tometer aeons menrenzaennantaticpe ——— Sistema Politico Brasileiro: uma introducdo ORGANIZADORES; LUCIA AVELAR ANTONIO OCTAVIO CINTRA CAP. 1,2,3 Eq. , 42 Fis Konrad Editora [4 keg &Capitulo 2 O Sistema de Governo no Brasi ANTONIO OCTAVIO CIN 1, © contexto da opgao presidencialista A discussio sobre o sistema de governo mais conveniente para o Brasil tem sido in- tensa ao longo do periodo republicano, tal- vex porque a opcio presidencialista, feita sob a égide do positivismo militar, quando da derrubada da monarquia, jamais tenha ‘sido totalmente digerida por expressivas li erangas de nosso mundo politico e inte- lectual. { Pode-se especular se o Segundo Reina- j iloy stmt a proclamagio da Repiblica, nos Tista, comio ocorreu com muitas monarquias, ciitopéias naquela época, Essa trajetoria, em diregao X democracis parlamentarista, pro- vavelmente teria esbarrado em sérios obsté- culos. O Brasil de entio ainda era uma soc edade com muito baixa participacio politi | ih rseetlensummpnencnmarnsaconbe TRA «a, eleitorado minisculo e imensa popula- <4o rural, submetida 20 poder tradicional dos donos de terra. O sistema politico imperial era oligérquico, atrasado tm Felagho 208 tis ‘Temas eairopeis, que evoluiram para o go- verno parlamentar ao longo do século XIX € comego do século XX. . Havia nele, contudo, um esbogo das ins- titwigdes basicas”de competicao politica e onteacas ibe” t “contestacio pablica’, insuliciente, io, ata catactérlzar um regime como. de- nocrico, mas pelo mths vliade para ‘Gresz6 certa de uma monarGuia constitu “Ciotal parlamentarista€ deémiocrtada? A fecho. 7 " “Ja nos primeiros anos de nosso presi- dencialismo, Silvio Romero o criticava corh igorosos argumentos. Para Romero, teria sido melhor se houvéssemos trilhado a via 1. Ao estudar a formagio histériea das democracias contemporineas( Robert BabDdistinguiu duas dimen reo democritica. Uma delas, 0 gran de “contestagio pblica”,consiste na possbiidade de haver uma oposiio, com liberdade de competi, por mos ath. Cos, pars chegar 20 govero. A outta dimensio é ogra de incusfo do sistema: que patctla do pore pode partcipar das instiuigées de *contestagio pablica"? Dahl mapein a evolugdo demacritica 20 longe doe s6es 20 longo das quais os regimes evoluem na dir dois eixos, desde © ponto de partida das “hegern: democrético (poligrquico, em sua teeminologia) ‘onias fechadas” até o eventual desfecho plenamente Ver Robery A, Dahl. Polyarchy: participation and Chbostion. New Haven: Yale University Press, 1971. Boliva( Lamownies)adaptou esse exquema, eiglo- bbando a “contestacao pablica” na dimensio “fortalecimento do sisteiia’tepresentativo” ¢ encarando o trav de inclusio mais vastamente como “desconcentracio socioeconémica”. Nosss instimigées imperiais -"Segundo observa(Alberte Citas {Rio de Jancivo: EA UFF, iieida, Ym Presidencalismo, Jra "questio pOBUGT mai relevante Gurante 3 pert rlamentarismo e crise politica no Brasil arene To © sistema de govemo. Tados os atores politicos se comportaram tendo em vita a amtecpacéo, ou nao, do referendo queria abolico parlamentarsmo.. A posto poltica das Bena derma con reas 0. parlamen BES, sto kG queria ivr af METBUROES de Fevers, Per sex tno, o mevineno bahia, o CGT ¢ os sndeats de una manera ger i aboligio do padamentarsm porque conadevars companhados pels tSquerda radical, Jtatam pela abol 5 penchat SR ADRS 9 tema presencia de iain snus 5 IAPERGRLEEE day slope de ape Ne 0 seine de govetno poderia para obié-las Jd 05 candidaros 8 leicéo presidencial de 1965 ... no estavam paricularmente preocupa 7 eligi de elon ae Be ‘dos em facilitér oa dificult Gialismo foi dado pelos militares amo foi determinada por uss, ambighespoliss, por tear Coca aegaii sada do preadercasss ay mara Poe Ek aviino™ (p-168-9), Sobre a experéncs parlameitarisar sejase amb "°Skidmote. Bri de Gtludio a Castelo, Rio de Janico: Pa € Terra, 1982 Woe de poder ¢ ae gin ar Soap, 8 Cai pee oe mel CERES culo a8 reformas, ov Um outro apoio importante a0 presiden- ‘ ie Fl lars Ox lias psn eden alana a 0.25 cui de guess depres ora palanenar de arena se ea aes Be poder salar ca NESE Ne lane gusise mae 830 Sistema de Governo no Brasil presidente requereriam a referenda do pre- sidente do Conselho ¢ dos minisiros com- petentes. A iniciativa dos projetos de lei do sgoverno era do presidente do Conselho, no do presidente da Repablica. Nao se previam decretos-lei ou medidas provisorias, Uma ~Begiléncia de mogées de desconfianca auto- “Fizatia 0 presidente a dissolver a Camara “dos Depatados €'a convocar novas leigbes. “Com "regime autoritario instalado em 1964, afastou-se qualquer perspectiva de econsiderar 0 modelo parlamentarista para © pais, pois o pensamento militar réjeitava 2 idéia de compartilhar poderes com um Parlamento, menos ainda numa situagio definida pelos Hideres militares conte de “guerra revolucionétia”. A classe politica a custo era tolerada, pois o estilo parlamen- far de agit, com negociagoes ¢ arrastadas ‘Galiberacées, era considerado politiguice. ym regime centtado no parlamento © nos Politicos era a antftese do que os novos governantes defendiam. A redemocratizagio, porém, dew novo “alento aos parlamentaristas, que se anima Tam com a convoca¢io da Assembléia Na- iorial Constituinte, A comissio constitu da para elaborar 0 anteprojeto da nova Car- ta foi presidida por Afonso Arinos de Mello Franco, parlamentarista de peso? No seio da Comissio Arinos, informa- nos Bolivar Lamounier, que dela participou, confrontaram-se defensores de posigdes di- feteiités sobre o sistéiria de OVEIO, que ele assim, agrupa (@s