Primera parte Los sujetos del d erecho admini Ministrati vO 51, Sin desmerecer la i heads © la importanci : tance eins $5 21 mena de la pervs eid 0, que le imprimen su fison jos principales prc ‘adas para el derech fsonomia propia a peepee de esta rat 10 , son la administraci = ene tracién mis: ma (titulo 1) y los funcionari y los funcionarios que la animan (titulo 2) lo 2).José Miguel Valdivia 6 Titulo I La administracién del Estado como complejo organizacional ja materia, tradicionalmente conocida como Orgahizges i ccién que apela a su importancia (eqn 1" oe con una introduccion ‘su im ia (ca erative nicia CON” ica, bajo la denominaci6n de “ Pitulo ‘y 1) ie Competeng, .') 10 2). El corazon de la organizacién se halla en un nim iN ticas fundamentales (capitulo 3), cuyo entendimiens Ore) fisonomia de la administraci6n en Chile (apo zaciol de categorias dogm: bleuna explicaci6n dela Capitulo 1 Importancia de la materia 53. Se aprecia a tres respectos: importancia juridica, cientifica y politic (a) Importancia juridica 54, Segiin se ha visto en la introduccion (§§ 8 y 9), en el derecho positivo la ada. nistracién se concibe desde una perspectiva organica. Para efectos juridicos, la ads: nistraci6n es un complejo organizacional, integrado por distintos cuerpos estrucu: dos por el derecho, que participan en la gestin del interés general (que algin tea designa como “funcién administrativa”). Identificar correctamente aquellas estuce ras que forman parte de la administracion del Estado contribuye, en consecuenci,é mejor conocimiento del derecho administrativo, su extensién y lfmites. A muchos respectos, las definiciones jurfdicas sobre la organizacion deh administracién del Estado constituyen un presupuesto l6gico para la apla cién de determinadas parcelas del derecho administrativo general. Asi curt con particular fuerza, en la teorfa del acto administrativo. Las defi orgénicas contribuyen a determinar de la mejor manera posible la ae ee competencias, que constituye uno de los requisitos esenciales de! se ministrativo. En buenas cuentas, la teoria de la organizacion 4 a j Permite determinar quién es el 6rgano competente, dentro de un voici oe Para adoptar una decisién determinada; de este m0 lo, si tal ob ones en el seno de una institucién administrativa disc onde, o por un agente que no tiene reconocida calidad de O*8” ay! i 5 4 i ; cuencit bilitada, tal decisién deviene ilegal, con las conse institucién hal derecho contempla,Titulo I. La administracién del Estado como complejo organizacional jizacional 67 ano practico, ci H En elp! BP , como se aprecia, la teorfa de la organizacién admini tiva tiene una importancia extraordinaria, es (b) Importancia cientifica 55. La teoria de la organizaci6n administrativa ti ‘i i F cia dogmatica. En la elaboracién de la teoria. a fleets chia omar n n ria, 0 chileno como com- parado, af aprecia una al dosis de tecnicismo, La identificacién de las distintas figuras su jetivas que conforman la administracién del Estado, asi como de sus unidades organizativas internas, de los modos de asignacién de competencias en- tre 6rganos Y de las relaciones que pueden formarse entre ellos, es lo mas parecido auna taxonomia de la administracién del Estado. Por supuesto, en la configuracién de esta teorfa confluyen antecedentes de origen cultural, historico o pragmatico. En una muy gran medida, las organi- zaciones subjetivas que integran el Estado tienen una configuracion jerarquica forjada en la antigiiedad o en el medievo, de origen militar o eclesidstico. La distribucion territorial del poder, en Chile y otras partes, tiene indudables ori- genes hispanicos, modelados tanto por la gestién de los Austrias como de los Borbones. En fin, el régimen municipal presenta siempre singularidades, por la estrecha conexion entre la comunidad de vecinos y el poder local, cuyas vincu- Jaciones con la estructura general del Estado dependen de factores hist6rico-po- liticos nacionales. Por otra parte, en tiempos més recientes Ja materia ha recibido la influencia cierta de andlisis interdisciplinarios preocupados de la gestién publica. Esta in- fluencia proviene desde luego de la ciencia politica, pero también de la econo- mia. Las teorfas de la regulaci6n econémica (que la conciben como una de las actividades mds caracteristicas del Estado contempordneo) han infiltrado en la gestion estatal, incidiendo en sus modos de organizaci6n. En fin, estas y otras preocupaciones condicionan algunos desarrollos del derecho internacional que ala larga también repercuten en el derecho interno (p., ¢j., las directrices y reco mendaciones de la Organizaci6n para la Cooperacién y, el Desarrollo Econémico o del Banco Mundial sobre la