综合评述 ZONGHEPINGSHU

我国综合客运枢纽
综合开发的问题与对策
□ 樊一江 吕汉阳 霍瑞惠

摘 要 : 本文归纳了综合客运枢纽综合开发的类别及目的，总
结了目前我国综合客运枢纽综合开发存在的问题，提出了促进
我国综合客运枢纽综合开发的政策建议。
关键词 : 客运枢纽 ；综合开发 ；政策建议

综合客运枢纽是指涉及两种或两种以上运输方式的大型客运
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枢纽，如高铁车站、机场等，其作为城市内外客流集散中心和要
素汇集中心，对城市空间结构布局以及经济社会发展具有重要影
响。随着城市规模扩大、土地资源紧张以及客运枢纽功能拓展，
围绕客运枢纽进行综合开发已成为国际社会的主流趋势。

一、综合客运枢纽综合开发的类别及目的
1. 开发类别
综合客运枢纽综合开发主要包括两类，一类是以多种经营为
主在枢纽内部及周边较小区域范围进行的商业性开发，另一类是
依托客运枢纽以地产、商务等开发为主进行的大规模区域性整体
开发。商业性开发与区域性开发二者衍生递进，随着综合客运枢
纽由单一的交通功能向系统化城市功能拓展，围绕枢纽的综合开
发也由传统的商业性开发延伸为区域性系统开发。目前区域性开
发是综合客运枢纽综合开发的主流，其在注重综合客运枢纽自身
商业开发经营的同时，更为关注客运枢纽作为多种要素汇集发散
中心对城市空间及产业布局等产生的系统带动和引导作用。
2. 开发目的
无论是围绕综合客运枢纽的商业性开发还是区域性开发，其核
心都是通过积极有效的综合开发，实现资源要素“投入—产出”的
最大化、土地空间利用的集约化以及区域整体功能效率的最优化。

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具体而言，一是获取经济
收益，弥补高额的建设运营成
本。大型对外客运枢纽具有很
强的社会公益属性，建设成本
高，运营费用大，单靠交通业
务收入，很难弥补建设运营费
用。因此，有必要在保证交通
功能的基础上，通过有效的综
合开发，获取一定的经济收益，
以弥补日常运营维护乃至建设
成本，实现客运枢纽持续健康
发展。例如，上海虹桥综合交
通枢纽总投资为 280 亿，其中，
机场投资 100 亿、高铁车站投
资 60 亿、其他公共交通站房投
资 120 亿（包括磁悬浮站房等， 图 1 综合客运枢纽综合开发之间的演进关系
不含地铁轨道设施及设备），目
前公共站房（不含机场、高铁站）
年均运营成本约 2 亿元（日均
成本 55 万元），年均收入 1 亿元，
收支缺口高达 1 亿元（不包括
财务成本和折旧等）。二是依托
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枢纽开发，集约高效利用土地
资源，优化城市功能和产业空 图 2 目前上海虹桥综合交通枢纽公共站房成本构成（不含财务成本等）
间布局。三是形成聚集效应和
场所效应，提升枢纽区域乃至
整个城市的发展活力和竞争力。

二、我国客运枢纽综合开发
存在的主要问题
1. 过分的“大站房”建设，忽
视综合开发
综合客运枢纽的核心功能
图3 目前上海虹桥综合交通枢纽公共站房收入构成
是解决乘客的中转与换乘，商
业、商务、文娱等城市功能是
在其核心功能基础上的有序延 也过分强调枢纽“大站房”、
“大 枢纽，如果更多还仅立足于交
伸和拓展。目前，由于我国各 广场”等形象工程。 通自身要求，过分追求枢纽站
种运输方式之间还尚未实现有 如果说早先建设的火车站 房的大规模，而忽略枢纽与周
机衔接，综合客运枢纽在规划 等客运枢纽，由于当时的背景 边区域的系统整合和高效衔接，
建设时，更多还仅关注其交通 和发展阶段，对于城市功能考 则不能不说是规划建设的一大
功能，对商业、文化等城市功 虑不足可以理解的话，那么目 缺陷。
能与交通功能的融合考虑偏少， 前新建的高铁车站等综合客运 现代综合客运枢纽，不仅