presidencialistas puros)os CQarlamentaristas mitigados, Nos adeptos do Gilamentarismo duatdno molde frances, ‘contanto que o mecanismo de escolha do Primeiro-Minisi#6 ¢ sua esfera de atuagio fossem mais claramente parlamentaristas do que 9 pievisto na Constituicao francesa”, ¢ o€ parlamentaristas puros. Nevers TATE Tat projet, preva lecew'a idéia do parlamentarismo dual™ © BreSidehte da Republica seria cleo dliretae mente, por maioria absoluta, para mandito dé seis anos. Caber-lhe-ia indicar © presi- dente do Conséllio de Ministros, “apés con- sulta as correntes politico-partidarias que compéem a maioria do Congresso Nacio- nal”. O presidente da Repiblica poderia exonerat por iniciativa propria o presiden- te do Conselho (art. 233), que também po- deria cair por mocio de censura ou recusa de confianga votada pela maioria:absoluta da Camara dos Deputados. Nesse ponto 0 poder do presidente da Repiiblica de exonerar 0 primeiro-minis- to ~, 0 anteprojeto da Comissio se afasta- va do semipresidencialismo francés ‘no gual, apesar de a indicagéo do primeiro-ministro caber a0 presidente, apenai a Assembléia Nacional pode derrubé-lo. Ou seja, na pro- posta Arinos, terfamos o gabinete duplamen- (Tesponsavel, perante a Camara mae tam- provis6rias no processo legislativo. A escolha de um sistema parlamentaris- ta (mesmo mantendo a figura de um pres dente eleico diretamente e com amplos po- deres, até mesmo o de exonerar motu 9. Bolivar Lamounier. A opgdo parlamentarita, p 45-6. 10. Defensores ds presnga de um miniswo-coordenador ou de um gabinet com fort influéncia presidencal (Godel finlandés), mas sem um primeiro-ministro dependente da coubanga paslamentne 11, Bolivar Lamounier A opeao parlamentarst, p46. 12, Amteprojeto Consttucionl, Brasilia: Camara dos Deputados, 1987, | |proprio primeiro-ministro) teria sido “uma das raz6es por que o presidente Sarnc; engavetou o relatérid’ da Comissio, a0 in- AeA oficialmente, como subsy- Gi pars Tataros dehites. a0. Coneresso “Constituinte”.” wr“ Opeso final da Assembléia Nacional Cofstitainte, foi pelo sistema presiden ala.” Os constituintes, porém, aparen- ‘Yemente inseguros quanto a essa decisio, “Tiewiatatncna com a ESTplagdo GE Gue ha- ‘Veris iin’ plebiscito, Cinco anos depois de ~promulgads"a Carta, no qual o cleitorado “ deveria opinar sobre o sistema de governo ~ presidencial ou parlamentar ~ e sua forma ~ repiblica ou monarquia constitucional. Para o plebiscito, os congressistas defen- sores do sistema parlamentar cuidaram de £,élaborar detalhada proposta de sua estrura- 1a, que orientasse a escolha do eleitorado € expressasse ui compromisso piiblico quan- eae A sobrevivéncia do primeiro-ministro no cargo dependeria da confianca da Camara. A mogdo de censura, por sua ver, em linha com ado parlamentarismo aleméo, da “mo- io de censura construtiva”, deveria “con- tera simultnea indicacio do nome para pri- meiro-ministro e do seu Programa de Go- verno”, ‘A deciséo dos constituintes de levar a pome, Sos, constieuintes de levar a, opefo entre sistemas de governo a plebisci- toforaltamente questionavel, pois essa con- Sulla serve quando 6 assanto a Ser votad, 0 0 assunto a set votado ¢ ‘Fema a questtos simples, para respon- Coa SS oa ado es para suntos extremamente complexos, sobre jas SRRRLEANTIN F HANG 0 propos cope cialistas, como € 0 caso de sistema de go- verno. O plebiscito, realizado em setembro de 1993, deu a vitéria ao presidencialismo, por ampla margem. i to a0 que seria implantado, caso o veredicto a {popular fosse a favor do parlamentarismo, > Resisténcias J 0 modelo proposto seria, na verdade, Por que a recusa_ao parlamentarismo? ‘sefmipresidencial, = presidente escolliido Sao¥Sres"OS”precomceltos relatives 3 ESS ‘em eleigao poplar direta, a quem competi- sistema, que levam A sua previstvel rejeicio. ria privativamente “indicar, nomear € exo- ~ Se, no plano da elite, logra o parlamenta- “" nerar o primeiro-ministro ¢, por indicagéo _rismo razoavel apoio, seja em sua forma deste, 05 Ministros de Fstado” e, também, mais pura, seja, crescentemente, sob a for- “dissolver a Camara dos Deputados e con- ma dos modelos hibridos (os varios tipos vocar eleic6es extraordinérias” quando nao _ de semipresidencialismo), esse apoio nao se se lograsse a aprovagio de indicados a pri- _repete na opiniao publica. meito-ministro ou do ma de Governo Acreditacse que a tarefa de desenvolver de primeito-ministro eee fivesse _o patsy modermiza-lo, romper ox blaweins sido aprovada pela maioria parlamentar. Tat prog eso, equeira concentraco de ‘ 13, Lamounier. A op parlamentarista, pa Se ae reser Se ta mum dada SE TGE” 650 Sistema de Governo no Brasil poder num lider carismético, ungido pelo idz lar para mudar 9 sistema. “mandate Pople para mudae o srema N&OSEVE, no parlamentarismo, lideranga forte. Parece uit sistent We“poder muito diluido, um goyerno de deputados que fa- zem e desfazem governos a sew bel-prazer, Sestaras Ts pcan: Os pee tares representariam, em geral, interesses circunscritos, paroquiais, em contraposigao aos presidentes, supostamente mais sensf- veis aos interesses modernos, do pais como uum todo, pelo faro mesmo de se elegerem, em contraposigao aos deputados e senado- Fes, na circunscrigao nacional. Junte-sea tais percepgies 0 desprestigio do Poder Legislativo perante YOpiniao pee Bless problema das dc orden senda oa ‘deibcracias contemporaneas. O governo pailamentarista nos prenderia, portanto, ide-acordo com essas percepcées, ao atra- 80 aos poderes oligérquicos regionals eS imoperancia tasttucional. Sao percepedes enganosas ¢, no seu con- junto, tare