gestion publica). (c) Importancia politica 56. Las estructuras organizacionales del Estado predeterminan la gestion pu- blica, tanto en la definicién de las lineas de accion 4 seguir como ensu re tacién, En efecto, las estructuras orgdnicas tienen 4 priori una aoa erat especifica, pues estan disefiadas de modo de atender titilmente a las ™José Miguel Valdivia 6 - en que Se desenvuelvan. a ies los Organisn, 1 AmbitO fi uracin, Ja que varia fun ‘amentalmente ena con! aa variables: una politica Y otra mas bigs con io de ‘utral de una linea de accién politica. La attion i plimiento ne de la administracién del Estado depende, ate inregrantes que resulta que la organizacién admis m anit i de lo , ‘ 1a ae psideracioy rramientas del discurso y la praxis politicos, con evidencia en los procesos de reforma del onentes. Mas alla de los discursos a fee aa, es usual que la asunci6n de nuevas rope dela administracion se canalice mediante la creacién o fe le ‘administrativas. Los procesos de reforma del Estado, . guracion de estructurts racionalizacion y simplificacion de sus estrucy, g bién d ae modificaciones orgdnicas significativas, articuladas en a ai saistaccé idades publicas. de la mejor satisfaccion de necesi uy Mista ye se muestra Ese ental icion de sus COMP aiio del Estado”, Capitulo 2 Competencia organizacional 57. zA quien corresponde definir la organizacién de la administracién del Es tado? La organizacién administrativa siempre supone articulacién de oficinasy otras estructuras administrativas. En una dimensi6n importante, esa articulacity se desarrolla en el mundo puramente material (pues para echar a andar una of ina se requiere espacio fisico, personal y algunos recursos materiales), pero par su reconocimiento oficial se requiere de operaciones formales mediadas por é derecho. _ Conia ribrica “potestad organizatoria” de la administracion, la doctrina ¢ signa los modos de creacion 0 configuracién de las unidades administativas é! Eu Sea que estén radicados en el legislativo o en la propia administracio® buenas cuentas, no se trata di énti Ablica. sino de ull Hentnattn + ‘ata de una auténtica potestad publica, sino de ‘ominacion cémoda de diversi Atice una diversidad de cuestiones emparentadas tema’ mente, en torno a la SC i eee mpa 6 Hormativas, ules el sistema constitucional distribuye compete™ Enel derecho ‘ compara he Bunos regimenes Parado no hay recetas uniformes sobre estas matefias administrativos oa flexibles, permitiendo al gobierno 0 a organist me ahs €N paises aa ae de ciertos limites, su propia configuracio™. nee istetios con © Francia o Espafia el jefe de gobierno puede de VAS, NO por ley), B, que pretende gobernar (mediante operaciones ae “contraste, el modelo chileno se caracteriza Po"‘Titulo I. La administracién del Estado como complejo organizacional 69 mayor rigidez, toda vez que la organizaci6n se define por ley. La distribucién de comperencias normativas respecto de esta materia tiene por telén de fondo la rension entre la necesidad de una gestin administrativa Agil y la participacién de reeminorias parlamentarias en la definicién de lineamientos basicos de la accién publica, del tamajio del aparato del Estado y del gasto publico. Para el mejor entendimiento de la materia, conviene analizar separadamente el el de la ley, el que ha desempefiado en Chile la Ley de Bases de la Administra- ‘gn del Estado, que opera como una especie de ley general de organizacién admi- nistrativa, y el rol que cabe a la misma administraci6n en su propia organizacién. (a) El papel de la ley en la configuracién de la organizacién administrativa 58. La Constitucion entrega directamente a la ley la configuracién organica de Ja.administracion del Estado; la ley a que se refiere es, en principio, una ley simple, de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repiblica. La norma pertinente indica: “Corresponderd, asimismo, al Presidente de la Republica la iniciativa exclusiva para: Crear nuevos servicios publicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, auténo- mos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones 0 atribuciones” {articulo 65, inc. 4 N° 2). La terminologia ahi empleada para identificar las instituciones integrantes de la administraci6n es arcaica. Para el argot administrativo antiguo, mientras los servicios publicos “fiscales” corresponden a los que forman la administraciOn cen- tralizada del Estado, los “semifiscales” integran la administracién descentralizada y, por eso, cuentan con alguna esfera de autonomia. Asi las cosas, en principio la regla tiene un campo de aplicaci6n tendencialmente comprensivo de la totalidad de la administracién del Estado. La regla en analisis no deja mucho