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仅是一个只承担交通功能的“交 表1 我国部分新建高铁站规模情况
通综合体”，而且是以交通功能 建筑面积 站房面积 股道
序号 名称
为基础，承载商业、商务、文 万m 2
万m 2
条
娱等其他城市功能为一体的“城 1 上海虹桥 160 42 19
市综合体”。仅考虑交通功能的 2 北京南站 42 31 24
客运枢纽，特别是规模过大的 3 广州南站 62 49 29
客运枢纽，不仅影响着组织运 4 武汉站 37 12 20
行效率，也影响着与周边环境 5 南京南站 39 28 28
的有机融合。 6 西安北站 43 34 34
目前，我国不论是新建枢 7 石家庄站 39 29 30
纽还是既有枢纽，规模明显偏 8 天津西站 68 18 26
大，功能较为单一。我国新建
的高铁车站等综合客运枢纽，
建筑面积超过 30 万平方米的比 表2 我国部分综合客运枢纽能力利用情况与发达国家对比
比皆是，上海虹桥综合交通枢 交通建筑 目前日均 远期预测 目前单位面积

纽更是超过 160 万平方米，而 名称 面积 客流量 日均客流量 作业量

2
发达国家类似枢纽建筑面积往 万m 万人 万人 人 /m2

往不超过 10 万平方米，比如， 虹桥枢纽 160 40 140 0.25

西班牙王子火车站建筑面积 新建枢纽 深圳北站 42 2 11 0.05

4.5 万平方米，德国柏林中央 长沙南站 10 2.3 8 0.23

火车站建筑面积 1.5 万平方米。 18 ～ 20，60 1.17

北京西站 17 20
既有枢纽 （最高峰） (3.53 最高峰 )
过大的站房规模，导致我
10 郑州火车站 14.4 15 - 1.04
国综合客运枢纽能力利用率远
德国柏林火车站 1.5 15 30 10
低于发达国家。以既有火车站 国外枢纽
西班牙王子车站 4.5 30 - 6.68
为例，我国最为繁忙的北京西
站日平均单位面积作业量只有
1.17 人 / 平方米，最高峰时单 综合交通枢纽、南京南站闲置 建枢纽所处的城市外围新区往
位面积作业量也不过 3.53 人 / 的站房空间如图 4 所示。 往都是一张“白纸”，规划开发
平方米，远远低于德国中央火 2. 过度注重开发“枢纽新城”， 相对容易，同时土地价格较低，
车站 10 人 / 平方米、西班牙王 忽视对既有枢纽改造性开发 征地拆迁难度较小。而位于城
子火车站 6.68 人 / 平方米的日 目前，我国实践中普遍更 市中心城区的综合客运枢纽，
平均单位面积作业水平。新建 为重视围绕新建综合客运枢纽， 由于周边空间及功能布局大都
的上海虹桥综合交通枢纽、深 特别是新建高铁站和机场等的 已经确定，周围设施和建筑等
圳北站等高铁站单位面积作业 综合开发，而忽视位于城市中 大都已经建成，综合开发和改
量则更低，分别只有 0.25 人 / 心区既有综合客运枢纽，如老 造协调难度较大。
平方米、0.05 人 / 平方米。我 火车站等的综合开发。究其原 从现实情况看，我国新建
国部分新建高铁站规模和发达 因，一方面是出于城镇化进程 枢纽距离城市中心普遍偏远，
国家对比情况，分别如表 1 和 中城市空间规模扩张的考虑， 枢纽站房规模偏大，能力利用
2 所示。 旨在通过综合客运枢纽的建设 率 较 低， 周 边 配 套 相 对 薄 弱，
而且，由于种种原因，很 开发，打造“新城”、“新区”， 能否依托这些新建客运枢纽实
多综合客运枢纽内部的商业开 培育新兴增长极，带动城市经 现预期效果，还有待观察和研
发效果也并不理想。上海虹桥 济发展 ；另一方面，是由于新 究。京沪高铁、沪杭客专沿线

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图4 空旷的综合客运枢纽站房（左图 : 上海虹桥枢纽，右图 : 南京南站）

