Garces du Culerie , & J Feruraoles ,T, HE ¥ “Corso Be Derdic Aduwatativo | 108 ACTOS ADNONISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS. ‘CLASES. EFICACIA DE LOS ACTOS. EL SILENCIO Cathe, podirol, [%"e, Touro td, ADMINISTRATIVO pe- Sve- S¥Y. “SUMARIO: £, ELcoxerrs0 DE Acro noMmESERARNO: |. Sigificcin general alconce de sea ae ie srt el coc in dl ay I. EE CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO 1. Si general y aleance de la teoria de los actos adiministrativos. La delimitacion dl concept El primer problema de la teoria de los actos administrativos es el de susigtficado y alcance tra segunda direccion pretende caracterizar el acto administrative ra segunda direccién pretende caracterizar el acto administrativeetparaciox at concsero sa En nuestro Derecho positivo (por lo demas nos ast ocurrira en todos) ef acto adminis Derecho Administrativo, no «la» insti jos organizatorios de principios politicos diversos pero en ' Jegislacion en favor de un concepto mas estrito, ae excite jento se dan necesariamente paralelismos e incluso iden yen los Reglamentos, que han de integrarse en Ia teoria de las fuentes mplo, os actos de admins {ue obedosen por elloa principles muy singulares, En segundo términd, se excluyen los actos contracruales para haver con ellos una teorla propia de los contratos de la Administracion, reduciendo la teoria de los actos ssupucsto de cxistencia o de eficacia un} © también producirse en la formacién, aplicacidn, resolucion o liquida- loa de un coatrato—. Finalmente, spendiza también el uso de la ‘coaccidn administrativa para hacer de la misma wna teoria singular, de modo que el acto administrativo se concreta en lo que son declaraciones yo ejecuciones. erohy mixes dos plantains tora dl ato aint i tivo esté soportando un peso excesivo, el de intentar expresa® en Una Suerte de celula basica ef microcosines deSatorio, la suxcantividad y peculiaridad eatera del Derecho Administrative, Hay en la clencia jure Extun momento,en efecto, en que seintenta copcretaren tna especie nea Inmplicarrigideces, al lado de generalizaciones excesivas —io icetaos vie derelacion juridiea ode cto juridico toda la singularidad de los cistintos \ dom, pero ha sido en clerta manera una necesidad ante la pobreza dela Scctores del ordenamiento (acta de comers, relacion juridica process], . jitencia exigent cand a LPA de 1958, cys paso a segsido ‘elacion juridica tibutara, etc); aese momento corresponde exactamen- vigente LEC, e dicta). {ela tension de que se dota a la teorla del acto administrative asi enten : dda. Pero ese : Puede continuar Ia exclusiin de supuestos, para adelgazar ain mids imc Ja teoria del acto adimizistrativa? No lo creemés justificedo. No faltan teaser cones que meatan a reducoa, dentro de fos actos uid de ul ser ast foes, en efecto. Ya lo hemos Visto por lo que hace ‘Administracin, alos que tienen precisamente Ia condicion de negocios Biredbo administrative al eruadisr sa concogtas =P ay jaridicos (es latesis de Komaasey, cuya nfluenca, aunque dismimuida, ati, pPerdura en Alemania) o los que tienen por destinatarios a particulares322 cap. x15 Acros apuanasTRANTvOS ¥-contienen una regulacién w ordenacién (Regehong: Wotm) de su derecho {hares sus seguidores actuals, que son maria ea Alemania; en buena parte a doctnnm francesa también, desde la perspectiva del contencioso), te, La exclusion estara justiicada en la medida ea que los srpucstox txcluidos poedan ser objeto de una tcorizacion indepeniente, fo cual Aisea de ser el caso, a nuestro julio, al menos para nuestro Derecho. No seen deexnlaa spucsonincorios para ‘So ecuparse nas de ellos, y poder convencionalmente defiitado, sino de a sigue conviniendo alos actos ste hoy una especial sensi vos estrctathent tals, No es nuestro caso- El proceso de delimit supuestos para poder definir el acto administrativo como una titucional debe, pues, ser detenido abf, sin perjuicio de que dentro de la ‘misma puedan fuego diferenciarse subespecies distintas. 