Transparecer exigencias i itantes sobre nosso sistema de gover- Bo presidencial. Uim presidente portador de ‘uma missao revolucionatia, demiiurgo, eSbar- Fatia no sistema politico cheio de ponias de foqueto a tomada de decisoes e, sobretads, implementagao delas. O presidente brasi- ‘0 tem de compor uma base de sistent. ‘Giotmant Congreso Bluriparidicio, sem uma Agremiaclo majoritaria suficiente, sequer Para garantit @ aprovacao de Tels ordin4. rias. As decisdes exigentes de quorum es- pecial podem dar, a cada parceiro da coali- 240, mesmo 3s pequenas agremiacées, poder de barganha incomensurdvel em votacées conflituosas. Ademais, 0 Legislativo € bi- cameral, com 0 Senado equiparado a Ca- mara em suas compettncias ¢ significando ‘mais uma instancia legislaiva a superar na aprovacio de um projeto. Hé um federalis- mo real, do qual podem valer-se os cligarcas ‘Tegionais nos estados menos desenvolvidos, Ademais, a organizacao do, Jydiciario € al- tamente descentralizada e 0 Ministerio Pai- blico tem ampla autonomia. mee a realidade traduziria um ideal de de- mocrieis mine Taal "como bloquelo a0 ‘poder da maioria® do que como a idéia opos- ta, Cujo cerne € “a legitimacio eleitoral de ‘uma maioria que assuma plenamente a res- ponsabilidade pela formulagéo implemen- taco de programas de governo”.! Como consegue mover-se o presidencia- lismo brasileiro, nesse contexto de alto consociativismo, com aparentemente tantos bloqueios ao ativismo, ¢ iograr um minimo de eficacia? 4. Com que ficamos: © presidencialisino brasileiro Sérgio ABTAATHESem texto escrito al- gum tempo antes da promulgacio da Cortsti- tuigdo de 1988, identificava o presidencia- ismo, 0 federalismo, 0 bicameralismo, 0 aaa OO “ultipareidarismo ea representagao propor. ‘publicana”" Essa conjigacao de institutos, ‘Sediififitada ao longo de decénios, expres- ” saria “necessidades e contradigdes, de natu- reza social, econémica, politica e cultural, que identificam histérica e estruturalmen- te 0 processo de nossa formagao social”. 15. Bolivar Lamounier. A democracia brasileira no limiar do sécwlo 21. So Paulo: Funda 1996, 9.24, Konrad Adenauer, ES Rae, 3 i | ‘ FMas esses virios elementos nem sempre co- existiam pacificamente. Para Abranches, o conflito entre o Exe- cuit FO Lepaative “tem sido elemettto ~Bigtoricamente critico para a estabilidade ~dgimocrdtica no Brasil, em grande medida ior Casa dos efeitos da fragnentaeao ha ~tonaposigio das forcas politicas representa- “dasino Congresso €-da agenda inflacionada ‘Qéproblemias ¢ demiandas imposta a0 Exe- SE ygerocronennaconnnanemae ~=""Bim seu argumento, aponta esse autor a singularidade brasileira de combinar proporcionalidade, multipartidarismo € ‘presidencialismo imperial”, além de organi- zar o Fxecutivo com base em grandes coali res. (0 “presidencialismo de coalizao™} como o denomina, costura as coalizoes 0 longo de dois eixos, o partidario e 0 regio- nalestadval. Na Repiblica de 46, o Brasil teria tido red Tninist@ri0s diferentes, romando-se por “Giféio aktagoes na composigdo do gabi “nets qué pr pelos, sana a ocupa rentes partidos “gm nenhum caso, © governo sustentou- se em coalizées minimas .. 0 célculo domi- nante requeria coalizées ampliadas,seja por razies de sustentagio partidério-parlamen- tar, seja por razdes de apoio regional.” Tanto a ifcorporacio da pluralidade de centros de poder no amago do Executivo, mediante um “alto fracionamento governa- mental” entre varios parceiros, quanto a tentativa de escapar dessa incorporacio, por meio de “uma grande coalizao concentrada”, 1988, p.8. 17. Abranches. “Presidencialismo, 18. idem, 9.26. 19. Ibidem, p.26. 20. Ibidem, p.27, p22. 16, Ver Sérgio Abranches. “Presidencialismo de coalizao: o dilema insticucional brasileiro", Dados, v.31, n.3, ram facas de dois gumes. O alto fracio- namento dava ao presidente graus de liber- dade para “inanobras internas”, pela explo- racio dos choques entre os parceiros, mas também 0 tornava prisioneiro de compro~ missos miltiplos, partidarios ¢ regionais, pois sua autoridade podia “ser contrastada por liderancas dos outros partidos e por li- derangas regionais, sobretado dos governa- dores?.* JA a coalizéo concentrada ~ possivel quando o tamianho do partido presidencial Ihe permitia associar-se com nimero menor de outros parceiros ~ dava, sim, maior au- tonomia’ do presidente em relagio aos par- cciros menores da alianga, mas ele precisa- ya “manter mais estreita sintonia com seu proprio partido” e, sendo este heterogéneo, a autoridade presidencial continuaria con- frontada com liderancas regionais.e facgGes internas do partido. E 0 risco maior, atalha Abranches, “adviria de um rompimento do partido com o presidente, deixando-o ape- nas com 0 bloco de partidos minori da alianga”. Em suma, o “presidencialismo de coali, 240" seria, na visto de Sérgio, Abranches “in eGERE Tae, de" alo sco, sempre Ede sua disposici0 “de respeitar estritamen s*poritos’deologicos ou pre i “Gonsiderados inegociaveis, nem sempre €X- ‘ita 6 Coerentemente fixados na fase de “Formagio da coalizao™# ~~RBranches esboca alguns dos cenarios possiveis de crise a que o presidencialismo 610 Sistema de Governo no 8 de coalizao pode levar, inclusive tentativas presidenciais de enfrentar 0 Congreso € “afirmar a autoridade numa atitude bona- partista ou cesarista altamente prejudicial & normalidade democratica”. 