高铁车站距市中心距离如图 5、
6 所示。
在国家日益收紧地方融资
平台的大趋势下，“枢纽新城”
等的建设大都不是非常顺利。
因此，未来对于新建枢纽的综
合开发，还需从整体上统筹考
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量，规划时应当放眼长远、系
统谋划、适度超前，但在具体
实施中，则应立足实际、稳步 图 5 京沪高铁沿线主要车站距其所在城市中心距离 单位 : 公里
推进。
3. 缺乏明确的管理主体，商业
开发与区域开发缺乏有机衔接
我国综合客运枢纽建设管
理主体众多，既涉及中央政府，
又涉及地方政府，中央政府层
面既涉及交通部门，又涉及发
改、住建、国土等，地方政府
也 涉 及 省 级 政 府、 市 级 政 府、
县级政府等，不同主体之间权
责边界划分并不明晰，缺乏明
确的管理主体，特别是中央层 图 6 沪杭高铁沿线主要车站距其所在城市中心距离 单位：公里
面，尚没有直接的统筹协调部
门，影响着综合开发的具体实 建设管理则属于地方交通管理 站房与周边商业设施之间存在
施。以高铁车站为例，高铁站 部门或城建部门 ；周边土地开 物理上的人为分割，致使以多
房红线内部分由铁路部门负责； 发则属于地方政府及其他主体。 种经营为主的商业开发和以地
高铁车站红线外公共交通设施 同时，我国综合客运枢纽 产开发为主的区域开发之间，特

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别是枢纽内部的商业开发与周 资金短缺问题，而对建成后运 为此，必须统一思想，把

边的商业、商务开发，在功能 营、维护等方面系统考虑相对 握枢纽综合开发的整体性和系
定位、衔接配套方面缺乏有机 不足，影响着开发的整体效益 统性，统筹交通功能与城市功
的系统衔接。大多数枢纽更多 和最终效果。 能、统筹商业开发与区域开发、
还是基于主体自身事权范围内 统筹新建枢纽与既有枢纽、统
三、我国客运枢纽综合开发
的各自为政式的独立开发，缺 筹开放枢纽与封闭枢纽、统筹
的政策建议
乏从区域整体的角度统筹实施。 平面开发与立体开发，使枢纽
4. 政策标准尚不完善，利益机 1. 提高认识，把握开发的整体 地区不只是一个“匆匆而过之
制还有待深入探索 性和系统性 地”，而真正成为一个“值得驻
首先，缺乏统领性、指导性、 目前我国社会各界围绕枢 足的地方”。
实操性政策，特别是枢纽规划 纽的综合开发还缺乏统一的认 同时需要明确，是否为开
体系整体薄弱，难以对地方综 识，主要表现为 ：过多关注枢 放性枢纽并不影响客运枢纽的
合客运枢纽的具体开发形成有 纽建设，忽视枢纽开发 ；过多 综 合 开 发。 从 广 义 角 度 而 言，
效指导。既有的综合客运枢纽 关注枢纽的规模与形象，忽视 所有的客运枢纽都具备综合开
规划，无论是城市总体规划中 枢纽的功能 ；更多关注交通功 发 的 条 件， 只 是 不 同 的 枢 纽，
的枢纽部分，还是以分行业形 能，而忽视城市功能 ；更多关 适宜综合开发的范围、内容有
式制定的关于铁路车站、机场 注新建枢纽，而忽视既有枢纽； 所区别而已。综合客运枢纽综
等具体项目规划，以及部分城 过多关注解决建设资金短缺问 合开发的关键，是功能的匹配，
市编制的综合交通枢纽专项规 题，忽视持续解决运营、维护 即通过地上空间与地下空间的
划，都很少涉及区域性综合开 资金不足问题等。认识上的局 有效联动，平面开发与立体开
发内容。 限，影响着综合客运枢纽综合 发的有机衔接，实现交通功能
其次，客运枢纽土地及其 开发的效果。 与城市功能深度融合。
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地上、地下开发政策整体缺乏，
制度保障、相关标准尚不完善。
例如，对于综合客运枢纽上盖
物业的商业化利用，缺乏相关
政策指导。关于枢纽地下空间
开发，尽管国家层面出台原则
性管理办法，一些地方相应的
配套了一些实施细则，但具体
的 规 范 性、 约 束 性 指 导 尚 不
完善。
再次，综合开发投融资政
策及相关制度安排不完善，缺
乏有效的协调和运行机制，特
别是缺乏综合开发的利益返还
机制。目前，我国综合交通枢
纽的区域性综合开发还处于探
索阶段，以土地综合开发为核
心的利益返还机制还没有建立，
而且既有的投融资政策，更多
还是重点解决枢纽建设阶段的 图7 综合客运枢纽综合开发需要处理好的几个关系

