjenje obaveze iz iste od strane obaveznog lica. Pravna posledica nastupanja
izvršnosti je da se stiču uslovi za prinudno izvršenje. Dakle, pravnosnažnost i izvršnost su različiti
pravni instituti... V. Rešenje Višeg trgovinskog suda Iž 2420/2009 od 17.09.2009.
56 Čl. 37 Zakon o izvršnom postupku, Sl. list SRJ, br. 28/2000, 73/2000 i 71/2001).
57 Čl. 50 Zakon o izvršnom postupku, Sl. glasnik RS, br. 125/2004).
58 Mada je takvo shvatanje instituta potvrde o izvršnosti u srpskom pravu postojalo i ranije.
Borivoje Poznić, Građansko procesno pravo, Beograd, 1996, str. 366.
503
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Nakon kraće normativne pauze, u ZIO (2011) kada je ovaj institut izostao,
došlo je povrataka na staru koncepciju, tako da prema ZIO (2015) “izvršna ispra-
va mora biti snabdevena potvrdom o izvršnosti i to kada su u pitanju sudske od-
luke… ali i javnobeležničke isprave koje imaju snagu izvršne isprave”.59 Od ovog
pristupa nije se odustalo ni prilikom izmena ZIO (2019) godine, tako da se odno-
sna norma u pogledu neophodnosti potvrde o izvršnosti na izvršnoj ispravi nije
menjala.
Konkretan slučaj realizacije ugovora o hipoteci

bez potvrde o izvršnosti
U jednom konkretnom slučaju koji je dospeo pred srpske sudove, a tiče se

Ugovora o hipoteci od 26.09.2013. koji je sačinjen pred Prvim osnovnim sudom u
Beogradu Ov I br. 178219/2013, obezbeđeno potraživanje proisteklo je iz porav-
nanja zaključenog između dva nerezidenta od kojih je jedna kompanija registro-
vana na Kipru, a druga na Britanskim Devičankim Ostrvima. Ugovor o hipoteci
zaključili su hipotekarni poverilac registrovan na Britanskim Devičanskim Ostr-
vima i rezident - vlasnik nepokretnosti u Republici Srbiji, koji je kao realni duž-
nik hipotekom garantovao za dug nerezidenta sa Kipra. Na osnovu ovog pomenu-
tog Ugovora o hipoteci kao izvršne isprave pokrenuta su dva izvršna postupka na
različitim nepokretnostima: Rešenje Privrednog suda u Beogradu 3 II 1350/2017
od dana od 11.09.2017. godine i Rešenje Privrednog suda u Beogradu 5 I I 213/17
od 12.04.2017. godine. U međuvremenu, od zasnivanja hipoteke do iniciranja iz-
vršnog postupka, založni dužnik je pravo svojine na hipotekovanim nepokretno-
stima preneo na novog vlasnika.60
Pitanje neophodnosti potvrde o izvršnosti na izvršnoj ispravi u konkretnom
slučaju nije postavio izvršni dužnik, već novi vlasnik (hipotekovane) nepokretno-
sti kao učesnik u postupku.
Prema ZIO (2015), izvršenje kad se posle sticanja založnog prava promeni
vlasnik nepokretnosti je normirano na sledeći način:
59 Mladen Nikolić, Zakon o izvršenju i obezbeđenju sa komentarom najznačajnijih novina i
modelima, Beograd 2016, str. 267.

60 Zasnivanjem hipoteke na nepokretnoj imovini ne umanjuju prava vlasnika hipotekovane
nepokretnosti, već on i posle nastanka hipoteke ima pravo da drži predmet hipoteke, da ga upotre-
bljava prema uobičajenoj nameni, da pribira prirodne ili građanske plodove i da predmet hipoteke
otuđi i svoja prava prenese na pribavioca. Presuda Vrhovnog kasacionog suda, Prev 118/2017 od
15.6.2017. godine, Paragraf Lex.
504
“Ako se posle sticanja založnog prava na nepokretnosti promeni vlasnik ne-

pokretnosti, založni poverilac naznačava u predlogu za izvršenje zalogodavca kao
izvršnog dužnika, a novi vlasnik dužan je da trpi namirenje na nepokretnosti”.61
ZIO (2015) je izričit da se u opisanoj situaciji davalac založne izjave ozna-
čava kao izvršni dužnik, bez obzira što je u periodu od sačinjavanja izvršne ispra-
ve došlo do promene vlasnika nepokretnosti i bez obzira da li je davalac založne
izjave ujedno i korisnik kredita.
Složenost nastale pravne situacije, otvorila je neka dodatna pitanja koja
strogo posmatrano nisu predmet naše analize u ovom naučnom članku, ali ih ni-
smo mogli ostaviti po strani, pre svega zbog značaja koji mogu imati za postupa-
nje srpskih sudova u budućim sličnim situacijama.
Ove uzgredne nedoumice, tiču se pre svega obaveze dostavljanja rešenja o
izvršenju i drugih akata u postupku novom vlasniku nepokretnosti, a potom pra-
va novog vlasnika da u odnosu na dostavljene mu akte upotrebi pravna sredstva
koja su inače na raspolaganju izvršnom dužniku.
Dostavljanje novom vlasniku (hipotekovane) nepokretnosti
Prema ZIO (2015), “akti suda i javnog izvršitelja i pismena stranaka i dru-
gih učesnika u postupku dostavljaju se i novom vlasniku nepokretnosti.”62
61 ZIO čl. 153. Izmena ZIO (2019) ovom pitanju se pristupa drugačije: “Ako se posle stican-
ja založnog prava na nepokretnosti promeni vlasnik nepokretnosti, založni poverilac naznačava u

predlogu za izvršenje novog vlasnika nepokretnosti, kao izvršnog dužnika”. Nije propisana obave-
za da se rešenje u izvršenju i drugi akti u postupku dostavljaju davoacu založne izjave. Smatramo da
je novo rešenje prihvatljivije iz ugla poslovne prakse, pošto je novi vlasnik nepokretnosti po pravi-
lu i korisnik kredita, ali da mnoga pitanja u ovom kontekstu i dalje ostaju otvorena. Ako novi vlas-
nik nepokretnosti umre ili ode pod stečaj založna izjava gubi mnogo od svoje efikasnosti. Založni
poverilac tako bez njegove saglasnosti biva doveden u nepovoljniji položaj. Zakonodavac nije prih-
vatio predlog pravne teorije da se ovo pitanje normira, tako da ako dođe do prenosa svojine na hi-
potekovanoj nepokretnosti, hipotekarni poverilac ne može da iz tog razloga trpi bilo kakve štetne
posledice, te mu treba dati mogućnost izbora da kao izvršnog dužnika naznači davoca založe izjave
ili novog vlasnika hipotekovane nepokretnosti, s tim da svako od ova dva lica, koje nije naznačeno
u predlogu za izvršenje kao izvršni dužnik ima pravo da mu se dostavljaju svi akti u postupku i da
koristi pravne lekove i druga pravna sredstva kako bi zaštitio svoj pravni interes. Takvim rešenjem
postigao bi se odgovarajući balans u zaštiti interesa hipotekarnog poverioca, davaoca založne iz-
jave i novog vlasnika nepokretnosti. V. Nenad Tešić, “O procesnom položaju novog vlasnika (hipo-
tekovane) nepokretnosti u izvršnom postupku”, Usklađivanje poslovnog prava Srbije s pravom Evrop-
ske unije (2017), (Ur. Vuk Radović), Beograd, 2017, str. 463.
62 ZIO, čl. 153, st. 2.
505
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
U jednom konkretnom slučaju koji se našao pred Privrednim sudom u Beo-

ogradu eskaliralo je pitanje, da li je javni izvršitelj dužan da sve akte u postupku
dostavi novom vlasniku nepokretnosti?
Nakon što je zahtev za otklanjanje nepravilnosti u kome se novi vlasnik po-
zvao na ovo svoje pravo odbijen od javnog izvršitelja, Privredni sud u Beogradu
po prigovoru odlučio na sledeći način:
“Usvaja se prigovor učesnika u postupku od 10.05.2018. godine, pa se usva-
ja zahtev za otklanjanje nepravilnosti od 03.05.2018. godine i utvrđuje se da je
učinjena nepravilnost u postupku propuštanjem dostavljanja akata suda, javnog
izvršitelja i pismena stranaka u postupku koji se vodi pred javnim izvršiteljem
Nemanjom Protićem pod brojem Zam 3/2018 a po osnovu Rešenja o izvršenju
Privrednog suda u Beogradu 4 II 1350/2017 od 11.09.2017. godine novom vla-
sniku nepokretnosti “N.V.I.L.” d.o.o. Beograd iz Beograda pa se nalaže javnom
izvršitelj Nemanji Protiću iz Beograda dostavljanje svih pismena stranaka, aka-
ta javnog izvršitelja, kao i Rešenja o izvršenju privrednog suda u Beogradu 4 II
1350/2017 od 11.09.2017. godine novom vlasniku nepokretnosti “N.V.I.L.” d.o.o.
Beograd iz Beograda”63...
“Do istog zaključka dolazi se i shodnom primenom ZPP. Prema čl. 374, st. 7
ZPP, a u vezi čl. 39 ZIO postoji bitna povreda odredaba parničnog postupka ako
stranci nezakonitim postupanjem, a naročito propuštanjem dostavljanja, nije data
mogućnost da raspravlja”.64
Suprotno prethodnom, po prigovoru slične sadržine, isti sud donosi potpu-
no drugačiju odluku, potvrđujući rešenje javnog izvršitelja kojim je odbijen za-
htev za otklanjanje nepravilnosti zbog nedostavljanja procene knjižnom vlasni-
ku nepokretnosti radi izjašnjenja pre donošenja zaključka o utvrđenju vrednosti.
“Naime treće lice pobija odluku u delu koji se odnosi na odbijanje zahteva
za otklanjanje nepravilnosti ... zbog nepravilno preduzete radnje procene i utvrđi-
vanja vrednosti nepokretnosti ističući da mu javni izvršitelj nije pre procene do-
stavio izveštaj stučnog lica. Po stanovištu veća ovog suda treće lice nije stranka u
postupku, te je obaveza dostavljanja pismena imenovanom sužena i ne može se
upodobiti njegov položaj položaju u izvršnom postupku položaju umešača u par-
ničnom postupku kako to pokušava treće lice. Treće lice je samo ono lice koje
tvrdi da ima određeno prava na predmetu izvršenja, ali mu Zakon o izvršenju i
obezbeđenju osim prava na podnošenje prigovora trećeg lica, pokretanja parnič-
nog postupka i zahteva za otklanjanje nepravilnosti ne daje druga procesna prava,
63 Rešenje Privrednog suda u Beogradu 2 Ipv (I) 148/18 od dana 02.07.2018. (iz arhive
Suda).
64 Ibidem.
506
na primer, u konkretnom slučaju, pravo na preduzimanje radnje u cilju procene

vrednosti predmeta izvršenja na kome tvrdi da ima neko pravo. To ne proizilazi
ni iz jedne odredbe Zakona o izvršenju i obezbeđenju i u tome delu ne može doći
do shodne primene Zakona o parničnom postupku.
Stoga veće ovog suda smatra da nema nepravilnosti u propuštanju javnog
izvršitelja da trećem licu dostavi procenu nepokretnosti od strane sudskog vešta-
ka, odnosno nema povrede raspravnog načela pri čemu se napominje da je ovo
načelo jedno od osnovnih načela parničnog postupka da nasuprot tome čak i re-
šenje o izvršenju donosi pre omogućavanja drugoj strani da se izjasni”. 65
Na ovome tragu je i druga odluka Privrednog suda u Beogradu povodom
iste izvršne isprave.
Sud odbija prigovor novog vlasnika (hipotekovane) nepokretnosti, zaklju-
čujući da je dovoljno da se vlasniku nepokretnosti u izvršnom postupku dosta-
ve samo “relevantni akti”: Zaključak o javnoj prodaji, Zaključak o dodeljivanju i
Zaključak o predaji.66 Iz napred navedenog proizilazi da po mišljenju suda, Za-
ključak o utvrđenju vrednosti nije dovoljno relevantan da bi se dostavljao vlasni-
ku nepokretnosti, da je ovome svejedno da li je zaključak o utvrđenju vrednosti
obrazložen i koja je utvrđena tržišna vrednost nepokretnosti.
Dа li novi vlasnik (hipotekovane) nepokretnosti ima pravo na žalbu? – Na pi-
tanje da li novi vlasnik (hipotekovane) nepokretnosti ima pravo da mu budu do-
stavljeni akti u postupku, prirodno se nadovezuje pitanje, da li novi vlasnik (hipo-
tekovane) nepokretnosti može izjaviti žalbu u odnosu na dostavljeno mu rešenje
o izvršenju? U konkretnom slučaju koji smo ovde podvrgli analizi, o tome je prav-
nosnažno odlučeno odlukom Privrednog apelacionog suda.
Prema ovom sudu, podnosilac žalbe “N. V. I. L.” d.o.o. je u odluci prvoste-
pnog suda “greškom označen kao treće lice, a treba da stoji vlasnik nepokretnosti”
(str. 1)... “U konkretnoj situaciji upravo je vlasnik nepokretnosti lice prema kome
65
Rešenje Privrednog suda u Beogradu 2 Ipv(I) 334/18- Zam 3/2018 od 15.01.2019. pri-
mljeno dana 28.01.2019. godine. Smatramo ovu odluku primerom negativne prakse proizvoljnog
odlučivanja, contra legem bez bilo kakvog utemeljenja u zakonu. Iz napred navedenog, može se za-
ključiti samo da članovi ovog sudskog veća, zbog stalnih promena zakonskih rešenja još uvek nisu
stigli da se upoznaju sa normama ZIO (2015). U čl. 153, st. 1 ZIO (2015) izričito je uređen položaj
novog vlasnika nepokretnosti koji je kao lice kome je nakon upisa hipoteke preneta svojina na hipo-
tekovanoj nepokretnosti učesnik u postupku i dužan je da trpi namirenje. Knjižni vlasnik nepokret-
nosti nije, dakle, treće lice kako se to navodi u sudskoj odluci. U stavu 2 istog čl. 153 ZIO, izričito je
propisan obaveza da se akti suda i javnog izvršitelja i pismena stranaka i drugih učesnika u postup-
ku dostavljaju i novom vlasniku (hipotekovane) nepokretnosti.
66 Rešenje Privrednog suda u Beogradu 4 Ipv(I) 449/18 - I I 2/2018 od 24.01.2019. (iz arhive
Suda).
507
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
se potraživanje namiruje, iz čega se može zaključiti da suštinski vlasnik nepokret-

nosti ima položaj izvršnog dužnika u ovom izvršnom postupku i da je zato ovla-
šćen da podnese žalbu”67...
Smatramo da pravo na pravično suđenje, u širem smislu proizilazi iz prin-
cipa vladavine prava. Ovo pravo podrazumeva pravo na kontradiktorni postupak
i princip jednakosti procesnih sredstava. Primena procesnih pravila na način na
koji jedna stranka u konkretnom slučaju – učesnik u postupku sa samostalnim
imovinskim interesom u postupku stavlja u nepovoljniji procesni položaj u odno-
su na izvršnog poverioca predstavlja očiglednu povredu prava na jednaku prav-
nu zaštitu.”
Iz dužnosti novog vlasnika nepokretnosti da trpi namirenje proizilazi i nje-
govo pravo da učestvuje u postupku, kao i da u delotvornom pravnom sredstvu
iznese činjenice i pravne tvrdnje i tako zaštiti svoj imovinski interes, tj. pravo na
imovinu.
U pogledu procesnih sredstava koja su im data na raspolaganje u bilo kojoj
fazi postupka, ova dva lica sa suprotnim imovinskim interesima, izvršni poverilac
koji zahteva namirenje i vlasnik nepokretnosti koji trpi namirenje, jedan naspram
drugoga ne mogu biti dovedena u suštinski nepovoljniji položaj.
Da li zaključak o utvrđenju vrednosti mora biti obrazložen? – U istom po-
stupku sprovođenja izvršenja, povodom prigovora izvršnog dužnika, sud je utvr-
dio nepravilnost u situaciji kada zaključak o utvrđenju vrednosti nije obrazlo-
žen.68 U ovoj odluci Privredni sud u Beogradu zaključuje sledeće:
“Iz zaključka o utvrđenju vrednosti se ne može sa sigurnošću utvrditi na
osnovu kojih parametara i na osnovu koje procene je javni izvršitelj utvrdio cenu
nepokretnosti, te se ne može utvrditi da li ista cena tržišna, budući da se u pred-
metnom zaključku javni izvršitelj ne poziva na osnovu čega je vršena procena
cene, niti da li je ista cena tržišna. Imajući u vidu da procena vrednosti nepokret-
nosti predstavlja izvršnu radnju koja prethodi prodaji nepokretnosti i da se pro-
daja upravo vrši na osnovu cene utvrđene zaključkom izvršitelja po oceni veća za-
ključak o utvrđenju vrednosti mora sadržati jasne pokazatelje na osnovu čega je
izvršena procena nepokretnosti u skladu sa čl. 165, st. 2 ZIO.
“Javni izvršitelj je bio u obavezi da procenu ... dostavi izvršnom poverocu i
izvršnom dužniku radi isticanja eventualnih primedbi na procenu tržišne vred-
nosti sve u skladu sa članom 5 Zakona o parničnom postupku, a u vezi sa članom
39 Zakona o parničnom postupku što javni izvršitelj nije učinio... u skladu sa na-
67 Rešenje Privrednog apelacionog suda 4 Iž 1261/18 od 17.01.2019. (iz arhive Suda).
68 Rešenja Privrednog suda u Beogradu 1 Ipv (I) 141/18 od 01.06.2018, i Dopunsko Rešenje
Privrednog suda u Beogradu 1 Ipv (I) 141/18 od 06.07.2018. (iz arhive Suda).
508
čelom ravnopravnosti stranaka u postupku potrebno je pružiti mogućnost i izvrš-

nom dužniku da se izjasni o utvrđenoj vrednosti nepokretnosti.”69
Ova odluka Privrednog suda u Beogradu je detaljeno obrazložena, s tim što
se mora dopuniti u delu da se obaveštenje o ceni pribavljeno od veštaka, mora do-
staviti ne samo izvršnom dužniku i izvršnom poveriocu, već i (knjižnom) vlasni-
ku nepokretnosti kako bi ovaj bio u mogućnosti da stavi primedbe na procenu.
Međutim, u istom slučaju povodom identičnog prigovora novog vlasnika
hipotekovane nepokretnosti, isti sud donosi potpuno suprotnu odluku:
“Uvidom u spise predmeta, veće je utvrdilo da navedeni Zaključak o utvr-
đenju vrednosti nepokretnosti nije snabdeven obrazloženjem, ali kao čl. 23, st. 4 i
čl. 25, st. 5 ZIO propisuju da se zaključcima upravlja postupkom, a ne meritorno
odlučuje, te i kako protiv zaključka nije dozvoljen pravni lek takva odluka – Za-
ključak ne mora da sadrži obazloženje... 70
Smatramo da okolnost da zaključak o utvrđenju vrednosti nepokretnosti ne
sadrži obrazloženje, tako da se ne vidi kako je javni izršitelj došao do utvrđene tr-
žišne cene, predstavlja očiglednu povredu prava na obrazloženu sudsku odluku
i ne zadovoljava standarde pravičnog suđenja,71 uspostavljene ustavnosudskom
praksom i praksom Evropskog suda za ljudska prava.
Sudska odluka ne može da bude bez ikakvog obrazloženja, niti obrazloženje
može da bude lapidarnog karaktera.72 Sličnim povodom, Ustavni sud RS konsta-
tuje da se “prilikom razmatranja garancija iz člana 32. stav 1. Ustava ne sme zasta-
ti na formalnom ispitivanju da li su one poštovane, već se mora osporena odluka
sagledati i u svetlu garancija koje nisu izričito predviđene. Jedna od takvih garan-
cija, odnosi se na obavezu suda da obrazloži svoju odluku – naime, stranka ima
pravo da bude upoznata sa stavovima na kojima je sud zasnovao svoju odluku. To
pravo stranke je praćeno dužnošću suda da iznese razloge svoje odluke, koji pred-
stavljaju jemstvo objektivnosti suđenja, kojom se sprečavaju zloupotrebe.73
Pravo na obrazloženu odluku ne znači da samo one odluke protiv kojih je
dozvoljeno pravno sredstvo moraju biti obrazložene. Ustavno pravo na pravično
69 Rešenje Privrednog suda u Beogradu 1 Ipv (I) 141/18 od 01.06.2018 i Dopunsko Rešenje
Privrednog suda u Beogradu 1 Ipv (I) 141/18 od 06.07.2018 (iz arhive Suda).
70 Rešenje Privrednog suda u Beogradu 2 Ipv(I) 334/18 – Zam 3/2018 od 15.01.2019. (iz
arhive Suda).
71 Ustav RS, Sl. glasnik RS, br. 98/2006, čl. 32. st. 1.
72 V. Odluka Ustavnog suda Už 7073/2015 od 6.7.2017. godine. S tim u vezi, v. i odluke Ev-
ropskog suda za ljudska prava: Georgiadis protiv Grčke, od 29. maja 1997. godine, § 43; Higgins i os-
tali protiv Francuske, od 19. februara 1998. godine, § 43.).
73 V. Odluka Ustavnog suda, Už. br. 81/2009 od 18. aprila 2012. godine, objavljena u Sl.
glasniku RS, br. 52/2012 od 22. maja 2012. godine.
509
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
suđenje podrazumeva da o pravima i obavezama nekog lica odlučuje nezavisan,

nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku. Ako
odluka nije obrazložena ne može se znati da li je doneta odluka objektivna i pra-
vična.74
Da li novi vlasnik (hipotekovane) nepokretnosti može zahtevom za otklanja-
nje nepravilnosti pobijati zaključak o utvrđenju vrednosti? – Smatramo da je Za-
ključak o utvrđenju vrednosti nesumnjivo odluka kojom je odlučuje o pravu, oba-
vezi ili zakonu zasnovanom interesu novog vlasnika hipotekovane nepokretnosti.
Ako je zaključak donet u skladu sa zakonom, novi vlasnik nepokretnosti je dužan
da trpi namirenje prinudnom prodajom nepokretnosti po tako utvrđenoj ceni.
Međutim, upravo iz te dužnosti da trpi namirenje proizilazi i pravo vlasnika
nepokretnosti da delotvornim pravnim sredstvom pokrene postupak preispitiva-
nja zakonitosti one odluke koja mu takvu dužnost nameće.
Ne dajući mogućnost vlasniku nepokretnosti da se izjasni na procenu izra-
đenu od “poveriočevog veštaka”, pre donošenja zaključka o utvrđenju vrednosti,
niti uzimajući u obzir procenu dostavljenu od vlasnika nepokretnosti po zahtevu
za otklanjanje nepravilnosti, vlasniku nepokrenosti je povređeno više ustavom za-
jemčenih prava kao što su: pravo na pravično suđenje i pravo na pravno sredstvo.
Ako u odnosu na procenu koju je izradio veštak angažovan od strane iz-
vršnog poverioca, vlasnik nepokretnosti (realni dužnik) ne može staviti bilo ka-
kvu primedbu, pre donošenja zaključka o utvrđenju vrednosti, niti može pobijati
zaključak o utvrđenju vrednosti odgovarajućim zahtevom za otklanjanje nepra-
vilnosti koji sadrži kontraveštačenje, javni izvršitelj bi mogao na osnovu procene
koju mu dostavi veštak izabran od izvršnog poverioca utvrditi kako neka nepo-
kretnost vredi 1 evro, a da vlasnik nepokretnosti ne može pokrenuti postupak za
preispitivanje takve odluke.
Takvo rezonovanje Suda suprotno je načelu kontradiktornosti u postupku i
načelu jednakosti pravnih sredstava, te širom otvora vrata zloupotrebama i arbi-
74 Na primer, u konkretnom slučaju, u veštačenju koje je dostavio izvršni poverilac, a koje
javni izvršitelj neselektivno prihvata, veštak građevinske struke se opredeljuje za jednu metodu pro-
cene kada su u pitanju stanovi -”Direktno upoređivanje tržišnih cena (eng. Comparasion method)”, a
za sasvim drugu metodu procene kada su u pitanju garažna mesta – “Prinosni pristup (eng. Income
method)”. Veštak se pritom za različite metode procene tržišne vrednosti nepokretnosti opredelju-
je bez bilo kakvog obrazloženja za takav nedosledan pristup. U konkretnom zaključku o utvrđenju
vrednosti nije navedno ni da li je usvojena cena tržišna i na osnovu kojih parametara je javni izvr-
šitelj došao do ove cene, nije naznačeno zašto je poverenje poklonjeno proceni izrađenoj od vešta-
ka koga je izabrao izvršni poverilac, a nisu uzeti u razmatranje nalazi veštaka koga je izabrao izvršni
dužnik, niti izveštaj veštaka koga je izabrao vlasnik nepokretnosti. Nije obrazloženo ni zašto u ta-
kvoj situaciji dostavljanja nekoliko različitih procena tržišne vrednosti u postupku nije postojala po-
treba za “superveštačenjem” i sl.
510
trernoj primeni prava neprihvatljivoj u jednom pravnom sistemu koje počiva na

vladavini prava.
Dostavljanje podnesaka novog vlasnika (hipotekovane) nepokretnosti izvrš-
nom dužniku. – U konkretnom slučaju postavljeno je i pitanje, da li postoji obave-
za javnog izvršitelja da podneske trećeg lica, na primer zahteve za otklanjanje ne-
pravilnosti, dostavi ne samo izvršnom poveriocu, već i izvršnom dužniku?
S tim u vezi, Rešenjem Privrednog suda u Beogradu je odbijen prigovor iz-
vršnog dužnika i potvrđeno rešenje javnog izvršitelja.
Članom 5, st. 1 Zakona o parničnom postupku, propisano je da će sud sva-
koj stranci da pruži mogućnost da se izjasni o zahtevima, predlozima i navodi-
ma protivne stranke. “U konkretnom slučaju, izvršni dužnik tvrdi da je učinje-
na nepravilnost jer je usled nedostavljanja pismena trećeg lica ostao uskraćen da
se izjasni na zahteve i navode trećeg lica... Kako treće lice nije suprotna stranka
u postupku te njihovi interesi nisu u koliziji izjašnjenje izvršnog dužnika nije od
uticaja na donošenje odluke u ovoj pravnoj stvari... ZIO se u ovoj pravnoj stva-
ri primenjuje kao lex specialis, te kako sam ZIO ne predviđa dužnost dostavljanja
pismena trećeg lica, to nema mesta shodnoj primeni ZPP u ovom delu, te nedo-
stavljanjem pismena trećeg lica nije učinjena nepravilnost u postupku.”75
Ostaje pomalo nejasno na osnovu čega je naslovni sud zaključio da interesi
novog vlasnika (hipotekovane) nepokretnosti kao učesnika u postupku i izvršnog
dužnika nisu i ne mogu biti suprostavljeni. Ipak, ne vidimo razlog da se podnes-
ci novog vlasnika (hipotekovane) nepokretnosti ne dostavljaju izvršnom dužniku,
a da se njemu prepusti da li će se i kako izjasniti o zahtevima, predlozima i navo-
dima novog vlasnika. Moguće je, na primer da izvršni dužnik tvrdi da je novi vla-
snik (hipotekovane) nepokretnosti upisan u javne knjige na osnovu ništavog ugo-
vora, što implicira da je izvršni dužnik i dalje vlasnik nepokretnosti, te da shodno
tome zahteva da se njemu isplati višak cene koji preostane nakon što je nepokre-
nost unovčena, a izvršni poverilac namiren. U takvoj situaciji, na primer, podnes-
ci koje dostavlja novi vlasnik (hipotekovane) nepokretnosti nisu bez značaja za
izvršnog dužnika kao što zaključuje Sud.
Da li se čl. 44 ZIO primenjuje i na založne izjave
U konkretnom postupku sprovođenja izvršenja koji je predmet naše analize

dogodilo se i to da je nakon dostavljanja rešenja o izvršenju novom vlasniku ne-
pokretnosti, ovaj zahtevao da se postupak obustavi. Jedan od razloga koji je nave-
den u zahtevu za obustavu je okolnost da ugovor o hipoteci kao izvršna isprava na
75 Rešenje Privrednog suda u Beogradu 6 Ipv (i) 345/2018 od 27.08.2018. godine.
511
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
osnovu koje je iniciran postupak izvršenja nije imao klauzulu izvršnosti, što je u
direktnoj suprotnosti sa čl. 44 ZIO po kome svaka izvršna isprava mora biti snab-
devena potvrdom izvršnosti.
Sud nije prihvatio ovu argumentaciju uz sledeće obrazloženje:
“Kako je u konkretnom slučaju uvidom u Izvod iz lista nepokretnosti br....
KO Savski venac veće utvrdilo da je Rešenjem br... dozvoljen upis založnog pra-
va izvršne vansudske hipoteke na nepokretnosti založnog dužnika .... na osno-
vu ugovora o hipoteci koji je overen kod Prvog osnovnog suda br. ... proizilazi da
je predmetni ugovor o hipoteci ispunio propisane uslove i da predstavlja izvršnu
ispravu u smislu Zakona o izvršenju i obezbeđenju na osnovu koje se može pod-
neti predlog za izvršenje.”76
Isto rezonuje po žalbi na rešenje o izvršenju i Privredni apelacioni sud.
“Prema stanovištu suda čl. 41 ZIO samo “ukazuje da ugovor o hipoteci i za-
ložna izjava imaju svojstvo izvršne isprave, a ne ukazuju na to da se na ugovor
o hipoteci i založnu izjavu mora staviti potvrda izvršnosti. S navedenih razloga
neosnovani su navodi vlasnika nepokretnosti da je ugovor o hipoteci morao biti
snabdeven klauzulom izvršnosti u skladu sa članom 44 ZIO.”77
Smatramo da je u takvim odlukama sudova izostala suštinsko obrazloženje,
zašto sud smatra da se na ugovor o hipoteci kao izvršnu ispravu ne primenjuje čl.
44 ZIO. Na primer, sudovi u navedenim odlukama tvrde da ugovor o hipoteci ne
mora da ima potvrdu o izvršnosti, ali ne daju obrazloženje na koje se onda izvrš-
ne isprave odnosi deo norme iz čl. 44 ZIO, st. 2 da javni beležnik stavlja potvrdu
na izvršnu ispravu. Sudovi u navedenim odlukama ne obrazlažu koja je razlika iz-
među, s jedne strane, pravnosnažne sudske odluke koja se nalazi na spisku izvrš-
nih isprava (ZIO čl. 41. st. 1, tačka 1) i mora shodno ZIO čl.44 biti snabdevena
potvrdom o izvršnosti i s druge strane, ugovora o hipoteci koji se nalazi na istom
spisku izvršnih isprava (čl. 41, st. 1, tačka 4), ali prema mišljenju sudova predstav-
lja izuzetak koji se od ostalih izvršnih isprava razlikuje po tome što mu suprotno
opštem pravilu iz čl. 44 ZIO za iniciranje izvršnog postupka nije neophodna po-
tvrda o izvršnosti?
U istovrsnim činjeničnim i identičnim pravnim situacijama Privredni ape-
lacioni sud u Beogradu je odlučivao drugačije tvrdeći da je izvršna isprava sa po-
tvrdom izvršnosti obavezan prilog predloga za izvršenje.
“Uz predlog za izvršenje podnet sudu koji nije odlučivao o potraživanju u
prvom stepenu, mora se priložiti izvršna isprava snabdevena potvrdom o izvršno-
sti. S obzirom da izvršni poverilac predlog za izvršenje zasniva na izvršnoj ispravi
76 Rešenje Privrednog suda u Beogradu 6 I Ipv I 515/18 od 25.12.2018, str. 3.
77 Rešenje Privrednog apelacionog suda u Beogradu 4 Iž 1261/18, 17.09.2018, str. 3.
512
Privrednog suda u B, a da predlog podnosi Privrednom sudu u S M, saglasno čl.

59, stav 2 ZIO je bio dužan da uz predlog za izvršenje podnese ispravu u propisa-
nom obliku i uz to snabdevenu potvrdom o izvršnosti.
Samo tada bi se moglo smatrati da je predlog podnet na osnovu isprave koja
ima svojstvo izvršne isprave. Suprotno tome, izvršni poverilac samo u predlogu
iznosi tvrdnju o izvršnosti isprave bez propisanog dokaza, potvrde o izvršnosti.
Potvrda je nužna, jer izvršni sud ne ispituje pravilnost date potvrde, već
može da postupa samo na osnovu isprave koja potvrdu sadrži, bez obzira da li je
data u skladu sa zakonom ili nije od strane suda koji je potraživanju odlučivao.”78
Na ovom tragu je i druga odluka Suda objavljena u istom Biltenu sudske
prakse. U ovoj odluci se navodi da prilozi predstavljaju sastavni deo predloga za
izvršenje, pa nedostavljanje obaveznog priloga, kakav je izvršna isprava na osno-
vu koje se traži izvršenje čini predlog neurednim i razlog je odbačaja, osim kada
se podnosi sudu koji je odlučivao o potraživanju u prvom stepenu.
“Zato je na osnovu člana 79 i 80 ZIO odlučeno kao u izreci ovog rešenja,
odnosno rešenje je ukinuto u celini, predlog za izvršenje je odbačen zato što je
nepotpun, a izvršenje je obustavljeno i ukinute su sprovedene izvršne radnje u
celini”.79
Paricioni rok. – U pravnoj književnosti se tradicionalno ističe da bi dozvo-
la izvršenja na osnovu izvršnog naslova mogla biti izdata, potrebno je pored toga
da je samo materijalnopravno ovlašćenje prispelo i da je protekao rok koji je u iz-
vršnom naslovu određen za ispunjenje dužne činidbe, da je protekao tzv. pari-
cioni rok. Taj rok se može javljati kod svih vrsta izvršnih isprava (tako da se, na
primer, može u poravnanju propisivati da izvršenje dužne činidbe ima uslediti u
izvesnom roku, a to znači da će se prinudno izvršenje moći zahtevati tek posle
proteka tog roka, isto važi i za javnobeležničke akte.80
Ukidanje potvrde o izvršnosti. – Izvršnost prestaje ukidanjem potvrde o iz-
vršnosti. Prema Zakonu, neosnovanu potvrdu o izvršnosti ukida rešenjem sud ili
drugi organ koji je izdao, ili javni beležnik, na predlog stranke ili po službenoj
dužnosti.81 Kada je založna izjava sačinjena od javnog beležnika, javni beležnik je
78 Iz rešenja Privrednog apelacionog suda Iž 220/18 (1) od 01.03. 2018 godine, Bilten sudske
prakse Privrednih sudova br. 1/2018, 28–29.

79 Iz rešenja Privrednog apelacionog suda Iž 220/18 (3) od 01.03. 2018 godine, Bilten sudske
prakse Privrednih sudova br. 1/2018, 30.

80 Borislav T. Blagojević, Sistem izvršnog postupka, Beograd, 1938, 149.
Opširnije o ukidanju klauzule izvršnosti, Mihajlo Dika, Građansko ovršno pravo I knjiga,
81
Opće građansko ovršno pravo, Zagreb, 2007, str. 251.
513
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nadležan da odlučuje o njenom ukidanju.82 U takvom postupku javni beležnik se

ne upušta u ocenu pravnog odnosa ili subjektivnog prava koje je sadržano u izvrš-
noj ispravi, već samo ceni valjanost potvrde izvršnosti, odnosno ispunjenje proce-
snih uslova u pogledu izvršnosti odluke.83
UMESTO ZAKLJUČKA – PREDLOG ZA UKIDANJE PRINUDNE

VANSUDSKE PRODAJE HIPOTEKOVANE NEPOKRETNOSTI
U pogledu pitanja koje smo ovom prilikom stavili u središte našeg istraživa-
nja, da li ugovor o hipoteci i založna izjava moraju biti snabdeveni klauzulom iz-
vršnosti, odgovor se čini prilično jasnim, a glasi da se ugovor o hipoteci i založna
izjava na osnovu kojih se podnosi predlog za izvršenje u tom pogledu ne razliku-
ju od drugih izvršnih isprava. Prema opštem pravilu iz čl. 44. st. 2 ZIO, javni be-
ležnik pred kojim su ove isprave sačinjene, posebnom klauzulom potvrđuje nji-
hovu izvršnost.84
Iako se radi o naizgled jednostavnom odgovoru, iz prethodne rasprave se
može relativno jasno raspoznati da je i u ovom pogledu došla da izražaja jedna od
“plamtećih” mana srpskog pravosuđa - potpuna neujednačenost u postupanju.85
Smatramo da slobodno sudijsko uverenje ne može u ovoj meri ići na uštrb
pravne sigurnosti. Ako neki sudija ili sudijsko veće želi da odstupi od većinskog
stava, onda to razilaženje mora biti detaljno (suštinski) obrazloženo i utemelje-
no sa preciznim pozivom na norme zakona Republike Srbije, dostignuća prakse
Evropskog suda pravde i Evropskog suda za ljudska prava, kao i na stavove doma-
će i strane pravne teorije. U suprotnom, stvar je krajnje jednostavna, u istoj zgra-
di ne mogu postojati različiti kantari za odmeravanje prava. Nešto što je pravda u
jednoj sudnici, ne može biti nepravda, u drugoj sudnici.
Čini se da je sistem prinudnog izvršenja tražbine obezbeđene izvršnom hi-
potekom, onako kako je danas koncipiran sa jasnim ulogama svih subjekata u po-
stupku, tako da javni beležnik sačinjava ugovor o hipoteci/založnu izjavu u formi
izvršne isprave, javni registar upisuje izvršnu vansudsku hipoteku, javni belež-
nik stavlja potvrdu o izvršnosti na ugovor o hipoteci i založnu izjavu kao izvršne
isprave, sud, na osnovu izvršne isprave, donosi rešenje o izvršenju, javni izvršitelj,
82 Ako se radi o založnoj izjavi, nešto starijeg datuma koju je overio sud pre vraćanja institu-
ta javnog beležnika u pravni sistem Republike Srbije, za njeno ukidanje biće nadležan sud pred ko-
jim je založna izjava overena.
83 Vrhovni sud Srbije prev 425/97. Navedeno prema: D. Lazarević, str. 63.
84 ZIO, čl. 44, st. 2.
85 Opširnije, Republika Srbija, Vrhovni kasacioni sud, Ujednačavanje sudske prakse – izazovi
i moguća rešenja, https://www.vk.sud.rs, (31.07.2019).
514
na osnovu rešenja o izvršenju, sprovodi postupak izvršenja, licencirani proceni-

telj vrši procenu tržišne vrednosti nepokretnosti koja je predmet izvršenja, sud
vrši kontrolu zakonitosti i pravilnosti u postupku, s jedne strane, dovoljno efika-
san, a s druge strane, ravnomerno štiti interesa izvršnih dužnika, izvršnih poveri-
laca, ali i trećih lica. Ovo naročito, ako se i prilikom neke nove reforme postupka
zasnivanja izvršne hipoteke i njenog prinudnog ostvarenja akcenat stavi na slede-
ća načela:
Načelo zakonitosti i nepristrasnosti. – Ono što je zajedničko za javne belež-
nike i javne izvršitelje je da su oni dužni da postupaju shodno načelu zakonitosti i
nepristrasnosti, a ne u interesu jedne ili druge stranke.
Načelo čuvanja javnog poverenja; Javni beležnik i javni izvršitelj su lica do-
stojna javnog poverenja (lat. fides publica) kojim je Ministarstvo pravde poverilo
vršenje određene javne službe i koji svoju delatnost obavljaju pod nadzorom nad-
ležnog Ministarstva.
Načelo sudske kontrole. – Postupanje javnog beležnika i javnog izvršitelja
podleže sudskoj kontroli. U postupku izvršenja: po žalbi na rešenje o izvršenju,
po prigovorima trećih lica, po zahtevima za otklanjanje nepravilnosti.
Načelo nezavisne procene tržišne vrednosti nepokretnosti;. – Čini se da utvr-
đenje tržišne vrednosti nepokretnosti u postupku prinudnog izvršenja, kod nas
mora ići u pravcu obaveznog uključivanja ovlašćenog sudskog veštaka ili licenci-
ranog procenitelja u radnju procene tržišne vrednosti nepokretnosti, uz precizna
pravila o učešću dužnika u izboru lica koje vrši procenu i mogućnost izjašnjenja
izvršnog dužnika na dostavljeni nalaz veštaka/procenitelja.86
Načelo odgovornosti celokupnom imovinom i načelo obaveznog osiguranja od
profesionalne odgovornosti – Smatramo da pravilo po kome javni beležnici i jav-
ni izršitelji odgovaraju celokupnom imovinom za štetu koju su prozrokovali svo-
jom krivicom, u mnogim slučajevima pojačava njihovu budnost i oprez i iznad
nivoa sudijske pažnje. Ovaj princip čini se treba sagledavati kao celinu sa prin-
cipom obaveznog osiguranja od profesionalne odgovornosti. Ovo iz razloga što
samo u sinergiji, ova dva principa unose dovoljnu dozu pravne sigurnosti u spro-
vođenja izvršenja, naročito uzimajući u obzir mešoviti sudsko-javnoizvršiteljski
sistem izvršenja koji je trenutno na snazi u Republici Srbiji.
86 Licencirani procenitelji obavljaju svoju delatnost pod nadzorom Ministarstva finansija.
Proveru usaglašenosti rada licenciranog procenitelja sa Nacionalnim standardima i kodeksom etike

Akreditovano udruženje, čiji je licencirani procenitelj član, vrši u skladu sa odredbama ovog zako-
na i odgovarajućim internim aktima Akreditovanog udruženja. Akreditovano udruženje dostavlja
Ministarstvu godišnji izveštaj o obavljenim proverama usaglašenosti rada licenciranih procenitelja
sa Nacionalnim standardima i kodeksom etike. Zakon o proceniteljima vrednosti nepokretnosti čl.
35, st. 1 i st. 6.
515
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
S jedne strane, smatramo da postojeći sistem zasnivanja dobrovoljne izvrš-

ne hipoteke i njenog prinudnog ostvarenja koji uključuje više različitih nosilaca
javnopravnih ovlašćenja sa jasno definisanim ulogama, od kojih svaki u svom do-
menu vodi računa o ispunjenosti zakonskih pretpostavki za vođenje postupka,
koji deluju pod nadzorom različitih ministarstava, po prirodi stvari čuvaju svoje
licence, ali i celokupnom imovinom odgovaraju za prozrokovanu štetu, te različita
pravna sredstva kojim strane sa suprotnim interesima mogu inicirati sudsku kon-
trolu postupka, posmatrano u celini predstavlja dovoljnu procesnu garanciju pra-
vičnosti prinudne naplate (mešoviti sudsko-javnoizvršiteljski sistem).
S druge strane, treba jasno kazati da je mogućnost prinudnog vansudskog
namirenja potraživanja hipotekarnog poverioca, kao vid dozvoljene samopomoći,
u nedostatku institucionalnih pretpostavki za neka druga rešenja, u jednom tre-
nutku uvedena u naš pravni sistem, ali da takva pravna pozajmica može biti samo
privremena.87
Ako je ovaj pravni transplant koji vuče korene iz angloameričkog prava i
podseća na institut “foreclosure”,88 mogao imati svoju ulogu u periodu tranzicije
tržišta hipotekarnih kredita kao neka vrsta “šok terapije”, sa podizanjem pomenu-
tog tržišta na noge, ova svrha je isčezla.
Smatramo da je osnovni razlog za uvođenje ovog pravnog instituta, nedo-
statak efikasnosti sudskog izvršenja, vremenom usled brojnih reformi, u srpskom
zakonodavstvu izgubio mnogo od svoje ubedljivosti.
Kao radikalno rešenje skrojeno isključivo po meri hipotekarnog poverio-
ca, prinudna vansudska prodaja hipotekovane nepokretnosti ne odgovara našoj
pravnoj tradiciji, snažno utemeljenoj na načelu audiatur at altera pars. Prinudna
naplata kroz dozvoljenu samopomoć nije spojiva sa arhetipskim razumevanjem
pravde i pravičnosti kod srpskog naroda u kome nema mesta bilo kakvoj proce-
duri zasnovanoj na principu “kadija te tuži, kadija ti sudi”.
Ako je vreme najbolji sudija, onda kod ove pravne pozajmice, ali i kod slič-
nih pravnih pozajmica za koje je vreme pokazalo da nisu u skladu sa pravnim
mentalitetom srpskog naroda, treba postupiti na isti način – zahvaliti se na po-
87 Opširnije o pravnim pozajmicama u evropskom privatnom pravu. Alan Watson, “Legal
Transplants and European Private Law”, vol 4.4 Electronic Journal of Comparative Law, (December
2000), http://www.ejcl.org/ejcl/44/44-2.html, 31.07.2019.
88 Opširnije o opasnim finansijskim proizvodima koji su, između ostalog, doveli do velik-
og broja prinudnih izvršenja i preuzimanja nepokretnosti u SAD, na primer “a teaser rate”, klauzula
kojom se ugovara da je u prve dve - tri godine kamata na zajam fiksna, a kasnije promenjiva, što je
u nekim slučajevima imalo za posledicu i dupliranje vrednosti rate kredita, sl.. Christopher K. Odi-
net, “Foreclosed: Mortgage Servicing and the Hidden Architecture of Homeownership in America”,
Cambridge University Press, 2019, str. 17–18.
516
zajmici, kroz usvajanje onih normativnih rešenja koja ne zanemaruju društvenu i

privrednu stvarnost, ali su primerenija našoj pravnoj kulturi.
Ako srpski zakonodavac uzimajući u obzir suprotstavljene interese adresa-
ta, na koje se norme o prinudnoj naplati potraživanja obezbeđenog hipotekom
odnose, zaključi da nisu sasvim sazreli uslovi za potpuno ukidanje prinudnog na-
mirenja prodajom hipotekovane nepokretnosti kroz dozvoljenu samopomoć, do
trajnog ukidanja vansudskog postupka namirenja može se doći postepeno i to u
dva koraka:
Prvi korak, normativno ograničenje mogućnosti prinudnog vansudskog na-
mirenja samo na slučajeve kada je založna izjava data u korist banke i to samo od
privrednog društva kao pravnog lica koje obavlja delatnost u cilju sticanja dobi-
ti, na primer, izvršna hipoteka radi obezbeđenja potraživanja iz ugovora o kredi-
tu i sl.
Drugi korak, ukidanje prinudne vansudske prodaje hipotekovane nepokret-
nosti i vraćanje prinudnog namirenja potraživanja iz vrednosti hipotekovane ne-
pokretnosti isključivo pod okrilje države, pravosuđa i lica sa javnopravnim ovla-
šćenjima.
NENAD TEŠIĆ, Ph.D.,

ON ENFORCEABILITY OF HYPOTHEC GRANTED BY NOTARIAL ACT
Summary
In this paper, the author, on the one hand, emphasizes that the existing system of a enforce-
able hypothec established through the notarial record as an (voluntary) execution title and its re-
alization, that involves several different public authority holders with clearly defined roles: public
notary, public real estate register, public enforcement agent, licensed real estate appraiser, each in
its domain taking into account legality of procedure, and the various legal remedies by which par-
ties with opposite interests can initiate judicial evaluation of the conducted legal actions, viewed as
a whole is a sufficient guarantee of fairness in the forced collection procedure empowered by state
(public authorities enforcement system, mixed court/public enforcement agent procedure).
On the other hand, the author makes clear that out-of-court forced collection of the hypoth-
ec creditor’s claims, as a form of permissible self-help, at one time has been introduced into Serbian
legal system in the absence of other effective solutions, but that such legal transplant rooted in An-
glo-American foreclosure could only be temporary. This legal transplant may have played its role in
the period of transition, as a “bitter pill to swallow”, but with strengthening of hypothec market, the
main purpose of this legal institute disappeared.
517
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
The author argues that the basic reason for the introduction of this legal institute, the in-
efficiency of judicial enforcement, over time, due to numerous reforms in the Serbian legislation
has lost much of its conviction. As a radical solution tailored solely in favor of the hypothec lender,
the out-of-court forced sale of hypothec real estate does not follow Serbian legal tradition, strongly
based on the principle of audiatur at altera pars.
In other words, self-help realization of hypothec is in sharp contrast to the archetypal un-
derstanding of justice and fairness inherent to the Serbian people, in which there is no place for any
procedure based on the “judge sues you, judge judges you” principle. If time is the best judge, then
this legal transplant, as well as similar legal transplants for which time has shown to be inconsistent
with the Serbian legal mentality, should be treated in the same way – replaced through adoption of
different normative solutions, more appropriate for Serbian legal culture.
If the Serbian legislator concludes that the conditions for the complete abolition of permissi-
ble self-help hypothec enforcement are not fully matured, the out-of-court enforced collection pro-
cedure can be permanently terminated in two steps:
1) The first step, the legislative limitation of the out-of-court forced collection only to the
cases where the hypothec is established in favor of the bank and only by the commercial company
as a legal entity continuously engaged in the lucrative activity, for example, hypothec established in
order to secure a commercial credit agreement, etc.
2) The second step, the abolition of out-of-court realization of hypothec and the return of the
forced collection to the exclusive jurisdiction of the public authority.
Key words: Notarial record (on hypothec) as an execution title, Out-of-court realization of
hypothec, Enforceability clause, Mixed court/public enforcement agent procedure
518
VLADIMIR CRNJANSKI
MOGUĆNOST KOMPENZACIJE U VANSUDSKOM

POSTUPKU NAMIRENJA HIPOTEKARNOG POVERIOCA
U ovom radu pažnja će biti usmerena na pravnu analizu zakonskih uslova o moguć-
nosti kompenzacije u vansudskom postupku namirenja, pre svega mogućnosti kupca da svo-
je potraživanje prebije s cenom hipotekovane nepokretnosti. Mogućnost kompenzacije nije
izričito propisana u okviru zakonskih odredaba koje uređuju vansudski postupak namire-
nja. Međutim, prema opštim pravilima kompenzacija predstavlja jedan od dozvoljenih na-
čina prestanka obaveze. Pored izostanka izričite zakonske norme, problematičnost pitanja u
pogledu mogućnosti i uslova kompenzacije dodatno je naglašena zbog činjenice da se van-
sudski postupak namirenja sprovodi bez kontrole organa javne vlasti. Iako Zakonom o hi-
poteci nije izričito propisano da kupac (hipotekarni poverilac) svoje potraživanje može da
kompenzuje s cenom hipotekovane nepokretnosti, posmatrano iz ugla pravne sigurnosti po-
trebno je naći jedno održivo rešenje koje neće ostaviti prostor za sumnju u vezi sa primenom
instituta kompenzacije u vansudskom postupku namirenja. Stoga je cilj ovog rada da uka-
že na moguće pravce razmišljanja sve dok se ne ostvari potrebna mera zakonodavne inter-
vencije.
Ključne reči: hipoteka, vansudski postupak namirenja, kompenzacija
UVOD
U Republici Srbiji je Zakonom o hipoteci uređen vansudski postupak na-

mirenja. U postupku vansudske prodaje hipotekovane nepokretnosti ne učestvuje
Dr Vladimir Crnjanski, docent Pravnog fakulteta Univerziteta Union u Beogradu.
519
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nijedan organ javne vlasti. Ovako uređen vansudski postupak namirenja karakte-
rističan je za anglosaksonske pravne institute, pa je njegovo sprovođenje u našem
sistemu prava pored koncepcijske različitosti opterećeno i određenim problema-
tičnim pitanjima. Jedno od tih pitanja tiče se mogućnosti hipotekarnog poverioca
da svoje potraživanje prebije s cenom hipotekovane nepokretnosti.
Hipoteka je bezdržavinsko založno pravo na nepokretnoj stvari i nastaje
upisom u registar nepokretnosti. Kao založno pravo, hipoteka je nedeljiva i odli-
kuje se pravom sledovanja.1 Osnovni subjekti hipotekarnog odnosa su: hipotekar-
ni poverilac i hipotekarni dužnik. Hipotekarni poverilac je poverilac iz osnovnog
pravnog posla, dok hipotekarni dužnik može biti i neko treće lice a ne samo duž-
nik iz osnovnog pravnog posla. Zakon o hipoteci propisuje da je hipoteka založno
pravo na nepokretnosti koje ovlašćuje poverioca da zahteva, ukoliko dužnik ne
isplati dug o dospelosti, naplatu potraživanja obezbeđenog hipotekom iz vredno-
sti hipotekovane nepokretnosti, pre običnih poverilaca ili docnijih hipotekarnih
poverilaca, bez obzira u čijoj svojini se nepokretnost nalazi.2
Ugovor o hipoteci zaključuje se u formi javnobeležničkog zapisa ili javno-
beležnički potvrđene (solemnizovane) isprave.3 Isto pravilo važi i za založnu izja-
vu jer po formi i sadržini odgovara ugovoru o hipoteci.4 Međutim, samo ukoliko
je ugovor o hipoteci zaključen u formi javnobeležničkog zapisa ima snagu izvršne
isprave, pod uslovom da sadrži i druge zakonom određene elemente.5 Sledstveno
tome, u formi javnobeležničkog zapisa sačinjavaju se ugovor o hipoteci i založna
izjava ako sadrže izričitu izjavu obavezanog lica da se na osnovu ugovora o hipo-
teci, odnosno založne izjave, može, radi ostvarenja dugovane činidbe, po dospe-
losti obaveze, neposredno pokrenuti prinudno izvršenje, sudskim ili vansudskim
putem.6
1 Dragor Hiber, Miloš Živković, Obezbeđenje i učvršćenje potraživanja, knjiga prva, Beo-
grad, 2015, str. 225–226. Hipoteka je založno pravo na nepokretnoj stvari, dok se zaloge pokretnih
stvari (brodova, vazduhoplova) ne smatraju hipotekom nego osobenim zalogama – nezavisno od
toga što se i u odnosu na njih supsidijarno primenjuju pravila hipotekarnog prava.
2 Čl. 2 Zakona o hipoteci, “Službeni glasnik RS”, br. 115/2005, 60/2015, 63/2015, 83/2015.
Dalje u tekstu: ZH.

3 Čl. 10, stav 1 ZH.
5 Čl. 15 ZH. U ovom članu su navedeni svi zakonski elementi koje mora da sadrži izvršni
ugovor o hipoteci, odnosno izvršna založna izjava o zasnivanju jednostrane hipoteke.
6 V. Vladimir Crnjanski, Izvršnost javnobeležničkog zapisa, doktorska disertacija, Prav-
ni fakultet Univerziteta Union u Beogradu, 2018, str. 147–175. Ugovor o hipoteci i založna izja-
va ako sadrže izričitu izjavu obavezanog lica da se na osnovu ugovora o hipoteci, odnosno založne
izjave, može, radi ostvarenja dugovane činidbe, po dospelosti obaveze, neposredno sprovesti pri-
520
V. Crnjanski: Mogućnost kompenzacije u vansudskom postupku namirenja ...
VANSUDSKI POSTUPAK NAMIRENJA
Funkcionisanje svakog pravnog sistema ne može se zamisliti bez izvršnog

postupka jer pravo na pravnu zaštitu dobija svoj potpuni smisao tek nakon uspeš-
nog završetka izvršnog postupka. Fizionomija izvršnog postupka nesumnjivo uti-
če na stepen uređenosti celokupnog pravnog sistema. Kako u Republici Srbiji ne
postoji kodifikacija pravila izvršnog postupka, pored zakona koji uređuje postu-
pak izvršenja i obezbeđenja postoje i drugi zakoni kojima se uređuju pojedini po-
sebni postupci prinudnog izvršenja.7
Vansudski postupak namirenja uređen je imperativnim odredbama čl. 29–
38 ZH-a. Vansudski postupak namirenja sadrži nekoliko stadijuma: pokreće se
prvom opomenom koju dostavlja hipotekarni poverilac iz izvršne isprave dužni-
ku ili vlasniku predmeta hipoteke (ako su različita lica) ukoliko nije isplaćen dug
o dospelosti, potom sledi opomena o prodaji nepokretnosti, zabeležba hipotekar-
ne prodaje i postupak prodaje. Pravo prodaje se ostvaruje aukcijskom prodajom i
nudno izvršenje, sudskim ili vansudskim putem, jesu pravni poslovi za koje zakon zahteva for-
mu javnobeležničkog zapisa kao uslov njihove punovažnosti (čl. 82, stav1, tačka 3 Zakona o ja-
vnom beležništvu). Javnobeležnički zapis ima snagu izvršne isprave ako je u njemu utvrđena
određena obaveza na činidbu o kojoj se stranke mogu sporazumeti i ukoliko sadži izričitu izjavu
obavezanog lica da se na osnovu njega, radi ostvarenja dugovane činidbe, po dospelosti obaveze,
može neposredno sprovesti prinudno izvršenja. Ukoliko prinudno izvršenje ne sprovodi sud,
javnobeležnički zapis mora da sadrži i druge posebne elemente predviđene zakonom (čl. 85, stav
1 Zakona o javnom beležništvu). Prema tome, pored utvrđene određene obaveze na činidbu o ko-
joj se stranke mogu sporazumeti, javnobeležnički zapis kao vrsta izvršne isprave mora da sadrži i
izričitu izjavu obavezanog lica da se na osnovu njega može, radi ostvarenja dugovane činidbe, po
dospelosti obaveze “neposredno sprovesti prinudno izvršenje”. I pored ovakve zakonske formulaci-
je, ispravnije je izričitu izjavu nosioca određene obaveze na činidbu koja je utvrđena u izvršnom
javnobeležničkom zapisu vezati za mogućnost da se na osnovu njega može, radi ostvarenja dugo-
vane činidbe, po dospelosti obaveze, neposredno pokrenuti postupak prinudnog izvršenja. Izvršni
poverilac podnošenjem predloga za izvršenje na osnovu izvršne isprave (verodostojne isprave)
pokreće izvršni postupak, a samo u zakonom određenim slučajevima postupak izvršenja se pokreće
po službenoj dužnosti. Ukoliko je o predlogu za izvršenje odlučeno isključivo donošenjem rešenja
o izvršenju prelazi se u stadijum sprovođenja izvršenja. Shodno tome, donošenje rešenja o izvršenju
predstavlja završni deo početne faze u izvršnom postupku koja nužno prethodi fazi sprovođenja
izvršenja, a sam tok sprovođenja izvršenja uređen je pravilima zakona koji uređuje postupak
izvršenja i obezbeđenja i nije isključivo uslovljen izričitom izjavom nosioca određene obaveze na
činidbu koja je utvrđena u javnobeležničkom zapisu kao vrsti izvršne isprave. I vansudski postupak
namirenja pokreće se dostavljanjem pismene opomene dužniku ili vlasniku hipotekovane nepokret-
nosti (ako su različita lica) i sprovodi se prema pravilima zakona koji uređuje hipoteku. S tim u vezi,
de lege ferenda treba ispraviti deo zakonskog teksta koji se odnosi na izvršnost javnobeležničkog za-
pisa i propisati da se na osnovu njega može neposredno pokrenuti postupak prinudnog izvršenja.
7 V. Vladimir Crnjanski, Uslovi za solemnizaciju ugovora o prodaji nepokretnosti zaključenog
u vansudskom postupku namirenja, Pravni zapisi, 1/2019, str. 127–128.
521
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
prodajom neposrednom pogodbom. Ako dužnik ne isplati dug u roku od 30 dana

od dana prijema prve opomene, poverilac će dužniku i vlasniku hipotekovane ne-
pokretnosti i ostalim hipotekarnim poveriocima uputiti opomenu o prodaji koja
mora da sadži zakonske elemente iz čl. 30 ZH-a. Ukoliko dužnik ne isplati dug po
isteku roka od 30 dana od dana prijema prve opomene, hipotekarni poverilac je
ovlašćen da registru nepokretnosti dostavi zahtev da se izvrši zabeležba hipote-
karne prodaje u njegovu korist (čl. 31, stav 1 ZH). Ako dužnik ne isplati dug do
dana konačnosti rešenja o zabeležbi hipotekarne prodaje, i ukoliko je od dana iz-
davanja tog rešenja protekao rok od 30 dana, poverilac može na osnovu rešenja
da pristupi prodaji hipotekovane nepokretnosti putem aukcije ili neposredne pro-
daje (čl. 34, stav 1 ZH). Nakon konačnosti rešenja o zabeležbi hipotekarne pro-
daje, a pre pristupanja aukcijskoj prodaji, poverilac je dužan da izvrši procenu tr-
žišne vrednosti nepokretnosti putem ovlašćenog sudskog veštaka (ili drugog lica
ovlašćenog zakonom za obavljanje poslova procene).8
Prodaja neposrednom pogodbom do momenta oglašavanja aukcijske pro-
daje moguća je po ceni koja ne može da bude niža od 90% od procenjene tržišne
vrednosti hipotekovane nepokretnosti.9 Ako nepokretnost ostane neprodata na
prvoj javnoj aukciji, poverilac može da nastavi prodaju neposrednom pogodbom,
ali po ceni ne nižoj od 60% procenjene vrednosti nepokretnosti, ili može da za-
kaže drugu aukcijsku prodaju koja se mora održati najkasnije u roku od 120 dana
od dana okončanja neuspešne aukcije.10 Ukoliko u roku od 18 meseci od dana
konačnosti rešenja o zabeležbi hipotekarne prodaje, hipotekovana nepokretnost
ostane neprodata u vansudskom postupku namirenja, registar nepokretnosti će
doneti rešenje o brisanju zabeležbe po službenoj dužnosti.11 Poverilac je dužan da
održi prvu aukcijsku prodaju u roku od šest meseci od dana konačnosti rešenja o
zabeležbi hipotekarne prodaje.12 Konačno, pravila o nepokrivenosti duga prodaj-
nom cenom propisana su odredbom čl. 38 ZH-a. Između ostalog, ukoliko se hi-
potekarni poverilac namiri sticanjem prava svojine na hipotekovanoj nepokret-
nosti, smatra se da je potraživanje namireno u trenutku sticanja prava svojine (čl.
38, stav 3 ZH). Značajno je napomenuti da ni u jednoj zakonskoj odredbi nije
propisano učešće organa javne vlasti u vansudskom postupku prodaje hipoteko-
vane nepokretnosti.
9 Čl 34, stav 4 ZH.
10 Čl. 34, stav 5 ZH.
11 Čl. 34, stav 6 ZH.
12 Čl. 35, stav 2 ZH.
522
Hipotekarni poverilac koji sprovodi vansudski postupak namirenja dužan

je, između ostalog, da u ugovoru o prodaji nepokretnosti unese i troškove proda-
je koji uključuju troškove i honorare trećih lica.13 Ovako propisanom zakonskom
normom, koja ne sadži ograničenje u pogledu visine iznosa troškova i honorara
trećih lica, može da se naruši položaj hipotekarnog dužnika u pogledu ukupne vi-
sine iznosa koji se namiruje u vansudskom postupku namirenja. Zakonodavac je
potpuno isključio hipotekarnog dužnika iz postupka utvrđenja ukupnog dospe-
log iznosa obezbeđenog potraživanja. Pravo na vraćanje viška vrednosti u van-
sudskom postupku prodaje hipotekovane nepokretnosti za hipotekarnog dužnika
predstavlja zaštitni instrument od neosnovanog obogaćenja hipotekarnog pove-
rioca. Pravo da utvrđuje visinu dospelog duga (iznos dospelog duga za naplatu je
sastavni deo opomene o prodaji) isključivo je na strani poverioca imajući u vidu
da opredeljeni iznos ne razmatra nijedan drugi subjekt u postupku namirenja iz-
vršne vansudske hipoteke. Zbog toga bi bilo neophodno da hipotekarni poverilac
prethodno obavesti hipotekarnog dužnika o iznosu i troškovima postupka pro-
daje nepokretnosti i omogući mu da se o njima izjasni, jer pravnu zaštitu mogu
da uživaju samo oni troškovi koji su potrebni i dovoljni za okončanje vansudskog
postupka namirenja.14
Zakonska norme koje propisuju dužnosti učesnika u postupku vansud-
skog namirenja po svojoj prirodi su kogentne norme. Usled nepostojanja orga-
na javne vlasti, klatno ravnoteže pravnih interesa može biti značajno pomereno
kod izvršne vansudske hipoteke. Zbog toga procesne norme u vezi sa vansudskim
postupkom namirenja moraju da stvore uslove za uravnotežen položaj, kako hi-
potekarnog poverioca tako i hipotekarnog dužnika, kako bi se sprečili pravno ne-
opravdani zahtevi koji ugrožavaju pravni položaj hipotekarnog dužnika.15
MOGUĆNOST KOMPENZACIJE U VANSUDSKOM