5. Como funciona o presidencialismo brasileiro Os constituintes de 1988 nao toc so“consocatvisno da poitea base, ram ee gonsed “que leva ao “presidencialisino de coaliza0”. *"Mantivetans por Exemplora Vepresentagdo dos estados na Cimara dos Deputados mui- to desproporcional com relacio a suas po- pulagées. Conservaram, além disso, igual- dade de poderes entre as duas cimaras. “Tampouco ousaram repensaro sistema elei- toral;proporcional, conjugado com a repre- sentagio por estados, ein vez de nacional. Deram, entretanto, muito mais pode- “Formals a0 presidente. da Repsblica do 0s existentes na Constituicao de 1946. ‘Argelina Figueiredo ¢ Fernando Limongi, em trabalho recente, comparam os dois periodos constitucionais € mostram ter a nova Carta incorporado, entre os poderts Biesidencials, institutos, introduzidos pelo regime militar, que faltayam a0 presidente ‘no anterior experimento democratico.* Assim, a nfo-admissio de aumento pelo Congresso’ da despesa prevista nos proie ‘os de inidativa exclusiva do presidente da “Gao de projetas de Si'in _Repablica (art. 63, 2D). Tas Também a possibili- “dade de ele solicita® trgéncia para aprecia- Jativa,” mas, $0- “bretudo, a competéncia de editar decretos com fora de le "Essa competéncia dos pr tates for mantida, apesar ds identes mili- peras criti- “Cas que antes Ihe dirigiam os opositores do regime. A Constituigéo de 1988 chamou Fernando Henrique Cardoso transiite fica presidencial a Luis Inéco Lula ds Siva (01/01/2008) “medidas provis6rias” aos novos decretos; lei, cuja ndo-votagio pelo Congresso tem as conseqiiéncias invertidas, se comparadas com as dos decretos-lei da ditadura, Esses decre- tos tinham a vigéncia estendida por “decur- so de prazo”, se néo houvesse deliberagéo 21, Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongiy “Decision-making structure, tical partes, and {government performance in multiparty presidentialism”, trabalho apresentado no Semindrio Reforma Politica: 0 Brasil em perspectiva comparada, lupex/Centre for Brazilian Seudies, Universidade de Oxford, Rio de Janciro, 27-28 de junho de 2002 22. Art 64, § 1°, "O Presidente da Repablica poderd solicitar urgéneia para apreciagao de projetos de sua iniciativa”, § 2° “Se, no caso do parfgrafo anterior, a CAmara dos Deputados e o Senado Federal nio se ‘manifestarem, cada qual, sucessivamente, em at ‘quarenta € cinco dias, sobre a proposigio, seré esta incluida na ordem do dia, sobrestando-se a deliberagdo quanto aos demais assuntos, para que se ultime a vvotagio” (Constiruigao Federal, 1988). kessobre eles. As medidas provisorias, em prin- cipio, caducariam sem essa deliberacio, mas, como podem ser reeditadas, esvaiu-se a dife- renca entre elas e os decretos-ei. Finalmente, como lembra Carlos Perei- ra, 0 Executivo concentra recursos politi- cos e financeiros de importincia estratégica para os parlamentares.> Além das acrescidas competéncias do Bxécitivo € dos Fecursos politicos ¢ finan- cooperacio dos dois poderes. Os dados que comparam os dois momentos de nosso pre- sidencialismo democratico, a Repiblica de 46 © o da Carta de 88, expdem, de fato, significativos contrastes em seu comporta- mento legislativo. As votagdes nominais di ciplinadas dos partidos, por exemplo, sio muito mais fregiientes no perfodo pés-88, a despeito de a legislacio eleitoral perma- necer basicamente a mesma nos dois peri ' on ceites de gue dispoe, Fignciredo ¢Limong), dos, Hoje, os estimulos dessa legislagio ao» $= ‘nostram ter também ocorrido concentra- _comportamento tndividualista Topas, 2 ar Fy “Gio de poder dentro-do Legislative.” Em — ‘mentares, prejudiciais 3 disciplina paruids- *4y *— ~estidos sabre a Camara dos Deputados,tém Tia, parecem contrabalancados pelos novost}s eles indicado © poder da Mesa e das lide- “poderes"s disposi¢ao do "do presidente ¢ pela EL rangas paridatias de_estabelecer a pauta TOnCEREPAIO de compeleNeias, dentro do c1% S, “Tegisativa; Testrngir 6 poder dos depate- sesso, as liderancas partidacias. Con- t 3 “dos detmendamento ¢ de’ “Fazer destagues jugados, os dois fatores produzem | indicesf* < “Para VSG Erie Separado, retitar matéries de disciplina partidéria bem maiores do que > f “ae Seamtebes pars Teliberacdo emcardter os do period 1946-1964. Fi i de urgencia, indicar parlamentares para as comissdes permanentes, especiais e mistas que deliberam sobre as medidas provisérias e, também, de substitui-los. As liderangas partidarias podem votar pelas respectivas Joancadas (oto de Tideranga). Aguas des des- “ses poderes nao existiam, ou existiam Jimitadamente, na Camara dos Deputados da Repiblica de 46. Tal conjugacao de fatores Jevatia, na in- terpretagao dos dois autores, 4 superacao dos bloqueios que 0, prevalente consociati- vismo apresenta & tomada de decisbes ¢ & Carlos Pereira concorda com o diagnés tico de Figueiredo e Limongi. Examina, porém, mais diretamente, como o Executi- vo pode obter apoio nas votagées de seu interesse. Na hipétese de Pereira, um fator estratépico 6 a liberacio de recursos para a “exeeugao das emendas orgamentarias desti- nadas a ley a i. 4 levar obras e servigos as bases elei fades a levar SS torais dos deputados, coisa vital a0 seu es- “Torco de'recleger-se. Dessa forma, fecha-se 0 circulo: o sistema eleitoral enfraqueceria os partidos no plano eleitoral, mas os poderes presidenciais e a centralizagao de decisoes 23. \ mney any Toye! ste ie f Carlos Pereira, “Institutional conditions for the presidential success in the Legislative Arena: the electoral connection in the brazilian politics", Centre for Brazilian Studies, St. Anthony's College, University of Oxford, sd. Pereira mostra que, para que as emendas ao orcamento scjam destinadas a beneficiar suas, bases eleitorais executadas, o deputado precisa da cooperagio do Executivo, que libera 0s recursos orca mentirios. © Executivo usa essa competéncia estrtegicamente, para premiar os parlamentares fis. Ver também Fabiano Santos. “Patronagem e poder de agenda na politica brasileira”, Dados, v.40, n.3, 1997, PA65-92, Além do texto citado, ver os ensaios compilados pelos antores em Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Sao Paulo: Ed. FGV/Fapesp, 1999. 