espacio a la especulacién: la creacién de jnstituciones administrativas solo puede efectuarse por ley (que, ademas, debe tener origen en una iniciativa presidencial). En sintesis, slo el legislador puede dar forma a la administracién. A pesar de la amplitud del texto, Ja misma Constitucion contempla una serie . de organismos que cumplen funciones grosso modo administrativas, dotadas de un estatuto.de autonomia frente al gobierno, y que las practicas vigentes designan como “autonomias constitucionales”. En general, la plena autonomia respecto del poder presidencial slo puede ser consagrada por regla constitucional, atendida la extensién de las competencias del Presidente de la Repiiblica (a quien “corres ponde” la administracion del Estado, art. 24 inc. 1). Por cierto, la configuracién de detalle de estos organismos también requiere de disposiciones legislativas, cuya ‘de las formalidades propias aprobacién, por excepcion a la regla general, requiereJosé Miguel Vale" «ales (salvo para el Consejo Nacional q 70 s constitucion@ ely ica! alificado) orum calificado para autorizar a ro participar en actividades empresariale algin grado la creacion de las empresas del AN ¢ en net spectos ei ote ee eg ag vera de est HPO te ser abordados por leyes simples. ; equi reson) pat cia de una prevision legisativa a este terteng Hf ili id conreri 1 contrastey ft XT" ja simple habilitacion legal i 2 a organism, * ndido compatible tras figuras orgénicas auxiliares a la funcién adminis, ent ra crear 0 ente la administracién del Estado, Ag cog veel : inistrativos . ropiam - a be ‘ue no integren Prop! orativa o fundacional, creadas cons q de forma corp’ Onfo, an iversas in ho privado. Teatandose de las “sociedades del Bigs a procedimiento’ ¢ sci también se efecttia mediante procedimientos de dey su creaci6n y: oi dose en todo caso una autorizaci6n conferida por leyg Be (en razon de integrar también el Estado empresario), quo! ley de qui «eign exiBe situclOn desarrolla nis! a sus oh, De ad (b) La LOCBGAE 59. En principio, el legislador es soberano para determinar la configuraci orginica de las instituciones administrativas. Sin embargo, la Constitucién pre; que “la organizaci6n basica de la Administracién Publica” sea determinada px ley orgdnica constitucional (art. 38, inc. 1); esa ley es la Ley 18.575, Orgénia Constitucional de Bases Generales de la Administracién del Estado. _ LALOCBGAE es uno de los primeros cuerpos legales que abordaran la ada nistraci6n del Estado desde una perspectiva conjunta, sometiéndola a estdndart comunes. Eso explica que varias de sus disposiciones tengan un radio de accié sai ee cuerpos administrativos del Estado; asi ocurre con oatipacién faeries - ) I (“De la probidad administrativa”) y IV( ef aplicables tanto a Ia SiganieacGa ond pablica "), que defines, Perea Lat nistrativos, on como al funcionamiento de los érganos 4 El titulo It de nistrativa, aie la LOCBGAE ¢ adminiete criti ‘ncierra diversas reglas sobre organizacion _ ae ana a delinear una fisonomia similar para los organis™ nes (dejando a salvo a aquellos que se rigen por 90" 's autonoms, aie lomias Constitucionales, las Fuerzas Armadas Y f 4 ‘abl Tenciay las empre Cas, los Gobiernos Regionales, el Consejo para la Tran? j adas por ley). Estas reglas comunes dete™ Z Oficinas administrativas, los modos de 0"8*Titulo I. La administracién del Estado como complejo organizacional 7 cién interna, las técnicas de atribucién de competencias entre sus organismos y algunos mecanismos de coordinaci6n entre ellos. En suma, la soberania del legislador en la configuracién de los organismos administrativos aparece algo disminuida frente a los estandares organizativos de la LOCBGAE. Ciertamente el legislador puede adoptar una configuracién distinta ala prevista por esa ley, con tal de preverse por norma organica constitucional. (c) La auto-organizacion administrativa . ¢Cudnto margen de accién tiene la administracién para organizar sus pro- pias estructuras internas? En aras de una mayor eficiencia en el funcionamiento de los servicios puiblicos es deseable que la autoridad a cargo pueda estructurar su modo de trabajo, configurando sus oficinas internas. En algun grado puede hacerlo mediante instrumentos de gestion de personal oa través de operaciones administrativas como la delegacién del ejercicio de competencias. Sin embargo, para que esa articulacion tenga alguna permanencia en el tiempo se requiere de instrumentos normativos mds solidos. En este plano, la herra- mienta que estd en manos de la administraci6n es el reglamento. Por eso, la definicion de aquel margen de acci6n es inversamente proporcional al ambito de competencias reconocido al legislador en la materia (mediante “reservas de ley” — cf. § 180). No hay recetas uniformes en las practicas legislativas sobre la materia. Algunos textos orgdnicos son excesivamente detallistas mientras otros contemplan una re- gulacion minimalista de la estructura administrativa respectiva. Hasta hace poco la jurisprudencia constitucional se mostraba sumamente rigida en el entendimien- to de la reserva de ley sobre esta materia, declarando inconstitucionales precep- tos legales que habilitaban a la administracion a definir estructuras organizativas mediante reglamentos. Un reciente giro jurisprudencial ha tendido a la flexibili- dad, reconociendo que tras la entrada en vigencia de la LOCBGAE (sobre todo entendida como ley de bases, necesitada de desarrollo por normas subalternas) no existe mayor obstdculo en que se determine reglamentariamente la organizacién interna de un organismo administrativo, por ejemplo, en la medida en que éste fuere creado previamente por ley y tal ley regule su “organizacién basica” (TC, 16 de enero de 2013, Proyecto de Ley que crea ‘el Ministerio del Deporte, Rol 2367). En suma, en el estado actual del derecho la potestad reglamentaria tiene abier- to un campo potencialmente amplio para la configuracién de las estructuras or- Banizativas de determinado servicio publico, sin perjuicio de la definicin legis- lativa de aspectos elementales, como su fisonomia basica (p. ¢j-, centralizado o descentralizado) y la identificacién de los 6rganos internos que tengan atribuidas, también por ley, competencias especificas.José Miguel Valdivia jtulo 3 n Capitul jas do Aticas del derecho Las categora® cién administrativa eso, Ja ide dela organiza como inte i jnistrativa del Estado se de 1 organizacion ote ificacion es indi ustenta & A ee La teoria de 8 Or mentales, cuya identi Spensablep,.* _tificio ha de conceptos fun conceptos se refieren tanto a los arquey, "4 conjunto er én de la materi: ee la administracién del Estado ~y, en Benen nociones comprens vag que confor! icién juridi lt, sujeto de figuras subi ica (parrafo 1), como @ Ta postcien jursenca en Gue Puejy nes 0 ast da organiza dad. Asi encontrarse (p8t#2 patrimo! en tanto ARRAFO 1. LAS FIGURAS SUBJETIVAS la idea 1 B oi Jas resp‘ 62, Son fundamentalmente de dos ordenes, aunque la terminologia Vulgati, en gran da del prictica obligue a incluir otros conceptos. La administraci6n esté cy Estado. formada ot personas juridicas, como el Estado o las municipalidades (secci, C10" : 1), que actdan por medio de drganos, como los ministros 0 los alcaldes (seccié, an 2). Las unidades organizativas de las personas juridicas administrativas podria 7 8 denominarse organismos (como los ministerios). Seccién 1. Las personas juridicas ptiblicas z 64. (a) Conceptualizacién Sanas woe : ue Ic 63. Ante todo, la principal categoria que el derecho moderno reserva para ls 35), i deen sociales es la de persona juridica. Segiin una concepcién amplis 65 ee ce ms una persona juridica es un “centro de imputacién de relaciont ao oni es En cuanto las organizaciones sociales son meras construcci? ae miento andlogo : 1 conocerles personalidad juridica importa asignarles un tat al que merecen |: ead en las personas naturales, fares de derechos y de obligaciones 0, : naci¢ como sujetos de derecht go i mas ampli ae juridt cas activas y pasivas, plamente, de posiciones ju! tinto Por cierti el Ti ‘0, numerosas organizaci i consecuencia’ ex ‘ganizaciones sociales carecen de pe; lidad y, & ; » €xisten sélo personali f E ciones estatale como fenémenos de hei S a ote 3 taciones de fue © de orden politico, existirian pract cho. Si se tratara de organi? do ticamente ifes a 12a 0 dominacié indivi como puras manil art Docimiento di inacién de unos individuos 0 P a teas Uy un statis jut la personalidad jutidica de tal > TUos sobre otros. El re6? jutidieg Idico y someterlas al derecho; si la me les or; i ; pone entendione® SUpone dotarlas# do, » tegido por el derecho y valido en la medida «28 SOMO un fendme™ lida é We Este lo reconoce. Po! juri Per:Titulo I. La administracién del Estado como complejo organizacional Ts la jdentificacion de los organismos administrativos como personas juridicas o o integrantes de personas juridicas es de enorme trascendencia. Desde su teorizacion moderna, la idea de personalidad juridica ha sido un ar- tificio técnico que ha fac lirado la incorporacién al derecho administrativo de un 9 de nociones derivadas o conexas. Asf ocurre, entre varias otras, con las nes de patrimonio, responsabilidad o proceso. Toda persona, por entenderse sujet de derechos, es capaz de adquirir bienes y derechos, de contraer obligacio- nes 0 aut cargas, etc. Y, Por €0, el patrimonio es un atributo de la