Aula 09

Noções de Direito Administrativo p/ PRF - Policial - 2017 (Com videoaulas)

Professor: Erick Alves

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Olá pessoal!

Na aula de hoje estudaremos o assunto “responsabilidade civil do

Estado”.

Seguiremos o seguinte sumário:

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O vocábulo “responsabilidade” é utilizado para qualquer situação

em que alguém deva responder pelas consequências dos seus atos. Esse
“alguém”, no nosso tema de estudo, é o próprio Estado que, por possuir
personalidade jurídica, também é titular de direitos e obrigações na ordem
civil.
No campo do Direito, verifica-se a existência de uma tríplice
responsabilidade: a administrativa, a penal e a civil, inconfundíveis,
independentes entre si e, eventualmente, cumuláveis.
Em apertada síntese, a responsabilidade administrativa resulta de
infração a normas administrativas; a responsabilidade penal decorre da
prática de crimes e contravenções tipificados na lei penal; já a
responsabilidade civil decorre de infrações a normas de direito civil,
gerando para o infrator a obrigação de reparar o dano ou de ressarcir o
prejuízo causado a outrem.
A reponsabilidade do Estado, como pessoa jurídica, é sempre
1
civil . A responsabilidade civil tem como pressuposto a ocorrência de um
dano (prejuízo). Significa que o sujeito só é civilmente responsável se sua
conduta ou omissão provocar dano ao terceiro, dano que pode ser de
ordem material (patrimonial) ou moral.
A sanção aplicável no caso de responsabilidade civil é a indenização,
que é o montante pecuniário necessário para reparar os prejuízos
causados pelo responsável.
Na maioria das relações entre particulares, o direito civil reconhece a
chamada responsabilidade contratual. A responsabilidade contratual,
como o próprio nome sugere, se funda no descumprimento de cláusulas
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estabelecidas em contratos prévios firmados entre as partes.

Diversamente, a responsabilidade civil do Estado constitui
modalidade extracontratual, por inexistir um contrato que sustente o
dever de reparar. Para caracterizar a responsabilidade civil ou
extracontratual do Estado, basta que haja um dano (patrimonial e/ou
moral) causado a terceiro por comportamento omissivo ou comissivo
de agente público. A responsabilidade civil impõe ao Estado a obrigação
de reparar (indenizar) esse dano.

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Aqui, cabe lembrar que o Estado, como pessoa jurídica, é um ser
intangível, que somente se faz presente no mundo jurídico através dos
seus agentes, pessoas físicas, cuja conduta é a ele imputada. O Estado,
por si só, não pode causar danos a ninguém.
Sendo assim, a responsabilidade civil do Estado pressupõe a
existência de três sujeitos: o Estado, o terceiro lesado e o agente do
Estado. Neste cenário, a Constituição Federal disciplina que o Estado é
civilmente responsável pelos danos que seus agentes causarem a
terceiros (CF, art. 37, §6º). Ou seja, é o Estado quem deverá reparar os
prejuízos causados por seus agentes, pagando as respectivas indenizações
aos terceiros lesados. Isso não impede, contudo, que o Estado, depois de
indenizar a vítima, cobre o ressarcimento correspondente de seus agentes
que tenham agido com dolo ou culpa. Aprofundaremos esse assunto no
decorrer da aula.
Detalhe importante é que o surgimento da responsabilidade não
requer que o ato do agente público seja ilícito (contrário à lei): a
responsabilidade civil do Estado pode decorrer de atos ou
comportamentos que, embora lícitos, causem danos a terceiros (ou, nas
palavras de Di Pietro, “causem a pessoas determinadas ônus maior que o
imposto aos demais membros da coletividade”).
Com base nessas noções preliminares, a Profª Di Pietro apresenta a
seguinte definição para “responsabilidade civil do Estado”:

Responsabilidade civil ou extracontratual do Estado: obrigação

de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos
comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos,
imputáveis aos agentes públicos. 04748848308

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O tema responsabilidade civil do Estado tem recebido tratamento

diverso no tempo e no espaço. Em seguida, vamos estudar a evolução das
várias teorias existentes sobre o assunto.

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Na época dos Estados absolutistas, a ideia que prevaleceu era a de

que o Estado não tinha qualquer responsabilidade pelos atos praticados
por seus agentes. Havia a noção de que o Estado era um ente todo-
poderoso, insuscetível de causar danos e muito menos de ser
responsabilizado. Valia, então, a máxima: the King can do no wrong (o rei
não erra) ou, ainda, le roi ne peut mal faire (o rei não pode fazer mal).
Com o advento do Estado de Direito, a teoria da irresponsabilidade
estatal perdeu espaço, passando-se a admitir a responsabilidade civil do
Estado.

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Após o abandono da teoria da irresponsabilidade do Estado, surge a

doutrina da responsabilidade estatal no caso de ação culposa de seu
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agente. Passava-se a adotar, desse modo, a teoria da responsabilidade

com culpa, também chamada de doutrina civilista da culpa.
Para enquadrar a responsabilidade do Estado, essa teoria procurava
distinguir dois tipos de atitude estatal: os atos de império e os atos de
gestão.
Segundo a teoria civilista, o Estado poderia responder apenas pelos
prejuízos decorrentes de seus atos de gestão, que seriam aqueles
desprovidos de supremacia estatal, praticados pelos seus agentes para a
conservação e desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão dos
seus serviços; o Estado, contudo, permanecia não respondendo pelos
atos de império, que seriam aqueles praticados com supremacia, de

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forma coercitiva e unilateral. Distinguia-se, dessa forma, a pessoa do Rei
(insuscetível de errar), que praticaria os atos de império, da pessoa do
Estado, que praticaria atos de gestão através de seus agentes.
Portanto, pela teoria civilista, o Estado respondia pelos danos
causados por seus agentes ao praticarem atos de gestão, porém só no
caso de culpa destes. Ademais, cabia ao particular prejudicado o ônus de
identificar o agente estatal causador do dano, além de demonstrar que ele
teria agido com culpa.
O problema dessa teoria (que vigorou no Brasil desde o Império até a
Constituição de 1946) é que, na prática, nem sempre era fácil distinguir
se o ato era de império ou de gestão, o que causava uma série de dúvidas
e confusões.

97∗()Κ!ΓΚ!Ψ%ΞςΚ!ΚΓ&)Ο)∃9(Κ9)ΖΚ!

Evoluindo mais um pouco, chegamos à teoria da culpa

administrativa. O principal acréscimo na construção teórica foi quanto à
desnecessidade de se fazer diferença entre os atos de império e os atos
de gestão.
Ademais, a teoria da culpa administrativa procurava desvincular a
responsabilidade do Estado da ideia de culpa do agente estatal. Passou-se
a falar em culpa do serviço público, em que o terceiro lesado não
precisava identificar o agente estatal causador do dano. Para caracterizar
a responsabilidade do Estado, bastava-lhe comprovar que o serviço
público não funcionou ou funcionou de forma insatisfatória, mesmo que
fosse impossível apontar o agente responsável pela falha.
Perceba que a teoria também exige uma espécie de culpa, mas não a
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culpa subjetiva do agente, e sim uma culpa atribuída ao Estado (pela má

prestação do serviço), denominada pela doutrina de
culpa administrativa ou culpa anônima (haja vista a desnecessidade
de individualizar a conduta do agente).
A culpa administrativa ocorre quando:
!! O serviço não existe (inexistência do serviço);

!! Mau funcionamento do serviço (o serviço existe, porém não funcionou

bem); ou

!! Retardamento do serviço (o serviço existe, funciona bem, porém atrasou-

se).

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Para que o prejudicado pudesse exercer seu direito à reparação dos
prejuízos, caberia a ele próprio o ônus de comprovar que o fato danoso se
originava do mau funcionamento do serviço e que, em consequência, teria
o Estado atuado com culpa.
A teoria da culpa administrativa ainda serve
de subsídio para responsabilização do Estado
em algumas situações, como na omissão
administrativa.

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Pela teoria do risco administrativo, o Estado tem o dever de

indenizar o dano causado ao particular, independentemente de falta do
serviço ou de culpa dos agentes públicos. Ou seja, apenas pelo fato de
existir o dano decorrente de atuação estatal surge para o Estado a
obrigação de indenizar.
Conforme assevera Hely Lopes Meirelles, “na teoria da culpa
administrativa exige-se a falta do serviço; na teoria do risco
administrativo exige-se, apenas, o fato do serviço2”, ou seja, a atuação
estatal que provocou o dano.
Na teoria o risco administrativo, a ideia de culpa é substituída pela de
nexo de causalidade entre a conduta do agente público e o prejuízo
sofrido pelo administrado. Presentes o fato do serviço e o nexo de
causalidade entre o fato e o dano ocorrido, nasce para o Poder Público a
obrigação de indenizar.