POSTUPKU NAMIRENJA
Prema Zakonu o obligacionim odnosima kompenzacija predstavlja jedan

od načina prestanka obaveze dužnika. Dužnik može prebiti potraživanje koje ima
prema poveriocu s onim što ovaj potražuje od njega, ako oba potraživanja glase
13 Čl. 41, stav 1, tačka 1 ZH.
14 V. D. Hiber, M. Živković, op. cit., 2015, str. 257.
15 V. Crnjanski, (Uslovi za solemnizaciju ugovora o prodaji nepokretnosti zaključenog u
vansudskom postupku namirenja), op. cit., str. 129–130.
523
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
na novac ili druge zamenljive stvari istog roda i iste kakvoće i ako su oba dospe-
la.16 Pored ugovorne kompenzacije, postoji sudska i zakonska kompenzacija.
Sudska kompenzacija postoji kada preboj međusobnih potraživanja par-
ničnih stranaka vrši sud svojom odlukom. Do sudske kompenzacije dolazi po
okončanom parničnom postupku u kom je istaknut kompenzacioni prigovor ili
je podneta kompenzaciona protivtužba. Zakonska kompenzacija nastaje kada za-
kon propisuje preboj međusobnih potraživanja poverioca i dužnika usled čega
dolazi do gašenja međusobnih potraživanja u visini nižeg od njih, danom njiho-
vog susreta. Da bi sve tri vrste kompenzacije mogle da nastanu neophodno je da
se ispune zakonski uslovi u vezi sa potraživanjima koja se prebijaju – ona mo-
raju biti međusobna, istorodna i dospela. Pored toga, potrebno je da jedna stra-
na izjavi drugoj da vrši prebijanje da bi došlo do kompenzacije.17 Nakon date
izjave o prebijanju, smatra se da je prebijanje nastalo onog časa kada su se ste-
kli uslovi za to – danom dospelosti kasnije dospelog potraživanja (ne danom kada
je izjava o prebijanju data). Stoga se na opisan način kod ugovorne kompenzaci-
je gase međusobna potraživanja stranaka i to do iznosa nižeg potraživanja. Kako
je u sudskoj kompenzaciji potraživanje koje se prebija sporno, sud prvo utvrđu-
je postojanje međusobnih potraživanja. Nakon što utvrdi postojanje međusob-
nih potraživanja – sud vrši njihov preboj do iznosa nižeg od njih, pri čemu svo-
jom odlukom meritorno odlučuje o preostalom iznosu neugašenog potraživanja.
Kada se radi o zakonskoj kompenzaciji, zakon izričito propisuje uslove pod ko-
jima se ostvaruje preboj međusobno istorodnih i dospelih potraživanja. Kod za-
konske kompenzacije do preboja dolazi po samom zakonu i nije neophodna izja-
va o preboju.18
Zakonske odredbe koje uređuju hipoteku ne sadrže izričito propisanu mo-
gućnost kompenzacije u vansudskom postupku namirenja. S druge strane, ne
postoji ni izričito zakonsko ograničenje ili isključenje kompenzacije. Zbog toga
ovom problemu treba pristupiti s potrebnom dozom opreza, jer mogućnost kom-
penzacije u vansudskom postupku namirenja nije samo teorijsko pitanje nego i
pitanje koje podstiče određene dileme u praktičnom sprovođenju vansudskog po-
stupka namirenja. S tim u vezi, postoji nekoliko uglova posmatranja. Jedan od
pristupa može da bude da iako ZH ne uređuje pitanje kompenzacije, moguće je
16 Čl. 336 Zakona o obligacionim odnosima, “Sl. list SFRJ”, br. 27/78, 39/85, 45/89 – odluka
USJ I 57/89, “Sl. list SRJ”, br. 31/93, “Sl. list SCG”, br. 1/2003 – Ustavna povelja. Dalje u tekstu: ZOO.
17 Čl. 337 ZOO.
18 Gordana Ajnšpiler Popović, “Mogućnost kompenzacije u stečajnom postupku – upored-
no pravo”, Vek i po regulisanja stečaja u Srbiji, Institut za uporedno pravo u saradnji sa Pravnim
fakultetom Univerziteta Union u Beogradu, Beograd, 2019, str. 95–96.
524
primeniti pravila opšteg zakona koji određuje uslove kompenzacije međusobnih

potraživanja. Dakle, prema opštim pravilima ZOO-a bila bi dozvoljena kompen-
zacija i u vansudskom postupku namirenja. Drugi pristup bio bi sasvim suprotan
– kompenzacija nije moguća u vansudskom postupku namirenja jer nije izričito
zakonski propisana i suprotna je osnovnim principima vansudskog postupka na-
mirenja. Prema čl. 41, stav 2 ZH-a u ugovor o prodaji hipotekovane nepokretnosti
obavezno se unosi instrukcija u pogledu plaćanja kupoprodajne cene na povere-
nički račun ili drugi podoban račun (escrow račun, namenski račun, javnobelež-
nički račun i sl.) koji ne podleže prinudnoj naplati. Ratio legis i jezičko tumačenje
pomenute zakonske odredbe kumulativno upućuju da se u ugovor o prodaji pred-
meta hipoteke unosi instrukcija o isplati kupoprodajne cene kao način prestanka
obaveze. Treći pristup polazi od uravnoteženog stava koji predstavlja kombinaciju
prethodna dva dijametralno suprotna stanovišta. Njegova polazna tačka jeste ispi-
tivanje mogućnosti i uslova kompenzacije u vansudskom postupku namirenja u
skladu s pravnom prirodom instituta kompenzacije.
Drugim rečima, pronalaženje jednog suptilnog rešenja koje se nalazi izme-
đu neograničene mogućnosti kompenzacije i potpunog isključenja kompenzacije
u vansudskom postupku namirenja. Slični problemi u vezi s institutom kompen-
zacije postojali su i u drugim građanskosudskim postupcima. Mogućnost i uslo-
vi kompenzacije predstavljali su problematično pitanje i u stečajnom pravu zbog
različitih zakonskih režima koji su u ranijem periodu uređivali postupak stečaja.
Čini se da je sada važećim zakonskim pravilom postignuta potrebna mera prav-
ne ravnoteže. Odredbom čl. 83 Zakona o stečaju (Službeni glasnik RS, br. 104/09,
99/11, 71/12 – odluka US, 83/14, 113/17, 44/18, 95/18) propisana je ograničena
zakonska mogućnost prebijanja potraživanja uzrokovana osobenošću stečajnog
postupka. Prebijanje nije dopušteno: 1) ako je stečajni poverilac potraživanje ste-
kao u poslednjih šest meseci pre dana podnošenja predloga za pokretanje stečaj-
nog postupka, a stečajni poverilac je znao ili je morao znati da je dužnik nespo-
soban za plaćanje ili prezadužen; 2) ako su se uslovi za prebijanje stekli pravnim
poslom ili drugom pravnom radnjom koja se može pobijati. Međutim, zakonom
je propisan i izuzetak koji dozvoljava i u opisanim situacijama prebijanje ukoli-
ko se radi o potraživanju koje je stečeno u vezi sa ispunjenjem neizvršenih ugovo-
ra, ili potraživanju kome je vraćeno pravno dejstvo uspešnim pobijanjem pravnog
posla ili druge pravne radnje stečajnog dužnika.19
19 Ibidem, str. 97–104. Kompenzacija predstavlja problematično pitanje i u stečaju. Raniji
Zakon o prinudnom poravnanju, stečaju i likvidaciji kompenzaciju je regulisao tako što je ona bila
predviđena kao jedna od zakonski propisanih pravnih posledica samog pokretanja postupka steča-
ja nad dužnikom. Danom isticanja oglasa o otvaranju stečaja na oglasnu tablu suda sva međusobna,
dospela i istorodna potraživanja koja su postojala između stečajnog dužnika i njegovih poverilaca
525
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Potrebno je naglasiti da kod nas do sada o mogućnosti i uslovima kompen-

zacije u vansudskom postupku namirenja postoji veoma skromna sudska praksa,
pa ćemo ovom pitanju pristupiti kroz prikaz određenih delova dve presude koje
su indikativne sa stanovišta propuštanja sudova da se izjasne o odlučnim pitanji-
ma vezanim za mogućnost kompenzacije u postupku vansudskog namirenja, pre
svega mogućnosti kupca da svoje potraživanje prebije s cenom hipotekovane ne-
pokretnosti. U pitanju su dve sudske odluke: presuda Privrednog suda u Beogra-
du i presuda Privrednog apelacionog suda.20 Radi se o presudama prvostepenog
i drugostepenog suda po tužbi drugorangiranog hipotekarnog poverioca protiv
tuženog prvorangiranog hipotekarnog poverioca u kojoj je primarno postavljen
zahtev da se utvrdi da je ništav ugovor o kupoprodaji zaključen u vansudskom
postupku namirenja zbog proceduralnih propusta, a kao eventualni zahtev, uko-
liko se oceni da je primarni zahtev bez osnova, da se tužiocu dosudi naknada šte-
te prouzrokovana činjenicom da je tuženi kao prvorangirani hipotekarni poveri-
lac naplatio iz vrednosti hipotekovane nepokretnosti više nego što mu pripada po
bila su ugašena, uz određena zakonska ograničenja. Nakon toga, Zakon o stečajnom postupku nije
propisao mogućnost kompenzacije u stečajnom postupku. Zbog toga su se i pojavile dileme u prak-
si. Prema jednom mišljenju, iako nije bila regulisana na izričit način Zakonom o stečajnom postup-
ku, kompenzacija je bila moguća prema opštem pravilu primenom opšte zakonske norme o uslovi-
ma kompenzacije (primenom odredaba Zakona o obligacionim odnosima). U pitanju je ugovorna
kompenzacija, koja se ostvaruje po davanju izjave od strane jedne od ugovornih strana. Prema dru-
gom mišljenju, kompenzacija u stečaju je bila isključena jer nije bila izričito predviđena odredba-
ma Zakona o stečajnom postupku. Konačno, kombinovani pristup prethodna dva suprotstavljena
mišljenja zasnivao se na stanovištu da u stečaju nema zakonske kompenzacije, nego samo ugovor-
ne pod određenim uslovima i u određenoj fazi postupka (naravno, uz uslov da se mogu kompen-
zovati samo istorodna i međusobno dospela potraživanja – potraživanja istog kvaliteta). Zbog pri-
mene različitih zakonskih režima u vremenu, bilo je potrebno pronaći uravnoteženo rešenje između
“automatske kompenzacije i njenog potpunog isključenja, i da je važeći Zakon o stečaju našao takvo
rešenje”. Najnovijom zakonodavnom intervencijom koju sadrži važeći Zakon o stečaju, preciznije
odredbom čl. 83 pomenutog zakona, dozvoljena je kompenzacija u zakonom propisanim situacija-
ma (pre svega radi zaštite određenih poverilaca). Takvim zakonskim rešenjem osnažena je pozicija
poverilaca koji bi uspeli u postupku pobijanja pravnih radnji stečajnog dužnika jer im je u pogledu
takvih potraživanja omogućeno pravo na preboj.
20 Miloš Živković, O zlehudoj sudbini hipotekarnog poverioca drugog ranga u vansudskom
postupku namirenja (Presude Privrednog suda u Beogradu i Privrednog apelacionog suda), Časopis
za održiv i skladan razvoj prava, 2/2018, str. 61–75. U radu je sažeto prikazano činjenično stanje i
tok postupka, uz delove izvoda iz prvostepene i drugostepene presude (pomenutih u naslovu rada).
Pored obrazloženja i razloga zbog kojih su i prvostepeni i drugostepeni sud odbili u celini oba tuž-
bena zahteva, prikazani su i pojedini delovi iz žalbe tužioca kao i propusti koji su, prema mišljenju
autora, učinjeni u postupku pred prvostepenim i drugostepenim sudom. Posebno je naglašeno da
postoji ogroman prostor za zloupotrebu postupka vansudske realizacije hipoteke i da poverilac dru-
gog reda nema na raspolaganju drugi pravni put za zaštitu osim podnošenja tužbe radi poništaja
ugovora o prodaji nepokretnosti ili radi naknade štete.
526
osnovu obezbeđenog potraživanja (šteta predstavlja razliku koja bi pripala dru-

gorangiranom hipotekarnom poveriocu da je prvorangirani poverilac kao tuže-
ni naplatio iznos do postojeće visine duga). Oba zahteva odbili su u celini i prvo-
stepeni i drugostepeni sud. Kako je protiv pravnosnažne drugostepene presude
podnet vanredni pravni lek Vrhovnom kasacionom sudu, bez namere da se izjaš-
njavamo o zakonitosti i pravilnosti pravnosnažne sudske presude, ovom prilikom
se ističu samo činjenice koje su od značaja za tematiku ovog rada (pažnja će biti
usmerena samo na razloge koji se odnose na odlučno pitanje: da li kupac može
prebiti svoje potraživanje s cenom hipotekovane nepokretnosti). Na osnovu uvida
u tekstu objavljenih izvoda iz prvostepene i drugostepene presude21 može se za-
ključiti da sudovi nisu u celini razmatrali pitanja koja su relevantna sa stanovišta
mogućnosti kompenzacije.
Pre svega, ni prvostepeni ni drugostepeni sud nisu ocenili i razjasnili da li
činjenica da je tuženi (prvorangirani hipotekarni poverilac) kao kupac kompen-
zovao svoje potraživanje s cenom opterećene nepokretnosti ima pravnorelevan-
tni značaj u pogledu ništavosti ugovora o prodaji nepokretnosti i, s tim u vezi,
da li ugovor o prodaji nepokretnosti mora da sadrži obaveznu instrukciju o nači-
nu plaćanja kupoprodajne cene na poverenički ili drugi podoban račun (član 41,
stav 2 ZH) koji ne podleže prinudnoj naplati, s kog se zakonski krug lica namiru-
je prema utvrđenoj raspodeli sredstava kako prilikom prodaje hipotekovane ne-
pokretnosti, tako i u postupku njene prodaje neposrednom pogodbom (član 41,
stav 5 ZH).22
Pored osnovne dileme da li kupac može svoje potraživanje kompenzovati s
cenom hipotekovane nepokretnosti, problem se može i dodatno problematizovati
u slučaju ostvarenja uslova za preuzimanje duga. Ugovor o preuzimanju duga re-
gulisan je odredbama ZOO-a. Preuzimanje duga jeste neformalan pravni posao.
Međutim, ZH propisuje poseban zahtev forme u pogledu pravnog dejstva ugovo-
ra o preuzimanju duga. Ugovor o preuzimanju duga zaključuje se između vlasnika
i pribavioca predmeta hipoteke, odnosno između vlasnika, pribavioca hipoteko-
vane nepokretnosti i dužnika ako vlasnik nije hipotekarni dužnik prilikom otuđe-
nja predmeta hipoteke kao poseban ugovor ili deo ugovora o otuđenju predmeta
hipoteke i proizvodi pravno dejstvo ako poverilac da svoj pristanak u pismenom
obliku (čl. 22 ZH). Ugovor o preuzimanju duga predstavlja pravni posao raspola-
21 V. rad u fusnoti, br. 21.
22 Ibidem, str. 62. U konkretnoj pravnoj stvari izostala je ocena sudova u pogledu činjeni-
ce da nije bio ugovoren poseban račun s kog bi se vršila isplata prema utvrđenoj raspodeli. S tim
u vezi, sudovi nisu ocenili da li takva okolnost predstavlja povredu pravila o vansudskom postup-
ku namirenju koja povlači ništavost ugovora o prodaji nepokretnosti imajući u vidu da je tuženi kao
kupac kompenzovao svoje potraživanje s cenom hipotekovane nepokretnosti.
527
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ganja23. Uz to, on je i dvostrani pravni posao. Ugovorom o preuzimanju duga pre-

uzimalac stupa na mesto dužnika u obligaciji koja zadržava svoj identitet, dok se
prvobitni dužnik oslobađa obaveze. Rokovi zastarelosti se zbog toga ne prekidaju.
Preuzimalac samim ugovorom preuzima tuđ dug jer iz tog pravnog posla ne na-
staje obaveza preuzimaoca da na sebe preuzme tuđ dug. Dosledno tome, ugovor o
preuzimanju duga ostvaruje neposredno i konačno pravno dejstvo. Isplatom pre-
uzetog duga preuzimalac izvršava sopstvenu obavezu, a ne obavezu pređašnjeg
dužnika. U slučaju da preuzimalac isplati poveriocu preuzeti dug ne dolazi do
personalne subrogacije (preuzimanjem tuđeg duga pređašnji dužnik se oslobađa
obaveze). Krajnja svrha ugovora o preuzimanju duga je promena subjekta na duž-
ničkoj strani u obligaciji jer sam ugovor ostvaruje sopstvenu svrhu. Kako razlog
preuzimanja tuđeg duga, po pravilu, ostaje nevidljiv, radi se o apstraktnom prav-
nom poslu. Zbog toga razlozi iz kojih je preuzimalac odlučio da prihvati tuđ dug
imaju pravni značaj samo u domenu odnosa između dužnika i preuzimaoca i ne
utiču na punovažnost ugovora o preuzimanju duga. Preuzimanje duga je ne samo
apstraktan nego i samostalan pravni posao i nije u kauzalnoj povezanosti sa ra-
zlozima koji se tiču ranije obaveze preuzimaoca prema dužniku. Usled toga preu-
zimalac ne može s uspehom da ih ističe prema poveriocu.24
S obzirom na činjenicu da ugovor o preuzimanju duga ima trenutno dej-
stvo, ukoliko poverilac pristane na preuzimanje, smatra se da je zamena dužnika
nastala momentom zaključenja ugovora između dužnika i preuzimaoca.25
23 V. više: Vladimir Vodinelić, Građansko pravo, Uvod u građansko pravo i opšti deo građan-
skog prava, Beograd, 2012, str. 448. Poslovima raspolaganja postojeća prava ili obaveze se menjaju,
ograničavaju, prenose ili ukidaju. Poslovima raspolaganja direktno se utiče na već postojeća prava
ili obaveze jer se samim pravnim poslom ostvaruje krajnja svrha posla. Za razliku od poslova obve-
zivanja, poslovi raspolaganja su poslovi sa neposrednim konačnim pravnim učinkom (odricanje od
prava, raskid ugovora, poravnanje, kompenzacija i sl.).
24 Marija Karanikić Mirić, Promena dužnika, Beograd, 2017, str. 142–145. Preuzimalac ne
može prema poveriocu da istakne razloge zbog kojih je preuzeo tuđe dugovanje. Izvor u pogledu
preuzete obaveze ne predstavlja ugovor o preuzimanju duga, već pravno relevantna činjenica iz koje
preuzeta obaveza od ranije potiče. Preuzimanje duga jeste pravni posao raspolaganja. Krajnja svr-
ha tog ugovora je promena ličnosti na strani dužnika i ona se ostvaruje samim ugovorom. Ako se ne
ostvari cilj zbog kog je preuzimalac odlučio da stupi na mesto dužnika, to ne može da utiče na pu-
novažnost ugovora o preuzimanju duga. Razlozi zbog kojih preuzimac preuzima dug ne predstav-
ljaju kauzu kao pravni razlog obvezivanja. Njih treba strogo odvojiti od kauze kao pravnog razloga
voljnog obvezivanja. Isticanje razloga koji objašnjavaju svrhu koju je preuzimalc želeo da postigne
potpisivanjem ugovora o preuzimanju duga ulaze u korpus prigovora koji se odnose na preuzimao-
ca i pređašnjeg dužnika.
25 Ibid, str. 137. Ukoliko je zamena dužnika uslovljena rokom ili odložnim uslovom, ugovor
se smatra zaključenim protekom roka ili ispunjenjem odložnog uslova.
528
Uzimajući u obzir pravnu prirodu ustanove preuzimanja duga, preuzimalac

osnovano može da prebije svoje potraživanje prema poveriocu. Nasuprot tome,
s preuzetim dugom ne može s uspehom da prebije potraživanje pređašnjeg duž-
nika prema poveriocu, jer nije ispunjen uslov uzajamnosti kao jedan od kumula-
tivnih zakonskih uslova za kompenzaciju.26 Prema tome, ukoliko se ostvari prav-
na situacija iz čl. 22 ZH-a (preuzimanje duga obezbeđenog hipotekom) zakonski
nije dozvoljeno da preuzimalac s preuzetim dugom prebije potraživanje pređaš-
njeg dužnika prema poveriocu.
Kao ilustraciju od značaja za temu ovog rada, pomenućemo određene spe-
cifičnosti u pogledu sudske kompenzacije u izvršnom postupku. S obzirom na to
da se izvršni postupak može obustaviti i ako potraživanje prestane iz drugih ra-
zloga određenim ovim ili drugim zakonom27, kompenzacija jeste jedna od zakon-
skih mogućnosti prestanka potraživanja. Ranije je naglašeno da je prebijanje po-
traživanja regulisano odredbama ZOO-a u delu načina prestanka obaveze (čl. 336
do 343 ZOO). Osnovna pravna priroda instituta kompenzacije ukazuje da se su-
štinski kompenzacija odnosi na prestanak obaveze, a ne na njeno osporavanje.
To dalje znači da se kompenzacijom ne dovodi u pitanje sama obaveza, nego je
osnovni cilj prigovora kompenzacije isticanje činjenice koja ima relevantan uči-
nak u pogledu prestanka već postojeće obaveze. Drugim rečima, izvršni dužnik
prigovorom prebijanja potraživanja ne spori svoju obavezu prema izvršnom po-
veriocu, nego jasno ukazuje da postoji osnov za prestanak istovrsne i dospele me-
đusobne obaveze u celini ili delimično. Ukoliko bi javni izvršitelj utvrdio da su is-
punjeni zakonski uslovi za kompenzaciju i rešenjem obustavio izvršni postupak
na osnovu čl. 129, stav 1, tačka 7 ZIO-a, pravne posledice takve odluke bile bi iste
kao da je u pitanju odluka izvršnog suda iako se ne radi o klasičnoj sudskoj kom-
penzaciji. Dosledno tome, kompenzacija bi bila dozvoljena u izvršnom postupku i
kada izvršenje sprovodi javni izvršitelj.28
26 Ibidem, str. 142–143.
27 Čl. 129, stav 1, tačka 7 Zakona o izvršenju i obezbeđenju (Službeni glasnik RS , br. 106/15,
106/16 – autentično tumačenje, 113/17 – autentično tumačenje, 54/19). Dalje u tekstu: ZIO. Zako-
nom o izmenama i dopunama Zakona o izvršenju i obezbeđenju (“Službeni glasnik RS”, br 54/19)
propisano je da zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u “Službenom glasniku Re-
publike Srbije”, a da počinje da se primenjuje od 1. januara 2020. godine (čl. 170). Ni u poslednjim
izmenama i dopunama zakona nije izričito propisano da se postupak izvršenja obustavlja usled pre-
bijanja potraživanja.
28 Božidar Vujičić, Prigovor prebijanja potraživanja u postupku izvršenja, Bilten Vrhovnog
kasacionog suda, br. 3/2015, str. 145–149. Isticanjem prigovora prebijanja potraživanja izvršni duž-
nik ne spori svoju obavezu prema izvršnom poveriocu, već samo ukazuje da postoji osnov za pre-
stanak istovrsne, dospele i međusobne obaveze u celini i delimično. Zbog pravne prirode prigovora
prebijanja potraživanja, on nije usmeren na osporavanje obaveze (jer obaveza postoji) nego na njen
529
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Ni u vansudskom postupku namirenja ne postoji stricto sensu sudska kom-

penzacija, međutim pravne posledice odluke o osnovanosti prigovora kompenza-
cije bile bi iste ukoliko bi se sprovođenje vansudskog postupka namirenja prene-
lo u nadležnost javnih izvršitelja. Tada bi javni izvršitelj kao javnopravni subjekt
kontrolisao ispunjenost zakonskih uslova prilikom odlučivanja o osnovanosti pri-
govora prebijanja potraživanja. Prema našem mišljenju kompenzacija bi bila mo-
guća ukoliko se potraživanja (koja se prebijaju) dokazuju javnom ili javno potvr-
đenom ispravom. Poslednjim izmenama i dopunama ZIO-a stvoreni su i zakonski
uslovi da se na javne izvršitelje prenese isključiva nadležnost za sprovođenje van-
sudskog postupka namirenja.29
ZAKLJUČAK
Kada se imaju u vidu različite pravne situacije koje se mogu pojaviti u po-
gledu instituta kompenzacije u vansudskom postupku namirenja, kao i nedo-
statak sudske prakse i potpunih zakonskih pravila s tim u vezi, ovom problemu
treba pristupiti s potrebnom dozom opreza. S obzirom na činjenicu da kompen-
zacija jeste jedan od načina prestanka obaveze, u situaciji kada nije izričito za-
konskom normom isključena u postupku vansudskog namirenja, mora se prona-
ći prava mera pravne intervencije koja odgovara pravnoj prirodi kompenzacije.
S tim u vezi, čini se najprikladnijim da se isključiva nadležnost za sprovođenje
vansudskog postupka namirenja prenese na javne izvršitelje. Na taj način bi jav-
ni izvršitelj sa stanovišta javnopravnog ovlašćenja kontrolisao mogućnost i uslo-
ve kompenzacije u vansudskom postupku namirenja. Drugim rečima, kontrolu
ispunjenosti zakonskih uslova u vezi sa kompenzacijom u vansudskom postupku
namirenja vršio bi javni izvršitelj.
Kao dodatna mera pravne intervencije koja će doprineti osnaženju princi-
pa pravne sigurnosti, potrebno je de lege ferenda izmeniti ZH i nedvosmisleno
propisati pod kojim zakonskim uslovima je dozvoljena kompenzacija u postup-
prestanak. Ranije važeći Zakon o izvršnom postupku (“Službeni glasni RS”, br. 125/04) propisivao je
izričito u čl. 68, stav 2 da će sud po služenoj dužnosti obustaviti postupak izvršenja ako se u toku iz-
vršnog postupka sve dok se izvršenje ne sprovede utvrdi da je potraživanje prestalo zbog prebijanja
potraživanja. Takvo zakonsko rešenje nije ostavljalo nikakvu dilemu o učinku instituta kompenza-
cije na obustavu izvršnog postupka. Autor je na kraju jasno izneo i zaključak u pogledu prigovora
kompenzacije u izvršnom postupku: “U postupku izvršenja kod suda ili izvršitelja dužnik može, sve
do njegovog okončanja, da istakne prigovor prebijanja potraživanja koji će u delu u kome je osno-
van dovesti do obustave izvršenja”.
29 Čl. 4, stav 5 ZIO. Javni izvršitelji su isključivo nadležni za sprovođenje izvršenja i kada je
to propisano posebnim zakonom.
530
ku vansudske prodaje hipotekovane nepokretnosti. Sledstveno tome, treba pro-

naći adekvatno rešenje kao odgovor na sledeće osnovno pitanje: da li u vansud-
skom postupku namirenja treba izričito isključiti mogućnost kompenzacije ili
pod određenim zakonskim uslovima dozvoliti ograničenu mogućnost kompen-
zacije u određenim pravnim situacijama, recimo u slučaju kada postoji više hipo-
tekarnih poverilaca različitog ranga koji se namiruju iz ostvarenih sredstava do-
bijenih od prodaje hipotekovane nepokretnosti. Kao dadatni element prilikom
normiranja zakonskih uslova u vezi sa ograničenom mogućnošću kompenzacije
potrebno bi bilo uzeti u obzir i visinu ostvarene kupoprodajne cene hipotekova-
ne nepokretnosti koja se uplaćuje na poverenički račun s kog se namiruju, prema
zakonskim pravilima, i hipotekarni poverioci nižeg ranga (mogućnost namirenja
je izvesnija ukoliko se na poverenički račun uplati veći iznos kupoprodajne cene).
Prema našem mišljenju u pogledu instituta kompenzacije, sve dok ne nastupe po-
trebne izmene zakona koji uređuje vansudski postupak namirenja, važila bi op-
šta pravila koja određuje ZOO jer važeći ZH izričito niti isključuje niti ograniča-
va kompenzaciju.
Konačno, treba jasno propisati i pravni put zaštite radi ocene zakonitosti
postupanja javnih izvršitelja prilikom sprovođenja vansudskog postupka namire-
nja. Pravila ZIO-a koja uređuju izvršenje na nepokretnostima, posebno poslednje
zakonske izmene i dopune o elektronskom javnom nadmetanju mogu da budu
polazna osnova u tom pogledu. Svakako, postupak kontrole javnih izvršitelja, mu-
tatis mutandis, treba urediti tako da se ne naruši osnovni princip vansudskog po-
stupka namirenja – efikasno namirenje potraživanja obezbeđenog hipotekom.
VLADIMIR CRNJANSKI, LL.D.,

Assistant Professor, Faculty of Law
Union University of Belgrade
POSSIBILITY OF COMPENSATION IN OUT-OF-COURT SETTLEMENT

PROCEDURE OF THE MORTGAGE CREDITOR
Summary
The out-of-court mortgage settlement procedure is carried out without the involvement of
public authorities. Such a regulated procedure is outside the logic of the exucition procedure. Hav-
ing in mind the different legal situations that may arise regarding the institute of compensation in
an out-of-court settlement procedure, as well as the lack of case law and complete legal rules in
this regard, this need to be addressed with the necessary caution. As compensation is one way of
531
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
terminating an obligation, in a situation where it is not expressly excluded by legal norms in the
procedure of out-of-court settlement, the right measure of legal intervention must be found which
is appropriate to the legal nature of the compensation. In this regard, it seems most appropriate to
extend the jurisdiction of judicial officers (public executors/ bailiffs) to the out-of-court settlement
procedure. In this way, the judicial officer (public executor/bailiff) would, from the point of view
of public authority, control the possibility and conditions of compensation in the out-of-court set-
tlement procedure. In addition, it is necessary to supplement the Law on Mortgage and unambig-
uously regulate under what legal conditions compensation is allowed in the procedure of out-of-
court sale of mortgaged real estate. Finally, the legal route of protection should be clearly regulated
in order to assess the lawfulness of the conduct of judicial officers (public executors/bailiffs) when
conducting an out-of-court settlement procedure. Certainly, the control procedure for judicial of-
ficers (public executors/ bailiffs), mutatis mutandis, should be arranged so as not to violate the ba-
sic principle of an out-of-court settlement procedure - the effective settlement of a claim secured
by mortgage.
Key words: mortgage, out-of-court settlement procedure, compensation
532
MILICA TORBICA
ISPRAVE PODOBNE ZA UPIS, IZMENU I BRISANJE HIPOTEKE

IZ JEDINSTVENE EVIDENCIJE KATASTRA NEPOKRETNOSTI
I VODOVA
Koncept modernog tržišta se zasniva na kreditnom mehanizmu koji omogućava isko-
rišćavanje i usmeravanje materijalnih sredstava. U takvom pravnom odnosu, neophodno
je postojanje stabilne normativne regulative i ujednačene prakse koja će učesnicima pružiti
specijalna i efikasna obezbeđenja. Jedno od najefikasnijih, najsigurnijih i najefektnijih sred-
stava obezbeđenja poveriočevog potraživanja, a koje se odnosi na nepokretnosti, je hipoteka.
Kako je upis hipoteke u jedinstvenu evidenciju katastra nepokretnosti i vodova konstituti-
van, u ovom radu ćemo posebnu pažnju posvetiti ispravama koje su podobne za upis, izme-
nu i ispis hipoteka. Takođe, obradićemo samo one hipoteke koje nastaju na osnovu sporazu-
ma poverioca i dužnika: ugovor o hipoteci i sudsko založno pravo na nepokretnostima na
osnovu sporazuma stranaka, te založna izjava kao jednostrana hipoteka.
Ključne reči: hipoteka, brisovna dozvola, katastar nepokretnosti
UVOD
Emancipacija savremenog čoveka u velikoj meri zavisi od njegove ekonom-

ske samostalnosti i postizanja određenog materijalnog komfora u kojem ima pro-
stora za zadovoljavanje svih njegovih životnih potreba. U današnjim uslovima se,
radi postizanja takvog kvaliteta života, najčešće pribegava kreditnom zaduživanju
kod banaka. Poslednji podaci o smanjenju nezaposlenosti, koja se nalazi na re-
Dr Milica Torbica, viši savetnik Republičkog geodetskog zavoda.
533
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
kordno niskom nivou za našu zemlju (10,3%)1 mogu ukazivati upravo na pobolj-
šanje uslova na tržištu rada (novozaposleni, rast zarada i slično) i predstavljaju
jedan od najvažnijih faktora za budući rast kreditne aktivnosti građana. S druge
strane, privredni rast se takođe oslanja na kreditnu aktivnost pravnih lica, a u po-
slednje vreme je primećeno pojavljivanje novih korisnika, bilo kao potpuno novih
učesnika koji su tek stupili na tržište rada, bilo kao onih koji su već korisnici kre-
dita, ali ovog puta sa mogućnošću novog zaduživanja. Podaci o kreditnoj zaduže-
nosti za ovu godinu ne beleže značajnije promene u odnosu na prethodni period,
a urednost u izmirivanju obaveza je i dalje na visokom nivou. Posmatranjem sta-
nja duga stanovništva po vrstama bankarskih kredita2 možemo uočiti da su naj-
zastupljeniji gotovinski krediti i stambeni i adaptacioni krediti. Oni čine gotovo
4/5 ukupnog duga stanovništva, a zaduženja po ovim vrstama su međusobno sko-
ro identična. Slična situacija je i u odnosu na preduzetnike i pravna lica.3
Značajnu ulogu u privrednom rastu i razvoju imaju različite vrste kredita za
koje banke traže obezbeđenje u smislu ustanovljavanja hipoteke – založnog pra-
va na nepokretnosti. Prema poslednjim izveštajima analitičkog tima britanskog
časopisa “Financial times” Republika Srbija privlači skoro dvanaest puta više in-
vesticija nego ekonomije njene veličine.4 Razlozi takvog rezultata su pored eko-
nomskih i poreskih reformi, nesumnjivo i porast poverenja u pravni sistem naše
zemlje.
Pravna sigurnost je jedan od temelja društvene sigurnosti i podrazumeva
zaštitu građana od međusobnih samovoljnih i nezakonitih postupaka, kao i za-
štitu građana od samovoljnoh upliva subjekata političke vlasti u njihove intere-
sne sfere5. Uzimajući u obzir da subjekti političke vlasti imaju monopol fizičke
prinude u društvu, njihov uticaj na pravnu sigurnost je najznačajniji. Ishod refor-
mi našeg pravnog sistema, izvršenih u poslednjih pet godina, pokazuju da je po-
verenje naših građana u osnovne elemente pravne sigurnosti, kao što su: zakoni-
tost, stečena prava, pravni lekovi i pravosnažnost, porasla. Takođe, uzimajući u
obzir podatke o povećanju investicija stranih investitora u našu zemlju, nesumnji-
1 Republički zavod za statistiku, Republika Srbija, 30.08.2019. – Kretanja na tržištu rada
u drugom kvartalu 2019, http://www.stat.gov.rs/sr-latn/vesti/20190830-anketa-o-radnoj-snazi-2kv-
2019/?s=2400, 22.09.2019.
2
Kreditni izveštaj avgust 2019 Udruženje banaka Srbije Kreditni biro, http://www.ubs-asb.
com/LinkClick.aspx?fileticket=-hPjo0qMi2I%3d&tabid=10339&mid=21379, 22.09.2019.
3 Ibidem.
4 Izveštaj FDI inteligence, https://www.fdiintelligence.com/Locations/Asia-Pacific/Greenfield-
FDI-Performance-Index-2019-Serbia-storms-to-top, 22.09.2019.
5 Nikola Visković, Pojam prava, Logos, Split,1981, str. 142.
534
M. Torbica: Isprave podobne za upis, izmenu i brisanje hipoteke ...
vo je poverenje u stabilnost i pravnu sigurnost naše zemlje i našeg pravnog siste-

ma na značajnom nivou. Tome je svakako doprinelo uvođenje javnog beležništva
u pravni sistem naše zemlje, čime je sa države prenet deo javnih poslova, a zarad
zadovoljenja kako privatnih tako i javnih interesa. Naime, sastavljanje i overa jav-
nobeležničkih isprava, odnosno solemnizacija privatnih isprava, kao overa sadr-
žine same isprave, prvenstveno ugovora i izjava koje se odnose na nepokretnosti,
uliva mnogo veću sigurnost i izvesnost u odnosu na ranije overe potpisa vršenih
od strane ovlašćenih lica sudova i jedinica lokalne samouprave. Dakle, javnobe-
ležnička isprava ima značaj javne isprave6, što podrazumeva garanciju države za
pravnu valjanost sadržine isprave i zakonitost njene forme, uz odgovornost jav-
nog beležnika ličnom imovinom za sadržinu takve isprave7.
Uvažavajući širok spektar obligacionopravnih odnosa na osnovu kojih
može nastati hipoteka, ona se stiče tek upisom u katastar nepokretnosti i kata-
star vodova8. Upis, kao formalan akt, predstavlja konstitutivan element nastan-
ka hipoteke – modus acquirendi.9 Sa druge strane, upisi u katastar nepokretnosti
se vrše na osnovu isprava koje su za upis podobne i koje treba da ispune određene
uslove koji se tiču forme i sadržine.10 U ovom radu ćemo se osvrnuti isključivo na
hipoteke koje nastaju na osnovu sporazuma poverioca i dužnika. U tu grupu spa-
daju ugovor o hipoteci (ugovorna hipoteka), sudsko založno pravo na nepokret-
nostima na osnovu sporazuma stranaka (sudska hipoteka) i založna izjava (jed-
nostrana hipoteka). Zatim, posebnu pažnju ćemo posvetiti ispisu založnog prava
– hipoteke, odnosno ispravama koje su podobne za ispis hipoteke iz katastra ne-
pokretnosti te ispravama koje su podobne za izmenu podataka iz samog teksta
već upisane hipoteke, kao sledeće veoma važne okolnosti koje se tiču nepokretno-
sti. Posebno je važan ispis hipoteke imajući u vidu da se na taj način iz podataka o
nepokretnosti briše opterećenje i ona se oslobađa za dalji pravni promet.
6 Zakon o javnom beležništvu, Sl. glasnik RS, br. 31/11, 85/12, 19/13, 55/14 - dr. zakon,
93/14 - dr. zakon, 121/14, 6/15 i 106/15, čl. 7.
7 Zakon o javnom beležništvu, Sl. glasnik RS, br. 31/11, 85/12, 19/13, 55/14-dr. zakon, 93/14
- dr. zakon, 121/14, 6/15 i 106/15, čl. 2 i 9.
8 U daljem tekstu, “katastar nepokretnosti”.
9 Upisom hipoteke u list o teretima nepokretnosti, odnosno u evidenciju katastra nepokret-
nosti, hipoteka počinje da proizvodi pravno dejstvo u odnosu na sva treća lica u smislu obaveštenja.
Upravo je to smisao pouzdanja u javne knjige, kao i smisao samog postojanja javne evidencije i pu-
bliciteta njenih podataka. Vid.: Zakon o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova, Sl. gla-
snik RS, br. 41/18, 95/18 i 31/19, čl. 2. i 3.
10 Zakon o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova, Sl. glasnik RS, br. 41/18, 95/18
i 31/19, čl. 3.
535
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
POJAM I OSNOVNA OBELEŽJA HIPOTEKE
Kredit i ugovori o kreditu su najčešći i najznačajniji bankarski poslovi u sa-

vremenom društvu. Bez kreditnih odnosa se ne mogu zamisliti postojeći društve-
no-ekonomski i privredni odnosi u društvenoj zajednici. Građani, preduzetnici
i pravna lica, radi nesmetanog obavljanja svojih aktivnosti, često stupaju u obli-
gacionopravne odnose sa bankama, zaključuju različite ugovore o kreditu11, na
osnovu kojih odnosa nastaje akcesorni založnopravni odnos između poverioca i
dužnika, odnosno trećeg lica koje je saglasno da se njegova stvar optereti zalogom
za dužnika.
Hipoteka se uspostavlja na nepokretnostima i vodovima radi obezbeđenja
određenog potraživanja poverioca, koji je ovlašćen da, na način predviđen zako-
nom, traži namirenje svog potraživanja iz vrednosti te nepokretnosti ili voda. On
na to ima pravo pre poverilaca koji na toj nepokretnosti nemaju hipoteku, kao i
pre poverilaca koji su hipoteku na njoj stekli posle njega, bez obzira na promenu
vlasnika opterećene nepokretnosti. Svrha hipoteke je da osigura, ali i omogući iz-
vršenje obaveze iz obligacionopravnog odnosa koju dužnik nije dobrovoljno ispu-
nio. Hipoteka se stiče upisom u evidenciju katastra nepokretnosti i na taj način se
obezbeđuje publicitet, odnosno mogućnost svih trećih lica da izvrše uvid u jav-
ni registar i provere da li je nepokretnost opterećena hipotekom. Samo postojanje
hipoteke vrši psihološki pritisak na dužnika u smislu da svoju obavezu poštuje i
blagovremeno ispuni ono na šta se obavezao.
Hipoteka je stvarno pravo na tuđoj stvari koje pripada poveriocu, deluje ap-
solutno i ispoljava se kao neposredna pravna vlast na predmetu zaloge. Izuzetak
postoji u slučaju kada je predmet zaloge buduća stvar ili pravo, dakle, stvar ili pra-
vo koje će dužnik pribaviti u budućnosti. Ovde se prvenstveno misli na objekte u
izgradnji ili posebne delove objekta u izgradnji (stan, poslovne prostorije, garaže i
dr.), koji se i pre nego što su počeli da se grade, zalažu i založno pravo – hipoteka
nad njima se upisuje u terete katastarske parcele na kojoj se budući objekat gra-
11 Ugovor o kreditu se zaključuje u pismenoj formi koja je bitna i dokazna. Forma utiče na
zasnivanje ugovora i njegovim tekstom se dokazuju prava i obaveze ugovornih strana. Strane ugo-
vornice svojim potpisima pokazuju prihvatanje sadržine teksta i obavezuju se na prestacije sadržane
u tekstu ugovora. Ovaj obligacionopravni odnos predstavlja glavni, primarni odnos u koji stranke
stupaju. Ugovor o kreditu ne predstavlja ispravu podobnu za upis u katastar nepokretnosti i katastar
vodova, imajući u vidu da ne predstavlja javnu ispravu niti privatnu ispravu čiji su potpisi overe-
ni, odnosno solemnizovani, od strane javnog beležnika. V. Zakon o obligacionim odnosima, Sl. list
SFRJ, br. 29/78, 39/85, 45/89, 57/89, Sl. list SRJ, br. 31/93, Sl. list SCG, br. 1/03, čl. 1065, 1066.
536
di.12 Jedini uslov jeste da je izdato pravosnažno odobrenje za gradnju u skladu sa

odredbama Zakona o planiranju i izgradnji.13
Pravilo je da se hipoteka odnosi na celu nepokretnost, kao i njene plodove
koji nisu odvojeni i druge njene sastavne delove i pripatke. Nepokretnost koja je
predmet založnog prava – hipoteka mora biti određena, kao što mora biti odre-
đeno i glavno potraživanje založnog poverioca. Suprotno tome, sporedna potra-
živanja, kao što su na primer kamate, mogu biti odrediva. Suština založnog prava
i jeste u izdvajanju založene stvari iz preostale imovine dužnika. Zatim, jedno po-
traživanje je moguće obezbediti zalaganjem više nepokretnosti, što predstavlja za-
jedničku, simultanu, hipoteku.14 Simultana hipoteka se najčešće zasniva ako jed-
na nepokretnost ima manju vrednost od potraživanja poverioca, ali i iz drugih
razloga (recimo: vrednost nepokretnosti pada ili poverilac zahteva dodatno obez-
beđenje). Hipotekarni poverilac se, u ovom slučaju, može namiriti iz bilo koje ne-
pokretnosti na kojoj je konstituisana hipoteka.15
U praksi je sve češći slučaj prenošenja hipoteke, cesije, odnosno ustupanja
prava potraživanja prema dužniku trećem licu od strane hipotekarnog poverioca.
Imajući u vidu da je hipoteka akcesorno pravo, sa potraživanjem na prijemnika
prelazi i hipoteka.16 Za prenos potraživanja nije potreban pristanak dužnika, ali je
hipotekarni poverilac dužan obavestiti dužnika o izvršenoj cesiji.17
Moguće je konstituisati hipoteku na hipoteci, odnosno nadhipoteku18, što
se dešava u slučajevima kada se potraživanje obezbeđeno hipotekom založi na
osnovu ugovora između hipotekarnog i nadhipotekarnog poverioca. Ugovor se
12 Po okončanju izgradnje, hipoteka se upisuje istovremeno sa upisom prvog prava svojine
na objektu, po službenoj dužnosti, što zapravo znači da se hipoteka na objektu u izgradnji ex lege
pretvara u hipoteku na objektu. Kada je reč o posebnom delu objekta u izgradnji, on samo nomi-
nalno može da bude predmet hipoteke jer u tom slučaju niti postoji stvar na kojoj bi mogla postoja-
ti hipoteka niti postoji način da se hipotekar namiri pre okončanja izgradnje i pretvaranja te hipo-
teke u hipoteku na posebnom delu zgrade. Ovde je reč o specifičnom vidu zalaganja potraživanja,
koje zapravo nije hipoteka sve dok se izgradnja ne okonča i faktički i pravno, upisom nepokret-
nosti i svojine nad njom u katastar nepokretnosti. V. Dragor Hiber, Miloš Živković, Obezbeđenje i
učvršćenje potraživanja, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2015, str. 236–238.
13 Zakon o hipoteci, Sl. glasnik RS, br. 115/05, 60/15, 63/15 – odluka US i 83/15, čl. 3.
16 Ništav je ugovor o prenosu hipoteke bez istovremenog prenošenja potraživanja kao
glavnog prava jer je protivan imperativnim propisima. V. Zakona o obligacionim odnosima, Sl. list
SFRJ, br. 29/78, 39/85, 45/89, 57/89,Sl. list SRJ, br. 31/93, Sl. list SCG, br. 1/03, čl. 103, st. 1.
17 Zakon o obligacionim odnosima, Sl. list SFRJ, br. 29/78, 39/85, 45/89, 57/89, Sl. list SRJ,
br. 31/93, Sl. list SCG, br. 1/03, čl. 438, st. 1.
537
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
zaključuje u pisanoj formi uz solemnizaciju od strane javnog beležnika i obave-

zno mora da sadrži bezuslovnu i izričitu izjavu poverioca da se nadhipotekarni
poverilac može upisati u tom svojstvu u evidenciju katastra nepokretnosti, kojim
momentom se nadhipoteka i stiče. Pravno dejstvo prema trećim licima nadhipo-
teka proizvodi od trenutka upisa u evidenciju katastra nepokretnosti i vodova.
Jedna nepokretnost može biti opterećena hipotekama radi obezbeđenja dva
ili više potraživanja različitih hipotekarnih poverilaca, što predstavlja podhipote-
ku. U ovom slučaju je veoma bitan redosled upisa hipoteka, koji se određuje pre-
ma trenutku njihovog nastanka (dan, čas i minut, računajući od momenta prve
upisane hipoteke). Prestankom postojanja potraživanja obezbeđenog prvom upi-
sanom hipotekom, ista se briše i na njeno mesto dolazi druga, i tako redom.
OSVRT NA DOSADAŠNJU NORMATIVNU REGULATIVU

USPOSTAVLJANJA HIPOTEKE U REPUBLICI SRBIJI
Hipoteka je institut koji se u određenom periodu razvoja našeg pravnog i

ekonomskog sistema, periodu planske privrede i dogovorne ekonomije, slabo ko-
ristio. To je i razumljivo imajući u vidu da su subjekti poslovnog i pravnog pro-
meta bili društvenopravna lica koja su raspolagala društvenom svojinom u netr-
žišnim uslovima.19 U uslovima kada titular društvene svojine nije bio određen,
nije bilo od interesa da se vrši obezbeđivanje potraživanja putem založnog pra-
va20. Međutim, nastajući period privatizacije i reprivatizacije, tržišnog načina po-
slovanja, zatim samostalan položaj privrednih subjekata, a posebno u uslovima
rastuće insolventnosti, nelikvidnosti, založno pravo a posebno hipoteka dobija na
19 Slavko Carić, Ratibor Grujić, Miroslav Vitez, Dragan Mrkšić, Gordana Ljubojević, Privred-
no pravo - za ekonomiste, Centar za privredni konsalting, Novi Sad, 2000, str. 32.
20 Takav stav je osetan već tumačenjem čl. 14 Zakon o zemljišnim knjigama, Službene no-
vine Kraljevine Jugoslavije, br. 146/30, kojim je, između ostalog, propisano da se založno pravo na
nepokretnosti može upisati samo u pogledu novčane svote, brojno određene, dok će se pri tražbini
na koju se imaju platiti kamate, upisati i visina kamate. Zatim, stavom 2 pomenutog člana je propi-
sano: “Ako se založnim pravom imaju obezbediti tražbine, koje bi mogle postati usled dozvoljeno-
ga kredita, usled preduzetoga poslovodstva ili usled jemčenja ili naknade štete, onda treba u ispra-
vi, na osnovu koje se ima vršiti upis, navesti najviši iznos, koji kredit ili odgovornost sme dostići”.
Dakle, u osnovi, od elemenata bitnih za upis založnog prava akcenat je stavljen na ukupan iznost
zaduženja, dok se rok dospelosti ni ne spominje. Nadalje, fleksibilnost kako pozitivnog prava, tako
i samih odnosa u privredi u pogledu ustanovljavanja hipoteke, ogleda se već u sledećem stavu koji
nosi broj 3: “Ako ovaj iznos u ispravi nije naveden, mora da bude naznačen u molbi”. Odnosno, čak i
ako iznos potraživanja nije naveden u ispravi, moguće ga je navesti u samoj molbi (zahtevu) za upis
hipoteke. Na ovaj način je očigledno bilo moguće potpuno neformalno vršiti izmenu same isprave
podobne za upis hipoteke na osnovu podatka koji je dat u zahtevu za upis podnetom od strane
ovlašćenog lica.
538
značaju.21 Ovaj način obezbeđenja potraživanja se sve češće koristi i između fizič-
kih lica.
Imajući u vidu sve navedeno, naše pozitivno zakonodavstvo je moralo da
odgovori potrebama i normativno isprati promene koje su se u društvu dešava-
le na način da prava svih budu zaštićena. I pored toga što je založno pravo jedin-
stven pravni institut, u pozitivnom pravu Srbije on nije regulisan jednim zako-
nom.22
Ustanovljavanje založnog prava na nepokretnostima je prvenstveno bilo re-
gulisano Zakonom o zemljišnim knjigama23 i Zakonom o osnovama svojinsko-
pravnih odnosa24. Takođe, u pravni sistem SFRJ uvedeno je sporazumno sudsko
založno pravo na nepokretnim stvarima, odnosno izvršna sudska hipoteka25. Ona
se zasniva na sporazumu stranaka, hipotekarnog poverioca i dužnika, odnosno
vlasnika hipotekovane nepokretnosti, sačinjenim pred sudom. Od momenta uvo-
đenja u pravni sistem, sve do usvajanja Zakona o hipoteci 2005. godine, izvrš-
na sudska hipoteka predstavlja najčešće korišćen osnov za sticanje hipoteke.26 U
suštini, sporazum stranaka koji sačinjava sud u formi zapisnika, ima snagu sud-
skog poravnanja, te se za realizaciju ove hipoteke ne traži prethodno vođenje par-
ničnog postupka protiv dužnika. Izvršna sudska hipoteka je neposredno izvršiva,
predstavlja izvršnu ispravu na osnovu koje se može pokrenuti postupak izvršenja.
Kasnijim zakonskim rešenjima u oblasti postupka izvršenja i obezbeđenja poseb-
no je regulisano založno pravo na nepokretnim stvarima na osnovu sporazuma
stranaka.27
21 Hipoteka je stari institut građanskog prava koji je svojom sposobnošću usavršavanja i
prilagođavanja postao zastupljeniji oblik založnog prava koji je do današnjih dana samo povećao
svoj značaj.
22 Ručna zaloga je regulisana Zakonom o obligacionim odnosima, Službeni list SFRJ, br.
29/78, 31/93, Sl. Glasnik RS, br. 17/93 i 3/96, čl. 966–996, registrovana zaloga nad pokretnim stvari-
ma je regulisana Zakonom o založnom pravu na pokretnim stvarima upisanim u registar, Službeni
glasnik RS, br. 57/03, 61/05, 64/06 i 99/11.
23 Zakon o zemljišnim knjigama, Službene novine Kraljevine Jugoslavije, br. 146/30, čl. 13–18.
24 Zakon o osnovama svojinsko-pravnih odnosa, Službeni list SFRJ, br. 6/80 i 36/90, Službeni
list SRJ, br. 29/96 i Službeni list RS, br. 115/2005 – dr. zakon, čl. 61.
25 Zakon o izvršnom postupku, Sl. list SFRJ, br. 20/78, 6/82, 74/87, 57/89, 20/90, 27/90 i
35/91. i Sl. list SRJ, br. 27/92, 31/93, 24/94 i 28/2000 – dr. zakon
26 Slobodan Stošić, Obezbeđenje potraživanja zasnivanjem založnog prava na nepokretnosti,
doktorska disertacija, Beograd, 2017, str. 44.

Zakon o izvršenju i obezbeđenju, Sl. glasnik RS, br. 106/2015, 106/2016 – autentično
27
tumačenje, 113/2017 – autentično tumačenje i 54/2019, čl. 274–278.
539
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Momentom usvajanja Zakona o hipoteci28, institut hipoteke je u potpunosti

regulisan u našem pozitivnom pravu.29 Precizno su definisani: pojam, predmet,
nastanak, prestanak hipoteke, kao i ugovor o hipoteci, založna izjava i pojam iz-
vršne isprave. Takođe, uvođenjem javnog beležništva u naš pravni sistem, usvaja-
njem Zakona o javnom beležništvu30 i Javnobeležničkog poslovnika31, definisani
su, između ostalog, pravni poslovi koji imaju oblik javnobeležničkog zapisa, sadr-
žina i izvršnost javnobeležničkog zapisa te javnobeležničke overe i overavanje (so-
lemnizacija) nejavne isprave kao i svrha i sadržina solemnizacione klauzule. Uz
usvajanje Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova32, naš prav-
ni sistem je postavio temelje razvoja hipotekarnog prava od momenta postizanja
saglasnosti hipotekarnog poverioca i dužnika sve do upisa i ispisa uspostavljene
hipoteke kao najprivlačnijeg obezbeđenja potraživanja. Pored toga što je ovaj put
jasno definisan, pogodan daljem prilagođavanju zahtevima tržišne ekonomije, on
je efikasan, delotvoran i funkcionalan.
SPORNA PITANJA U POGLEDU FORME I SADRŽINE ISPRAVA

PODOBNIH ZA UPIS, IZMENU I BRISANJE HIPOTEKE
Usvajanje Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova do-

prinosti harmonizaciji propisa u Republici Srbiji, ustrojavanju rada katastara ne-
pokretnosti, njegovoj efikasnosti, ažurnosti i delotvornosti. Sprega i povezanost
javnih beležnika i sudova sa katastrom nepokretnosti predstavlja veoma značajnu
reformu koja je izvršena u našem pravnom sistemu i kojoj je svakako za cilj bio
pružanje podrške društveno-ekonomskom rastu i razvoju naše zemlje. Međutim,
neophodno je na samom početku ukazati na moguće nepravilnosti u primeni za-
konskih rešenja, radi usaglašavanja pravne prakse i prevazilaženja nekih nejasno-
ća nastalih u praksi.
28 Zakon o hipoteci, Sl. glasnik RS, br. 115/05, 60/15, 63/15 – odluka US i 83/15.
29 U našem pravu, hipoteka je regulisana posebnim zakonom, Zakonom o hipoteci. To je
posledica njenog značaja, pošto je uređenje hipoteke na jedinstven i nov način predstavljalo pravno-
politički prioritet u oblasti stvarnog prava, a pružilo je i mogućnost unošenja određenih elemena-
ta koji nisu tipični za uređenje tog instituta u kontinentalnim pravnim sistemima. V. Dragor Hiber,
Miloš Živković, Obezbeđenje i učvršćenje potraživanja, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Be-
ograd, 2015, str. 226.
– dr. zakon, 121/14, 6/15 i 106/15.

31 Javnobeležnički poslovnik, Sl. glasnik RS, br. 62/16, 66/17, 48/18, i 54/18.
32 Zakon o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova, Sl. glasnik RS, br. 41/18, 95/18
i 31/19.
540
Nejasnoće koje su se iskristalisale primenom pomenutih zakonskih rešenja

odnose se na isprave koje su podobne za: brisanje izvršne sudske hipoteke nastale
na osnovu sporazuma stranaka, izmene hipoteke nastale na osnovu založne izja-
ve (jednostrane hipoteke), ispis jednostrane hipoteke i ugovora o hipoteci koji su
sačinjeni kao izvršne isprave33, ispis zajedničke hipoteke sa tačno određenih ne-
pokretnosti u situaciji kada dug nije isplaćen u celosti, prenos hipoteke konstitu-
isane na posebnim delovima objekta u izgradnji kao buduće nepokretnosti (koja
je prvobitno upisana na parcelu kao nepokretnost na kojoj će se objekat i njegovi
posebni delovi tek izgraditi) a nakon izgradnje i upisa svih posebnih delova u evi-
denciji katastra nepokretnosti.
Uvođenje javnobeležničke forme u naš pravni sistem doprinosi potpunijem
ostvarenju osnovnih funkcija forme i većoj pravnoj sigurnosti. Poslovi za koje za-
konodavac propisuje formu su od naročitog značaja posebno za učesnike tog po-
sla, a svakako i za društvo u celini. Time se štite interesi svih, ali i javni interes.
Kroz formu se daje na značaju ozbiljnosti posla kojem stranke pristupaju i njiho-
va volja se objektivizuje.34 U hipotekarnom pravu značaj forme i sadržine se ogle-
da u više aspekata. Naime, bilo da se radi o založnoj izjavi ili ugovoru o hipoteci,
napravljena je značajna razlika kako u formalnom tako i u sadržinskom smislu,
u odnosu na snagu takve isprave kao izvršne isprave. Ukoliko se založna izjava i
ugovor o hipoteci overe u formi javnobeležničkog zapisa, sa propisanom sadrži-
nom35, imaju snagu izvršne isprave36.
S druge strane, ukoliko se ugovor o hipoteci i založna izjava solemnizuju,
odnosno overe kao nejavna isprava37, nemaju snagu izvršne isprave.38 Forma i
sadržina isprave je, očigledno, veoma važna za sticanje hipoteke i njen nastanak
upisom u evidenciju katastra nepokretnosti. Posledično, forma i sadržina ispra-
ve je važna i kod ispisa hipoteke, kao i kod njene izmene, imajući u vidu da hipo-
teka treba i da se ispiše iz evidencije katastra nepokretnosti. Mišljenja smo da se i
33 Odnosno, ugovor o hipoteci, odnosno založna izjava zaključena ili data u formi javnobelež-
ničkog zapisa, pod uslovom da sadrži podatke o predmetu hipoteke i ostale odredbe propisane zakonom.
V. Zakon o hipoteci, Sl. glasnik RS, br. 115/05, 60/15, 63/15 – odluka US i 83/15, čl. 15.
34 Nenad Tešić, O značaju forme za promet nepokretnosti-analiza sudske prakse pre uvođenja
javnobeležničkog zapisa u srpsko pravo, Uaglašivanje poslovnog prava Srbije sa pravom EU, (urednik
Vuk Radović), Beograd, 2014, str. 482.
– dr. zakon, 121/14, 6/15 i 106/15, čl. 82, 85.
37 Zakon o javnom beležništvu, Sl. glasnik RS, br. 31/11, 85/12, 19/13, 55/14 – dr. zakon,
93/14 – dr. zakon, 121/14, 6/15 i 106/15, čl. 93–95.

541
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
prilikom sačinjavanja ili overe isprava koje su podobne za ispis hipoteke, odnosno
njenu izmenu, mora upotrebiti identična forma koja je upotrebljena prilikom sa-
činjavanja odnosno overe onih isprava na osnovu kojih je hipoteka upisana u evi-
denciju katastra nepokretnosti.
Shodno navedenom, neophodno je razmotriti ispis hipoteka nastalih u iz-
vršnom postupku na osnovu sporazuma stranaka. Naime, sud u izvršnom po-
stupku može, na zahtev stranaka, da sačini zapisnik o sporazumu stranaka o po-
stojanju novčanog potraživanja i vremenu njegovog dospeća u koji će biti uneta i
saglasnost stranaka da se potraživanje obezbedi založnim pravom na nepokretno-
sti. Tako potpisan zapisnik o sporazumu stranaka ima snagu sudskog poravnanja,
izvršna je isprava i osnov je za upis založnog prava na nepokretnosti. 39 Međutim,
pozitivnim zakonodavstvom nije regulisan ispis navedene hipoteke iz evidenci-
je katastra nepokretnosti u situaciji kada dužnik uredno i u roku dug vrati. Pred-
viđen je samo postupak izvršenja takvog sporazuma stranaka ukoliko i kada on
postane izvršan, a koji postupak rezultira donošenjem rešenja suda koje ima zna-
čaj rešenja o izvršenju. Naime, analognom primenom odredbi Zakona o hipoteci
i Zakona o javnom beležništvu, dolazimo do zaključka da se može povući parale-
la i jednako posmatrati takva odluka suda i pravni posao koji ima oblik javnobe-
ležničkog zapisa40. Stoga, ispis tako upisane hipoteke mora da se vrši na osnovu
isprave koja po formi odgovara javnoj ispravi sačinjenoj u formi javnobeležnič-
kog zapisa.
Nadalje, ugovori između poverioca i dužnika mogu da se zaključuju na dugi
niz godina41, tokom kojih može da dođe do određenih promena koje se posle-
dično protežu i na sadržinu ugovora o hipoteci odnosno založne izjave (kao što
su recimo: podaci o valuti obračuna, valuti plaćanja, kamatnoj stopi, iznosu spo-
rednih davanja ukoliko su ugovorena). Takve promene je neophodno evidentira-
ti u evidenciji katastra nepokretnosti na osnovu isprava koje se opet po formi i sa-
držini vezuju za isprave na osnovu kojih je hipoteka upisana. Ukoliko je hipoteka
upisana na osnovu založne izjave bilo solemnizovane ili sačinjene u obliku javno-
beležničkog zapisa, za upis promena takvih podataka je neophodna nova založ-
39 Zakon o izvršenju i obezbeđenju, Sl. glasnik RS, br. 106/2015, 106/2016 – autentično
tumačenje, 113/2017 – autentično tumačenje i 54/2019, čl. 274–278.