24, 69no Legislativo os reforgariam no Congres- 0; a0 votarem disciplinadamente, os par- lamentares credenciam-se para levar bene- ficios individualizados ao eleitorado e esses beneficios Ihes valem a reeleigao sem que o partido seja necessario nessa etapa.” votaria ele do mesmo jeito, pois é dificil imaginar um parlamentar que vore numa proposicio, cujas implicagées entenda, con- tra os interesses da classe com a qual seiden- tifica, racionalizados em sua ideologia. ‘Nas questées que nao se prestam a uma leitura ideol6gica direta, unidimensional, a disciplina nas votagoes diminuiria, sem em- bargo dos poderes das liderangas.2 Bolivar Lamounier chamou a atengio Para esse ponto, no comego dos anos 90, quando se discutiam as reformas econdmi- cas daquela década. Observava ele: 6. © papel do Logislativo: © voto disciplinado na Camara dos Deputados 0 Sistema de Governo no Brasil ‘Todavia, além dos novos poderes presi- denciais, da concentragio de poder dentro do Legislativo na Mesa Diretora e.nas lide- rangas partidérias, e dos instrumentos que © presidente da Repablica pode mobilizar para obter votacdes favoriveis dos parla- mentares de sua base, podemos especular sobre outros fatores que levam ao voto di 0 C0 ciplinado. eee segundo duas logicas ou emt dots ni- °~Nao"tesponderia a votacao partidéria, Teis distintos. O primeiro €0 nivel concorde com a indicagio do lider, a um bropriamente ideolégico, hoje prati- fator subjacente, correlacionado a filiagao “Camente reduzido & quéstao da con- partidéria, ou seja, a ideologia do parlamen- trovérsia da conveniéncia ou nao de tar,.a sua posigao ao longo da dimensio es- 0 Estado continuar a participar dire- querda-direita? Nas quest6es que se enqua- tamente, como empresério, na produ- dram nessa dimensio, a orientacéo do lider Gio de bens e servicos. O segundo simplesmente explicitaria a posigéo ideol6- nivel pode ser visualizado como um « gica que o deputado compartilha com seus grande residuo que engloba desde ques- co-partidérios. Se néo houvesse partidos, {0es progra-maticas nao redutiveis a As mudangas... notadamente 0 inicio de um processo de abertura econdmica e reforma do Estado, jd permite afirmar que o sistema par- tidério brasileiro comegon a operar 25. Perera. “Institutional conditions..." p.29. 26. Ver Bolivar Lamounier. A democracia brasileira no limiar do século 21. Sé0 Paulo: Fandagéo Konrad ‘Adenauer, 1996, p.44-5. Macia D’Alve Kinzo, em trabalho pioneiro com 33 votagdes na Constitute, ‘mosteou fsionomias partdérias ntidas 20 longo do continuum exquerda-dicita. Veinse Kinzo. Radio. Bsrafa do guadro partdério brasileiro. Sio Paulo: Fundagio Konrad Adenauer, 1993. Talver fosse Stl Pensa as matérias em votngio como se situando em diferentes arenas politicas, conforme o esquema Proposto hé quarenta anos por Lowi. Em cada arena especifica, atuariam sejam fatoresideologicos,sejam 5 determinantes da “conexao eleitoral”. Veja-se Theodor J, Lowi. "American business, public policy, case-srdies, and Political Theory”, World Politics, 16, July 1364, p.677-715. Veja-se também a importa tc discussio da posigfo no espago ideol6gico dos partidos e dos parlamentares durante a 49" ¢ a 50 Jegislaruras, a longo de uma dimensio predominante, em Eduardo Leoni. Wdeologia, democracia com portamento parlamentar, a Camara dos Depatadas (1991-1998), p.361-86. Dado situarem se os presi dentes, no periodo, mais 3 ditcta nessa dimensio, “o continuit ideoldgico dessa dimensio pode ser emtendido como indo da oposigo tots is propostas do Exccuivo 20 apoio incondicionala este” (p.382).referida antinomia bdsica sobre 0 papel do Estado até 0 “varejo” das rivalidades eleitorais e partiddrias ea eventual necessidade de acomodar egos politicos volumosos. efeito da aludida compactagao do debate ideoldgico sobre o sistema de partidos foi que agrupamentos de opinido bem mais amplos se destaca- ‘am contra o pano de furdo do nos- so conhecido emaranhado de siglas. Dizendo-o de outro modo, é como se 4 estrutura partidéria se apresentas- se no primeiro nivel sob a forma de mas poncas “raizes” ideol6gicas pro- fundas, e no segundo sob a forma de dezenas de “galhos”: as siglas que adquirem existéncia por meio do ' competente registro junto a Justica Fleitoral. Frente a questbes mais comple- sxas (como as reformas previdenciéria, administrativa e tributéria) ¢ com eleicoes a vista, a drvore comeca a virar de cabeca para baixo: os “ga- lhos” partiddrios € que se plantam no chiio, deixando as “raizes” ideo- légicas ao sabor dos ventos ... Em questbes ideoldgicas cléssicas, vota- se siinplesmente a favor ou contra. A imprensa, os analistas profissionais ¢ 0 préprio governo conseguem antever as tendéncias sem grande dificulda- de. No dngulo de visio em que se situa 0 cidadao médio, porém, a inteligibilidade continua baixa até nessas questées, dado que as entida- des que aparentemente estruturam o debate piblico sao as dezenas de “galhos” partidarios, e ndo as “raizes” ideolégicas do sistema, Gary Cox e McCubbins exploram outra linha explanat6ria no caso do Congresso norte-americano, que vale a pena conside- rar no Brasil. A filiagdo partidaria do depu- tado prediz-the bem o voto nas votagdes nominais. Mas nao basta essa verificagio para afiangar a forca do partido no Con- gresso. Os membros do mesmo partido ten- dem a ter eleitorados similares. Assim, os democratas podem votar diferentemente dos republica- nos simplesmente porque estejam respondendo a diferentes conjuntos de presses do eleitorado ... um determinante maior do nivel de coe- sao partiddria no Congreso é a homogeneidade da base eleitoral do partido ... 