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Como na teoria do risco administrativo a responsabilidade do Estado

independe de qualquer espécie de culpa (do Estado ou do agente público),
o particular que sofreu o dano não tem o ônus de provar a presença
desses elementos subjetivos.
Porém, ainda que a teoria do risco administrativo não exija que o
particular comprove a culpa estatal ou do agente público, é possível ao
Estado, visando excluir ou atenuar a indenização, demonstrar a
ocorrência das chamadas excludentes de responsabilidade, entre elas
a culpa da vítima (exclusiva ou concorrente), a força maior e o
caso fortuito.
Dessa forma, a culpa não é totalmente irrelevante na teoria
objetiva do risco administrativo. A culpa não precisa ser demonstrada
por aquele que pede a indenização contra o Poder Público. Todavia, se o
Estado demonstrar que houve culpa por parte do particular que pleiteia a
04748848308

indenização, exime-se de responsabilidade, podendo, inclusive, acionar o

particular para que honre com os prejuízos.
Na teoria do risco administrativo permite-se que o
Estado comprove a culpa do pretenso lesado, de
forma a eximir o erário, integral ou parcialmente,
do dever de indenizar.

Assim, por exemplo, havendo um acidente entre um veículo oficial e

um particular, não necessariamente a Administração deverá indenizar os
danos causados ao veículo particular. Caso a Administração demonstre
que houve culpa recíproca – isto é, dela e do particular (vítima),
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concomitantemente – sua obrigação de indenizar será proporcionalmente
atenuada. Mais que isso, se a Administração conseguir provar que a culpa
tenha sido exclusivamente do motorista particular, restaria excluída a
obrigação de indenizar por parte da Administração. Essa é a fundamental
diferença com relação ao risco integral, como veremos a seguir.

97∗()Κ!Γ∗!()∃Ψ∗!)Ο97_(ΚΞ!

Vimos que, na teoria do risco administrativo, o Estado é responsável

pelas condutas danosas de seus agentes públicos, independentemente de
prova de culpa, mas há situações que afastam o dever de o Estado
reparar o eventual prejuízo (são as excludentes de responsabilidade,
como a culpa da vítima).
Por sua vez, pela teoria do risco integral, o Estado funciona como
“segurador universal”, sendo obrigado a indenizar os prejuízos suportados
por terceiros, ainda que resultantes da culpa exclusiva da vítima ou de
caso fortuito ou força maior.
Segundo essa teoria, basta a existência do evento danoso e do nexo
de causalidade para que surja a obrigação de indenizar para o Estado,
sem a possibilidade de que este alegue excludentes de sua
responsabilidade.
Por ser o risco integral modalidade de risco administrativo
extremamente exagerada, a doutrina majoritária sustenta não ser
aplicável em nosso ordenamento jurídico.! A regra geral, portanto, é a
não aplicabilidade da teoria do risco integral.
Porém, há na doutrina quem defenda serem os danos causados por
acidentes nucleares uma aplicação da teoria do risco integral (CF, 04748848308

art.21, XXIII, “d” 4 ), uma vez que, nessa hipótese, ficaria afastada
qualquer possibilidade de alegações de excludentes pelo Estado5.
Outra hipótese de aplicação da teoria do risco integral aceita pela
doutrina e pela jurisprudência é a responsabilidade por
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danos ambientais. Sobre o tema, é bastante elucidativo o seguinte texto
extraído da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ)6:

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Por fim, a doutrina também aponta como exemplo de aplicação da

teoria do risco integral a responsabilidade da União para indenizar danos
decorrentes de ataques terroristas e atos de guerra a aeronaves
brasileiras, conforme previsto na Lei 10.744/2003. Estudaremos esse
assunto em tópico específico ao final da aula.

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O art. 37, §6º da Constituição Federal assim dispõe:

§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado

prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

A doutrina ensina que esse dispositivo constitucional consagra no

Brasil a responsabilidade extracontratual objetiva da Administração
Pública, na modalidade risco administrativo.
Sendo assim, a Administração Pública tem a obrigação de indenizar o
dano causado a terceiros por seus agentes, independentemente da
prova de culpa no cometimento da lesão (e independentemente da
existência de contrato entre ela e o terceiro prejudicado).
A responsabilidade objetiva prevista no art. 37, §6º da CF alcança:
!# Todas as pessoas jurídicas de direito público (administração direta,
autarquias e fundações de direito público), independentemente das
atividades que exerçam;

!# As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços

públicos (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações
públicas de direito privado que prestem serviços públicos);

!# As pessoas privadas, não integrantes da Administração Pública, que

prestem serviços públicos mediante delegação (concessionárias,
permissionárias e detentoras de autorização de serviços públicos).

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Portanto, um órgão da administração direta (ex: Polícia Federal), uma
empresa estatal prestadora de serviços públicos (ex: Correios) e uma
concessionária de serviço público (ex: TIM e Rede Globo) respondem
igualmente pelos danos (patrimoniais ou morais) que seus agentes
causarem a terceiros, tendo a obrigação de indenizar os prejuízos
causados. No caso dos danos provocados pelos órgãos da administração
direta, quem responde é o próprio ente político (União, Estados, DF e
Municípios), detentores que são da personalidade jurídica (os órgãos são
despersonalizados).

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Outro ponto a destacar no art. 37, §6º da CF é que a

responsabilidade objetiva do Estado decorre dos danos causados a
terceiros por “seus agentes”, desde que estejam atuando na condição
de agentes públicos, e não em suas atividades particulares. Vou
explicar.
Primeiramente, cumpre destacar que a expressão “agente” utilizada
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no dispositivo constitucional possui um alcance bem amplo, não se

restringindo aos servidores públicos estatutários, mas incluindo também
os empregados das entidades de direito privado prestadoras de serviço
público, integrantes ou não da Administração Pública. Enfim, abrange
todas as pessoas incumbidas da realização de algum serviço público, em
caráter permanente ou transitório.
Note, porém, que é condição imprescindível para a caracterização
da responsabilidade do Estado o fato de o agente, ao praticar o ato
danoso, estar atuando na condição de agente público (ou de agente de
delegatária de serviço público), vale dizer, no desempenho das atribuições
próprias da sua função ou simplesmente agindo como se a estivesse

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exercendo. Não importa se a atuação do agente foi lícita ou ilícita7; o
que interessa é exclusivamente ele agir na qualidade de agente
público, e não como pessoa comum.
Dessa forma, se um policial fardado, agindo em nome do Estado (o
que, no caso, presume-se pelo só fato de o agente estar fardado e
integrar efetivamente os quadros da corporação policial), ainda que em
dia de folga, causar dano ao particular, a obrigação de indenizar compete
ao Poder Público, independentemente da existência de irregularidade na
conduta do agente.

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É oportuno conhecermos também o alcance do conceito de

“terceiros”, constante do art. 37, §6º da CF. A expressão tem
abrangência ampla, incluindo todas as pessoas físicas e jurídicas,
públicas ou privadas. Em outras palavras, o Estado deve responder
pelos danos causados por seus agentes a qualquer que seja a vítima10.
Continuando no art. 37, §6º, percebe-se que, na sua parte final, é
feita referência à possibilidade de a pessoa jurídica cobrar do agente
público o valor da indenização que foi obrigada a pagar. Assim, a pessoa
jurídica deverá ajuizar ação regressiva contra o seu agente a fim de
obter o ressarcimento da indenização que foi obrigada a pagar.
04748848308

Todavia, o agente somente será responsabilizado se for comprovado

que ele atuou com dolo ou culpa, ou seja, a responsabilidade do
agente é subjetiva, na modalidade culpa comum. O ônus da prova da
culpa do agente é da pessoa jurídica em nome da qual ele atuou e que
já foi condenada a indenizar o terceiro lesado.

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Por fim, vale destacar que a responsabilidade extracontratual

objetiva do Estado decorre apenas de danos provocados por alguma
conduta comissiva (ação) de seus agentes. Na hipótese de prejuízos
provocados pela omissão do Poder Público, a responsabilidade civil é de
natureza subjetiva (teoria da culpa administrativa), como veremos
adiante, em tópico específico.

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Como visto, segundo o art. 37, §6º da CF, além das pessoas jurídicas
de direito público (administração direta, autarquias e fundações
públicas), as empresas públicas e as sociedades de economia mista
prestadoras de serviço público (ex: Correios e Infraero), entidades de
direito privado, também se submetem à responsabilidade de natureza
objetiva, na modalidade risco administrativo.
Ressalte-se que não estão abrangidas pelo art. 37, §6º da CF as
empresas públicas e as sociedades de economia mista exploradoras de
atividade econômica (ex: Banco do Brasil e Petrobras). Estas
respondem pelos danos que seus agentes causarem a terceiros da mesma
forma que qualquer empresa privada, nos termos do direito civil e
comercial; ou seja, a responsabilidade das empresas estatais exploradoras
de atividade econômica é de natureza subjetiva (teoria civilista ou culpa
comum – depende da demonstração de culpa do agente).