personali- dad. Asi, aunaue ‘haya patrimonios sin personalidad, no.se conciben personas sin arrimonios est idea también es extensible a las personas publicas. Por otro lado, en tanto la personalidad permite identificar un patrimonio, también hace posible Ja idea misma de responsabilidad, pues contra ese patrimonio se hacen efectivas las responsabilidades pecuniarias derivadas de accidentes u otros hechos dajiosos; engran medida, la responsabilidad del Estado es tributaria de la personalidad del Estado. En fin, la capacidad para ser parte en un juicio es consustancial a la no- cin de persona; POF eso, el reconocimiento de la personalidad de la administra- cién permite emplazarla en juicio y conferirle posibilidades de actuacion procesal andlogas a las de los otros justiciables. nocio (b) Variedad de personas juridicas publicas en el derecho administrativo chileno 64. En el derecho positivo chileno la personalidad juridica se reconoce a Jas per- sonas publicas mediante norma de jerarquia legal. El unico texto de alcance general que lo prevé.asi se refiere a los servicios publicos personificados (LOCBGAE, art. 29), pero la practica es uniforme en tal sentido y la cuestion no ofrece dudas. 65. Ante todo, la personalidad juridica es un atributo reconocido al Estado y que, en tal calidad, alcanza a la administraci6n central. Asi lo dispone el Cédigo Civil, al concebir como corporaciones 0 fundaciones de derecho piiblico a “la nacién, el fisco, las municipalidades... ¥ los establecimientos que s¢ costean con fondos del erario”, entendiendo que se someten a un ordenamiento especial dis- tinto del derecho civil, vale decir, el derecho piiblico (art. 547, inc. 2, incluido en el Titulo XXXII del Libro I, relativo precisamente @ las personas juridicas). Esta disposicién ha facilitado el entendimiento de una materia que ha suscita- do viva discusién doctrinal en el derecho comparado. En el derecho espaiiol, en Particular, no se han disipado por completo las dudas en torno a la personalidad juridica del Estado: algunos estiman que recae sobre la administracion del Esta- do, mientras otros piensan que sobre el Estado mismo. En el derecho chileno, la Personalidad juridica del Estado recubre tanto al complejo organico de la admi- ‘José Miguel Valdivia 74 a los demas organos que lo integra, ica propia, esto es, el Congreso Nace 7 a Qo i rales que lo componen. La practica chilena, con f° formal en la regia antes aludida (pero con antecedentes remotog 1, “Nay* ae sana como Fisco al Estado. Debe advertirse que uno de lo manicos) designs com consiste en Ia personalidad juridica del Estagg i ion lidad de instituciones de naturaleza pitblica del pags (i bre a la integrs al derecho interno, tienen personalidad Propigy las que, conforme : fe eae ‘de personalidad juridica a determinados Organism, - importa su reconocimiento como sujetos de derecho dotados de Capacidad jut por lo mismo, supone un grado de autonomia importante. De aqui que ig: figure a determinadas unidades organizativas de la administracién como Pent juridicas en si mismas, cuando se estima necesario conferirles cierta autononi gesti6n. Precisamente en eso consiste el mecanismo técnico dela descentralas, la configuracién de un organismo administrativo separado del Estado (es deg, la administraci6n central del Estado), que cuenta con personalidad juridica Pry ~¥, por extensi6n, con patrimonio propio— y, luego, dotado de un grado imponn de autonomia respecto del poder central. La definicién legal recoge estos rasgo, “Los servicios descentralizados actuardn con la personalidad juridica y el pain, propios que la ley les asigne y estarén sometidos a la supervigilancia del Presidente Repdblica a través del Ministerio respectivo” (LOCBGAE, art. 29). nistracién ¢ con personalid: y todos los trib La descentralizaci6n puede configurarse tanto en consideraci6n a critet: territoriales como funcionales o de especializacién sectorial, o a una combix cién de ambos. Son personas juridicas descentralizadas de alcance territorial municipalidades (a escala comunal 0 local) y los gobiernos regionales (a ext regional). Son personas juridicas descentralizadas funcionalmente los variak servicios publicos e instituciones administrativas a quienes la ley ha atribui personalidad juridica; entre muchas otras, las superintendencias o las emptts piiblics trades por ley pertenecen a esta categoria. En fin, es especial el caso! los servicios de vivie izacion (“Servin” ‘i y ledcenaiae ieee ae 7 urbanizacién (“Serviu”), de los servicios de saludy! < €cucacion, porque se trata de organismos especializa en cuanto a sus funciones, pero cuyas com, il i i Abi ieotial : petencias se circunscriben a un 4! territorial acotado (a una