40 U obliku javnobeležničkog zapisa se sačinjavaju ugovor o hipoteci i založna izjava ako
sadrže izričitu izjavu obvezanog lica da se na osnovu tih pravnih poslova, radi ostvarenja dugovane
činidbe, po dospelosti obaveze neposredno sprovodi prinudno izvršenje, bilo sudskim bilo vansuds-
kim putem. V. Zakon o javnom beležništvu, Sl. glasnik RS, br. 31/11, 85/12, 19/13, 55/14 – dr. zakon,
93/14 – dr. zakon, 121/14, 6/15 i 106/15, čl. 82, 85.
41
Što je veoma čest slučaj posebno kod kredita koji se zaključuju sa bankama radi kupovine
nepokretnosti.
542
na izjava identične forme. S druge strane, za upis promena podataka kod hipoteka
nastalih zaključenjem ugovora o hipoteci, dovoljno je, u identičnoj formi, anek-
sirati navedeni ugovor. U tom slučaju, aneks ugovora o hipoteci sačinjen u formi
osnovnog ugovora predstavlja ispravu podobnu za upis promene podataka o hi-
poteci u evidenciji katastra nepokretnosti.
Forma isprave na osnovu koje je hipoteka upisana određuje formu isprave
kojom se vrši ispis hipoteke iz evidencije katastra nepokretnosti. Tako, ukoliko je
hipoteka upisana na osnovu založne izjave ili ugovora o hipoteci koji imaju sna-
gu izvršne isprave, isprava podobna za ispis takve hipoteke je brisovna dozvola42
poverioca izdata u formi javnobeležničkog zapisa. Ukoliko je hipoteka upisana na
osnovu navedenih isprava koje nemaju snagu izvršne isprave, brisovnu dozvolu je
dovoljno solemnizovati.
Često se u praksi ispis zajedničke hipoteke sa određenih nepokretnosti (ne
svih na kojima je upisana), bez da je potraživanje namireno u celosti, zahteva na
osnovu delimičnih brisovnih dozvola43. Najčešće se to dešava prilikom zahteva-
nja ispisa zajedničke hipoteke sa posebnih delova objekta u izgradnji (stana, ga-
raže, poslovnih prostora), bilo da se radi o još neupisanom objektu i njegovim
posebnim delovima (slučaj kada se objekat još uvek gradi), bilo da se radi o upi-
sanom objektu i njegovim posebnim delovima (slučaj kada je izgrađeni objekat
upisan u evidenciju katastra nepokretnosti)44. U ovom slučaju, potraživanje sva-
kako nije isplaćeno u celosti i poverilac takvu izjavu i ne daje, ali se isto tako ne
radi o “delimičnom brisanju hipoteke”45. Naime, hipoteka se u ovom slučaju treba
42 Zakonom o hipoteci nije propisan naziv za izjavu hipotekarnog poverioca kojom on
potvrđuje da je dug dužnika izmiren u celosti kao i kojom dozvoljava da se hipoteka ispiše iz evi-
dencije katastra nepokretnosti. Stoga, a radi jednostavnosti izražavanja u radu, upotrebljen je izraz
“brisovna dozvola” koji je poznat kako pravnoj praksi, tako i građanstvu i u upotrebi je dugo godina.
43 Takođe, pojam koji ne poznaje normativna regulativa, a koji je u upotrebi u praksi.
44 Postoje slučajevi kada investitor, vlasnik nepokretnosti i graditelj, sa bankom zaključi
ugovor o kreditu i upiše hipoteku na objekat i njegove posebne delove u izgradnji, pa sukcesivno
vrši delimičnu isplatu duga prilikom prodaje svakog pojedinačnog posebnog dela navedenog ob-
jekta. Tada, iako se dug dužnika smanjuje, ne vrši se izmena upisanih podataka o hipoteci, već se
zahteva ispis hipoteke sa tačno određene nepokretnosti koja je prodata kupcu, novom vlasniku.
45 Uvođenje hipoteke na objekat u izgradnji i njegove posebne delove je anomalija našeg
stvarnog prava nastala udovoljavanjem ekonomskih potreba graditelja i kupaca budućih stanova
(olakšanje izgradnje i povećanje ponude i tražnje na tržištu nepokretnosti), a verovatno na zahtev
stranih konsultanata. V. Dragor Hiber, Miloš Živković, Obezbeđenje i učvršćenje potraživanja, Prav-
ni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2015, str. 239. Smatramo da je na isti način i “deli-
mična brisovna dozvola” jedna anomalija nastala u praksi koja se, kao isprava, do sada koristila za
brisanje hipoteka sa stanova u izgradnji koje kupac kupuje, a nakon što kupac prenese deo ili celu
kupoprodajnu cenu banci koja finansira izgradnju.
543
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
u potpunosti ispisati sa tačno određene nepokretnosti za koji ispis poverilac daje

nedvosmislenu dozvolu, bez da se daje izjava o tome da je dug isplaćen u celosti.
Imajući u vidu da je zakonom predviđen način prestanka hipoteke na osnovu pi-
smene izjave volje hipotekarnog poverioca koja se naziva odricanje od hipoteke46,
smatramo da se ispis zajedničke hipoteke sa tačno određene nepokretnosti može
izvršiti na osnovu pomenute izjave. Naravno, forma izjave odricanja od hipote-
ke mora biti kompatibilna formi isprave na osnovu koje je ta zajednička hipoteka
upisana. Dakle, ukoliko je zajednička hipoteka upisana na osnovu solemnizova-
ne ili pak založne izjave sačinjene u formi javnobeležničkog zapisa, moguće ju je
brisati sa određenih nepokretnosti izjavom o odricanju od hipoteke sačinjenom
u istoj formi. Zatim, ukoliko je zajednička hipoteka upisana na osnovu ugovora o
hipoteci zaključenog u odgovarajućoj formi, ispis hipoteke sa određene nepokret-
nosti je moguće izvršiti samo sa aneksom ugovora o hipoteci zaključenim u stoj
formi kao i osnovni ugovor.
Pitanje prenosa hipoteke konstituisane na posebnim delovima objekta u iz-
gradnji kao buduće nepokretnosti (koja je prvobitno upisana na parcelu kao ne-
pokretnost na kojoj će se objekat i njegovi posebni delovi tek izgraditi) a nakon
izgradnje i upisa svih posebnih delova u evidenciji katastra nepokretnosti, je više
tehničke prirode. Naime, u dosadašnjoj praksi su postojali različiti primeri po-
stupanja katastara nepokretnosti u ovakvim slučajevima. Zbog složenosti postup-
ka upisa rešenja izdatog od strane nadležnog organa gradske, odnosno opštinske
uprave kojim se dozvoljava upotreba određenog objekta i njegovih posebnih de-
lova, mnogi katastri nepokretnosti nisu prenosili hipoteku (prethodno upisanu
samo na parceli na kojoj se gradio objekat) na svaki poseban deo (stan, garažu i
poslovni prostor) pojedinačno. Upis hipoteke su ostavljali i dalje samo na parceli,
rukovodeći se činjenicom da je nemoguće izvaditi List nepokretnosti za određeni
poseban deo bez podataka o parceli na kojoj je taj deo sagrađen, te stoga svi mo-
raju imati uvid u tekst hipoteke. U situacijama ispisa zajedničke hipoteke sa odre-
đenog posebnog dela, u ovom slučaju, prebegavalo se izmeni upisanog teksta hi-
poteke na način da se u delu u kojem su pobrojane nepokretnosti koje se stavljaju
pod hipoteku, ova nepokretnost jednostavno briše. Na taj način, a imajući u vidu
da nije moguće izvaditi List nepokretnosti bez podataka o parceli (pa i hipoteci
na njoj upisanoj), vlasnik posebnog dela čija je hipoteka ispisana u svom Listu ne-
pokretnosti i dalje ima upisane podatke o zajedničkoj hipoteci (upisanoj na preo-
stalim nepokretnostima). To ne samo što nije praktično, nije ni zakonito. Naime,
mišljenja smo da je neophodno uložiti dodatni napor pa prilikom upisa posebnih
delova objekta u evidenciju katastra nepokretosti, zajedničku hipoteku preneti na
544
svaki poseban deo na koji se odnosi. Na taj način će podaci iz Lista nepokretno-
sti biti tačni, dakle zajednička hipoteka će biti upisana u listu o teretima posebnog
dela, a ne parcele. Ona će biti bez tereta. Takođe, ovakvim prenosom zajedničke
hipoteke olakšava se kasniji ispis zajedničke hipoteke sa određene nepokretnosti
u skladu sa zakonom.
ZAKLJUČAK
Prekretnicu u razvoju našeg hipotekarnog prava svakako čini usvajanje Za-

kona o hipoteci, na koji način je institut hipoteke u potpunosti regulisan. Zatim,
uvođenjem institucije javnog beležništva i davanjem na značaju javnobeležničke
forme, učinjen je doprinos potpunijem ostvarenju osnovnih funkcija forme i na-
ravno pravnoj sigurnosti. Uz usvajanje Zakona o postupku upisa u katastar nepo-
kretnosti i vodova i reformu katastra nepokretnosti kao javne evidencije o nepo-
kretnostima i pravima na njima, naš pravni sistem je postavio temelje razvoja ove
oblasti prava od momenta postizanja saglasnosti hipotekarnog poverioca i duž-
nika sve do upisa i ispisa uspostavljene hipoteke kao najprivlačnijeg obezbeđenja
potraživanja. Sprega i povezanost javnih beležnika i sudova sa katastrom nepo-
kretnosti predstavlja veoma značajnu reformu koja je izvršena u našem pravnom
sistemu i kojoj je svakako za cilj bio pružanje podrške društveno-ekonomskom
rastu i razvoju naše zemlje.
Radi nesmetanog funkcionisanja novonastalog sistema elektronske uprave,
poštovanja rokova propisanih zakonom u odnosu na postupanje organa u uprav-
nim postupcima pokrenutim po službenoj dužnosti, neophodno je razviti takav
odnos u kojem neće biti mesta nedoumicama i nedorečenosti. Za početak, neop-
hodno je posebnu pažnju posvetiti formi u kojoj se sačinjavaju isprave koje pred-
stavljaju podoban osnov za upis hipoteke u evidenciju katastra nepokretnosti,
njenu eventualnu izmenu i ispis. Mišljenja smo da forma upotrebljena prilikom
sačinjavanja ili overe isprava koje su podobne za upis hipoteke, odnosno njenu iz-
menu, mora biti upotrebljena i prilikom sačinjavanja odnosno overe onih isprava
na osnovu kojih se hipoteka ispisuje iz evidencije katastra nepokretnosti. Zatim,
neophodno je voditi računa o brisanju zajedničkih hipoteka sa pojedinih nepo-
kretnosti, kada dug nije isplaćen. To je veoma bitno, imajući u vidu da naš prav-
ni sistem predviđa odricanje od hipoteke, a ne delimičnu brisovnu dozvolu, kao
ispravu podobnu za ispis takvih hipoteka. Nadalje, ukoliko je hipoteka upisana na
osnovu založne izjave, sve buduće izmene u sadržini trebaju da se vrše solemniza-
cijom nove založne izjave, odnosno njenim sačinjavanjem u formi javnobeležnič-
kog zapisa. Ugovore o hipoteci je, u ovakvom slučaju, moguće aneksirati.
545
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Odgovornost za zakonit i tačan upis hipoteke u evidenciju katastra nepo-

kretnosti snose kako javni beležnici, kao nosioci javnih ovlašćenja, tako i kata-
star nepokretnosti, kao javna evidencija podataka o nepokretnostima i pravima
na njima. Ova činjenica bi trebalo da bude dovoljna da se pristupi rešavanju svih
nedoumica nastalih u praksi, posebno u odnosu na hipoteku kao efikasno sred-
stvo obezbeđenja potraživanja.
MILICA TORBICA, Ph.D.,

Senior Advisor, Republican
Geodesy Bureau
DOCUMENTS SUITABLE FOR REGISTRATION, CHANGE AND RELEASE

OF MORTGAGE FROM THE UNIQUE REGISTER
OF IMMOVABLE PROPERTY AND PIPELINES
Summary
The concept of modern market is based on the credit mechanism, which allows the use and
allocation of material assets. In a legal relationship such as this, the existence of stabile normative
regulations and uniform practice that shall provide specific and efficient protection to participants
is necessary. One of the most secured and most efficient means of protection of creditor’s claim,
which refers to immovable property, is mortgage. Since the registration of mortgage into the unique
register of immovable property and pipelines is constitutive, in this paper we will devote special at-
tention to documents, which are suitable for registration, change and release of mortgage. We will
also process only those mortgages, which are created out of the agreement between the creditor
and the debtor: mortgage contract and court lien law over the immovable property pursuant to the
agreement between the parties, and the lien statement as the unilateral mortgage.
Key words: mortgage, statement on release of mortgage, immovable property register
546
ALEKSANDRA PAVIĆEVIĆ
SADRŽINA RETENCIJE
Predmet rada predstavlja analiza i komparacija sadržine prava retencije, tj. ovlašće-
nja i obaveza retinenta, u zakonskim tekstovima različitih evropskih zemalja; zatim u tekstu
DCFR-a (kao delu “mekog prava” Evropske unije), kao i u predlozima domaćih nacrta. Cilj
rada je utvrđivanje dominantnog modela regulisanja sadržine ovog instituta u uporednom
pravu, uz razmatranje pojedinih komponenti koje se u doktrini i u sudskoj praksi smatraju
spornim. Autor u radu zaključuje da je domaće rešenje u skladu sa savremenim tendencija-
ma jačanja sadržine retencije u uporednom pravu, pretežno regulisane kao prava na: zadr-
žavanje dužnikove stvari i na prvenstveno namirenje retinenta iz vrednosti retinirane stvari.
Konačno, autor se zalaže i za unošenje nekoliko novina, u cilju preciziranja postojećeg reše-
nja, koje načelno ocenjuje kao adekvatno.
Ključne reči: sadržina retencije; ovlašćenja i obaveze retinenta i protivnika retencije,
faza zadržavanja i faza namirenja
UVOD
Retencija1 je realno pravo obezbeđenja potraživanja, koje nastaje na osnovu
zakona i ovlašćuje poverioca dospelog, neizmirenog potraživanja na zadržavanje
Dr Aleksandra Pavićević, asistent Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu. O ovoj temi

pisano je i u okviru doktorske disertacije autora pod nazivom: “Pravo retencije”, odbranjenoj 2017.
godine na Pravnom fakultetu u Kragujevcu. Rad je napisan u okviru projekta Pravnog fakulteta
Univerziteta u Kragujevcu “Usklađivanje pravnog sistema Srbije sa standardima Evropske unije”, koji
se finansira iz sredstava Fakulteta.
1 O pojmu retencije detaljnije v. A. Pavićević, “Pojam retencije u domaćem i uporednom
pravu”, Pravni život, br. 10, Tom II, knj. 576, Beograd, 2015, str. 505–521.
547
P R A V N I Ž I V O T br. 9/2019.
dužnikove stvari koju već ima u rukama do njegovog namirenja i na namirenje iz

vrednosti te stvari, pod zakonom propisanim uslovima.2 Sadržinu retencije mo-
žemo prevashodno odrediti kroz ovlašćenja i obaveze koja su titularu ovog prava
zakonom priznata. Budući da upravo zakonom priznata ovlašćenja određuju dej-
stvo retencije, kako prema dužniku, tako i prema trećim licima, potrebno je sva-
ko od njih analizirati, pre konačnog utvrđivanja pravnih efekata vršenja retencije.
S obzirom da je retencija pravo koje se u kvalifikovanom obliku realizuje
kroz dve faze: 1) faza pritiska na dužnika i 2) faza namirenja, prava i obaveze stra-
naka u odnosu nastalom povodom njenog vršenja možemo podeliti na dve gru-
pe.3 Prvu čine uzajamna ovlašćenja i obaveze retinenta i protivnika retencije u
fazi zadržavanja (vršenja pritiska na dužnika da dug namiri), a drugu grupu čine
ovlašćenja i obaveze stranaka u fazi namirenja. Pri tom, s obzirom na uže dejstvo
koje se građanskopravnoj retenciji priznaje u pojedinim regulativama (isključivo
sredstvo pritiska), ovlašćenja i obaveze iz druge po redu faze, u tim regulativama
izostaju. Stoga je mogući kriterijum razgraničenja ovlašćenja i obaveza retinen-
ta i na: 1) uvek postojeće (ovlašćenja iz faze pritiska na dužnika) i 2) dopunske, tj.
eventualne (ovlašćenja i obaveze iz faze namirenja).
Šire gledano, zadržavanje stvari i namirenje iz njene vrednosti takođe su
ovlašćenja retinenta, koja bismo mogli nazvati glavnim, a ostala povezana ovla-
šćenja i obaveze sporednim, uslovno rečeno. Navedena sadržina retencije, koja je
donekle slična sadržini državinskih založnih prava, navela je neke autore na za-
ključak da je i kod retencije, kao i kod ručne zaloge, moguće govoriti o statičnoj i
dinamičnoj fazi realizacije. Tako oni zadržavanje, odnosno fazu pritiska na dužni-
ka da dobrovoljno namiri potraživanje, nazivaju statičnom fazom retencije, a fazu
namirenja – dinamičnom.
Mi bismo se, međutim, pridružili autorima4 koji kritikuju navedeno poi-
stovećivanje, jer je ono prihvatljivo samo za fazu namirenja, koja i kod retenci-
2 U domaćem pravu retencija je regulisana u: čl. 286–289. Zakona o obligacionim odnosi-
ma Republike Srbije, Službeni list SFRJ, br. 29/1978, 39/1985, 45/1989, 57/1989; Službeni list SRJ, br.
31/1993; Službeni list SCG, br. 1/2003. U daljem tekstu ZOO.
3 U domaćoj doktrini se sadržina retencije uobičajeno opisuje kroz dva bazična ovlašćenja
retinenta: zadržavanje i namirenje. V. Obren Stanković, Miodrag Orlić, Stvarno pravo, Beograd,
1996, str. 265. Međutim, svako od njih se može raščlaniti na uže komponente.
4 U delu domaće doktrine se precizira da retencija koja nastaje tek po dospelosti obezbe-
đenog potraživanja, u stvari i nema pravu fazu obezbeđenja, zbog čega su statična faza kod zaloge i
prva faza (faza pritiska) kod retencije teško uporedive. V. Dragor Hiber, Miloš Živković, Obezbeđe-
nje i učvršćenje potraživanja, Pravni fakultet u Beogradu, 2015, str. 167. Više o statičnoj i dinamič-
noj fazi kod nekih srodnih prava realnog obezbeđenja potraživanja (konkretno, hipoteke kao založ-
nog prava na nepokretnosti), v. Miroslav Lazić, Sadržina hipoteke, magistarska teza, Niš, 1994, str.
41 i dalje.
548
A. Pavićević: Sadržina retencije
je i kod založnog prava ima iste odlike5. Zbog navedene razlike, mi ćemo u radu
umesto termina statična i dinamična faza, koristiti termine: faza pritiska (zadrža-
vanja) i faza namirenja, te analizirati ovlašćenja i obaveze retinenta i protivnika
retencije u svakoj od njih. Naš istraživački uzorak će činiti: domaća i neke tradi-
cionalno značajne evropske regulative6, kao i rešenje Nacrta Zajedničkog referen-
tnog okvira za evropsko privatno pravo iz 2008.7 god. (DCFR), kao potencijalnog
okvira i budućeg srpskog rešenja8
OVLAŠĆENJA I OBAVEZE RETINENTA U FAZI ZADRŽAVANJA

DUŽNIKOVE STVARI
Ovlašćenja retinenta
1. Ovlašćenje zadržavanja stvari9 je osnovna i najvažnija pozitivna kompo-

nenta retencije.10
5 Detaljnije o kritici poistovećivanja ovih dveju faza kod retencije i založnog prava, v. A. Pa-
vićević, Pravo retencije, nav. delo, str. 329.

6 Predmet analize u radu će biti: austrijsko, nemačko, švajcarsko, francusko i italijansko pravo.
Videti: Austrijski građanski zakonik iz 1811.god. (https://www.jusline.at/gesetz/abgb).Nemački građan-

ski zakonik iz 1896. god. (https://www.gesetze-im-internet.de/englisch_bgb/). Švajcarski građanski za-
konik iz 1907. god. (https://www.admin.ch/opc/en/classified-compilation/19070042/201901010000/210.
pdf). Švajcarski zakonik o obligacijama iz 1911.(https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilati-
on/19110009/201407010000/220.pdf).Francuski građanski zakonik iz 1804. (https://www.trans-lex.
org/601101/_/french-civil-code-2016/).Italijanski građanski zakonik (http://www.jus.unitn.it/cardozo/
Obiter_Dictum/codciv/Codciv.htm),18. 02. 2019.
7 Draft Common Frame of Reference (DCFR).O motivima kreiranja ovog dokumenta, defin-
icijama pojmova i objašnjenjima videti detaljno: Principles, Definitions and Model Rules of Euro-
pean private Law (CCBE), C.von Bar. Dostupno na internet adresi:https://www.law.kuleuven.be/per-
sonal/mstorme/2009_02_DCFR_OutlineEdition.pdf.
8 Nacrt Građanskog zakonika Republike Srbije, dostupan na internet adresi: http://www.
propisi.com/prednacrt-gradjanskog-zakonika-republike-srbije.html. U daljem tekstu: Nacrt GZS.

9 U domaćoj doktrini je iznet i stav da su pravo na državinu i pravo zadržavanja sastavni
delovi složenijeg prava – zaloge. Autor svoj stav argumentuje tvrdnjom da “pravo retencije zalogo-
primac ima od samog početka, jer je prema čl. 975 st. 2 ZOO dužan da vrati stvar čim dug bude na-
miren”. V. Zoran Rašović, “Zalogoprimčevo pravo na državinu i pravo retencije”, Sudska praksa, Be-
ograd, 1992, str. 93. Nama se ipak čini da je pravo na državinu, uže ovlašćenje, pri tom sadržano i u
pravu retencije i u pravu zaloge. Utoliko je važno precizno jezičko razgraničenja sličnih, a različitih
pojmova: pravo retencije, ovlašćenje zadržavanja i ovlašćenje na državinu (kao jedno sastavno ovla-
šćenje u okviru sadržine retencije).
10
O pravu na državinu retinenta naročito se polemiše u nemačkoj doktrini. Ј. Staudinger,
Gursky, von Staudingers Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch: Staudinger BGB – Buch 3: Sa-
549
P R A V N I Ž I V O T br. 9/2019.
U prvoj fazi11 retinent je ovlašćen,12 pre svega, na državinu stvari, koja je

objekat retencije i to po pravilu – neposrednu (ponegde i posrednu). Budući da
ovlašćenje zadržavanja stvari proizlazi iz zakona, to znači da je zakonom prizna-
to i pravo na državinu, koje prati samu faktičku vlast na stvari. Nužno je dakle, da
retinent bude ovlašćen na državinu, jer je to (pozitivna) sadržina retencije, kao
subjektivnog građanskog prava, po samom zakonu. U tom smislu, možemo reći
da postoji identititet između: ovlašćenja na državinu retinirane stvari i ovlašćenja
na zadržavanje prvobitno držane stvari.
Neki autori kao negativnu komponentu retencije navode i (negativno) ovla-
šćenje na odbijanje izdavanja stvari na zahtev dužnika ili trećeg lica, što je nespor-
no; ali je, po našem mišljenju, samo “druga strana medalje” – ovlašćenja na dr-
žavinu, tj. prava na državinu, koje neposredno proizlazi iz zakona. Naime, ako
retinent ima pravo da stvar drži po osnovu retencije, on ima i pravo na odbijanje
predaje državine stvari bilo kome (ako to ne želi), kao i pravo na zaštitu državine,
ako mu je neko oduzme ili smeta protiv volje.
Dakle, osnovno ovlašćenje retinenta u fazi pritiska je: ovlašćenje na državinu
stvari (kao pozitivna komponenta zadržavanja), uz koje ide i pravo na državinsku
zaštitu (jer pravo na državinu uključuje i pravo da se državina nikome ne da), što
je u DCFR-u opravdano izdvojeno kao primarno ovlašćenje titulara ovog prava.
2. Ovlašćenje na odbijanje zahteva za izdavanje stvari.13 – U svim regulati-
vama14, kroz istoriju i danas, nesporno je da retencija ima tradicionalno dejstvo,
koje i doktrina često apostrofira kao: “moć blokiranja” zahteva za predaju stvari
po bilo kom osnovu. Po našem mišljenju, pitanje je da li je ovo zasebno, negativno
chenrecht, BGB, III §§ 985–1011, 2012, str. 171; Cf. HarryWestermann, Sachenrecht, Karlsruhe,
1960, str. 139.
11 Pojedina ovlašćenja retinenta moramo označiti kao moguća, budući da je reč o institutu
koji je uporednopravno različito regulisan.
12 Iako je u domaćoj doktrini gotovo opšteprihvaćen naziv: pravo na odbijanje povraćaja (za
zadržavanje tuđe stvari); pravo namirenja; pravo prvenstva i sl., mi ćemo u radu ipak koristiti ter-
min – ovlašćenje, budući da je pravnotehnički ispravniji. Cf. “o pravima zalogoprimca”: O. Stanko-
vić, M. Orlić, nav. delo, str. 248–254.
13 Doktrina ga određuje kao pravo poverioca da kaže “ne” na zahtev dužnika za povraćaj
njegove stvari, tj. kao pravo na “legitimno odbijanje povraćaja stvari”. Marcel Planiol, Traite elemen-
taire de droit civil, Tome Deuxieme, Paris, 1917, str. 777.
14 Čak i u anglosaksonskom pravu, koje poznaje drugačiji sistem prava obezbeđenja potra-
živanja na dužnikovoj stvari, pravo na zadržavanje stvari, tj. na neizdavanje dužniku na njegov zah-
tev, odlika je svih državinskih lien-a (possessory lien-a). A. L. Lavine, Modern business Law, Prenti-
ce-Hall Inc., 1963, str. 611.
550
ovlašćenje retinenta ili posledica prava na državinu.15 Mi smo ga ipak naveli kao
zasebno ovlašćenje, imajući u vidu to što ga značajan deo doktrine, ali i DCFR na-
vode kao posebno. Ono što je važno je da retinent ima ovlašćenje da odbije zahtev
za izdavanje stvari bilo kog lica, svejedno da li ćemo ga mi kvalifikovati kao za-
sebno ovlašćenje ili kao efekat ovlašćenja na državinu.
Čak i autori koji retenciju ne određuju kao subjektivno pravo, već kao fa-
kat ili sredstvo za zaštitu prava, ne odriču joj “sposobnost” da spreči izručenje
stvari isticanjem dilatornog prigovora.16 Autori koji je označavaju kao negativno
pravo redukuju je na: “ovlašćenje na odbijanje povraćaja stvari dužniku do ispla-
te duga”.17 U delu francuske doktrine se tako zaključuje da je retencija negativno
ovlašćenje koje “ne sadrži nijedan pozitivan prerogativ” – što je već zbog ovlašće-
nja držanja stvari, koje je pozitivno, problematičan stav. Tako se postavlja zani-
mljiva teza da: retencija, posmatrano iz ugla retinenta, čak donosi više obaveza,
nego prava. Od retinenta se očekuje da čuva stvar brižljivo, jer se njegova greška
strogo ocenjuje in concreto; a s druge strane, zabranjena mu je bilo kakva korist
od fakta zadržavanja, te ga retencija ne ovlašćuje ni na prvenstveno namirenje,
niti mu obezbeđuje pravo sledovanja. Stoga, ova autorka zaključuje da: “retencija
crpi svu svoju snagu iz čisto pasivnog ponašanja retinenta”.18 Pritom se slažemo sa
ocenom o pasivnom ponašanju retinenta, jer retencija ne spada među prava ko-
rišćenja stvari; ali to ne znači da retinent nema pozitivnih ovlašćenja, jer državi-
na to jeste.
Vršenjem ove negativne komponente sadržine retencije, smatra se, njen ti-
tular ostvaruje pritisak na dužnika da dug što pre izmiri, kako bi svoju stvar po-
vratio. On time ni na koji način ne osporava dužnikovo pravo na toj stvari, niti
pretenduje da je pribavi za sebe.19 On samo “privremeno” odbija njen povraćaj,
uskraćujući time dužnika da stvar drži, upotrebljava i eventualno, ostvaruje eko-
nomsku korist od nje. Ali, da bi uskratio povraćaj stvari – retinent najpre mora da
15 Ovo je razlog što se u domaćoj doktrini ovlašćenje zadržavanja opšteprihvaćeno označava
kao “prvobitni i osnovni cilj retencije, zbog kog se ovo pravo ustanovljava”. Radmila Kovačević Ku-
štrimović, Miroslav Lazić, Stvarno pravo, Niš, 2009, str. 247; Miroslav Lazić, Pravo realnog obezbeđe-
nja, Niš, 2009, str. 94.
16 M. Planiol, op. cit., str. 774; Gabriel Marty, Pierre Raynaud, Droit civil, Tome III, Les sûre-
tés la publicité foncière, Paris, 1971, str. 12; Stojan Cigoj, Obligacije, Ljubljana, 1976, str. 1023.
17 Nicole Catala-Franjou, “De la nature juridique du droit de retention”, Revue trimestri – elle
de droit civil, 1967, str. 31.

18 Ibidem.
19 Jovan Gucunja, “Pravna
��
dejstva prava zadržavanja prema Zakonu o obligacionim odnosi-
ma”, Glasnik advokatske komore Vojvodine, br. 11, Novi Sad, 1979, str. 20.
551
P R A V N I Ž I V O T br. 9/2019.
je drži, što potvrđuje našu tezu o ovlašćenju na odbijanje povraćaja kao posledi-
ci državine. Nezavisno od toga da li ćemo odbijanje povraćaja tretirati kao zaseb-
no ovlašćenje ili kao posledicu i efekat ovlašćenja na državinu – u svakom sluča-
ju, retinent time vrši psihički, ekonomski, pravni pritisak na dužnika da dug što
pre izmiri. Međutim, efikasnost ovog sredstva prinude zavisi od više okolnosti: 1)
koliko je dužniku stalo do povraćaja retinirane stvari20; 2) od vrednosti zadržane
stvari; i 3) od visine troškova čuvanja i održavanja stvari, kao i rizika od eventual-
nog pogoršanja ili propasti stvari tokom retencije.21
Način realizacije ovog ovlašćenja može biti dvojak: 1) sudski i 2) vansudski.
Prvi način je češći i podrazumeva isticanje prigovora retencije, kao odbrambenog
procesnog sredstva, u formi odgovora na stvarnopravni ili obligacionopravni zah-
tev za predaju stvari u parnici. Njen procesni smisao je u odbijanju tužbenog zah-
teva u formi dilatornog (odložnog) prigovora ili protivtužbe.22
Osim ovlašćenja na državinu retinirane stvari (pozitivno i negativno odre-
đenog), deo doktrine navodi još dva ovlašćenja, koja nisu opšteprihvaćena i koja
su, po našem mišljenju, sporna, a o čemu će biti reči u daljem tekstu. To su: 1)
ovlašćenje na pribiranje plodova;23i 2) ovlašćenje raspolaganja retencijom.
3. Ovlašćenje na pribiranje plodova. – Ovo ovlašćenje neki autori priznaju
retinentu, ali se smatra spornim u doktrini, budući da nijednim zakonskim tek-
stom nije izričito regulisano. Stoga će predmet našeg razmatranja u ovom smislu
biti prirodni plodovi (dok su u DCFR-u regulisani civilni plodovi). Naime, pribi-
ranje plodova je predviđeno dispozitivnom normom, kao deo moguće sadržine
ručne zaloge, ali ne kao ovlašćenje u okviru zakonske sadržine retencije. Proble-
matično je mišljenje nekih autora koji smatraju da to što ovo ovlašćenje nije zako-
nom predviđeno za retenciju, znači da je u pitanju praznina, koju treba popuniti
analogijom sa srodnim pravom, ručnom zalogom. Smatramo da nije reč o prav-
noj praznini, već samo o posebnom ovlašćenju titulara ručne zaloge, ali ne i re-
tencije. Zapravo, samo za način namirenja retinenta se u zakonu upućuje na pra-
20 Ako je objekat zadržavanja stvar koju bi dužnik radije žrtvovao nego povratio isplatom,
onda će vršenje zadržavanja biti sasvim neefikasno te se šanse poverioca da ostvari naplatu ovim
nimalo ne povećavaju (bar ne u odnosu na hirograferne poverioce). O. Stanković, M. Orlić, nav.
delo, str. 265.
21 Tako i: Staniša Paunović, “Pravo zadržavanja – retencije (Ius retentionis)”, Sudska praksa,
god. XXVII, 2008, str. 68.

22 Kаrl Oftinger, Kommentar zum Schweizerichen Zivilgesetzbuch, Zürich, 1952, str. 354; M.
Planiol, op. cit., str. 781; Heinrich Klang, Kommentar zum ABGB, I–2, Wien, 1930, str. 366.
23 Tako i: D. Hiber, M. Živković, nav. delo, str. 168.
552
vila o namirenju založnog poverioca, a ne i za ostale segmente instituta. Mišljenja

smo da se ovlašćenje na pribiranje plodova može ugovoriti, ali to je onda ugovor-
na, a ne zakonska sadržina retencije.24
Nama se čini da je ugovaranje ovog ovlašćenja retinentu dvostruko korisno:
1) retinentu daje benefit, imovinsku korist od retinirane stvari; a istovremeno 2)
dužniku se proporcionalno smanjuje dug.
4. Ovlašćenje raspolaganja pravom retencije. – Ovo potencijalno ovlašće-
nje retinenta se u doktrini takođe smatra spornim. Naime, izvestan broj autora25
smatra da retinent nije ovlašćen da raspolaže retencijom ni samostalno, niti za-
jedno sa obezbeđenim potraživanjem. Argumentacija ovih autora je neraskidivost
retencije od poseda stvari: čim se neposredni posed stvari (trajno) izgubi presta-
je i ovo pravo, budući da nije pogodno za pravni promet. Tako se zaključuje da
“ne postoji akcesornost retencije u pripadanju”, budući da se “cesijom obezbeđe-
nog potraživanja retencija ne prenosi automatski na cesionara”.26 Ocena ove prve
grupe autora je dakle, da svrsi i prirodi retencije protivreči ideja vezanog preno-
sa retencije (predajom retinirane stvari cesionaru-retinentu) usled “odsustva legi-
timnog pravnog osnova”.
Nasuprot tome, drugi deo doktrine,27 razmatrajući nemačko rešenje, zaklju-
čuje da je ovakav prenos moguć, ali da prenos potraživanja nužno mora da prati i
akt faktičke predaje retinirane stvari novom retinentu.28 Mi bismo konstatovali da
ovakvu mogućnost dozvoljava i pravilo o odnosu glavnog i sporednog prava – što
retencija svakako jeste. Ovlašćenje samostalnog raspolaganja retencijom svakako
nije moguće, budući da je reč o strogo akcesornom pravu, neodvojivo povezanom
sa obezbeđenim potraživanjem. Ipak, spornim se u doktrini označava i moguć-
nost “vezanog” raspolaganja retencijom – uz cesiju obezbeđenog potraživanja. O
ovoj temi se naročito raspravlja u nemačkoj doktrini.
24
Analogno pravu založnog poverioca da pribira plodove sa založene stvari, kako smatraju
neki autori, moguće je izvesti i ovo ovlašćenje retinenta, uz uslov odbijanja vrednosti plodova od
obezbeđenih troškova, kamate i glavnice. Ibidem. Nasuprot tome, ovakva mogućnost se odriče u
brojnim regulativama koje retenciju deklarišu kao strogo obligacioni institut, koji ne daje nikakve
pozitivne prerogative, pa tako ni ovlašćenje na pribiranje plodova.
25 D. Hiber, M. Živković, nav. delo, str. 169. U austrijskoj doktrini ovaj stav zastupaju: H.
Koziol, R. Welser, Gründriss des bürgerlichen Rechts, Wien, 1988, str. 89–90.
26 Ibidem.
27 Stevan Branković, “Pravo retencije”, Pravosuđe – časopis za sudsku praksu, IV god, 1935,
str. 526.
28 Ovaj autor ističe da je ovakav vezani prenos potraživanja i retencije “najsavršeniji i naju-
očljiviji” kod hartija od vrednosti, ali da se isto dešava i sa drugim retiniranim stvarimа.
553
P R A V N I Ž I V O T br. 9/2019.
Ipak, i među domaćim autorima postoji shvatanje po kom je ovakav prenos

dozvoljen. Obrazloženje ovih autora je da su i zaloga i retencija akcesorna pra-
va, koja postoje uz obezbeđeno potraživanje kao glavno i koja: “mogu biti prene-
ta na drugo lice samo sa glavnim pravom kome služe.”29 Ovo ovlašćenje retinen-
ta svakako je nesporno kada zakonodavac jedne države (što kod nas nije slučaj)
upućuje na shodnu primenu odredaba o sadržini založnog prava (ovlašćenja za-
logoprimca) na ovlašćenja retinenta, kao i u državama u kojima je dopuštena po-
sredna državina retinirane stvari. Sporno je pitanje da li dužnik može pristati na
predaju državine novom poveriocu – što bi zapravo značilo da je reč o novoj re-
tenciji ugovornog karaktera.
Mnogi autori predaju stvari novom poveriocu ne smatraju nastavkom “sta-
re” retencije, već njenim prestankom i uspostavljanjem nove retencije iste stvari
radi obezbeđenja istog potraživanja, ali novog poverioca.
Obaveze retinenta
Obaveze retinenta u fazi vršenja pritiska na dužnika da namiri potraživanje

su sledeće: 1) da čuva stvar kao dobar domaćin (odnosno, dobar privrednik); 2)
da ne upotrebljava stvar30 (osim izuzetno, ako je drugačije ugovoreno – što pred-
stavlja konvencionalnu, tj. ugovornu retenciju; 3) da vrati stvar dužniku po izmi-
renju duga (čim prestane da postoji potraživanje kao glavno pravo, prestaje i re-
tencija kao akcesorno), ali i da 4) vrati stvar dužniku ako mu on prethodno pruži
drugo odgovarajuće sredstvo obezbeđenja potraživanja.31
1. Obaveza čuvanja stvari sa pojačanom pažnjom. – Državina kod retenci-
je, kao i kod ručne zaloge, titularu istovremeno obezbeđuje prednost – sigurnost
koju pruža fizička vlast na stvari, kojom se treći onemogućavaju da zasnuju fak-
tičku vlast na njoj; ali s druge strane, njena manjkavost jeste – dužnost čuvanja
stvari. Retinent mora stvar da čuva i brine o njoj sa povećanim stepenom pažnje:
kao dobar domaćin (ako je u pitanju netrgovac) ili kao dobar privrednik (kada je
u pitanju retinent-trgovac).32
29 Ilija Babić, “Založno pravo (Stvarnopravno obezbeđenje potraživanja)”, Primena novih
zakona u oblasti privrede, pravosuđa i radnih odnosa, Novi Sad, 2005, str. 7.
30 Retinent, kao i zalogoprimac, po zakonu načelno nema pravo da opterećenu stvar upotre-
bljava, ali se suprotno može ugovoriti, kada se ovakva odredba naziva – antihreza. Cf. J. Gucunja,
Pravna dejstva prava zadržavanja prema Zakonu o obligacionim odnosima, nav. delo, str. 20.
31 U domaćem pravu ova mogućnost je eksplicitno priznata u čl. 288 ZOO.
32 Xavier Henry et alia, Code Civil, Paris, Dalloz, 2010, str. 2248.
554
U suprotnom, on odgovara za skrivljenu propast, oštećenje33 ili gubitak

vrednosti stvari.34
2. Zabrana upotrebe retinirane stvari. – U domaćoj doktrini35 je izražen stav
da retinent stvar ne sme da upotrebljava. Međutim, ovo ovlašćenje je moguće ako
se dužnik sa tim saglasi, pošto ga zakon ne predviđa, ali i ne zabranjuje. Ono što
je izvesno je da ono ne čini zakonsku sadržinu retencije ni u jednom pravnom
sistemu. Nasuprot tome, ako se prihvati većinski stav nemačke i dela francuske
doktrine,36 po kom se retencija redukuje na pravo koje podrazumeva isključivo
pasivno ponašanje retinenta prema stvari, tada je ovlašćenje upotrebe (kao pozi-
tivno – činjenje) apsolutno zabranjeno. Nama se čini da ovlašćenje upotrebe reti-
nirane stvari nije u duhu instituta koji nema za cilj izvlačenje bilo kakve koristi od
stvari.37
3. Obaveza povraćaja stvari dužniku. – Ova obaveza retinenta može biti ini-
cirana dvojakim razlozima: a) izmirenjem potraživanja (po prestanku glavnog pra-
va, prestaje i akcesorno, zbog čega prestaje i pravo na dalje retiniranje stvari); ili b)
davanjem drugog odgovarajućeg sredstva obezbeđenja.38 Ova druga situacija čini
se pravno interesantnom jer: omogućava prestanak retencije (kao zakonom na-
metnutog sredstva obezbeđenja na stvari, protiv volje dužnika), a istovremeno us-
postavlja novi, ali sada ugovorni odnos obezbeđenja potraživanja (u skladu sa vo-
ljom dužnika). Ratio ovakve odredbe je u mogućoj potrebi dužnika da retiniranu
stvar hitno povrati, jer za tim ima veliku potrebu; ili može biti reč o nesrazmerno
velikoj vrednosti retinirane stvari u odnosu na vrednost obezbeđenog potraživa-
33 U švajcarskoj doktrini se naročito raspravlja o različitim vrstama štete za koje retinent od-
govara, kao što su: šteta zbog neovlašćenog raspolaganja objektom retencije; šteta zbog nepunovaž-
nog vršenja retencije; šteta zbog zadržavanja više stvari, nego što je retinentu zaista bilo potrebno za
obezbeđenje svog potraživanja; šteta zbog odbijanja povraćaja retinirane stvari, nakon predaje dru-
gog sredstva obezbeđenja. Osim navedenog, retinent odgovara i za štetu koju mogu pretrpeti treća
lica, a u vezi sa vršenjem retencije. Više o osnovima ove odgovornosti za štetu (ugovorna i deliktna)
kod: K. Oftinger, op. cit., str. 389.
34 Retinent neće odgovarati za smanjenje vrednosti stvari koje je posledica više sile ili radnje
trećeg lica, u skladu sa opštim pravilima o građanskoj odgovornosti i prenosu rizika. V. C. Massimo
Bianca, Dirritto Civile, La Proprietà, Giuffré,Milano, 1999, str. 781.
Radmilo Lorenc, Enciklopedija imovinskog prava i prava udruženog rada,Tom drugi,
35

36 N. Catala-Franjou, op. cit., str. 13.
37 H. Koziol, R.Welser,op. cit., str. 89.
38 V. čl. 288 ZOO. Isto pravilo je predviđeno i u regulativama zemalja iz našeg okruženja (čl.
74 hrvatskog ZOO).
555
P R A V N I Ž I V O T br. 9/2019.
nja i sl.39 Tako, ovo postaje alternativni (a svakako “privlačan”) način za dužnika
da povrati stvar, a bez namirenja potraživanja.
Pri tom, gotovo svi zakonski tekstovi koji predviđaju ovakvu mogućnost,
određuju to “drugo sredstvo obezbeđenja”, koje zamenjuje retenciju. Uobičajena
formulacija je da to drugo sredstvo mora biti: “odgovarajuće”, bez daljeg precizira-
nja. Izuzetak su NGZ i AGZ koji su određeniji u ovom smislu, budući da izričito
isključuju obezbeđenje jemstvom (kao ličnim sredstvom obezbeđenja).40 S dru-
ge strane, FGZ i IGZ ovo pitanje ne uređuju eksplicitno, te je u tamošnjoj doktri-
ni sporno. Italijanska doktrina41 je saglasna u oceni da položaj retinenta u ovoj si-
tuaciji ne treba da bude gori nego što je bio zasnivanjem retencije na dužnikovoj
stvari, a realna obezbeđenja svake vrste se smatraju adekvatnom zamenom.
Međutim, u domaćem pravu i drugim regulativama koje ovo ne preciziraju,
odnosna norma se različito tumači u literaturi: 1) veći deo doktrine smatra mo-
gućim svako sredstvo obezbeđenja potraživanja (jer nijedno nije unapred zako-
nom isključeno),42 dok 2) drugi deo doktrine,43 po analogiji sa stranim rešenjima
(NGZ, AGZ) usko tumači ovu zakonsku odredbu, te jemstvo ocenjuje kao nea-
dekvatnu zamenu. Mi se izjašnjavamo u prilog prvom stavu, jer ostala sredstva
obezbeđenja: a) nisu isključena zakonom, dakle, moguća su i b) da li je sredstvo
odgovarajuće, zavisi od slučaja; kao i od volje stranaka.44 Stoga, ma koliko se ova
39 Pri tom se podrazumeva da do zamene dolazi samo ako dužnik nije još uvek izmirio dug
prema poveriocu jer nakon namirenja potraživanja, automatski prestaje i osnovanost zadržavanja.
Tako i: Jelena Čuveljak, “Pravo zadržanja (ius retentionis)”, Pravo i porezi, br. 6, Zagreb, 2009, str. 47.
40 V. § 273 st. 3/2 NGZ i § 471 AGZ
41 O kontroverzama u vezi sa prihvatanjem jemstva, kao lične garancije u funkciji zamene
retencije u italijanskom pravu, v. Luisa Mezzanotte, Il diritto di ritenzione dall’ autotutela alla pena
privata, in Quaderni della Rassegna di diritto civile, diretta da P. Perlingieri,1995, Roma, str. 104; An-
gelo Saturno, Dirritto di ritenzione legale e convenzionale: natura ed estensibilità, in Rass. Di dir. Civ.,
1991, str. 64.
42 Autori koji jemstvo smatraju “odgovarajućim obezbeđenjem” su: D. Hiber, M. Živković,
nav. delo, str. 168; O. Stanković, M. Orlić, nav. delo, str. 266; Оlga Jelčić, “Obveznopravno osigura-
nje – jamstvo i pravo zadržanja”, u V. Belaj i dr., Zaštita vjerovnika – stvarnopravno, obveznopravno
i ovršnopravno osiguranje tražbina (Opća redakcija T. Josipović), Zagreb, 2005, str. 95; J. Čuveljak,
nav. delo, str. 47.
43 D. Stojanović, nav. delo, str. 672 (komentar uz čl. 288 ZOO). Ovaj autor osim jemstva
isključuje i sva ostala sredstva ličnog obezbeđenja potraživanja.

44 Ako sud odluči o adekvatnosti te zamene, ceniće sve okolnosti slučaja, a naročito: kvalitet
ponuđenog sredstva obezbeđenja, tj. vrednost stvari; platežnu sposobnost jemca; rejting banke koja
izdaje bankarsku garanciju, odnos visine obezbeđenog potraživanja i vrednosti retinirane stvari i
sl. Tako: D. Hiber, M. Živković, nav. delo, str. 169. O relevantnosti visine potraživanja i vrednosti
zadržane stvari videti: O. Jelčić, nav. delo, str. 95.
556
mogućnost činila “lošim rešenjem” po interese poverioca, koji potencijalno gubi

sredstvo realnog obezbeđenja koje je dotad imao “u rukama”, ipak nam se čini
svrsishodnim sredstvom “poravnanja” sukobljenih interesa.45
Mišljenja smo da nije moguće unapred i apstraktno reći šta je odgovaraju-
će obezbeđenje, već to zavisi od okolnosti konkretnog slučaja. Termin “odgovara-
juće obezbeđenje” ne odnosi se na vrstu obezbeđenja i ne upućuje na isključenje
bilo kog sredstva obezbeđenja kao a priori neadekvatnog. Reč je o pravnom stan-
dardu koji konkretnom sadržinom u datom slučaju ispunjava sud u situaciji kada
dužnik i poverilac ne mogu da postignu sporazum, uzimajući u obzir različite pa-
rametre i okolnosti.
OVLAŠĆENJA I OBAVEZE RETINENTA U FAZI NAMIRENJA
Ova grupa ovlašćenja, a shodno tome i obaveza retinenta postoji samo u re-
gulativama koje poznaju kvalifikovanu retenciju.46 S druge strane, ova ovlašćenja
i obaveze izostaju u izvesnim slučajevima i u onim regulativama, koje kao opšte
pravilo normiraju kvalifikovanu retenciju, a običnu retenciju kao izuzetak. Tako,
u ŠGZ i u domaćem Nacrtu iz 2011. nepokretnosti je moguće samo zadržavati, a
ne i namiriti se iz njih, zbog čega tada, logično, izostaju i ovlašćenja i obaveze koje
su povezane sa ius distrahendi.
Ovlašćenja retinenta
Ovlašćenja retinenta u “dinamičnoj” fazi su sledeća: 1) ovlašćenje namirenja

(uz prethodni izbor načina namirenja: iz celokupne imovine dužnika ili iz vred-
nosti ostvarene prodajom opterećene stvari ili iz oba izvora); i 2) prvenstvo.
45 Za razliku od NGZ i AGZ, koji isključuju obezbeđenje jemcima i drugim ličnim sred-
stvima obezbeđenja, rešenje ŠGZ, domaća regulativa, kao i sve iz našeg okruženja ne limitiraju vr-
stu dozvoljene zamene, što smatramo opravdanim, već jednostavno imliciraju da retencija ne sme
biti zamenjena neadekvatnijim sredstvom obezbeđenja. Interesantno je primetiti da nemačko reše-
nje (koje retenciju određuje kao institut obligacionopravne prirode) “insistira” na isključenju ličnih
sredstava obezbeđenja (kao slabijih), čime se implicira da je retencija institut jačeg pravnog dejstva.
Po našem mišljenju, treba prepustiti volji lica u odnosu nastalom povodom retencije, da saglasno-
šću volja, nastali odnos preoblikuju. Konačno, pravičnost je zagarantovana činjenicom da će konač-
nu odluku o ovome, za slučaj potrebe, dati sud, ocenjujući “adekvatnost” ponuđenog zamenskog
obezbeđenja.
46 Reč je o švajcarskoj i srpskoj regulativi, kao i o rešenjima zemalja u našem okruženju
(hrvatska, slovenačka, makedonska, crnogorska i regulativa BiH).
557
P R A V N I Ž I V O T br. 9/2019.
1. Ovlašćenje namirenja. – Ovo ovlašćenje se kod retencije uobičajeno u

doktrini označava kao dopunsko, supsidijarno, naknadno, sekundarno i eventu-
alno u odnosu na zadržavanje, kao primarno.47 U domaćem pravu, kao i u nizu
drugih regulativa, namirenje je retinentu priznato na isti način kao i zalogoprim-
cu.48 Jedina razlika je u obavezi više za retinenta, da o nameravanoj prodaji mora
blagovremeno upozori dužnika ili novog vlasnika stvari, ako ju je dužnik u među-
vremenu otuđio.49 Ratio ovakvog rešenja je u osobenosti retencije shvaćene kao
sredstva obezbeđenja potraživanja sui generis: njome se obezbeđuje već dospelo
potraživanje (za razliku od zaloge), te se upozorenje dužnika o nameravanoj pro-
daji čini nužnim.
Jedina razlika koja je zadržana u okviru ovlašćenja namirenja trgovca-re-
tinenta u odnosu na netrgovca-retinenta jeste u načinu namirenja.50 U domaćoj
doktrini se čini opšteprihvaćenom i razlika u pogledu postojanja ovlašćenja na-
mirenja s obzirom na kategoriju retinirane stvari. Po tom tumačenju, ovlašćenje
namirenja se priznaje isključivo retinentu pokretne, a ne i nepokretne stvari. Sto-
ga smo ovo ovlašćenje nazvali uslovnim, čak i u regulativama koje propisuju kva-
lifikovanu retenciju. Međutim, već smo u radu uputili na nezasnovanost ovakvog
različitog doktrinarnog tretmana sadržine prava retencije kod ovih dveju katego-
rija stvari – u kontekstu postojeće zakonske formulacije, koja ovakvu razliku ne
pravi.
Ipak, pitanje koje u vezi sa ovlašćenjem namirenja retinenta, po našem mi-
šljenju, privlači najveću pažnju, jeste njegov odnos sa prethodno pomenutim
ovlašćenjem zadržavanja dužnikove stvari. Naime, iako se u doktrini ono po pra-
vilu označava kao dopunsko, supsidijarno i sl., činjenica je da je jedini preduslov
za namirenje retinenta – obaveza blagovremenog obaveštenja dužnika o name-
ravanoj prodaji. To znači da retinent praktično odmah po zasnivanju retencije,
47 J. Gucunja, nav. delo, str. 20; Vesna Bilbija, “Zakonsko pravo zaloge i retencije u srpskom
pravu”, Pravo – teorija i praksa, br. 4–5/2011, Novi Sad, str. 89–90; Duško Medić, “Pravo zadržavanja
(retencije)”, Pravni život, br. 10, Beograd, 2013, str. 532; Ј. Čuveljak, nav. delo, str. 47–48; Lazar Uro-
šević, Ius retentionis savesnog držaoca prilikom povraćaja stvari, Kritičke studije iz oblasti prava, Be-
ograd, 1926, str. 24; Zlatan Stipković, “Pravo retencije i neki slični instituti”, Zbornik Pravnog fakul-
teta u Zagrebu, god. XXII, br. 3, 1972, str. 288; Ilija Babić, “Pravo zadržavanja i njegova primena u
ugovoru u ugostiteljskoj ostavi”, Naša zakonitost, br. 5, 1987, str. 590.
48 Videti: čl. 289 ZOO Republike Srbije.
49 Tako i: Jakov Radišić, Obligaciono pravo – opšti deo, četvrto izdanje, Beograd, 1990, str.
341; O. Stanković, M. Orlić, nav. delo, str. 267; Nina Planojević, Stvarno pravo u praksi, Kragujevac,
2012, str. 420.
50
V. čl. 980 ZOO; izuzeci su predviđeni u: čl. 988 ZOO. Borislav Blagojević, Vrleta Krulj,
Komentar zakona o obligacionim odnosima, I knjiga, Beograd, 1983, str. 1002; Slobodan Perović, Ko-
mentar zakona o obligacionim odnosima, Beograd, 1995, str. 672. Uporediti: čl. 289 i čl. 981 ZOO.
558
može tražiti svoje namirenje. Dakle, nikakav vremenski minimum (niti obrnuto
– maksimum) prethodnog zadržavanja dužnikove stvari, nije zakonom predviđen
kao preduslov namirenja (a u situaciji već dospelog potraživanja). Zbog toga mo-
žemo postaviti pitanje: da li ovlašćenje retinenta na namirenje jednostavno – kon-
kuriše ovlašćenju zadržavanja? I da li je odnos dva navedena ovlašćenja u okvi-
ru sadržine retencije potencijalno različit u građanskoj i trgovačkoj sferi prometa?
2. Ovlašćenje prvenstvenog namirenja. – Još jedno ovlašćenje u okviru sadr-
žine retencije koje se smatra spornim u doktrini je pravo prvenstva titulara reten-
cije. Naime, u zavisnosti od prihvaćene pravne prirode ovog instituta u pojedinim
regulativama, a svakako i zavisno od stepena upodobljavanja zakonskog koncepta
retencije založnom ili nekom drugom pravu, varira i stav prema ovom ovlašćenju.
U domaćem pravu i regulativama koje za retenciju propisuju izričitu odredbu o
namirenju kao kod založnog poverioca, pravo prvenstvenog namirenja51retinenta
je nesporno, baš kao i kod zalogoprimca.52
Obaveze retinenta
U ovoj fazi realizacije retencije dve su obaveze retinenta i to: 1) blagovreme-

no obaveštenje dužnika o nameravanoj prodaji stvari53 i 2) povraćaj viška novca
preko vrednosti namirenog potraživanja.
1. Dužnost blagovremenog obaveštenja dužnika o nameravanoj prodaji re-
tinirane stvari inicira dva važna pitanja: a) kada se ovo obaveštenje smatra bla-
govremenim? i b) koja je njegova svrha? Nama se čini da pravni standard bla-
govremenog obaveštavanja ne treba kvantifikovati jednako u sferi građanskog i
trgovačkog prometa: jer prvi se odvija sporije, retinenti su laici, baš kao i dužnici,
51 Pravo prvenstvenog namirenja označava pravo retinenta da se iz cene ostvarene proda-
jom prethodno zadržavane stvari namiri pre: a) svih običnih, hirografernih poverilaca; i b) pre svih
obezbeđenih poverilaca na toj stvari, sa boljim rangom. Redosled namirenja više različitih prava
obezbeđenja na istoj stvari (kod višestrukog zalaganja i sl.) regulisan je u ZOO, a prema načelu pri-
or tempore potior iure. Ako je jedna stvar založena nekolicini poverilaca, redosled njihovog nami-
renja se određuje prema datumu nastanka njihovih založnih prava. Čl. 985 ZOO. Rang retencije se
određuju prema momentu sticanja ovog prava, dakle u trenutku ispunjenja poslednjeg uslova koji je
zakonom (kumulativno) određen.
52 Pri tom, prvenstveni red namirenja retinenta se računa od momenta sticanja retencije,
od ostvarenja poslednjeg u grupi uslova potrebnih za konstituisanje retencije (a ne od momenta za-

snivanja sudske zaloge u izvršnom postupku). Tako i: R. Lorenc, Enciklopedija imovinskog prava i
prava udruženog rada, nav. delo, str. 1279. D. Hiber, M. Živković, nav. delo, str. 170; V. Bilbija, nav.
delo, str. 91.
53 U domaćem ZOO čl. 289; u hrvatskom pravu čl. 75 ZOO.
559
P R A V N I Ž I V O T br. 9/2019.
te im treba ostaviti više vremena od obaveštenja do namirenja. Nasuprot tome, tr-

govci imaju interes da se namirenje sprovede što pre i efikasnije, oba lica su trgov-
ci profesionalci i relativno mali vremenski period im treba ostaviti za reakciju na
obaveštenje o planiranoj prodaji. Ključno pitanje je ima li dužnik novca (bio on
trgovac ili ne); jer ako ima novca da plati dug, reakcija neće biti problem.
Blagovremenost obaveštenja zavisi od više konkretnih okolnosti, kao što su:
iznos potraživanja; imovinske prilike dužnika; intenzitet poslovanja dužnika; sta-
nje na tržištu; svojstva retinirane stvari; troškovi njenog čuvanja i održavanja i sl.
Doktrina zaključuje da u svakom slučaju to ne bi moglo biti kraće od uobičajenog
“primerenog” roka od 8 dana.54 Konačno, u ZOO izričito je predviđena primena
pravila o namirenju zalogoprimca i na namirenje retinenta, što svakako znači ra-
zličiti rok za trgovca (rok od 8 dana) u odnosu na netrgovca, gde je rok neodre-
đen, tj. mora se preuzeti iz izvršnog postupka.
Svrha ove obaveze retinenta je omogućavanje “poslednje šanse” protivniku
retencije davanjem dodatnog roka za izmirenje potraživanja, kako bi otklonio od
sebe štetu i druge posledice koje bi prodajom pretrpeo. Možemo zaključiti da je
ova obaveza retinenta – ozakonjeni ustupak dužniku, koji ne sme bez prethod-
nog upozorenja biti olako lišen svojine na stvari. Stoga je dužnost obaveštavanja
pre pokretanja postupka prodaje stvari važna tekovina evolucije instituta retenci-
je i tehnika uravnoteženja kolidiranih interesa retinenta i protivnika retencije.55
Reč je o specifičnom instrumentu zaštite dužnika56, čije nepoštovanje neće uslo-
viti nemogućnost naplate poverioca, ali će dovesti do obaveze poverioca na nado-
knadu pretrpljene štete dužniku.57
Ipak, u delu doktrine se zaključuje suprotno: da je posledica neobaveštava-
nja dužnika o planiranom namirenju prodajom njegove stvari – gubitak prava na
namirenje. Međutim, po našoj oceni, ovde je reč o povredi tzv. sporednih obaveza
lica u građanskopravnom odnosu58, čije nepoštovanje ne uzrokuje gubitak prava
(u ovom slučaju – prava na namirenje retinenta), već samo inicira obavezu na na-
doknadu pričinjene štete drugoj strani. U ovom kontekstu, savesno i pošteno po-
54 V. S. Paunović, nav. delo, str. 68.
55 Za razliku od savremenih regulativa, rimsko pravo nije poznavalo ovu obavezu retinenta,
što je logično, jer je retenciju redukovalo na sredstvo zadržavanja.
56 B. Blagojević, V. Krulj, nav. delo, str. 1002.
57 Čl. 268 ZOO. Tako i: O. Jelčić, nav. delo, str. 94; D. Hiber, M. Živković, nav. delo, str. 170;
Cf. Boris Vizner, Komentar zakona o obveznim (obligacionim) odnosima, Knjiga 2, Zagreb, 1978,
str. 1151.
58 O vrstama obaveza kao elementu subjektivnog građanskog prava, v. više kod: Dragoljub
Stojanović, Oliver Antić, Uvod u građansko pravo, Beograd, 2004, str. 196.
560
stupanje retinenta podrazumeva blagovremeno obaveštenje dužnika, kao “mini-

malni obzir” prema njegovim imovinskim interesima, kako ne bi pretrpeo štetu
usled retinentovog propuštanja.
2. Obaveza povraćaja viška vrednosti. – Retinent je obavezan da nakon spro-
vedene prodaje retinirane stvari, kao objekta prava namirenja, višak vrednosti
koji preostane vrati dužniku (pređašnjem vlasniku). Razlog za to je činjenica da je
retencija akcesorijum, koji predstavlja dopunski način realizacije glavnog potra-
živanja – u određenoj visini, a koji istovremeno ne ovlašćuje na prisvajanje viška
vrednosti. U protivnom bi retinent bio neosnovano obogaćen.
SADRŽINA RETENCIJE U DCFR-u
Sadržina retencije u DCFR-u je regulisana na opšti način, kroz isticanje

ključnih ovlašćenja i obaveza stranaka, u odnosu nastalom povodom sva tri obli-
ka realnog obezbeđenja potraživanja koja DCFR poznaje (zaloge, prava zadržane
svojine i retencije).59
1. Prava i obaveze titulara prava obezbeđenja. – Među pravima obezbeđenog
poverioca ističu se: a) pravo na posed; b) pravo na odbijanje izdavanja stvari na
zahtev vlasnika do namirenja obezbeđenog potraživanja; v) pravo svakog realno
obezbeđenog poverioca (pa i retinenta) na prisvajanje odvojenih civilnih plodova
od opterećene stvari;60 g) pravo namirenja iz vrednosti ostvarene prodajom opte-
rećene stvari61; d) pravo prvenstva (ispred svih drugih realno obezbeđenih pove-
rilaca); i đ) pravo raspolaganja, uz koje se prenosi i realno obezbeđenje, kao akce-
sorno.62
S druge strane, titular posedovnog (državinskog) prava obezbeđenja nema
pravo upotrebe opterećene (dakle i retinirane) stvari, osim izuzetno, u slučaju i u
meri u kojoj je upotreba neophodna radi očuvanja stvari i njene ispravnosti.63
59 Section 2: Encumbered assets, IX. – 5:201: Care and insurance of the encumbered assets. O
pojmu i vrstama državine prema DCFR-u, v. u: Nina Planojević, “Državina u nacrtu Evropskog gra-
đanskog zakonika i u prednacrtu Građanskog zakonika Srbije”, Pravni život, br. 10, god. XLIII, knj.
572, 2014, str. 343–358.
60 DCFR, X. – 5:208: Appropriation of civil fruits.
61 O načinima mogućeg namirenja obezbeđenog poverioca iz vrednosti opterećene stvari, v.
DCFR, X. – 7:207: General rule on realization. O sudskom izvršenju videti: DCFR, Subsection 3: Ju-
dicial enforcement, IX. – 7:217: Applicable rules.
62 DCFR, Section 3: Change of parties, IX. – 5:301: Transfer of the secured right. Za pre-
nos prava svojine (ili zalaganje opterećene stvari) od strane vlasnika – dužnika, v. IX. – 5:303:
Transferofencumberedasset.
63 DCFR, Subsection 2: Secured creditor’s rights and obligations, IX. – 5:206: Limited right of use.
561
P R A V N I Ž I V O T br. 9/2019.
Među obavezama ovlašćenog lica ističu se: a) obaveza održanja identiteta

opterećene stvari; b) čuvanje stvari sa pojačanim stepenom pažnje; c) održavanje
stvari; d) obaveza na državinsku zaštitu realne garancije koju ima u posedu;64 e)
davanje informacija obaveznom licu (protivniku retencije) o iznosu obezbeđenog
potraživanja i pokrivenosti iznosa realnom garancijom;65 f) obaveštenje vlasnika
stvari – dužnika nenamirenog potraživanja, da će titular realne garancije pristupi-
ti realizaciji svog prava – njenom prodajom.66
Značajan doprinos DCFR-a je preciziranje roka u kome se ovo obavešte-
nje smatra blagovremenim: rok za obaveštenje o planiranoj prodaji njegove stva-
ri je minimum 10 dana.67 Ovo smatramo značajnim u cilju ujednačavanja prak-
se u kojoj je do sada (u domaćem i u uporednom pravu) ovo pitanje bilo donekle
sporno. Ovo nam se čini kao adekvatna dužina roka u kome dužnik može da se
pripremi na gubitak svojine na stvari i eventualno iskoristi poslednju šansu koja
mu je ex lege priznata da stečeno pravo svojine očuva, time što će ipak isplati-
ti dug poveriocu. Osim toga, zahtev da ovo obaveštenje bude u pisanoj formi, sa
obaveznom sadržinom, doprinosi pravnoj sigurnosti i otklanja svaku sumnju u
ispunjenje poveriočeve dužnosti blagovremenog, ispravnog i potpunog informi-
sanja dužnika.
2. Prava i obaveze vlasnika opterećene stvari. – Ovlašćenja vlasnika optere-
ćene stvari su: pravo pregleda opterećene stvari u svako doba, sem u nevreme;
kao i sva druga ovlašćenja, koja su korelativna obavezama retinenta, poput: prava
na povraćaj stvari u slučaju izmirenja (ili drugog načina prestanka) obezbeđenog
potraživanja ili usled davanja drugog sredstva obezbeđenja i dr.
Obaveze vlasnika opterećene stvari su korelativne pravima retinenta, a na-
ročito je izdvojena jedna – osiguranje stvari koja je objekat obezbeđenja. Ovo je
opšte pravilo DCFR-a (za sva prava realnog obezbeđenja), ali se može postaviti
pitanje da li se ono primenjuje i na retenciju, koja po pravilu ne nastaje na osnovu
64 DCFR, IX. – 7:202: Creditor’s right to immobilise and to preserve encumbered asset.
65 DCFR, Section 4: Secured creditor’s obligation to give information about secured right,
IX. – 5:401: Secured creditor’s obligation to give information about secured right.
66 Ovo pitanje (ko su adresati obaveštenja) je detaljno uređeno u: DCFR, IX. – 7:209: Addre-
ssees of the notice. Detaljan opis vremena, načina i sadržine ovog obaveštenja sadržani su u: X. –
7:210: Time and contents of notice; a način sprovođenja prodaje u: IX. – 7:211: Sale by public or pri-
vate auction or by private sale. Značenje pravnog standarda: tržišno razumna cena sadržano je u:
IX. – 7:212: Commercially reasonable price.
67 DCFR, IX. – 7:107: Enforcement notice to consumer. U slučaju više lice u ulozi solidarnih
dužnika kao davaoca realnog obezbeđenja videti: DCFR, IX. – 7:108: Solidary liability of several se-
curity providers.
562
ugovora, već na specifičan način – prinudno, na osnovu zakona, a nezavisno od

volje vlasnika stvari.
ZAKLJUČAK
Pomenuto rešenje DCFR-a, kojim je sadržina retencije regulisana paralelno

uz određenje sadržine zaloge i prava zadržane svojine, deluje kao zanimljiva ide-
ja. Ovo je moguće upravo zato što je deo njihove sadržine identičan (dok je dru-
gi deo sadržine različit). Sličnost postoji, pre svega, u pogledu ovlašćenja državine
titulara prava i to kod retencije i državinske zaloge (ali ne i registrovane zaloge i
pactum reservati dominii); zatim, u ovlašćenju namirenja iz opterećene stvari (kod
retencije i zaloge, ali ne i kod prava zadržane svojine) i dr. S druge strane, s obzi-
rom na činjenicu da imaju isti objekat – isključivo pokretne stvari, pitanje njiho-
vog razgraničenja, pri ovakvom načinu regulisanja, može biti problematično. Sto-
ga, rešenje domaćeg prava i pojedinih stranih regulativa, a u kojima je retencija u
zakonu zasebno regulisana, ipak možemo oceniti kao adekvatnije.
Razlika rešenja DCFR-a u odnosu na analizirane nacionalne regulative u
pogledu sadržine retencije je najizraženija u pogledu detaljnijeg navođenja sle-
dećih obaveza i ovlašćenja retinenta. Prva je obaveza retinenta da održava retini-
ranu stvar, što je novina u odnosu na rešenja drugih država, koju bi bilo korisno
uneti i u buduće srpsko pravo, mada bi se moglo reći da se ona i danas na neki
način podrazumeva. Druga je obaveza davanja informacija obaveznom licu (pro-
tivniku retencije) o iznosu obezbeđenog potraživanja i pokrivenosti iznosa real-
nom garancijom, što, takođe, smatramo korisnim preciziranjem za domaće pravo,
mada smo mišljenja da se i ova obaveza podrazumeva. Treća novina je “pretvara-
nje” prava na državinsku zaštitu u obavezu. Reč je o logičnom rešenju, jer vlasnik
stvari, po pravilu, ne može znati kada je stvar nestala retinentu, da bi sam zahte-
vao povraćaj državine od trećeg lica.
Od ovlašćenja retinenta novo je ono koje se odnosi na prisvajanje odvojenih
civilnih plodova, a precizirano je i postojanje prava raspolaganja retencijom (koje
se u doktrini većine zemalja označava kao sporno) – što je rešenje koje bi takođe,
po našem mišljenju, trebalo uvesti u domaće pravo.
Možemo zaključiti da,što se sadržine retencije tiče, tekst DCFR-a je suštin-
ski reguliše na gotovo isti način kao u mnogim državama čija su rešenja bila pred-
met naše analize, što ukazuje da je pitanje sadržine ovog instituta u uporednom
pravu možda i najmanje sporno. Dominantan model regulisanja sadržine retenci-
je u uporednom pravu je, načelno, sledeći: ovlašćenje zadržavanja dužnikove stva-
ri, ojačano uslovnim ovlašćenjem prvenstvenog namirenja retinenta iz vrednosti
563
P R A V N I Ž I V O T br. 9/2019.
ostvarene njenom prodajom. Ono po čemu se rešenje DCFR-a izdvaja u odnosu

na pojedine analizirane evropske regulative je njegova sistematičnost i pravno-te-
orijska preciznost u navođenju svih pojedinačnih ovlašćenja i obaveza stranaka u
ovom građanskopravnom odnosu. Ovo je značajno, jer tek skup svih ovlašćenja i
obaveza retinenta i protivnika retencije zapravo čini sadržinu ovog instituta, a ne
samo dva prethodno navedena, a doktrinarno najčešće isticana ovlašćenja.
Konačno, možda i najznačajniji rezultat ovog istraživanja je zaključak da je
smer dalje evolucije retencije u evropskom pravu nesporno zajednički, a to je pri-
znavanje sve šire sadržine instituta, u cilju što sveobuhvatnije i efikasnije zaštite
interesa retinenta.
ALEKSANDRA PAVIĆEVIĆ, LL.D.,

CONTENTS OF RIGHT OF RETAINING POSSESSION
Summary
The subject of the paper is an analysis and comparison of the contents of the right of reten-
tion in the legal texts of different European countries, then in the text of the DCFR, which poten-
tially represents the principle framework for the future domestic legal solution; as well as in the
proposals of domestic Drafts of the future civil law of Serbia. The aim of the paper is to determine
the dominant model of regulating the content of this institute in comparative law, while specifying
certain components that are considered controversial in doctrine and in judicial practice. Тhe au-
thor concludes that the domestic solution is in accordance with the contemporary tendencies of
strengthening the content of right of retention in comparative law, predominantly regulated as the
right of retaining of the debtor’s item and primarily settlement from its value.Finally, the author ad-
vocates the introduction of severaladditions, in order to specify the existing legal solution, which he
assesses as adequate.
Key words: the content of right of retention; the powers and obligations of retinent and retal-
iatory opponent, a phase of retaining and a settling phase
564
DEJAN PILIPOVIĆ
UZURPACIJA ZEMLJIŠTA U PRAVU