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É fato que o serviço público é incumbência do Poder Público (CF,

art. 175 da CF), o qual não necessariamente será seu prestador.
Como sabido, a Constituição Federal dá a possibilidade de delegação
de serviços públicos a particulares, não integrantes da Administração
Pública (concessionárias, permissionárias e autorizadas), que
assumirão o encargo de executar o serviço, permanecendo a sua
titularidade de posse do Estado.

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A regra da responsabilidade civil objetiva, prevista no art. 37, §6º
da CF, se estende às pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos,
independentemente de a prestadora integrar ou não a Administração
Pública, neste último caso, sendo uma concessionária, permissionária ou
autorizada. Isso se dá em razão de a entidade assumir o
risco administrativo da prestação do serviço público.
Dessa forma, no caso de delegação, junto com o "bônus" do serviço a
ser prestado (a tarifa a ser cobrada dos usuários), a entidade que presta o
serviço público assume o "ônus", ou seja, o dever de responder por
eventuais danos causados a terceiros por seus empregados em
decorrência da prestação do serviço público delegado11.
Quanto às concessionárias, permissionárias e autorizadas de
serviços públicos, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF)
consolidou o entendimento de que a responsabilidade civil dessas
entidades é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários
do serviço12. Basta que o dano seja produzido pelo sujeito na qualidade de
prestador de serviço público.

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Assim, por exemplo, uma empresa concessionária de transporte

coletivo teria a obrigação de indenizar o pedestre (terceiro não-usuário)
que fosse atropelado por ônibus da empresa, ainda que o motorista não
04748848308

tivesse culpa alguma. A concessionária só estaria livre do dever de

indenizar se conseguisse comprovar a presença de alguma excludente de
responsabilidade, a exemplo da culpa exclusiva da vítima ou da força
maior.

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Como já foi afirmado, o Estado pode causar dano a particulares por

ação ou omissão.
Quando há ação, os danos podem ser gerados por conduta culposa
ou não do agente público. Em ambos os casos incide a responsabilidade
civil objetiva, desde que presentes os seus pressupostos – o fato do
serviço, o dano e o nexo causal.
Todavia, quando há omissão, em regra existe a necessidade da
presença do elemento culpa para a responsabilização do Estado. Em
outras palavras, nas hipóteses de danos provocados por omissão do Poder
Público, a sua responsabilidade civil passa ser de natureza subjetiva, na
modalidade culpa administrativa. Nesses casos, a pessoa que sofreu o
dano, para ter direito à indenização do Estado, tem que provar (o ônus da
prova é dela) a culpa da Administração Pública.
A culpa administrativa, no caso, origina-se do descumprimento do
dever legal, atribuído ao Poder Público, de impedir a consumação do dano.
Ou seja, decorre de falta no serviço que o Estado deveria ter prestado
(abrangendo a inexistência, a deficiência ou o atraso do serviço) e que, se
tivesse sido prestado de forma adequada, o dano não teria ocorrido.
Tal “culpa administrativa”, no entanto, não precisa ser
individualizada, isto é, não precisa ser provada negligência, imprudência
ou imperícia de um agente público determinado. Basta ao lesado provar o
nexo causal entre o dano e a omissão estatal.
A responsabilidade subjetiva do Estado usualmente se aplica a
situações em que há dano a um particular em decorrência de atos de
terceiros, não agentes públicos (ex: delinquentes ou multidões) ou de
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fenômenos da natureza (ex: enchente ou vendaval).

Por exemplo, na hipótese de ocorrência de uma enchente que
provoque estragos na residência de um particular, este terá direito à
indenização do Estado caso consiga provar que os bueiros e as galerias
pluviais, cuja manutenção é dever do Poder Público, estavam entupidos.
Nesse exemplo, como o dano foi causado por um evento da natureza, e
não por um ato de um agente público atuando nessa qualidade, para se
atribuir ao Estado a responsabilidade civil pelo prejuízo, há necessidade de
se provar a culpa administrativa (a responsabilidade é subjetiva,
portanto). A culpa, na situação, está caracterizada pela ausência ou
deficiência no serviço de manutenção, que contribuiu para o dano causado

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ao patrimônio do particular; não há, contudo, necessidade de provar qual
foi o agente público responsável pela omissão13.
Por outro lado, caso se verifique que o dano decorreu
exclusivamente de atos de terceiros ou fenômenos da natureza, sem
qualquer omissão culposa da Administração, esta não terá a obrigação de
indenizar.
No mesmo exemplo anterior, caso todo o sistema de escoamento
estivesse em perfeitas condições e, mesmo assim, por conta de uma
chuva de intensidade excepcional e imprevisível, não tenha sido suficiente
para evitar a enchente, a responsabilidade do Estado será afastada,
porque o dano terá ocorrido exclusiva e diretamente de situação de força
maior, sem qualquer culpa da Administração. A responsabilidade pela falta
do serviço só existe quando o dano era evitável.
Assim, podemos concluir que a regra da responsabilidade objetiva da
Administração Pública não vale para os casos de omissão estatal. A
responsabilidade passa a ser subjetiva. Este é o entendimento tanto
doutrinário como jurisprudencial dominante 14 , e que deve ser tomado
como regra geral.
Disse que deve ser tomado como regra geral porque há situações em
que os atos omissivos acarretarão a responsabilidade objetiva do
Estado, nos termos do §6º do art. 37 da CF.
Segundo a jurisprudência do STF 15 , quando o Estado tem o dever
legal de garantir a integridade de pessoas ou coisas que estejam sob
sua proteção direta (ex: presidiários e internados em hospitais públicos)
ou a ele ligadas por alguma condição específica (ex: estudantes de
escolas públicas) o Poder Público responderá civilmente, por danos
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ocasionados a essas pessoas ou coisas, com base na responsabilidade

objetiva prevista no art. 37, §6º, mesmo que os danos não tenham sido
diretamente causados por atuação de seus agentes. Nesse caso, de forma
excepcional, o Estado responderá objetivamente pela sua omissão no
dever de custódia dessas pessoas ou coisas.
Como exemplo, pode-se citar um presidiário que seja assassinado por
outro condenado dentro da penitenciária ou um aluno de escola pública

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que seja agredido no horário de aula por outro aluno ou por pessoa
estranha à escola. Nestas situações haverá a responsabilidade objetiva
do Estado, mesmo que o prejuízo não decorra de ação direta de um
agente do Poder Público, e sim de uma omissão. Para se livrar da
responsabilidade, a Administração terá que provar (o ônus da prova é
dela) a ocorrência de algum excludente dessa responsabilidade, como um
evento de força maior.
Segundo a doutrina, a responsabilidade objetiva nesses casos decorre
de uma omissão específica do Estado, que possibilitou a ocorrência do
dano, a qual, para efeito de responsabilidade civil, equipara-se à conduta
comissiva.
A omissão específica, que enseja a responsabilidade objetiva
para a Administração, difere da omissão genérica, que gera a
responsabilidade subjetiva.
Ressalte-se que a omissão específica está presente, em especial,
quando há pessoas sob custódia do Estado (ex: presidiários, pessoas
internadas em hospitais públicos, estudantes de escolas públicas), casos
em que a responsabilidade civil da Administração, como dito, é do tipo
objetiva, na modalidade risco administrativo, dada a sua omissão
específica com relação às pessoas sob sua guarda (não há necessidade de
provar a culpa da Administração).
Nos demais casos, que não envolvam pessoas sob custódia do
Estado, a omissão é genérica e enseja a responsabilidade civil subjetiva
da Administração, na modalidade culpa administrativa. O prejudicado é
que terá de provar que houve omissão culposa do Estado.

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O princípio da responsabilidade civil da Administração não se reveste

de caráter absoluto. Com efeito, diante de certas situações, admite-se o
abrandamento e, até mesmo, a própria exclusão da responsabilidade
civil do Estado, seja ela de natureza objetiva (por ação, risco
administrativo) ou subjetiva (por omissão, culpa administrativa).
As situações que importam a exclusão total ou parcial da
responsabilidade civil do Estado, as chamadas excludentes de
responsabilidade, podem ser:
!! Culpa atribuível, total ou parcialmente, à própria vítima.

!! Caso fortuito e força maior.

!! Fato exclusivo de terceiros.

Tais situações implicam a exclusão da responsabilidade civil porque

afastam o nexo de causalidade entre a atuação/omissão estatal e o
dano. Sem o link (nexo de causalidade) entre a atividade do Estado e
prejuízo causado, não há como se configurar a responsabilidade e,
consequentemente, não há que se falar em indenização a ser feita ao
prejudicado.

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Vamos então falar um pouco sobre cada uma das excludentes de

responsabilidade.
Com relação à culpa exclusiva da vítima, tem-se que, se ficar
comprovado que o prejudicado, na verdade, foi o único responsável pelo
resultado danoso, então ele não é vítima, e sim o próprio causador do
dano, devendo, portanto, arcar com os prejuízos causados a si mesmo.