0 debate sobre a forga do partido enquanto influéncia na vo- tagao tem focado muito estreitamenite 4 distribuicdo de recompensas ¢ pun: gies pelos lideres partidérios. Uma outra razdo pela qual os deputados de, sam mesmo partido votant juntos, além da similitude de interesses de seus elei- torados, é por estarem coniprometidos com vérias trocas de votos ¢ alianeas politicas uns com os outros.” Outra questo fundamental é suscitada por Carlos Ranulfo Melo, que realizou exavstiva pesquisa sobre o fendmeno muito acentuado no Brasil da mudanca de partido, 27. De Gary W. Cox ¢ Mathew D. Me Cubbins. Legislative Leviathan: party government in the House, Berkeley: University of California Press, 1993, p.155. nAnalisando cinco legislaturas que se suce- deram desde 0 comeco da Nova Repiiblica, Melo mostra que, em média, cerca de 30% dos deputados migraram de um partido para outro a0 longo do periodo, Fm nimeros absolutos, entre titulares ¢ suplentes, 1.035 paclamentares mndaram de legends, alguns deles mais de uma vez. ‘A partir dessa verificagio, Melo mostra ser importante distinguir entre disciplina ¢ coeSio pariidarias. As medidas de discipli- “fa paradanig, mesmo quando altas, escon- “dem grandes diferencas na estabilidade da Bancada partidaria, e bancadas muito insté- “teen, Por exemplo, o PT'e o PDT voraram “Gisciplinadatii@iite, mas enquanto a banca- da do primeiro perdeu apenas 4,29 de de- putados na década passada, a do segundo soffeu sangria de 36,2%, porque se tratava de-ina bancada pouco coesa. Da mesma formé, lembra Melo, agora no campo con- seryidor, o caso do PTB, durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, Apesar de comportamento razoa- velmente disciplinado, a composigao de sua bancada foi instavel, tendo perdido 43,8% dos deputados. Ou seja, se era previsivel a votacio, era imprévisivel quem era a banca- da que votava disciplinadamente, tanta foi a sua variacao no periodo. _ Melo conelui, pois, que a disgiplina que tem sido medida no comportamento de ple- “ndtio dos partidos € disciplina ad hoc. Nao ~prestupde discussio interna ¢ formacio de consenso partidério. Em sva opinigo, pode- “ios ter, coexistentes, razoavel disciplina partidiria com baixa coesio: 4 maneira como as regras do jogo estdo definidas na Cémara per- tite a coexisténcia dos dois compor- tamentos. A esirutura de punicdes e recompensas embutida no arranjo interno do Legislativo brasileiro sina- liza nas duas direcbes: disciplina em plendrio e transito entre as bancadas ... ndo se trata apenas da convivén- cia de regras de caréterliberalizante, como a permissdo pata a mudanca de partido, com outras de cardter concentrador. Trata-se de perceber que ‘0s mesmtos elementos responséveis pela maior disciplina dos partidos em plendrio possuem uma cota de respon- sabilidade na notévelinstabilidade das bancadas partidarias.. 0 padrio cen- tralizado de organizacao do processo legislativo .. néo apenas incemtiva 0 deputado a cooperar com 0 governo nas votagdes em plendrio, este mes- ‘mo arranjo pode também estinnulilo a buscar wm melhor posicionamento junto ao nticleo decis6rio do sistema, mudando, sempre que necessério, de partido, Se votar como lider faz parte de uma estratégia racional de sobrevi- vvéncia politica, buscar um partido me- Thor posicionado na estrutura de po- der da Cémara também pode fazer:? 28,, Veja-se Carlos Ranulfo F. Melo. Retirando as cadeiras do lugar: migragio partidéria na CAmara dos Depu- tados (1985/1998), tese de Doutorado, Dep: iamento de Ciéncia Politica, UFMG, 1999. Também Carlos Ranulfo F. Melo. “Partidos e migracéo partidéria na Camara dos Deputados”, Dados ~ Revista de Ciéncias Sociais, v3, n2, 2000, p.207-39 ¢ *Migraci partidéia estarégia de sobrevivenciae governismo ma CCimara dos Deputador, er José Giusti Tavares (Org). O sistema partidério na conslidagio da demo- cracia brasileira. Brasilia: Instituto Teotdnjo Vilela, 2003. 29, Melo, Partidost migragio partdiria na Camara dos Deputado, p.225-6.Como quer que seja, 0 novo contexto pés-88 nao dispensa os presidentes brasi- Faroe TSS SEE um minimo de eficdcia, da construcéo de coligacdes que thes ren- dam apoio has votagoes de seu interesse. Octavio Amorim Neto verificou terem todos 0s ministérios, entre 1985 ¢ 2002, politicos de mais de um partido em sua composicéo, resultado de uma-coaliz4o smultipartidari Nos regimes parlamentaristas europeus, ao se costurarem coligagoes, segiie-se a re- gra da proporcionalidade, sendo dada a cada partido uma fatia do ministério apro- ximadamente proporcional a seu peso na maioria parlamentar. No caso brasileiro, a partilha dos pos- tos ministeriais nem sempre segue a norma da proporcionalidade, pois os presidentes ‘tenia faculdade constitucional de nomear liveemente seus ministros. Entretanto, no conjunto, a correspondéncia entre 0 peso ‘Fy sparlamentar dos partidos © sua representa ( Gorminiseril ay, solide legislativa a0 * gabinete. Quanto maior essa correspondén- igs Rabinete. Quanto, maior essa correspond on a Tanto’ maior a disciplina dos partidos TaegraM 9 prbinete no apoio 3s vors- a je interesse do Executivo. Os dados de Amorim Neto indicam que © governo de Fernando Henrique Cardoso estaria muito mais préximo de um governo de coalizao de estilo europeu do que os de Fernando Collor e Itamar Franco."