REPUBLIKE SRPSKE
Uzurpacija je samovlasno zauzimanje zemljišta u državnoj svojini. Republika Srpska
je naslijedila iza bivše SR Bosne i Hercegovine veliki broj neriješenih uzurpacija. Pravno re-
gulisanje uzurpacije zemljišta potiče iz bivše Jugoslavije. Česte su izmjene propisa kojima se
normira ova pravna ustanova. U pravnoj praksi, pretežno upravnopravnog karaktera, neka
pitanja su otvorena, a pitanje uzurpacije zemljišta u postupku uspostavljanja jedinstvene
evidencije nepokretnosti je jedno značajno pitanje. Zakonodavac pokušava da pronađe rje-
šenja za regulisanje uzurpacije zemljišta, čemu svjedoči i postupak usvajanja Nacrta Zako-
na o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetencijama.
Ključne riječi: uzurpacija, zemljište, Republika Srpska, stvarno pravo
UVOD
Republika Srpska (RS) je naslijedila iza bivše SR Bosne i Hercegovine veli-

ki broj neriješenih uzurpacija, što danas čini veliki problem RS u njenoj namje-
ri da osnuje ažurnu i tačnu evidenciju o nepokretnostima i pravima na tim nepo-
kretnostima, ističe se u izvještaju jednog ministarstva u Vladi Republike Srpske.1
Predlagač Nacrta Zakona o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetencijama u
RS, navodi da je institut uzurpacije posljedica neriješenih imovinskopravnih od-
Mr Dejan Pilipović, asistent Pravnog fakulteta Univerziteta u Banjoj Luci.
1 Akt Ministarstva pravde Republike Srpske, br. 21.01/052-819/15 od 06.01.2016. godine,
https://narodnaskupstinars.net/?q=la/narodna-skupstina/poslanicka-pitanja-i-odgovori/narodni-
poslanik-dragan-gali%C4%87-ministarstvu-pravde-0, 20.08.2019.
565
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nosa iz feudalnog doba na teritoriji BiH, koji još nisu raspravljeni i prema podaci-
ma koje je utvrdilo Izvršno vijeće BiH, 1992. godine bilo je oko 200.000 uzurpaci-
ja, pri čemu se računa da je broj uzurpacija udvostručen u odnosu na podatke iz
1992. godine, a da je od toga više od polovine na teritoriji Republike Srpske.2 Na-
mjera vlasti jeste da nova evidencija nepokretnosti, između ostalog, sadrži tač-
no evidentirano uzurpirano zemljište kao i lica koja su uzurpirala to zemljište,
tako da će time biti onemogućeno novo uzurpiranje zemljišta.3 Normativno sta-
nje u RS je haotično i bilo je podložno brojnim izmjenama propisa, tako da ni da-
nas ne egzistira stabilan normativni sistem regulacije pravne ustanove uzurpaci-
je zemljišta.
U pravnoj praksi neka pitanja su otvorena, a svakako da je pitanje uzurpaci-
je zemljišta u postupku uspostavljanja jedinstvene evidencije nepokretnosti, jed-
no značajno pitanje. Pravno regulisanje uzurpacije zemljišta vuče korijene iz biv-
še Jugoslavije. Nesređenost normativne podloge je vezana za lutanje zakonodavca
povodom mogućih rješenja za regulisanje uzurpacije zemljišta, čemu svjedoči i
postupak usvajanja Nacrta Zakona o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetenci-
jama, o kojem se, u momentu pisanja ovog rada, vodi javna rasprava. Problemati-
ka uzurpacija je i danas aktuelna. Udžbenici iz predmeta Stvarno pravo u Jugosla-
viji poslije Drugog svjetskog rata obrađivali su ovaj institut kod sticanja svojine,
dok mu noviji udžbenici ne posvećuju pažnju, iako ima pravnoteorijski, a poseb-
no praktični značaj. Za ovu temu je uočljivo interesovanje stručnjaka geodetske
struke, koji su autori predmetnih radova.
POJAM
Uzurpacija se može definisati kao samovlasno zauzimanje, odnosno be-

spravno držanje zemljišta u državnoj (društvenoj, javnoj) svojini, koje ima odre-
đene (stvarno)pravne posljedice pod uslovima predviđenim propisima. U teoriji
građanskog prava, uzurpacija može da predstavlja jedan od načina sticanja pra-
va svojine nad zemljištem. Uzurpacijom se dobija nesavjestan posjed, pa ona ne
može, po pravilu, biti osnov za sticanje prava svojine, ali pravo priznaje prošle
uzurpacije, pro praeterito, i pod određenim uslovima mogućnost sticanja svoji-
ne (npr. da je uzurpant pretvorio neobrađeno zemljište u obrađeno, da ono nije u
2 Nacrt Zakona o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetencijama, https://www.narodna-
skupstinars.net/?q=la/akti/javne-rasprave/nacrt-zakona-o-uzurpacijama-idobrovolja%C4%8Dkim-
kompetencijama, 20.08.2019.
3 Akt Ministarstva pravde Republike Srpske, br. 21.01/052-819/15 od 06.01.2016. godine,
https://narodnaskupstinars.net/?q=la/narodna-skupstina/poslanicka-pitanja-i-odgovori/narodni-
poslanik-dragan-gali%C4%87-ministarstvu-pravde-0, 20.08.2019.
566
D. Pilipović: Uzurpacija zemljišta u pravu Republike Srpske
sredini državnog zemljišta, da ne smeta komunikacijama, da uzurpacija nije spro-

vedena na neubičajen način).4 Dakle, uzurpacija ili zauzeće je izuzetni osnov sti-
canja prava svojine pod određenim uslovima.
Riječ uzurpacija potiče iz latinskog jezika i to od riječi usurpatio, što zna-
či prisvajanje.5 Za označavanje ove pravne ustanove se koriste različiti termini:
uzurpacija, uzurpacija zemljišta u državnoj ili društvenoj svojini, zauzeće, samo-
vlasno zauzeće, bespravno zauzeće, samovlasno zauzeće zemljišta opštenarod-
ne imovine, a subjekt uzurpacije na aktivnoj strani (ovlašćenik) se označava kao
uzurpator ili zauzimač.
P. Simonetti piše: “Uzurpacija je samovlasno, a nekad i nasilno prisvaja-
nje prava koja ne pripadaju uzurpantu niti ovaj ima bilo kakav pravni temelj za
stjecanje uzurpiranih prava, pa je, po tomu, uzurpacija suprotna samom bitku
prava.”6 Međutim, u radu se govori o nenasilnoj uzurpaciji, gdje propisi priznaju
mogućnost sticanja prava svojine/vlasništva zemljišta u državnom vlasništvu, od-
nosno svojini nosilaca javnog prava.
Zakonska definicija uzurpacije se nalazi u čl. 2, st. 1 Zakona o uzurpaciji u
Republici Srpskoj.7 Prema njemu, uzurpacija je definisana kao svako samovlasno
zauzimanje, odnosno bespravno držanje zemljišta u državnoj svojini.
ODNOS UZURPACIJE I DRUGIH PRAVNIH USTANOVA
Uzurpacija je slična nekim pravnim ustanovama. Ipak, postoje ključne ra-

zlike u odnosu na njih koje je čine samostalnom pravnom ustanovom. Uzurpaci-
ja nije isto što i okupacija, koja predstavlja tradicionalni način sticanja prava svo-
jine na ničijim stvarima (res nullius...) koja se u savremenom pravu odnosi samo
na pokretne stvari, jer nekretnine ne mogu biti res nullius.8 Za napuštene nekret-
nine se smatra da prelaze u “društvenu” svojinu u trenutku napuštanja. Okupa-
cija je prisvajanje ničijih stvari, a uzurpacija zahvat u tuđe s ciljem sticanja pra-
va svojine.9
4 Mihajlo Vuković, Osnovi stvarnog prava, Zagreb, 1950, str. 109–110.
5 Goran Marinković, Mirko Borisov, “Samovlasno zauzeće zemljišta u društvenoj svojini –
uzurpacija”, Zbornik radova Građevinskog fakulteta, Subotica, br. 21, 2012, str. 125.
6 Petar Simonetti, “Stjecanje prava vlasništva primjenom ustanova dosjelosti i uzurpacije na
nekretninama koje su bile u društvenom vlasništvu”, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta Rijeka, br.
1, Vol. 29, Rijeka, 2008, str. 24 (elektronska verzija).
7 Službeni glasnik Republike Srpske, br. 70/06.
8 P. Simonetti, nav. djelo, str. 24–25.
9 M. Vuković, nav. djelo, str. 109.
567
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Tokom istorije, o čemu će biti više riječi kasnije, postojale su slične ustano-
ve, kao što je sticanje prava svojine na iskrčenom zemljištu, ali ove pravne ustano-
ve nisu potpuno identične ustanovi uzurpacije.
Posebno je značajan odnos uzurpacije prema održaju. Održaj (usucapio, do-
sjelost) je originarni način sticanja prava svojine na osnovu kvalifikovane državi-
ne koja je u kontinuitetu trajala zakonom određeno vrijeme.10
Zajedničke zakonske pretpostavke za sticanje prava svojine uzurpacijom i
održajem jesu te da je uzurpant odnosno uzukapijent, sposoban steći pravo svo-
jine pravno relevantnim posjedom (državinom) i da se na odnosnoj stvari može
uspostaviti privatno pravo svojine.11
Međutim, u literaturi se navode razlike između ove dvije pravne ustanove
kako u opštem smislu, tako i u kontekstu posebnih propisa. Pretpostavke za pri-
znanje prava svojine po osnovu uzurpacije su blaže nego pretpostavke za sticanje
prava svojine održajem; zahtjev za priznanje prava svojine po osnovu uzurpacije
je ograničen s obzirom na svojstva subjekta i objekta uzurpacije, a takva ograni-
čenja ne poznaje ustanova održaja.12 Sticatelj prava svojine po osnovu uzurpacije
nije bilo pravno, već fizičko lice.
Smatra se, ako nije priznato pravo svojine po osnovu uzurpacije, da nije is-
ključena mogućnost dokazivanja da je pravo svojine stečeno po osnovu održa-
ja (osim na šumama i šumskom zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske), i to
bez obzira da li je pokrenut postupak uzurpacije ili je zahtjev za utvrđenje prava
svojine u tom postupku odbijen u cjelini ili djelimično.13 P. Simonetti ističe, da se
održaj nekretnina u državnom, odnosno u društvenom vlasništvu nastavlja prela-
skom nekretnine u privatno odnosno državno vlasništvo, a najkasnije od 8. listo-
pada 1991. godine u Republici Hrvatskoj, ako je za cijelo vrijeme održan nepreki-
nuti kvalifikovani posjed.
Prema čl. 2, st. 2 Zakona o uzurpaciji, neće se smatrati uzurpacijom i pri-
znaće se pravo svojine na poljoprivrednom zemljištu u pogledu koga su do 8. jula
1955. godine ispunjeni uslovi za održaj propisani odredbama zakona koji reguliše
svojinsko-pravne odnose. U ovoj odredbi se vidi da zakonodavac razlikuje uzur-
paciju i održaj, te da reguliše odnos između ove dvije ustanove, ali samo u odre-
đenoj situaciji, odnosno priznaje se pravo sticanja svojine održajem samo u po-
gledu određene vrste nekretnine i do određenog vremenskog momenta.
10 Danica Popov, “Sticanje prava svojine održajem”, Zbornik radova Pravnog fakulteta u No-
vom Sadu, br. 3, Novi Sad, 2007, str. 197–212.

11 P. Simonetti, nav. djelo, str. 34.
12 Ibidem, str. 2.
568
POZITIVNOPRAVNI PROPISI O UZURPACIJI U REPUBLICI SRPSKOJ

I PRATEĆA USTAVNOSUDSKA PRAKSA
U pozitivnopravnim propisima, odnosno značajnijim zakonima, uzurpaci-

ja se spominje u Zakonu o stvarnim pravima14 i Zakonu o premjeru i katastru
Republike Srpske.15 Pored toga, i drugi zakonski i podzakonski propisi se mogu
primijeniti kada je u pitanju ustanova uzurpacije, direktno ili indirektno, što uk-
ljučuje propise materijalnopravne i procesnopravne prirode (Zakon o uzurpaciji,
Zakon o šumama, Zakon o opštem upravnom postupku, Pravilnik o načinu osni-
vanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske).
Čl. 355 Zakona o stvarnim pravima je određeno da početkom primjene
ovog zakona prestaje primjena određenih zakona u Republici Srpskoj, uključu-
jući i Zakon o uzurpaciji (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 70/06), Zakon
o agrarnoj reformi i kolonizaciji (“Službeni list NRBiH”, br. 2/46, 18/46, 20/47,
37/49, 14/51 i 41/67), itd. Međutim, time nije prekinuta svaka pravna veza sa tim
propisima, posebno sa Zakonom o uzurpaciji, niti je isključeno postojanje prav-
nog instituta uzurpacije u pravu Republike Srpske. Već u čl. 356 Zakona o stvar-
nim pravima, koji reguliše stanje sa započetim postupcima, trojako je određena
pravna veza u pogledu, između ostalog, i uzurpacije:
1. Postupci o sticanju, zaštiti i prestanku prava svojine i drugih stvarnih pra-
va započeti na osnovu propisa koji su bili na snazi do dana stupanja na snagu Za-
kona o stvarnim pravima okončaće se po odredbama tih propisa. To znači da i,
primjera radi, pitanje sticanja prava svojine uzurpanta na zemljištu koje je uzur-
pirano i povodom kojeg je pokrenut postupak prema Zakonu o uzurpaciji, koji je
bio na snazi do dana stupanja na snagu Zakona o stvarnim pravima kako je nave-
deno, raspraviće se, odnosno okončaće se prema odredbama Zakona o uzurpaciji.
2. Zainteresovano lice koje nije pokrenulo postupak po propisima iz čl. 355
Zakona o stvarnim pravima (što uključuje i prema Zakonu o uzurpciji), a koje
ima pravni interes za ostvarivanje svojih prava po tim propisima (Zakonu o uzur-
paciji), može, ali do stupanja na snagu katastra nepokretnosti16 osnovanog u skla-
du sa Zakonom o premjeru i katastru Republike Srpske, da pokrene postupak za
rješavanje spornih imovinsko-pravnih odnosa na nepokretnostima. Dakle, u pr-
vom slučaju se radilo o započetim postupcima, a u ovom slučaju o situaciji kada
postupci povodom uzurpacije nisu započeti, a kada zainteresovano lice može da
14 Službeni glasnik Republike Srpske, br. 124/2008, 3/2009, 58/2009, 95/2011 i 60/2015.
15 Službeni glasnik Republike Srpske, br. 6/2012, 110/2016 i 62/2018.
16 Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o stvarnim pravima iz 2011. godine, dodan je
ovaj stav, a predmetni rok je iznosio tri godine od stupanja na snagu zakona.
569
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
pokrene postupak za rješavanje spornih imovinsko-pravnih odnosa na nepokret-

nostima pod uslovom da ima pravni interes za ostvarivanje prava po Zakonu o
uzurpaciji i da to učini do momenta stupanja na snagu katastra nepokretnosti.
Među zainteresovanim licima je i organ uprave nadležan za rješavanje uzurpacija.
Međutim, članom 6 Nacrta Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o
stvarnim pravima iz maja 2019. godine, koji je u proceduri usvajanja u momentu
pisanja ovog rada, ova odredba treba da glasi: Zainteresovano lice koje nije pokre-
nulo postupak po propisima iz člana 355. stav 1. Zakona, izuzev postupaka propi-
sanih u članu 8. Zakona o agrarnoj reformi i kolonizaciji, a koje ima pravni interes
za ostvarivanje svojih prava po tim propisima, može do stupanja na snagu kata-
stra nepokretnosti, osnovanog u skladu sa Zakonom o premjeru i katastru Repu-
blike Srpske, da pokrene postupak za rješavanje spornih imovinsko-pravnih od-
nosa na nepokretnostima. Kako je pitanje prestanka važenja Zakona o uzurpaciji
regulisano st. 2, čl. 355 Zakona o stvarnim pravima, to zainteresovana lica neće
imati pravo da pokrenu postupak povodom uzurpacije.
3. Na uzurpiranom zemljištu pod šumama u društvenoj, odnosno državnoj
svojini, korisnik uzurpiranog zemljišta, kao i upisani nosioci prava svojine mogu
preduzimati samo radnje kojima se sprečava propadanje ili umanjenje njene vrijed-
nosti do donošenja posebnog Zakona. Dakle, ostaje otvoreno pitanje pravnog regu-
lisanja uzurpacije u tom pogledu, za šta se predviđa donošenje novog, posebnog
zakona. Korisnici, odnosno upisani nocioci prava svojine su uveliko ograničeni
u svom pravu tako da mogu preduzimati samo radnje sprečavanja propadanja ili
umanjenja vrijednosti nekretnine. Međutim, ovim st. 3, čl. 356 Zakona o stvar-
nim pravima postiže se i zaštita stečenih prava do konačnog rješavanja spornih
imovinsko-pravnih odnosa na predmetnim nekretninama.
Članom 85b Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske predviđen je
način postupanja Komisije za izlaganje podataka o nepokretnosti, koja prema
ovom zakonu preduzima radnje u svrhu osnivanja katastra nepokretnosti u RS,
kada se u postupku izlaganja utvrdi za neku nepokretnost da predstavlja uzur-
paciju društvene, odnosno državne svojine. U ovom slučaju Komisija postupa na
sljedeći način:
1. zemljište koje je u skladu sa važećim propisima proglašeno šumskim, a
snimljeno je kao posebna parcela, upisuje se u privremeni list nepokretnosti kao
svojina Republike Srpske, s tim da se u privremenom listu nepokretnosti za tu par-
celu upisuje zabilježba o uzurpantu tog zemljišta i pokrenutom upravnom postupku
za rješavanje spornih imovinsko-pravnih odnosa na uzurpiranom zemljištu,
2. poljoprivredno zemljište, ako je na terenu označeno i snimljeno kao parce-
la, upisuje se u privremeni list nepokretnosti kao svojina Republike Srpske, s tim
570
da se u privremenom listu nepokretnosti upisuje zabilježba o uzurpantu tog ze-

mljišta i pokrenutom upravnom postupku za rješavanje spornih imovinsko-prav-
nih odnosa na uzurpiranom zemljištu.
U oba slučaja, Komisija bez odgađanja, a najkasnije u roku od sedam dana,
obavještava nadležni organ za imovinsko-pravne poslove o uzurpaciji koja se rje-
šava po službenoj dužnosti po hitnom postupku. Navedene zabilježbe, u oba slu-
čaja, brisaće se po službenoj dužnosti nakon donošenja pravosnažnog rješenja o
uzurpaciji.
Dakle, šumsko i poljoprivredno zemljište koje je snimljeno kao (posebna)
parcela upisuju se u privremeni list nepokretnosti kao svojina RS, a u isti list se
upisuje zabilježba o uzurpantu tog zemljišta i pokrenutom upravnom postupku za
rješavanje spornih imovinsko-pravnih odnosa na uzurpiranom zemljištu, o čemu
se hitno odlučuje.
Ova odredba iz člana 85b je unijeta Zakonom o izmjenama i dopunama
Zakona o premjeru i katastru RS iz 2016. godine. Nepunu godinu dana ranije,
Ustavni sud Republike Srpske je u Odluci br. U-48/15 od 23.12.2015. godine razma-
trao ustavnost i zakonitost još jednog izvora prava u kojem je regulisana uzurpa-
cija: Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republi-
ke Srpske.17 Ustavni sud je tada utvrdio da čl. 49, st. 1, tač. v) Pravilnika o načinu
osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske nije u saglasno-
sti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o premjeru i katastru Republike Srp-
ske, a nije prihvatio inicijativu za ocjenu ustavnosti i zakonitosti čl. 49, st. 2 ovog
Pravilnika. Osporenim čl. 49, st. 1, tač. v) ovog pravilnika propisano je da kada se
u postupku izlaganja podataka za neku nepokretnost utvrdi da predstavlja uzur-
paciju društvene, odnosno državne svojine, Komisija za izlaganje će izložiti po-
datke o nepokretnosti i utvrditi pravo na toj nepokretnosti i ako uzurpirano ze-
mljište nije obilježeno na terenu i dopunskim premjerom se ne može odvojiti od
zemljišta u svojini uzurpanta, u predmetnom privremenom listu nepokretnosti za
to zemljište upisaće se Republika Srpska ili jedinica lokalne samouprave, u zavi-
snosti od kulture, i uzurpant sa zajedničkom svojinom do pravosnažnog okonča-
nja tog postupka, te zabilježba o pokrenutom upravnom postupku za rješavanje
spornih imovinskopravnih odnosa na uzurpiranom zemljištu. Prema st. 2 istog
člana predmetnog pravilnika, Komisija će odmah obavijestiti nadležni organ za
imovinskopravne poslove o uzurpaciji, koja se rješava po službenoj dužnosti po
hitnom postupku. Sud je utvrdio da Republička uprava za geodetske i imovinsko-
pravne poslove Republike Srpske, odnosno njen direktor nije mogao podzakon-
kim aktom konstituisati zajedničku svojinu na nepokretnostima, kako je to propi-
17 Službeni glasnik Republike Srpske, br. 11/14 i 25/14.
571
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
sano čl. 49, st. 1, tač. v) osporenog pravilnika, čime je došlo do povrede garancija
ustavnosti i zakonitosti iz čl. 108 Ustava RS, kao i načela podjele vlasti iz čl. 69 Us-
tava RS, jer je njegov donosilac izašao izvan svojih zakonskih i ustavnih okvira,
zalazeći u domen zakonodavne materije i onog što je u isključivoj nadležnosti za-
konodavca.
S druge strane, Ustavni sud je ocijenio da se donosilac predmetnog pravil-
nika kretao u zakonskim okvirima propisujući da će Komisija za izlaganje poda-
taka o nepokretnostima odmah obavijestiti nadležni organ za imovinskopravne
poslove o uzurpaciji, koja se rješava po službenoj dužnosti po hitnom postupku.
Prema stavu Suda, ovakvo normiranje predstavlja i odraz činjenice da je uzur-
pacija samovlasno zauzimanje, odnosno bespravno držanje zemljišta u državnoj
svojini, da je zakonodavac utvrdio da je premjer Republike Srpske i uspostavljanje
katastra nepokretnosti (a u okviru toga i izlaganje podataka o uzurpiranim nepo-
kretnostima) od opšteg interesa za Republiku, te da se u postupku rješavanja imo-
vinskopravnih odnosa nastalih uzurpacijom, pored ostalog, primjenjuju pravila
Zakona o opštem upravnom postupku, koji predviđa pokretanje postupka po služ-
benoj dužnosti u ovakvim pravnim situacijama. Sud smatra da osporenim normi-
ranjem zainteresovano lice koje ima pravni interes za ostvarivanje prava po Za-
konu o uzurpaciji koji je prestao da važi, nije onemogućeno da, saglasno odredbi
čl. 356, st. 2 Zakona o stvarnim pravima, u zakonom predviđenom roku pokrene
postupak za rješavanje spornih imovinskopravnih odnosa na uzurpiranim nepo-
kretnostima, ukoliko ovaj postupak nije pokrenut po službenoj dužnosti.
Nadalje, Ustavni sud Republike Srpske je u Odluci br. U-6/17 od 28.02.2018.
godine razmatrao ustavnost čl. 85b, st. 1, tač. v) i st. 3 Zakona o premjeru i kata-
stru Republike Srpske18 i utvrdio je da one nisu u saglasnosti sa Ustavom Repu-
blike Srpske. Osporenim čl. 85b, st. 1, tač. v) je bilo predviđeno da ako uzurpirano
zemljište nije obilježeno na terenu i dopunskim premjerom se ne može odvojiti
od zemljišta u svojini uzurpanta, u predmetnom privremenom listu nepokretno-
sti za to zemljište upisuje se Republika Srpska i uzurpant sa zajedničkom svojinom
do pravosnažnog okončanja tog postupka, te zabilježba o pokrenutom upravnom
postupku za rješavanje spornih imovinsko-pravnih odnosa na uzurpiranom ze-
mljištu. Prema st. 3 ovog člana Zakona, u V listu privremenog lista nepokretno-
sti za nepokretnosti iz st. 1 ovog člana upisuje se zabilježba zabrane otuđenja i op-
terećenja na tim nepokretnostima. Sud je naglasio da nije nadležan da ocjenjuje
međusobnu saglasnost pojedinih odredaba osporenog zakona, kao ni saglasnost
osporenih zakonskih odredbi sa drugim zakonima, u konkretnom slučaju sa Za-
konom o šumama.
18 Službeni glasnik Republike Srpske, br. 6/12 i 110/16.
572
ISTORIJSKI POGLED NA USTANOVU UZURPACIJE
Pored uobičajenog naučnog značaja proučavanja istorijskog razvoja nekog

pravnog instituta i propisa kojima je bio regulisan, istorijski pogled na propise o
uzurpaciji ima i praktični značaj. Praktični značaj tih propisa se ogleda u njihovoj
mogućoj primjeni u pravnoj praksi i danas, kroz prelazne i završne odredbe. Pre-
ma čl. 356 Zakona o stvarnim pravima koji reguliše stanje sa započetim postupci-
ma, vidljiva je mogućnost primjene Zakona o uzurpaciji19 koji je prestao da važi,
o čemu je bilo riječi.
Prema čl. 40 Zakona o uzurpaciji, postupak za raspravljanje uzurpacije u
kome je doneseno prvostepeno rješenje koje nije postalo pravosnažno do dana
stupanja na snagu ovog zakona nastaviće se po odredbama Zakona koji su važili
prije njegovog stupanja na snagu (što podrazumijeva raspravljanje prema odred-
bama Zakona o uzurpacijama – Prešišćeni tekst (“Službeni list SRBiH”, br. 6/78),
a naknada će biti određena po odredbama Zakona o uzurpaciji. U predmetima
u kojima je prvostepeno rješenje poništeno, postupak za raspravljanje uzurpaci-
ja sprovešće se po odredbama ovog Zakona o uzurpaciji. Međutim, sva samovla-
sna zauzimanja zemljišta pod šumom u državnoj svojini, bez obzira kad su nasta-
la, raspraviće se kao uzurpacija po odredbama Zakona o uzurpaciji.20
Nekada su ogromna prostranstva državnog zemljišta bila neobrađena i ne-
naseljena, pa je država od najstarijih vremena tolerisala uzurpaciju zemljišta krče-
njem šuma, privođenjem zemljišta kulturi, ograđivanjem i korištenjem pašnjaka
itd., priznajući “uzurpantima” pravo svojine radi podsticanja poljoprivredne pro-
izvodnje.21 Tako je rimska država na području Italije prema Leges agrariae iz 111.
godine “uzurpantima” javnog zemljišta (ager publicus) priznala pravo vlasništva
na zemljištu koje su priveli kulturi i o kojem se oni brinu (propter culturam et
curam).22 Određeni oblici sticanja prava svojine na iskrčenom zemljištu bili su
poznati u Sredozemlju, Hamurabijevom zakoniku, vizantijskim zakonima itd.23
Zakonom o agrarnoj reformi i kolonizaciji iz 1945. godine, prvi put poslije
Drugog svjetskog rata, ovo pitanje je bilo uređeno kod nas.24 Prema našim prav-
nim piscima Stankoviću, Orliću i Simonettiju, uzurpacija ima duboke korijene u
narodnoj tradiciji, zauzimanja državnog zemljišta krčenjem šuma, privođenja po-
19 Službeni glasnik Republike Srpske, broj 70/06.
20 Čl. 2, st. 3 Zakona o uzurpaciji.
22 Ibidem, str. 25, fn. 106.
23 Ibidem, str. 26.
24 Obren Stanković, Miodrag Orlić, Stvarno pravo, Beograd, 1981, str. 185.
573
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ljoprivrednog zemljišta kulturi, obrađivanjem, sađenjem maslina, voćaka, vino-

grada itd.25 Prema ovom zakonu “zemlja pripada onima koji je obrađuju”, a dat je
rok od 2 godine da se riješi uzurpacija državnog zemljišta, zauzeća utrina i nepri-
znatih dioba seoskog i drugog zemljišta.
Različiti su uzroci pojave uzurpacije zemljišta i prije, tokom i nakon Dru-
gog svjetskog rata, kao što su neraščišćeni svojinski odnosi na zemljištima u ko-
lektivnoj svojini sela, ratne prilike, manjak obradivog zemljišta, itd.26 Ranija/e
država/e su uvidjele značaj ove problematike i ovlastile su republike da je urede.
Nakon davanja ovlašćenja republikama da urede pitanje uzurpacija Zako-
nom o izmjenama i dopunama Zakona o agrarnoj reformi i kolonizaciji iz 1957.
godine, one su donijele svoje zakone. Tako je, primjera radi, Narodna Republika
Hrvatska 1958. godine donijela Zakon o uređenju imovinskih odnosa nastalih sa-
movlasnim zauzećem (uzurpacijom) zemljišta u općenarodnoj imovini, a u Srbiji
je to bilo regulisano Zakonom o raspravljanju imovinskih odnosa nastalih samo-
vlasnim zauzećem zemljišta u društvenoj svojini (“Službeni glasnik SR Srbije”, br.
20/77) kojim je zamijenjen raniji istoimeni zakon (“Službeni glasnik NR Srbije”,
br. 50/60 i 13/63 i “Službeni glasnik SR Srbije”, br. 18/67, 31/68, 51/71 i 53/72).27
Samovlasnim zauzećem zemljišta u društvenoj svojini smatraju se samovlasna za-
uzeća zemljišta iz Zakona o proglašenju opštenarodnom imovinom seoskih utri-
na, pašnjaka i šuma, imovine zemljišnih, urbarijalnih i njima sličnih zajednica,
kao i krajiških (graničarskih) imovnih opština (“Službeni glasnik NR Srbije”, br.
1/48 i 98/55).28
Na području SR BiH Zakon o uzurpacijama je uvojen 1974. godine (“Služ-
beni list SR BIH”, br. 8/74), Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o uzurpa-
cijama 1977. godine (“Službeni list SR BIH”, br. 28/77), da bi Prešičćen tekst Za-
kona o uzurpacijama bio objavljen u “Službenom listu SR BIH”, br. 6/78. Prije
toga su važili Zakon o uređenju imovinskih odnosa nastaloj uzurpacijom ze-
mljišta u opštenarodnoj imovini (“Službeni list NR BiH”, br. 24/59) koji je pre-
stao da važi stupanjem na snagu Zakona o uzurpacijama (“Službeni list SR
BiH”, br. 26/64). Takođe, postojalo je Uputstvo za izvršenje pojedinih odredaba
Zakona o uzurpacijama iz 1964. godine koje je prestalo važiti 6. juna 1970. go-
dine stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o uzurpaci-
jama iz 1970. godine.29
26 O. Stanković, M. Orlić, nav. djelo, str. 185.
28 G. Marinković, M. Borisov, nav. djelo, str. 126.
29 V. čl. 41 i 42 Zakona o uzurpacijama – Prečišćen tekst iz 1978. godine.
574
Ističe se da ustanova uzurpacije na našim prostorima vuče korijene iz peri-

oda turske uprave, a da su mjere poslije Drugog svjetskog rata doprinijele nastan-
ku i širenju ove pravne ustanove.30
O UZURPACIJI IZ UGLA ZAKONA O UZURPACIJI
Ko se smatra ovlašćenikom uzurpacije, šta je objekat uzurpacije, kako teče

postupak raspravljanja imovinskih odnosa nastalih uzurpacijom zemljišta?
Subjekti uzurpacije s posebnim osvrtom na ovlašćenika uzurpacije
U našoj ranijoj literaturi je zabilježeno da je subjekat uzurpacije na aktiv-

noj strani (ovlašćenik) privatnik, a na pasivnoj zemljišne zajednice, opštine i dru-
ge društvene ustanove.31
Prema čl. 4 Zakona o uzurpaciji, na uzurpiranom zemljištu može se prizna-
ti pravo svojine samo ako je uzurpant fizičko lice. Ali, ako je uzurpirano zemlji-
šte prešlo u posjed drugog fizičkog lica prije 8. jula 1955. godine na bilo koji na-
čin, uzurpantom se smatra to drugo fizičko lice. Međutim, ukoliko je uzurpirano
zemljište prešlo poslije 8. jula 1955. godine u posjed drugog fizičkog lica, uzur-
pantom će se smatrati to drugo fizičko lice, samo ako je prelaz uslijedio po ne-
kom pravnom osnovu. Dakle, uzurpant, odnosno ovlašćenik uzurpacije može biti
samo fizičko lice. I neka druga fizička lica se smatraju uzurpantima i to fizičko lice
na kojeg je uzurpirano zemljište prešlo u posjed prije 8. jula 1955. godine na bilo
koji način i fizičko lice na kojeg je isto prešlo poslije 8. jula 1955. godine, ali samo
pod uslovom da postoji neki pravni osnov za takav prelaz (u suprotnom se neće
smatrati uzurpantom). Zakon, kod upisa prava svojine uzurpanta u javne eviden-
cije nepokretnosti, omogućava da se i neka druga lica upišu (kad ih je više, zatim
nasljednici) pod određenim uslovima, tj. da stalno žive na tom zemljištu.
Pravo svojine koje se priznaje na uzurpiranom zemljištu upisuje se u korist
uzurpanta u javne evidencije nekretnina.32 Ako su uzurpanti više fizičkih lica, ili
ako se oni u smislu čl. 4 smatraju uzurpantima, pravo svojine upisaće se prema iz-
vršenoj diobi ili prema sporazumu. Ako diobe, odnosno sporazuma nije bilo, pra-
vo svojine upisuje se na sva fizička lica koja su se zatekla na uzurpiranom zemlji-
štu 8. jula 1955. godine, ukoliko stalno žive na tom zemljištu, odnosno po osnovu
nasljeđa na njihove nasljednike koji stalno žive na uzurpiranom zemljištu, sa
30 G. Marinković, M. Borisov, nav. djelo, str. 125.
575
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
određenim idealnim dijelovima.33 Ovo pravo pripada i onim članovima uže po-
rodice koji su rođeni poslije 8. jula 1955. godine, ako stalno žive na uzurpiranom
zemljištu. Članovi uže porodice nisu definisani zakonom.
Objekti uzurpacije
U ranijoj pravnoj književnosti, kao objekt uzurpacije prepoznato je obradi-

vo zemljište, a ne građevine i pokretne stvari.34
U pogledu objekata uzurpacije u pozitivnom pravu određeno je šta ne pred-
stavlja objekt uzurpacije (iz čega se zaključuje šta predstavlja objekt uzurpacije)
i vrijeme do kojeg je trebalo da bude izvršena uzurpacija da bi se steklo/prizna-
lo pravo svojine uzurpantu, što je najznačajniji (stvarno) pravni efekat uzurpacije.
Taj momenat je 8. jul 1955. godine.
Prema čl. 3 Zakona o uzurpaciji, na zemljištima koja su uzurpirana prije 8.
jula 1955. godine priznaje se pravo svojine ukoliko odredbama ovog zakona nije
drugačije određeno. Na zemljištima koja su uzurpirana poslije 8. jula 1955. godi-
ne ne priznaje se pravo svojine uzurpantu. Ako se uzurpirano zemljište nalazi u
granicama područja na kome je izvršeno podruštvljenje građevinskog zemljišta
po osnovu odluke opštine, uzurpantu će se priznati pravo svojine, a za zemljište
koje je podruštvljeno po osnovu zakona uzurpantu će se priznati privremeno pra-
vo korištenja pod uslovima propisanim Zakonom o građevinskom zemljištu (čl.
3, st. 3).
Prema čl. 6 ovog Zakona, ne priznaje se pravo svojine na zemljištu koje je
uzurpirano i prije 8. jula 1955. godine ako je to zemljište: a) pod šumom koja je
ostala u šumskom kompleksu nakon uspostavljanja granične linije između šuma
i šumskog zemljišta s jedne i poljoprivrednog zemljišta s druge strane.35 Na ovom
zemljištu se priznaje pravo svojine ako je skupština opštine, odnosno grada, usva-
jajući odluku o uspostavljanju granične linije, utvrdila da to zemljište smatra ma-
nje izolovanim zemljištem pod šumom.36 b) enklava i poluenklava koja smeta
pravilnom gazdovanju šumama u šumskom kompleksu37, c) na smetnji pravil-
35 V. pojašnjenja u čl. 7, st. 1–4 Zakona o uzurpaciji.
37 V. pojašnjenja u čl. 8 Zakona o uzurpaciji.
576
nom uređenju bujičnih i erozivnih područja, d) na smetnji komunikacijama38, e)

uzurpant napustio.
Ranijim propisima, bili su predviđeni slični slučajevi kada se ne može pri-
znati pravo svojine (npr. šumsko zemljište u određenim slučajevima, itd.)
Šta još može da prestavlja objekt uzurpacije prema Zakonu o uzurpaciji? Po
odredbama Zakona o uzurpaciji raspraviće se i odnosi iz zakupa državnog zemlji-
šta koji su nastali prije 6. aprila 1941. godine na osnovu rješenja tadašnjih šumar-
skih i agrarnih organa donesenih u svrhu sprovođenja unutrašnje kolonizacije ili
u svrhu pretvaranja krša i goleti u šumsku kulturu, kao i radi podizanja stambe-
nih zgrada, pod uslovima da takva zemljišta i danas drže zakupci, odnosno njiho-
vi pravni sljedbenici, primjenjujući odredbe čl. 4, st. 2 ovog zakona.39
Po odredbama Zakona o uzurpaciji raspraviće se i odnosi nastali iz dodjelji-
vanja u svojinu državnog zemljišta prije 6. aprila 1941. godine, na osnovu odluke
tadašnjih šumskih i agrarnih organa.40 Ako lica, odnosno njihovi pravni sljedbe-
nici i sada drže zemljište koje im je ranije dato u svojinu pravosnažnim odlukama
bivših šumarskih i agrarnih organa koje nisu sprovedene u javnim knjigama, po
njihovom zahtjevu ili po službenoj dužnosti, donijeće se rješenje o određivanju
upisa prava svojine na tom zemljištu u javnim knjigama u njihovu korist, primje-
njujući odredbe čl. 4 i 5 ovog zakona.
Ukoliko se radi o zemljištu koje je pošumljeno ili trajno privedeno drugoj
kulturi, a ne odnosi se na zemljište iz čl. 6 ovog zakona, uzurpantu se neće pri-
znati pravo svojine na takvom zemljištu, nego će mu se u zamjenu dati odgovara-
juće zemljište iz državne svojine i uknjižiti u zemljišne knjige kao njegova svojina
ili dati naknada u novcu u smislu čl. 10 i 11 ovog zakona.41 Ova odredba primje-
njivaće se samo u odnosu na uzurpante poljoprivrednike koji su podnijeli zahtjev
za priznavanje svojine na uzurpiranom zemljištu do stupanja na snagu Zakona o
uzurpaciji.
Po odredbama ovog zakona raspraviće se i odnosi nastali uzurpacijom izvr-
šenom prije 8. jula 1955. godine na zemljištu u opštoj upotrebi.42 Međutim, ako
skupština opštine odlukom utvrdi da je zemljište izgubilo status nepokretnosti u
opštoj upotrebi, onda će se uzurpantu priznati pravo svojine ukoliko su za to is-
punjeni ostali uslovi predviđeni ovim zakonom.
38 V. zakonsku definiciju ovog zemljišta u čl. 9, st. 1 Zakona o uzurpaciji.
577
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Naknada uzurpantu kojem nije priznato pravo svojine

U pogledu radnji i naknada koje se priznaju uzurpantu kome nije prizna-
to pravo svojine na uzurpiranom zemljištu iz čl. 6 Zakona o uzurpaciji, razliku-
ju se tri situacije predviđene čl. 11 Zakona o uzurpaciji. Naime, ovakvom uzur-
pantu će se dozvoliti da pobere plodove sa uzurpiranog zemljišta najkasnije do
kraja one godine u kojoj se pristupa izvršenju rješenja kojim nije priznato pra-
vo svojine. U slučaju da su trajne kulture (voćnjak, vinograd i sl.) podignute na
uzurpiranom zemljištu na kome se ne priznaje pravo svojine, uzurpantu će se dati
naknada u vrijednosti čistog prinosa koji bi takve kulture s ozbirom na starost i
plodnost dale za onoliko vremena koliko je potrebno da se te kulture podignu i
počnu davati plod. I posljednje, u situaciji da je uzurpant podigao ili stekao stam-
bene ili gospodarske objekte, a nije mu priznato pravo svojine, daće mu se nakna-
da za prenos tih objekata na drugo zemljište. Ta naknada je novčana i obuhvata
troškove rušenja objekata, troškove prenosa materijala na drugo zemljište u istom
kraju, vrijednost dodatnog materijala i troškove radne snage potrebne za podiza-
nje takvih objekata.
Nazavisno od ovoga, uzurpant i budući korisnik uzurpiranog zemljišta
mogu postići sporazum o visini i obliku naknade pred organom uprave nadlež-
nim za imovinsko-pravne poslove. Naknade u drugom zemljištu ili u novcu obe-
zbjeđuje preduzeće koje gazduje šumom, poljoprivrednim zemljištem ili drugo
pravno lice koje će postati korisnik uzurpiranog zemljišta na kojem nije priznato
pravo svojine.43 Zakonom o uzurpaciji je Republička uprava za geodetske i imo-
vinsko-pravne poslove (RUGIPP) ovlašćen da donese Pravilnik o obliku i nači-
nu utvrđivanja naknade kojim se utvrđuju osnove i mjerila prema kojima će se
odrediti visina i oblik naknade za nepriznato i uzurpirano zemljište. Normiranje i
određivanje ove naknade je bilo predmet kritike u pravnoj praksi, s argumentom
da se time nagrađuje samovoljno zauzimanje tuđeg zemljišta.
Ako uzurpant ostane bez dovoljno zemlje zbog oduzimanja uzurpiranog
zemljišta, raniji propisi su predviđali davanje drugog obradivog poljoprivrednog
zemljišta uzurpantu na besplatno korišćenje.44
Postupak (pokretanje, uspostavljanje granične linije,

nadležni organ, odluka i druga pitanja)
Prema Zakonu o organima i postupku za raspravljanje samovlasnih zauzeća
zemljišta opštenarodne imovine Narodne Republike Srbije od 1954. godine, po-
43 Čl. 14 Zakona o uzurpaciji.
44 O. Stanković, M. Orlić, nav. djelo, str. 186.
578
sebna komisija od tri člana, koju obrazuje savjet za privredu narodnog odbora
sreza, grada ili gradske opštine, može u posebnom postupku (vansudskom i van-
parničnom) priznati za vlasnika lica koja su samovlasno zauzela seoske utrine,
pašnjake ili druga zemljišta iz opštenarodne imovine, a pravosnažno rješenje ko-
jim se priznaje svojina na samovlasno zauzetom zemljištu (u granicama zakon-
skog maksimuma) predstavlja pravni osnov za upis u zemljišne knjige ili izdava-
nje tapije.45
Prije raspravljanja uzurpacije, kao prethodno, Zakonom o uzurpaciji je
predviđeno da će se na terenu izvršiti uspostavljanje granične linije između šuma
i šumskog zemljišta s jedne strane i poljoprivrednog zemljišta s druge strane. Nju
uspostavlja komisija koju obrazuje skupština opštine odnosno grada. Granična li-
nija se neće uspostaviti tamo gdje je utvrđena granica po Zakonu o šumama, niti
tamo gdje je već uspostavljena do stupanja na snagu ovog zakona. O izvršenom
uspostavljanju granične linije izrađuje se zapisnik i pregledna skica, koji se na uo-
bičajen način stavljaju na uvid zainteresovanim licima koja mogu dati svoje pri-
mjedbe i prijedloge u roku od 30 dana. Nakon toga skupština jedinice lokalne sa-
mouprave donosi odluku o utvrđivanju predmetne granične linije.46
Čl. 18 Zakona o uzurpaciji bio je predviđen rok za uspostavljanje granične
linije u trajanju od jedne godine od dana stupanja na snagu ovog zakona. U vezi
sa tim, Zakon je odredio rok za raspravljanje uzurpacije koja se nalazi u šumskom
kompleksu, gdje je granična linija uspostavljena do dana stupanja na snagu ovog
zakona (kraj 2008. godine), a na području na kome će se granična linija usposta-
viti poslije stupanja na snagu ovog zakona određen je rok za raspravljanje uzurpa-
cije u šumskom kompleksu – kraj 2009. godine.
Postupak za raspravljanje imovinskih odnosa nastalih uzurpacijom zemlji-
šta u državnoj svojini može se pokrenuti na zahtjev određenih zainteresovanih
lica (uzurpanta ili korisnika uzurpiranog zemljišta) ili po službenoj dužnosti od
strane organa koji vodi postupak (ex officio). Zahtjev koji podnosi zainteresova-
no lice jeste zahtjev za priznavanje prava svojine na uzurpiranom zemljištu i čl. 20
Zakona o uzurpaciji je određena njegova sadržina koju čine: a) lični i porodični
podaci o uzurpantu, b) naziv, mjesto i približna površina uzurpiranog zemljišta,
kao i približna površina vlastitog zemljišta i drugog zemljišta koje uzurpant uži-
va i c) podaci o tome kada je zemljište uzurpirano i od kada ga i po kojem osnovu
sadašnji uzurpant drži. U slučaju kada predmetni postupak ne pokrenu ni uzur-
pant niti korisnik putem zahtjeva, tada će nadležni organ pokrenuti postupak ex
officio.
45 Andrija Gams, Osnovi stvarnog prava, Beograd, 1955, str. 171–172.
579
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Postupak za raspravljanje imovinskih odnosa nastalih uzurpacijom zemlji-

šta sprovodi i odluku u formi rješenja donosi organ uprave nadležan za imovin-
sko – pravne poslove. U hrvatskoj sudskoj praksi se naglašava da to rješenje ima
deklaratorni karakter, jer se potvrđuje da je stečeno pravo svojine nakon što se
utvrdi da su se ostvarile zakonske pretpostavke za to.47 Prema odredbama prvog
jugoslovenskog zakona koji je regulisao pitanje uzurpacija, svojina se stiče pravo-
snažnošću rješenja o priznanju uzurpacije, a u roku od dve godine moglo se traži-
ti poništenje ovog rješenja.48
Prema Zakonu o uzurpaciji, prije donošenja rješenja nadležni organ uprave
će pribaviti zemljišno-knjižne i katastarske podatke o uzurpiranom zemljištu, kao
i podatke o vlastitom zemljištu uzurpanta i ekonomskom stanju njegovog doma-
ćinstva, a održaće na licu mjesta i usmenu raspravu na koju će pozvati i stranke.
Organ o tome vodi zapisnik, a u zapisnik se unosi i sporazum o naknadi ukoli-
ko je zaključen, sa naznačenjem oblika i visine naknade i roka u kome je korisnik
dužan isplatiti naknadu. Ovaj sporazum ima snagu izvršne isprave.
Nadležni organ odluku povodom uzurpacije zemljišta donosi u formi rješe-
nja i to rješenja kojim se ne priznaje pravo svojine licu na uzurpiranom zemljištu
ili rješenja kojim se priznaje pravo svojine uzurpantu na uzurpiranom zemljištu.
Rješenje kojim se uzurpantu ne priznaje pravo svojine sadrži i rok u kojem
je uzurpant dužan napustiti zemljište, pri čemu Zakon o uzurpaciji određuje du-
žinu trajanja tog roka zavisno od situacije za koju je određena odnosno nije odre-
đena naknada. U rješenju kojim se ne priznaje pravo svojine na uzurpiranom ze-
mljištu određuje se nosilac prava raspolaganja na tom zemljištu. Nadležni organ
donosi rješenje i u slučaju kada zahtjev za priznavanje prava svojine na uzurpira-
nom zemljištu podnose dva ili više fizičkih lica, što znači da se više fizičkih lica
može pojaviti kao podnosilac zahtjeva.
Rješenje pored uobičajenih elemenata sadrži zemljišno-knjižne i katastarske
podatke o uzurpiranom zemljištu; odluku o tome da li se na uzurpiranom zemlji-
štu priznaje pravo svojine ili pravo korišćenja i sa kojim dijelovima, podatke o ze-
mljištu koje se daje uzurpantu na ime naknade kao i rok u kojem će se to zemlji-
šte predati u posjed uzurpantu; podatke o visini i roku isplate naknade u novcu
kao i o obavezniku isplate novčane naknade i odluku o naknadi za trajne kulture
kao i odluku o naknadi za prenos stambenih i gospodarskih objekata.49
47 Vrhovni sud Hrvatske, Rev 496/85, od 18. aprila 1985. godine, prema P. Simonetti, nav.
djelo, str. 33.
580
Čl. 27 Zakona o uzurpaciji je određeno kome se dostavlja rješenje, a to su

uzurpant, korisnik i Pravobranilaštvo RS, koje se javlja kao stranka u postupku
kada zastupa subjekta za čije je postupanje nadležan po zakonu.
Pravosnažno rješenje kojim se uzurpantu priznaje pravo svojine ili korišće-
nja na uzurpiranom zemljištu služi kao osnov za uknjiženje u javnim knjigama,
koje se sprovodi po službenoj dužnosti.50 Pravosnažno rješenje kojim se uzurpan-
tu ne priznaje pravo svojine smatra se izvršnom ispravom i služi za prinudno iz-
vršenje.51
Troškove postupka snosi uzurpant ako mu se priznaje pravo svojine na uzur-
piranom zemljištu, a u suprotnom snosi ih budući korisnik uzurpiranog zemljišta.
Postupak za raspravljanje uzurpacije zemljišta i sprovođenje izvršenja vrši
se prema Zakonu o opštem upravnom postupku ukoliko Zakonom o uzurpaci-
ji nije drugačije određeno. Dakle, radi se prvenstveno o upravnom postupku, pri
čemu je moguća upravno-sudska zaštita.
Postupak sa uzurpacijama izvršenim poslije 8. jula 1955. godine. – Ovaj po-
stupak se sprovodi bez prethodnog uspostavljanja granične linije, a ako nadležni
organ u postupku utvrdi da je do stupanja na snagu ovog zakona uzurpacija izvr-
šena poslije 8. jula 1955. godine, donosi rješenje kojim se određuje da je uzurpant
dužan napustiti uzurpirano zemljište i eventualno ukloniti objekte u određenom
roku predviđenom čl. 34 Zakona o uzurpaciji, osim ako dođe do naknadne lega-
lizacije objekta. U istom smislu će postupiti nadležni organ u slučajevima uzur-
pacija izvršenih poslije stupanja na snagu Zakona o uzurpaciji 2006. godine, pri
čemu je rok za napuštanje zemljišta i uklanjanje objekata naredni dan od dana
kada je rješenje postalo konačno i pri čemu uzurpant snosi troškove postupka na-
puštanja zemljišta i uklanjanja objekata.
NOVINE PREMA NACRTU ZAKONA O UZURPACIJAMA

I DOBROVOLJAČKIM KOMPETENCIJAMA
Narodnoj skupštini Republike Srpske je ove (2019) godine upućen Nacrt

Zakona o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetencijama. Na Petoj redovnoj
sjednici, održanoj 4. jula 2019. godine, Narodna skupština Republike Srpske od-
lučila je da se Nacrt Zakona o uzurpacijama i doborovoljačkim kompetencijama
uputi na javnu raspravu, nakon koje će biti formulisan prijedlog Zakona, tako da
su moguća i drugačija rješenja od predloženih. Od posebnog značaja će biti sagle-
50 Čl. 28, st. 1 i 3 Zakona o uzurpaciji.
581
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
davanje problema sa kojima se susreću pravnici praktičari u vezi sa ovom proble-

matikom, a posebno Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslo-
ve (RUGIPP).
Predloženi nacrt Zakona sadrži dosta identičnih odredaba kao i Zakon o
uzurpaciji, ali mogu se izdvojiti određene razlike, koje je i predlagač Nacrta u
obrazloženju istog apostofirao, kako slijedi:52 1. Prema važećem Zakonu predu-
slov za raspravljanje uzurpacija je uspostavljanje granične linije između šuma
i šumskog zemljišta s jedne strane i poljoprivrednog zemljišta s druge strane, a
ovim zakonom se predlaže da se u postupku rješavanja imovinsko-pravnih odno-
sa nastalih uzurpacijom zemljišta u svojini nosilaca svojine javnog prava ta linija
ne uspostavlja, jer povlačenje granične linije izvršeno prije 90-ih godina prošlog
vijeka, tj. prije proteklog rata, izgubilo je svoj cilj i smisao, a od 2006. godine, ni-
jedna skupština jedinice lokalne samouprave nije svojom odlukom formirala ko-
misiju za uspostavljanje granične linije.
2. Važeći Zakon ne propisuje da je jedan od uslova za raspravljanje uzurpa-
cije i taj da je uzurpirano zemljište evidentirano kao posebna parcela ili kao dio
zemljišta u svojini uzurpanta na geodetskim planovima izrađenim na osnovu pre-
mjera u Gaus–Krigerovoj projekciji, a što se predlaže ovim zakonom, kako bi se
spriječile buduće uzurpacije nosilaca svojine javnog prava.
3. Nacrtom Zakona se propisuje da uzurpant koji je samovoljno zauzeo
tuđu imovinu, a ne ispunjava uslove da mu se prizna pravo svojine na uzurpira-
nom zemljištu, ne stiče pravo da se oslobodi troškova postupka koje je sam i iza-
zvao, za razliku od važećeg Zakona.
4. Nacrtom, za razliku od važećeg zakona, ne predviđa se mogućnost utvr-
đivanja prava na bilo kakvu naknadu uzurpantu u slučaju kada mu se ne prizna-
je pravo svojine na uzurpiranom zemljištu. Davanjem uzurpantu prava na nakna-
du “nagradilo” bi se samovoljno zauzimanje nepokretnosti u svojini drugog lica.
5. Pored rješavanja imovinsko-pravnih odnosa nastalih uzurpacijom ze-
mljišta u svojini nosilaca svojine javnog prava, Nacrtom se regulišu uslovi i po-
stupci za ostavljanje u svojinu zemljišta koje, je po propisima Kraljevine Jugosla-
vije dodjeljivano dobrovoljcima ratova od 1912. do 1918. godine, koja materija je
bila regulisana Zakonom o agrarnoj reformi i kolonizaciji.53
52 Nacrt Zakona o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetencijama, https://www.narodna-
skupstinars.net/?q=la/akti/javne-rasprave/nacrt-zakona-o-uzurpacijama-i-dobrovolja%C4%8Dkim-
kompetencijama, 20.08.2019.
53 Ibidem.
582
SUDSKA PRAKSA
Na ovom mjestu su izdvojene neke sudske odluke redovnih sudova. O odlu-

kama Ustavnog suda RS povodom nekih propisa koji se tiču materije uzurpacije,
bilo je više riječi na početku.
Vrhovni sud Republike Srpske je presudom br. 14 0 U 001033 11 Uvp od
25.01.2012. godine, odlučivao o pravnoj stvari vezanoj za uzurpaciju u procesnom
smislu. U relevantnom obrazloženju odluke se kaže: “Pobijanom presudom odbi-
jena je tužba izjavljena protiv... označenog akta tužene kojim je odbijena žalba tu-
žioca izjavljena na zaključak PJ tužene u Š. broj 21.53/474-61/10 od 12.07.2010.
godine, a kojim je odbačen zahtjev tužioca za ponovno raspravljanje prava svojine
na uzurpiranom zemljištu u predmetu broj 21.53/474-61/10 od 03.03.2010. godi-
ne, zbog nenadležnosti tog organa za postupanje po tom zahtjevu. Iz obrazlože-
nja te presude proizlazi pravilnim stav prvostepenog i tuženog organa da je stupa-
njem na snagu Zakona o stvarnim pravima (“Službeni glasnik RS”, broj 124/08),
prestao da važi Zakon o uzurpaciji (“Službeni glasnik RS” broj 70/06)....” Vrhovni
sud Republike Srpske je donio presudu kojom se zahtjev za vanredno preispitiva-
nje uvažava, presuda Okružnog suda u Istočnom Sarajevu broj 14 0 U 001033 10
U od 25.01.2011. godine, preinačava tako da se tužba uvažava i osporeni akt po-
ništava.
Vrhovni sud RS u bitnom svoju odluku obrazlaže: “Iako predmet ovog
upravnog spora nije odlučivanje o prijedlogu za ponavljanje postupka jer je za-
ključak o dozvoli ponavljanja broj 21.53/474-61/2010 od 09.04.2010. godine po-
stao pravosnažan, pravilno tužilac ukazuje da je prvostepeni organ tužene nadle-
žan da odlučuje o prijedlogu za ponavljanje postupka koji je okončan rješenjem
04/3-474-92/87 od 02.12.1987. godine... Zbog navedenog, tužena i nižestepeni
sud su pogrešno zaključili da upravni organi nisu nadležni za rješavanje u ovoj
upravnoj stvari. Naime, kod činjenice da je zaključak o dozvoli ponavljanja po-
stupka od 09.04.2010. godine postao pravosnažan, nije bilo mjesta donošenju za-
ključka o odbacivanju zahtjeva tužioca, jer on nije podnio zahtjev za ponovno ra-
spravljanja prava svojine na uzurpiranom zemljištu, već prijedlog za ponavljanje
postupka okončanog rješenjem broj 04/3-474-92/87 od 02.12.1987. godine, na
osnovu člana 234. stav 1. tačka 9. i 10. ZOUP.”54
U drugom predmetu, Vrhovni sud Republike Srpske je presudom br. 12 0 U
004541 14 Uvp od 04.05.2017. godine, odlučivao o pravnoj stvari vezanoj za uzur-
paciju, odnosno o pojedinostima vezanim za ovu pravnu ustanovu. “Pobija-
nom presudom odbijena je tužba protiv osporenog akta, bliže označenog ..., ko-
54 Vrhovni sud Republike Srpske, presuda br. 14 0 U 001033 11 Uvp od 25.01.2012. godine.
583
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
jim je odbijena žalba tužioca izjavljena protiv rješenja Područne jedinice L. broj
21.27/474-5/13 od 28.05.2013. godine. Tim prvostepenim rješenjem P.S. iz L.1
(zainteresovano lice) priznato je pravo svojine na uzurpiranom zemljištu koje je
upisano kao opštenarodna imovina... Pobijanom presudom, prihvaćeni su u pot-
punosti razlozi obrazloženja osporenog akta, ... da se radi o zemljištu u državnoj
svojini i da je parcela u naravi šuma prema odluci Skupštine opštine L. broj 474-
04/II-2-366 od 15.07.1982. godine koja se odnosi na utvrđivanje granične linije,
ostala u kompleksu poljoprivrednog zemljišta, zbog čega ima status manje izolo-
vanog zemljišta pod šumom, pa kako je u posjedu zainteresovanog lica, to su se
ispunili svi uslovi za priznavanje prava svojine na predmetnom zemljištu u njego-
vu korist. ... Blagovremenim zahtjevom za vanredno preispitivanje te presude tu-
žilac JPŠ Š. RS a.d. S., Šumsko gazdinstvo M. L. pobija njenu zakonitost zbog po-
vrede zakona i pravila postupka koja je od uticaja na rješenje stvari.”55 Vrhovni
sud je odlučio da zahtjev uvažava, presudu Okružnog suda u Bijeljini broj 12 0 U
004541 14 U od 17.06.2014. godine preinačava tako da se tužba uvažava i ospore-
ni akt poništava.
Obrazloženje odluke Vrhovnog suda se ogleda u sljedećem: “...po ocjeni
ovoga suda tužilac osnovano prigovara zaključku upravnih organa da parcela k.č.
broj 1143/35, predstavlja manje izolovano zemljište pod šumom, jer nalaz vješta-
ka geometra na kojem je zasnovano činjenično utvrđenje u ovoj upravnoj stva-
ri se nije mogao prihvatiti kao valjan dokaz i nije mogao biti osnov za utvrđenje
te činjenice, bitne za odlučivanje po predmetnom zahtjevu, a s obzirom na odred-
bu člana 7. stav 5. Zakona o uzurpaciji (ZU). Tom odredbom propisano da će se
na zemljištu iz stava 4. toga zakona (manje izolovano zemljište pod šumom) pri-
znati pravo svojine ako je Skupština opštine, odnosno Skupština grada usvajaju-
ći odluku o uspostavljanju granične linije utvrdila da se to zemljište smatra manje
izolovanim zemljištem pod šumom. Vještak geometar se na tu okolnost nije izjaš-
njavao... zbog čega je sporno da li su i ispunjeni uslovi da se na tom zemljištu za-
interesovanom licu prizna pravo svojine po osnovu uzurpacije.”56
Sud BiH je u predmetu br. S1 3 P016159 14 P od 03.07.2015. godine utvrdio
pravo svojine Bosne i Hercegovine na nekretninama upisanim u privremenom li-
stu nepokretnosti Republičke uprave…, područna jedinica H. P., a koje u naravi
čine objekat Ministarstva …te je naloženo Republičkoj upravi… da izvrši uknjiž-
bu prava svojine na Bosnu i Hercegovinu. “Zastupnik prvotužene je isticao da se
u ovom postupku treba primjenjivati propise R. S. a, između ostalih, Zakon o šu-
584
mama RS, Zakon o stvarnim pravima RS i Zakon o premjeru i katastru RS, a sve
iz razloga što se predmetne nekretnine nalaze na teritoriji RS.
U konkretnom slučaju radilo se o neperspektivnim lokacijama koje su slu-
žile za potrebe odbrane RS i koje su ustupljene na osnovu odluke Vlade RS od
13.10.2003. godine, u skladu sa tada važećim zakonskim propisima. Radi se o
uzurpaciji zemljišta u društvenoj odnosno državnoj svojini iz kojeg razloga je
nadležni organ uprave donio zaključak o prekidu postupka raspravljanja imovin-
skih odnosa na predmetnim nekretninama 15.5.2014. godine... zbog toga što nije
povučena granična linija između šuma i šumskog zemljišta s jedne strane i poljo-
privrednog zemljišta sa druge strane u smislu odredbe člana 17. Zakona o uzur-
paciji i u vezi sa članom 49. stav 2. Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja ka-
tastra nepokretnosti...”57 Međutim, Sud BiH nije prihvatio ovu argumentaciju, već
je donio odluku kao u izreci pozivajući se na odredbe Zakona o odbrani BiH, Za-
kona o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom u BiH, Odluke Vi-
sokog predstavnika o izmjenama i dopunama Zakona o zabrani raspolaganja dr-
žavnom imovinom Bosne i Hercegovine itd. tvrdeći i da nisu stvoreni preduslovi
prema ZPP pred Sudom BiH da bi se obligatorno morao prekinuti parnični po-
stupak u ovoj pravnoj stvari dok se ne razriješi pitanje uzurpacije.
Dakle, ova materija je aktuelna i danas zbog neriješenih odnosa povodom
uzurpacije zemljišta odranije. S obzirom da se u upravnom postupku odlučuje
o uzurpaciji, pravni slučajevi epilog dobiju pred sudom u upravnom sporu58, a
sporna pitanja su često vezana za upravnopravnu materiju, a ne za građansko-
pravno pitanje sticanja svojine putem uzurpacije.
ZAKLJUČAK
Pravna ustanova uzurpacije je u različitim oblicima bila poznata kroz vi-

jekove. Danas se pod uzurpacijom smatra samovlasno zauzimanje državnog ze-
mljišta. Uzurpacija se razlikuje od sličnih pravnih ustanova kao što je okupacija
i održaj. U teoriji građanskog prava uzurpacija je jedan od načina sticanja pra-
va svojine. Ona predstavlja složeno pravno pitanje, čije uređenje na našim prosto-
rima vuče prvenstveno korijene iz jugoslovenskog doba. U pravu Republike Srp-
ske, kako je to prezentovano, uzurpacija predstavlja neriješeno pitanje i danas ne
egzistira stabilan normativni sistem uređenja uzurpacije i njenih (stvarno)prav-
nih posljedica. O otvorenim pitanjima izjašnjavali su se i sudovi u Republici Srp-
57 Sud BiH, br. S1 3 P016159 14 P od 03.07.2015. godine.
58 V. praksu Vrhovnog suda Republike Srpske, https://www.pravosudje.ba/vstv/faces/kategorije.
jsp?ins=118&modul=9967&kat=9989&kolona=10027, 20.08.2019.
585
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
skoj, ali u upravnom sporu, pri čemu su sporna pitanja bila uglavnom vezana za
upravnopravnu materiju. Kod ove ustanove dolazi do sukoba dva interesa, inte-
resa države i interesa pojedinca – fizičkog lica, pa ostaje da se vidi u kom pravcu
i na koji način će ovo aktuelno pitanje biti normativno riješeno u Republici Srp-
skoj, imajući u vidu postupak usvajanja Nacrt Zakona o uzurpacijama i dobrovo-
ljačkim kompetencijama. Pri rješavanju uzurpacija veliki značaj imaju i lica geo-
detske struke, a u posljednje vrijeme evidentno je uzurpiranje šuma i bespravna
gradnja kao rezultat neriješenih uzurpacija.59 Iz toga proizlazi još veći praktični
značaj kvalitetnog zakonskog uređenja ove materije.
DEJAN PILIPOVIĆ, LL.M.,

University of Banja Luka
THE LAND USURPATION OF THE REPUBLIC OF SRPSKA LAW
Summary
Land usurpation is the self-willed “occupation” of state-owned land. The Republic of Srp-
ska has inherited a large number of unresolved usurpations from the former SR of Bosnia and Her-
zegovina. Legal regulation of land usurpation was established in former Yugoslavia. However, there
have been frequent changes to the regulation of this legal institution. In legal practice, which is pre-
dominantly administrative in nature, some issues are still open, such as the issue of land usurpation
in the process of establishing uniform real property record. The legislator has been trying to find
various solutions to regulating land usurpation, the procedure for the adoption of the Usurpations
and Voluntary Competences Draft Bill.
Key words: usurpation, land, Republic of Srpska, Real Property Law
59 Jusuf Topoljak, Admir Mulahusić, “Uzurpacija zemljišta”, Geodetski glasnik, br. 41, Vol. 45,
Sarajevo, 2011, str. 41.
586
Svojina i nasleđe
VLADIMIR VULETIĆ,
VALENTINA CVETKOVIĆ ĐORĐEVIĆ
PRAVNE KONTROVERZE LEGATA

PER PRAECEPTIONEM
Rimski klasični pravnici, okupljeni oko dve pravne škole, sabinijanske i prokuleanske,
zabeležili su preko trideset slučajeva u kojima nisu bili saglasni i u kojima su iznosili potpu-
no oprečna mišljenja u vezi sa institutima privatnog prava. Jedan korpus tih pitanja u vezi
sa kojima i postoje pravne nesuglasice (kontroverze) tiče se i naslednog prava, odnosno prav-
ne prirode i primene odgovarajućih instituta u određenim spornim situacijama.
Autori u ovom tekstu nastoje da analiziraju jedno od do sada nerasvetljenih pitanja u
vezi sa pravnom prirodom legata per praeceptionem. Reč je o vrsti legata koju je rimsko pra-
vo ustanovilo kao izuzetak od opšteg pravila da samo testamentarni naslednici koji su se pri-
mili nasleđa mogu pledirati na ovu vrstu singularne sukcesije.
Rad se bavi hipotetičkim slučajem u kojem testamentarni naslednik odluči da se ne
primi nasleđa, ali prihvati zaveštani mu legat. Dve pravne škole imaju potpuno drugači-
je stavove u vezi sa pravima takvog naslednika i pravnom prirodom tako zaveštanog legata.
Namera autora je da, analizirajući stavove obe škole, njihovu logičku argumenatci-
ju i, najzad, Justinijanov stav u vezi sa ovom kontroverzom, ukažu na način logičkog zaklju-
čivanja rimskih klasičnih jurisprudenata kao obrasca za savremeno pravničko rasuđivanje.
Ključne reči: legat per praceptionem, sabinijanci, prokuleanci, kontroverza, Gajeve
Institucije
Dr Vladimir Vuletić, vanredni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu.