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Por exemplo: um motorista, servidor público, vem dirigindo em
serviço de forma cautelosa quando, de repente, um particular avança o
sinal vermelho e colide com o veículo oficial. Nesse caso, o Estado não
teria o dever de indenizar o proprietário do automóvel particular, pois o
dano foi causado exclusivamente por ato do próprio particular. Em outras
palavras, não houve nexo de causalidade entre alguma ação do agente
público e o dano, daí o fundamento para a exclusão da responsabilidade
civil do Estado.
Detalhe é que a responsabilidade do Poder Público, em razão de culpa
atribuível à própria vítima, pode ser totalmente excluída como também
pode ser reduzida proporcionalmente. No exemplo dado, a
responsabilidade foi totalmente excluída, pois a culpa pelo acidente foi
exclusiva do particular.
Por outro lado, se alguma ação do servidor público, de alguma forma,
tivesse contribuído para o acidente, haveria aquilo que a doutrina chama
de culpa concorrente (do agente público e da vítima). Nesse caso, a
responsabilidade civil da Administração seria afastada apenas
parcialmente, ou seja, o Estado teria o dever de indenizar o particular, só
que o valor da indenização seria reduzido proporcionalmente.
Outra excludente de responsabilidade se verifica na hipótese de
caso fortuito ou força maior.
Não há consenso na doutrina acerca do que vem a ser caso fortuito e
do que vem a ser força maior. Alguns autores dizem que caso fortuito
decorre de eventos da natureza e força maior da conduta humana; outros
autores afirmam exatamente o contrário. Entretanto, não nos interessa
aqui fazer distinção entre os conceitos. Para o nosso objetivo, vamos
adotar a posição majoritária da doutrina e da jurisprudência que considera
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“caso fortuito” e “força maior” como se fossem a mesma coisa.

Nesse sentido, tanto o caso fortuito como a força maior
constituem fatos imprevisíveis, não imputáveis à Administração e
que podem romper a necessária causalidade entre a ação do Estado e o
dano causado.
Os eventos de caso fortuito e força maior só podem ser considerados
excludentes de responsabilidade nas situações em que o dano decorrer
exclusivamente dos efeitos do evento imprevisível. Isso é necessário
para caracterizar a necessária quebra do nexo de causalidade entre o
dano e alguma ação ou omissão estatal.

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Sendo assim, na ocorrência de algum evento imprevisível que tenha
causado dano a terceiros, deve-se analisar se houve omissão por parte do
Estado (ou do prestador do serviço público) quanto a providências de sua
incumbência para evitar o prejuízo. Caso fique caracterizada a omissão
culposa, a responsabilidade do Estado não será afastada, havendo direito
de indenização por parte do prejudicado.
Aqui, vale o mesmo exemplo apresentado anteriormente sobre os
danos causados por uma enchente e a manutenção dos bueiros e galerias
pluviais. Se a ausência ou deficiência na manutenção a cargo do Estado
contribuiu para a produção dos efeitos da enchente, não há que se falar
em exclusão da responsabilidade civil da Administração (no caso, de
natureza subjetiva); por outro lado, se os bueiros e galerias pluviais
estavam em boas condições e, mesmo assim, a enchente ocorreu devido a
forte chuva de intensidade imprevisível, então esse evento pode ser
considerado um excludente da responsabilidade do Estado, pois foi ele
próprio (o evento imprevisível) que provocou diretamente o dano, sem
nenhuma contribuição da Administração Pública.

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No que diz respeito ao fato exclusivo de terceiros, a posição

prevalente é de corresponder também a uma excludente da
responsabilidade civil da Administração Pública. A análise assemelha-se à
relativa aos fatos imprevisíveis (caso fortuito ou força maior): sem que se
possa imputar atuação omissiva direta ao Estado, não há como
responsabilizá-lo civilmente por atos de terceiros.
É o que ocorre, por exemplo, em assaltos nos ônibus. Se não ficar
caracterizada a omissão do prestador do serviço público, não há como
responsabilizar a empresa concessionária de transporte pelo prejuízo
provocado pelo assaltante. Afinal, segurança não está relacionada ao
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serviço prestado pela empresa. Nesse caso, o fato exclusivo de terceiro

seria uma excludente de responsabilidade.
Outro exemplo de fato exclusivo de terceiros seria o dano causado
por multidões a bens particulares, como ocorre em muitos protestos no
Brasil e no mundo. Também nesse caso deve-se perquirir se a
Administração poderia ou não evitar o tumulto, a fim de preservar o
patrimônio das pessoas. Se ficar comprovada a omissão do Poder Público,
não há como afastar a responsabilidade civil do Estado; caso contrário, se
os danos decorreram exclusivamente dos atos da multidão enfurecida,
sem que o Poder Público pudesse fazer algo para contê-la, então o fato
não acarreta a responsabilidade civil do Estado.

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*****

Vamos agora aprender como ocorre a reparação do dano causado

pelo agente público ao particular, e como a pessoa jurídica poderá exercer
o seu direito de regresso contra o agente.

Em frente!

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Caso a Administração e o terceiro lesado não consigam entrar em

acordo para reaver o prejuízo de forma amigável, na via administrativa, o
particular que sofreu o dano praticado por agente público deverá intentar
a ação judicial de reparação em face da Administração Pública,
pleiteando indenização pelo prejuízo.
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A ação de reparação deve ser movida contra a

Administração (pessoa jurídica), e não contra o
agente que causou o dano.

Isso porque, conforme o art. 37, §6º da CF, é a própria pessoa

jurídica (de direito público ou de direito privado prestadora de serviço
público) que responderá objetivamente pela reparação dos danos
causados a terceiros por seus agentes. Portanto, quem deve figurar no
polo passivo (respondendo, sendo processado) da ação de indenização
movida pelo particular é a pessoa jurídica, e não o agente público; este
tampouco poderá figurar em conjunto com a pessoa jurídica, na posição
de litisconsorte.

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Este é o posicionamento do STF, manifestado em inúmeras decisões,
dentre elas, no RE 344.133/PE:

Consoante dispõe o § 6º do artigo 37 da Carta Federal, respondem as

pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de
serviços públicos pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, descabendo concluir pela legitimação passiva concorrente do
agente, inconfundível e incompatível com a previsão constitucional de
ressarcimento - direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou
culpa.

Segundo a jurisprudência do STF, essa sistemática consagra uma

dupla garantia: uma, em favor do particular, pois lhe possibilita mover
ação indenizatória contra a pessoa jurídica, o que, em tese, aumenta a
sua chance de ser indenizado (o Estado tem mais “força financeira” que o
agente público causador direto do dano); e outra garantia em prol do
agente público, que somente responderá perante a Administração, em
caso de dolo ou culpa, mediante ação regressiva.

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Como a responsabilidade civil do Estado é do tipo objetiva (ou seja,
independe de culpa ou dolo da Administração), basta ao particular, na
ação de reparação, demonstrar a existência de um nexo causal entre o
fato lesivo (de autoria da Administração) e o dano (material ou moral). A
partir daí, se o Poder Público quiser se eximir da obrigação de indenizar
deverá provar que a vítima concorreu com dolo ou culpa para o evento
danoso. Caso não consiga provar, o Estado responderá integralmente pelo
dano (ou parcialmente, se conseguir provar a culpa concorrente), devendo
indenizar o particular.
O valor da indenização deve abranger o que a vítima efetivamente
perdeu e o que gastou – por exemplo, com advogado – para ressarcir-se
do prejuízo (danos emergentes), bem como o que deixou de ganhar em
consequência direta do dano provocado pelo agente público
(lucros cessantes). Some-se a isso, quando for o caso, a indenização
pelo dano moral.
Detalhe importante é que, conforme previsto na Lei 9.494/97 16 , a
ação de reparação contra a Administração se sujeita a prazo de
prescrição de cinco anos.
Em outras palavras, o particular tem cinco anos para mover a ação
judicial de reparação contra as pessoas jurídicas cujos agentes tenham lhe
provocado algum prejuízo. Passado esse prazo, o particular perde o direito
à indenização. O prazo prescricional de cinco anos se aplica, inclusive,
para os danos provocados pelos agentes das delegatárias de serviços
públicos, não integrantes da Administração.

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O art. 37, §6º da CF autoriza que a pessoa jurídica condenada por

responsabilidade civil do Estado mova ação regressiva contra o agente
cuja atuação acarretou o dano, desde que seja comprovado dolo ou
culpa19 na atuação do agente.
Não é demais salientar que, por necessitar da comprovação de dolo
ou culpa, a responsabilidade civil do agente perante a pessoa jurídica é de
natureza subjetiva.
Para entrar com a ação de regresso contra o agente, a pessoa
jurídica (entidade pública ou delegatária de serviços públicos) deverá
comprovar que já foi condenada judicialmente a indenizar o particular
que sofreu o dano. Isso porque o direito de regresso nasce com o
trânsito em julgado da decisão condenatória prolatada na ação de
indenização.