region, una com ‘una O una parte de ellas, etc.). (c) Universalidad €s] ialj . de fab pene Pecialidad de objeto Nas juridicas Publicas 67. Las personas administrativas de alcay mismo y, ademés, los gobiernos regionales y I cee - . municipalidades) tienen un 4 ; to del ince territorial (ante todo, el Es no virTitulo I. La administracién del Estado como complejo organizacional 75 tode competencias tendencialmente comprensivo de la totalidad de asuntos de in- terés general relativos al territorio cubierto por sus atribuciones. Asi se desprende verige referencias al “bien comtin”, al “desarrollo social, cultural y Sonémioa” de a region 0 a la satisfaccién de “las necesidades de la comunidad local”, que de- terminan el Ambito de las misiones del Estado, de los gobiernos regionales ode las municipalidades (Constitucién, arts. 1, 111 y 118). Por cierto, esta universalidad del “giro” # objeto de las personas jurfdicas territoriales debe armonizarse con la necesidad de una atribucién legal expresa de las potestades con que cuentan para cumplir sus fines. En contraste, las personas juridicas estatales de alcance meramente funcional estin sujetas, conforme a una opinién doctrinal bien difundida, a un principio de especialidad. Las funciones de estos organismos personificados se limitan al 4mbito especifico de intereses sectoriales que justifica atribuirles personalidad. El principio de especialidad guarda estrecha conexién con el principio de especiali- dad de giro inherente a la regulacién de las personas juridicas de derecho privado, conforme al cual su capacidad adquisitiva y de obligarse se circunscribe a lo ne- cesario para la consecucién de su giro u objeto. En la practica, la observancia del principio de especialidad es de particular importancia respecto de las empresas del Estado. Seccion 2. Los érganos piiblicos (a) Conceptualizacién 68. La persona juridica es, conforme a una doctrina ampliamente aceptada (asociada al nombre de Savigny), una ficcion juridica. En otras palabras, no tiene existencia real en el mundo fisico, sino que consiste en'una entelequia conceptual desarrollada por el derecho para explicar mejor ciertos fenédmenos juridicos. Esta concepcion plantea una dificultad importante a la hora de determinar cémo actéa la persona juridica en el mundo juridico. ‘ Inicialmente, se penso que lo hacia mediante representantes, como en derecho privado; pero esta idea suscita nuevas preguntas. Ante todo, determinar la fuente porque no podria provenir de de esa representacién plantea dudas insalvables, un simple contrato (como el mandato), desde que la celebracién de este contrato uridica no es capaz necesitarfa Ja concurrencia de una voluntad que la persona j guida, avin de encontrar una fuente aceptable, la de manifestar por si misma. En se . j f idea misma de representaci6n presta poca utilidad para explicar el funcionamien- to del Estado, que, en el contexto de Ja-modernidad, supone un poder impersonal, no vinculado a la identidad de la persona que detenta pasajeramente el poder.76 José Miguel Valdivia La doctrina alemana del siglo XIX ideé la imagen alegérica del Srgano, bentendiendo que, al igual como ocurre con un cuerpo fisico, la persona juri Cuenta con estructuras internas que cumplen funciones por ella. Dado qu Organos son animados por personas naturales (de carne y hueso), finalmente son capaces de prestarle su voluntad a la persona juridica. La nocién jusidica dq Organo da asi una respuesta aceptable al problema de los actos de las personas juridicas estatales: la voluntad del érgano es la voluntad de la persona juridca y entonces, los actos del 6rgano son los actos de la persona juridica. > Su idicg 1 los En la nocién de érgano confluyen aspectos subjetivos y objetivos que la doc- trina italiana (siguiendo planteamientos del derecho candnico) describe con e complejo término de oficio, que se declina en munus y officium. Aqui basta con entender que el érgano requiere el concurso de una persona natural 0 de un co- legio de personas naturales, pero a la vez de cierta estructura legal que es la sede de los atributos institucionales del mismo, que podria designarse como “cargo”. Dicho en palabras sencillas, el érgano se conforma de una persona que detenta un cargo determinado, dotado de competencias legales. Por ejemplo, en una munici palidad el rgano principal es el alcalde, cargo que se hace operativo cuando es servido por un ciudadano electo para cumplir tal funcién. Podria intentarse una sintesis reconociendo la calidad de érgano a los titulares de estructuras orgahizacionales de alguna persona administrativa, dotados de poder dt decisién. Por cierto, hay érganos que no toman decisiones en sentido estricto (es