Dr Valentina Cvetković Đorđević, docent Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu. Ovaj
rad je nastao kao rezultat istraživanja u okviru projekta “Identitetski preobražaj Srbije” Pravnog fa-
kulteta Univerziteta u Beogradu, za 2019. godinu.
587
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
TEKST KONTROVERZE
Justinijanova Digesta, kao najvažniji deo njegovog čuvenog zbornika, ot-

krivaju i jednu zanimljivu tendenciju: U njima se primećuje kako Justinijan re-
šava, donosi konačnu odluku ili stavlja tačku na razmirice, nesaglasja i pravnički
obračun među suprostavljenim klasičnim jusrisprudentima okupljenim oko dve
pravne škole – sabinijanaca i prokuleanaca. Pri tom, on iskazuje poštovanje pre-
ma Gajevim Institucijama, prvom rimskom udžbeniku prava, brižljivo, baš kao i
Gaj, navodeći stavove i mišljenja obe suprotstavljene škole.
Ove dve škole su okupljale praktično sve uglednije klasične jurisprudente u
Rimu. Njima su pripadali, između ostalih i Gaj, Pomponije, Salvije Julijan, Ner-
va, Juvencije Celz i Neracije Prisk. Kasnije će njihove ideje i rad slediti Pavle, Ul-
pijan, Modestin. Suprostavljanja između pravnika ovih škola iznedrila su nekoli-
cinu teorijskih kontroverzi koje su rešavane na praktičan način. Ove kontroverze
u znatnoj meri čine osnovu velikog broja pitanja kojima se i danas pravi savreme-
no privatno pravo. Čini se da su rešenja klasičnih rimskih pravnika zaista svoje-
vrsna iuris vinculum između rimskog i savremnog evropskog (naravno i srpskog)
prava.
Jedno od takvih pitanja, koje je oštro podelilo pravnike okupljene oko sabi-
nijanske i prokuleanske pravne škole ticalo se teksta iz Gajevih Institucija u vezi
sa pravnom prirodom legata per praeceptionem:
“216. Per praeceptionem hoc modo legamus L.TITIUS HOMINEM STICHUM
PRAECIPITO. 217. Sed nostri quidem praeceptores nulli alii eo modo legari posse pu-
tant nisi ei, qui aliqua ex parte heres scriptus esset. Praecipere enim esse praecipuum su-
mere; quod tantum in eius persona procedit, qui aliqua ex parte heres institutis est, quo
is extra portionem hereditatis praecipuum legatum habiturus sit. 218. Ideoque si extra-
neo legatum fuerit, inutile est legatum, adeo ut Sabinus existimaverit ne quidem ex <se-
natus> consulto Neroniano posse convalescere: ‘nam eo’, inquit, ‘senatus consulto ea tan-
tum confirmatur, quae verborum vitio iure civil non valent, non quae propter ipsam
personam legatarii non deberentur’. Sed Iuliano et Sexto placuit etiam hoc casu ex se-
natus consulto confirmari legatum: nam ex verbis etiam hoc casu accidere, ut iure civili
inutile sit legatum, inde manifestum esse, quod eidem aliis verbis recte legatur, veluti per
vindicatonem,{et} per damnationem, sinendi modo; tunc autem vitio personae legatum
non valere, cum ei legatum sit, cui nullo modo legari possit, velut perefrino cum quo te-
stamenti factio non sit. Quo plane casu senatus consulto locus non est. 219. Item nostri
praeceptores,quod ita legatum est,nulla ratione putant posse consequi eum, cui ita fuerit
legatum, quam iudicio familae ercisundae, quod inter heredes de hereditate erciscunda,
id est dividunda, accipi solet: officio enim iudicis id contineri, ut ei quod per praecepti-
onem legatum est, adiudicetur. 220. Unde intellegimus nihil aliud secundum nostrorum
588
V. Vuletić i V. C.-Đorđević: Pravne kontroverze legata per praeceptionem
praeceptorum opinionem per praeceptionem legari posse,nisi quod testatoris sit. Nulla
enim alia res quam hereditaria deducitur in hoc iudicium. Itaque si non suam rem eo
modo testator legaverit, iure quidem civili inutile erit legatum, sed ex senatus consulto
confirmabitur. Aliquo tamen casu etiam alienam rem < per> praeceptionem legari pos-
se fatentur; veluti si quis eam rem legaverit, quam creditori fiduciae causa mancipio de-
derit: nam officio iudicis coheredes cogi posse existimant soluta pecunia luere eam rem,
ut possit praecipere is, cui ita legatum sit. 221. Sed diversae scholae auctores putant etiam
extraneo per praeceptionem legari posse, proinde ac si ita scribatur: TITIUS HOMINEM
STICHUM CAPITO, supervacuo adiecta PRAE syllaba; ideoque per vindicationem eam
rem legatam videri. Quae sententia dicitur divi Hadriani constitutione confirmata esse.
222. Secundum hanc igitur opinionem si ea res ex iure quiritium defucti fuerit, potest a
legatario vindicari, sive is unus ex heredibus sit sive extraneus. Quod si in bonis tantum
testatoris fuerit, extraneo quidem ex senatus consulto utile erit legatum, heredi vero fa-
miliae erciscundae iudicis officio praestabitur; quod si nullo iure fuerit testatoris, tam he-
redi quam extraneo ex senatus consulto utile erit.”
“216. Per praeceptionem ovako legiramo: Neka L(ucije) Ticije roba Stiha prethodno
uzme. 217. Osnivači naše škole smatraju da se ovim načinom može legirati samo onome
koji je upisan kao naslednik na neki deo zaostavštine. Glagol praecipere, naime, znači uze-
ti unapred (uzeti mimo) što se može desiti samo onome koji je postavljen za naslednika
na neki deo, čime ovaj treba mimo svog dela zaostavštine da dobije i poseban legat. 218.
Otuda, ako je legirano nasledniku1biće nevažeći legat. Sabin čak smatra da se ne bi mogao
osnažiti ni po SC Neronianum jer, tvrdi on, ta senatska odluka priznaje samo one koji pre-
ma civilnom pravu ne važe zbog pogreške u rečima a ne i one koji važe zbog same lično-
sti legatara. Ali Julijan i Sekst su smatrali da odluka senata i u ovom slučaju priznaje legat
je i ovde legat ne važi po civilnom pravu zato što nisu pravilno upotrebljene reči što se ja-
sno vidi po tome što istom licu može da se ispravno ostavi legat drugim rečima u ovliku
per vindicationem, per damnationem, sinendi modo. Legat ne važi zbog izbora ličnosti ako
je legirano osobi kojoj se ni na koji način ne može legirati, kao što je peregrin, koji nema
pravnu sposobnost da dobije nešto testamentom (testamenti factio passiva): jasno je da se
na taj slučaj senatska odluka ne primenjuje. 219.
Isto tako, učitelji naše škole smatraju da u slučaju ovog legata lice kome je
na ovaj način legirano može dobiti samo putem actio familiae erciscundae, čime
se obično među naslednicima raspodeljuje (erciscere) odnosno deli imovina. Tako
bi ovlašćenje sudije obuhvatalo i pravo da dosudi i ono što je legirano u obliku
per praeceptionem. 220. Iz toga, prema našim učiteljima, proizlazi da se može dati
u legat samo ono što je bilo u svojini testatora jer nijedna druga stvar, izuzev one
iz zaostavštine, ne može biti predmet ove tužbe. Stoga, ako je testator na ovaj na-
1 Premda je upotrebljen termin extraneus (naslednik van porodice), Gaj u ovom kontekstu
verovatno misli na lice koje je van kruga naslednika, Obrad Stanojević, Gaj Institucije, Beograd,
1982, str. 149.
589
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
čin legirao stvar koja nije njegova, po civilnom pravu biće nevažeći legat ali će biti
priznat po senatskoj odluci. U nekim slučajevima oni ipak dozvoljavaju da i tuđa
stvar može biti legirana per praeceptionem kao što je slučaj kada je neko legirao
stvar koju je dao poveriocu u zalogu mancipacijom jer smatraju da sunasledni-
ci mogu biti primorani da oslobode stvar plaćanjem duga i da je tako može uzeti
onaj kome je data u legat. 221. Ali pisci druge škole se i licu van kruga naslednika
može ostaviti legat per praeceptionema ko se ovako napiše: Neka Ticije uzme roba
Stiha, tj. ako se iz glagola praecipio izostavi slog prae2 i da iz toga proizlazi legat
per vindicationem. Smatra se da je takvo mišljenje potvrđeno konstitucijom bo-
žanskog Hadrijana. 222. Prema tom mišljenju, ako je stvar pripadala dekujusu po
kviritskom pravu, može je legatar zahtevati putem rei vindiactio bilo da je iz reda
naslednika ili van njih, a ako je bila samo u pretorskoj svojini testatora, biće za na-
slednika punovažan legat na osnovu senatske odluke a nasledniku će pripasti na
osnovu tužbe o podeli porodične imovine (actio familiae erciscundae). Ako ni po
jednom pravu nije pripadala testatoru, i naslednik i nenaslednik će imati pravo na
osnovu senatske odluke.”
Vidimo da je u reč o nekolicini paragrafa iz Gajevih Institucija koji se pojav-
ljuju na kraju diskusije o četiri različite forme legata (Gai. Inst. 2.192–223) i bave
se legatum per praeceptionem.3 Takav legat je zaveštan na sledeći način: “Lucius
Titius hominem Stichum praecipito” ili “Neka Lucije Ticije uzme unapred roba
Stiha”.4 Tekst se može podeliti na dva dela. U prvom (Gai. Inst. 2.217–220), Gaj
ulazi u sabinijansku interpretaciju legatum per praeceptionem a u drugom delu
(Gai. Inst. 2.221–222), on se bavi prokuleanskom interpretacijom. Kroz ceo tekst,
Gaj razmatra tri pravna problema. Prvi je glavni problem i u vezi je sa za pitanjem
ko može biti legatar per praeceptionem. Preostala dva problema, u vezi sa predme-
tom takvog legata i pravnim lekom, izvedeni su iz glavnog pravnog problema.
2 Tako se, umesto glagola “unapred uzeti”(praecipio), dobija “uzeti” (capio), Ibidem.
3 U vezi sa legatum per praeceptionem i ovom kontroverzom, v. Giovanni Baviera, Le due
scuole dei giureconsulti romani, Firenca, 1898 (repr. Rim 1970), str. 108–111; Moritz Voigt, Römisc-
he Rechtsgeschichte II, Štutgart, 1899, str. 230; Biondo Biondi, Successione testamentaria e donazio-
ni, Milano 1955, str. 222–225, 272–278; Giuseppe Grosso, I legati nel diritto romano: parte generale,
Torino, str. 1962, F. P. Magliocca, Sul legato “uni ex heredibus”, Studi in onore di Giuseppe Grosso, IV,
Torino, 1972, str. 285–349, posebno str. 298–308; Peter Stein, The Two Schools of Jurists in the Early
Roman Principate, CLJ 31 (1972), str. 26; Detlef Liebs, Rechtsschulen und Rechtsunterricht im Prin-
zipat, ANRW 2.15 (1976), str. 257; Giuseppe L. Falchi, Le controversie tra Sabiniani e Proculiani, Mi-
lano 1981, str. 133-141; Emillio Stolfi, Il modello delle scuole in Pomponio e Gaio, SDHI 63 (1997),
str. 49–50, 64–65; M. D’Orta, Il legatum per praeceptionem”. Dal dibattito dei giuristi classici alla ri-
forma giustinianea,Torino, 2004.
4 V. takođe Ulp. Ep. 24. 6.
590
LEGATAR PER PRAECEPTIONEM

Osnovno pitanje u ovom tekstu i temelj kontroverze među dve suprotstav-
ljene pravne škole je kome ostavilac može zaveštati legatum per praeceptionem?5
Opšte pravilo određuje da legatum per praeceptionem treba da bude jednom od
testamentarnih naslednika. Ovo opšte pravilo je nedvosmisleno jasno ali se sabi-
nijanci i prokuleanci nisu saglašavali u vezi sa pitanjem da li legatum per praecep-
tionem može takođe biti zaveštan extraneus-u.
Pojam extraneus u Gajevom tekstu nema konotaciju extraneus heres; ne
označava suprotnost od suus heres. Primarno značenje ovog pojma odosi se na
naslednike van porodice, odnosno lica koje nasleđuju po svojoj volji (voluntarii
heredes). Oni se od nužnih naslednika (necessarii heredes) razlikuju prvenstveno
po tome što je uslov za nastanak bilo kakvih pravnih posledica neophodno njiho-
vo prihvatanje nasleđa. U ovom slučaju, Gaj, verovatno je, ima na umu prenese-
no značenje ovog termina.6 Sabinijanci su smatrali da je legatar per praeceptionem
morao biti jedan od testamentarnih naslednika:7 samo osoba koja je ustanovljena
kao naslednik određenog dela može steći legat unapred (praecipere) pored svog
dela nasleđa. Ako je legatum per praeceptionem zaveštan extraneus-u, odnosno
licu koje nije ustanovljeno kao naslednik, sabinijanci drže da je takav legat po ci-
vilnom pravu ništav.8 Međutim, nisu svi sabinijanci saglasni u vezi sa pitanjem da
li SC Neronianum može da bude osnov za konverziju.9
Tako Masurije Sabin10 drži da se SC Neronianum ne može primeniti u ovom
slučaju.11
5 Ovo pitanje se razmatra u Gai., 2.217–218 i 2.221.
6 O pravnoj prirodi pojma “extraneus” v.: J. Reinach, Gaius Institutes, Pariz 1950, str. 76–79,
Francis De Zulueta, The Institutes of Gaius. Part I: Text with Critical Notes and Translation, Oxford,
1958, str. 128–131), A.C. Oltmans, De Instituten van Gaius, Groningen 1967, str. 89–92, W.M. Gor-
don, O.F. Robinson, The Institutes of Gaius,London 1988, str. 230–235.
7 Gai. Inst. 2.217; “Sed nostri quidem praeceptores nulli alii eo modo legari posse putant, nisi
ei qui aliqua ex parte heres scriptus esset”.

8 Gai. Inst. 2.218: “deoque si extraneo legatum fuerit, inutile est legatum”.
9 SC Neronianumje jedna senatska odluka iz prvog veka koja je stvorila pravilo da svaki le-
gat, ako ne može da proizvede dejstva koja je ostavilac imao u vidu, treba smatrati onom vrstom le-
gata koja može da postigne cilj, više u: Miroslav Milošević, Rimsko pravo, Beograd, 2010, str. 426.
10 Dosta je citiran pravnik, pogotovu od strane Pomponija (34 puta), Pavla (58) i Ulpijana
(101), a kao najvažnije njegovo delo izdvaja se Iuris civilis libri tres, koje je imalo toliki ugled da su ka-
sniji pravnici svoje spise – komentare civilnog prava, nazivali Libri ad Sabinum, više u: Vladimir Vu-
letić, Rimska klasična jurisprudencija – dileme i pravne kontroverze u Gajevom delu, Beograd, str. 32.
11 Lesenova misli kako okolnost, da je Sabin smatrao da se SC Neronianum ne može pri-
menjivati, implicira da je bio još uvek živ kada je ova senatska odluka doneta (negde između 54. i
68. godine), Tessa Lesen, Gaius meets Cicero, Leiden–Boston, 2010, str. 59.
591
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Međutim, Salvije Julijan i Sekst Pomponije12 misle suprotno. Prema njima,

SC Neronianum bi mogao da potvrdi legatum per praeceptionem koji je bio zave-
štan extraneus-u. Sabin, Julijan i Poponije su saglasni da SC Neronianum potvrđu-
je one legate koji su bili ništavi starom civilnom pravu na račun reči koje su kori-
šćene (“vitium verborum”), a ne onih na račun ličnosti samog legatara. Sabinus je
smatrao da je legatum per praeceptionem extraneus-u bio ništav na račun ličnosti
legatara. Prema Julijanu i Pomponiju, međutim, bilo je jasno da je takav legat ni-
štav usled pogrešno utvđenih reči, zato što bi bio važeći ako bi bilo učinjen istoj
osobi koristeći druge reči. Ako je legatar bio osoba kome legat može biti zaveštan
u bilo kojoj drugoj formi, legat bi mogao da bude potvrđen od SC Neronianum.
Ovo nije bio slučaj ukoliko je legatar bio peregrin zato što on ne može steći nika-
kav legat, ni per vindicationem, ni per damnatationem, niti sinendi modi.
Za razliku od sabinijanaca, prokuleanci su smatrali da legatum per praecep-
tionem može biti pravno valjano ostavljen i extraneus-u. U ovom slučaju, smatra-
li su da je dovoljno pročitati capito umesto praecapito. Stoga se legat smatrao lega-
tum per vindicationem (i to bez pozivanja u pomoć SC Neronianum). Prokulenaci
su posmatrali slog “prae” kao višak koji nije uspeo da oglasi ništavim ceo legat.
Gaj nam, na posletku, saopštava, kako je prokuleansko mišljenje odnelo prevagu
potvrdjivanjem Hadrijanovom konstitucijom.
PREDMET I ZAŠTITA LEGATA

PER PRAECEPTIONEM
Drugo pravno pitanje koje je analizirano u Gajevom fragmentu iz Instituci-

ja tiče se predmeta legata: Šta može biti zaveštano u legatum per pareceptionem?13
Opšte pravilo je da sve što je pripadalo testatoru na osnovu kviritske svojine u tre-
nutku njegove smrti može biti predmet legatum per praeceptionem. Obe škole su
se čvrsto držale ovog opšteg pravila. Tako testator može zaveštati u legatum per
praeceptionem sve res hereditariae. Prema prokuleancima, kategorija res heredita-
12 Verovatno najslavniji sabinijanac i najveći učeni pravnik svog vremena je Salvije Juli-
jan (Octavius Cornelius Salvius Iulianus), rođen u Hadrumetumu (današnji Tunis), a živeo u vre-
me Hadrijana i Antonina Pija. Bio je predak rimskog imperatora Didija Julijana. Poveravane su mu
istaknute funkcije u carstvu: pretor 134. g., guverner Akvitanije 146, dva puta konzul 148. i 158, i,
najzad, prefekt grada Rima 162. g. Veoma poštovan i od kolega i od vladara, bio je jedna od najmar-
kantnijih ličnosti svog doba. Marko Aurelije i Lucije Ver ga čak nazivaju i svojim prijateljem.Pom-
ponije (Sextus Pomponius) je Julijanov savremenik, ali ga je i nadživeo. Nije obavljao neke državnič-
ke funkcije, već se bavio radom na pravnoj literaturi. Bio je profesor. Tvorac je većeg broja regula od
kojih se posebno ističe ona vezana za pravno neosnovano bogaćenje, više u: Vladimir Vuletić, Rim-
ska klasična jurisprudencija – dileme i pravne kontroverze u Gajevom delu, Beograd, str. 36–38.
13 Ovo pitanje se razmatra u Gai. Inst. 2.220 i 2.222.
592
riae nije uključivala samo stvari koje su pripadale testatoru na osnovu kviritske
već i pretorske svojine.
Međutim, Gaj ne navodi da li su i sabinijanci imali isto gledište u pogle-
du stvari u bonitarnoj svojini.14 Ako je testator zaveštao stvar na kojoj nije imao
svojinu, sabinijanci i prokuleanci su saglasni da je takav legat ništav po ius civile
ali da je moguća konverzija u legatum per damnationem putem SC Neronianum.
Međutim, sabinijanci su priznali da je u nekim slučajevima legatum per praecep-
tionem važeći putem ius civile čak i onda kada je tuđa imovina zaveštana. U fra-
gmentu iz Institucija (Gai. Inst. 2.220) Gaj daje primer za slučaj pignusa.15 Duž-
nik može dati stvar u zalogu mancipacijom kao garanciju da će platiti svoj dug.
Ako zavešta istu stvar putem legatum per praeceptionem, dok je još u fiducijarnoj
zalozi poverioca, legat je važeći prema civilnom pravu. Sudija može insistirati da
testamentarni naslednici isplate dugove poveriocu kako bi povratili stvar koja je
bila u fiduciji kako bi se mogla dati legataru.
Treće pitanje koje se obrađuje u tekstu je: koju vrstu pravnog leka legatar
može koristiti kako bi ostvario svoja prava?16 Sabinijanska i prokuleanska prav-
na škola i po ovom pitanju imaju dijamteralno suprotne stavove. Prema sabini-
jancima, legatar može steći legat samo putem iudicium familiae erciscundae: to je
bio deo sudijske funkcije da dodeli zaveštanu stvar jednom od testamentarnih na-
slednika pre nego što se izvrši deoba nasledstva. S obzirom da su samo res here-
ditariae podložne ovoj transakciji, predmet legatum per praeceptionem mora da
pripada testatoru. U svim drugim slučajevima, npr., kada legatar nije jedan od
testamentarnih naslednika i/ili zaveštana stvar ne pripada testatoru, legat je ili
ništav ili može biti konveriran putem SC Neronianum. Sabinijansko gledište po
kome se iudicium familiae erciscundae dodeljuje legataru kako bi ostvario svoja
prava, tvrdi Kazer, može se objasniti poreklom legatum per praeceptionem. Rim-
sko nasledno pravo poznaje koncept Bruchteilsgemeinschaft (zajedničko učešće u
nasledstvu) između različitih sui heredes, odnosno sanaslednika.17 U svakom tre-
nutku, bilo koji od njih može da zahteva podelu nasledstva između različitih sa-
14 Prema Bernstein-u (1984), str. 62–63, sabinijanci nisu računali među res hereditariae
stvari koje su pripadale testatoru na osnovu bonitarnog vlasništva i stoga oni kvalifikuju legat takvih
stvari kao ništav putem ius civile. Prema Bavier-u (1898), str. 110, sabinijanci su računali stvari koje
su pripadale testatoru na osnovu bonitarnog vlasništva među res hereditariae. Ovo znači da takve
stvari takođe mogu biti predmet legatum per praeceptionem.
15 V. takođe D. 10. 2. 28. (Gaius libro septimo ad edictum provinciale):Rem pignori creditori
datam si per praeceptionem legaverit testator, officio iudicis continetur, ut ex communi pecunia
luatur eamque ferat is cui eo modo fuerat legata.
16 Ovo pitanje se raspravlja u Gai. Inst. 2. 219 i 2. 222.
17 Max Kaser, RPR,I,str. 727–729.
593
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
naslednika.18 Podela nasledstva se odvijala putem iudicium familiae erciscundae.

Testator koji je zaveštao legatum per praeceptionem jednom od sanaslednika želeo
je da on stekne legat “unapred” u trenutku kada je nasleđe podeljeno putem iudi-
cium familiae erciscundae. Na ovaj način, legat je bilo odvojen od imanja unapred
i nije uzet u obzir u računanju delova. To je značilo da legatar prvo dobija svoj le-
gat a onda svoj deo zaostavštine.
Prokuleanci su, s druge strane, smatrali da je sredstvo zaštite za legata-
ra (bio to jedan od testamentarnih naslednika ili extraneus) rei vindicatio, pod
pretpostavkom da je zaveštana stvar pripadala testatoru po osnovu kviritske svo-
jine. Pošto su prokuleanci tumačili legatum per praeceptionem extraneus-u kao le-
gatum per vindicationem, čini se razumnim da su kao sredstvo zaštite za legatara
predvideli rei vindicatio. Međutim, prokuleanci su odlučili da priznaju rei vindica-
tio i testamentarnim naslednicima.19 Ako zaveštana stvar ne pripada testatoru po
osnovu kviritske svojine, očigledno da se ne može podići rei vindicatio. Međutim,
ukoliko je stvar pripadala testatoru na osnovu bonitarne svojine i legatar bio je-
dan od testamentarnih naslednika, prokuleanci mu odobravaju iudicium familiae
erciscundae. Ako je, s druge strane, on bio extraneus, legat može biti konveriran
18 Čak i protiv volje ostalih sanaslednika: D. 10. 2. 43. (Ulpianus libro 30 ad Sabinum): Arbi-
trum familiae erciscundae vel unus petere potest: nam provocare apud iudicem vel unum heredem pos-
se palam est: igitur et praesentibus ceteris et invitis poterit vel unus arbitrum poscere.
19 Lesenova ukazuje na moguće postojanje kontradikcije između dva Gajeva fragmenta u
Institucijama (Gai. Inst.2.221 i Gai. Inst. 2.222.) U Gai. Inst. 2.221, navodi se da, prema prokuleanci-
ma legatum per praeceptionem može biti zaveštan extraneus-u. U ovom slučaju, prokuleanci su sma-
trali da je suvišno čitati capito umesto praecapito i drže da je u pitanju legat legatum per vindicatio-
nem. Deluje da ove reči impliciraju da je, prema prokuleancima, legatum per praeceptionem jednom
od testamentarnih naslednika bio takođe važeći i da, štaviše, takav legatar može dobiti svoj legat pu-
tem iudicium familiae erciscundae. U sukobu sa ovom interpretacijom je fragment 2. 222 koji takođe
odobrava rei vindicatio testamentarnom nasledniku: “Prema ovom mišljenju, stoga, ako je ova stvar
pripadala preminulom kao kviritskom vlasniku, svojina može biti dokazana od strane legatara, bilo
da je on jedan od naslednika ili je extraneus.” Kako bi rešila ovu kontradikciju, Lesenova zaključu-
je da rečenica “sive is unus ex heredibus sit, sive extraneus est” odaje postklasični sjaj, T. Lesen, str.
125. Kazer, s druge strane, ima drugačije mišljenje. Gaj navodi da, prema prokuleancima, legatum
per praeceptionem može takođe biti zaveštan extraneus-u i da, u ovom slučaju, legatar može dobi-
ti zaveštanu stvar putem rei vindicatio. Međutim, primena rei vindicatio ograničena na slučaj extra-
neus-a, nije nigde navedena. Štaviše, nigde nije ekspilicitno navedeno da su prokuleanci odobri-
li iudicium familiae erciscundae testamentarnom nasledniku, M. Kaser, str 426–427. Obratno, stav
da se testamentarni naslednik, kome je stvar u kviritskoj svojini testatora zaveštana per praeceptio-
nem, uputi na iudicium familae erciscundae, čini se nelogičnim i kontradiktornim. Ukoliko proku-
leanci izjednačavaju legat per praeceptionem sa legatom per vindicationem, legatar (bilo da je jedan
od testamentarnih naslednika ili je extraneus) može opravdati ono što mu je zaveštano. Prema Ka-
ser-u, dakle, oba fragmenta su u savršenoj korelaciji i nisu interpolirani, što, prema Lesenovoj, delu-
je ubedljivo, Ibidem.
594
putem SC Neronianum. Ako legatar uopšte nije imao pravni osnov sticanja, legat
je ništav po ius civile ali prokuleanci zauzimaju stav da on može biti predmet kon-
verzije SC Neronianum, bez obzira da li je legatar bio jedan od testamentarnih na-
slednika ili extraneus.
MODERNE TEORIJE O KONTROVERZI LEGATA

PER PRAECEPTIONEM
U modernoj romanističkoj literaturi posvećena je izvesna pažnja ovoj kon-

troverzi. Većina romanista je objasnila dileme koje razdvajaju sabinijansku i pro-
kuleansku školu u vezi sa legatum per praeceptionem po osnovu teorijskog pristu-
pa zaključivanja na liniji konzervativno protiv progresivnog.
Većina, uključujući Bernštejna Vojta, Leubu i Galena, smatrali su da je sa-
binijansko gledište bilo tradicionalno, a prokuleansko progresivno.20 Oni posma-
traju sabinijansko gledište kao pokušaj da se sačuva autentična koncepcija lega-
ta per praeceptionem. Prvobitno, takav legat je bio zaveštan samo sa naslednicima
i mogao je biti stečen samo po osnovu iudicium familiae erciscundae. Drugim re-
čima, sabinijanci su se držali originalnog izvornog značenja “Lucus Titius homi-
nem Stichum praecipito”. Prokuleansko gledište, s druge strane, smatralo se delom
istorijske evolucije legata. Prokuleanci su želeli da uzmu u obzir testatorovu volju
i izjednačili su legatum per praeceptionem sa legatum per vindicationem kako bi ga
učinili dostupnim i za extranei heredes.
Falki, u svom kapitalnom delu Kontroverze između sabinijanaca i proku-
leanaca, takođe posmatra ovu antitezu tradicionalno – progresivno kao ključ
objašnjavanja kontroverze legata per praeceptionem, međutim, on objašnjava od-
nos između dve škole obrnuto. Prokuleance smatra tradicionalnima, a sabinijan-
ce inovativnim.21 Po njegovom mišljenju, tradicionalni prokuleanci su prilagodili
staro ius civile, nasleđeno od starih jurisprudenata (veteres), novoj situaciji njiho-
vog vremena. Drugim rečima, oni su uneli novine u tradicionalni sistem putem
logičkog zaključivanja analogijom. Inovativni sabinijanci, s druge strane, nisu pri-
lagodili postojeći sistem. Oni su preferirali izgradnju novog i autonomnog siste-
ma koji je bio nezavistan od tradicionalnih institucija Republike.
20 K. Bernstein, “Zur Lehre vom römischen Voraus (legatum per praeceptionem)”, SZ 15
(1894), str. 26–144; M. Voigt Römische Rechtsgeschichte, II, Stuttgart 1899, str. 230, B. Biondi Succes-
sione testamentaria e donazioni, Milano, 1955, str. 222–225. 272–278; J. F. Leuba, Origine et nature
du legs per praeceptionem, Lausanne, 1962, str.
��
57–87; G. Galeno,
��
“Per praeceptionem” u: A. Guari-
no – L. Labruna (ur.), Synteleia Vincenzo Arangio-Ruiz, I, Napoli 1964, str. 212–213.
21 Giuseppe L. Falchi, Le controversie tra Sabiniani e Proculiani, Milano 1981, str. 133–141.
595
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Prema Falkiju, Gajev tekst koji se odnosi na legatum per praeceptionem po-
tvrđuje ovu teoriju. Prokuleanci su izgradili legat per praeceptionem kao novu vr-
stu legata putem analogije sa tradicionalnom strukturom legata per vindicatio-
nem. Sabinijanci su, s druge strane, pripisali legatu per praeceptionem specifičnu i
autonomnu pravnu strukturu koja je bila potpuno različita od strukture legata per
vindicationem. Kako bi istakli ovu razliku, sabinijanci su odlučili da legatum per
praeceptionem može biti legiran samo sa naslednicima. Falki nadalje smatra da su
sabinijanci pridali veliki značaj volji testatora. Od trenutka kada su sanaslednici
prihvatili nasleđe, legatar odmah stiče ono što mu je bilo zaveštano.22 Čak iako le-
gatar odbije, legat bi se i dalje preneo na njega kroz udeo nasleđa. Ako bi extrane-
us, međutim, odbio legat, on se ne bi preneo na njega pa volja testatora ne bi bila
poštovana pa su, sledstveno tome, sabinijanci odlučili da legatum per praeceptio-
nem ne može biti legiran extraneus-u. Prokuleanci su, nasuprot tome, držali da le-
gat (bilo per vindicationem ili per praeceptionem) postaje res nullius odmah posle
testatorove smrti i da legatar može steći legat samo putem određenog i jednostra-
nog prihvata.23 Ovo znači da izgleda volja testatora i nije bila bitna i stoga, lega-
tum per praeceptionem takođe može biti zaveštan extraneus-u.
Falkijeva teorija, deluje, nije previše ubedljiva jer je on netačno definisao
pravni problem u korenu kontroverze. Srž pravnog problema je, čini se, bila in-
terpretacija svečanih reči kojim se legira legat per praeceptionem i da li ove reči
mogu biti protumačene putem analogije sa onim koje se koriste kod legata per
vindicationem.
Falki je, međutim, preokrenuo stvari. Prema njemu, predstavnici sabinijan-
ske i prokuleanske škole su želeli da odrede u kojoj meri pravna struktura legata
per vindicationem može biti korišćena kao način konverzije u slučaju ništavog le-
gata per praeceptionem. On takođe navodi da je mišljenje Salvija Julijana da lega-
tum per praeceptionem extraneus-u može biti konveriran putem SC Neronianum,
bilo više liberalno i nadvisilo kontroverzu koju su uspostavile u svom pravnom
obračunu sabinijanska i prokuleanska škola. Falki takođe smatra da je Hadrian
prihvatio Julijanovo mišljenje.24
Međutim, Gaj nigde ne navodi da je mišljenje Julijana odnelo prevagu nad
kontroverzama među dve škole. Spominjući konstituciju božanskog hadrijana,
Gaj nam je naveo da je prevagu odnelo prokuleansko stanoviše a ne Julijanovo
mišljenje.
22 V. Gai. Inst. 2.195.
23 Ibidem.
24 G. L. Falchi (1981), str. 136.
596
KONTROVERZA U OČIMA SABINIJANACA

I PROKULEANACA
Pokušajmo sada da analiziramo hipotetički problem u kome se ogleda

sukob dveju pravnih škola u vezi sa ovim pitanjem, ukoliko bi im se za pruža-
nje pravnog odgovora javio neki rimski građanin: Testator Marko je sačinio te-
stament u kojem je ustanovio svoje naslednike. Jednom od naslednika, Pavlu
je,takođe, zaveštao vinograd putem legatum per praeceptionem.Vinograd mu je
pripadao po osnovu kviritske svojine u trenutku Markove smrti. Međutim, Pavle
nije prihvatio svoj deo nasleđa i stoga je postao extraneus. U trenutku Markove
smrti nasleđe je trebalo da bude podeljeno a sukob je nastao između preostalih
testamentarnih naslednika, Komoda i Petra s jedne strane, i legatara Pavla, s dru-
ge, u vezi sa važenjem legata per praeceptionem. Legatar Pavle, koji je želeo da ste-
kne zaveštanu stvar, obratio se prokuleancima. Oni su mu odgovorili da se takav
legat može smatrati važećim i posavetovali su ga da podigne rei vindicatio pro-
tiv testamentarnih naslednika kako bi zahtevao svojinu na vinogradu. Testamen-
tarni naslednici Komod i Petar su konsultovali Sabina. On je naveo da je legat per
praeceptionem extraneus-u ništav i da Pavle, sledstveno ovome, nema mogućnost
pravne zaštite.
Ovaj slučaj može nam pomoći da rekonstruišemo logičku argumenatciju
sabinijanske i prokuleanske škole u vezi sa ovim problemom.
Nakon što je Pavle podigao rei vindicatio protiv testamentarnih nasledni-
ka Komoda i Petra kako bi zahtevao svojinu na vinogradu, oni su se obratili Sa-
binu sledećim pitanjem: Kome se može legirati per praeceptionem, jednom od te-
stamentarnih naslednika i/ili extraneus-u? Sabin je odgovorio da takav legat može
biti sačinjen samo onoj osobi koja je bila postavljena za naslednika za određeni
deo nasleđa. Objasnio je to sematičkim pravilom da praecipere znači “uzeti una-
pred” (Praecipere enim esse praecipuum sumere).25 Uzimajući u obzir značenje
glagola praecipere, samo jedan od testamentarnih naslednika može biti korisnik
takvog legata, s obzirom da je on bio jedina osoba koja može steći legat unapred
(praecipere) pored svog dela nasleđa. Međutim, ukoliko je extraneus-u nešto le-
girano per praeceptionem, takav legat je bio ništav. Sabin je tvrdio da on ne može
biti konveriran putem SC Neronianum.
Na osnovu čega je Sabin mogao izvesti ovakav zaključak? Deluje da je u pi-
tanju etimološko značenje sintagme “L. Titius hominem Stichum praecipito”26 Ci-
25 Gai. Inst. 2. 217.
26 U istom smislu, Leuba primećuje da su sabinijanci koristili etimološko objašnjenje glagola
praecipere: “Mais, en outré l’école sqbinienne;....., ne concevait le legs ordonné per praeceptione, que
597
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ceron u svojoj “Topici” nalazi argument za ovakvo tumačenje u locus ex notatione,

kada je izveden iz značenja samog termina.27 Očigledno, sabinijanski argument
“praecipere enim esse praecipuum sumere” je izveden iz značenja glagola praeci-
pere, označavajući “praecipuum sumere” ili “uzeti unapred”. Sabin stoga zaključu-
je da je legatum per praeceptionem bio legat koji je mogao biti ostavljen samo oso-
bi koja je bila ustanovljena kao naslednik za određeni deo, tako da ona može steći
legat unapred samo uporedo sa svojim naslednim delom.
Sabinijanski logički sled zaključivnja sada može biti ovako rekonstruisan:
A) Glagol praecipere znači “uzeti unapred”.
B) Legatum per praeceptionemse legira jednom od testamentarnih nasledni-
ka samo uporedo sa njegovim prihvatanjem svog naslednog dela.
C) Pavle nije jedan od testamentarnih naslednika (budući da se nije primio
zaostavštine), već je extraneus.
D) Legatum per praeceptionemostavljen Pavlu je ništav.
Međutim, u okviru sabinijanskog rasuđivanja postoji izvesna dodatna kon-
troverza. Sabinijanci su se saglasni da je legiranje per praeceptionemex traneus-
u ništavo prema starom ius civile. Masurije Sabin ide čak i korak dalje pa drži da
takav legat ne može biti konveriran ni putem SC Neronianum, “zato što se pu-
tem SC potvrđuju samo oni legati koji su ništavi po starom ius civile i to usled ne-
dostatka u korišćenju svečanih formula a ne oni, koji su bili ništavi zbog lično-
sti samog legatara”.28 Više od vek kasnije, Salvije Julijan je zauzeo suprotan stav i
smatra da legatum per praeceptionem extraneus-u može biti konveriran putem SC
Neronianum. Po njegovom mišljenju, takav legat je bio ništav zbog reči, “jer bi bio
važeći ukoliko bi bio učinjen istoj osobi drugačijim rečima, kao što su, per vindi-
cationem, per damnationem, ili sinendi modi.’29
comme une disposition en faveur de l’un des héritiers institutés: Elle s’en tenait à l’ explication éty-
mologique du verbe praecipere, qui signifie predre avant, prendre le premier”, Leuba, str. 58. Leseno-
va, međutim, drži da Leuba ne uspeva da napravi konekciju sa locus ex notatione, kao što čini Cice-
ron u svojoj “Retorici” i “Topici”, Lesen, str. 127.
27 Cic. Top. 2.10: “Tum notatio, cum ex verbi vi argumentum aliquod elicitur”. (Onda etimo-
logija, kada je neki argument izveden iz značenja reči) i Cic. Top. 8.35: “Multa eitam ex notatione
sumuntur. Ea est autem cum ex vi nominis argumentum elicitur”. (Mnogi argumenti su izvedeni iz
etimologije. Ovo je ono što se može koristiti kada je argument izveden iz značenja reči).
28 Gai. Inst. 2.218: “Nam eo, inquit, senutasconsulto ea tantum confirmantur, quae verborum
vitio iure civili non valent, non quae propter ipsam pesonam legatarii non deberentur.”
29 Gai. Inst. 2.218: “Nam ex verbis etiam hoc casu accidere, ut iure civile inutile sit legatum,
inde manifestum esse, quod eidem aliis verbis recte legatur, veluti per vindicationem, per damnatio-
nem, sinendi modo.”
598
Razlika u mišljenjima je nastala zato što formulacija SC Neronianum može

biti tumačena na više načina. Iako tekst SC Neronianum nije sačuvan, Sabinov ar-
gument oličen u Gajevom fragmentu iz Institucija (Gai. Inst. 2.218.) ukazuje da je
intencija SC Neronianum bila konverzija legata ništavih usled loše formule (“viti-
um verborum”). Dok je Sabin zastupao stanovište po kome se legiranje per prae-
ceptionem extraneus-u ne može smatrati ništavim legatom zbog greške u formu-
li dok ga Julijan drži za takav. Prema njemu, legatum per praeceptionem učinjen
extraneus-u mogao bi biti važeći ukoliko je učinjen istoj osobi uz drugačiju for-
mulu. S obzirom na okolnost da je Sabinus na jedan način tumačio izraz “vitium
verborum” a Julijan na drugi, deluje da je osnov nesaglasja mogao biti usled poli-
semičnosti (ambiguitas).30
Moglo bi se zaključiti da sam tekst SC Neronianum dao povoda ovoj prav-
noj kontroverzi, zato što je njegova formulacija bila suviše opšta.
Pavle je mogao da postavi i ovakvo pitanje prokuleancima: “Ostavilac
Marko mi je zaveštao legatum per praeceptionem. Ovaj legat je važeći, zar ne?”
Predstavnici prokuleanske škole su potvrdili da je takav legat bio važeći. Oni su
zazuzeli stav po kome legatum per praeceptionem takođe može biti zaveštan extra-
neus-u, kao da je napisano: Ticije mora da uzme roba Stiha. S obzirom da su oni
smatrali dodavanje sloga “prae” suvišnim, vinograd je, deluje, zaveštan putem le-
gatum per vindicationem.
Kao što je iznad navedeno, dvosmislenost reči koje su korišćene da se zave-
šta nešto putem legatum per praeceptionem, (L. Titius hominem Stichum praeci-
pito) su dale povoda kontroverzi između dve strane. Prokuleanci su protumačili
legatum per praeceptionem koji je bio zaveštan extraneus-u kao legatum per vindi-
cationem. Prokulijanci su izgradili svoj argument uz pomoć locus ex similitudine.
Oni su naglasili sličnost između formule legatum per praeceptionem i one od le-
gatum per vindicationem. S obzirom da legatum per vindicationem može ispravno
biti zaveštan extraneus-u, prokuleanci su smatrali isto i za legatum per praeceptio-
nem.31 Oni su legate per praeceptionem i legatum per vindicationem posmatrali u
istoj ravni i smatrali da je moguća pravna zaštita putem rei vindicatio.
30 Lesenova objašnjava kontroverzu u okviru sabinijanske škole kao konzervativno protiv
progresivnog. Po njenom mišljenju, Sabinova stroga i restriktivna interpretacija pojma vitium ver-
borum je najstarija koncepcija. Iulijan, s druge strane, brani ekstenzivnu i progresivnu konotaciju
ovog pojma, Lesen, 128.
31 Baviera priznaje da je prokuleansko mišljenje bilo zasnovano na izjednačavanju legatum
per praeceptionem i legatum per vindicatione, Baviera, str. 110.
599
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Argumentacija prokuleanaca izgleda šematski ovako:

A) Ne postoji suštinska razlika između capere i praecipere; B) Sledstveno
tome, legatum per praeceptionem može biti ostavljen i extraneus-u; C) Pavle je
extraneus; D) Sledstveno tome, legatum per praeceptionem je važeći.
REŠAVANJE KONTROVERZE
Zaključno pitanje je čije je mišljenje, naposletku, prevagnulo. Sabinijanska i

prokuleanska škola, su, videli smo, koristile potpuno oprečnu argumenatciju, lo-
gičko zaključivanje i akcentuaciju shodnih elemenata pri izricanju konačnog sta-
va. Izvori nisu jedinstveni u vezi sa zaključkom čiji je stav odneo prevagu.
Prema Gaju (Gai. Inst. 2.221), prokuleansko gledište prema kojem legatum
per praeceptionem može takođe biti zaveštan extraneus-u je potvrđeno konstitu-
cijom božanskog Hadrijana. Upotreba lekseme “dicitur”, međutim, može da uka-
zuje na to da Gaj nije u potpunosti bio siguran u svoju izjavu. Konstitucija iz 240.
godine sadrži drugi argument u prilog tome da je prevagnulo prokuleansko mi-
šljenje Relevantni tekst je C. 6.37.12:
“Imp. Alexander A. Muciano: Cum responso viri prudentissimi Papiniani, quod pre-
cibus insertum est, praeceptionis legatum et omissa parte hereditatis vindicari posse declara-
tur, intellegis desidero tuo iuxta iuris formam esse consultum. Verba vero responsi haec sunt:
Filiae mater praedium ita legavit: ‘praecipito sumito extra partem hereditatis’: cum heredita-
ti matris filia renuntiasset, nihilo minus eam recte legatum vindicare visum est. PP. Consti-
tutio v id. Iul. Sabino II et Venusto conss. [a.240]”32
“Imperator Aleksandar Mucije: S obzirom da je navedeno u odgovoru ve-
oma učenog čoveka Papinijana, koji je ubačen u vaš zahtev, da legatum per prae-
ceptionem može da se zahteva čak iako deo nasleđa nije prihvaćen, razumete da
je vaša peticija ispunjena prema pravnim standardima. Reči odgovora su slede-
će: Majka je zaveštala zemlju svojoj ćerki na sledeći način: “Uzmi je unapred izvan
tvog dela nasleđa.” Kada je ćerka odbila nasleđe svoje majke, pored toga se smatra
da ona može legalno da zahteva legat.”
Konstitucija se odnosi na responsum Papinijana, koji se dotiče sledećeg slu-
čaja: Majka je ustanovila svoju ćerku za naslednika za određeni deo i zaveštala
joj je zemlju u legatum per praeceptionem. Ćerka, međutim, nije prihvatila njen
deo nasleđa i stoga se pojavilo pitanje da li ona i dalje može da zahteva legat. Pa-
pinijan je dao potvrdan odgovor na ovo pitanje: Pored toga ona može da zahteva
32 C. 6.37.12.
600
legat (nihilo minus eam recte legatum vindicare visum est).33 Mada ćerka više nije
bila testamentarni naslednik, već je postala extraneus, zato što je odbila deo na-
sleđa, ona i dalje može da zahteva legat putem rei vindicatio. U ovoj konstituciji,
Bernštejn vidi potvrdu da je prokuleansko mišljenje prevagnulo.34 Leuba, među-
tim, opaža da značenje izraza legatum vindica renije potpuno lišeno dvosmisle-
nosti.35
Postoje i argumenti u prilog prevazi sabinijanskog mišljenja. Nijedan drugi
izvor ne spominje legatum per praeceptionem koji je sa namerom zaveštan extra-
neus-u. Nekad je legatar bio jedan od testamentarnih naslednika, ali je postao
extraneus odbijanjem svog dela nasledstva. Takođe, izvori često kvalifikuju proce-
sno sredstvo kojim legatar može da raspolaže kao iudicium familiae erciscundae.36
S obzirom da ne postoje naznake da su, u svim ovim slučajevima, zaveštane stvari
bile predmeti koji su pripadali testatoru na osnovu bonitarnog vlasništva, ovaj ar-
gument sugeriše da je sabinijansko mišljenje prevagnulo.
Iz ovih različitih citiranih izvora, deluje složeno izvesti definitivan zaključak
o tome koje je mišljenje eventualno prevagnulo. Kazer je istakao originalan stav po
kojem su neke vrste srednjih rešenja (media sententia) prevagnule: Ako je legatum
per praeceptionem bio zaveštan jednom od sanaslednika koji je stekao svoj deo na-
sledstva, onda je sabinijansko mišljenje prevagnulo i legatar je imao iudicium fami-
liae ercisundae na raspolaganju. Ako, međutim, legatar nije stekao svoj deo nasleđa
i stoga je postao extraneus, Kazer daje prednost prokuleanskom mišljenju.37 Justi-
nijanove Institucije, sudeluju potpuno nedvosmisleno, gotovo sasvim su izbledele
podvojenosti između različitih vrsta legata.38 U vreme Justinijana, diskusija izme-
đu sabinijanaca i prokuleanaca je, opšte uzev, izgubila na svojoj aktuelnosti.
Oba metoda imala su, videli smo, svojih prednosti i mana. Čini se da bi,
kako to obično i biva, njihovim udruživanjem, u najvećoj meri uspele da se otklo-
ne moguće greške. Pre nego što se brzo dođe do zaključka prostom dedukcijom,
kako to čine prokuleanci, korisno bi bilo sagledati sve okolnosti, kako to čini sabi-
nijanska škola. Dobar učeni pravnik liči na sudiju: slučaj mora dobro istražiti, pri-
33 U istom smislu, D. 30.17.2 (Ulpianus libro 15 ad Sabinum) Si uni ex heredibus fuerit lega-
tum, hoc deberi ei officio iudicis familiae herciscundae manifestum est: sed et si abstinuerit se heredita-
te, consequi eum hoc legatum posse constat.
34 Bernstein (1894), str 124–126.
35 Leuba (1962), str. 78.
36 Na primer: D. 10.2.4. (Ulpianus libro 19 ad edictum).
37 Kaser, str. 427.
38 Iust. Inst. 2.20.2.
601
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
kupiti obaveštenja i izjave, konsultovati praksu i mišljenja kolega, pa tek onda do-
neti zakonski utemeljenu odluku.
Sabinijaci su grešili što su iskustvo prethodnih učenih pravnika uzimali kao
jedini autoritet; prokuleanci, opet, što to dragoceno iskustvo nisu koristili. Pravi
metod je, izgleda, da, pored logike, i iskustvo uzmemo za vodiča – oni uvek poka-
žu pravi put.
VLADIMIR VULETIĆ, LL.D.,

Associate Professor, Faculty of Law, University of Belgrade
VALENTINA CVETKOVIĆ ĐORĐEVIĆ, LL.D.,
Assistant Professor, Faculty of Law, University of Belgrade
LEGAL CONTROVERSIES OF LEGATUM

PER PRAECEPTIONEM
Summary
The Roman classical jurists, gathered around two law schools, Sabinian and Prokulian, re-
corded over thirty cases in which they disagreed and in which they gave completely dissenting
opinions regarding private law institutes. One corpus of these issues regarding which there are legal
disagreements (controversies) also concerns inheritance law, that is, the legal nature and application
of appropriate institutes in certain contentious situations.
The authors of this paper seek to analyze one of the issues that have not been resolved so far
regarding the legal nature of legacies per praeceptionem. It is a type of legacy established by Roman
law as an exception to the general rule that only testamentary heirs who have inherited the inheri-
tance can prey on this type of singular succession.
The paper deals with a hypothetical case in which the testamentary heir decides not to re-
ceive the inheritance but accepts his legacy. The two law schools have completely different views re-
garding the rights of such a successor and the legal nature of the legatee so legally.
The author intends, by analyzing the views of both schools, their logical reasoning and, final-
ly, Justinian’s position regarding this controversy, point to the logical conclusion of Roman classical
jurisprudents as a pattern for contemporary juristic reasoning.
Key words: legatum per praeceptionem, sabinian method, proculian method, controversy,
Gaius Institutiones
602
TAMARA ĐURĐIĆ MILOŠEVIĆ
UGOVOR O NASLEĐIVANJU I ZAVEŠTANJE

KAO PRAVNI OSNOVI POZIVANJA NA NASLEĐE
Testament je tradicionalno zastupljen u svim savremenim zakonodavstvima kao
osnovni instrument mortis causa raspolaganja. S obzirom da u pojedinim pravima predstav-
lja i jedini vid raspolaganja imovinom za slučaj smrti, u pravnoj doktrini dolazi do poistove-
ćivanja slobode testiranja sa privatnopravnom autonomijom za slučaj smrti. Naspram ovih
pravnih sistema postoje i oni koji poznaju (normiraju) i druge pravne instrumente uređenja
naslednopravnih posledica smrti, kao što su naslednopravni ugovori, čiji je predstavnik ugo-
vor o nasleđivanju. U radu se analizira upravo ugovor o nasleđivanju koji se kao instrument
voljnog nasleđivanja posmatra u komparaciji sa zaveštanjem kao dopuštenim osnovom na-
sleđivanja u srpskom pravu. Cilj ove analize je da se utvrdi postoji li mogućnost njihovog pa-
ralelnog opstanka kao pravnih osnova nasleđivanja, a posmatrano kroz prizmu aktuelne re-
forme srpskog građanskog prava.
Ključne reči: autonomija volje, sloboda testiranja, ugovorna sloboda, ugovor o nasle-
đivanju, zaveštanje
UVOD
Osnovni pravni posao za slučaj smrti koji je tradicionalno zastupljen u svim
zakonodavstvima jeste testament. Kako je u pojedinim pravnim sistemima te-
stament i jedini instrument mortis causa raspolaganja, autonomija volje za slu-
čaj smrti često se poistovećuje sa zaveštajnom slobodom. Nasuprot tome, u savre-
menim zakonodavstvima postoje i brojni drugi pravni instrumenti sa posrednim
ili neposrednim naslednopravnim dejstvom (ugovor o nasleđivanju, ugovor o bu-
Dr Tamara Đurđić Milošević, asistent Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu.
603
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
dućem nasledstvu ili legatu, ugovor o odricanju od budućeg nasledstva i ugovor o

sadržini zaveštanja), nastali kao izraz tendencije širenja privatnopravne autono-
mije u građanskom pravu uopšte, pa samim tim i slobode uređivanja nasledno-
pravnih posledica smrti. Reč je o naslednopravnim ugovorima koji se u pravnoj
teoriji različito tumače s obzirom da ne postoji saglasnost u pogledu njihove sadr-
žine i pravne prirode, što uslovljava i njihovu različitu sistematiku.1
U teoriji je zastupljeno mišljenje da su pravi naslednopravni ugovori oni
koji imaju neposredni uticaj na pravni položaj naslednika od kojih pojedini mogu
predstavljati samostalni osnov pozivanja na nasleđe, pored zakona i zaveštanja,
kao što je ugovor o nasleđivanju.2 Pored ugovora o nasleđivanju kao tipičnog
predstavnika, u ovu kategoriju ugovora svrstavaju se i ugovor o budućem nasled-
stvu ili legatu, ugovori o odricanju od nasledstva koje nije otvoreno i ugovor o sa-
držini zaveštanja.3
Naslednopravni ugovori su u srednjem veku bili široko rasprostranjeni, a
u pojedinim zemljama prilično fleksibilno regulisani, kao što je slučaj sa Nemač-
kom odakle se smatra da vode poreklo. Po ugledu na nemačko pravo ovaj institut
je normiran i u pravu Švajcarske i Austrije, da bi potom u 18. i 19. veku usledio
trend njihove zabrane, pre svega u zemljama romanske pravne tradicije. Naime,
Francuska se prva negativno izjasnila povodom uvođenja naslednopravnih ugo-
vora u svoje pravo, te ih je zabranila, da bi sličan koncept sledile i ostale zemlje
rimske porodice prava Španija, Italija, Belgija, Holandija koje zabranjuju sve na-
slednopravne ugovore koji se odnose na buduće nasledstvo.4 Kao glavni razlog
njihove zabrane navodi se to da oni nisu usklađeni sa osnovnim principima na-
slednopravnog sistema ovih država, da se narušava načelo ravnopravnosti između
naslednika i derogiraju se pravila nužnog nasleđivanja.
Iako je u ovim pravnim sistemima propisana ništavost naslednopravnih
ugovora, pre svega onih koji se odnose na buduće nasledstvo, u svima njima pred-
viđeni su i izuzeci od ove zabrane, pa se u novije vreme sve češće dovodi u pi-
tanje svrha takvog normiranja. Uvođenje novih vrsta naslednopravnih ugovora
1 Slavko Marković, Nasledno pravo, Službeni list SFRJ, Beograd, 1981, str. 353; v. o tome,
Nataša Stojanović, “Nasledno-pravni ugovori u budućoj kodifikaciji građanskog prava”, Građanska
kodifikacija – Civil Codification, Pravni fakultet u Nišu, Niš, 2003.
2 Oliver Antić, Zoran Balinovac, Komentar Zakona o nasleđivanju, Nomos, Beograd, 1996,
str. 476.
3 Alexandra Braun, “Towards a Greater Autonomy for Testators and Heirs: Some Reflections
on Recent Reforms in France, Belgium and Italy”, Zeitschrift für europäisches Privatrecht, 3 (2012),
str. 462, fusnota 2. Pojedini teoretičari naslednopravne ugovore svrstava u ugovore o nasleđivanju u
širem smislu S. Marković, nav. delo, str. 353.
4 A. Braun, nav. delo, str. 462.
604
T. Đ.-Milošević: Ugovor o nasleđivanju i zaveštanje kao pravni osnov ...
izraz je trenda kontraktualizacije naslednog prava, sa kojim je aktuelizovano pita-

nje opravdanosti zabrane zaključivanja ovih ugovora.
U našem pravu ugovor o nasleđivanju nije dopušten, i predstavlja ništav
pravni posao.5 Interesantno je napomenuti da je ugovor o nasleđivanju bio nor-
miran Srpskim građanskim zakonikom6, potom ukinut Zakonom o nasleđivanju
FNRJ 1955. godine, da bi njegovo ponovno uvođenje bilo predviđeno u Nacrtu
Građanskog zakonika Republike Srbije.7 Usvajanjem predloženog rešenja u srp-
sko pravo bi se uveo novi osnov nasleđivanja sa najjačom pravnom snagom. Ima-
jući u vidu značaj ovog pitanja, u daljim izlaganjima najpre će biti ukazano na
osnovna svojstva ugovora o nasleđivanju, a potom i tačke podudaranja i razgrani-
čenja ovog ugovora i zaveštanja, kako bi se u krajnjem odredile eventualne pred-
nosti ugovornog nasleđivanja u odnosu na zaveštajno, i opravdalo njegovo uvođe-
nje u naš naslednopravni sistem.
POJAM I PRAVNA PRIRODA UGOVORA O NASLEĐIVANJU8
U najširem smislu, polazeći od njegove pravne prirode, ugovor o nasleđiva-

nju se definiše kao ugovorno raspolaganje za slučaj smrti.9,10 U pitanju je dvostra-
5 Čl. 179 Zakona o nasleđivanju Republike Srbije, Sl. glasnik RS, br. 46/95, 101/2003 – odlu-
ka USRS 6/2015), u daljem tekstu: Zakon o nasleđivanju RS.

6 Čl. 394 i 378 Građanskog zakonika za Kraljevinu Srbiju (tekst Zakona od 11. marta 1844.
godine, sa izmenama i dopunama); vidi: Građanski Zakonik Kraljevine Srbije, Izvod iz Zbirke zako-
na, Gojka Niketića, Beograd, 1927).
7 Čl. 2776 Građanskog zakonika RS (radni tekst), Komisija za izradu Građanskog zakonika
Vlade RS, 2015, dostupno na https://www.mpravde.gov.rs/files/NACRT.pdf, septembar, 2019.

8 U osnovi izlaganja o pravnom dejstvu je tekst iz doktorske disertacije Ograničenje slo-
bode zaveštajnih raspolaganja, koju sam odbranila 2018. godine na Pravnom fakultetu Univerziteta
u Kragujevcu, str. 349–354.
9 Za Nemačku vidi: Dieter Leipold, Erbrecht-Grundzüge mit Fällen und Kontrollfragen,
Tübingen, 2002, str. 178; Hans Brox, Grundprinzipe, Erbrecht, Carl Heymanns Verlag, Köln-Ber-
lin-München, 2004, str. 90; Za Austriju vidi: Susanne Ferrari, Gundula M. Likar-Peer, Erbrecht- ein
Handbuch für die Praxis, Wien, 2007, p. 249.
10 Za srpsko pravo vidi: Dejan Đurđević, Institucije naslednog prava, Beograd, 2017, str. 239.
“Ugovorom o nasleđivanju jedna strana se obavezuje da drugoj ugovornoj strani preda u svojinu
celokupnu zaostavštinu ili u razlomku određeni deo zaostavštine, a druga strana to prihvata” (O.
Antić, Z. Balinovac, nav. delo, str. 476). Prema važećem Zakonu o nasleđivanju RS iz 1996. godine,
ugovor o nasleđivanju koji je zabranjen definisan je kao “ugovor kojim neko svoju imovinu ili njen
deo ostavlja u nasleđe svom saugovaraču ili nekom trećem (čl. 179 Zakona o nasleđivanju Srbije). U
čl. 2276 Nacrta Građanskog zakonika RS ugovor o nasleđivanju se definiše kao “ugovor kojim jedno
lice ostavlja svoju zaostavštinu ili njen deo u nasleđe drugom saugovaraču”, i ovaj ugovor je rezer-
visan samo za supružnike.
605
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ni pravni posao kojim najmanje jedna ugovorna strana mora biti vezana raspola-
ganjem za slučaj smrti (bilo da je u pitanju postavljanje naslednika ili određivanje
isporuke).11 Ovaj ugovor se može javiti u različitim modalitetima: kao ugovor kod
kojeg se ugovorne strane uzajamno postavljaju za naslednike, ili pak za nasledni-
ka određuju treće lice (tzv. dvostrani ugovor o nasleđivanju), ili ugovor kod kojeg
samo jedna ugovorna strana određuje drugu za univerzalnog sukcesora (tzv. jed-
nostrani ugovor o nasleđivanju).12 Ukoliko se ugovorne strane međusobno ime-
nuju za naslednike, ova vrsta dvostranog ugovora o nasleđivanju se označava kao
recipročan ugovor (gegenseitigern/reziproken Erbvertrag). Ugovorna raspolaganja
mogu biti i međusobno zavisna (uslovljena), kada jedna strana raspolaže na odre-
đen način, jer se i druga strana obavezala na odgovarajuću protivčinidbu (kores-
pektivni ugovor o nasleđivanju – wechselbezüglicher (korrespektiven) Erbvertrag.13
U pravnoj teoriji se ovaj ugovor kvalifikuje na različite načine: kao obliga-
cioni ugovor o budućoj zaostavštini; kao ugovor sa mešovitom prirodom (s jedne
strane testamentarnom, jer sadrži imenovanje naslednika, a s druge strane obliga-
cionom, jer sadrži odricanje od prava na opoziv); kao stvarnopravni ugovor; kao
pravni posao sa dvostrukom pravnom prirodom koja inkorporira poklon i zave-
štanje, kao ugovor o nasleđivanju sui generis.14
Ukoliko se pođe od kauze raspolaganja, ono što je svojstveno svakom ugo-
voru o nasleđivanju kao njegovo osnovno obeležje jeste da je prvenstveno u pi-
tanju pravni posao za slučaj smrti. Međutim, ukoliko je ovaj ugovor zaključen
kao teretni pravni posao, te ugovorni naslednik duguje neku protivčindbu, ovaj
ugovor će u delu u kojem se izvršava za života ugovornih strana ima inter vivos
pravno dejstvo, a u delu u kojem se izvršava momentom smrti ugovornog osta-
vioca, imati dejstvo mortis causa (mešovita, dvostruka pravna priroda ugovora o
nasleđivanju).15
Ugovor o nasleđivanju po svojoj pravnoj prirodi ne može se okarakterisati
kao obligacionopravni ugovor, jer njegovim zaključenjem za ugovornog zaveštao-
ca ne nastaje nikakav obligacija koju mora ispuniti.16 Ugovorni ostavilac izvršava
11 Wolfgang Burandt, Dieter Rojaha, Erbrecht, Verlag C. H, München, 2011, str. 1353.
12 “Ugovor o nasleđivanju je ugovor kojim jedna ugovorna strana (ugovorni zaveštalac) os-
tavlja svoju zaostavštinu ili njen alikvotni deo svom saugovorniku ili nekom trećem licu” (Nataša
Stojanović, Nasledno pravo, Pravni fakultet u Nišu, Niš, 2011, str. 354).
O klasifikaciji ugovora o nasleđivanju vidi: Heinrich Lange, Kurt Kuchinke, Erbrecht,
13
München, C.H.Beck, 2001str. 338;

14 V. O. Antić, Z. Balinovac, nav. delo, str. 513: D. Leipold, nav. delo, str. 178.
15 Nevenka Subotić Konstantinović, “Ugovor o nasleđivanju”, u: Enciklopedija imovinskog
prava i udruženog rada (Beograd: 1978), str. 557.
16 W. Burandt, D. Rojahn, nav. delo, str. 699; D. Leipold, nav. delo, str. 178.
606
svoju obavezu po osnovu ovog ugovora samim činom njegovog zaključenja, ime-
nujući saugovarača za svog naslednika. Ugovor o nasleđivanju se ne može okva-
lifikovati ni kao stvarnopravni ugovor, jer zaključenjem ovog ugovora ne nastaju
neposredna stvarnopravna dejstva.17
Ugovor o nasleđivanju je najadekvatnije definisati kao ugovorno raspola-
ganje za slučaj smrti, kako to čine nemački pravnici. Iz ove definicije proizilazi
ključna specifičnost koja uslovaljava kompleksnu pravnu prirodu ovog instituta:
on je istovremeno i ugovor i raspolaganje za slučaj smrti (Doppelnatur).18
Kako ugovor o nasleđivanju najpre predstavlja raspolaganje za slučaj smr-
ti, na njega se primenjuju odredbe zaveštajnog raspolaganja. Kao i kod testamen-
ta, tako i kod ugovora o nasleđivanju, ugovorni ostavilac (zaveštalac) ne raspolaže
sa namerom da uzrokuje odmah neposredno stvarnopravno dejstvo, niti se oba-
vezuje obligacionopravno. Naslednik ili legatar iz ugovora o nasleđivanju ne stiču
po osnovu ugovora ni pravo potraživanja, niti na zakonu utemeljenu izvesnost za
ostvarenje nekog prava, već kao i kod zaveštanja, imaju samo pravno utemeljeno
iščekivanje, nadu da će postati naslednici ugovornog ostavioca.19
Pored toga što je ugovor o nasleđivanju po svojoj prirodi raspolaganje za slu-
čaj smrti, on je istovremeno i ugovor. Iz njegove ugovorne pravne prirode proizlazi
vezanost ugovornog zaveštaoca za ugovorno raspolaganje, odnosno nemogućnost
jednostranog opoziva, čime se istovremeno ograničava zaveštajna sloboda.
S obzirom da je reč o ugovornom rapolaganju za slučaj smrti, nesporno je
da ovaj ugovor vezuje ugovorne strane, ali su njegova primarna pravna dejstva
naslednopravnog karaktera.20 Upravo zbog specifičnih obeležja ugovora o nasle-
đivanju, od kojih su neka svojstvena obligacionim ugovorima, a neka zaveštanju,
u pravnoj teoriji se često napominje da je ugovor o nasleđivanju zapravo ugovor
sui generis.21
TAČKE PODUDARANJA I RAZGRANIČENJA

UGOVORA O NASLEĐIVANJU I ZAVEŠTANJA
Glavna tačka podudaranja ugovora o nasleđivanju i zaveštanja jeste njihovo

mortis causa dejstvo. Kod oba pravna posla činjenica smrti (zaveštaoca odnosno
17 D. Leipold, nav. delo, str. 178.
18 H. Brox, nav. delo, str.91; Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Band 6,
Erbrecht, München: 1982, čl. 1941 BGB-a, str. 221.
19 H. Brox, nav. delo, str. 91.
20 W. Burandt, D. Rojahn, nav. delo, str. 698.
21 D. Leipold, nav. delo, str. 178; S. Ferrari, G.M. Likar-Peer, nav. delo, str. 249.
607
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
ugovornog ostavioca) ima konstitutivni značaj, jer se za nju vezuje dejstvo ovih
pravnih poslova. Ugovor o nasleđivanju najčešće je osnov za univerzalnu sukcesi-
ju, a samim tim ugovorni naslednik ima položaj univerzalnog sukcesora. Ukoliko
se ugovorom raspolaže samo određenom stvari ili pravom, umesto celokupnom
zaostavštinom ili njenim delom, reč je o ugovornom legatu kao vidu singluarne
sukcesije.22 U tom smislu ne postoje odstupanja od zaveštajnog nasleđivanja.
U pogledu sticanja nasledničkog svojstva, važe iste pretpostavke kao i kod
zaveštajnog nasleđivanja, te je u tom pogledu položaj ugovornog i zaveštajnog na-
slednika izjednačen. Nasledno pravo se stiče ipso iure momentom otvaranja na-
sledstva. Naslednik mora biti dostojan i sposoban za nasleđivanje i doživeti mo-
menat delacije ugovornog ostavioca, kako bi ugovor proizveo dejstvo.23 Važno je
da nije isključen iz nasleđa i da ga se nije odrekao. Takođe, ugovorni naslednik
može prihvatiti ili odbiti ponudu za sticanje nasledničkog svojstva, baš kao što za-
veštajni naslednik može dati pozitivnu ili negativnu nasledničku izjavu. Važno je
napomenuti da ugovorni naslednik zadržava pravo da dâ negativnu nasledničku
izjavu, iako je pristao na zaključenje ugovora o nasleđivanju.24
Polazeći od pojmovnog određenja ugovora naslednog prava da su to “svi
dvostrani pravni poslovi koji imaju direktan ili indirektan uticaj na raspodelu za-
ostavštine” proizlazi da je jedno od bitnih obeležje ugovora o nasleđivanju, kao
tipičnog predstavnika naslednopravnih ugovora, dvostranost. 25 Dvostranost je,
ujedno, i tačka distinkcije u odnosu na testament kao jednostrani pravni posao
koji nastaje samo izjavom volje jednog lica. Jednostranost predstavlja bitnu od-
liku zaveštanja i kao takva izražena je veoma strogo u srpskom pravu, što dola-
zi posebno do izražaja kroz zabranu sačinjavanja zajedničkog zaveštanja, odno-
sno zabranu uslovljavanja poslednje volje zaveštaoca voljom nekog drugog lica.26
Dvostranost ugovora o nasleđivanju povlači i njegova druga pravna svoj-
stva kao što je svojstvo neopozivosti kao jednu od ključnih razlika u odnosu zave-
22 Treba se podsetiti da prvobitno u austrijskom pravu ugovorni legat nije bio dopušten, već
se ovakav ugovor normirao kao poklon za slučaj smrti, ali je ova odredba 2016. god. stavljena van
snage, vidi 956. ranijeg Austrijskog građanskog zakonika; (S. Marković, nav. delo, str. 298).
23 Dejan Đurđević, “Uvođenje ugovora o nasleđivanju u srpsko pravo”, Anali, br. 2, 2009, str. 190.
24 Theodor Kipp, Helmut Coing, Erbrecht, Ein Lehrbuch, Tübingen, 1990, str. 482 (navede-
no prema: D. Đurđević, “Uvođenje ugovora o nasleđivanju u srpsko pravo”, Anali, br. 2, 2009, str.
190, fusnota 23).
25 D. Đurđević, Institucije naslednog prava, Beograd, 2017, str. 240.
26 O. Antić, Z. Balinovac, nav. delo, str. 306.
608
štanje. Ugovorni ostavilac ne može jednostrano opozvati ugovor o nasleđivanju,

osim ukoliko ova mogućnost nije izričito ugovorena, kao i u zakonom predviđe-
nim slučajevima.27 Istovremeno, vezujuće dejstvo ugovora onemogućava ugovor-
nog ostavioca da jednostrano promeni njegovu sadržinu u domenu imenovanja
naslednika i da raspolaže za slučaj smrti u korist nekog drugog lica.
S druge strane, opozivost zaveštanja proizlazi iz slobode testiranja i pred-
stavlja veoma važno svojstvo zaveštanja.28 Zaveštalac može po svom nahođenju
opozvati testament sve do svoje smrti.29 Ono što je važno naglasiti u kontekstu
ovih razmatranja jeste činjenica da u jednom segmentu ipak dolazi do preklapa-
nja između ovih pravnih poslova u pogledu svojstva opozivosti. Naime, jedno-
strana raspolaganja kod ugovora o nasleđivanju (npr. postavljanje izvršioca zave-
štanja) mogu biti jednostrano opozvana voljom ugovornog ostavioca, jer je reč o
raspolaganjima koja nemaju obligacionopravno dejstvo, pa ga samim tim ne ve-
zuju. U tom domenu dolazi do preklapanja ovog ugovora sa zaveštanjem.30
Ugovor o nasleđivanju je kao i zaveštanje kauzalni pravni posao, jer ima vid-
no izraženu kauzu31, a kod oba pravna posla kauza je ista i ogleda se u raspolaga-
nju imovinom za slučaj smrti.32 Takođe su u pitanju i strogo formalan, lični prav-
ni poslovi za slučaj smrti33. Što se tiče ugovora o nasleđivanju on se zaključuje
u formi notarske isprave, uz istovremeno prisustvo obe strane, pri čemu moraju
biti ispunjeni zakonom propisani uslovi za punovažnost notarskog testamenta.34
Ukoliko se ugovor zaključuje između supružnika, odnosno verenika, onda se pri-
27 Tamara Đurđić Milošević, “Razgraničenje ugovora o nasleđivanju od drugih pravnih po-
slova”, Pravni život, br. 10, 2014, str. 516.