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Vale anotar que, mesmo que não se consiga provar a culpa ou dolo
do agente público, a obrigação da Administração perante o particular não
muda, vale dizer, o insucesso da ação de regresso não tem impacto algum
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sobre a ação de reparação já julgada. A única consequência seria que a
Administração não veria ressarcido o valor da indenização que pagou ao
particular (a indenização seria suportada pelos cofres públicos, portanto).

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Interessante registrar que, por ser uma ação de natureza cível

(indenizatória), a ação regressiva transmite-se aos sucessores
(herdeiros) do agente causador do dano, os quais ficarão
responsáveis por promover a reparação mesmo após a morte do agente.
O limite até o qual os sucessores responderão é o valor do patrimônio
transferido, como herança, pelo agente público falecido.
Por exemplo, se o agente falecido deixou aos sucessores um
patrimônio de R$ 100 mil e a indenização que a pessoa jurídica foi
condenada a pagar foi de R$ 150 mil, então a ação regressiva só poderá
cobrar dos sucessores o valor de R$ 100 mil (ou seja, a pessoa jurídica
deixaria de reaver R$ 50 mil em razão da morte do agente).
04748848308

As dívidas de valor são repassadas para os sucessores por não

serem penalidades, mas uma simples recomposição dos cofres
públicos. Tal sistemática está em consonância com o art. 5º, XLV da CF,
pelo qual “nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a
obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de bens ser,
nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas,
até o limite do valor do patrimônio transferido”.
Ainda em decorrência da sua natureza cível, a ação regressiva poderá
ser ajuizada mesmo após o término do vínculo entre o servidor e a
Administração Pública. Nada impede, portanto, que o agente seja

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responsabilizado ainda que tenha pedido exoneração, esteja aposentado,
em disponibilidade etc.
É de se destacar que as ações regressivas movidas pelo Estado em
face de seus agentes são imprescritíveis. Incide, no caso, a regra do
art. 37, §5º da CF, segundo a qual “a lei estabelecerá os prazos de
prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não,
que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de
ressarcimento”.
Note-se que imprescritível é a ação de ressarcimento, e não o
ilícito em si. Portanto, se o Estado desejar punir o agente pela prática de
algum ilícito que tenha causado prejuízo ao erário (aplicando-lhe uma
multa ou demitindo-lhe, por exemplo), deverá observar os prazos
prescricionais previstos na legislação; na mesma situação, contudo, a
ação de ressarcimento movida contra o agente, que visa tão somente
recompor os cofres públicos (e não punir o agente), não se sujeita a prazo
de prescrição.

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Antes de encerrar esse tópico, cabe abordar a (in)aplicabilidade da

“denunciação à lide” aos processos judiciais fundados na
responsabilidade civil objetiva do Estado.
Primeiro, vamos ver o que significa essa expressão. Lide quer dizer
litígio, uma questão a ser resolvida, normalmente, em processo de
natureza judicial. Assim, “denunciar à lide” significa, de maneira simples,
trazer para um processo judicial alguém que pode (ou deve, em
algumas situações) ser trazido.
O art. 125, II, do Código de Processo Civil prevê que “é admissível a
denunciação da lide, promovida por qualquer das partes àquele que
estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva,
o prejuízo de quem for vencido no processo”. Isso significa que, na esfera
do direito privado, se uma empresa é alvo de ação civil por prejuízo
04748848308

causado por um de seus empregados, poderá ser feita a “denunciação da

lide” ao funcionário, ou seja, aquele funcionário poderá ser chamado a
responder na mesma ação judicial.
Existem divergências doutrinárias e jurisprudenciais a respeito da
aplicação ou não do instituto da denunciação à lide às ações civis contra o
Estado. Não obstante, a posição majoritária da doutrina e da
jurisprudência é no sentido da inaplicabilidade da denunciação à lide
pela Administração a seus agentes.
Em outras palavras, a Administração não pode, já na primeira ação
(isto é, na ação de indenização movida pela pessoa que sofreu o dano),

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trazer para o processo (denunciar à lide) seu agente cuja atuação
ocasionou o dano.
O argumento é: a responsabilidade do agente é subjetiva; a do
Poder Público, objetiva. Admitir a denunciação pelo Poder Público ao
agente importaria trazer, já para a ação de indenização, a discussão
acerca da existência de dolo ou culpa na conduta do agente público, o que
certamente traria prejuízos ao particular interessado; primeiro porque
atrasaria o recebimento da indenização (afinal, enquanto a
responsabilidade da Administração é objetiva, não demandando análise de
culpa, denunciar o agente à lide tornaria a ação dependente da
demonstração da sua culpa, ou seja, seria gasto mais tempo com análise
de provas, atrasando a solução final do litígio), e segundo porque, se
ficasse comprovada a culpa do agente já na ação de reparação, este é que
seria o responsável por indenizar o particular, e não a Administração,
gerando o risco de o agente não dispor de recursos financeiros suficientes
para arcar com a despesa.
Assim, se fosse cabível a denunciação da lide, ocorreria, dentro do
processo do particular contra a Administração, uma discussão relativa à
existência ou não de culpa do agente, e essa discussão, a princípio, em
nada interessa o particular (presume-se que o único interesse do
particular é ver o seu dano ressarcido, objetivamente).
Na esfera federal, o art. 122, §2º da Lei 8.112/1990 estabelece que
“tratando-se de dano causado a terceiros, responderá o servidor perante a
Fazenda Pública, em ação regressiva”. O significado desse dispositivo é
que o exercício do direito de regresso previsto no art. 37, §6º da CF
deverá ser exercido pela Administração mediante ação própria, a ação
regressiva, e não chamando o agente público para a ação de indenização
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movida pelo particular lesado contra o Estado.

Portanto, na esfera federal, pode-se dizer que o instituto da
denunciação à lide, por expressa disposição legal, não é aplicável nos
processos em que se discute a responsabilidade civil objetiva do Estado
por danos causados a terceiros.

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Neste tópico, vamos abordar a responsabilidade do Estado diante do

desempenho de outras atividades estatais, mais especificamente, na
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prática de atos legislativos e judiciais.

A tese doutrinária dominante é que o Estado responde civilmente
pelos prejuízos causados a terceiros em razão de atos administrativos,
praticados por qualquer órgão ou Poder (inclusive o Legislativo e o
Judiciário).
Por outro lado, na prática de atos judiciais (Poder Judiciário, função
jurisdicional) e atos legislativos (Poder Legislativo, função legislativa),
não cabe, REGRA GERAL, a responsabilização civil do Estado.
Assim, por exemplo, não caberia indenização do Estado ao particular
que tenha sido prejudicado por uma lei aprovada pelo Legislativo.
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Tampouco o Estado poderia ser responsabilizado em razão de uma
sentença judicial que tenha causado prejuízos financeiros a alguém.
Todavia, como destacado acima, a não responsabilização civil do
Estado em face da prática de atos legislativos e judiciais é uma
regra geral que, como tal, admite exceções. Vejamos.

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No que diz respeito aos atos legislativos típicos, a doutrina e a

jurisprudência têm admitido, por exceção, a responsabilização do
Estado em duas hipóteses:
!! Edição de leis de efeitos concretos; e

!! Edição de leis inconstitucionais, desde que declaradas pelo STF.

Leis de efeitos concretos são aquelas que não possuem caráter

normativo, não detêm generalidade, impessoalidade e nem abstração. São
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leis exclusivamente formais, provindas do Legislativo, mas que possuem

destinatários certos, determinados.
No caso, o administrado atingido diretamente pela lei de efeitos
concretos tem direito à reparação dos eventuais prejuízos advindos da
aplicação da norma, configurando-se a responsabilidade extracontratual
do Estado.
A razão para que as leis de efeitos concretos determinem o dever de
o Estado arcar com os prejuízos que elas tenham causado ao particular é
que tais atos legislativos são leis apenas formalmente (isto é, quanto à
forma, eis que aprovadas pelo Legislativo), mas, materialmente (isto é,
quanto ao conteúdo), são muito parecidas com os atos administrativos

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(por possuírem destinatários certos e determinados), proporcionando,
portanto, os mesmos efeitos de atos desta natureza (administrativos).
São exemplos as leis que aprovam planos de urbanização, as leis que
concedem isenções fiscais a determinado setor ou pessoa, etc.
Em relação à edição de leis inconstitucionais, parte-se da
premissa de que o Poder Legislativo, embora possua soberania para editar
leis, deve elaborá-las em conformidade com a Constituição. Assim, caso o
Legislativo não observe essa condição e venha a elaborar leis
inconstitucionais, poderá surgir a responsabilidade extracontratual do
Estado.
Ressalte-se que a responsabilização do Estado, nessa hipótese,
depende da declaração de inconstitucionalidade da lei pelo
Supremo Tribunal Federal (STF), tanto no controle concentrado como
no difuso. Sem a declaração da Suprema Corte, não há que se cogitar a
responsabilidade estatal.
Ademais, é necessário que a lei tenha efetivamente causado dano
ao particular. Dessa forma, havendo a declaração de inconstitucionalidade
da lei, a pessoa que tenha sofrido danos oriundos da sua incidência terá
que ajuizar uma ação específica pleiteando a indenização, a fim de
demonstrar o dano sofrido.
Para a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o entendimento quanto
às leis inconstitucionais pode ser estendido aos regulamentos do Poder
Executivo e às normas das agências reguladoras, com a
peculiaridade de que a indenização poderá ser pleiteada com
fundamento na simples ilegalidade do ato, dispensando-se a prévia
apreciação judicial.
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No que diz respeito aos atos judiciais típicos, a própria Constituição

Federal estabeleceu, como garantia individual, que “o Estado indenizará o
condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do
tempo fixado na sentença” (CF, art. 5º, LXXV).
Portanto, na hipótese de o indivíduo ser condenado por
erro judiciário, terá direito, contra o Estado, à reparação do prejuízo. No
caso, a responsabilidade extracontratual do Estado é objetiva, isto é,
independe de dolo ou culpa do magistrado.