2. La definicion del acto administrative 1a diac econ ae hen lca por ncn in naciones apard dela tara, acto juridioden su aplicacion a Derecho Adininisrativo actos del acinnistrado, coutrato,Reglrseates, ‘jecuciones couctivas, actos sometidos a ordenamnentos dstntos el De” ‘echo Administrative) nos permiten coucretar aiora na defincion pos {ea del acto administatvo, Io que hacemos sobre una formulacida ya clisica de Zasoaoa, que corségimos parcalmente Acto administrativo seria asi le declaracién de voluntad, de juicio, de ‘conocimient 0 de deseo realizada por la Administracién en ejercieio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria, Deesta definicion derivan una serie de notas que han de estudiarse con alguna detencién, a) Se rata, en primer término, de una declaracién intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales (ejecuciones coactivas, ac- tividad eéonie de Is Administracion). Eeto no obstante, por declaracion no ha de entenderse tnicamente la.que formalmente se presenta como tal Gene ola nau oon ‘o bien el orgénico o interno, o bien el (gbeneficios en favor de os particulares el de los actos favorables, pudieny doen consecuencia identificarse un cambio de comducta en esa materia ‘con una revocacién irregular. b). La declaracion puede ser de voluntad, que sera lo normal en las cién del Estado (arts. 92 y : Breil ecr sacks gras cogent. 5 TRAD) Se 22 cle ete mel a compere gmeentume etna nag pie it muon bag eran par a dei Sea Gi dis eas Seats ko act cree tos de informacion (arts. 35, 'LPC). No cabe duda, sin ue deciden uma cuestion © relevantes en la actuacién, 31, LPC), o'de coi embargo, que las resuelven un procedimiento, son espe administrativa, ‘ini cas, como se ve (son equiyocas, por Io. tanto, algunas declaraciones junisprudcncial les que, operande exclusiva:52 ‘a. X—L0s eros ADNaSTRATIOS rpente desde una prspectiva procesl pretenden reduce concepto alas ddeclaraciones de voluntad o resoluciotes. Ea este sentido, por ejemplo, i Sentencia def de mayo de 17s sque es de sence del aco sisminre, tivo —concepio Bisco del sistema ordenamiento jurdico dea Adm tratlvos, no sea por si misma creadota 0 modifcadosa de situsciones Jurfcieas, es deci carezca de eoctos imperatives detsoros. Aah no pusdea merecer ei calificativo de actos lipugnables, los detainencs ¢ EEformes, manifestaciones de julio, que st 6} La declaraciGn en que el acto administrative consiste debe proce- der de una Administracién, precisamente, lo que excluye, como ya hemos notado, los actos juridicos del administrado (que son también actos juri- dicos regulacios por el Derecho Administrative, pero sometidos a ‘tro as{ como los contratas © convenios en cuanto que son fruto de varies voluntades y no slo de una Administracién. E] acto sdministrativo es, pues, esencialmente un acto unilateral (art, 53 LPC: d do acierto y os patlclaresalectados por los sctosadii- ay eatgae,vioclo que Se ma- tivo, como ta declaracién de un estado psico- ‘dt proceltmteato a rar su fase de gesacion 0 de propesit i que conclave con Ia ‘beats una forma externa de manlfestacon pare aceeder al mun Derecho ent peeranente tsa, Fen al pico de Elprocedimiento no se limita a articular entre sf ‘esas fing sa bertad de forma propia del negocio privado (art. 1.278 CC). a intefvencones diversas; asegura tambicaenive todas ela un orden a forma del acto administrative es norialnen In esrita (at. #1 determinado en el cual los distintos actos deben ser cumplidos hasta ‘LPA) por algunas razanes especificas: ie, en el caso normal de los concluiren la resolucin fea scion reepicis, ben ntlareo publicise (ars. 57 es LO, notificacin 9 publicacion que sdlo mediante forma eserita, con deteray, De este modo, e procedimiento administrative aparece como uns or- tacos requisites formales,pucde realizase; porque, en la thedida en que denacién unitaria de una pluralidad de lexpresadas en actos el acto expresa una declaracién con autotutela eecutoria, y mas atin stante estar fe singularidad y de la Topics, tienen sus reglas propias de valier, oc jones, subprocedimientos espe- ' {cos para su produccida, tienen causa propia, pueden ser anulados in jentemente, etc). Se rechaza asi la llamada concepcién «sus i 7 = jegamente el requistto de su not las voluntades de todos aquellos sujetos y érganos (ya hemos visto que et ae te ol raeuserio Soe Toate no todos expresan voluntades necesaniamente) que han partcipad en le Aversa actos producldos en telaclén con uns determinada materia xige520 ‘cr tos actos abumnsrRATTvOS ‘con completa frecuencia la registracién ol archivo de antecedentes, pro- ccedimientos y resoluciones; porque la irapersonalidad de la organtzacion administrative no puede hacer depender la constancia y la memoria de un acto de la subsistencia o la continuldad de un titular concreto, ete Esto no obstante, conviene hacer algunas salvedades: giados producen sus acuerdos, salvo exsepelbr a muy singular, en forma rel ol uae ere in dears cts epadnr e eee ler acer hn eae cones poe space erates ada plein 7710, ‘muy excepcionalmente podré investigarse la discrepancia entre 1a deci- sign y su tetlejo escrito forma que ganan una eficacia necesaria con su reduccién a una formula srafica 0 acistica imperativa. Se notari, de todos moti, que esos tres supuestos