® 7. O presidencialismo estadual e municipal Para concluir este capitulo, faremos um breve exame da questao “sistema de gover- no” nos estados e municipios. Em nossa organizagao constitucional, 0 modelo presidencialista, adotado no nivel federal, também rege os governos dos estados e dos municipios, mas com algumas diferengas formais com relagao a0 governo federal. Essas unidades da Federagio no tém legislative, bicameral, Os 's governadores e préteiros nao dispoem, om pane See iss de connpeteae Geile as pele resiclen- “tes para editak medidas ee 5 es ‘ados cujas const constituicdes admitem 0 po Ge decrero com lorga dee, fepresentado pelas medidas provisérias - MPs, sio 0 Acre, Santa Catarina, Pignf ¢ Tocantins mas a a, por exemplo, permitem-se apenas “em cain-de Glamidade riblica®. Em Santa ~mapecgntntierenahdade de MIS etaduais emunicipais chegow a ser contestada em uma cio Direta de Inconstitucionalidade — Adin de 1990, mas, ao decidir sobre ela, em 5 de setembro de 2002, 0 Supremo Tribunal Fee deral reconheceu a‘constitucronalidade de sa os ¢ MIURTeTpIOE 3 edearem, desde que desde que Saas constituigdes contenham essa autori- “agi € eam mids BISVISSHNS pos ‘eriormemte convert jer pelas res- “pettivas aesembleias on Sis Estudos recentes tém procurado detec- tar como se configuram as relacées entre os Santa Catarina, Pian! ¢ Tocantins ‘amplitude para edité las vata entre eles, No fas. em 30. dos, 43, 2.3, p479-519, Octévio Amorim Neto. “Gabinetes presidencizis, cclos eletorais ¢ disciplina legislativa no Brasil”, Da- 31. Um competente balango dos “sistemas de governo” estaduais € apresentado em André Ricardo Pereira. “Sob 1 tics da delegagio: gavernadores ¢ assembléias no Brasil p6s-1989", em Fabiano Santos (Org). O oder Legislative nos estados: diversidade e convergéncia. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001, p.247-87. Nao temos informagao sobre a existncia de estudos sobre a organizacio dos poderes ers nivel municipal. ee a eect ea iio ERE Os goveradoes0 Sistema de Governo no Brasil Poderes Executivo e Legislativo nos estados, buscando resposta para as mesmas indaga- Ges feitas sobre essas relagdes no plano fe- deral. Alguns dos trabalhos pioneiros sobre © assunto foram reunidos em recente cole- ténea organizada por Fabiano Santos. Como as eleigdes dos governadores prefeitos, de um lado, e a dos deputados estaduais € vereadores, de outro, séo inde- pendentes, como € proprio do sistema pre- sidencial, os desafios de harmonizacéo dos dois poderes em principio também se apre- sentariam nos niveis mais baixos. Contudo, no que diz respeito aos esta- sn Fea Alama a hipétese de haver um ultrapresidencialismo, um pre- dominio Tacontrastavel_ dos governadores ‘Sobre’ as assembles legislativas, de gran ‘muito maior do que o que as andlises ante- ‘Tiormente mencionadas postulam existir nas ‘elagées entre presidente ¢ Congresso. Segundo ele, os governadores conse- ‘guem neutralizar a pratica fiscalizadota das “ERGHBIELaS TegaDstIVIN , sobretudo, dos ‘Grgios fiscalizadores ~ Tribunal de Contas ‘e Ministério Publico — que, em ver de Frelizadotes dos atos do governador, tor iam sé’ seuss aliados. ‘ara que vingue o ultrapresidencialismo, © governador precisa de ampla e s6lida m: ria na Assembléia Lepislativa, tarcla faci Teada‘pola Braguza ts ofganizagber pat- iiditias estaduais, predispostas ¥ cooptack. "Tal predisposigio Baveim” Cir boa parte, da dependéncia financeira dos redutos eleitorais dos deputados com relacéo ao erd- rio estadual. Estar em bons termos com os governantes € 0 minimo que a prudéncia Ihes recomenda. Arma-se, pois, a maioria situacionista, mediante distribuigio de re- cursos 20s redutos eleitorais ou de cargos do Executivo a cada parlamentar. Se os governos estaduais nao obtiverem a sustentacdo parlamentar, podem os gover- nadores ir diretamente as bases locais em busca de aliados ou até desbancar os depu- tados renitentes em seus préprios distritos eleitorais, fazendo obras e projetos sem a intermediagéo do parlamentar, Em suma, para Abrucio, o Executive estadual seria a instituico com forca, re- cursos e coeréncia interna para organizar, sozinho, a agenda da politica estadual, Além do controle da polftica estadual, Abrucio vé os governadores como também Capazes de exercer desmesurada influencia ia politica nacional, pois deles também de. Penderiam eleitoralmente os proprios par- lamentares federais. No “presidencialismo ‘Ge ComTaS", aitetiormente descrito, é vi- tal aos presidentes dar gasalho aos pleitos e indicagées dos governadores para a ocupa- Gio de cargos federais.® Em texto mais recente, Abrucio, com’ Carvalho Teixeira e Ferreira Costa, retoma algumas dessas teses a0 examinar as relagdes entre os poderes no estado de S40 Paulo. Mostram eles como 0 governador Mario Covas, tendo iniciado 0 governo com uma base parlamentar de apenas 24 depatados, 32. Vera referéncia na nota anterior. 33. David Saimels mostra, em recente artigo, a importincia dos candidatos a governador na clegéo dos deputados federais do Estado, muito maior do “The gubernatorial coattails effect: Federalism ar Politics, v.62, n.1, Feb. 2000, p.240-53. 