deci no resuelven adoptando actos que supongan atribucién de derechos u obligacions 0, mas ampliamente, ventajas 0 cargas), sino que Participan en la administracio" mediante competencias de otro orden, por ejemplo, slo orientativas. La idea para! cual fue creada la nocién alegérica de érgano es precisamente la necesidad de “Pr tar” a la persona juridica la expresin de estados del espiritu propios del homb* (voluntad, deseo, juicio), idea que se adapta a las distintas funciones del poder. j De aqui se siguen dos consecuencias importantes. Por una parte, la deer naci6n de los érganos piiblicos corresponde, en el ordenamiento chileno, 2 !4 ** pues se trata de identificar a los titulares de competencias legales especificas: orra, al interior de una misma estructura orgénica, el érgano convive com er agentes publicos (en general, funcionarios) que no son érganos, en cuanto wd nen atribuida por el ordenamiento la competencia para expresar oficialme™ parecer de la administracién. (b) Organos y organismos ’ un ae ‘ = . jente 9 69. La nocién de érgano designa al titular de un cargo pertenecien" tod estructura organizativa de la administracién, ya sea que esta estructura S¢Tinulo I. La administracién del Estado como complejo organizacional 77 interior de otra 0 tenga una identidad propia, a condicién d perencias propias atribuidas por el orden normativo Po fee pemere municipal son 6rganos tanto el alcalde como el director d bis aaa en el ambito es el jefe del departamento de obras municipales de la bess saunicipales; que con atribuciones distintas a las del alcalde. municipalidad, pero cuenta En cualquiera de los casos, en torno al 6 cional que coadyuva con élenel gine ae eae eae ra organiza~ publicos personificados cuentan normalmente con toda la pea eens del servicio. Los ministros, con un ministerio. Incluso el are Meoe blica -que prima facie ejerce su poder respecto de todo el gobierno ia cdma tracién— cuenta con una estructura minima adaptada a sus areas designada como “presidencia mi En algin grado, se produce una simbiosis entre el érgano y la estructura or- ginica a la que pertenece. Esa apariencia unitaria explica el uso corriente de las expresiones “6rgano” “6rgano publico” u “érgano del Estado”, como denotativas de cualquier estructura organica mas 0 menos importante. La practica legislativa chilena es demostrativa de este uso (te6ricamente) im- propio de la voz érgano. La LOCBGAE, por s6lo citar un ejemplo -elocuente, dado el pretendido caracter técnico de la ley- pareciera distinguir entre “6rganos” y “servicios publicos” (arts. 1, 24, 46, 49), aunque también concibe a los servicios piblicos como érganos, © incluso como entidades dotadas de rganos. La ley parece atribuir la calidad de érgano a la autoridad de la cual emana cierto acto administrativo (art. 10), pero en seguida confiere la misma calidad a instituciones administrativas enteras, de dimensiones € importancia variables (art. 21); es mas, algunas de ellas, como Jas empresas publicas creadas por ley, estan dotadas de personalidad juridica y conceptualmente no pueden ser érganos. Varios ejemplos m4s muestran que en los textos del derecho positivo es usual que la expresién “6rgano” carezca de gran precision técnica. Tal vez por comodidad podria usarse la voz “organismo” para designate alas estructuras organizativas relevantes, 4 fin de disipar todo equivoco sobre esta materia. (c) Tipos de 6rganos den distinguirse e? raz6n de las funciones que es- activos versus organos de control, por ejemplo), ‘egorias de 6rganos varia precisamente con el se ctiva puramente organica, la distincion 70. Los érganos publicos pues tan Ilamados a cumplir (6rganos pero el régimen juridico de estas ca estaturo de esa funcién. Desde la persoJosé Miguel Valdivia nales y los Grganos colegia, do, 78 ; srganos unipersor ¢ os son muy diferentes, to de estos Organ personal es sencilla: se trata de un 6,, quien detenta las competencias que | is le h 6 ona, gerd snicament® POF NT srilateral atribuye y las ees : bio, es aquel cuya voluntad es expresada medi El érgano colegiado, €” Se personas flamadas por la ley a hacerlo; un en elacuerdo de un conjunty a so rneejo municipal, integrado por los once sea da emia, que varia en funcion del tamaiio de la poh’ eae de los 6rganos colegiados no esta reglameny, Ferer general, salvo en cuanto 2 ja instrumentaci6n y puesta en practic docon cara pau Las decisiones de los 6rganos administrativos pluripersonale, eas acuerdos y se llevan a efecto por medio de resoluciones de la auto, ridad ejecutiva de la entidad correspondiente (LBPA, art. 3, inc. 7). El carécte, fragmentario de esta regulaci6n deja sin respuesta segura una serie de. Preguntas importantes