consttuyen pro- pamerte Guia del caso de fos actos colegiado, impuesto por la natura. lem de estos) verdaderas y simples excepeiones al prinipio genecal dela forma eserita,supuestos genéricamente aludidos por el articulo 53.1 LPC (Qctes en fos que «su naturaleza oeircunstancla no exijan permitan otra forma —distina de la escrita— de expresién y constancia®).A estas ex: czpctones deben afadise las yanotadas mas aéras a propésits de es actos tcitos o manifestados en conductas expresivas @),_¢Cusl ha deser el contenido dela forma escrita ondinaria de los actos adininistratives? La LPC, tan puntillsta normalmente, que incluso regula eLcontenide formal de actos tipicos del administrado (arts. 70 y 110), 20 -RuRwaTos peas scr0s sa tiene sobre esta cuestién una norma general. De hecho, sin embargo, un uso muy extendido suele imponer para los actos finales o resolutorios los actos procedimentales suelen ser mas simples, salvo quizas los dictame " del Reglamento del Consejo de Estado de ‘contenido, que responde a las exigencias, itenido resolutorio 0, 81 ti 17; lib. XI de la Novisima Recop! minada en el cardcter no necesariament5a (ae. ts Acros Amanasi8a 1, Serén motivados, con sucinta referencia de hechos y fun- damentos de derecho: __@) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legi- fan proceddimientos de rev recursos, administrativos, <) Los que cedentes o del 4) Lis acuerdo de suspension de actos cualquitra que sea el motivo de ésta. ens ce i €) Los acuertos de aplicacion de la tramitacién de urgencia ode ampliacidn de plazos. separen del criterio segui ictamen de érganos consult A) Los que se dicter, en el ejercicio de. des discreciona- Jes, asi como los que deban serlo en virtud de disposicioa legal o reglamentaria expresa. FLRMENTOS He 108 AcTOS se la oportunidad de una consideracién cuidadosa de istrativos; en fin, los actos que cualquier norma obli- emplo: denegacin de cencas de edificacion uso ss stir gue expecta a cuya vitud la Admialsteacion ha optado por una con- bles ex sencilamente Rundamental a como acertéa cevtacar tambien ia Sen ‘el articulo 54, no puede interpretarse en lun principio de motivacién, aunque, coma ‘bunal Constitucional de 16 de junio de 1982, « Supreme ha precisado que la motivacion escuet feqieneindicatia, no equiva 2 eusencia de sucinta, sies suficien- ivacién, ni acarrea musa (ap. X-Los ACTOS ADUINSTRAIVOS Las execpiones al dber de metivar que contenfa el antguo arics- 410432 LPA, que se conectaba coa la exclusion dela via contencloso-ad ticulo 24.1 de la Constitucién, como veniamos sosteniendo tambien en, ediciones precedentes. EL actual arviculo 54.2 LPC reat a mas normas reguladoras expect cas la motivacion de Tina los procedimientos selec. ‘en todo caso quedar acteditados Ja resolucién que se adapte>. taco ya distinciones cons ‘arlaciones en a ardculacion de dichos elementos y sobre ellas no hemes aeinsists. ‘on justiique perfar calogorise insirucionaleselosivas. Deste cha Peapletva het soir she no tales Rell cates ag Expetiesgunerates de actos administrativos. 1. Actos decisorios externos y actos no decisorios Puede ser oportuno recager esta dstincién para aprovechar los esfuer- aos doctrinalednechos a propésito de los piers or ln doctrina bancssa ‘asus ne actos : 545 (@ue'habla de sdecisiones ejecutorias»), alemana (que identifica con los saismos desde Maver Jos actos administrativos, negandoce a extender el ‘concepto a otros supuestos, direccin seguida entre nosotros por GAScox, aunque sin obtener de lla especiales tonsecuenciae) y ausriaca (que ‘emplea el término Bescheid, tomado de sus Leyes). El acto decisorio ex terno se caracterizaria: — por ser una declaracién administrative de voluntad, precisamente: — dizigida a ua sibdito; — por la cual se define ejecutoriamente una situacién Juridica indi. viduallzada de dichos sdbitos, oo que viene a ser lo miomic contempla do desde la otra vertiente) de la Administracion respecto de él Este tipo de actos expresaria el més caracterstico modo de Ia actua- cign juridica dela Administracion, su actuacion autoritaria o de poder pilblico respecto del sibalito, via de constatacion, “ones juridicas de di- siones las que son objeto ano descriptivo, pro difi- ‘de una Casificacion de a enel capitulo }, que fo ‘efica- Cotta auc ong cep gue nen ee is cz) cae elnino cup pues lara aeeeiguc mein poe de prone) arlamente en todos, sso que ala 10), pero 0 Neves fen todos sus Seton Juridicos. La que las docvinas expuestas quieren sgnificar ex el fenémeno de la autotutela decisoria, que es, en efecto, un dato capital de Ia posicioa juridica de la Administracién, fendmeno que se expresa,cier-