34. Fernando Abrucio, Marco Anténio Carvalho Teixeira e Valeriano Mendes Ferieira Costa que a dos candidatos a presidente. Ver David J. Samuels, ind congressional elections in Brazil®, The Journal of *0 papel instimcional da AL paulists: 1995 a 1998", em Fabiano Santos (Org.). Poder Legislativo, p.219-46,conseguiu aumenté-la para 60. Os dados coligidos mostram terem predominado, nes- ‘sa base, deputados com redutos eleitorais nointerior do cstado e cuja carreira nao tem 6 proprio Legislative estadual como meta ‘ikkima. Sao parlamentares mais voltados ara cargos executives (prefeituras, secre- tarias de Estado). Para eles, a reeleigio no € 0 objetivo dominante. Em suma, deputa- dos com esse perfil nao seriam propensos a investir no fortalecimento institucional ¢ politico da Assembléia, donde resultar, na conclusio dos autores, um Legislativo es tadual politicamente subordinado ao Exe- cativo. ~ Outros estudos contidos na coletinea orgénizada pat_Fabiano Santos)deparam Fealidades diferentes das descritas “iibrucio. Os dados do ensaio do proprio Fa “Biano Santos, sobre o Rio de Janeiro, por exemplo, nfo confirmam a visio do “ultra- presidenclalismo estadual” “ST Ro analisar o comportamento da As- ‘sémnbléia em relagio aos vetos do governa- dor, nota conseguir 0 érgio a aprovagio de uma agenda propria, a despeito das pre- feréncias do chefe do Executivo. Foram muitos 05 vetos totais do governador dei Pibados: 25% em 1995 ¢ 5096 em 1998, “Conclar Fabiano Santos denotarem, tanto a rejeigio de vetos quando a prépria pro- dugio legislativa da Assembléia do Rio de Janeizo, um Legislativo néo subordinado 20 Executivo, Os depatados d0 Rio de Janeiro “apfesciitam elevada produgio no intuito de dar aos eleitores satisfacdo de seu trabalho no Legislativo, materializado em projeros que distribuem beneficios vistveis e de bai- x9 custo a seus redutos eleitorai As relagdes entre Executivo e Legislative no plano das unidades federativas sio cam- po novo para a Ciéncia Politica no Brasil, cujo desbravamento mal comegou. Os estu- dos pionciros mostram haver, na realidade estadual, variedade de situacdes ¢ determi- nantes especificos, Um fator importante a examinar é a peculiar configuragao dos sistemas de pa> “TAOS HOS CRAGST E TTAMTETPIOS, POI AIO “Teplicam’o existente no nivel federal. Ora “se encontram situagoes de fragmentacdo partidétia, com ou sem domindncia de uma agremiagao sobre as demais, algumas confi- guracdes sendo mais propicias a competi- Gio interpartidéria do que outras, ora se dao situagdes de:polarizagio bipartidaria. Em estados e municipios menos desenvol- vidos, podem se dar também dominacdes oligérquicas, com sélido controle do poder por um cacique politico e seu, partido, per- petuando a situagdo descrita ha algumas décadas pelos estudos de poder local. Qutro trago importante do sistema par- op aeettaen pena onsereue Pat tidétio € variarem muito as agremlagoes ~partidérias nacionais em sew rebatimento “estadual e municipal. Um partido nacional, “Tomo o PEL, nao € o mesmo em Santa Catarina e na Bahia, em Pernambuco ou em Minas Gerais. Certas coligagées podem ser vistas como naturais num contexto estadual ‘ou municipal, em fangdo da problemstica local, mas parecerem esdriixulas em ambito nacional. Esses fatores devem ser levados em consideracio quando da andlise da ope- ragio do governo e das relacées entre 0 Executivo ¢ 0 Legislativo nos trés planos. Qutzo fator que os estudos deixam en- trever, mas Sém ainda explorar, € o perfil ae ea 35, Fabiano Santos. “A dinimics legislativa no estado do Rio de Janeiro: andlise de uma legislatura", em Fabiano Santos (Org). Poder Legislativo, p.163-87. 50 Sistema de Governo no Brasil eleitoral dos parlamentares. O sistema elei- ‘oral brasileiro permite a eleigao de deputa- dos com diferentes padrées espaciais de voragio. Na teoria, dentro do estado, o de- putado pode ser votado em todas as regides € municipios. Na pratica, porém, dio-se perfis diversos, Barry Ames elaborou uma taxonomia desses perfis, combinando duas dimensdes: se o deputado € majoritério num municipio, ou a0 contrario comparte-lhe os votos com outros deputados, ¢ se a sua vo- tacéo se concentra em municipios contiguos ou € espalhada, Como na primeira dimen- so temos duas categorias ~ 0 deputado é dominante, ou nao, em municipios-chave para sua votagao ~ e na segunda, também, duas — 0 deputado tem votagéo concentra- da ou espalhada -, da combinagio delas re- sultam quatro pertis: 21, deputado com votagao espalhada e com- partilhada com outros em municipios: chave, 4, Com votagio espalhada, mas majorité- rio em municipios-chave, + com votagao concentrada em alguns municfpios contiguos, compartidos com outros deputados, ou, finalmente, com votacao concentrada ¢ majoritério ‘nos municipios. Alguns dos perfis de votacio provavel- mente fazem os deputados mais dependen- tes.do Executivo estadual do que outros. Similarmente, alguns devem dar-lhes maior certeza do que outros sobre qual 60 seu elei- torado, a quem devem prestar contas e cujos pleitos precisam atender, ¢ portanto devern influenciar-Ihes diferentemente 0 compor- tamento parlamentar no que respeita ao apoio ou nao a agenda legislativa do gover- nador do Estado.” 36. Barry Ames. The deadlock of democracy in Brazil. Ann Arbor: University of Michigan Press, 2001, 37. Em recente tese de dovtorado, que acaba de sair como livro, Nelson Rojas de Carvalho fez amplo uso da tipologia de Barry Ames, na explicacio do comportamento parlamentar dos deputados federais. Ver ‘Nelson Rojas de Carvalho. E no iniio tram as bases: geografia politica do voto e comportamento legislative ro Brasil. Rio de Janciro: Revam, 2003. feaccnnnSugestées de leitura ABRANCHES, 5. Presidencialsmo de Coaliio: o dilema institucional brasileiro. Dados, ¥.31, 0.1, p.8, 1988. [ABRUCIO, F, TEIXEIRA, M.A. C., COSTA, V. M. 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