O erro judiciário que gera a

responsabilização civil do Estado restringe-
se a erro na esfera penal.

Detalhe é que esse dispositivo da CF alcança apenas os erros

cometidos pelo Judiciário na esfera penal. Nesses casos, o Estado poderá
ser condenado a indenizar na esfera cível a vítima do erro ocorrido na
esfera penal. Por outro lado, o dispositivo da CF não alcança os erros
cometidos nas outras esferas, como a cível e a trabalhista.

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Por fim, é importante mencionar que, por força do que dispõe o
art. 143 do novo Código de Processo Civil, o magistrado responderá
“civil e regressivamente” por perdas e danos quando, no exercício de
suas atribuições, proceder dolosamente, inclusive com fraude, assim
como quando recusar, omitir ou retardar, sem motivo justo,
providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte.
Nessas situações, em que o juiz pratica atos jurisdicionais com o intuito
deliberado de causar prejuízo à parte ou a terceiro (conduta dolosa),
também incide a responsabilidade civil objetiva do Estado,
assegurado o direito de regresso contra o juiz.

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ΒΕΝΘΝ03Νς3ΒΨΕΨΝ0

Em seguida, vamos abordar alguns tópicos especiais relativos ao

tema responsabilidade civil do Estado.

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Na aferição da responsabilidade civil por danos decorrentes de obras

públicas interessa indagar, a priori, se o dano foi causado:
!! Pela própria natureza da obra, ou seja, pelo só fato da obra;

!! Pela má execução da obra.

Quando o dano decorre da própria natureza da obra ou, em outras

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palavras, pelo só fato da obra, sem que tenha havido culpa de alguém, a
responsabilidade da Administração é do tipo objetiva, na modalidade
risco administrativo.
Nesta situação, o dano resulta da obra em si mesma, por sua
localização, extensão ou duração prejudicial ao particular, sem relação
direta com alguma falha na execução propriamente dita.
A ideia subjacente é que, como o resultado da obra pública, em tese,
irá beneficiar a todos, é justo que os danos decorrentes da própria
natureza da obra também sejam repartidos, através da indenização
arcada pelo erário.

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Nessa hipótese (dano causado pelo só fato da obra), a
responsabilidade da Administração independe de quem estava
executando a obra (se a própria Administração ou algum particular
contratado).
Como exemplo de dano provocado pelo só fato da obra, Marcelo
Alexandrino e Vicente Paulo trazem as rachaduras nas paredes das casas
próximas a uma obra para ampliação do metrô, provocadas pelas
explosões necessárias à perfuração e abertura de galerias, apesar de
todas as precauções e cuidados técnicos tomados. Nesse caso, o dano a
essas casas é ocasionado pelo só fato da obra, sem que haja culpa de
alguém, e quem responde pelo dano é a Administração Pública
(responsabilidade civil objetiva), mesmo que a obra esteja sendo
executada por um particular por ela contratado.
De outra parte, danos também podem ser causados pela
má execução da obra, ou seja, pela falha na adoção das técnicas
construtivas ou pela não observância dos procedimentos corretos por
parte do executor da obra.
Nessa hipótese, já interessa saber quem está executando a
obra.
Se a obra estiver sendo executada pela própria Administração,
diretamente, ela responderá pelo dano objetivamente, com base no
art. 37, §6º da CF. Vale dizer, a reparação do dano causado a terceiros
pela má execução de obra pública, quando o executor é a própria
Administração, constitui hipótese de incidência da responsabilidade civil
objetiva do Estado.
Diversamente, se o executor da obra for um particular contratado
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pela Administração (uma empreiteira, por exemplo), quem responderá

civilmente pelo dano é esse particular; porém, sua responsabilidade será
do tipo subjetiva, ou seja, o executor contratado só responderá se tiver
atuado com dolo ou culpa. É o que prevê o art. 70 da Lei 8.666/1993:

Art. 70. O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à

Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do
contrato, não excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o
acompanhamento pelo órgão interessado.

Nessa hipótese, se for o caso, o Estado responderá de forma

subsidiária. É dizer, sua responsabilidade só estará configurada se o
executor não for capaz de promover a reparação dos danos que causou ao

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prejudicado. Caso o Poder Público, como dono da obra, venha a
ressarcir aquele que sofrera o prejuízo, poderá propor ação regressiva
contra o particular que era responsável pela execução dos serviços.
Por fim, há possibilidade de que tanto o empreiteiro quanto o Poder
Público tenham contribuído para a má execução da obra que resultou em
prejuízo ao administrado. Nessas situações, ambos têm responsabilidade
pelo dano ocorrido, devendo arcar, de modo proporcional, com a
eventual indenização devida, na medida da culpa de cada um.

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O serviço público notarial e de registro é serviço próprio do

Estado, uma vez que tem a finalidade de assegurar autenticidade,
segurança jurídica, eficácia e publicidade aos assentos, atos, negócios e
declarações dos registros e/ou das notas, todos com fé pública23.
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Nos termos da Constituição Federal, o serviço notarial e de registro é

exercido em caráter privado, por delegação do Poder Público (CF,
art. 23624). Ressalte-se que tal delegação não está entre as regidas pelo
art. 175 da CF (as quais estudamos na aula sobre serviços públicos).
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Uma das diferenças é que a delegação dos serviços notariais e
registrais não é feita mediante licitação e sim por meio de concurso
público de provas e títulos.
Ademais, essa delegação é feita pelo Poder Judiciário, cabendo-lhe,
ainda, competência exclusiva para a fiscalização; esta, vista como poder
de polícia, permite a cobrança de taxa.
O delegatário, também chamado de notário ou tabelião, é uma
pessoa física. É considerado um agente público em sentido amplo
(mas não é um servidor público detentor de cargo efetivo, é só agente
público).
A serventia (cartório) não é uma pessoa jurídica, sendo o próprio
particular, para o qual foi conferida a outorga da delegação, o responsável
pela prestação do serviço. Como dito, ele exerce a atividade em caráter
privado, e é responsável por todos os atos praticados na serventia.
O tabelião pode causar dano a terceiros quando, por exemplo,
reconhecer uma firma falsa ou registrar erroneamente um protesto,
causando restrições cadastrais indevidas. Sendo assim, qual seria a
responsabilidade civil do tabelião nesses casos?
A responsabilidade civil dos tabeliães é de natureza subjetiva,
conforme expressamente previsto no art. 22 da Lei 13.286/2016:

Art. 22. Os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis

por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo,
pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que
autorizarem, assegurado o direito de regresso.

Parágrafo único. Prescreve em três anos a pretensão de reparação civil,

contado o prazo da data de lavratura do ato registral ou notarial.
04748848308

Assim, o terceiro lesado terá que provar dolo ou culpa do tabelião

para que este venha a responder civilmente pelo dano causado.
Ressalte-se que a responsabilidade é pessoal do tabelião (em caso
de dolo ou culpa), e não do Estado. E a ação prescreve em três anos,
diferente, portanto, da prescrição em cinco anos das ações de reparação
propostas contra o Estado.

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A Lei 10.744/2003 autorizou a União, na forma e critérios

estabelecidos pelo Poder Executivo, a assumir despesas de
responsabilidades civis perante terceiros na hipótese da ocorrência de
danos a bens e pessoas, passageiros ou não, provocados por atentados
terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos 25 , ocorridos no
Brasil ou no exterior, contra aeronaves de matrícula brasileira
operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo público,
excluídas as empresas de táxi aéreo.
Perceba que, nesse caso, o Estado responderá civilmente pelos danos
provocados por terceiros, ou seja, será responsabilizado por evento alheio
ao organismo estatal. E, na referida lei, não houve qualquer previsão de
excludente de responsabilidade. Por isso, a doutrina sustenta tratar-se de
hipótese de risco integral.