28 O opozivu zaveštanja vidi opširnije: O. Antić, Z. Balinovac, nav. delo, str. 470–475.
29 Čl. 176 Zakona o nasleđivanju RS.
30 T. Đurđić Milošević, “Razgraničenje ugovora o nasleđivanju od drugih pravnih poslova”,
Pravni život, br. 10, 2014, str. 516.
31 Opširnije o kauzi kod zaveštanja v: D. Đurđević, Institucije naslednog prava, Beograd,
2017, str. 120.

32 Živojin M. Perić, Specijalni deo Građanskog prava, Nasledno pravo, Beograd: 1923, str. 59.
33 2274 BGB-a.
34 V. čl. 2231, 2232 i 2276 (1) BGB. Za maloletno lice važe posebni zahtevi forme koje mora
ispuniti, kao što je pravilo da ugovor o nasleđivanju može predati jedino u otvorenom omotu, uz iz-
javu da je u njemu sadržana njegova poslednja volja ili pak dati izjavu poslednje volje usmeno na za-
pisnik – čl.2233(1) BGB.
609
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
menjuju pravila propisana za formalnu punovažnost bračnog ugovora.35,36 Stroga

forma zaključivanja ugovora o nasleđivanju predviđena je zbog njegovog pravnog
značaja, jer se ugovorne strane vezuju svojom izjavom volje o imenovanju nasled-
nika (mortis causa raspolaganjima), te se upozoravajuća, zaštitna kao i dokazna
funkcija forme sama po sebi nameće. Zaštitna funkcija ostvaruje se i preko nota-
ra kao treće neutralne osobe koja bi trebalo da vodi podjednako računa o intere-
sima obe ugovorne strane, upozoravajući ih na sve pravne posledice njihovih ras-
polaganja.37
Što se tiče zaveštanja, i ono predstavlja strogo formalan pravni posao (for-
ma ad solemnitatem) kod kojeg je funkcija forme, kao i kod svakog formalnog
pravnog posla upozoravajuća, dokazna i zaštitna.38
Ipak, može se reći da je kod zaveštajnih raspolaganja sloboda zaveštaoca
šire postavljena nego ugovorna sloboda ugovornog ostavioca, s obzirom da za-
veštaocu na raspolaganju stoji mogućnost izbora između različitih zaveštajnih
formi.39
35 V. čl. 2276 (2) BGB. Ukoliko su odredbe ugovornog nasleđivanja sadržane u bračnom
ugovoru, one proizvode pravno dejstvo ako je ispoštovana forma koja se traži za zaključenje
bračnog ugovora, tako da raskid bračnog ugovora po pravilu dovodi do prestanka ugovora o
nasleđivanju, osim ukoliko nije drugačije ugovoreno – čl. 2276 BGB-a. U našem pravu je dopušteno
zaključenje bračnog ugovora čiji je zakonski osnov čl. 29 Porodičnog zakonika (Sl. glasnik RS,
18/2005). Zaključenjem bračnog ugovora se isključuje zakonski režim zajedničke imovine. Ovim
ugovorom supružnici po svojoj volji uređuju bračno-imovinski režim, odnosno imovinsko pravne
odnose u pogledu njihove postojeće i buduće imovine. Međutim, bračnim ugovorom se ne mogu
menjati naslednopravni odnosi između supružnika. Putem bračnog ugovora supružnik je osigurao
svoj imovinskopravni položaj u slučaju razvoda braka, ali će u slučaju njegove smrti njegova imovi-
na biti raspodeljena prema pravilima naslednog prava.
36 U austrijskom pravu ugovor o nasleđivanju mora ispunjavati dvostruke zahteve forme,
zahteve forme notarskog akta koji se sačinjava od starne javnog beležnika podrazumevajući i prisus-
tvo dva svedoka, ili potvrdu od strane još jednog notara, kao i ispunjenje uslove forme notarskog
testamenta. Ne može biti sačinjen pred sudijom u formi sudijskog protokola, čl. 1. Zakona o notari-
ma Austrije (Notariatsaktgesetz). U pravu Švajcarske, ugovor o nasleđivanju se sačinjava u formi ja-
vnog testamenta, gde ugovorne strane istovremeno izjavljuju svoju volju pred javnim službenim li-
cem, potpisujući ugovor uz prisustvo dva svedoka, čl. 512. st. 1 ZGB. U francuskom pravu ugovor o
naleđivanju se sačinjava u pismenom obliku, pred jednim notarom, bilo da je ugovor o nasleđivanju
sastavni deo bračnog ugovora čl. 1349. st. 1 Francuskog građanskog zakonika, ili pak ima karakter
poklona budućih stavri čl. 931. Francuskog građanskog zakonika.
37 V. M. Povlakić, D. Softić Kadenić, nav. delo, str. 183–204.
38 D. Đurđević, Institucije naslednog prava, Službeni glasnik, Beograd, 2011, str. 128, 129.
39
O oblicima zaveštanja u srpskom pravu, v. opširnije u: Nataša Stojanović, “Oblici zaveštanja
u srpskom pravu nekad i sada”, Srpsko pravo - nekad i sad, Kragujevac, 2007.
610
Ugovor o nasleđivanju, kao i zaveštanje40, predstavlja strogo lični pravni po-

sao (Höchstpersonlichkeit).41 Otuda, zastupanje ugovornih strana prilikom zaklju-
čenja ugovora o nasleđivanju nije moguće,42 baš kao što ni zaveštanje ne može biti
sačinjeno preko zastupnika i na taj način nadomešten nedostatak zaveštajne spo-
sobnosti zaveštaoca.43 Međutim, izuzetno, kod ugovora o nasleđivanju kojima se
samo jedna strana obavezuje na imenovanje saugovarača za naslednika, saugova-
rač može biti zastupan, jer se zaključenjem ugovora on ne obavezuje, tj. ne čini
raspolaganje za slučaj smrti.44
Predmet ugovora o nasleđivanju je šire postavljen u odnosu na zaveštanje,
što doprinosi njegovom širem pravnom domašaju od zaveštanja. Dok se zaveštaj-
no može raspolagati samo imovinom koja postoji u trenutku raspolaganja i pri-
pada zaveštaocu, predmet ugovor o nasleđivanju može biti kako postojeća, tako
i naknadno stečena imovina koja će u momentu smrti zaveštaoca činiti njegovu
zaostavštinu.45 Mogućnost raspolaganja budućom imovinom jedan je od argu-
menata protiv ugovora o nasleđivanju. Naime, na ovaj način doprinosi se prav-
noj nesigurnosti i neizvesnosti jer se predmet ugovora o nasleđivanju u momen-
tu njegovog zaključenja ne može tačno odrediti. Istovremeno se pravna dobra za
ubuduće izopštavaju iz pravnog prometa. Ovi argumenti proizilaze iz tradicional-
nog shvatanja o nemogućnosti raspolaganja budućim nasleđem.
Iako je osnovna pravna svrha ugovora o nasleđivanju osiguranje nasledno-
pravne pozicije saugovarača ugovornog ostavioca, faktička imovinskopravna za-
štita nije osigurana. Naime, kao kod zaveštajnog raspolaganja i kod ugovora o na-
sleđivanju ugovorni ostavilac može predmetom (objektom) ugovora raspolagati
pravnim poslovima inter vivos, što znači da niti ugovorni, niti zaveštajni nasled-
nik ne mogu sa sigurnošću računati sa tim da će naslediti bilo kakvu imovinu po
osnovu zaveštanja, odnosno ugovora.46 Raspolaganje za života predmetom ugo-
40 Čl. 78 Zakona o nasleđivanju RS.
41 V. D. Leipold, nav. delo, str. 180.
42
Čl. 2274 BGB (H. Lange, K. Kuchinke, nav. delo, str. 469-470; Rainer Hausmann, Gerhard
Hohloch, Handbuch des Erbrecht, Berlin: Erich Smidt Verlag, 2010, str.648.
43 T. Đurđić-Milošević, Razgraničenje ugovora o nasleđivanju od drugih pravnih poslova,
Pravni život, br. 10, 2014, str. 514.
44 H. Lange, K. Kuchinke, nav. delo, str. 471, 472; Horst Bartholomeyczik, Wilfried Schlüter,
Erbrecht, München, 1975, str. 146, 147.
45 D. Đurđević, “Uvođenje ugovora o nasleđivanju u srpsko pravo”, Anali, br. 2, 2009, str. 205.
46 Međutim, ukoliko je dobročino raspolagao (učinio poklon trećem licu) u nameri da naš-
kodi ugovornom nasledniku, takvo raspolaganje se može pobijati, tako da nakon otvaranja nasleđa
on može zahtevati povraćaj poklona u skladu sa odredbama koje se odnose na neosnovano bogaće-
nje (čl. 2287 BGB-a).
611
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
vora o nasleđivanju povlači pravne posledice slične onima usled raskida samog
ugovora, pa se može reći da dolazi do prećutnog opoziva ugovora o nasleđivanju
i da samim tim neopozivost ugovora o nasleđivanju nije apsolutna.47 Ovakav ka-
rakter ugovora o nasleđivanju je dispozitivan i u skladu sa slobodom ugovaranja,
te ugovorne strane mogu ugovoriti zabranu raspolaganja imovinom koja je pred-
met ugovora, i na taj način osigurati imovinskopravnu poziciju ugovornog na-
slednika.48
Posmatrano u odnosu na zaveštanje, poklapanje postoji u pogledu sadržine
ovih pravnih poslova, jer sadržinu ugovora o nasleđivanju mogu činiti sva raspo-
laganja svojstvena zaveštanju. U tom smislu, isključenje ili lišenje naslednika nuž-
nog dela, postavljanje izvršioca zaveštanja i dr. kod ugovora o nasleđivanju imaju
karakter jednostranih raspolaganja i na njih se primenjuju pravila o opozivu te-
stamenta.49 Razlika u odnosu na testament se ogleda u tome što sadržinu ugovo-
ra o nasleđivanju mogu činiti i druga raspolaganja za slučaj smrti svojstvena za-
veštanju (imenovanje naslednika, legatara, određivanje naloga) koja mogu imati
ugovorni karakter, koja su zbog svog vezujućeg dejstva neopoziva.50 Važno je na-
glasiti da ugovor o nasleđivanju mora sadržati makar jedno dvostranoobavezuju-
će (ugovorno raspolaganje Vertragmäßige verfügungen) da bi se moglo govoriti o
ugovornoj pravnoj prirodi.51
PRAVNO DEJSTVO UGOVORA O NASLEĐIVANJU 52

I ZAVEŠTANJA
Kao što je već napomenuto, neposredna pravna svrha radi čijeg ostvarenja
se sačinjava zaveštanje, odnosno sklapa ugovor o nasleđivanju je ista, a to je ugo-
vorno, odnosno zaveštajno imenovanje naslednika koje ima za posledicu otkla-
njanje primene pravila zakonskog nasleđivanja voljom ostavioca.53 Ugovor o na-
47 M. Povlakić, D. Softić Kadenić, nav. delo, str. 189.
48 H. Bartholomeyczik, W. Schlüter, nav. delo, str. 145.
49 Čl. 2253 BGB.
50 Dvostrana raspolaganja odnose se na imenovanje naslednika, ostavljanje isporuka, kao i
davanje naloga, koja se automatski ne smatraju dvostranim, već je njihov karakter određen voljom
zaveštaoca (D. Leipold, nav. delo, str. 181; H. Lange, K. Kuchinke, nav. delo, str. 474.
52 U osnovi izlaganja o pravnom dejstvu je tekst iz doktorske disertacije Ograničenje slo-
bode zaveštajnih raspolaganja, koju sam odbranila 2018. godine na Pravnom fakultetu Univerziteta
u Kragujevcu, str. 357, 358.
53 V. M. Povlakić, D. Softić Kadenić, nav. delo, str. 188.
612
sleđivanju kao najači osnov nasleđivanja ima primat ne samo nad zakonskim, već
i nad zaveštajnim nasleđivanjem, što znači da naknadno testamentarno raspola-
ganje neće proizvesti pravno dejstvo ukoliko po sadržini protivreči ugovoru o na-
sleđivanju, odnosno menja, ograničava, opterećuje pravni položaj ugovornog na-
slednika.54 Čak i u slučaju da je zaveštanje sačinjeno pre zaključenja ugovora o
nasleđivanju, ono će biti derogirano (stavljeno van sange) kada ugovor o nasle-
đivanju proizvede pravno dejstvo, ukoliko je tim raspolaganjem pogoršan pravni
položaj ugovornog naslednika55.
Vezujući karakter ugovora o nasleđivanju proizilazi iz njegove ugovorne
prirode i načelne jednostrane neopozivosti samog ugovora, zbog čega on pred-
stavlja i najjači pravni osnov nasleđivanja. Naime, ugovor o nasleđivanju nastaje,
kao i svaki ugovor, saglasnošću volja ugovornih strana gde jedna strana izjavljuje
u formi ponude za zaključenje ugovora koje raspolaganje za slučaj smrti će predu-
zeti (tj. koje lice će imenovati za naslednika), a druga strana prihvata tu ponudu,
kada ugovor počinje da proizvodi pravno dejstvo.56 I upravo u vezujućem karak-
teru ugovornih raspolaganja za slučaj smrti ogleda se specifičnost (svrha) ugovo-
ra o nasleđivanju kao pravnog instituta.57 Kroz vezujući karakter ugovora o na-
sleđivanju nastoji se zaštiti ugovorni naslednik, odnosno lice koje stiče korist po
osnovu ugovora, jer bilo koje raspolaganje za slučaj smrti kojim se ugrožava pra-
vo naslednika iz ugovora o nasleđivanju nevažeće je (kako prethodno testamen-
talno raspolaganje, tako i naknadno).58 Ovakva zaštita ugovornog naslednika nije
potrebna ukoliko se naknadnim raspolaganjem za slučaj smrti položaj ugovornog
naslednika poboljšava.
S druge strane, ugovor o nasleđivanju ne ograničava ugovornu slobodu
ostavioca, tj. njegovo pravo da raspolaže svojom imovinom inter vivos, 59 tako da
svojinska raspolaganja ostaju važeća čak i onda kada je ugrožen pravni položaj
ugovornog naslednika (čl. 2286BGB-a).
54 H. Brox, nav. delo, str. 97; H. Bartholomeyczik, W. Schlüter, nav. delo, str. 152.
55 Čl. 2289 (1) BGB W. V. W. Burandt, D. Rojahn, nav. delo, str. 698; D. Đurđević, “Uvođenje
ugovora o nasleđivanju u srpsko pravo”, Anali, br. 2, 2009, fusnota 73. (Ukoliko ugovorni naslednik
umre pre ugovornog zaveštaoca, u tom slučaju ranije sačinjeni testament neće biti stavljen van sna-
ge, jer nije dovoljno da ugovor o nasleđivanju bude samo zaključen, već i da počne proizvoditi prav-
no dejstvo kako bi derogirao ranije sačinjeno zaveštanje).
57 Ibidem.
58
Pod ugorožavanjem podrazumeva se svako opterećenje ili ograničavanje prava ugovornog
naslednika (H. Brox, nav. delo, str. 97).
59 Ibidem, str. 98.
613
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Konačno, ugovorne strane mogu predvideti pridržaj prava na opoziv odre-

đenih bilateralnih raspolaganja u korist ugovornog ostavioca, koji se tako može
oslobodi vezujućeg dejstva ugovora o nasleđivanja.60 Ugovaranjem prava na opo-
ziv kao konkretizacije principa slobode ugovaranja dolazi do približavanja ugovo-
ra o nasleđivanju i zaveštanja, kao mortis causa raspolaganja.
ZAKLJUČAK
Specifičnost ugovornog raspolaganja za slučaj smrti u odnosu na zaveštaj-

no raspolaganje proizilazi pre svega, iz ugovorne pravne prirode i ogleda se upra-
vo u vezivanju ugovornih strana za sam ugovor. Time se istovremeno ograničava i
sloboda daljeg mortis causa raspolaganja predmetom ugovora, odnosno zaveštaj-
na sloboda. Međutim, imajući u vidu dvostruku pravnu prirodu ugovora o nasle-
đivanju (ugovor i raspolaganje za slučaj smrti), ovaj ugovor se mora posmatrati u
međuprostoru (kroz prizmu odnosa) ugovorne i zaveštajne slobode. Reč je o spe-
cifičnom ugovoru čija je vezanost naslednopravna, a ne obligacionopravna.
Iako se vezanost za ugovorno raspolaganje zaostavštinom navodi kao ne-
gativna strana ugovornog raspolaganja za slučaj smrti, upravo vezanost za takvo
raspolaganje izraz je autonomije volje pojedinca. Na ugovornim stranama je da
odrede intenzitet (opseg) te vezanosti, s obzirom da postoji mogućnost zadržava-
nja prava opoziva ugovora. Važno je naglasiti da se kroz vezujući karakter ugovo-
ra osigurava naslednopravni položaj potencijalnog naslednika, i to je ključna spe-
cifičnost ugovora o nasleđivanju u odnosu na zaveštajno imenovanje naslednika.
U komparaciji ugovora o nasleđivanju i zaveštanja treba poći od stava da su
oba instituta manifestacija istog principa – principa privatnopravne autonomije
pojedinca. Iako je ograničavajuće dejstvo ugovora o nasleđivanju na slobodu te-
stiranja izvesno, ugovorno raspolaganje zaostavštinom u formi ugovora o nasle-
đivanju ne isključuje nužno i u potpunosti slobodu zaveštanja. Otuda, primenom
pravila kumulacije pravnih osnova, može se osigurati paralelna egzistencija oba
pravna osnova nasleđivanja.
S obzirom da je u našem pravu privatnopravna autonomija imovinskog ras-
polaganja za slučaj smrti tradicionalno poistovećivana sa slobodom testamen-
tarnog raspolaganja, pomak je neophodno učiniti u pravcu napuštanja te pravne
dogme. U tom smislu, ugovor o nasleđivanju i zaveštanje treba posmatrati kroz
prizmu komplementarnosti kao dva instrumenta mortis causa raspolaganja i na
terenu širenja privatnopravne autonomije tražiti argumente u prilog uvođenje
ugovora o nasleđivanju u srpsko pravo. Ono što je izvesno jeste da ugovor o na-
60 Čl. 2293. BGB-a; v. Lutz Michalski, BGB-Erbrecht, Hedielberg, 2010, str. 102.
614
sleđivanju predstavlja fleksibilan instrument planiranja nasleđivanja, pa čak flek-

sibilniji u odnosu na zaveštanje, jer omogućava prilagođavanje konkretnim okol-
nostima i potrebama ugovornog ostavioca, uz osiguranje većeg stepena pravne
sigurnosti nasledniku u odnosu na zaveštajno nasleđivanje.
TAMARA ĐURĐIĆ MILOŠEVIĆ, Ph.D.,

Assistant, Faculty of law, University of Kragujevac
INHERITANCE AGREEMENT AND TESTAMENT

AS LEGAL GROUNDS FOR INHERITING
Summery
Testament is traditionally represented in all modern legislations as the basic instrument of

mortis causa disposal. In some legal systems it is the only form of mortis causa disposition, which
provide common opinion in the legal doctrine of such legal systems that freedom of testation and
private autonomy in contemplation with death are identical. On the other hand, there are those le-
gal systems that regulate some other succession instruments, such as inheritance agreement as a
representative of succession agreements in general. In this paper author analyzes contract of inher-
itance, as an instrument of estate planning in comparison with testament as permitted legal ground
of inheriting in Serbian law. The aim of the analysis is to determine if there is a possibility for par-
allel existance of these two legal grounds of inheriting, in the view of the current reform of Serbi-
an civil law.
Key words: private autonomy, freedom of testation, freedom of making contracts, inheritance
agreement, testament
615
Ugovor i odgovornost za štetu
BLANKA KAČER
DOKAZANA ILI PREDMNIJEVANA KRIVNJA
Rad se bavi pitanjem kojem modelu odgovornosti treba dati prednost – onome doka-
zane krivnje ili onome predmnijevane krivnje. Izložen je kritici model predmnijevane kriv-
nje, koji je prihvaćen u hrvatskom pozitivnom pravu i dana prednost modelu dokazane kriv-
nje in abstracto umjesto in concreto, uz zadržavanje slučajeva objektivne odgovornosti.
Ključne riječi: odgovornost, krivnja, šteta, oštećenik, štetnik
UVOD
Činjenica je da je danas, u usporedbi s bilo kojim razdobljem u bližoj ili

daljnjoj prošlosti, daleko veći broj mjesta na kojima onaj tko to želi može objaviti
neki pravnički ili barem quasipravnički1 tekst. To svoj uzrok ima u više različitih
elemenata koji su doveli do ovakvog stanja koje je prilično slično kako u Republi-
ci Hrvatskoj, tako i u drugim dijelovima svijeta, uključujući tu svakako i Srbiju.
Demokratizacija, smanjenje troškova tiskanja, ali i izostanak običaja prema kojem
je tiskanje knjige (još više sveučilišnih knjiga) bilo općeprihvaćeno kao neka vrsta
vrhunca karijere uskog kruga najpoznatijih stručnjaka u državi, svakako su dove-
Dr Blanka Kačer, docentica Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu, ravnateljica Poslijedi-
plomskog specijalističkog studija Sportsko pravo, predsjednica Hrvatskog društva za sportsko pra-
vo, predsjednica nadzornog odbora Hrvatskog društva za građanskopravne znanosti i praksu.
1 Pojam quasi pravnički označava tekst čiji autor možda ima formalno pravničko obra-
zovanje, ali sam tekst svojim kvalitetom ipak ne opravdava atribut pravnički.
617
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
li do toga da i prilični anonimusi2 tiskaju stručne knjige, a pojava globalne naravi

je naplaćivanje objava čak i za najkvalitetnije tekstove u publikacijama (uključuju-
ći i internetske ili virtualne) koje se referiraju u određenim bazama podataka, što
uglavnom šalje potpuno pogrešnu poruku.
Činjenica je i da je bitno lakše odabrati neku temu koja se dosta obrađuje,
tim prije ako ima i odgovarajuću dozu aktualnosti, po mogućnosti i bogatu sud-
sku praksu (to je npr. CHF case u posljednjih nekoliko godina), nego baviti se ne-
kim od fundamentalnih pitanja kod kojih se često čini kao da problem ili dvojba i
ne postoje, a eventualna promjena stava, posljedično moguće i zakonskog teksta,
znači vrlo velike i dalekosežne posljedice u pravnom sistemu općenito. Jedna od
takvih tema je predmet ovog rada.
Naime, kada smo uočili da su autori Prednacrta Građanskog zakonika Sr-
3
bije (barem za sada) odlučili dati prednost principu ili sistemu dokazane krivnje
pred onim predmnijevane krivnje, to smo shvatili kao idealnu prigodu priključiti
se raspravi i pokušati dati vlastiti doprinos u rješavanju tako velike i teške dvojbe
koja (za slučaj prihvaćanja dokazane krivnje) znači i radikalan prekid sa zakono-
davstvom i praksom koji traju preko 40 godina, računajući od stupanja na snagu
Zakona o obveznim odnosima iz 1978. god. Kolika je to (moguća) promjena ja-
sno se vidi već i iz podatka prema kojemu su sigurno vrlo rijetki suci na tom po-
dručju koji su uopće imali prigodu suditi po principu dokazane krivnje4.
Istražujući dvojbu postavljenu u naslovu odlučili smo prikupiti relevantne
tekstove čiji autori zagovaraju jednu ili drugu opciju, uz kratak prikaz uspored-
nih rješenja posebno u Europi. Pri tome smo (bili) unaprijed svjesni činjenice da
rješenje ne mora nužno biti crno ili bijelo, drugim riječima da i opcija za koju se
odlučimo može trpjeti od iznimki i da to (ako se dogodi) neće umanjiti kvalite-
tu odabira.
U samom radu smo smatrali prikladnim da nakon uvodnog dijela slijedi
dio o pravnim vrelima, pa kratak komparativni pregled, zatim istraživanje argu-
menata pro et contra jednog i drugog rješenja, nakon čega slijedi zaključak.
2 Uz dužno poštovanje, ipak nije za očekivati npr. od asistenata da tiskaju knjige dok su u tom
statusu, značajno je i objavljivanje u časopisima i/ili sudjelovanje u manjem dijelu tuđe knjige i sl.
3 Prednacrt Građanskog zakonika Srbije (u daljnjem tekstu. Prednacrt).
4 Maksimalna dob do koje suci imaju pravo raditi npr. u Republici Hrvatskoj je 70 godina,
a pregledom javnih podataka na web stranici Vrhovnog suda Republike Hrvatske vidi se da je samo
troje sudaca Građanskog odjela tog suda bilo imenovano za suce prije 01.10.1978. god., kao dana
kada je Zakon o obveznim odnosima iz 1978. god. stupio na snagu.
618
B. Kačer: Dokazana ili predmnijevana krivnja
Cilj ovog rada je dvostuk – tamo gdje ova tema nije aktualna potaknuti inte-
res za raspravu, tamo gdje se već raspravlja dati doprinos kvalitetnoj raspravi i još
kvalitetnijim odlukama. Pri tome smo svjesni da je velika razlika između aktual-
ne situacije u Republici Hrvatskoj u kojoj se o ovoj dvojbi niti piše, niti uopće ra-
spravlja (kao da dvojba i ne postoji) i Republike Srbije u kojoj je rad na Predna-
crtu Građanskog zakonika u završnoj fazi s velikom pozornošću barem stručnog
dijela javnosti. Temeljna teza dvojbe kojom se bavimo je da su stavovi, kada je ri-
ječ o ovom pitanju (predmnijevane krivnje ili dokazane krivnje, op. aut.) potpu-
no suprotstavljeni, što je donijelo i posljedicu da se nije moglo računati na neko
srednje rješenje5. Možda je ključ kako rješenja, tako i razumijevanja, baš u tome
što se temelj zagovaranja pojedinog rješenja svodi na kritiku onog drugog, pa po-
sljedično rješenje treba tražiti u određivanju onoga što je pravednije, a pravednost
u širokom tumačenju svakako obuhvaća i pravnu sigurnost.
PRAVNA VRELA
Dvojba kojom se in concreto bavimo nije ograničena nikakvim, pa ni nacio-

nalnim, granicama. Po naravi stvari nama je, obzirom na domicilnu državu, naj-
bliže prošlo, sadašnje i buduće stanje u hrvatskom pravu, ali argumenti ili vrijede
ili ne vrijede i zaključci su primjenjivi na svako, a ne samo i isključivo na hrvatsko
pravo. To se posebno odnosi na države sastavnice bivše SFRJ, ne samo radi slič-
nog okruženja, nego i zato što su gotovo pedeset godina dijelile isto savezno za-
konodavstvo, a Zakon o obveznim odnosima,6 (kojega su sve sastavnice osamo-
staljenjem preuzele, neovisno jesu li i kada su eventualno donijele vlastite zakone
i koje su promjene u njega unijele) je tu najbolji primjer. Veliko značenje ima-
ju i veliki europski zakonici, dijelom radi prihvaćenog rješenja (svi su na stanovi-
štu dokazane krivnje kao temeljnog načela), dijelom radi velikog područja i bro-
ja adresata na koje se neposredno primjenjuju, a dijelom i radi velikog utjecaja na
druge, uvjetno rečeno “manje” zakonodavce.
5 Miodrag Orlić, Sistem pretpostavljene krivice ili krivica kao pogrešno ponašanje, XXIV
Budvanski pravnički dani, Zbornik radova sa savjetovanja pravnika, 2–6. jun, Budva, 2019, str. 7.
6 Zakon o obveznim odnosima (NN 35/05, 41/08, 125/11,78/15, 29/18 – u daljnjem
tekstu: ZOO 05 ili Zakon o obveznim odnosima). Treba jasnoće i lakše preglednosti radi navesti
i da je novela objavljena u NN 125/11 sadržana u potpuno drugom zakonu – Zakonu o rokovima
ispunjenja novčanih obveza. Prethodio je propis istog naziva preuzet iz bivše države (S. L. SFRJ
29/78, 39/85 i 57/89, NN b53/91, 73/91, 111/93, 3/94, 7/96, 91/96, 112/99 i 88/01 – u daljnjem
tekstu: ZOO 91).
619
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Među tim velikim europskim zakonicima7 najstariji je francuski Code ci-

vil (ili Code Napoleon) iz 1804. god8, ali njegov utjecaj na pravo na ovim područ-
jima nije znatan. Drugačija je situacija s Austrijskim općim građanskim zako-
nikom ili ABGB iz 1811. god, građanskim zakonikom koji je prije osam godina
doživio proslavu svoje 200-te obljetnice. Objavljen je carskim patentom Austro
– Ugarske carevine od 01. lipnja 1811. god. pod izvornim nazivom Allgemeines
bürgerliches Gesetzbuch für die gesammten Deutschen Erbländer der Oesterreic-
hischen Monarchie. Imao je 1502 članka odnosno paragrafa i stupio je na sna-
gu 01.01.1812. god. u austrijskim sjevernim zemljama, a zatim postupno u osta-
lim dijelovima monarhije (1. 01. 1812. god. u Vojnoj granici, ukoliko nije bila pod
francuskom okupacijom, 01.07.1814. god. u Karlovačkoj i Banskoj granici, 01. 05.
1815. god. u Istri i Gorici, 01.01.1816. god. u Dalmaciji, 01. 10. 1816. god. na oto-
cima Koločep, Korčula, Šipan, Lastovo, Vis, Mljet i Lopud, 01. 05. 1853. god. u
Hrvatskoj i Slavoniji, Ugarskoj, Srpskoj Vojvodini i Tamiškom Banatu). U dvade-
setom stoljeću je došlo do novela i to u austrijskom dijelu bivše carevine – prva
novela od 12.10.1914. god. koja je stupila na snagu sljedećeg dana, druga nove-
la od 22.06.1915. god. koja je stupila na snagu 25. 07. 1915. god. i treća novela od
19.03.1916. god. koja je stupila na snagu dva dana kasnije.9
Veliko značenje (barem za područje bivše države, a posebno Srbiju) ima
i Srpski građanski zakonik iz 1844. god. koji je praktično predstavljao neku vr-
stu prijevoda OGZ-a, a rad na tome je započet već 1829. god., dakle na samom
početku priznavanja samostalnosti unutarnje samouprave od strane Turske (tri
Hatti šerifa 1829–1833). U jednom od najpoznatijih djela pravne književnosti iz
bivše države navedena poveznica (i naglašena sličnost) se naglašava time što je
najprije navođen članak, odnosno paragraf iz OGZ-a i nakon toga odgovaraju-
ći članak iz Srpskog građanskog zakonika10 (npr. paragraf 1284. OGZ-a na temu
7 Nema zakonske definicije zakonika, pa nam preostaje samo rabiti teorijske definicije. Tih
definicija nema mnogo, a ona sadržana u djelu koje bi trebalo po naravi stvari biti reprezentativno
definira zakonik kao (lat. codex, engl. legal code / law code, statute book, njem. Gesetzbuch, franc.
Code) sustav zakonskih pravila koja uređuju određeno pravno područje (npr. Opći građanski zako-
nik, kazneni zakonici, Pomorski zakonik); niz zakona nastalih kodifikacijom određene grane pra-
va ili pravnog sustava. Vidjeti tako u: Pravni leksikon, Leksikografski zavod Miroslav Krleža, Zagreb,
2007, str. 1804.
8 Code civil je usvojen 21.03.1804. pod nazivom Code civil des Français, ponovno objavljen
1807. kao Code Napoléon, a posljednje službeno izdanje objavljeno je 1816.
9 V. tako i više o tome u: Hrvoje Kačer, Blanka Kačer, Razlozi pro et contra donošenja
hrvatskog građanskog zakonika, XIV majsko savjetovanje Suvremeni pravni promet i usluge, Pravni
fakultet u Kragujevcu, Kragujevac, 2018, str. 819–833.
Mihajlo Vuković, Pravila građanskih zakonika s naknadnim propisima, sudskom praksom,
10
napomenama i podacima iz literature, Školska knjiga, Zagreb, 1961.
620
prihoda dosmrtnog uzdržavanja odgovara članku 796. Srpskog građanskog zako-

nika). Drugi građanski zakonik (neovisno što ga je teško podvesti pod formula-
ciju veliki europski građanski zakonici) kojega svakako treba spomenuti je Opći
imovinski zakonik za knjaževinu Crnu Goru iz 1888. god. koji je u bitnom obilje-
žen kao djelo Valtazara Bogišića, zasigurno jednog do najvećih pravnika na ovim
prostorima svih vremena.
U 1896. god. je donesen Njemački građanski zakonik (Bürgerliches Gesetz-
buch – BGB) koji je stupio na snagu 01.01.1900. god.11 To je pravi prototip mo-
dernog građanskog zakonika koji nije prihvatio institucijski sustav, nego je uveo
tzv. pandektni sustav sastojeći od pet dijelova – opći dio, obvezno pravo, stvarno
pravo, obiteljsko pravo, nasljedno pravo.
Polazeći od naprijed navedenoga, jasno je da sva praksa i sva znanost ili teo-
rija koji se bave pitanjem dokazane ili predmnijevane krivnje spadaju u pravna
vrela ovog teksta. Ipak, neka djela je potrebno posebno izdvojiti. Pri tome misli-
mo na sve komentare Zakona o obveznim odnosima, te posebno na Skicu za Za-
kon o obligacijama i ugovorima Mihajla Konstatinovića12, doktorsku disertacija
Todora Ačanskog13, ključno djelo Mihajla Vukovića14, doktorsku disertaciju Zla-
tana Stipkovića15 i na neki način kao jedino potpuno novo djelo iz ovog područ-
ja ovogodišnji uradak Miodraga Orlića pripremljen za Savjetovanje pravnika u
Budvi.16
Pravno vrelo su i baš sve pravne norme koje se, izravno ili neizravno, bave
pitanjima krivnje.
(KRATAK) POVIJESNI PREGLED
Gledano iz perspektive velike većine današnjih pravnika koji su još uvijek

aktivni (dakle nisu u mirovini), kako smo već naveli, izgleda kao da je princip
predmnijevane krivnje nešto što postoji, ne samo danas, nego praktično oduvijek,
11 Treba uočiti kao pozitivno dug vacatio legis.
12 Mihailo Konstatinović, Obligacije i ugovori – Skica za zakonik o obligacijama i ugovorima,
NIU Službeni list SRJ, Beograd, 1996, edicija Klasici Jugoslavenskog prava (u daljnjem tekstu: Skica
ili Skica Mihajla Konstatinovića).
13 Todor Ačanski, Pretpostavljena krivica kao osnov odgovornosti za štetu prema saveznom
Zakonu o obligacionim odnosima, Novi Sad, 1980., doktorska disertacija obranjena na Pravnom
fakultetu Univerziteta u Novom Sadu.
14 Mihajlo Vuković, Odgovornost za štete, drugo dopunjeno izdanje, Prosvjeta, Zagreb, 1971.
Zlatan Stipković, Protupravnost kao pretpostavka odgovornosti za štetu, Zagreb, 1988.,
15
doktorska disertacija obranjena na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu.

16 Miodrag Orlić, Sistem pretpostavljene krivice ili krivica kao pogrešno ponašanje, op. cit.
621
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
to nadalje znači da je današnje (hrvatsko, a pored njega i mnoga druga, pa tako i

sva ona na području bivše države) samo logičan nastavak onoga što je postojalo,
najprije u bivšoj državi, a onda i prije nje. Pri tome je dosta važno uočiti i činjeni-
cu što tzv. prijelazne i završne odredbe hrvatskog Zakona o obveznim odnosima,
kako iz 1991. tako i iz 2005., sadrže samo nekoliko članaka, s logičnim i točnim
objašnjenjem tako malog broja prema kojemu je tako zato što promjena sustava
iz socijalizma u kapitalizam nije po naravi stvari značila veliku promjenu za po-
dručje obveznih ili obligacionih odnosa (samo primjera radi, ključni hrvatski za-
kon za stvarna prava17 na oko 3 puta manjem broju članaka cjelokupnog teksta
sadrži u ovom dijelu prijelaznih i završnih odredbi 10 puta više članaka jer se baš
na području stvarnog prava pokazala bit promjene sustava).
Prava istina je da je sve ono što obično smatramo razvijenom Europom ili
razvijenim Zapadom bilo i ostalo područje koje je prednost ne samo davalo, nego
i još uvijek daje upravo onome što u današnjem hrvatskom, ali i srpskom pravu,
ne postoji. To znači da je za to područje, uključujući sve velike građanske zako-
nike18, temeljni princip onaj dokazane krivnje, a nikako ne onaj predmnijevane
krivnje. Jedini pravi izuzetak predstavlja rusko pravo, koje se i ne smatra europ-
skim pravom, a još manje vrlo razvijenim pravom, i to ne samo u odnosu na vri-
jeme današnje Rusije, ne samo u odnosu na vrijeme bivšeg Sovjetskog saveza,
nego seže još u vrijeme tzv. carističke Rusije, dakle u dosta daleku povijest.
Naravno, kada kažemo da zapadni sustavi preferiraju sistem dokazane kriv-
nje, to još uvijek ne znači da bi se radilo o pravilu koje nema iznimki, odnosno
koje ne trpi iznimke. Konačno, čitav niz tih iznimki je predviđen već u austrij-
skom općem građanskom zakoniku ili OGZ-u.
Vrlo je značajno uočiti da i sistem predmnijevane krivnje poznaje iznimke
od tog općeg pravila, pa je tako i za čitavo područje bivše države, dakle i hrvatsko
i srpsko pravo moguće tvrditi da svi slučajevi objektivne odgovornosti, dakle od-
govornosti bez krivnje, predstavljaju iznimku od općeg pravila.
Činjenica koju nije moguće negirati je da upravo sistem predmnijevane
krivnje u hrvatskom pravu “zaslužan” za to da, osim jedne vrlo eksploatirane od-
luke Ustavnog suda Republike Hrvatske19, praktično i ne postoji sudska praksa
17 Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (NN 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00,
114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 143/12, 152/14, 81/15 – pročišćeni tekst, 94/17
– u daljnjem tekstu: ZV ili Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima). Prethodio je Zakon
o osnovnim vlasničkopravnim odnosima (S.L. SFRJ 6/80 i 36/90, NN 53/91 – u daljnjem tekstu:
ZOVO).
18 Code civil, Codice civile, ABGB, BGB.
19 Hrvoje Kačer, Jedna novija odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske o objektivnoj odgovo-
rnosti u medicini, Hrvatska pravna revija, broj 4 / 2008, str. 35–40.
622
koja bi se odnosila na objektivnu odgovornost u medicini, iako je potpuno sigur-

no da postoje mnogi slučajevi koji su, zapravo, školski primjer moguće primjene
takve odgovornosti. Naime, sudovima je očito lakše primijeniti predmnjevu kriv-
nje i zaključiti da je tuženik nije uspio oboriti (radi se o oborivoj, a ne neoborivoj
predmnjevi). Inače, naprijed navedena odluka Ustavnog suda RH se odnosi na je-
dan slučaj u kojem je došlo do toga da su sudovi smatrali da su galvanske stru-
je u postupku terapije u bazenu opasna stvar. Ne negirajući naravno navedeni za-
ključak, treba se upitati ako su galvanske struje opasna stvar, kako onda takvog ili
sličnog zaključka nema kod svekolikog kirurškog instrumentarija, kod bušilice u
stomatologiji, kao i općenito kod svega onoga gdje su u uporabi alati čiji dio je so-
fisticirana oprema, da o robotima i ne govorimo.
Malo je poznato da je i rad na (tada budućem) Zakonu o obveznim odnosi-
ma iz 1978. god. ne samo započeo, nego i dugo trajao na način da je bio prihvaćen
model ili sistem dokazane krivnje. Potkomisija za izradu Civilnog kodeksa o obli-
gacionopravnim odnosima20 je svoju prvu sjednicu imala 11.12.1969. god., a na
IV sjednici održanoj u Zagrebu 9–10.11.1970. god., bez posebne diskusije, je pri-
hvaćen predloženi tekst članka 123. koji je preuzet iz Skice Mihajla Konstantino-
vića i glasi: “Tko drugome prouzrokuje štetu svojom krivicom dužan je nadoknadi-
ti je.” Isto stanje je trajalo i za vrijeme 5. i 6. sjednice Potkomisije koje su održane
početkom 1972. god.21. Bilo je tako unatoč tome što je jedan značajan broj prav-
nih teoretičara (pa i nekih koji su bili članovi navedene Potkomisije) u međuvre-
menu, a posebno na jednom simpozijumu o građanskoj odgovornosti održanom
1966. god., jako zagovarao promjenu i usvajanje sistema predmnijevane krivnje22.
Nažalost, nije poznato (može se samo nagađati) ni kada, ni s kojim glavnim akte-
rima, je došlo do nagle promjene in favorem predmnjeve krivnje23.
U usvojenom tekstu Zakona o obveznim odnosima iz 1978. god. prihvaćen
je princip predmnijevane krivnje, pri čemu je to sve zajedno “prošlo” kod zakono-
davnog tijela bez posebne rasprave, što je inače karakteristično za velike, tzv. si-
stemske zakone koje s pravom prati glas da ih se u raspravi baš i ne bi trebalo par-
20 U početnom sazivu kao predsjedavajući je bio određen profesor Borislav Blagojević, dok
su članovi bili (uglavnom također profesori pravnih znanosti) Martin Vedriš, Jelena Vilus, Živomir
Đorđević, Mihajlo Konstatinović, Aleksandar Minaković, Salim Muharemagić, Kiro Nikovski, Ivan
Puhan, Jakov Radišić, Jovan Radovanović, Petar Sekulić, Vladan Stanković, Obren Stanković i Josip
Studin. Sekretar ili tajnik je bio Ratko Slijepčević. Vidjeti tako u: Miodrag Orlić, op. cit., str. 9.
21 Miodrag Orlić, op. cit., str. 7.
22 Vidjeti izvatke iz izlaganja Borislava Blagojevića, Bogdana Loze, Slavka Carića, Milana
Brkića – Miodrag Orlić, op. cit., str. 10–11, bilješke broj 6–9.
23 Miodrag Orlić, op. cit., str. 8. i dalje.
623
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
cijalno mijenjati da se ne dogodi neka posljedica koja većini, barem prima facie,
nije prepoznatljiva.
RAZLOZI PRO ET CONTRA ZA OBA PONUĐENA RJEŠENJA

Opći ili uvodni dio
Za razliku od mnogih drugih dvojbi koje postoje u hrvatskoj pravnoj teori-

ji i praksi općenito (npr. objektivna i subjektivna odgovornost, stečena prava, jed-
nakost pred zakonom, argumentacija u pravu….), pitanje dvojbe između doka-
zane i predmnijevane krivnje je ostalo u drugom planu. Nitko izrijekom ne tvrdi
da je to pitanje nevažno, ali o njemu se ne raspravlja.24 Možda bi bilo drukčije da
ne nedostaje jasan, konkretan povod za otvaranje rasprave, kao što bi bio npr. po-
četak rada na Hrvatskom građanskom zakoniku25, što u ovom trenutku (još) nije
realno. U Republici Srbiji (ali i još nekim državama) je stanje potpuno drukčije i
to je prigoda imati kvalitetne rasprave i u njima dati doprinos, a rezultat tih ra-
sprava će slobodno, bez opterećenja autorskim i sličnim pravima, biti na raspola-
ganju svima, od pojedinaca pa do svakog pojedinog zakonodavca.
Generalno, prilično je čudno što prihvaćanje principa predmjevane krivnje
predstavlja pristajanje uz normativu i praksu tzv. nekadašnjih socijalističkih dr-
žava26 na čelu sa Sovjetskim savezom. Ako je to bilo donekle čudno u doba biv-
še države, to je daleko čudnije danas, skoro trideset godina nakon osamostaljenja
i promjene od socijalizma u kapitalizam. Bilo bi logičnije da smo, kao i na mnogo
drugih pitanja (na svim područjima prava), slijedili i normativu i praksu razvije-
ne Europe27, ali to se, barem na primjeru dvojbe kojom se bavimo u ovom tekstu,
24 Iz razgovora s više članova hrvatske radne skupine za Zakon o obveznim odnosima koji
je donesen 2005. god. navedeno je samo potvrđeno, za razliku od niza drugih pitanja, pa tako i do-
spjelosti tražbine neimovinske (nematerijalne) štete, gdje je novo rješenje (dospjelost, posljedično
i zakonska zatezna kamata od trenutka štete, ne od prvostupanjske presude) uzrokovalo pravu
malu revoluciju u praksi u kojoj osiguravatelji kao u pravilu daleko jača strana više nisu zaintere-
sirani za odugovlačenje pa je, slijedom toga, bitno povećan i broj izvansudskih nagodbi i smanjen
broj parnica.
25 Nažalost, još nema ni suglasnosti da do toga uopće i dođe, više izgleda kao da se čeka na
Europski građanski zakonik, što smatramo potpuno pogrešnim. Vidjeti više o tome u: Hrvoje Kačer,
Blanka Kačer, op. cit., str. 819–833.
26 Tek onda, kada se napusti kriterij dokazane krivnje, kao što je učinjeno u ostalim socijali-
stičkim zemljama, neće biti prepreke da se upotrijebi samo jedna definicija nehaja. Mihajlo Vuković,
op. cit., str. 127.
27 & 1295. ABGB (OGZ): Svatko ima pravo iskati od štetnika da mu nadoknadi štetu, kojoj
je on kriv te mu je učinjena, bila šteta ta prouzročena stoga jer se prekršila kakva dužnost pogodbe-
624
nije dogodilo. Nemamo jasan odgovor i objašnjenje, ali činjenica određene nelo-
gičnosti, izvan svake dvojbe, postoji.
Po naravi stvari jasno je da je jedan bitan dio razloga pro et contra u kritici
drugog modela, kriterija ili principa, problem vidimo u tome što je malo argume-
nata koji se bave onim modelom za koji se zalažu, ne spominjući pri tome (ili ne
radeći to .tako da izgleda da se sve svodi na to) onaj drugi.
Generalno, lako je vremenski odrediti slijed različitih modela ili kriterija
odgovornosti. Nakon početnog razdoblja neodgovornosti došlo je razdoblje krv-
ne i sličnih osveta, tek kasnije se došlo do odgovornosti koju bi bilo moguće nazi-
vati pravnom odgovornošću. Primitivna prava svih država osnovu odgovornosti
nalaze u uzročnosti – odgovara se u svim slučajevima zbog prouzrokovanja po-
vrede, bez obzira je li povreda učinjena namjerno ili iz nepažnje, bez obzira tko
je počinitelj povrede (čovjek ili životinja). Primjenjivao se princip neograničene
uzročnosti28. Tek nakon toga, posebno i u velikim građanskim zakonicima, došlo
je do primjene principa dokazane krivnje, kasnije i predmnijevane krivnje.
Uvažavajući sve argumente na koje smo naišli, još smo uvjereniji da se sve
svodi na utvrđivanje koji od dva modela je pravedniji, a pravednost u širokom tu-
mačenju svakako obuhvaća i pravnu sigurnost. Tome svakako treba dodati i to da
su dopuštene i iznimke od općeg pravila.
Princip, sistem ili kriterij29 predmnijevane krivnje30
Princip predmnijevane krivnje nije prethodio onom dokazane krivnje, bilo

je upravo suprotno. Baš radi uočenih nedostataka principa dokazane krivnje doš-
lo je do novog principa, onog predmnijevane krivnje. U svojoj biti i svojoj jed-
nostavnosti moguće najtočnije djeluje tvrdnja da je ključni argument in favorem
predmnijevane krivnje samo određeno nezadovoljstvo nedostacima modela do-
kazane krivnje, na kojoj kritici se i dogodilo da princip predmnijevane krivnje
na ili neovisno od pogodbe; & 826. BGB glasi: Tko drugome namjerno počini štetu na način protivan
dobrim običajima, obvezan je drugome na naknadu štete; čl. 2043. Codice civile: Svaki čin, namjerni
ili iz nepažnje, koji drugima prouzroči protupravnu štetu, obvezuje onoga, koji je čin počinio, da štetu
nadoknadi; čl. 1382. Code civil: Bilo koji čin čovjeka koji drugome prouzroči štetu obvezuje onoga,
čijom je krivnjom nastao, da je popravi, v. tako u: Zlatan Stipković, Protupravnost kao pretpostavka
odgovornosti za štetu, doktorska disertacija obranjena na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu,
Zagreb, 1978, str. 25–30.
28 Todor Ačanski, op. cit., str. 25.
29 Mihajlo Vuković je rabio pojam kriterij – v. Miodrag Orlić, op. cit., str. 11.
30 Načelno, uz sve moguće ograde, za potrebe ovog teksta možemo kao sinonime jednako
rabiti više pojmova, pa tako i sistem, kriterij, model, moguće i još neki.
625
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
postane pozitivno pravo, kako u bivšoj državi tako i u (barem do sada) njezinim
sastavnicama.
Većina pravnih znanstvenika iz ovog područja prava prepoznala je Mihaj-
la Vukovića kao neku vrstu rodonačelnika ideje o prijelazu s principa dokazane
krivnje na princip predmnijevane krivnje31 u bivšoj državi. Upravo on je na tu
temu najviše i izlagao, najviše se za nju borio i na kraju i izborio. Naravno, nije on
bio jedini, za tu ideju su se zalagali i drugi, pa tako npr. Borislav Blagojević, Bog-
dan Loza, Slavko Carić, Milan Brkić. S ove vremenske distance ostaje nam samo
žaliti zašto ta dvojba (ma kakav rezultat u konačnici bio) nije rješavana javnom
raspravom uz sudjelovanje što više stručnjaka, kao npr. u Potkomisiji koju smo
već spominjali.
Mihajlo Vuković je polazio od ideje prema kojoj je krivnja bila skup psihič-
kih stanja koja služe kao pretpostavka da bi se moglo odgovarati za štetu32, dok je
nehaj definirao kao stanje čovjekove psihičke sfere.33 Vrlo je značajno istodobno
istražiti i treba li krivnju utvrđivati in abstracto ili in concreto. Prema Mihajlu Vu-
koviću, prednost ima in concreto jer je apstraktni nehaj mjerilo koje vrlo teško op-
terećuje trudbenike i to time što ne uzima u obzir individualnosti pojedinog rad-
nika, odnosno građanina.34 Za zaključiti je da je Mihajlo Vuković davao prednost
koncepciji subjektivne odgovornosti i da je krivnju shvaćao kao psihički feno-
men, uz tvrdnju da je prosuđivanje krivnje in abstracto nepravedno i zato ga tre-
ba odbaciti i zamijeniti s mjerilom in concreto. Ukazivao je i na to da kod kriterija
dokazane krivnje štetnika mimoilazi odgovornost kad se šteta događa bez kriv-
nje, ali i kad oštećenik ne uspijeva dokazati štetnikovu krivnju35 i zato taj sustav
treba napustiti. Isti autor je navedene razloge nazivao pravnima, a iste je razliko-
vao od onih šireg društvenog značenja.36 Pojednostavljeno, smatrao je da postoji
neravnomjerna suprotnost društva i pojedinca razvijena baš u vrijeme i radi eko-
nomskog liberalizma, pa kriterij dokazane krivnje pogoduje pretjeranom jačanju
čovjekovog samoopredjeljenja, što da je bilo pod utjecajem prirodnog prava kao
pravne koncepcije ekonomskog liberalizma.37 Slijedom navedenoga, Mihajlo Vu-
ković se zalagao ne samo za ukidanje dokazane krivnje i prihvaćanje predmnije-
32 Mihajlo Vuković, op. cit., str. 121.
36 Dosta je teško prihvatiti tu podjelu.
626
vane, nego i za uklanjanje objektivne odgovornosti38, a sve (pored ostaloga) zato

što je to učinjeno i u ostalim socijalističkim zemljama.39
Dosta je očito da je velika većina onoga što je Mihajlo Vuković nazivao
pravnim razlozima zapravo nešto što u prvom planu sigurno nema pravo i pravne
zakonitosti, nego neku vrstu političke prosudbe potpuno usklađene s tadašnjim
socijalističkim sustavom i idealistički zamišljenom ulogom radnika. Kada samo
izvršimo vremensku transformaciju u 21. st., odnosno u kapitalizam tog stoljeća,
lako je uočiti da se i radi i mora raditi o partnerskom odnosu radnika i poslodav-
ca u kojem ne stoji naprijed navedena teza Mihajla Vukovića kako je problem teš-
kog dokazivanja krivnje sasvim dovoljan da se taj sistem jednostavno “ukloni” iz
pravnog sustava.
Po našem mišljenju kao i obično, rješenje ipak treba tražiti negdje između
dva suprostavljena rješenja ili modela, što znači da nismo ni za isključivanje si-
stema dokazane krivnje, ali ni za to da osim tog sistema ne postoji ništa drugo.
Možda najjasniji argument protiv “uklanjanja” dokazane krivnje je baš vezivanje
te ideje uz uklanjanje iz sistema i objektivne odgovornosti. Danas je već potpuno
jasno da se polje primjene objektivne odgovornosti neminovno širi svakog dana
i da pravo pitanje ili dvojba nije prihvatiti ili ne prihvatiti objektivnu odgovor-
nost, nego u kojoj mjeri i pod kojim uvjetima ili ogradama prihvatiti ovu vrstu
odgovornosti. Konačno, nije nevažno uočiti i to da uklanjanjem dokazane krivnje
i uvođenjem one predmnijevane na neki način raste značenje uzročno posljedič-
ne veze, što je još jedno od vječno teških pitanja odštetnog prava.
Još jednu stvar kod principa predmnijevane krivnje treba izdvojiti i nagla-
siti jer je iznimno važna. Radi se o tome da, kako Mihajlo Vuković, tako i mnogi
drugi koji su ga slijedili, smatraju da je nužno utvrditi odnos štetnika in concreto.
Autori su očito previdjeli ograničenost današnjeg stupnja razvitka, pa su povje-
rovali da je moguće vjerodostojno istraživati i utvrditi što je konkretno utvrđe-
ni pojedinac u konkretnom slučaju konkretno mislio i radio, zašto je tako mislio i
radio, prema kome je tako mislio i radio… Takav zadatak spada i još će dugo spa-
dati u tzv. “mission impossible” , pa onda to znači da svi oni koji se zalažu za ovaj
model zapravo prihvaćaju da je on u jednom značajnom dijelu (krivnja in concre-
to) potpuno “feleričan”. Potpuno je jasno da takvo zadiranje u čovjekovu svijest,
barem za sada, pri postojećim ograničenjima kako znanosti tako i potrebnog in-
strumentarija, omogućava samo neku vrstu predmnjeve, možda čak i fikcije, a i u
jednom i u drugom slučaju su pravna sigurnost i vladavina prava daleko udaljene.
627
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Prihvatljiva nam je tvrdnja prema kojoj krivnja u građanskoj i kaznenoj sfe-

ri nije ista, ali to nije slučaj sa zaključkom prema kojemu baš iz toga razloga tre-
ba napustiti sistem dokazane krivnje u građanskom pravu. Ne možemo se nikako
složiti s tezom prema kojoj cilj kaznenopravne zaštite je borba protiv društvene
opasnosti, pa i kada nema štete dok je građanskopravna zaštita usmjerena na bor-
bu protiv šteta, pa makar društvene opasnosti i ne bi bilo.40 Naime, sve ovisi o
tome koju definiciju i društvene opasnosti i štete prihvaćamo. Prema našem mi-
šljenju, svaka šteta je društveno opasna, a sve ono što je društveno opasno pred-
stavlja barem potencijalnu ili buduću štetu.
Za zaključiti je da objektivno postojeći nedostatak sistema dokazane kriv-
nje (teškoće u dokazivanju tuženikove ili štetnikove krivnje) ni u kojem slučaju
nije dovoljan za “uklanjanje” tog modela i zamjenu istog sa sistemom predmnije-
vane krivnje.
Princip, sistem ili kriterij dokazane krivnje
Princip dokazane krivnje prihvaća da je dokazivanje krivnje težak i odgovo-

ran posao i da onaj tko je oštećen gotovo nikad nije u mogućnosti biti potpuno si-
guran da će dokazati nečiju krivnju, a ako je i dokaže da će uspjeti namiriti svoju
štetu. Međutim, to ni u kojem slučaju ne znači da princip dokazane krivnje koje-
mu je to svojstveno mora biti zamijenjen principom predmnijevane krivnje. To bi
moglo biti tako samo u slučaju objektivne prosudbe da su teškoće u dokazivanju
kao teret oštećenika daleko veći problem nego što je problem potencijalnog štet-
nika da obori predmnjevu krivnje, kao i da te teškoće u dokazivanju nije mogu-
će smanjiti na razumnu mjeru. Drugim riječima, sve je to lako moguće povezati i
s pitanjem pravednosti, a pravednost je u uskoj vezi s pravnom sigurnošću, barem
ako je široko tumačimo.
Izgleda nam da su brojni teoretičari, ali i poneki zakonodavac, odlučujući
se za predmnjevanu krivnju (a ne onu dokazanu), zapravo na neki način “pobrka-
li lončiće”. Gotovo ništa u životu, pa tako ni u pravu, nije jednostavno. Ta konsta-
tacija, koja je više nego istinita, za svoju posljedicu mora imati sustavno, stručno
i temeljito istraživanje najboljeg mogućeg rješenja pri čemu su korisni “alati” npr.
odstupanja od isključivog modela (za što zakonodavac i nema posebnih ograniče-
nja), ali i davanje prednosti osnovnom modelu koji zahtijeva manje odstupanja.
Ako je potpuno jasno koji model favorizira oštećenika (predmnijevana krivnja),
a koji štetnika (dokazana krivnja), tada treba vrlo jasno i vrlo selektivno utvrditi
koje su to situacije u kojima treba nekoga posebno zaštititi. Npr. prilično je jasno
628
da to treba učiniti s radnikom, vezano za prava iz radnog odnosa. Poseban slučaj

predstavljaju opasne stvari i opasne djelatnosti koje su danas objektivno stečevi-
na ukupnog modernog prava i teško nam je uopće zamisliti da bi se neki moder-
ni pravni sustav odrekao objektivne odgovornosti. Kada bi to i bilo tako, potpuno
je sigurno da se mi tom rješenju ne bismo priklonili. Ako pođemo od prihvaćanja
za određene slučajeve objektivne odgovornosti, ako prihvatimo kao iznimku od
općeg pravila predmnijevanu krivnju, npr. u radnim sporovima, tada ne vidimo
ni jedan razlog koji bi nas uvjerio u prednosti kao općeg pravila sustava predmni-
jevane krivnje pred onim dokazane krivnje.
Pored ostalih argumenata to su i argumenti pravednosti i pravne sigurno-
sti, jer je potpuno suprotno tim načelima ako se nekoga obveže na plaćanje šte-
te samo zato što nije uspio “srušiti” predmnjevu krivnje.41 Vjerujemo u ispravnost
osnovne teze prema kojemu, barem sada, u 21. st., svatko mora biti spreman štititi
svoju imovinu, jer je ona notorno mogući objekt raznih napada. Onoga tko to na
prikladan način i u prikladnom opsegu učini (npr. kupi alarmni uređaj koji je do-
stupan prema njegovim mogućnostima plaćanja, tko pažljivo zaključava vrata sta-
na, tko pažljivo vozi automobil i sl.) svakako treba zaštititi i to je potpuno praved-
no. A contrario, onoga tko takva pravila ne poštuje nije potrebno posebno štititi,
pa ni predmnjevanom krivnjom.
Nedostatak modela dokazane krivnje treba istražiti i pronaći rješenja koja
ga ili uklanjaju ili minoriziraju, a to se nalazi, vjerujemo, baš u krivnji in abstracto
koju, po naravi stvari, nije teško dokazati i vrlo je objektivna i realno primjenjiva i
provjerljiva, dakle sve suprotno (barem na današnjem stupnju razvitka) od onoga
kada je to krivnja in concreto
ZAKLJUČAK
U ovom radu smo pokušali istražiti prednosti i nedostatke dva modela od-
govornosti, odnosno krivnje. Prvi je onaj o dokazanoj krivnji koji (s više ili manje
iznimki) preferiraju veliki građanski zakonici i općenito države razvijene Europe,
dok drugi (princip predmnijevane krivnje) kao opće pravilo preferiraju današnja
Rusija i države bivše sastavnice Sovjetskog Saveza, te bivše sastavnice SFRJ kao
bivše države njezinih sastavnica, pa tako i Republika Hrvatska.
Potpuno je nejasno, u situaciji promjene sustava i “bježanja” od svega so-
cijalističkog i bliskog bivšoj državi i prihvaćanja svega kapitalističkog, ponekad i
41 Naravno, ne mislimo da je u skladu s načelom pravne sigurnosti ako netko ne ostvari pra-
vo na naknadu štete jer nije uspio dokazati krivnju štetnika, to nam ipak izgleda barem malo blaži
problem.
629
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
vrlo nekritički, da nova vlast pri opciji ili dokazane ili predmnijevane krivnje (a
posljedično i krivnje in abstracto ili in concreto) prihvati nešto poznato i priznato
samo u društvenom okruženju iz kojeg se upravo izašlo (uz naglašenu želju preki-
da veza s onim što je bilo prije), a odbije vratiti ono što prihvaća razvijena Europa
kojoj silno teži. Da stvar bude još gora, taj problem je stručnoj javnosti ostao “is-
pod radara”, pa ogroman broj pravnika ni ne zna za navedenu dvojbu, nego jed-
nostavno prihvaća status quo. Kada kažemo da ne zna za tu dvojbu, onda to zna-
či da još manje zna da smo na tako važnom polju odbili slijediti zapadne uzore i
umjesto toga prihvatili jedno, možemo slobodno kazati, potpuno istočno ili čak i
potpuno socijalističko rješenje.
Naravno, ne želimo, ni u istraživanje ni u zaključke, unositi nepravne ra-
zloge kao što je to npr. učinio Mihajlo Vuković. To nam je olakšano time što smo
sigurni da i onih pravnih in favorem dokazane krivnje (a oni su po naravi stva-
ri protiv predmnijevane krivnje) ima više nego dovoljno. Prije nego što dođe do
neke štete, postoje potencijalni štetnik i potencijalni oštećenik. I jedan i drugi
znaju ili moraju znati da mogu dospjeti u tu pravnu ulogu, što znači i imaju obve-
zu za to se pripremiti42. Naravno da više treba žaliti onoga tko postane oštećenik
nego onoga tko postane štetnik, ali to žaljenje ne smije utjecati na odabir štetni-
ka. Ratio našeg postupanja i odabira modela mora biti u tome da ozbiljno uzme-
mo u obzir da je najopasniji propust koji možemo učiniti da smatramo kao štet-
nika onog tko to nije, a sistem predmnijevane krivnje upravo potiče stvari u tom
pravcu. Točno je da je teško dokazati krivnju, ali je jednako tako točno i da je
jednako teško otkloniti predmnjevu krivnje, neovisno o njenim mogućim stup-
njevima. Nije bez značenja ni to što sistem predmnijevane krivnje i objektivno i
subjektivno sužava prostor za objektivnu odgovornost, a to uslijed gotovo nevje-
rojatnog razvitka tehnologije, znanosti i općenito društva, nije prihvatljivo. Koli-
ko je god već vrlo dugo svima jasno da je automobil u pokretu opasna stvar, toliko
je danas u 21. st. jasno ili bi barem moralo biti jasno da je opasna stvar (što zahti-
jeva objektivnu odgovornost) i robot koji se upotrebljava u čitavom nizu različi-
tih situacija, od tvornice, preko domaćinstava, pa do čak i samostalnog izvođenja
određenih medicinskih operativnih zahvata. Pravo se razvija i mora se razvijati,
napredak počiva i na učenju iz onoga što se događalo i dogodilo u prošlosti, nije
nemoguće da se ponekad učini korak natrag da bi nakon toga slijedila dva napri-
jed, svakako je najgore nekritički “preskakati” probleme ili ih, jednostavno, ne uo-
42 Npr., dobar primjer je mini kamera namijenjena primarno automobilima s opsegom sn-
imanja 360 stupnjeva koja minimalizira opasnost da su slučaju sudara bude nejasno tko je kome
oduzeo prednost i sl. Cijena je pristupačna, pa je vrlo vjerojatno da bi razuman čovjek taj uređaj
morao imati u vozilu.
630
čavati. Možda se pokaže (što nikako ne bismo voljeli) da je pitanje predmnije-

vane i dokazane krivnje problem koji postoji, ali se o njemu ne raspravlja ili se
vrlo malo raspravlja, samo vrh ledene sante. Ako bude tako, to će nas sve obveza-
ti samo raditi, istraživati, predlagati još i više, a ako je to ili jedini takav problem
ili jedan od malog broja takvih problema, trebamo biti iskreno zahvalni što ima-
mo veliku sreću i razmjerno dovoljno vremena da ono što treba popraviti stvar-
no i popravimo.
U svakom slučaju, pažljivo prateći ne samo zakonodavce, nego i teoriju i
praksu, lako je uočiti da i unatoč hrvatskom pozitivnom pravu koje propisuje
predmnijevanu krivnju i koje ima i tradiciju krivnje in concreto iz razvijenih drža-
va Europe, nezaustavljivo nadire modus operandi prema kojemu se u građanskom
pravu (sasvim drugo je kazneno, ali to nije tema rada) neće ni pokušati utvrđiva-
ti ono što je gotovo nemoguće, dakle što je to bilo u nečijoj glavi ili duši – umjesto
toga će se istraživati in abstracto, što znači utvrditi ponašanje razumnog čovjeka
i koliko je (ako je) potencijalni štetnik odstupio od tog ponašanja. To je nešto što
sud, koji nije svemoguć, može utvrditi i to onda nije ni pogađanje ni nagađanje,
nego egzaktan postupak utemeljen na pravim zasadama pravne znanosti i struke.
Iz naprijed iznesenih razloga zalažemo se da prvom prigodom bude u
hrvatskom pravu otvorena rasprava o usporedbi sistema dokazane krivnje i
predmnijevane krivnje, bez nepotrebne žurbe, ali nadajući se tome u dogledno
vrijeme. Kada je već ovako “potrošeno” gotovo trideset godina od promjene su-
stava (kada je bilo više nego za očekivati na povratak na dokazanu krivnju), teško
je povjerovati da će se modus operandi tako skoro promijeniti. Međutim, to nas
neće spriječiti poticati znanstvenu raspravu na ovu temu.
BLANKA KAČER, Ph.D.,