respectO de esta materia, como las formalidades de constitucién del érgano colegiado (en cada sesion que celebre), los quérums de constitucién y de ‘acuerdos, la manera de expresiOn de los votos de cada uno de sus integrantes,¢ caracter dirimente 0 no del voto del presidente, etc.; usualmente estas materias son cubiertas por reglas especiales dictadas para cada instituci6n en particular yu (en el mimero 4 y r cién comunal). El funcionamiento (d) La imputacién de los actos del érgano a la persona juridica 71. En el anilisis clasico de Kelsen, el problema del Estado es ante todo “ut problema de imputacién”, es decir, de definicién de las condiciones segin las cuz les ciertas acciones humanas deben ser consideradas como acciones del Estado. En esta perspectiva, “se llama ‘organos’ del Estado a aquellos individuos cuys cones son precisamente consideradas como actos del Estado”. El autor ponit & manitew. ue ial pencipal rene de la teoria del érgano consistia en defini ee aa oa a n de los actos de ciertos agentes piblicos al Estado Para que i i6 i a aE fe meson se requiere de dos series de exigencias: regule n del 6rgano, y cumplimiento de las funciones asignadas. 72. En el jet oe tae ya ara cumplir con lo que la Constitucién chilen@ & expresin denota regularidad “aed los integrantes de los érganos piblicos (art: 7) a cumplir funciones por cue! Procedimiento de designacién del agente Hara Popular, un nombramiento fe ta del Estado u otra persona publica, sea una clot Seneral, la designacion o Ih efectuado por otra autoridad o algin otro mecanis™°. ‘amamiento debe ser seguida de la aceptacion 0 asoTitulo I. La administracién del Estado como complejo organizacional 79 del cargo, para que la investidura quede perfecta. Debe advertirse que, no obstante el rigor constitucional del requisito, en diversos ordenamientos -incluido el chileno- en ocasiones se imputa a la persona piiblica las actuaciones de un érgano constituido jrregularmente. Las hipstesis mas aceptables, que por lo comin se identifican como jlustraciones de una teorfa del furcionario de hecho, son las de (i) nombramiento irregular del Srgano e (i) ilegalidad temporal de su actuaciGn, que cubre casos de an- ticipacion y prolongacién de funciones (a las que se reficren los articulos 63 de la LO- CBGAE y 16 del EA). Es por completo anémalo que se imputen a la administracién Jos actos de personas sin ninguna investidura oficial como agentes administrativos, que revelarian una inadmisible usurpaci6n de funciones estatales; pero la conside- racion de la confianza en la apariencia podria conducir a soluciones matizadas. 73. El otro requisito, de cardcter objetivo, corresponde al desempefio de las funciones propias del érgano. Es obvio que no se imputa a la persona juridica el desempeiio de actividades privadas por el servidor ptiblico titular del 6rgano, sino Yinicamente lo que corresponda a sus funciones publicas. La doctrina comparada agrega que, para que la imputacién opere, el desempeiio de las funciones estatales debe traducirse en actos que guarden un minimo de apariencia de regularidad y legalidad, de modo que no se imputan aquellos actos groseramente ajenos a la esfera de competencia o de decisién del érgano. 74, El concepto de imputacién se emplea aqui en el sentido de atribucién de un acto juridico (sea un acto administrativo, un contrato de la administraci6n 0 alguna otra categoria relevante de actuaciones adoptadas en ejercicio de potestades piiblicas) a una persona juridica. A veces, la voz imputacién se emplea también en el contexto de la responsabilidad, sobre todo extracontractual, a fin de achacar a una persona las conse- cuencias de los actos de otra; asi ocurre, por ejemplo, en la responsabilidad por hecho ajeno. Conviene dejar en claro, descartando un planteamiento de la literatura antigua, que en el plano de la responsabilidad del Estado la teorfa del rgano no juega ningtin papel significativo. Se imputan a las personas publicas tanto los hechos cometidos por sus 6rganos en sentido estricto, que usualmente son sus directivos superiores, asi como los de sus meros funcionarios (0 incluso de terceros que, aun sin tener calidad funcio- naria, actian dentro de un organismo administrativo bajo las 6rdenes de sus superio- res), Para efectos de la responsabilidad, sobre todo en el muy preponderante sistema de responsabilidad por falta de servicio (esto es, pot culpa), la imputaci6n fluye por un cauce completamente distinto al de la teorfa del érgano de las personas juridicas. (e) Subrogacién del organo 75. Una de'las notas distintivas de la noci6n técnica de 6rgano es su continuidad r4cter impersonal, que facilita en el tiempo; la idea de organo tiene un marcado cal