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É isso pessoal. Terminamos aqui a parte teórica. Como já é de praxe,
vamos resolver mais algumas questões de prova ☺

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STF – RE 591.874/MS (26/8/2009)

1! EMENTA: CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. ART. 37, § 6º,
DA CONSTITUIÇÃO. PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS
DE SERVIÇO PÚBLICO. CONCESSIONÁRIO OU PERMISSIONÁRIO DO SERVIÇO
DE TRANSPORTE COLETIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA EM RELAÇÃO A
TERCEIROS NÃO-USUÁRIOS DO SERVIÇO. RECURSO DESPROVIDO. I - A
responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de
serviço público é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do
serviço, segundo decorre do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. II - A
inequívoca presença do nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano
causado ao terceiro não-usuário do serviço público, é condição suficiente para
estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado. III
- Recurso extraordinário desprovido.

STF – RE 291.035/SP (28/3/2006)

Responsabilidade civil objetiva do Estado (CF, art. 37, § 6º). Policial militar,
que, em seu período de folga e em trajes civis, efetua disparo com arma
de fogo pertencente à sua corporação, causando a morte de pessoa
inocente. Reconhecimento, na espécie, de que o uso e o porte de arma de fogo
pertencente à Polícia Militar eram vedados aos seus integrantes nos períodos de
folga. Configuração, mesmo assim, da responsabilidade civil objetiva do
Poder Público. Precedente (RTJ 170/631). Pretensão do Estado de que se acha
ausente, na espécie, o nexo de causalidade material, não obstante reconhecido
pelo Tribunal "a quo", com apoio na apreciação soberana do conjunto probatório.
Inadmissibilidade de reexame de provas e fatos em sede recursal extraordinária.
Precedentes específicos em tema de responsabilidade civil objetiva do Estado.
Acórdão recorrido que se ajusta à jurisprudência do supremo tribunal federal. RE
conhecido e improvido.
04748848308

STF – AI 473.381/AP (20/9/2005)

EMENTA: - CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ACIDENTE DE TRÂNSITO.
AGENTE E VÍTIMA: SERVIDORES PÚBLICOS. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO
ESTADO: CF, art. 37, § 6º. I. - O entendimento do Supremo Tribunal Federal é
no sentido de que descabe ao intérprete fazer distinções quanto ao vocábulo
"terceiro" contido no § 6º do art. 37 da Constituição Federal, devendo o Estado
responder pelos danos causados por seus agentes qualquer que seja a vítima,
servidor público ou não. Precedente. II. - Agravo não provido.

STF – RE 633.138/DF (4/9/2012)

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DANOS MORAIS. PROFESSOR. SALA DE

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AULA. ALUNOS. ADVERTÊNCIA. AMEAÇAS VERBAIS. AGRESSÃO MORAL E
FÍSICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. ARTIGO 37, § 6º, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA N. 279 DO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INVIABILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
(...) 2. In casu, a recorrida moveu ação de conhecimento com o fim de promover
a responsabilização civil do Distrito Federal e dos Diretores do Colégio nº 06 em
Taguatinga, por terem agido com culpa, por negligência, em agressão sofrida
pela professora, provocada por parte de um aluno daquela escola. 3. O Tribunal
a quo, ao proferir o acórdão originariamente recorrido, consignou, verbis: “CÍVEL
E PROCESSO CIVIL. DANOS MORAIS. DISTRITO FEDERAL. PROFESSOR. SALA DE
AULA. ALUNOS. ADVERTÊNCIA. AMEAÇAS VERBAIS. AGRESSÃO MORAL E
FÍSICA. OMISSÃO E NEGLIGÊNCIA DOS AGENTES PÚBLICOS. SENTENÇA.
PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. RECURSOS DE APELAÇÃO. PRELIMINAR. REJEIÇÃO.
MÉRITO. DESPROVIMENTO. MAIORIA. Os réus não apresentaram elementos
suficientes que justificassem a declaração de não-conhecimento da apelação da
autora. Tratando-se de ato omissivo do Poder Público, a responsabilidade
civil por esse ato é subjetiva. Imprescindível, portanto, a demonstração de
dolo ou culpa, esta numa de suas três modalidades – negligência, imperícia ou
imprudência. O dano sofrido pela autora ficou demonstrado pelos relatórios
médicos, laudo de exame de corpo de delito, relatório psicológico e relatório do
procedimento sindicante, bem como por meio dos depoimentos acostados. Se a
autora foi agredida dentro do estabelecimento educacional, houve
inequívoco descumprimento do dever legal do Estado na prestação
efetiva do serviço de segurança, uma vez que a atuação diligente
impediria a ocorrência da agressão física perpetrada pelo aluno. A falta
do serviço decorre do não-funcionamento, ou então, do funcionamento
insuficiente, inadequado ou tardio do serviço público que o Estado deve prestar.
O fato de haver no estabelecimento um policial militar não tem o condão
de afastar a responsabilidade do Estado, pois evidenciou-se a má-
atuação, consubstanciada na prestação insuficiente e tardia, o que
resultou na agressão à professora. Agressão a professores em sala de aula é
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caso de polícia, e não de diretor de estabelecimento e seu assistente. A

responsabilidade é objetiva do Distrito Federal, a quem incumbe garantir
a segurança da direção e do corpo docente, por inteiro, de qualquer
estabelecimento. A valoração da compensação moral deve ser apurada
mediante prudente arbítrio do Juiz, motivado pelo princípio da razoabilidade, e
observadas a gravidade e a repercussão do dano, bem como a intensidade, os
efeitos do sofrimento e o grau de culpa ou dolo. A finalidade compensatória, por
sua vez, deve ter caráter didático-pedagógico, evitado o valor excessivo ou
ínfimo, objetivando, sempre, o desestímulo à conduta lesiva. Não se aplica o
disposto no art. 1º-F, da Lei 9.494/97, uma vez que se trata de juros de mora
incidentes sobre verba indenizatória, devendo incidir os juros de mora legais, nos
termos do art. 406, com observância ao percentual de 1% ao mês, fixado pelo

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art. 161, § 1º, do Código Tributário Nacional (e-STJ fls. 363).” 4. Agravo
Regimental a que se nega provimento.

STF – RE 179.147/SP (12/12/1997)

I. A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas
jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, responsabilidade
objetiva, com base no risco administrativo, ocorre diante dos seguintes
requisitos: a) do dano; b) da ação administrativa; c) e desde que haja nexo
causal entre o dano e a ação administrativa. II. - Essa responsabilidade
objetiva, com base no risco administrativo, admite pesquisa em torno da culpa
da vítima, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade da
pessoa jurídica de direito público ou da pessoa jurídica de direito privado
prestadora de serviço público. III. - Tratando-se de ato omissivo do poder
público, a responsabilidade civil por tal ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou
culpa, numa de suas três vertentes, negligência, imperícia ou imprudência,
não sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída
ao serviço público, de forma genérica, a faute de service dos franceses.

STF – RE 695.887/PB (11/9/2012)

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
ADMINISTRATIVO. ROMPIMENTO DE BARRAGEM. INUNDAÇÃO. OMISSÃO DO
PODER PÚBLICO. RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA. ANÁLISE DA
COMPROVAÇÃO, OU NÃO, DA CULPA DO ENTE PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE.
REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA N. 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL
A QUE SE NEGA PROVIMENTO (...) Na espécie, a responsabilidade civil do Estado
encontra-se comprovada, uma vez que tem este, por obrigação, manter em
condição regular e fiscalizar as obras públicas, onde sua omissão, caracterizada
na falha da prestação desses serviços, acarretará a sua culpabilidade.
Precedentes do TJPB. Havendo indícios de que houve perdas de natureza
material, em virtude de sérios danos na casa da parte autora, deve ser
julgado procedente o pedido de indenização. 5. Agravo regimental a que se
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nega provimento.

STJ – REsp 602.102 (6/4/2004)

ADMINISTRATIVO – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – ATO OMISSIVO –
MORTE DE PORTADOR DE DEFICIÊNCIA MENTAL INTERNADO EM HOSPITAL
PSIQUIÁTRICO DO ESTADO.

1. A responsabilidade civil que se imputa ao Estado por ato danoso de seus

prepostos é objetiva (art. 37, § 6º, CF), impondo-lhe o dever de indenizar se se
verificar dano ao patrimônio de outrem e nexo causal entre o dano e o
comportamento do preposto.

2. Somente se afasta a responsabilidade se o evento danoso resultar de caso

fortuito ou força maior ou decorrer de culpa da vítima.

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3. Em se tratando de ato omissivo, embora esteja a doutrina dividida
entre as correntes dos adeptos da responsabilidade objetiva e aqueles
que adotam a responsabilidade subjetiva, prevalece na jurisprudência a
teoria subjetiva do ato omissivo, de modo a só ser possível indenização
quando houver culpa do preposto.

4. Falta no dever de vigilância em hospital psiquiátrico, com fuga e suicídio

posterior do paciente. 5. Incidência de indenização por danos morais.