University of Split, Croatia
PROVED OR PRESUMED CULPABILITY
Summary
The paper deals with the question which model of responsibility should be preferred - that of
proven guilt or that of presumed guilt. The model of the presumed guilt, which has been accepted in
Croatian positive law, has been criticized and is given preference to the model of proven guilt in ab-
stracto rather than in concreto, while maintaining cases of objective liability.
Key words: liability, blame, damage, injured person, injurer
631
ANDREJA KATANČEVIĆ
DAMNUM IN TURBA DATUM

Članak se bavi privatnim pretorskim deliktom štete nanete u metežu, a posebno pita-
njima datiranja edikta kojim je on uveden, pod kojim uslovima se primenjivao, kao i njego-
vim poređenjem sa drugim srodnim deliktima.
Rezultati pokazuju da je verovatno donet u periodu od sedamdesetih godina pa do
kraja prvog veka p.n.e., te da je za njegovu primenu bilo potrebno nanošenje štete u nemiri-
ma u kojima učestvuje grupa ljudi. Kazna je bila dvostruka vrednost oštećene stvari u roku
od godinu dana, a jednostruka posle toga. Specifičnost procene kod tog delikta je računanje
roka od trenutka kada se tužba mogla podići. Predviđena je i noksalna odgovornost vlasni-
ka samo za delikt njegovog roba, ali ne i sina. Tužba se mogla kumulirati sa akvilijanskom i
tužbom iz injurije.
Upotrebljene metode su jezičko, istorijsko i sistemsko tumačenje fragmenta Ulpijano-
vog komentara pretorskog edikta D.47.8.4.
Ključne reči: damnum, turba, delictum, poena, rimsko pravo
UVOD
Kraj drugog i prvi vek pre n.e. su u starom Rimu bila nemirna vremena.
Rim je postao carstvo koje se prostiralo na tri kontinenta, a još uvek je imao po-
litičku strukturu polisa. Iako je bio republika, u rukama pojedinaca se koncentri-
sala velika ekonomska i neformalna politička moć, dok su stotine hiljada građa-
na postali gradski proleterijat. Država nije imala efikasan instrument sile, koji bi
Dr Andreja Katančević, vanredni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu.
633
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
mogao da obezbedi sigurnost brojnom gradskom stanovništvu. Fizičko nasilje je

postalo uobičajeno.1 Ono se nije prikazivalo samo u javnim spektaklima, kojima
je trebalo privući biračko telo. Primenjivano je i u okviru sudskog postupka koji
se još uvek oslanjao na samopomoć2, ali i kao sredstvo političke borbe. U to vre-
me su već vekovima postojala krivična dela, ali i privatni delikti kojima se štiti-
la čast (iniuria) i imovina (furtum, damnum iniuria datum). Međutim, ti instituti
nisu bili dovoljni da spreče nasilje. Stoga su rimski magistrati to pokušavali dono-
šenjem novih propisa. Tako je skupština donela nekoliko zakona kojima se sank-
cionisalo nasilništvo.3 Tome su i pretori u svom ediktu dodali tužbe, kojima su se
borili protiv upotrebe sile u javnosti.4Ovaj rad se bavi jednom od takvih pretor-
skih tužbi.
EDIKT
O tužbi de damno in turba dato izgleda da je ostalo samo jedno svedočan-

stvo. Nalazi se u Ulpijanovom komentaru pretorovog edikta. Taj pravnik je bio ne
samo jedan od najistaknutijih rimskih jurisprudenata svih vremena, već i preto-
rijanski prefekt i glavni savetnik Aleksandra Severa i, za vladavine tog cara, fak-
tički gospodar carstva.5 Njegova fragmentarno sačuvana dela su jedan od glavnih
izvornika pravne romanistike, jer je on neretko navodio i kritikovao tuđa mišlje-
nja, ali izgleda i pisao o onome o čemu drugi nisu. Tako je od njega ostao i sledeći
citat teksta pretorovog edikta:
D.47.8.4.pr.Ulpianus libro 56 ad edictum:Praetor ait: “Cuius dolo malo in tur-
ba damnum quid factum esse dicetur, in eum in anno, quo primum de ea re experi-
undi potestas fuerit, in duplum, post annum in simplum iudicium dabo”.6
Kako pretor kaže, on predviđa tužbu in duplum protiv onoga ko je učinio
štetu u metežu (in turba). Šta je to turba, pokušao je da objasni Labeon7 dva veka
1 Andrew William Lintott, Violence in Republican Rome, Oxford, 1968, str. 175–203.
2 Ibidem, str. 22 i 27.
3 Ibidem, str. 107–124.
4 Udo Ebert, Die Geschichte des Edikts de hominibus armatis coactisve, Heidelberg, 1968, str. 16.
5 Dosad najobimniji rad o njemu je TonyHonoré, Ulpian: Pioneer of Human Rights, Oxford,
2002.
6 https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr, 9.9.2019. “Pretorkaže: “Protiv onoga za koga se
tvrdi da je učinio štetu u metežu, dozvoliću tužbu na dvostruku vrednost u roku od jedne godine,
od kada ju je moguće podići, a posle godine na jednostruku vrednost.””.
O tom pravniku Wolfgang Kunkel, Die Römischen Juristen. Herkunft und soziale Stellung,
7
Кöln Weimar Wien, 2001, str. 10.
634
A. Katančević: Damnum in turba datum
pre nego što je Ulpijan napisao svoj komentar edikta. Mlađi kolega je naveo mi-
šljenje starijeg i saglasio se sa njim:
D.47.8.4. Ulpianus libro 56 ad edictum: 1. Hoc edictum de eo damno pro-
ponitur, quod quis in turba dedit. 2.Turbam autem appellatam Labeo ait ex gene-
re tumultus idque verbum ex Graeco tractum apo toy qornbein [id est: a tumultu-
ando]. 3.Turbam autem ex quo numero admittimus? Si duo rixam commiserint,
utique non accipiemus in turba id factum, quia duo turba non proprie dicentur:
enimvero si plures fuerunt, decem aut quindecim homines, turba dicetur. Quid ergo,
si tres aut quattuor? Turba utique non erit. Et rectissime Labeo inter turbam et
rixam multum interesse ait: namque turbam multitudinis hominum esse turbatio-
nem et coetum, rixam etiam duorum. … 12. Docereque actor in turba damnum esse
datum debet: ceterum si alibi datum sit quam in turba, cessabit haec actio.8
Obojica pravnika se saglašavaju da postoji razlika između meteža u kome
učestvuje više ljudi (kao primer Ulpijan navodi desetoricu i petnaestoricu) i obič-
ne svađe u kojoj participiraju dvojica (trojica ili četvorica). Samo u prvom slučaju
ima mesta za primenu edikta. Međutim, nije ostalo definisano koliki je najmanji
broj ljudi potreban da bi se nešto smatralo metežom, te bi se on kretao između če-
tiri i deset. Čini se da rimski jurisprudenti nisu želeli da definišu taj detalj, već su
ga prepustili oceni u svakoj konkretnoj situaciji.
KAZNA
Tužba pripada kategoriji privatnih penalnih tužbi. Tako se ona pokreće ex

privato, a od učinioca se ne naplaćuje naknada štete, već kazna, i to u korist ošte-
ćenog. O kazni Ulpijan u produžetku kaže:
D.47.8.4. Ulpianus libro 56 ad edictum: 7. Idcirco illud quidem edictum prop-
ter atrocitatem facti quadrupli poenam comminatur, at hoc dupli. 8. Sed et hoc et
illud intra annum tribuit experiundi facultatem: post annum in simplum competit.
9. Loquitur autem hoc edictum de damno dato et de amisso, de rapto non: sed supe-
riori edicto vi bonorum raptorum agi poterit. 10. Amissa autem dicuntur ea, quae
8 https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr, 9.9.2019. “1. Taj edikt se odnosi na onu štetu,
koju je neko naneo u metežu. 2. Labeon kaže da je metež (turba), nazvan prema opštijem pojmu
nemira (tumultus), što dolazi iz grčkog apo toy qornbein, što znači “izazvati nemir”. 3. Koji broj [lju-
di] je potreban da bi smatrali da postoji metež? Ukoliko bi dvojica počela svađu, ne možemo sma-
trati da je to metež, jer se dvojica ne mogu nazvati metežom. Suprotno, ukoliko bi ih bilo više, de-
set ili petnaest ljudi, to bi se smatralo metežom. Šta onda ukoliko su trojica ili četvorica? Tu neće
biti metež. Labeon je vrlo lepo rekao da postoji velika razlika između meteža i svađe. Naime, metež
je okupljanje i nemir mnogo ljudi, a svađa samo dvojice. ... 12. Tužilac treba da dokaže da je šteta
učinjena u metežu. Inače, ukoliko je šteta učinjena drugačije, a ne u metežu, nema tužbe”.
635
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
corrupta alicui relinquuntur, scissa forte vel fracta. 11. Haec autem actio in factum
est et datur in duplum, quanti ea res erit: quod ad pretium verum rei refertur. Et
praesentis temporis fit aestimatio: et semper in duplum intra annum est.9
Tužba se razlikuje od one iz rapine, koja se podiže za organizovanom si-
lom (hominibus coactis) oštećene i otete stvari. Dok se ovde radi o šteti nanetoj od
strane pojedinca u metežu, tamo je reč o šteti ili otimačini koju učini organizova-
na kriminalna banda. Stepen društvene opasnosti je drugačiji, te je i kazna za ra-
pinu viša u odnosu na onu za štetu učinjenu u metežu (četvorostruka vrednost
prema dvostrukoj).
Tužba ima nesumnjivo penalni karakter, koji se ogleda u više aspekata.
Prvo, tužba ima takvu prirodu i stoga što se može kumulirati sa drugim pe-
nalnim tužbama, iako se to izričito ne kaže. Tako se, u slučaju nanošenja štete u
metežu, može podići i akvilijanska tužba. Čak bi se moglo reći da bi ona mogla da
se podnese u skoro svim slučajevima zajedno sa actione de damno in turba dato,
uzimajući u obzir to da je za akvilijansku odgovornost dovoljan i nehat.
Drugo, kazna je višestruka vrednost oštećene stvari u roku od godinu dana.
Međutim, penalni karakter ostaje i po isteku tog roka, kada se može zahtevati
samo jednostruka vrednost. Kako se u Ulpijanovom tekstu kaže, vlasniku ostaju
(relinquuntur) oštećene stvari, odnosno njihovi ostaci, koji mogu imati određenu
vrednost. Uz njih, vlasnik dobija i punu vrednost stvari, te na taj način može biti
obogaćen utuženjem delikta koji je pretrpeo. U tome tužba liči na akvilijansku.
Procena vrednosti se vrši prema vrednosti stvari u trenutku donošenja pre-
sude, odnosno vršenja procene (praesentis temporis). U tome ta tužba odstupa od
pravila Akvilijevog zakona, gde se procena vršila prema najvećoj vrednosti stva-
ri u poslednjih godinu ili trideset dana, koja nije morala da odgovara onoj u tre-
nutku procene, bilo zato što je stvar u tom roku oštećena bez učešća štetnika, ili je
promenjena njena tržišna vrednost.
Rok podizanja tužbe teče od onda kada ju je moguće podići. On je, kako
prema Ulpijanovim navodima izgleda, tako određen samim pretorovim ediktom
kojim je tužba uvedena. U izvorima nema daljih komentara ove posebnosti, ali se
9 https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr, 9.9.2019. “7. Stoga prvi edikt zbog okrutnosti
učinjenog predviđa četvorostruku kaznu, a ovaj dvostruku. 8. Ali oba edikta takvu mogućnost doz-
voljavaju u roku od godinu dana od mogućnosti podizanja tužbe. Posle godine dana, dozvoljava se
tužba na jednostruku vrednost. 9. Ovaj edikt govori o šteti koja je učinjena i pretrpljena, a ne i o on-
ome što je oteto. Prema prethodnom ediktu je moguće tužiti i za dobra koja su silom oteta. 10. Pod
pretrpljenom štetom se podrazumeva slučaj kada nekome nešto ostane oštećeno, slučajno izlomlje-
no ili polomljeno. 11. Ta tužba je in factum i glasi na dvostruku vrednost te stvari. To se odnosi na
stvarnu cenu stvari. Procena će biti prema trenutnoj vrednosti (u trenutku donošenja presude), a
uvek je dvostruka u roku od godine dana”.
636
može pretpostaviti o čemu je bilo reč. Naime, pretor je uzeo u obzir mogućnost
da u nesigurnim vremenima, takvu tužbu neće biti moguće podići uvek i pro-
tiv svakog. Ne treba zaboraviti da je u vreme donošenja edikta početak sudskog
postupka bio uslovljen dolaskom tuženog pred pretora, što je obezbeđivao tuže-
ni svojom samopomoću. Takođe se treba setiti da je učinilac, baš kao i oštećeni,
mogao biti i odsutan, tj. van Rima, zbog učešća u vojnom pohodu npr. Tako je tu
pretor predviđao mogućnost osude in duplum godinu dana posle objektivne mo-
gućnosti podizanja tužbe, kako takva stroža odgovornost ne bi mogla da bude iz-
begnuta.
OBLICI DELIKTA
Pretorski delikt štete prouzrokovane u metežu je kazuistički razrađen u kla-

sičnoj jurisprudenciji. Stoga se može govoriti o nekoliko njegovih različitih obli-
ka. Ne postoje svedočanstva o tome da se kazuistikom na tom polju bavio nego
drugi osim Ulpijana, ali se takva mogućnost ne može sa sigurnošću ni isključiti.
Ulpijan, između ostalog, kaže:
D.47.8.4. Ulpianus libro 56 ad edictum: 4. Hoc autem edicto tenetur non so-
lus, qui damnum in turba dedit, sed et is, qui dolo malo fecerit, ut in turba da-
mni quid daretur, sive illo venerit sive non fuerit praesens: dolus enim malus etiam
absentis esse potest. 5. Hoc edicto dicendum est etiam eum teneri, qui venit et in tur-
ba fuit auctor damni dandi, si tamen et ipse inter turbam fuit, cum damnum dare-
tur, et dolo malo fuit: nam et huius dolo malo in turba damni quid factum esse ne-
gari non potest.10
Čini se da tu Ulpijan razmatra ono što se u savremenoj pravnoj nauci na-
ziva podstrekavanjem.11 Prema slovu fragmenta, za štetu učinjenu u metežu od-
govarao bi i onaj ko bi je dolozno prouzrokovao (qui dolo malo fecerit). On odgo-
vara samo ukoliko je podstrekavao iz zle namere i to bilo da je sam učestvovao u
metežu ili bio odsutan.
O tome šta treba da bude obuhvaćeno umišljajem, Ulpijan kaže:
10 https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr, 9.9.2019. “4. Međutim, prema tom ediktu
ne odgovara samo onaj, ko u metežu učini štetu, već i onaj, ko iz zle namere učini da šteta bude
učinjena u metežu, bilo da je sam došao, bilo da nije bio prisutan. Naime, zla namera je takođe
moguća i kod odsutnog. 5. Tim ediktom je predviđeno da odgovara i onaj ko dođe i u metežu pod-
stakne činjenje štete, ukoliko je sam bio u metežu, kada je učinjena šteta i imao zlu nameru. Naime,
ne može se negirati njegova zla namera u metežu, u kome je učinjena šteta.”.
11 Ebert to naziva “posrednim učiniocem”. U. Ebert, nav. delo, str. 47–48.
637
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
D.47.8.4.6. Ulpianus libro 56 ad edictum: Si quis adventu suo turbam con-

citavit vel contraxit, vel clamore vel facto aliquo vel dum criminatur aliquem vel
dum misericordiam provocat: si dolo malo eius damnum datum sit, etiamsi non ha-
buit consilium turbae cogendae, tenetur. Verum est enim dolo malo eius in turba
damni quid datum: neque enim exigit praetor, ut ab ipso sit turba convocata, sed
hoc, ut dolo alicuius in turba damnum datum sit. Eritque haec differentia inter hoc
edictum et superius, quod ibi de eo damno praetor loquitur, quod dolo malo homi-
nibus coactis datum est vel raptum etiam non coactis hominibus: at hic de eo da-
mno, quod dolo malo in turba datum est, etiamsi non ipse turbam coegit, sed ad
clamorem eius vel dicta vel misericordiam turba contracta est, vel si alius contraxit
vel ipse ex turba fuit.12
Tako za odgovornost po tužbi za štetu prouzrokovanu u metežu nije neop-
hodno da je učinilac izazvao nemire, namerno ili nenamerno, niti to da li je to
učinio neko drugi. Delinkvent je samo onaj čija je namera bila upravljena na na-
nošenje štete. U tome se taj delikt razlikuje od protivpravno prouzrokovane šte-
te. Na osnovu toga što Ulpijan razmatra takve primere se stiče utisak da je izazi-
vanje nereda u Rimu bilo čest slučaj. U dva uzastupna paragrafa se čak ponavljaju
načini kojima se izaziva takva pometnja: samim prisustvom, vikanjem, optuživa-
njem nekog ili izazivanjem sažaljenja. Ipak, ostaje sporno o kom istorijskom peri-
odu Ulpijan tu piše, svom ili vremenu donošenja edikta. Oba su bila turbulentna,
iako donekle različita. U prvom veku p. n. e. unutar grada nije postojao legalan i
legitiman instrument fizičke prinude koji je mogao da sprečava nerede, a krajem
drugog i početkom trećeg veka n. e. to je bila pretorijanska garda, koja je vrlo če-
sto i sama bila uzrok nemira i smene careva. Ulpijan je kao dvorski činovnik bio
svedok nasilnih promena na prestolu koja su usledila posle Komodove smrti i na-
javile anarhiju trećeg veka.
Ulpijan izlaže i o slučajevima delikta u kojima se javlja rob, kao neko ko
čini, ili na kome se čini šteta. Kao prvi takav primer on navodi sledeći:
12 https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr, 9.9.2019. “Odgovoran je i onaj koji svojim do-
laskom prouzrokuje ili podstakne metež, vikanjem ili drugim činjenjem ili dok otpužuje nekog ili
izaziva sažaljenje, ukoliko usled njegove zle namere bude učinjena šteta, bez obzira na to što nije
imao nameru da podstakne metež. Naime, zaista je usled njegove zle namere u metežu učinjena šte-
ta. Pretor ne vodi računa o tome ko je izazvao metež, već čijom zlom namerom je prouzrokovana
šteta. U tome je razlika između tog i prethodnog edikta, jer tamo pretor govori o šteti, učinjenoj od
strane zlom namerom okupljenih ljudi, ili otimačini, učinjenoj bez okupljanja bande, a ovde o onoj
šteti, koja je dolozno učinjena u metežu, iako štetnik nije sam načinio metež, već je njegovim vika-
njem, govorenjem ili sažaljenjem prema njemu nastao metež ili je neko drugi načinio metež, a on je
bio deo toga”.
638
D.47.8.4.13. Ulpianus libro 56 ad edictum: Si, cum servum meum Titius pul-
saret, turba fuerit collecta isque servus in ea turba aliquid perdiderit, cum eo qui
pulsabat agere possum, quippe cum in turba dolo malo damnum datum sit: sic ta-
men, si, ut damnum daret, ideo coeperat caedere. Ceterum si alia causa verberandi
fuit, cessat actio.13
Paragraf govori o šteti koju je vlasniku učinio sopstveni rob, ali kao posle-
dicu fizičkog napada u metežu. Nije sasvim jasno na koji je način šteta nastala, jer
se upotrebljava glagol perdo, perdere, koji može da znači i uništiti, ali i izgubiti, te
je rob, dok je u neredima tučen, ili sam oštetio stvar svog vlasnika (možda braneći
se), ili ju je možda u opštoj gužvi izgubio.14 Onaj ko je tukao roba je odgovoran za
štetu učinjenu u metežu, bez obzira na to što je nije direktno prouzrokovao. Izgle-
da da za Ulpijana nema dileme da je opisani način posrednog nanošenja obuhva-
ćen namerom učinioca, iako bi se tu pre moglo raditi o teškoj nepažnji, koja bi se
svakako izjednačavala sa umišljajem prema svojim pravnim posledicama.
Sledeći slučaj koji se opisuje je onaj u kome šteta nastaje na robu:
D.47.8.4.14. Ulpianus libro 56 ad edictum: Sed et si quis ipse turbam convoca-
sset, ut turba coram servum verberaret iniuriae faciendae causa, non damni dandi
consilio, locum habet edictum. Verum est enim eum, qui per iniuriam verberat, dolo
facere et eum, qui causam praebuit damni dandi, damnum dedisse.15
Reč je o interesantnom slučaju povrede fizičkog integriteta tuđeg roba. Rim-
sko pravo nije roba smatralo subjektom, već objektom prava, onako kao bi to bila
i svaka druga stvar. Međutim, ono nije ignorisalo činjenicu da je rob ipak čovek,
koji ima svest, volju i osećanja. Tako, s jedne strane, rob nije imao imovinu, pa bi
sve što bi stekao, to činio za vlasnika, niti je mogao da pokrene sudski postupak.
S druge strane, izjava volje odraslog roba je bila pravno relevantna i on je na
taj način mogao da zastupa vlasnika, a povreda tela i časti tuđeg roba je bila ka-
žnjiva u okviru privatnih delikata. Još je Zakon dvanaest tablica u okviru delikta
injurije predviđao kaznu za prelom kosti tuđeg roba, a Akvilijev zakon je povredu
13 https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr, 9.9.2019. “Ukoliko je Ticije tukao mog roba u
metežu, pa je taj rob u tom metežu nešto izgubio [uništio], mogu da tužim onoga koji ga je tukao,
pošto je svakako šteta nastala u metežu iz zle namere. To ukoliko je počeo da ga tuče [u metežu], a
šteta nastala. S druge strane, ukoliko ga je tukao iz drugog razloga, neće biti tužbe”.
14 Votson prevodi sa “to lost”. Alan Watson, The Digest of Justinian IV, Philadelphia, 1998,
str. 282.
15 https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr, 9.9.2019. “Edikt će se primeniti i u slučaju da
neko sam okupi ljude i izazove metež, da bi javno šibao roba s namerom da učini injuriju, a ne da
nanese štetu. Jer je tačno da onaj, ko šiba s namerom da uvredi, to čini iz zle namere, a da onaj, ko
obezbedi priliku da se nanese šteta, nanosi štetu”.
639
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
roba svrstavao u protivpravno učinjenu štetu. Za kazuistiku klasične jurispruden-

cije je fizičko kažnjavanje roba bez nanošenja trajne povrede bio redak oblik de-
likta injurije, za čije postojanje nije bila zahtevana namera učinioca.16 U isti delikt
je spadala i povreda reputacije roba. Naravno, u svim pomenutim slučajevima je
aktivnu legitimaciju imao vlasnik, a ne sam rob.
U paragrafu D.47.8.4.14. se radi o skupu koji je sazvan da bi se na njemu
tuđ rob kaznio. Iako je namera bila da se rob fizički kazni, a ne da se njegovom
vlasniku nanese šteta, ima mesta tužbi de damno in turba dato. Ukoliko bi neko
želeo da roba samo kazni, ali ga ipak i povredi, te time smanji njegovu vrednost,
možda bi se pre radilo o teškoj nepažnji, nego o umišljaju.
U tom slučaju bi imalo mesta za kumulaciju deliktnih tužbi. Osim tužbe za
štetu učinjenu u metežu, kojom bi se zahtevala jednostruka vrednost roba, tu bi
mogla da se podigne i tužba iz injurije sa procenom (actio iniuriarum aestimato-
ria).
Ulpijan nije zaboravio da pomene ni noksalnu tužbu:
D.47.8.4.15. Ulpianus libro 56 ad edictum: In servum autem et in familiam
praetor dat actionem.17
Od drugog veka p. n. e. u rimskom pravu je svaka presuda glasila na sumu
novca. Stoga je bilo bespredmetno tužiti lica koja nisu mogla imati imovinu, kao
što su robovi ili slobodni ljudi pod očinskom vlašću. Ukoliko bi neko od njih uči-
nio delikt, bio bi tužen njegov vlasnik ili paterfamilijas, koji je mogao da plati ka-
znu, ili preda učinioca oštećenom da mu je svojim radom otplati.18 Takva tuž-
ba je bila predviđena i u slučaju tužbe de damno in turba dato, ukoliko bi učinilac
bio rob. Kao i kod rapine, tu nije uzimana u obzir mogućnost noksalne tužbe pro-
tiv slobodnog učinioca, koji se nalazio pod očinskom vlašću. Tužba je izgleda bila
manjeg značaja od actionis vi bonorum raptorum, te je izostala detaljna elaboraci-
ja noksalne odgovornosti, koja se javlja u fragmentima posvećenim rapini.19
16 Andreja Katančević, “A Tort Protection of the Ownership Title to a Slave”, Possesio ac iura
in re (ed. M. Mikula et al.), Krakow, 2011, str. 39–48.
17 https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr, 9.9.2019. “Pretor daje tužbe protiv vlasnika za
ono što učini rob ili banda”.

18 Karlova je smatrao da tu nije reč o noksalnoj, već o tužbi in solidum protiv vlasnika. O.
Karlowa, Römische Rechtsgeschichte II, Leipzig, 1901, str. 1170. Ebert takvo tumačenje s pravom sma-
tra anahronim. U. Ebert, nav. delo, str. 78. O tom problemu, v. i Letizia Vacca, Delitti privati e azio-
ni penali, Napoli, 2015, str. 143–145. O noksalnim tužbama uopšte, M. Polojac, “Priroda noksalnih
tužbi i noksalne odgovornosti”, Arhiv za pravne i društvene nauke, br. 4, Beograd, 1999, str. 463–485.
19 D.47.8.1. i D.47.8.2.
640
NASLEDIVOST
Posebno pitanje koje se u fragmentu razmatra je pasivna i aktivna nasledi-
vost tužbe. Na tom mestu se upućuje na ono što je prethodno rečeno o tužbi iz ra-
pine:
D.47.8.4.16. Ulpianus libro 56 ad edictum: Quae de heredibus ceterisque
successoribus in vi bonorum raptorum actione diximus, et hic erunt repetita. 20
O nasledivosti actionis bonorum vi raptorum je rečeno sledeće:
D.47.8.2.27. Ulpianus libro 56 ad edictum: Haec actio heredi ceterisque succe-
ssoribus dabitur. Adversus heredes autem vel ceteros successores non dabitur, quia
poenalis actio in eos non datur.21
Tužba de damno in turba dato se ne može podići protiv naslednika delin-
kventa. Međutim, nju mogu podići naslednici učinioca. Tako je ona, kao aktivno
naslediva i pasivno nenaslediva, tipična deliktna tužba.
DATIRANJE
Nema pouzdanih podataka o tome kada je edikt o šteti učinjenoj u metežu

mogao biti donet. Dok se u izvorima navodi pretor koji je doneo edikt o rapini,22
na osnovu čega se može rekonstruisati tačna godina njenog uvođenja, nema po-
mena ni ličnosti koja je delikt uvela, niti vremena kada je to učinjeno. Teoretski bi
to moglo biti od Ebucijevog zakona, do Večitog edikta, što znači od sredine dru-
gog veka p. n. e. do sredine drugog veka n. e. Period se može skratiti na osnovu
Ulpijanovog izveštaja da je Labeon, pravnik iz doba Avgustove vladavine, pisao o
tom deliktu, pokušavajući da odredi u kom slučaju postoji metež. To znači da je
terminus ante quem donošenja edikta približno početak nove ere. Međutim, kako
je edikt po cilju i predmetu koji uređuje sličan onom o rapini, može se pretposta-
viti i da mu je blizak po vremenu donošenja. U Rimu je, u toku nekoliko decenija
počevši od legis Lutatiae iz 78. godine p.n.e.23, doneto par zakona u cilju suzbija-
20 https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr, 9.9.2019. “Tu će važiti ono što smo rekli o
naslednicima i ostalim sukcesorima kod tužbe za silom otete stvari”.
21 https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr, 9.9.2019. “Ta tužba se daje naslednicima i os-
talim sukcesorima. Međutim, ne daje se protiv naslednika i ostalih sukcesora, jer se protiv njih ne
daje penalna tužba”.
22 Cic., Pro Tullio, 8.
23 A. W. Lintott, nav. delo, str. 122. Pre tog zakona je donet Lex Cornelia de iniuriis, koji je
proširio delikt injurije i na slučajeve nasilne povrede stana i udaranja drugog bez nanošenja telesnih
povreda, te se stoga može smatrati prvim zakonom protiv nasilja. O tome “Lex Cornelia de Iniuriis”,
Право у функцији развоја друштва (Ур. Д. Мировић et al.), Косовска Митровица, 2019, 195–208.
641
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nja nasilja. U istom periodu je uveden i delikt rapine, pa bi se moglo pretpostaviti

i da je damnum in turba datum uveden u isto vreme, te da je predstavljao još jed-
nu od mera u tom smeru. Votson je izneo hipotezu da su edikti kojima se predvi-
đaju delikti de damno iniuria dato i de incendio ruina nastali kratko posle Lukulo-
vog edikta.24 Ebert čak smatra da je hronološki prvi edikt služio kao predložak za
pisanje druga dva.25
ZAKLJUČAK
Pretor je, verovatno u prvoj polovini prvog veka pre nove ere, u okviru
mnogobrojnih mera kojima se sprečava nasilje, ediktom uveo poseban delikt šte-
te učinjene u metežu (damnum in turba datum), gde se pod metežom nije podra-
zumevala obična svađa, već nemiri u kojima učestvuje grupa ljudi. Jedino sve-
dočanstvo o tom institutu je fragment Ulpijanovog komentara pretorskog edikta
sačuvan u Digestama. Predviđena kazna je bila dvostruka vrednost oštećene stva-
ri u roku od godinu dana posle mogućnosti podizanja tužbe, a jednostruka po-
sle toga. Procena se vršila prema vrednosti koju bi stvar imala u trenutku procene.
Odgovarao je onaj ko je dolozno naneo štetu, ili drugog podstrekao da je nanese,
bez obzira na to ko je i s kojom namerom izazvao metež. Tužba se mogla podići i
protiv onoga ko tuđeg roba tuče u metežu, pa ovaj izgubi ili uništi stvar svog vla-
snika, kao i protiv onoga ko to čini animo iniuriandi. Postojala je i noksalna odgo-
vornost vlasnika za delikt njegovog roba. Actio de damno in turba dato je bila ak-
tivno, ali ne i pasivno naslediva, a mogla se kumulirati sa akvilijanskom i tužbom
iz injurije.
ANDREJA KATANČEVIĆ, LL.D.,

Associate Professor, Faculty of Law
DAMNUM IN TURBA DATUM
Summary
The article deals with the private praetorian delict of damage caused in unrest, especially
with the question of time of enactment of the edict which provided for this delict, the conditions for
its application and its comparison to similar delicts.
24 Alan Watson, The Law of Obligations in the Later Roman Republic, Aalen, 1984, str. 256.
25 U. Ebert, nav. delo, str. 46.
642
The results show that it was probably enacted in the period from the 70s until the end of the
first century BC and that its application was based on damage caused by a group of people in an un-
rest. The penalty was the double value of the damaged thing within a period of one year, and single
value afterwards. It is specific for this delict that the period was calculated from the moment when
the action could be brought. There was also noxal liability of the owner for the delict of his slave, but
not for the delict of his son in power. The action could be cumulated with actio legis Aquiliae and
actio iniuriarum.
The applied methods are linguistic, historical and systemic interpretation of the fragment of
Ulpian’s commentary on the praetorian edict D.47.8.4.
Key words: damnum, turba, delictum, poena, Roman law
643
NEVENA MILOVANOVIĆ
MORA CREDITORIS U RIMSKOM PRAVU

Mora predstavlja specifičnu ustanovu rimskog prava, kojoj nepoštovanje dogovorene
obaveze diktira i nastanak i prestanak. Budući da je poverilac taj kome je položaj u obliga-
cionom odnosu povoljniji, tako su i posledice prekršaja lakše, pa se o docnji poverioca (mora
creditoris) manje govori nego o docnji dužnika (mora debitoris). To ostavlja više prostora za
slobodno tumačenje dostupnih izvora po pitanju prirode poverilačke docnje, što je i predmet
ovog rada. U prvom delu autor pokušava da odredi šta su to poveriočeve obaveze, a zatim
i kako njihovim neispunjenjem dolazi do docnje. Dalje se rad nastavlja na utvrđivanje (ne)
postojanja krivice poverioca i upoređuje se težina položaja strana u docnji. Na kraju, au-
tor obrazlaže kako posledice mora creditoris utiču na poverioca, a kako na dužnika, i tako
usklađuje informacije vezane za složenost pravne prirode mora creditoris.
Ključne reči: mora creditoris, docnja, krivica, poverilačka docnja, purgatio morae
UVOD
Kada dužnik i poverilac ne izvršavaju svoje obaveze na vreme, padaju u

docnju. Docnja zatim povlači mnoge nepovoljne posledice, kako bi se strane na-
terale da što pre ispune dugovano. Međutim, postavlja se pitanje da li poverilac
može biti u docnji, ako nema obavezu koju treba da izvrši prema dužniku, i ako
može, koji je krajnji ishod? Justinijanove Digeste prikupljaju na jednom mestu
odgovore rimskih jurisprudenata na ova pitanja i primerima iz života olakšavaju
Nevena Milovanović, doktorand Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu; asistent projekt-

nog menadžera, Fondacija “Novak Đoković”.
645
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
razumevanje ovog instituta. Jedno je sigurno, mora creditoris će najviše štetiti po-
veriocu, budući da sa sobom nosi mnoge rizike pri kojima ishod može biti nepo-
pravljiv. Cilj rada je da se prikupe i sistematizuju izvori koji se odnose na poveri-
lačku docnju kao i da se uporede mišljenja romanista na ovu temu.
DOCNJA POVERIOCA KAO PREDMET OBLIGACIJE
Definicije koje pronalazimo u izvorima rimskog prava, obligacioni odnos

posmatraju isključivo iz ugla poverilačke1 ili dužničke strane2. Nijedna od na-
vedenih definicija, međutim, ne obavezuje poverioca na izvršenje radnji, već ga
stavlja u pasivni položaj, što često nije slučaj. Međutim, postoje i situacije u koji-
ma je poverilac oslobođen bilo kakvog davanja, ali je opet obavezan da omogući
primanje dugovanog i time olakša dužniku da ispuni svoju obavezu. Radišić doc-
nju vidi kao odlaganje izvršenja ugovora koje se zasniva na tome što poverilac ne
preduzme odgovarajuću radnju koja je bila potrebna da bi dužnik ispunio svoju
obavezu.3
Ako dužnik može sprečiti nesmetano izvršenje posla, isto to može učiniti i
poverilac: prvi odlaganjem izvršenja, a drugi odlaganjem prijema dugovanog iz-
vršenja koje dužnik nudi.4 Ukoliko to učini, posledice idu poveriocu na štetu, a
obaveza prijema dugovanog nastavlja da postoji.5 Mora creditoris se u literaturi
može pronaći i pod nazivom mora accipiendi, što bi u bukvalnom značenju bilo:
kašnjenje sa prijemom.
Iz Cimermanovog zapažanja možemo zaključiti da on vidi poverilačku i
dužničku docnju kao dve strane istog novčića, za šta ima pravo, budući da je u
oba slučaja došlo do kršenja (neke) obaveze. Posledica koja nastane usled neispu-
1 D. 44.7.3 pr. Paulus libro secundo institutionum��
: Obligationum substantia non in eo con-
sistit, ut aliquod corpus nostrum aut servitutem nostram faciat, sed ut alium nobis obstringat ad dan-
dum aliquid vel faciendum vel praestandum. “Suština obligacije se ne sastoji u tome da neka stvar
ili službenost postane naša, nego da drugoga obaveže prema nama na neko davanje, činjenje ili
izvršavanje.” Prevod: Dragomir Stojčević i Ante Romac, Dicta et regulae iuris – latinska pravna pra-
vila, izreke i definicije sa prevodom i objašnjenjima, Beograd, 1989, str. 356.
2 I.3.13 pr. Obligatio est iuris vinculum quo necessitate adstringimur aliculus solvendae rei,
secundum nostrae civitatis iura. “Obligacija je pravna veza na osnovu koje smo po pravu naše države
obavezni da nešto izvršimo”. Prevod Ante Romac, Justinijan Institucije, Zagreb, 1994, str. 339.
3 Jakov Radišić, Docnja kao pravno relevantna činjenica kod ugovornih obligacija (pristupno
predavanje), Pravno-ekonomski fakultet u Nišu, Niš, 1962, str. 30.

4 Reinhard Zimmermann, The law of obligations, South Africa, 1990, str. 817.
5 Pia Reetz, “Mora creditoris im römischen Recht”, Tijdschrift voor rechtsgeschiedenis, br.
83, Bonn, 2015, str. 393
646
N. Milovanović: Mora creditoris u rimskom pravu
njenja obaveze, šteta je koja mora biti nadoknađena, što se može dogoditi i dužni-
ku i poveriocu.
ELEMENT KRIVICE POVERIOCA I POLOŽAJ STRANA U DOCNJI

Krivica kao uslov za docnju
Prema Baklendu krivica je sastavni deo poverilačke docnje6, dok Stojčević

i Cimerman smatraju da poveriočeva krivica nije relevantna za ovo pitanje7. Ako
se osvrnemo na izvore, možemo zaključiti da su ta dva autora, Stojčević i Cimer-
man, zauzeli stav, koji se u izvorima potvrđuje. Naime, po Ulpijanovim navodi-
ma ni bolest, a ni bilo kakva druga objektivna nemogućnost, neće sprečiti nasta-
nak docnje:
D. 13. 5. 18. pr Ulpianus libro 27 ad edictum: Item illa verba praetoris “neque
per actorem stetisse” eandem recipiunt dubitationem. Et Pomponius dubitat, si
forte ad diem constituti per actorem non steterit, ante stetit vel postea. Et puto et
haec ad diem constituti referenda. Proinde si valetudine impeditus aut vi aut tem-
pestate petitor non venit, ipsi nocere Pomponius scribit.8
(Opet, reči Pretora, “Tužitelj nije kriv”, takođe izazivaju određenu sumnju.
Pomponije nije siguran u kojim situacijama tužitelj nije odgovoran za to što obe-
ćanje nije ispunjeno u naznačeno vreme, a u kojim jeste ako se to desilo pre ili
posle roka. Mišljenja sam da i te reči treba smatrati kao da se odnose na vreme
pomenuto u obećanju. Dakle, ako se tužitelj sprečen nasiljem, bolešću ili lošim
vremenom, ne pojavljuje, Pomponije kaže da i on sam mora trpeti posledice.)
Stojčević se osvrće više na neopravdano odbijanje prijema isplate dugova-
nog, nego na krivicu, dodajući da je poverilac u docnji ako se ne pojavi na do-
govorenom mestu u predviđeno vreme i pod određenim okolnostima.9 S druge
strane, Cimerman kao uslov ipak navodi i obavezu dužnika da uradi sve što je u
njegovoj moći da dođe do izvršenja obaveze, a da je za poverioca dovoljno da ver-
balno izrazi volju za prijem duga.10
6 W. W. Buckland, Peter Stein, A Text-Book of Roman Law: From Augustus to Justinian, New
York 1963, str. 551.

7 Dragomir Stojčević, Rimsko privatno pravo, Beograd, 1985, str. 227; R. Zimmermann, nav.
delo, str. 820.

8 Digesta Iustiniani, https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr/Corpus/d-13.htm#5, 18.08.2019.
9 D. Stojčević, nav. delo, str. 227.
10 R. Zimmermann, nav. delo, str. 819.
647
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Položaj strana u docnji
Na primeru preuzimanja i predavanja bačvi vina može se uporediti položaj i

obaveza dužnika u odnosu na obavezu poverioca.11
Nesumnjivo je da je položaj poverioca lakši, što potvrđuju i Pavle i Labeon:
D. 45. 1. 91. 3 Paulus libro 17 ad Plautium: …Et sane probabilis haec sen-
tentia est, quam quidem et Iulianus sequitur: nam dum quaeritur de damno et par
utriusque causa sit, quare non potentior sit qui teneat, quam qui persequitur?12
(…Jer, kada se postavlja pitanje odštete i slučaj obe strane je isti, zašto po-
ložaj vlasnika imovine ne bi bio povoljniji od položaja onoga koji je pokušava
dobiti?)
D 19, 1, 51 pr: Labeo libro quinto posteriorum a Iavoleno epitomatorum: Si
et per emptorem et venditorem mora fuisset, quo minus vinum praeberetur et trade-
retur, perinde esse ait, quasi si per emptorem solum stetisset: non enim potest videri
mora per venditorem emptori facta esse ipso moram faciente emptore.13
(Ako su i kupac i dobavljač u docnji u pogledu isporuke i prihvatanja, rezul-
tat će biti isti kao da je odgovoran samo kupac. Jer se ne može smatrati da je do-
bavljač u docnji u odnosu na kupca, kada je i ovaj kriv za kašnjenje.)
Ipak, ako kupac uradi sve što se od njega očekuje, neprihvatanje obaveze će
teretiti isključivo prodavca:
D. 46. 3. 72. pr Marcellus libro 20 digestorum: Qui decem debet, si ea optulerit
creditori et ille sine iusta causa ea accipere recusavit, deinde debitor ea sine sua cul-
pa perdiderit, doli mali exceptione potest se tueri, quamquam aliquando interpella-
tus non solverit: etenim non est aequum teneri pecunia amissa, quia non teneretur,
si creditor accipere voluisset. Quare pro soluto id, in quo creditor accipiendo moram
fecit, oportet esse. Et sane si servus erat in dote eumque optulit maritus et is servus
decessit, aut nummos optulit eosque non accipiente muliere perdiderit, ipso iure de-
sinet teneri.14
(Ko god duguje deset i ponudi ih svom poveriocu, a ovaj ih bez ikakvog va-
ljanog razloga odbije prihvatiti, a nakon toga dužnik ih izgubi, bez svoje krivice,
može se zaštititi prigovorom prevare, iako, nakon što je obavešten, ne izvrši pla-
ćanje; jer, u stvari, nije samo on odgovoran za izgubljeni novac, jer ne bi bio od-
11 D 19.1.3.4 Pomponius libro nono ad Sabinum; D 18.6.1.3 Ulpianus libro 28 ad Sabinum;
Izvori se mogu pronaći na sajtu https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr, 19.08.2019.

648
govoran da je poverilac bio voljan da ga preuzme. Zbog toga se ono zbog čega je
poverilac bio u docnji, treba smatrati isplaćenim. I svakako, ako je rob bio deo
miraza, a muž ga je ponudio, a rob je umro, ili ako je dao novac, i ako ga izgubi,
nakon što je žena odbila da prihvati roba ili novac, on prestaje biti odgovoran pre-
ma zakonu.)
POSLEDICE POVERILAČKE DOCNJE
Poverilačka docnja se u najvećem broju slučajeva sastoji u neprihvatanju iz-

vršenja dugovane činidbe, ali to ne znači da je poverilac prekršio svoju obavezu.
Kazer ističe da poverilac nije u obavezi da prihvati i da ne duguje naknadu štete
dužniku, ako nije prihvatio dogovoreni dug.15 Na to se mora dodati mišljenje Ra-
dišića, koji smatra da je prijem činidbe pravo, a ne obaveza.16
Dužnik ne može primorati poverioca da primi dugovanu obavezu, ali ipak
će se poverilac u docnji suočiti sa negativnim posledicama svog odbijanja. Na po-
veriocu je da snosi teret docnje.17
Međutim, pojedini postupci mogu ići poveriocu na štetu i na taj način zašti-
ti dužnika od posledica docnje:
D. 18. 6. 18 Pomponius libro 31 ad Quintum Mucium: Illud sciendum est,
cum moram emptor adhibere coepit, iam non culpam, sed dolum malum tantum
praestandum a venditore. Quod si per venditorem et emptorem mora fuerit, La-
beo quidem scribit emptori potius nocere quam venditori moram adhibitam, sed vi-
dendum est, ne posterior mora damnosa ei sit. Quid enim si interpellavero vendito-
rem et non dederit id quod emeram, deinde postea offerente illo ego non acceperim?
Sane hoc casu nocere mihi deberet. Sed si per emptorem mora fuisset, deinde, cum
omnia in integro essent, venditor moram adhibuerit, cum posset se exsolvere, aequ-
um est posteriorem moram venditori nocere.18
(Treba znati da će, čim kupac padne u docnju, prodavac biti odgovoran, ne
za nemar, već samo za prevaru. Ako i prodavac i kupac budu u docnji, Labeon
kaže da će docnja više štetiti kupcu, nego prodavcu. Međutim, mora se utvrditi da
li kasnija docnja neće možda ići i njemu na štetu, što bi to bio slučaj ako opome-
nem prodavca, a on ne preda stvar koju sam kupio, i onda, kada on to ponudi, ja
odbijam da ga prihvatim? Jasno je da to mora ići meni na štetu. Ali ako je u doc-
15 Max Kasser, Roman private law, translation by Rolf Dannenbring, Pretoria, 1984, str. 195.
17 Antoni Vaquer, “Tender of performance, mora creditoris and the (common?) principles
of European contract law”, Tulane Europe and Civil Law Forum, br. 17, Lleida, 2002, str. 87.
649
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
nju zapao kupac, a zatim, dok je sve bilo nepromenjeno, i prodavac padne u doc-
nju u vreme kada se kupac mogao osloboditi posledica docnje, samo bi prodavac
trebalo da trpi zbog kasnijeg kašnjenja.)
Pomponije na primeru obaveza između žene i muža, pronalazi način kako
da zaštiti dužnika:
D. 24. 3. 9. Pomponius libro decimo ad Sabinum: Si mora per mulierem fuit,
quo minus dotem reciperet, dolum malum dumtaxat in ea re, non etiam culpam
maritus praestare debet, ne facto mulieris in perpetuum agrum eius colere cogatur:
fructus tamen, qui pervenissent ad virum, redduntur.19
(Ako žena bude u docnji u vezi sa primanjem miraza, njen muž će biti od-
govoran samo za lošu veru, a ne za nepažnju u vezi sa navedenim, kako bi se iz-
beglo da ga žena svojim postupkom primorava da obrađuje njenu zemlju u nedo-
gled; ali usevi koji su došli u ruke muža moraju biti predati.)
Cimerman sa pravom primećuje da dužnik nije oslobođen odgovornosti, ali
da je stepen odgovornosti smanjen sa nepažnje na dolus (zlonamerna prevara).
Ovo zapažanje potvrđeno je izvorima, međutim, obaveza ispunjenja može da va-
rira u zavisnosti od toga šta je predmet dužnikove obaveze:
D. 45. 1. 105. Iavolenus libro secundo epistularum: Stipulatus sum damam
aut erotem servum dari: cum damam dares, ego quo minus acciperem, in mora fui:
mortuus est dama: an putes me ex stipulatu actionem habere? Respondit: secundum
Massurii Sabini opinionem puto te ex stipulatu agere non posse: nam is recte existi-
mabat, si per debitorem mora non esset, quo minus id quod debebat solveret, conti-
nuo eum debito liberari.20
(Dogovorio sam da mi se daju ili Damas ili Eros. Kad ste mi dali Damasa,
bio sam u docnji da ga primim. Damas je mrtav. Mislite li da imam pravo na tuž-
bu po stipulaciji? Odgovor je bio da, prema mišljenju Masurija Sabina, mislim da
ne možete podneti tužbu po stipulaciji; jer se vrlo propisno držao da, ako dužnik
nije u docnji sa plaćanjem dugovanja, odmah će biti oslobođen odgovornosti)
Iz navedenog sledi da, nezamenljivi predmet obaveze, u slučaju propasti
usled docnje oslobađa dužnika obaveze ispunjenja, što potvrđuje i Marcel.21 Ulpi-
20 Digesta Iustiniani, https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr/Corpus/d-45.htm#1 18.08.2019.
21 Ova olakšica za dužnika može biti primenjena i u slučaju gubitka dugovane stvari: “Qui
decem debet, si ea optulerit creditori et ille sine iusta causa ea accipere recusavit, deinde debitor ea
sine sua culpa perdiderit, doli mali exceptione potest se tueri, quamquam aliquando interpellatus
non solverit: etenim non est aequum teneri pecunia amissa, quia non teneretur, si creditor accipere
voluisset. Quare pro soluto id, in quo creditor accipiendo moram fecit, oportet esse. Et sane si ser-
vus erat in dote eumque optulit maritus et is servus decessit, aut nummos optulit eosque non accipi-
650
jan ističe da će pretor odbiti tužiočevu tužbu22, a Julijan dodaje da će je odbiti pu-
tem prigovora prevare (exceptio doli):
D. 30. 84. 3. Iulianus 33 digestorum: Si cui homo legatus fuisset et per lega-
tarium stetisset, quo minus Stichum, cum heres tradere volebat, acciperet, mortuo
Sticho exceptio doli mali heredi proderit.23
(Tamo gde je roba neko zaveštao u opštem smislu, i greška je legatara što
nije primio Stiha kada je naslednik želeo da ga isporuči, a Stih umre, naslednik
može da iskoristi prigovor na osnovu prevare.)
Dioklecijan je na još jedan način zaštitio dužnika, pružajući mu mogućnost
da stvari koje su predmet obaveze, deponuje ili zapečati u slučaju neuspelog ispu-
njenja, kako bi mogao da dokaže da je bio spreman za izvršenje pre ili po dospe-
losti obaveze:
C. 4. 31. 12 Imperatores Diocletianus, Maximianus: Invicem debiti compensa-
tione habita, si quid amplius debeas, solvens vel accipere creditore nolente offerens et
consignatum deponens de pignoribus agere potes.24
(Ako ste se nagodili u vezi sa dugom, možete podneti tužbu da biste povra-
tili svoje zaloge. Ako ponudite iznos, da biste uplatili ostatak duga, a poverioci ga
odbiju, nakon što ga zapečatite, založite ga.)
Kada ponudi da ispuni dugovano, dužnik poverioca stavlja u docnju, a kada
zapečati i deponuje dug, u potpunosti se oslobađa obaveze. Zajedno sa deponova-
njem, dužnik se oslobađa i daljeg obračunavanja kamate:
D. 22. 1. 7 Papinianus libro secundo responsorum: Debitor usurarius credito-
ri pecuniam optulit et eam, cum accipere noluisset, obsignavit ac deposuit: ex eo die
ratio non habebitur usurarum. Quod si postea conventus ut solveret moram fecerit,
nummi steriles ex eo tempore non erunt.25
(Dužnik, koji je dugovao sumu novca uz kamate, ponudio je taj iznos svom
poveriocu, a kada je ovaj odbio da ga prihvati, stavio ga je u kesu, zapečatio i de-
ponovao. Obrazloženje zahteva da od ovog dana ne bi trebalo da dođe do kamate.
ente muliere perdiderit, ipso iure desinet teneri”. Iustiniani Digesta 46. 3. 72. Marcellus libro 20 di-
gestorum, https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr/Corpus/d-46.htm#3, 18.08.2019.
22 Si debitor offerret pecuniam, quae peteretur, creditor nollet accipere, praetor ei denegat ac-
tiones. D. 46. 3. 30 Ulpianus libro 51 ad edictum, Digesta Iustiniani, https://droitromain.univ-greno-
ble-alpes.fr/Corpus/d-46.htm#3, 21.08.2019.
23 Digesta Iustiniani, https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr/Corpus/d-30.htm, 18. 08. 2019.
24 Codex Iustinianus, https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr, 26.08.2019.
651
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Međutim, ako se nakon toga pokrene tužba da bi se dužnik naterao da plati, a on

to ne učini, novac od tog trenutka neće biti u stanju mirovanja.)
U pojedinim slučajevima, dužnik ne može zapečatiti i deponovati stvari, pa
mu one čak mogu nanositi i štetu samim tim što se kod njega nalaze (izvori najče-
šće upućuju na vino u bocama ili na robove). Ako do toga dođe, on ima pravo da
stvari ostavi, prospe, ili prestane o njima da brine:
Cato, De Agricultura CXLVIII: … Locus vinis ad K. Octobres primas dabitur.
Si ante non deportaverit, dominus vino quid volet filia faciet.26
(…Skladištenje vina biće dozvoljeno do prvog oktobra; ako se ne ukloni pre
tog datuma, vlasnik će sa vinom učiniti šta želi.)
Takođe, u slučaju da dođe do kakvog gubitka ili umanjenja imovine, može
naplatiti štetu koju je pretrpeo i troškove koje je imao prilikom održavanja.
Kao što je već napomenuto, ako je nakon docnje poverioca postalo nemo-
guće izvršiti obavezu, tuženi neće biti odgovoran za to:
D. 2. 14. 54 Scaevola notum ad Iuliani libro 22 digestorum: Si pactus sim,
ne Stichum, qui mihi debebatur, petam: non intellegitur mora mihi fieri mortuoque
Sticho puto non teneri reum, qui ante pactum moram non fecerat.27
(Ako pristanem da ne podnesem zahtev za Stiha, na koga imam pravo, ne
podrazumeva se da je moj dužnik u docnji; a ako Stih umre, ne mislim da je tuže-
ni odgovoran, ako nije bio u docnji pre nego što je ugovor sklopljen.)
Iako dužnik ima pravo da postupi kako mu odgovara, Ulpijan na primeru
vina, navodi na načelo dobre vere (bona fides) kojim bi trebao da se vodi. Pa tako
savetuje da se uzdrži od prosipanja vina kad god je to moguće, da obavesti kupca
pre nego što to učini ako već mora da to učini, ili da se kasnije namiri zahtevom
za naknadu štete, pre nego da vino prospe.28
PRESTANAK DOCNJE
Docnja (dužnika i poverioca) po pravilu prestaje tako što činioci koji su do-
veli do takve situacije budu otklonjeni, bilo da je to ispunjenje dugovane činidbe
ili prihvatanje izvršenja:
26 Cato: De Agricultura, http://penelope.uchicago.edu/Thayer/L/Roman/Texts/Cato/De_Agricultura/J*.
html 19.08.2019.
28 Digesta Iustiniani https://droitromain.univ-grenoble-alpes.fr/Corpus/d-18.htm#6, 19.08.2019.
652
Paulus libro 17 ad Plautium 45, 1, 91, 3 …Et Celsus adulescens scribit eum,
qui moram fecit in solvendo Sticho quem promiserat, posse emendare eam moram
postea offerendo…29
(… Celz kaže, da onaj ko je u docnji isporučio Stiha, koga je obećao, može
se očistiti od propusta tako što će kasnije dostaviti roba…)
Međutim, docnja i po ovom pitanju ima svojih specifičnosti. Ako je poveri-
lac dužan da da svoju protivčinidbu i kriv je za odlaganje izvršenja obaveze, pada
i u dužničku docnju.30 Cimerman takođe ističe da ne mogu postojati dve doc-
nje istovremeno. Mora creditoris isključuje mora-у debitoris i obratno.31 Kada jed-
na strana izrazi nameru da ispuni svoju obavezu, druga strana je potencijalno u
docnji dok ne učini šta je dogovoreno. Ovakva situacija se u rimskom pravu nazi-
va purgatio morae, što bi u bukvalnom prevodu predstavljalo “čišćenje od docnje”.
ZAKLJUČAK
Iako opšteg karaktera, pitanja vezana za poverilačku docnju, i dalje izazivaju

nedoumice kod romanista prilikom tumačenja izvora vezanih za tu temu. Među-
tim, pomoću izložene analize možemo doći do nekoliko zaključaka.
Kada govorimo o nastanku docnje, potrebno je obratiti pažnju na vremen-
ski okvir u kome je poverilac dužan da izvrši obavezu, ali i radnje dužnika umno-
gome utiču na to da je njegova odgovornost ublažena stavljanjem poverioca u
docnju. Zbog toga se mora creditoris мože shvatiti kao prebacivanje odgovornosti
sa jedne strane na drugu, dok ne dođe do konačnog izvršenja dugovanih činidbi.
Poverilac uvek ima neku obavezu, bez obzira na to da li se ona sastoji u činjenju. I
prijem dugovanog je obaveza poverioca, u situaciji kada on mora omogućiti duž-
niku da izvrši činidbu, stoga obaveza uvek postoji i on je mora izvršiti da docnja
ne bi nastupila. Krivica poverioca, iako najveća dilema, ne može se izostaviti kao
predmet obligacije, pre svega zato što bi položaj dužnika bio otežan, a ovaj institut
je ustanovljen iz suprotnog razloga. Zato je dovoljna sama činjenica da poverilac
nije prihvatio ispunjenje obaveze, pa je pravedno, da se docnje ne može oslobodi-
ti i ako dokaže da nije bio u mogućnosti da omogući prijem dugovanog. Trajanje
docnje, kao što je napomenuto, određeno je otklanjanjem uzroka koji su je iza-
zvali, ali u suštini, sve dok obaveza nastala iz ugovora ne bude ispunjena, postoji
mogućnost da će neka od strana biti u docnji.
31 R. Zimmermann, nav. delo, str. 823.
653
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
NEVENA MILOVANOVIĆ
Ph.D. law student, Faculty of Law,
MORA CREDITORIS IN ROMAN LAW
Summary
This work elaborates general aspects of mora creditoris in order to classify all the given sourc-
es regarding this topic. First part is concentrated on defining what default of the creditor meant in
the Roman law, and what is the relation between this institute and mora debitoris. Furthermore, re-
mains the question of culpa, or the fault of the creditor, and its importance on this matter. Author
compares position of the creditor and the debtor in order to decide whether the debtor gets all the
protection needed when creditor falls into default. Later, consequences of default are systematized
so that picture of mora creditoris can be completed. Defining when mora debitoris ends and when
mora creditoris starts, selection of relevant sources dating from Roman Empire has been put togeth-
er in one place.
Key words: mora creditoris, default, culpa, default of the creditor, purgatio morae
654
DARIJA MARIĆ
POJAM I ELEMENTI ZELENAŠKOG UGOVORA

Zelenaški ugovor je nemoralan i zabranjen ugovor. Kako bi postojao zelenaški ugovor,
neophodno je da su kumulativno ispunjeni određeni subjektivni i objektivni uslovi. Objekti-
van uslov postojanja zelenaškog ugovora jeste očigledna nesrazmera u prestacijama ugova-
rača. Subjektivne okolnosti na strani oštećenog koje Zakon o obligacionim odnosima navodi
kao uslov postojanja zelenaškog ugovora su stanje nužde, teško materijalno stanje, nedovolj-
no iskustvo, lakomislenost ili stanje zavisnosti. Njegov saugovarač mora biti svestan navede-
nih subjektivnih okolnosti i iskoristiti ih, kako bi sebi ili trećem licu ugovorio nesrazmernu
korist.
Ključne reči: zelenaški ugovor, očigledna nesrazmera, objektivni uslov, subjektivni
uslovi
UVOD
U anglosaksonskoj pravnoj teoriji često nailazimo na stav po kome se zele-

naški ugovor izjednačava sa ugovorom u kome je ugovorena prekomerna kama-
ta.1 Međutim, preciznija definicija bi bila da je reč o ugovoru kod koga je reč o ek-
scesivnoj ili nezakonitoj naplati koja se ne vezuje za momenat kada je ugovorna
strana zapala u docnju sa otplatom, već nastaje u momentu zaključivanja ugovo-
ra o zajmu.2 Drugim rečima, navedeni pravni institut se u anglosaksonskom pra-
Dr Darija Marić, doktorand Pravnog fakulteta u Novom Sadu.
1 Pri tome se pod “kamatom” smatrao novčani iznos koji se mora platiti zbog kasne otpla-
te dugovanog kod ugovora o zajmu. Mark A. Senn, “A Matter of Principle and Interest – The Briefest
Possible History of Usury”, Probate and Property, 2006, issue 260, 60.
2 Ibidem.
655
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
vu vezuje za jednu specifičnu vrstu ugovora. Nasuprot tome, u evropsko-konti-

nentalnom pravu, domen primene zelenaškog ugovora u ugovornom pravu nije
ograničen na ugovor o zajmu.3 Da bismo određeni pravni posao kvalifikovali kao
zelenaški, pored toga što mora biti u pitanju teretni pravni posao,4 nužno je da su
kumulativno ispunjeni određeni subjektivni i objektivni uslovi.
OBJEKTIVNI ELEMENAT POJMA ZELENAŠKOG UGOVORA
Objektivan element zelenaškog ugovora podrazumeva postojanje oči-

gledne nesrazmere u prestacijama ugovarača.5 Očigledna nesrazmera će posto-
jati ukoliko je poremećen odnos između uzajamnih prestacija ugovornih stra-
na, čime se remeti kauza obligacije u teretnim ugovorima.6 Preciznije rečeno, reč
je o poremećenoj ravnoteži ekonomskih odnosa ugovornih strana u očiglednoj
nesrazmeri,7 kada postoji “enormno primanje protivvrednosti od iskorišćenog sa-
ugovarača u odnosu na ono što mu zelenaš po osnovu ugovora daje ili učini”.8
Kod zelenaških ugovora očigledna nesrazmera se može ispoljiti kroz razne kazne-
ne odredbe, ugovornu kaznu, pravo otkupa, privredne ugovore, lex commissoria,
ali i na razne druge načine.9 Ponekad zelenaš čak i ne precizira visinu svoje pre-
stacije, što se u sudskoj praksi pokazalo kao značajan pokazatelj da je reč o ugovo-
ru zelenaškog tipa.10
3 Izuzetak je rešenje iz Krivičnog zakonika Srbije, koji u članu 217. kojim je regulisano kri-
vično delo zelenaštva ograničava zelenaške ugovore samo na ugovor o zajmu. Naime, stavom 1.
ovog člana je predviđeno da “ko za davanje novca ili drugih potrošnih stvari na zajam nekom licu
primi ili ugovori za sebe nesrazmernu imovinsku korist, iskorišćavajući teško imovinsko stanje, teš-
ke prilike, nuždu, lakomislenost ili nedovoljnu sposobnost za rasuđivanje oštećenog”, biće kažnjen
kaznom zatvora do tri godine i novčanom kaznom, dok su ostalim stavovima istog člana predviđe-
ne kvalifikatorne okolnosti i kazne za te, kvalifikovane oblike krivičnog dela. Krivični zakonik Re-
publike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 85/2005, 88/2005, 107/2005, 11/2009, 121/2012, 104/2013 i
108/2014.
4 Oliver Antić, Obligaciono pravo, Beograd, 2012, 409.
5 U pojedinim zakonodavstvima koristi se termin “prekomerna nesrazmera” ili “upadlji-
vo nesrazmerna korist”. Jelena Vukosavljević, Zelenaški pravni posao, Novi Sad, 2014, 9; Aleksandar
Radovanov, Obligaciono pravo, opšti deo, 2009, 167.
6 O. Antić, Obligaciono pravo, Beograd, 2012, 408.
7 Aleksandar Radovanov, Obligaciono pravo, opšti deo, 2009, 167.
8 Boris Vizner, Komentar Zakona o obveznim (obligacionim) odnosima, Zagreb, 1978, 569.
9 Slobodan Perović, Obligaciono pravo, Beograd, 1980, 453.
10 B. Vizner, Komentar Zakona o obveznim (obligacionim) odnosima, Zagreb, 1978, 569.
656
D. Marić: Pojam i elementi zelenaškog ugovora
Pojam “očigledna nesrazmera” je opisnog karaktera. U pitanju je pravni

standard koji se zasniva na objektivnoj vrednosti stvari11 zavisno od mesta, vre-
mena, društvene sredine, dobrih običaja i drugih okolnosti koje utiču na defini-
sanje ovog pojma. Kada procenjuje postoji li “očigledna nesrazmera”, sudu nije na
raspolaganju egzaktan, unapred pripremljen mehanizam. Dužnost delioca pravde
je da, s obzirom na sve relevantne činjenice konkretnog slučaja, oceni da li je dis-
proporcija uzajamnih davanja takva da očevidno narušava načelo jednake vred-
nosti davanja.12 Reč je o faktičkom pitanju o kom sud donosi odluku u svakom
pojedinačnom slučaju.13
Prilikom određivanja vrednosti prestacija kod zelenaških ugovora sud ceni
njihovu prometnu vrednost prilikom zaključenja ugovora. U skladu sa tim, sud
će utvrditi da li je postojala očigledna nesrazmera između uzajamnih prestacija u
konkretnom slučaju. Pri tome je nužno da je prilikom sklapanja ugovora nesraz-
mera između uzajamnih davanja bila jasno uočljiva.14
U uporednom zakonodavstvu su predviđena slična rešenja. Tako je para-
grafom 879. tačka 4. austrijskog Građanskog zakonika zelenaški ugovor definisan
kao situacija u kojoj postoji očigledna nesrazmera između imovinske vrednosti
11 Tako Menjhard naglašava: “Usporedba između prestacija se zasniva na objektivnim me-
rilima, a ne na osnovu vrednosti koju ugovorne strane smatraju da njihove prestacije imaju.” Attila
Menyhard, “Excessive benefit and unfair advantage in contracts”, Zbornik radova Pravnog fakulteta
u Novom Sadu, 2003, br. 1–2, 300.
12 Ibidem.
13 Dušan Nikolić, Uvod u sistem građanskog prava, Novi Sad, 2017, 360.
14 Primer za to nalazimo u presudi Vrhovnog suda Srbije Rev. 87/06 koja je doneta
22.2.2006. godine. Tom presudom je odbijena revizija tužioca koji je tvrdio da je Okružni sud u Po-
žarevcu pogrešno primenio materijalno pravo. Naime, u postupku koji je pravnosnažno okončan je
utvrđeno da je tuženi od tužioca u novembru 1996. godine uzeo na zajam iznos od 10.000 nemač-
kih maraka, pristavši na kamatu od 3,3% dnevno. Kako je smatrao da će pozajmljeni novac vratiti u
roku od tri do četiri dana, držao je da iznos koji će platiti na ime kamate neće predstavljati problem.
Ipak, novac je vratio tek u decembru iste godine, zbog problema u poslovanju. Tužiocu je platio
32.500 nemačkih maraka i to 10.000 nemačkih maraka na ime osnovnog duga, a preostali iznos na
ime kamate. Tužilac je pak smatrao da je potrebno da mu tuženi isplati još 30.000 nemačkih mara-
ka jer po njegovim navodima kamata nije dobro obračunata. Vrhovni sud je potvrdio da je u kon-
kretnom slučaju reč o zelenaškom ugovoru koji je kao takav ništav. Prilikom ocene Vrhovni sud
je stavio akcenat na postojanje očigledne nesrazmere uzajamnih davanja, kao i na to da je prista-
nak tuženog na istu bio uzrokovan njegovim stanjem nužde, odnosno lošim materijalnim stanjem,
te lakomislenim verovanjem da će pozajmljeni novac vratiti kroz nekoliko dana. Pored toga, nagla-
sio je i pravilo iz člana 399. stav 1. i 4. ZOO kojim je propisana maksimalna visina ugovorne kamate,
a u skladu sa kojim je tuženi isplatio tužiocu celokupan dug. – Presuda Vrhovnog suda Srbije Rev.
87/06 od 22.2.2006. god.
657
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
obaveza ugovornih strana,15 a slično rešenje postoji i u članu 21. švajcarskog Za-
konika o obligacijama.16
Nemački Građanski zakonik, koji reguliše ovaj institut u paragrafu 138, ta-
kođe vezuje pojam zelenaškog ugovora za nesrazmeru između činidbe i protiv-
činidbe.17 U nemačkoj sudskoj praksi je termin “očigledna nesrazmera” shvaćen
u širem smislu, te se u obzir uzima više kriterijuma, a ne samo nejednakost pre-
stacija. Tako su nemački sudovi razvili stav, koji je prihvatila i teorija, po kom se
takođe može smatrati zelenaškim ugovor u kome je rizik nesrazmerno raspore-
đen.18 Na ovom mestu je takođe važno naglasiti da, premda su postojali neki po-
kušaji u tom pravcu,19 u nemačkoj pravnoj teoriji nije razvijena doktrina po kojoj
objektivna nesrazmera uzajamnih prestacija sama po sebi može biti dovoljan ra-
zlog za ništavost ugovora.
U literaturi se takođe može naići na stav pojedinih autora da bi, ako nisu
kumulativno ispunjeni i subjektivni elementi koje zakonodavac zahteva kako bi se
ugovor smatrao ništavim zbog njegove lihvarske prirode, oštećena ugovorna stra-
na eventualno mogla da se poziva na to da je takav ugovor ništav jer je nemoralan
i protivan načelu savesnosti i poštenja.20
Međutim, ni u ovom slučaju nije dovoljno da postoji samo očigledna ne-
srazmera uzajamnih prestacija ugovornih strana, već je neophodno i da su ku-
mulativno ispunjeni određeni uslovi, odnosno da postoje neke specifične okolno-
sti koje čine ugovor nemoralnim, ali ne i zelenaškim.21 Premda sudska praksa nije
prihvatila ovakav stav, nakon nešto podrobnije analize donešenih presuda stiče se
utisak da je prilikom primene pravila o zelenaškim ugovorima akcenat stavljan na
objektivni elemenat ovog instituta, dok je postojanje subjektivnih elemenata stav-
ljeno u drugi plan i neretko sasvim arbitrarno i lakonski utvrđivano.22
15 jusline.at/gesetz/abgb/paragraf/879, pristupila 10.7.2019. god.
16 admin.ch/opc/en/classified-compilation/19070042/index.html, pristupila 4.6.2019. god.
17 Marko Perović, “Pravne posledice zelenaškog ugovora”, Pravni život, 2013, br. 10, 717.
18 Hans Theodor Soergel, Wolfgang Siebert, Bürgerliches Gesetzbuch mit Einführungsgesetz
und Nebengesetzen. Band 1: Allgemeiner Teil, Stuttgart, 1987, 942.
19 Kao primer se navodi odluka Višeg suda u Štutgartu iz 1989. godine, kojom je ugovor u
kom je postojala nesrazmera uzajamnih davanja ugovornih stranaka proglašen ništavim jer je su-
protan članu 242. Nemačkog Građanskog zakonika, odnosno načelu savesnosti i poštenja. Ibidem.
20 Nemoralni ugovori su regulisani članom 138 stav 1. nemačkog Građanskog zakonika a
članom 242. je načelo savesnosti i poštenja proklamovano kao jedno od osnovnih načela ugovornog
prava.
21 A. Menyhard, “Excessive benefit and unfair advantage in contracts”, Zbornik radova
Pravnog fakulteta u Novom Sadu, 2003, br. 1–2, 300.