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2. 理顺关系，明确政府与市场 管 理 主 体， 但 在 现 行 体 制 下， 策性支持，正确履行政府职能，
的职责定位 围绕高铁车站、普通火车站等 建立综合客运枢纽建设开发方
政府与市场在综合客运枢 综合客运枢纽的综合开发往往 面决策权、执行权、监督权之
纽建设开发中的职责定位，一 超出地方政府事权范围，地方 间既相互制约又相互协调的行
直是我国社会各界争论的热点。 政府协调中央部委的难度很大， 政运行机制。完善规划指导体
有观点认为，客运枢纽属于公 特别是在中央部委中尚未有一 系，提升规划的统领性、指导
益性基础设施，政府负责投资 个统筹部门的情况下，这种协 性。建议强化包括客运枢纽在
建设、运营管理以及系统性开 调 难 度 更 大。 围 绕 高 铁 车 站、 内的综合交通枢纽规划编制工
发，责无旁贷。也有观点认为 普通铁路站等客运枢纽的综合 作，形成包括战略规划、总体
客运枢纽属于准公共性基础设 开发，往往是地方政府与中央 规划、控制性详细规划等完备
施，可以面向市场，引入社会 相关部委的“一事一议”，开发 的枢纽规划体系，合理确定综
资本进入，这既可以解决资金 范围、类型、内容及流程缺乏 合客运枢纽综合开发的规模与
紧张问题，也可以提高运行效 规范化、标准化，更谈不上对 范围，加强指导和政策支持。
率和服务水平，政府只需做好 于综合开发有效的监督与管理。 其次，明确产权关系，建
引导工作即可，实质工作由市 明确各级政府部门的职责分工， 立规范化制度保障。目前，我
场主导。 实现综合开发的科学化、规范 国综合客运枢纽综合开发利益
党的十八届三中全会明确 化、制度化、标准化，对于推 返还机制难以建立的一个重要
提出要使市场在资源配置中起 进综合客运枢纽有效开发意义 原因，是对开发部分资产等产
决定性作用和更好发挥政府作 重大。建议中央层面由一个宏 权归属界定不明，缺乏有效的
用，着力解决市场体系不完善、 观管理部门统筹协调综合客运 制度保障各方合法权益，并保
政府干预过多和监管不到位问 枢纽综合开发的相关事宜，研 证获得的相关收益能够真正用
题，大幅度减少政府对资源的直 究综合开发的规划、政策、标 于枢纽的建设、运营和维护之
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接配置，推动资源配置依据市 准等问题，指导地方具体实施。 中。因此，需要深入研究围绕
场规则、市场价格、市场竞争 3. 完善政策，建立健全综合开 枢纽进行综合开发相关资产的
实现效益最大化和效率最优化。 发体制机制 产权边界，明确产权主体，建
按照枢纽的本质属性，“市 重 点 建 立 健 全 三 大 机 制， 立综合开发的利益返还机制。
场主导、政府引导”应是我国 一是协调机制，包括中央与地 最 后， 完 善 土 地 及 地 上、
客运枢纽建设及综合开发的基 方、中央部门之间、地方部门 地下空间利用的政策和标准。
本原则。从国际社会经验来看， 之间、政府与企业之间等 ；二 重点完善围绕综合客运枢纽上
以市场为主体的客运枢纽建设 是约束机制，特别是针对有些 盖物业空间开发等方面的政策
与综合开发也是发达国家的普 地区盲目追求“大站房”、“大 和标准。建议首先在中央层面，
遍做法。政府的职责主要是加 广场”、“大规模的枢纽新城”等， 由相关部门牵头，研究创新上
强规划、政策、标准等制定与 着力建立行之有效的部门约束、 盖物业空间开发方面的指导性
监督落实，强化市场活动监管 监督以及责任追究机制 ；三是 政策和标准，具体指导地方实
以及公共服务提供，凡属组织 利益返还机制，这是决定客运 践。
性管理服务，原则上都要引入 枢纽综合开发能否成功的核心
竞争机制，通过合同、委托等 机制，也是未来需要着力解决 ·参考文献·
方式向社会购买。 的重点问题。 [1] 樊一江 , 刘明君 , 毛科俊 . 武广深
从国际社会的经验以及我 首先，完善宏观层面的制 高铁沿线车站建设运营情况分析
及建议 [ J ] . 综合运输，2012(11) .
国事权划分角度来看，地方政 度与政策支持。在理顺政府管 [2] 樊一江 . 发挥综合交通枢纽在新
府特别是城市政府应该是其辖 理部门职责分工的基础上，完 型城镇化中的引导作用 [ J ] . 综合
区内综合客运枢纽综合开发的 善宏观层面的制度性保障与政 运输，2013(9).

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