7. Recurso especial provido.

STF – RE 422.941 (6/12/2005)

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ECONÔMICO. INTERVENÇÃO ESTATAL NA
ECONOMIA: REGULAMENTAÇÃO E REGULAÇÃO DE SETORES ECONÔMICOS:
NORMAS DE INTERVENÇÃO. LIBERDADE DE INICIATIVA. CF, art. 1º, IV; art.
170. CF, art. 37, § 6º. I. - A intervenção estatal na economia, mediante
regulamentação e regulação de setores econômicos, faz-se com respeito
aos princípios e fundamentos da Ordem Econômica. CF, art. 170. O
princípio da livre iniciativa é fundamento da República e da Ordem econômica:
CF, art. 1º, IV; art. 170. II. - Fixação de preços em valores abaixo da realidade e
em desconformidade com a legislação aplicável ao setor: empecilho ao livre
exercício da atividade econômica, com desrespeito ao princípio da livre iniciativa.
III. - Contrato celebrado com instituição privada para o estabelecimento de
levantamentos que serviriam de embasamento para a fixação dos preços, nos
termos da lei. Todavia, a fixação dos preços acabou realizada em valores
inferiores. Essa conduta gerou danos patrimoniais ao agente econômico,
vale dizer, à recorrente: obrigação de indenizar por parte do poder
público. CF, art. 37, § 6º. IV. - Prejuízos apurados na instância ordinária,
inclusive mediante perícia técnica. V. - RE conhecido e provido.

STF – RE 429.518/SC (17/8/2004)

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. RESPONSABILIDADE
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CIVIL DO ESTADO: ATOS DOS JUÍZES. C.F., ART. 37, § 6º. I. - A

responsabilidade objetiva do Estado não se aplica aos atos dos juízes, a não ser
nos casos expressamente declarados em lei. Precedentes do Supremo Tribunal
Federal. II. - Decreto judicial de prisão preventiva não se confunde com o
erro judiciário - C.F., art. 5º, LXXV - mesmo que o réu, ao final da ação
penal, venha a ser absolvido. III. - Negativa de trânsito ao RE. Agravo não
provido.

STF – RE 385.943 (15/12/2009)

E m e n t a: responsabilidade civil objetiva do estado (CF, art. 37, § 6º) -
configuração - "Bar Bodega" - decretação de prisão cautelar, que se
reconheceu indevida, contra pessoa que foi submetida a investigação penal pelo
poder público - adoção dessa medida de privação da liberdade contra

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quem não teve qualquer participação ou envolvimento com o fato
criminoso - inadmissibilidade desse comportamento imputável ao
aparelho de Estado - perda do emprego como direta conseqüência da indevida
prisão preventiva - reconhecimento, pelo Tribunal de Justiça local, de que se
acham presentes todos os elementos identificadores do dever estatal de reparar
o dano - não-comprovação, pelo Estado de São Paulo, da alegada inexistência do
nexo causal - caráter soberano da decisão local, que, proferida em sede recursal
ordinária, reconheceu, com apoio no exame dos fatos e provas, a inexistência
de causa excludente da responsabilidade civil do poder público -
inadmissibilidade de reexame de provas e fatos em sede recursal extraordinária
(Súmula 279/STF) - doutrina e precedentes em tema de responsabilidade civil
objetiva do estado - acórdão recorrido que se ajusta à jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal - recurso de agravo improvido.

STJ – REsp 816.209 (24/4/2014)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRADO. FUNDAMENTO NÃO IMPUGNADO. SÚMULA
182/STJ. AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS. PERSEGUIÇÃO POLÍTICA E TORTURA
DURANTE O REGIME MILITAR. IMPRESCRITIBILIDADE DE PRETENSÃO
INDENIZATÓRIA DECORRENTE DE VIOLAÇÃO DE DIREITOS HUMANOS
FUNDAMENTAIS DURANTE O PERÍODO DE EXCEÇÃO. INAPLICABILIDADE DO
ART. 1.º DO DECRETO N. 20.910/32. PRECEDENTES. SÚMULA 83/STJ.

(...) 2. Conforme jurisprudência do STJ, são imprescritíveis as ações de

reparação por danos morais ajuizadas em decorrência de perseguição,
tortura e prisão, por motivos políticos, durante o Regime Militar.
Inúmeros precedentes (...)

STJ – Resp 435.266/SP (17/6/2004)

PROCESSO CIVIL E CIVIL - ATO ILÍCITO - RESPONSABILIDADE CIVIL DO
ESTADO - INDENIZAÇÃO - HOMICÍDIO CULPOSO CAUSADO POR POLICIAL
MILITAR EM PERÍODO DE FOLGA - CONDENAÇÃO CRIMINAL TRANSITADA EM
04748848308

JULGADO - VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC - INEXISTÊNCIA - DANO MATERIAL

- PRESCRIÇÃO - QUANTITATIVO - JUROS MORATÓRIOS - SÚMULA 54/STJ -
DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO CARACTERIZADO.

(...) 3. O termo inicial da prescrição, em ação de indenização decorrente

de ilícito penal praticado por agente do Estado, somente tem início a
partir do trânsito em julgado da ação penal condenatória. Precedentes
desta Corte (...)

STJ – REsp 1089955/RJ (24/11/2009)

RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA
DO ESTADO. MORTE DECORRENTE DE ERRO MÉDICO. DENUNCIAÇÃO À LIDE.
NÃO OBRIGATORIEDADE. RECURSO DESPROVIDO.

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1. Nas ações de indenização fundadas na responsabilidade civil objetiva
do Estado (CF/88, art. 37, § 6º), não é obrigatória a denunciação à lide
do agente supostamente responsável pelo ato lesivo (CPC, art. 70, III).

2. A denunciação à lide do servidor público nos casos de indenização

fundada na responsabilidade objetiva do Estado não deve ser
considerada como obrigatória, pois impõe ao autor manifesto prejuízo à
celeridade na prestação jurisdicional. Haveria em um mesmo processo, além da
discussão sobre a responsabilidade objetiva referente à lide originária, a
necessidade da verificação da responsabilidade subjetiva entre o ente público e o
agente causador do dano, a qual é desnecessária e irrelevante para o eventual
ressarcimento do particular. Ademais, o direito de regresso do ente público em
relação ao servidor, nos casos de dolo ou culpa, é assegurado no art. 37, § 6º,
da Constituição Federal, o qual permanece inalterado ainda que inadmitida a
denunciação da lide. 3. Recurso especial desprovido.

STF - RE 518894 AgR / SP (2/8/2011)

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DANOS CAUSADOS
A TERCEIROS EM DECORRÊNCIA DE ATIVIDADE NOTARIAL. PRECEDENTES. 1.
Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, “o Estado
responde, objetivamente, pelos atos dos notários que causem dano a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável, nos
casos de dolo ou culpa (C.F., art. 37, § 6º)” (RE 209.354-AgR, da relatoria do
ministro Carlos Velloso). 2. Agravo regimental desprovido.

STJ - REsp 1087862 / AM (2/2/2010)

ADMINISTRATIVO. DANOS MATERIAIS CAUSADOS POR TITULAR DE SERVENTIA
EXTRAJUDICIAL. ATIVIDADE DELEGADA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO
ESTADO.

1. Hipótese em que o Tribunal de origem julgou procedente o pedido deduzido

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em Ação Ordinária movida contra o Estado do Amazonas, condenando-o a pagar

indenização por danos imputados ao titular de serventia.

2. No caso de delegação da atividade estatal (art. 236, § 1º, da Constituição),

seu desenvolvimento deve se dar por conta e risco do delegatário, nos moldes do
regime das concessões e permissões de serviço público.

3. O art. 22 da Lei 8.935/1994 é claro ao estabelecer a responsabilidade dos

notários e oficiais de registro por danos causados a terceiros, não permitindo a
interpretação de que deve responder solidariamente o ente estatal.

4. Tanto por se tratar de serviço delegado, como pela norma legal em comento,
não há como imputar eventual responsabilidade pelos serviços notariais
e registrais diretamente ao Estado. Ainda que objetiva a responsabilidade da

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Administração, esta somente responde de forma subsidiária ao delegatário,
sendo evidente a carência de ação por ilegitimidade passiva ad causam.

5. Em caso de atividade notarial e de registro exercida por delegação, tal

como na hipótese, a responsabilidade objetiva por danos é do notário,
diferentemente do que ocorre quando se tratar de cartório ainda
oficializado. Precedente do STF.

6. Recurso Especial provido.

STJ - REsp 624.975/SC (11/11/2010)

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. TABELIONATO. AUSÊNCIA DE
PERSONALIDADE JURÍDICA. RESPONSABILIDADE DO TITULAR DO CARTÓRIO À
ÉPOCA DOS FATOS.

1. O tabelionato não detém personalidade jurídica, respondendo pelos danos

decorrentes dos serviços notariais o titular do cartório na época dos fatos.
Responsabilidade que não se transfere ao tabelião posterior. Precedentes.

2. Agravo regimental a que se nega provimento.

*****

Por hoje é só pessoal!

Bons estudos!

04748848308

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