22 Ibidem, 301.
658
Kada je reč o načinu na koji su pitanje očigledne nesrazmere uzajamnih

prestacija regulisali obligacioni kodeksi zemalja u regionu, napomenućemo da je
većina navedenih zakonika preuzela rešenje predviđeno Zakonom o obligacionim
odnosima iz 1978. godine,23 sa eventualnim sporadičnim izmenama koje nisu su-
štinske prirode. Na taj način su otvorena vrata za ujednačavanje sudske prakse na
nivou nekadašnje SFRJ, što može biti korisno u smislu ugledanja na dobra rešenja
inostranih sudova sa kojim postoji velika, pre svega jezička bliskost.
SUBJEKTIVNI ELEMENTI POJMA ZELENAŠKOG UGOVORA
Za postojanje zelenaškog ugovora nužno je da su, pored objektivnog uslova

u vidu postojanja očigledne nesrazmere prestacija ugovornih strana, kumulativ-
no ispunjeni i određeni subjektivni uslovi, kako na strani zelenaša, tako i na stra-
ni oštećenog.24 Subjektivni uslovi predstavljaju, jednostavno rečeno, razloge zbog
kojih je došlo do poremećaja u kauzi zbog kojih se konkretan slučaj može podve-
sti pod zelenaški ugovor.25
Subjektivni element na strani oštećenog podrazumeva da je on pristao na
očiglednu nesrazmeru prilikom zaključenja ugovora usled nepovoljnih okolno-
sti koje su ga zadesile, te da ne bi zaključio ugovor u pitanju da tih okolnosti nije
bilo.26 Postojanje tih okolnosti ga dovodi u neravnopravan položaj sa stanovišta
srazmernosti uzajamnih prestacija.27 One su odlučujuće, a nedopušteno uticale
na njegovu volju.28 Takođe, potrebno je da je taj nepovoljan položaj oštećene stra-
ne saugovarač u zelenaškom ugovoru svesno iskoristio.29
U većini država su nepovoljna stanja u kojim se lice iskorišćeno zelenaškim
ugovorom nalazi taksativno nabrojana.30 U nepovoljne okolnosti koje su pravno-
relevantne za primenu instituta lihvarskog ugovora u domaćem pravu se svrsta-
23 M. Perović, “Pravne posledice zelenaškog ugovora”, Pravni život, 2013, br. 10, 717.
24 Bogdan Loza, Obligaciono pravo, Beograd, 2000, 14.
29 Mihajlo Cvetković, “Načelo jednake vrednosti uzajamnih davanja u ugovornom pravu”,
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, 2008, br. 52, 198.
30 Postoje različita shvatanja o značaju nabrajanja nepovoljnih okolnosti kod zelenaških
ugovora – dok je prema jednom delu autora reč o numerousclausus, u skladu sa čim nije moguće
uzeti u obzir druga nepovoljna stanja prilikom utvrđivanja postojanja zelenaškog ugovora, drugi in-
sistiraju da bi bilo svrsishodno uzeti u obzir i druga stanja ili se pak opredeliti za opštiji termin pop-
ut “teška stanja” ili “nepovoljna stanja”. Lj. Milošević, O zelenaškom ugovoru, Beograd, 1957, 2.
659
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
vaju stanje nužde, teško materijalno stanje, nedovoljno iskustvo, lakomislenost ili
stanje zavisnosti.
U uporednom pravu su predviđena slična rešenja. Tako nemački Građanski
zakonik u već pomenutom paragrafu 138. kao subjektivne elemente zelenaškog
ugovora navodi nevolju, lakomislenost i neiskustvo. Austrijski Građanski zako-
nik, pak, u svom noveliranom izdanju u nepovoljne okolnosti ubraja lakomisle-
nost, težak položaj, slaboumnost, neiskustvo i duševno uzbuđenje. Švajcarski Za-
konik o obligacijama u tu kategoriju svrstava nuždu, lakomislenost i neiskustvo.31
U jednom delu domaće teorije se ove nepovoljne okolnosti karakterišu kao
“mane volje” i ističe se da se one, uslovno rečeno, mogu podvesti ili pod pojam
pretnje, ili prevare.32 Kritičari ovakvog shvatanja ističu da prilikom zaključivanja
zelenaškog ugovora nema nikakvog nedostatka u njegovoj izjavi volje i da ona sa-
svim odgovara njegovoj unutrašnjoj volji. Glavni razlog zaključivanja ovako ne-
povoljnog ugovora jeste to što je ugovarač koji je predmetnim ugovorom oštećen
procenio da je za njega pogodnije da isti zaključi nego da ga odbije i stoga svesno
doneo odluku da to učini.33
U skladu sa prihvaćenom definicijom, mane volje su nedostaci izjavljene
volje usled kojih pravni posao ne proizvodi željeno dejstvo34 – bilo zbog toga što
volja nije izjavljena slobodno i odgovorno, bilo jer je bila zasnovana na pogrešnoj
predstavi o nekoj pravnorelevantnoj okolnosti. Sasvim je jasno da kod zelenaš-
kih ugovora pravni posao proizvodi željeno dejstvo, odnosno ono što su stranke
nameravale prilikom njegovog zaključenja, da je volja izjavljena i slobodno i od-
govorno i da su obe ugovorne strane imale sasvim ispravne predstave o svim ele-
mentima pravnog posla i svim pravnorelevantnim okolnostima.
32 Katarina Tasić, “Mane volje oštećenog kao jedan od uslova za postojanje zelenaškog ugo-
vora”, Strani pravni život, 2012, br. 3, 349.
33 Jedan od glavnih domaćih pobornika teorije po kojoj se subjektivni elementi zelenaškog
ugovora mogu podvesti pod “mane volje”, K. Tasić, potvrđuje da kod ugovarača koji je sklopio ze-
lenaški ugovor zbog svoje lakomislenosti i nedovoljnog iskustva postoji saglasnost između njegove
unutrašnje i izjavljene volje, ali istovremeno ističe stav po kom od svih mana volje nesaglasnost iz-
među stvarne i izjavljene volje postoji samo kod prinude. Isti autor dalje tvrdi da kod lica koje pri-
stane na zaključenje određenog ugovora jer se nalazi u stanju nužde, teškom materijalnom stanju
ili zbog odnosa zavisnosti postoji nesaglasnost između unutrašnje i izjavljene volje, te da ono ne bi
dalo takvu izjavu volje da ga navedene okolnosti na to nisu primorale. U tom smislu vrši poređenje
sa pretnjom, kod koje takođe ugovarač ne bi dao takvu izjavu volje da mu u suprotnom nije stavlje-
no u izgled kakvo zlo. K. Tasić, “Mane volje oštećenog kao jedan od uslova za postojanje zelenaškog
ugovora”, Strani pravni život, 2012, br. 3, 351–352.
34 Danica Popov, “Rušljivost pravnog posla usled zablude”, Zbornik radova, Novi Sad, 2006,
vol. 40, no. 3, 232.
660
U domaćoj literaturi se ističe da je za nastanak zelenaškog ugovora nuž-

no da koegzistira sa jedne strane očigledna nesrazmera uzajamnih prestacija, a
sa druge strane zakonom predviđene nepovoljne okolnosti čije postojanje zelenaš
koristi. Ukoliko jedan ugovarač iskoristi težak položaj u kome se njegov saugova-
rač nalazi ali korist koju je time stekao ne ugrožava načelo ekvivalentnosti, ugo-
vor može eventualno biti rušljiv zbog postojanja neke od mana volje, ali ne mogu
se primeniti pravila o zelenaškom ugovoru, jer je reč o dva potpuno odvojena ra-
zloga nevažnosti ugovora.35
S druge strane, stav je domaćih sudova36 da ukoliko postoji očigledna ne-
srazmera uzajamnih davanja ali nisu ispunjeni subjektivni uslovi koje zakon pred-
viđa, neće se smatrati da je reč o zelenaškom ugovoru.37 Takav stav je, po našem
mišljenju, opravdan upravo zbog ozbiljnosti sankcija zelenaškog ugovora. Mogla
bi se povući paralela sa rešenjem iz švajcarske sudske prakse, po kojom se traži is-
punjenost dva od tri elementa zelenaškog ugovora u velikoj meri kako bi se pre-
sudilo da je reč o lihvarskim ugovorima, ali to rešenje nije u skladu sa našim za-
konodavstvom. Pored toga, ispunjenost dva od tri uslova deluje ipak razumnije
od ispunjenosti samo jednog uslova postojanja očigledne nesrazmere. Ne sme-
mo zanemariti ni činjenicu da bi se u odsustvu subjektivnih elemenata eventual-
no mogao primeniti institut prekomernog oštećenja, naravno shvaćenog u objek-
35 M. Perović, “Pravne posledice zelenaškog ugovora”, Pravni život, 2013, br.10, 716.
36 V. obrazloženje za odbijanje tužbenog zahteva koje je Vrhovni sud Srbije dao u presudi
posl. br. Prev. 386/03 od 30.1.2004. godine, kao obrazloženje istog suda za presudu posl. broj Rev.
1965/96 od 22.10.1996. godine.
37 Tako je u presudi Privrednog apelacionog suda posl., br. Pž. 12582/10 od 6. maja 2011.
godine sud našao da tuženi u konkretnoj parnici, do zaključenja glavne rasprave nije sudu pred-
ložio, niti dostavio dokaze niti da se on kao pravni subjekt i pravno lice, niti da se glavni dužnik
iz Ugovora o kreditu u konkretnom slučaju može smatrati onom ugovornom stranom koja je bila
nedovoljno iskusna, lakomislena ili na neki način zavisna od pravnog prethodnika tužioca. Pored
toga, tuženi nije sudu dostavio dokaze da se prilikom zaključenja Ugovora o kreditu davalac kre-
dita koristio stanjem nužde i teškim materijalnim stanjem primaoca kredita, te na opisani način za
sebe ugovorio korist koja je u očiglednoj nesrazmeri sa onim što je dato. Takođe, sud je našao da se
ni glavni dužnik iz Ugovora o kreditu, kao ni njegov jemac platac, a ovde tuženi, ne mogu smatra-
ti nedovoljno iskusnom i lakomislenom strankom. Naprotiv, oni su prilikom zaključenja spornog
Ugovora, kao i davanja izjave o jemstvu bili dužni da vode računa o svim uslovima poslovnog aran-
žmana koji su zaključili. Stoga se u konkretnom slučaju ovde tuženi ne može pozivati na primenu
odredbe člana 141. Zakona o obligacionim odnosima. Kako nije dokazano postojanje razloga koji bi
opravdali umeravanje visine stope ugovorne kamate, to prvostepeni sud nije ni bio dužan da pribav-
lja podatke o visini kamatnih stopa na merodavnom tržištu.Drugim rečima, kako nisu dostavljeni
dokazi o ispunjenosti subjektivnih uslova za postojanje zelenaškog ugovora, eventualno ugovaranje
nesrazmerno visoke kamatne stope, odnosno postojanje očigledne nesrazmere uzajamnih davanja
nije bilo od značaja za primenu člana 141. ZOO kojim su regulisani zelenaški ugovori. - Presuda
Privrednog apelacionog suda, Pž. 12582/10 od 6.5.2011. god.
661
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
tivnom smislu. Stoga je stav naših sudova sasvim u skladu sa zaštitnom funkcijom
ovog instituta, vrstom sankcija koja je predviđena u slučaju da su ispunjeni uslo-
vi za njegovu primenu i uopšteno njegovom pravnom prirodom i mestom u okvi-
ru našeg pravnog sistema.
Stanje nužde kao subjektivni elemenat na strani oštećenog

u zelenaškom ugovoru
Stanje nužde je preka potreba nekog lica za nekim dobrom.38 Kako se u do-
maćoj literaturi ističe, nužda se ne može izjednačiti sa običnom, redovnom potre-
bom za nekim dobrom, već je neophodno da je reč o potrebi snažnog intenzite-
ta.39 Antić čak insistira na tome da treba da se radi o “najvišem stepenu potrebe
za prestaciju zelenaša”.40
Stanje nužde je prilično širok pojam koji obuhvata svaku nevolju koja do-
nosi opasnost po život, zdravlje, imovinu ili čast.41 U pitanju je takav “sticaj skriv-
ljenih ili neskrivljenih životnih prilika u kom se ekonomski ugroženoj ugovor-
noj strani protivčinidba zelenaša ukazuje kao spasonosni izlaz i izbor manjeg zla
od onog koje bi na njegovoj strani nastupilo ukoliko ne prihvati zelenaševu ponu-
đenu, iako očigledno nesrazmernu, protivčinidbu42, zbog čega oštećeni ugovarač
premda svestan svoje kritične situacije i nadolazećih posledica, pristaje na zaklju-
čenje ovakvog ugovora.”43 Ono što je iz ove definicije jasno jeste da nužda podra-
zumeva da se lice nalazi u takvom položaju da mu je određeno dobro neophod-
38 D. Nikolić, Uvod u sistem građanskog prava, Novi Sad, 2017, 361.
41 M. Cvetković, “Načelo jednake vrednosti uzajamnih davanja u ugovornom pravu”,
42 Vrlo dobar primer zelenaškog ugovora zaključenog usled stanja nužde nalazimo u presu-
di Vrhovnog suda Srbije, Rev. 2426/97 od 12.11.1997. godine. Naime, u predmetnom slučaju vlasnik
sporne parcele je bio otac tužene. Nakon što je on streljan u Drugom svetskom ratu, kako bi podmi-
rila troškove oko njegove sahrane i prehranjivanja maloletne dece, majka tužene, postupajući u kraj-
njoj nuždi, obratila se za pomoć tužiočevom ocu, koji je bio jedan od najimućnijih ljudi u selu. Tu-
žiočev otac joj je dao nešto namirnica pod uslovom da mu majka tužene u zamenu za to malo hrane
da u svojinu sporno zemljište. U takvim okolnostima sačinjena je i priznanica na koju se tužilac po-
zivao u predmetnom sporu. Vrhovni sud je potvrdio odluku kojom je prvostepeni sud odbio tuž-
beni zahtev kao neosnovan, obrazloživši to time da priznanica na koju se tužilacpozivao ne može
voditi sticanju svojine, jer predstavlja ništav pravni posao, s obzirom da je do njenog sačinjavanja
došlo uz iskorišćavanje teških imovinskih prilika porodice tužene. Stoga, smatra Vrhovni sud, tuži-
lac u predmetnom sporu nema valjan pravni osnov za sticanje prava svojine na spornom zemljištu.
662
no, te da svesno pristaje na ugovor kojim se vređa načelo ekvivalentnosti jer mu

se čini da na taj način bira “manje zlo” u odnosu na ono za koje on razložno veru-
je da bi u suprotnom usledilo.44 Upravo je elemenat svesti oštećenog kako u po-
gledu stanja nužde u kom se nalazi, tako i očigledne nesrazmere uzajamnih pre-
stacija vrlo važan u ovom kontekstu.45
Prema stavu koji preovladava, nužda mora biti stvarna46 i postojati u tre-
nutku zaključenja ugovora. Sud ceni postojanje nužde u svakom konkretnom slu-
čaju.47 Pri tome nije od značaja da li je dužnik kriv što se našao u tom stanju.
Ipak, u literaturi se ističe da je neophodno da nuždu u kojoj se oštećena ugovorna
strana našla nije skrivio zelenaš.48
Međutim, jedan deo teoretičara se slaže sa mišljenjem koje je prof. Konstan-
tinović izrazio u skripti pod nazivom “Obligaciono pravo” iz 1959. godine. Nai-
me, u ovoj skripti naš cenjeni profesor navodi da “nije potrebno da nužda zaista
postoji, dovoljno je da dužnik veruje da se nalazi u položaju koji se može obeleži-
ti nuždom.”49 Mi smo saglasni sa navedenim mišljenjem, jer je u skladu sa subjek-
tivnom prirodom nužde kao elementa zelenaškog ugovora. Bitno je da je oštećeni
zaključio ugovor jer je verovao da je u situaciji koja ga na takav postupak primo-
rava, odnosno da bira manje zlo od onog koje mu u suprotnom predstoji.
Primeri stanja nužde koji se navode u literaturi su kada teško bolesno lice
zaključi ugovor o prodaji leka koga nema u slobodnoj prodaji po izuzetno viso-
koj ceni, ili pak kada lice koje je zadesila neka elementarna nepogoda i hitno mu
je potreban privremeni smeštaj ili osnovne životne namirnice zaključi očigledno
nepovoljan ugovor kako bi nabavilo iste.50 Tako bi se smatralo da je reč o zelenaš-
kom ugovoru, na primer, ako zbog gladne i sušne godine da bi prehranio sebe i
svoju porodicu seljak u zamenu za malo hrane pristane da drugoj ugovornoj stra-
ni da celokupan prinos od naredne godine.51
Uprkos tome što se stanje nužde uglavnom odnosi na lice koje je oštećeno
zelenaškim ugovorom, smatra se da zelenaški ugovor postoji i kad se stanje nuž-
44 Lj. Milošević, O zelenaškom ugovoru, Beograd, 1957, 95.
46 SlobodanPerović, Dragoljub Stojanović, Komentar Zakona o obligacionim odnosima, Kra-
gujevac, 1980, 452.
47 S. Perović, Obligaciono pravo, Beograd, 1980, 281.
50 B. Vizner, Komentar Zakona o obveznim (obligacionim) odnosima, Zagreb, 1978, 1978, 570.
663
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
de odnosi na bliska lica i stvari oštećenog.52 Primer zelenaškog ugovora je stoga i

situacija kada dete oštećenog usled nesrećnog slučaja obilno krvari, te on pristane
da medicinskom radniku isplati višestruko veći iznos od redovne cene operacije
kako bi mu spasao dete. Isto važi i za slučaj kada kako bi isprao želudac otrovanog
ljubimca veterinar traži, a oštećeni pristane da plati, evidentno nesrazmeran iznos
koji predstavlja višestruku vrednost samog ljubimca.53
Nužda kao subjektivni element pojma zelenaškog ugovora se u našoj prav-
noj teoriji opisuje na sledeći način: “Nužda prožima samu srž zelenaškog ugovora,
predstavlja glavni razlog za zaključenje ovakvog ugovora i sve ostale nepovoljne
okolnosti koje potpadaju pod pojam subjektivnog elementa na strani oštećenog
se nadovezuju na nju.”54
Nužda se sasvim opravdano u teoriji posmatra kao zbirni pojam pod koji se
mogu podvesti sve ostale nepovoljne okolnosti koje potpadaju pod pojam zele-
naškog ugovora. Međutim, bilo bi pogrešno ova stanja koja imaju svoje osobeno-
sti izjednačiti sa stanjem nužde, ili karakterisati stanje nužde kao njihov direktni
uzrok. Na primer, ne može se tvrditi da postoji direktna povezanost između sta-
nja nužde i neiskustva oštećene ugovorne strane, ali bez obzira na njeno neisku-
stvo vrlo je verovatno da do zaključenja ugovora ne bi ni došlo da se oštećeni nije
nalazio u nekom vidu preke potrebe za određenim dobrom.55
Srpski zakonodavac se opredelio za termin “stanje nužde”, ali to nije jedini
termin u upotrebi u komparativnom pravu. U nemačkom Građanskom zakoni-
ku se umesto termina “nužda” pominje “nevolja”, dok austrijski Građanski zako-
nik govori o “teškom položaju”.56 Iako termin nužda deluje prilično blisko termi-
nu “nevolja”, jasno je da je reč o opštijem pojmu, koji može postojati nezavisno od
nevolje i za razliku od nje predstavlja aktivno stanje. Lice koje je u nevolji je u pa-
sivnom stanju, dok je lice u stanju nužde svesno problema, analizira ga i pokušava
da ga reši. Slični argumenti važe i za razlikovanje termina “stanje nužde” i termina
“težak položaj” za koji se, kako smo naveli, opredelio austrijski legislator i koji ta-
kođe predstavlja uži i pasivniji pojam od nužde.57
52 J. Vukosavljević, Zelenaški pravni posao, Novi Sad, 2014, 11.
54 Perović i Stojanović takođe naglašavaju da “kad je reč o svim subjektivnim momentima,
treba reći da će oni u praksi pokazivati tendenciju njihove sinteze u jedan opšti uslov koji se u stvari
svodi na iskorišćavanje tuđe nevolje, odnosno takve situacije koja u suštini predstavlja neku nuždu”.
– S. Perović, D. Stojanović, Komentar Zakona o obligacionim odnosima, Kragujevac, 1980, 452.
664
U engleskom pravu se stanje nužde u kontekstu zelenaških ugovora definiše

kao situacija kada je pregovaračka moć ugovarača znatno oslabljena zbog njegove
potrebe ili želje.58 Nemački zakonodavac pak definiše zelenaške ugovore kao one
kod kojih postoji očigledna nesrazmera uzajamnih davanja ugovornih strana do
koje je došlo, interalia, iskorišćavanjem teškog položaja jedne od ugovornih stra-
na od strane njenog saugovarača.59
Na ovom mestu ćemo naglasiti da, iako ih odlikuju neki zajednički elemen-
ti, postoje značajne razlike između nužde i prinude. Naime, nužda podrazume-
va nepovoljnu okolnost u kojoj se određeno lice našlo usled svoje radnje ili rad-
nje nekog trećeg lica, a prinuda podrazumeva protivpravnu radnju koju je prema
ugovorniku preduzela ili druga ugovorna strana ili neko treće lice.60 Drugim reči-
ma, i kod prinude postoji nužda, ali kao posledica protivpravne radnje preduzete
prema oštećenom. Nasuprot tome, kod zelenaških ugovora se stanje nužde javlja
nezavisno od aktivnosti zelenaša.61
Autori koji subjektivne elemente zelenaškog ugovora suštinski poistovećuju
sa manama volje se ne slažu sa ovim obrazloženjem. Kritikujući navedeno shva-
tanje u domaćoj literaturi, oni navode da kod slučaja pretnje od strane trećeg lica
do iste dolazi bez obzira na aktivnost druge ugovorne strane.62 Nama se, među-
tim, čini da je i taj slučaj pokriven prethodnom definicijom i da je akcenat na pro-
tivpravnosti radnje koja je preduzeta prema oštećenom, a ne nužno na tome da li
je delovao saugovarač ili neko treće lice u njegovu korist. S druge strane, ponu-
da zaključenja ugovora pod nepovoljnim okolnostima ima odlike protivpravnosti
samo pod tačno određenim i zakonom propisanim uslovima, ali najčešće to nije
slučaj.
Njihov dalji argument je da, kao i kod pretnje, zelenaš stavlja drugoj ugo-
vornoj strani u izgled neko zlo ukoliko se ugovor ne zaključi, sa jedinom razlikom
u tome da to zlo neće biti izazvano radnjom samog zelenaša ili trećeg lica, već će
nastupiti samostalno. Drugim rečima, glavni argument teorije po kojoj se stanje
nužde može podvesti pod pretnju jeste to što kod oba pravna instituta motivaci-
ja ugovarača da ugovor zaključi leži u nameri da izbegne neko zlo koje mu u su-
58 K. Tasić, “Mane volje oštećenog kao jedan od uslova za postojanje zelenaškog ugovora”,
Strani pravni život, 2012, br. 3, 353.
59 Ibidem.
665
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
protnom preti. Upravo je nedostatak razumne alternative zajednička karakteristi-

ka zelenaških ugovora i onih zaključenih zbog pretnje.63 Prema našem gledištu,
ova teorija je prilično manjkava jer se njome potpuno zanemaruje ono što zapra-
vo predstavlja suštinsku razliku između ova dva, donekle slična, pravna instituta a
to je činjenica da kod zelenaškog ugovora ugovarač koji koristi stanje nužde dru-
ge ugovorne strane kako bi zaključio ugovor kojim će steći nesrazmernu imovin-
sku korist, ni na koji način nije izazvao to stanje nužde niti je primorao ili prisilio
oštećenog da isti pravni posao zaključi.
Teško materijalno stanje kao subjektivni elemenat

na strani oštećenog u zelenaškom ugovoru
Teško materijalno stanje jeste takva nepovoljna okolnost na strani oštećenog

ugovarača koja podrazumeva nedostatak određenih osnovnih imovinskih doba-
ra, odnosno sredstava nužno potrebnih za njegov život ili život njegove porodice,
odnosno njemu bliskih osoba.64 Ono bi se naprosto moglo definisati kao imovin-
ska oskudica koja ugrožava zadovoljenje životnih potreba.65 Reč je o osobi koja
živi ispod granice siromaštva, prezadužena je i teško obezbeđuje osnovnu egzi-
stenciju.66
Razlika između stanja nužde i teškog materijalnog stanja je u tome što se
stanje nužde javlja kao iznenadna okolnost, dok je teško materijalno stanje posle-
dica načina života oštećenog, bilo da je u pitanju skrivljen položaj ili ne.67 Takođe,
u literaturi se nailazi na stav da je teško materijalno stanje “za nijansu” lakši slučaj
od stanja nužde.68
Sud ceni eventualno postojanje ovog subjektivnog elementa na strani ošte-
ćenog s obzirom na određene društvene i pravne standarde,69 kao i okolnosti
iskorišćenog lica.70 Međutim, razgraničenje ova dva pojma nije uvek jednostav-
63 Ibidem, 355.
67 U teoriji se kao primer navodi besparica usled duge nezaposlenosti, ili pak teške stambene
prilike. B. Vizner, Komentar Zakona o obveznim (obligacionim) odnosima, Zagreb, 1978, 570.
69 S. Perović, D. Stojanović, Komentar Zakona o obligacionim odnosima, Kragujevac, 1980, 452.
666
no. Postoje mišljenja u našoj teoriji da se i teško materijalno stanje može, uslov-
no rečeno, upodobiti pretnji, sa prilično sličnim obrazloženjem kao što je to slučaj
sa stanjem nužde.71 Smatramo da teško materijalno stanje nema dovoljno zajed-
ničkih elemenata sa pretnjom, da bi se tako nešto moglo osnovano tvrditi. Suština
ove subjektivne okolnosti leži u stanju u koje je oštećeni zapao usled sopstvenih
akcija i postupaka. Nasuprot tome, pretnja podrazumeva akciju saugovarača ošte-
ćenog ili nekog trećeg lica koja kod oštećenog izaziva opravdan strah zbog kog je
on i zaključio ugovor.72 Iako bi se moglo tvrditi da usled materijalne oskudice od-
nosno teške ekonomske situacije oštećeni zaključuje zelenaški ugovor kao “manje
zlo” od onog koje mu u suprotnom preti, smatramo da bi podvođenje ove subjek-
tivne okolnosti na strani oštećenog pod pretnju bilo neosnovano i nelogično.
Primeri teškog materijalnog stanja kao uslova za postojanje zelenaškog ugo-
vora su slučajevi kada oštećeni jer nije blagovremeno vratio zajam prihvati ne-
srazmerno uvećanje duga, odnosno kad oštećeni kako bi izbegao da mu zaplene
stvari pristane da uzme zajam sa nesrazmerno visokom kamatom.73
Nedovoljno iskustvo kao subjektivni elemenat na strani oštećenog

Nedovoljno iskustvo podrazumeva da kod oštećenog lica ne postoji dovolj-

no životnog ili pak poslovnog znanja o posledicama i značaju sklapanja predmet-
nog pravnog posla, usled čega olako pristupa zaključenju ugovora koji mu ide na
štetu. U pitanju može biti nepoznavanje činjenica ili prava u momentu sklapanja
ugovora. Tako je u slučaju da iskusna osoba od pedeset godina zaključi vrlo nepo-
voljan ugovor sa osamnaestogodišnjakom reč o nedovoljnom životnom iskustvu.
Kada je reč o nepoznavanju prava, tipičan primer bi bila situacija kada je jedna
ugovorna strana vrstan pravnik, a druga laik a ugovor koji je zaključen sadrži zna-
tan broj restriktivnih klauzula koje u priličnoj meri otežavaju pravni položaj laič-
ke strane.74 Ono što je bitno jeste da usled neiskustva lice ne može da na adekva-
tan način proceni značaj i domašaj zaključenog ugovora.75
71 K. Tasić, “Mane volje oštećenog kao jedan od uslova za postojanje zelenaškog ugovora”, Stra-
ni pravni život, 2012, br. 3, 355.

72 V. član 60. ZOO-a.
74 Ibidem, 410–411.
75 Lj. Milošević, O zelenaškom ugovoru, Beograd, 1957, 95.
667
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Nedovoljno iskustvo može biti ili uopšteno, ili se ispoljiti samo u određe-
nom domenu.76 Jedan od primera nedovoljnog iskustva u specijalizovanoj obla-
sti koji se navodi u literaturi jeste situacija kada je neko već u zrelim godinama i
sa obiljem životnog iskustva, ali ne zna kolika je stvarna vrednost umetničke sli-
ke koju kupuje.77
U uporednom pravu je upravo nedovoljno iskustvo odnosno “nezna-
nje” jedan od najčešćih subjektivnih uslova koji se postavlja za primenu pravi-
la o zelenaškom ugovoru. Tako se, primera radi, kod engleskog instituta nesave-
sne pogodbe zahteva da je do nje došlo korišćenjem, između ostalog, nedovoljnog
iskustva oštećenog.78 U nemačkom i austrijskom pravu je “neiskustvo” takođe je-
dan od potencijalnih subjektivnih elemenata zečenaškog ugovora. U domaćoj li-
teraturi se ističe da je između termina “nedovoljno iskustvo” i “neiskustvo” jedi-
na razlika u tome što je prvi za nijansu precizniji, pošto se polazi od pretpostavke
da lice koje zaključuje ugovor ipak ima neki vid, makar i ograničenog iskustva.79
Iz izloženog je jasno da je tanka granica između korišćenja nedovoljnog
iskustva i prevare. Naime, u praksi se kao jedan od metoda koji zelenaši koriste
navodi i prevara, bilo aktivna u vidu dovođenja oštećenog lica u zabludu sa name-
rom da se ono navede na zaključenje zelenaškog ugovora, ili pasivna, kada zelenaš
ne učini ništa da bi oštećenog oslobodio zablude u kojoj se nalazi u vezi sa zaklju-
čenjem ugovora, iako je iste svestan.80
Iz ovog razloga, pojedini autori ističu stav da se, pod određenim uslovi-
ma, korišćenje nedovoljnog iskustva saugovarača može upodobiti prevari. Ukoli-
ko bi se to učinilo u našem pravu, sledio bi se pravni primer Francuske, u čijoj su
sudskoj praksi ugovori poništavali zbog prevare u slučajevima kada je jedna ugo-
vorna strana prilikom zaključivanja ugovora iskoristila neiskustvo druge kako bi
stekla korist.81 Ovde bismo mogli dodati da postoji isti elemenat kod prevare i za-
blude: naime, prevara će postojati kad jedna ugovorna strana shvati da je druga u
zabludi, pa je u istoj održava. Postojaće i ukoliko jedna ugovorna strana dovede
drugu ugovornu stranu u zabludu. Kao i kod zelenaških ugovora, nesavesna ugo-
vorna strana suštinski koristi neznanje druge.
80 J. Vukosavljević, Zelenaški pravni posao, Novi Sad, 2014, 13; K. Tasić, “Mane volje ošteće-
nog kao jedan od uslova za postojanje zelenaškog ugovora”, Strani pravni život, 2012, br. 3, 356.
668
Lakomislenost kao subjektivni elemenat na strani oštećenog

Lakomislenost, kao jedan od subjektivnih elemenata zelenaškog ugovo-

ra, podrazumeva takvo psihičko stanje oštećenog usled koga on pogrešno pro-
cenjuje aktuelne okolnosti, te na osnovu svoje pogrešne procene nepromišljeno
zaključuje ugovor. Reč je o karakternoj osobini koja podrazumeva olako prihva-
tanje sugestija, predloga i ponuda koji rezultiraju neželjenim ishodom. U pitanju
je nemarnost, nesmotrenost pri zaključivanju ugovora, te odsustvo promišljenosti
i razmatranja posledica istog.82 Kako se to u našoj teoriji objašnjava, “neiskusan
nije u stanju da promisli, lakomisleni neće ni razmišljati”.83
Drugim rečima, ovaj subjektivni uslov postojanja zelenaškog ugovora će biti
ispunjen ukoliko se ugovarač odlučio na njegovo zaključenje ne razmišljajući o
njegovoj sadržini i posledicama.84 Potrebno je da je oštećeni konkretnu odluku o
zaključenju ugovora doneo na mah, u nekom posebno euforičnom raspoloženju,
te da je na taj način bez promišljanja na sebe preuzeo brojne, kompleksne i nima-
lo lake obaveze.85 Primer bi bila situacija kada neko olako troši novac koji je na-
sledio kupujući nepotrebne stvari i ne vodeći računa da li za njih plaća daleko više
nego što one zapravo vrede.86
Lakomislenost može biti svojstvena nekom licu kao uobičajeno stanje ili
se pojaviti samo kao prolazno stanje, ili se može manifestovati isključivo u od-
nosu na neki akt.87 B. Vizner, pak, smatra da lakomislenost mora da se ograni-
či na konkretnu situaciju, te pri definisanju lakomislenosti naglašava da je to “ta-
kvo psihičko stanje ugovaratelja u vreme sklapanja zelenaškog ugovora u kojem
on dotičnom sklapanju pristupa i na njega pristaje bez dovoljno zrelog razmišlja-
nja o pravom značenju i posledicama koje će za njega proizvesti taj ugovor, poseb-
no u odnosu na preuzete ugovorne obaveze, iako on, inače u drugim situacijama,
postupa brižljivo i oprezno kao osoba zrela za normalno rasuđivanje i uočavanje
značenja i posledica svog delovanja, a ne možda kao neki okoreli rasipnik.”88 Sa
Strani pravni život, 2012, br. 3, 356; Milošević Lj, 1982, 95.
669
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
tim se slaže i O. Antić koji insistira da je ovaj uslov ispunjen ukoliko se lakomisle-
nost odnosi na konkretan ugovor, a nije reč o lakoumnosti, odnosno nekom obli-
ku psihopatologije koji bi mogao da bude razlog za lišenje poslovne sposobnosti.
Od presudnog značaja za postojanje zelenaškog ugovora jeste da je nepro-
mišljenost postojala u momentu zaključenja ugovora.89
Upravo iz ovih razloga, pojedini autori porede lakomislenost sa prevarom.
Premisa na kojoj se ovo poređenje zasniva jeste činjenica da je zelenaš znao da
iskorišćeno lice zaključuje ugovor ne promislivši o njegovim posledicama, te je
iskoristio takvo stanje oštećenog i ostavio ga u zabludi kako bi stekao imovinsku
korist.90
U nemačkom pravu je predviđeno da je ugovor zelenaški ako su ispunjena
dva uslova: prvi, da postoji očigledna nesrazmera uzajamnih prestacija i drugi, da
je do iste došlo tako što je jedna ugovorna strana iskoristila “nedostatak zdravog
rasuđivanja” druge.91
Iako se na prvi pogled čini da institut “lakomislenosti” može da se izjednači
sa institutom “slaboumnosti” koji se pominje u sličnom kontekstu u austrijskom
Građanskom zakoniku, između njih postoji znatna razlika. Naime, slaboumnost
podrazumeva nedostatak prosečne inteligencije dok lice koje je lakomisleno ne
pridaje dovoljno značaja svojim postupcima, već postupa nepromišljeno.92
Odnos zavisnosti kao subjektivni elemenat na strani oštećenog

Još jedan potencijalni subjektivni element jeste odnos zavisnosti, odnosno

podređenosti,93 bilo ekonomske ili neke druge, između oštećenog i zelenaša.94
Zavisnost se može ogledati u pravnom ili faktičkom odnosu između zelenaša i
oštećenog.95 Reč je o odnosu nadređenosti i podređenosti u kome je zelenaš na-
dređen a oštećeni podređen.96 Da bi ovaj odnos bio pravno relevantan u konkret-
91 Ibidem.
Strani pravni život, 2012, br. 3, 2012, 358.
94 S. Perović, Obligaciono pravo, Beograd 1980, 282.
670
nom kontekstu, neophodno je da je upravo ta zavisnost razlog zaključenja ugovo-

ra, odnosno da zelenaš zloupotrebljavajući svoj položaj nameće saugovaraču da
zaključi ugovor pod nepovoljnim i teškim uslovima, što dovodi do očigledne ne-
srazmere između njihovih uzajamnih ugovorenih davanja.97
U literaturi se ističe i da je kod ovog subjektivnog elementa lihvarskog ugo-
vora zavisnost shvaćena u širem smislu, te da podrazumeva bespogovornost lica
koje se nalazi u zavisnom položaju u odnosu na drugu stranu. Zavisnost može
odista postojati u vidu fakta podređenosti jedne ugovorne strane drugoj u smi-
slu postojanja nekog vida hijerarhije, a može biti i psihičkog tipa, kada podređeni
misleći da je u zavisnom položaju zaključi ugovor koga odlikuje očigledna nesraz-
mera uzajamnih prestacija.98 Pod intelektualnom zavisnošću se smatra situacija
kada je oštećeni pod jakim psihološkim uticajem zelenaša.99
Primer za hijerarhijsku zavisnost bila bi situacija kada poslodavac nametne
zaposlenima zaključenje nekog ugovora koji nije neposredno vezan za njihov rad-
nopravni status, ali čije zaključenje je uslov za zadržavanje radnopravnog statusa.
Takva situacija bi postojala i ako bi radnik kupio od svog pretpostavljenog polo-
van automobil za cenu koja znatno prevazilazi njegovu vrednost, kako bi izbegao
mobing na poslu.100 S druge strane, zavisnost psihičkog tipa bi postojala u situaci-
ji da upravnik zatvora zaključi vrlo povoljan kupoprodajni ugovor sa licem čije se
dete nalazi na višegodišnjem izdržavanju kazne u ustanovi čiji je on upravnik.101
Upravo iskorišćavanje tuđeg zavisnog položaja jeste elemenat koji povezuje
stanje zavisnosti sa trgovinom uticajem, te brojni autori smatraju da je reč o srod-
nim institutima.102 Drugi, pak, ističu da trgovina uticajem predstavlja moralnu
kvalifikaciju ponašanja nadređenog kod ovog subjektivnog elementa zelenaškog
ugovora – on, naime, koristi svoj položaj kako bi kod drugog lica, koje je od nje-
ga zavisno ili barem misli da to jeste, stvorio osećaj bespogovorne poslušnosti,103
koja ide tako daleko da to lice pristane na zaključenje ugovora kojim se grubo krši
načelo ekvivalentnosti uzajamnih davanja u ugovornom pravu.
Stanje zavisnosti je neretko povezano i sa pretnjom, odnosno izazivanjem
opravdanog straha kod druge ugovorne strane, kako bi pristala na zaključenje ze-
671
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
lenaškog ugovora.104 Primer bi bila situacija kada hirurg pre operacije zaključi
krajnje lukrativan i više nego povoljan ugovor sa suprugom životno ugroženog
pacijenta koga treba da operiše.105 Pored toga, u određenim slučajevima zelenaš
zloupotrebljava odnos poverenja koji postoji između njega i druge ugovorne stra-
ne, a sve kako bi oštećenog naveo da zaključi lihvarski ugovor. Takvo nemoralno
postupanje pojedini autori izjednačavaju sa prevarom.106
Englesko pravo ima zanimljivo rešenje u ovom pogledu, jer poznaje institut
ekonomske prinude. Ona nastaje iskorišćavanjem ekonomske zavisnosti saugova-
rača.107 Primer koji se navodi jeste pretnja raskidanjem već zaključenog ugovora
ukoliko se druga strana ne bude ponašala na određeni način (na primer, posloda-
vac uslovljava radnika da, kako bi zadržao posao, zaključi drugi, po njega nepo-
voljan ugovor).108
U istom pravnom poretku postoji i ustanova pod nazivom “preterani uticaj”.
Za razliku od ekonomske prinude, suština ovog instituta ogleda se u korišćenju
odnosa faktičke zavisnosti.109 Zaključen ugovor je posledica nedozvoljenog utica-
ja, odnosno odnosa poverenja između određenih kategorija ugovarača, poput ro-
ditenja i dece, lekara i pacijenta ili punomoćnika i vlastodavca. Njegov važan ele-
ment je, pak, da ugovor takve sadržine ne bi bio zaključen da je bio podstaknut
uobičajenim motivima prosečnog čoveka. Takođe, za razliku od prinude, u ovom
slučaju nema elemenata vršenja nasilja nad saugovaračem.110
Nesavesnost, odnosno namera iskorišćavanja teškog položaja oštećenog

kao subjektivni elemenat na strani zelenaša u zelenaškim ugovorima
Jedan subjektivni elemenat zelenaškog ugovora mora uvek da postoji – ze-

lenaš mora biti nesavestan,111 odnosno mora da zna da na strani oštećenog posto-


109 K.Tasić, “Mane volje oštećenog kao jedan od uslova za postojanje zelenaškog ugovora”,
110 Ibidem, 359.
111 V. obrazloženje presude Apelacionog suda u Novom Sadu, Gž. 3815/12 od 15.11.2012. g.
672
je neke od napred navedenih subjektivnih okolnosti i da svesno koristi postojanje

tih okolnosti kako bi sa njim zaključio ugovor koji je nepovoljan112 i od koga će
zelenaš ili neko treće lice imati nesrazmernu imovinsku korist. Nesavesnost pret-
postavlja znanje da saugovarač nema izbora ili gotovo da nema izbora, te da će
pristati na po njega vrlo nepovoljne uslove ugovora kojim će se znatno narušiti
jednakost uzajamnih davanja.113
Drugim rečima, da bi postojao zelenaški ugovor traži se utvrđenje namere
na strani ugovornika koji iskorišćava tešku ili drugu određenu situaciju svoga sa-
ugovornika.114 Pri tome, nije od značaja kako je do te namere došlo, pa čak ni da
li je sam oštećeni izazvao ponudivši zelenašu ugovor pod takvim uslovima koji bi
mu doneli nesrazmernu imovinsku korist.115
Dakle, nije od uticaja da li je zelenaš bio taj koji je ponudio zaključenje ugo-
vora sa karakteristikama lihvarskog ugovora, ili je prihvatio ponudu oštećenog.116
Takođe, nije nužno da je oštećeni bio u zabludi u pogledu (ne)postojanja nesraz-
mere prestacija.117
Suština namere iskorišćavanja jeste da je u pitanju pasivan odnos – sam ze-
lenaš nije izazvao, pa čak ni doprineo teškom stanju u kome se njegov saugovarač
nalazi. On, naprosto, to stanje koristi kako bi stekao korist u visini koja je očigled-
no nesrazmerna u odnosu na njegovu prestaciju. U tom smislu, pojedini autori
smatraju da je na mestu poređenje nesavesnosti kao subjektivnog elementa zele-
naškog ugovora sa institutom prevare kada se ista vrši pasivno – dakle, ne izazi-
vanjem zablude kod druge ugovorne strane, već njenim održavanjem u zabludi.
U istom kontekstu, nesavesnost se poredi i sa situacijom kad je ugovarač za-
ključio određeni nepovoljni ugovor zbog pretnje trećeg lica, a njegov saugovarač
o toj pretnji nije ništa znao.118
112 B. Vizner, Komentar Zakona o obveznim (obligacionim) odnosima, Zagreb, 1978 571.

117 M.Cvetković, “Načelo jednake vrednosti uzajamnih davanja u ugovornom pravu”, Zbor-
nik radova Pravnog fakulteta u Nišu, 2008, br. 52, 199.
118 K.Tasić, “Mane volje oštećenog kao jedan od uslova za postojanje zelenaškog ugovora”,
673
P R A V N I Ž I V O T br. 10/2019.
Uzevši u obzir napred navedene uslove, jasno je da se ne može govoriti o ze-

lenaškom ugovoru onda kada jedna ugovorna strana nije imala nameru da iskori-
sti težak položaj druge ugovorne strane, ali je nehatno to učinila.119
ZAKLJUČAK
Institut zelenaškog ugovora je u srpskom pravu regulisan na zadovoljavaju-

ći način. Primenom odgovarajućih pravnih standarda, omogućena je elastičnosti
i praktična primenjivost zakonskih rešenja. Akcenat je stavljen na postojanje eko-
nomske neravnoteže između ugovarača, odnosno postojanje očigledne nesraz-
mere njihovih ugovornih davanja. Istovremeno, za postojanje zelenaškog ugovo-
ra nužno je da su ispunjeni zakonom predviđeni subjektivni uslovi, kako na strani
oštećenog, tako i njegovog saugovarača. Prilikom formulisanja navedenih uslo-
va, zakonodavac je taksativno nabrojao neke od tih uslova kako bi se olakšao po-
sao sudovima. Međutim, navedene uslove ne treba posmatrati kao numerus clau-
sus jer se pod stanje “nužde” mogu podvesti i druge okolnosti koje zakonodavac
nije decidno naveo, a koje u konkretnom slučaju predstavljaju odlučujuću okol-
nosti zbog koje oštećeni pristaje na zaključivanje zelenaškog ugovora. Pored toga,
za postojanje je da druga ugovorna strana ima svest o postojanju nepovoljnih su-
bjektivnih okolnosti odnosno nekog tipa nužde kod oštećenog i namera da se to
iskoristi kako bi se zaključio ugovor kojim će zelenaš ili neko treće lice steći ne-
srazmernu korist. U toj svesti i svesnom iskorišćavanju teške pozicije drugog jeste
srž nemoralne prirode ovog ugovora.
DARIJA MARIĆ, Ph.D., candidate,

Faculty of Law, University of Novi Sad
THE DEFINITION AND ELEMENTS OF THE USURY CONTRACT
Summary
The usury contract is both immoral and prohibited. The prerequisite for existence of such
a contract is fulfillment of certain objective and subjective conditions. The objective condition re-
quested is the obvious disproportion between the benefit one party received andthat what has been
given or done to another in return, or what the party in question has promised to give or do. The
119 A. Menyhard, “Excessive benefit and unfair advantage in contracts”, Zbornik radova Pravnog
fakulteta u Novom Sadu, 2003, br. 1–2, 300.
674
subjective conditions which need to be met are the other party, the one sustaining damage, being
in need or in poor material situation, insufficiently experienced, reckless or dependent. The con-
tracting party who stipulates for himself, or in favor of a third person, the benefit which is in obvi-
ous disproportion has to be fully aware of the predicament of his counterpart and be taking advan-
tage of it.
Key words: usury contract, obvious disproportion, objective condition, subjective conditions
675
SADRŽAJ – TABLE OF CONTENTS
Pravda i pravo
Justice and Law
La Justice et le Droit
PRAVO I SNAGA UMNOSTI – II tom
LAW AND THE POWER OF MIND – Vol. II
Druga katedra
Second Department
PRAVO NA SLOBODU
RIGHT TO FREEDOM
1. Krivično-pravna i procesna zaštita ličnosti
Criminal-law and procedural protection of personality
Nikola Pantelić
Žalbeni osnovi Zakonika o krivičnom postupku Republike Srbije
Grounds for appeal in the Republic of Serbia’s Criminal procedure
code . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Velimir Rakočević,
Aleksandra Jovanović
Uvid u fotografije i audio-vizuelne snimke u krivičnom postupku
Inspection of photos and audiovisual recordings in criminal
procedure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Jovica Ilić,
Violeta Miladinović
Uporednopravna analiza krivičnog dela poreske utaje u Republici
Srbiji i zemljama bivše SFRJ
Comparative analysis of the tax evasion in the Republic
of Serbia and the countries of the former SFRJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
677
Sadržaj – Table of Contents
2. Sloboda ličnosti
Freedom of Personality
Olga Cvejić Jančić

Zajednice života lica istog pola – trendovi u regulisanju
porodično-pravnog statusa ovih zajednica u savremenom pravu
The same-sex partnership – trends in the regulation of the
family-legal status of these partnerships in modern law . . . . . . . . . . . 61
Zoran Ponjavić
Postoji li “pravo na dete”
Is there a “right to child”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Olga Jović Prlainović

Porodičnopravni aspekti zabrane dečjeg braka
Family law aspects of the prohibition of child marriage . . . . . . . . . . . 103
Melanija Jančić
Pravo i snaga umnosti – evolucija prava transseksualnih lica
Law and the power of mind – the evolution of rights of
transsexual people through the evolution of mind of the judges
of the european court of human rights . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Uroš Novaković
Međunarodno usvojenje – priznanje usvojenja i saglasnost deteta
International adoption – recogniton and consent of the child . . . . . . 131
Biljana Gavrilović
Pravnoistorijski pogled na formu zaključenja braka u srpskom pravu
Legal-historical view of the form of marriage in Serbian law. . . . . . . 149
Anđelka Plavšić Nešić,

Marija Pajić
Osnove disfunkcionalne porodice sa osvrtom na Republiku Srbiju
Bases of a dysfunctional family with review to Republic of Serbia . . 165
Ivana Barać
Posredovanje i arbitraža kao mehanizmi ARS-a
Mediation and arbitration as mechanism ADR . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
678
3. Upravno-pravna zaštita slobode

Administrative-Law Protection of Freedom
Dobrosav Milovanović
Privremene mere u upravnim sporovima u italijanskom i srpskom

pravnom sistemu
Interim relief in administrative disputes in Italian and Serbian
legal systems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Borče Davitkovski,
Ana Pavlovska-Daneva,
Konstantin Bitrakov
Overview of the new regulatory violations legal framework

of the Republic of Nnorth Macedonia
Pregled novog pravnog okvira prekršaja u Republici Severna
Makedonija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Nataša Stojanović
Nekoliko napomena o propisima jedinica lokalne samouprave

od značaja za dobrobit životinja
A few remarks on the regulations of local self-government units
significant for animal welfare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
Zoran Lončar
Poništavanje i ukidanje rešenja u upravnom postupku

Annulment and revocation of the decision in the administrative
procedure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
Petar Teofilović
Vanredna pravna sredstva u Zakonu o opštem upravnom

postupku Srbije iz 2016. godine
Extraordinary legal remedies in the General administrative
procedure act of Serbia of 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
679
Zorica Vukašinović,
Nataša Marković
Izazovi primene savremenih informacionih tehnologija i reforma

javne uprave u Republici Srbiji
Challenges of implementation of modern information
technologies and public administration reform in the Republic
of Serbia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
Zoran Jovanović,
Uroš Radulović
Dostavljanje u upravnom postupku
Delivery in administrative procedure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
Vesna Vujin Jevtić

Neophodnost propisivanja prava na žalbu u upravnom sporu
The necessity of introducing the right of appeal in an
administrative dispute . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
Vesna Bilbija
Disciplinska odgovornost policijskih službenika
Disciplinary responsibility of the police employees . . . . . . . . . . . . . . . 319
Dragana Petković,
Vladimir Milošević
Primena preventivnih ovlašćenja u praksi zaštitnika građana
Republike Srbije
The application of the legal authorities for prevention activities
in the protector of citizens practises of the Republic of Serbia . . . . . 335
Milan Kovačina
Neovlašćena potrošnja električne energije kao upravna stvar
u oblasti energetike
Non-authorized consumption of electricity as administrative
matter in the scope of energy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
Aleksandra Vasiljević
Načela opšteg upravnog postupka
Principles of administrative procedure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
680
Treća katedra
Third Department
PRAVO NA IMOVINU
RIGHT TO PROPERTY
A. Opšta pitanja – kodifikacije

General questions – codification
Branko Morait
Načela obligacionog prava u opusu Akademika prof. dr Slobodana

Perovića
Principles of law of obligations in Academician prof. dr. Slobodan
Perović’s body of work . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
Đurđe Ninković
Naša nacionalna pamet

Our national wisdom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401
Nina Planojević,
Dragica Živojinović
Promet delova čovekovog tela u našim novim propisima i

Prednacrtu Građanskog zakonika
The issue of legal transaction human body parts in new
regulations and the Draft of the Civil Code of the Republic
of Serbia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413
Duško Čelić,
Branko Miletić
Prevazilaženje dualizma javne evidencije nepokretnosti i prava

na Kosovu i Metohiji
Overcoming dualism of public records of real estate in Kosovo
and Metohija – the way to profound in injustice . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
681
Dragan D. Pantić
Isključenje restitucije kod pravno neosnovanog obogaćenja
u srpskom pravu
Exclusion of restitution for legally unjust enrichment in
Serbian law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451
Ljiljana Kovačević Matić

Kritički osvrt na pojedina rešenja Zakona o stanovanju
i održavanju zgrada
Critical view on certain solutions regarding the Law on housing
and building maintenance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471
B. Svojina
Ownership
1.a. Svojina i druga stvarna prava
Ownership and other property rights
Nenad Tešić
O izvršnosti založne izjave
On enforceability of hypothec granted by notarial act . . . . . . . . . . . . 489
Vladimir Crnjanski
Mogućnost kompenzacije u vansudskom postupku namirenja
Possibility of compensation in out-of-court settlement procesure . . 519
Milica Torbica
Isprave podobne za upis, izmenu i brisanje hipoteke iz jedinstvene
evidencije katastra nepokretnosti i vodova
Documents suitable for registration, change and release of
mortgage from the unique register of immovable property
and pipelines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533
Aleksandra Pavićević
Sadržina retencije
Contents of right of retaining possession . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547
Dejan Pilipović
Uzurpacija zemljišta u pravu Republike Srpske
The land usurpation of the Republic of Srpska law . . . . . . . . . . . . . . . 565
682
1.b. Svojina i nasleđe

Ownership and inheritance
Vladimir Vuletić,
Valentina Cvetković Đorđević
Pravne kontroverze legata per praeceptionem
Controversies of legatum per praeceptionem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 587
Tamara Đurđić Milošević
Ugovor o nasleđivanju i zaveštanje kao pravni osnovi pozivanja
na nasleđe
Inheritance agreement and testament as legal grounds
for inheriting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 603
C. Ugovor i odgovornost za štetu

Contract and Liability for Damage
Blanka Kačer
Dokazana ili predmnijevana krivnja

Proved or presumed culpability . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 617
Andreja Katančević
Damnum in turba datum

Damnum in turba datum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 633
Nevena Milovanović
Mora creditoris u rimskom pravu

Mora creditoris in Roman law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 645
Darija Marić
Pojam i elementi zelenaškog ugovora

The definition and elements of the usury contract . . . . . . . . . . . . . . . 655
683

PZ 10 2019 - Web

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

PZ 10 2019 - Web

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Pravni život

časopis za pravnu teoriju i praksu

PRAVO I SNAGA UMNOSTI

»Pravni život«, časopis za pravnu teoriju i praksu pojavio

Broj 10/2019 / Godina LXVIII / Knjiga 616

Glavni urednik tematskog broja

Uređivački odbor tematskog broja

Lektura i korektura Kompjuterska obrada i prelom teksta

Tiraž: 1.000 primeraka

Krivično-pravna i procesna zaštita ličnosti

ŽALBENI OSNOVI ZAKONIKA O KRIVIČNOM POSTUPKU

O REDOVNIM PRAVNIM LEKOVIMA

Žalbeni osnovi (razlozi), predstavljaju grupu zakonom predviđenih, opštih

statak navedenih elemenata, odnosno ukoliko bi sud morao da postupa i po ne-

Bitne povrede odredaba krivičnog postupka

navodi obavezno ispitivanje po službenoj dužnosti, pojedinih apsolutno bitnih

– regionalna krivičnoprocesna zakonodavstva i iskustva u primeni”, Beograd 2016, str. 314–320.

2011, str. 829.

de učestvovao sudija ili sudija-porotnik koji nije učestvovao na glavnom pretresu

Vrhovnog kasacionog suda, ova povreda će u skladu sa odredbom vezanom za

ju jezik na kome se postupak vodi i da se odriču prava na prevođenje, obezbediće

se gone po službenoj dužnosti, ovlašćeni tužilac je javni tužilac, a u slučaju njego-

što potpunije predstave o institutu zabrane na štetu okrivljenog, pomenućemo i

tvrđenim međunarodnim ugovorima73. Dakle, to su oni dokazi koji nisu u skla-

se može odnositi kako na potpuno neobrazloženje izreke presude, tako i na izo-

obrazloženje presude potpuno nejasno. U jednoj presudi višeg suda u Valjevu je

gionalna krivičnoprocesna zakonodavstva i iskustva u primeni, Beograd 2016, str. 822.

viđenosti dela u zakonu, isključuju njegovo postojanje, odnosno protivpravnost,

tačka 1. ZKP, a iz obrazloženja zahteva i navoda da okrivljeni kritičnom prilikom

grad 2013, str. 112.

Beograd, 2016, str. 1039.

dokazivanja svestrano raspravio125“. Očigledno da je načelo utvrđivanja materijal-

Nepravilna odluka o krivičnoj sankciji i o drugim odlukama

U slučaju da je žalba izjavljena povodom svih zakonom predviđenih razloga

zne, o oslobođenju od kazne, o uslovnoj osudi, o sudskoj opomeni ili o opoziva-

vanja kazne, jer će se to onda odnositi na povredu vezanu za pogrešno i nepotpu-

GROUNDS FOR APPEAL IN THE REPUBLIC OF SERBIA’S

UVID U FOTOGRAFIJE I AUDIO-VIZUELNE SNIMKE

Ekspanzija informaciono-komunikacionih tehnologija dovela je do neslućenih mo-

U fokusu istraživanja ovoga rada je analiza zakonitosti dokaza pribavljenih fotogra-

Savremeno društvo determinišu, između ostalog, dvije konstante. Jedna je

praksi se gotovo svakodnevno pokazuje da se sve češće ne poštuju prava i slobode

NEOVLAŠĆENO PRISLUŠKIVANJE I SNIMANJE

NEOVLAŠĆENO OBJAVLJIVANJE I PRIKAZIVANJE TUĐEG SPISA,

UVID U FOTOGRAFIJE, SLUŠANJE AUDIO-SNIMAKA

Uvid u fotografije i audio-vizuelne snimke je nova dokazna radnja predvi-

jalu. Ustaljena praksa je da se audio-snimci koji se koriste kao dokaz u krivičnom

UTVRĐIVANJE AUTENTIČNOSTI FOTOGRAFIJE

U cilju sprječavanja falsifikovanja dokaza postoje brojne i efikasne metode

bednost, Beograd, br. 1/1997.

ređenje autentične i manipulisane fotografije u cilju njihove klasifikacije. Auten-

ISTRAŽIVANJE SUDSKE PRAKSE U VEZI SA ZAKONITOŠĆU DOKAZA

Analiza prakse Evropskog suda za ljudska prava pokazuje da je postojala

video- materijala, da ga informišu o nastanku i upotrebi materijala u postupku

Uvid u fotografije i audio-vizuelne snimke kao i razvoj novih tehnologi-

16 Mekbrajd Džeremi, Ljudska prava u krivičnom postupku-Praksa Evropskog suda za ljuds-

VELIMIR RAKOČEVIĆ, LL.D.,

INSPECTION OF PHOTOS AND audio-VISUAL RECORDINGS

The expansion of information and communication technologies has led to unprecedented

UPOREDNOPRAVNA ANALIZA KRIVIČNOG DELA

Da bi se uspostavilo normalno, kvalitetno i efikasno ostvarivanje osnovnih

(u Republici Srbiji je podsistem celokupnog fiskalnog sistema, pored carinskog i

KRIVIČNO DELO UTAJE POREZA