UNIDAD N° 6: TERCERA PARTE: COMO ANALIZAR Y DISENAR POLITICAS PUBLICAS? RETO 7: MEJORAR LO QUE HAY Y NO EMPEZAR SIEMPRE DE CERO 1- El andlisis como alimentacién del proceso. 2- El modelo relacional de analisis: 2.1 Necesidades, problemas y causas. 2.2 Planes, programas o proyectos existentes. 2.3 Planes, programas o proyectos faltantes y sobrantes. 2.4 Critica y recomendaciones RETO 8: DIAGNOSTICAR PARTICIPATIVAMENTE, SIN CEGUERAS 4-Diagnéstico de pollticas piblicas 2- La identificacion de necesidades y problemas: 2.1 {Cudles son las necesidades a salisfacer? 2.2 Urgencia y gravedad. 2.3 ,Cudles son los problemas a resolver? 2.4 Frecuencia e incidencia. 3-La formulacién de soluciones posibles: 3.1 @Cuéles son las soluciones?.3.2 Fortalezas u oportunidades. 3.3 Capacidad de Intervencién, efectividad y factibilidad politica. Todas las alternativas tienen ventajas y desventajas RETO 9: DECIDIR POLITICAMENTE, SIN IMPROVISACIONES 1 - Decisién de politicas piiblicas. 2- La agenda de gobierno: 2.1 No todos gobiernan igual. 2.2 Oportunidad no es oportunismo. 2.3 Las estrategias politicas entre las altemnativas posibles, 2.4 Una agenda no es un plan. 3- El planeamiento de los objetivos y las actividades: 3.1 Objetivos y plazos. 3.2 Indicadores y metas. 3.3 Acciones y responsables. 3.4 Cronograma y presupuesto Reto 7: Mejorar lo que hay y no empezar siempre desde cero 1, El analisis como alimentacién del proceso ‘Antes de disefiar o redisefiar una nueva politica publica, se deben desoribir, interpretar y criticar las politicas existentes Estudios de determinacién: establecer la coherencia o incoherencia entre lo que se debe hacer y lo que se hace realmente Cuatro pasos: ~ Identificar las necesidades a satisfacer, los problemas irresueltos y sus causas principales, en consulta con los responsables de la decisién = _Inventariar os planes, programas o proyectos existentes a esos fines, en consulta con los responsables de la implementacidn ~ Compararios y detectar los planes, programas y proyectos “sobrantes’ en consulta con expertos tematicos ~ Analizar criticamente y formular recomendaciones mediante trabajos en equipos rmultidisciplinarios “faltante Atributos metodolégicos en relacién con la “concepcién emergente de las ciencias de politicas” (Laswell): - Contextualidad: las decisiones son parte de un proceso mayor - Orientacién hacia problemas: establecimiento de metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas - Diversidad 2. El modelo relacional de andlisis 2.1. Necesidades, problemas y causasLos analistas deben consultar tres cuestiones: - @Cudles son las necesidades a satisfacer por las politicas? - ¢Cuales son los problemas a resolver con respecto a cada una de las necesidades? = ¢Cuéles son las causas a remover en cuanto a cada uno de los problemas? Las respuestas configuran “lo que se deberia hacer” En relacién con las politicas que se estudian, el equipo de analisis debe describir: - materia de analisis - sectores destinatarios ~ territorio - urgencia y gravedad de las necesidades - frecuencia e incidencia de los problemas - caracteristica de las causas pendientes (debilidades 0 amenazas) En este paso se debe consultar solamente a los gobernantes, autoridades y funcionarios responsables de las politicas implementadas Metodologias: entrevistas a informantes clave (poder Ejecutivo y afines) y grupos focales (poder Legislativo). Analisis de los discursos de los gobernantes El primer paso del analisis es descriptivo, no interpretativo ni critico Se construye el arbol de necesidades, problemas y causas 2.2. Planes, programas o proyectos preexistentes Se debe consultar a los administradores publicos: = {Cuéles son los planes para satisfacer las necesidades insatisfechas? = ¢Cuales son los programas para resolver los problemas irresueltos? = 2Cuéles son los proyectos para remover las causas pendientes? La respuesta es “lo que se hace real y efectivamente” La consulta del analista no se limita a las respuestas del administrador sino que debe contrastarlas con documentacion Se debe consultar por los planes, programas y proyectos (Idealmente por escrito): = Objetivos = indicadores ~ de objetivos = de gestién ~ de resultados ~ _verificadores ~ factores extemos - recursos = econémicos y financieros + organizacionales y humanos = plazos - responsables ~ decisiones = ejecuciones ~ comunicaciones ~ control de gestién - evaluacién de los resultados Metodologia: entrevistas, grupos focales,cuestionarios seneillos y escustos (recomendado)El contraste con el paso anterior (gobernantes y “Io que se deberia hacer’) permite evaluar la coherencia de las polticas puiblicas Este andlisis también es descriptive Se construye el drbol de planes, programas y proyectos 2.3. Planes, programas y proyectos faltantes y sobrantes En este paso se contrasta y relaciona la informacién recogida en los pasos anteriores “Lo que se deberia hacer’ frente a “lo que realmente se hac Los analistas deben trabajar en equipo y consultar a expertos tematicos Este paso es interpretativo: alcance y sentido de las politicas piblicas Los analistas deben buscar y encontrar relaciones Dos defectos probables: planes, programas y proyectos faltantes y sobrantes Avveces la deteccién de sobrantes 0 faltantes se debe a problemas en la informacién recabada. Los planes, programas o proyectos faltantes suelen ser causa 0 consecuencia de la imprevisién o indecisién (fallas de disefio) 0 de la inaccién o el secretismo (fallas en la gestion) Los sobrantes suelen ser causa o consecuencia de la ceguera 0 la improvisacién (fallas de disefio) o de la inercia y la demagogia (fallas en ta gestién) 2.4. Critica y recomendaciones Coherencia de las politicas pablicas: no faltan ni sobran planes, programas o proyectos para satisfacer las necesidades graves y urgentes, resolver los problemas prioritarios y remover sus causas pendientes. La coherencia total es imposible Se debe criticar negativa y positivamente las incoherencias y coherencias, a los fines de mejorar la formulacién ¢ implementacién de las politicas publicas Se recomienda que los analistas trabajen en equipos multidisciplinarios: multiples puntos de vista Este paso no es descriptivo ni interpretativo, sino critico Sobre la base de la critica se hacen las recomendaciones pertinentes para el mejoramiento de nuevas politicas puiblicas Si se detectaron faltantes: = _ Imprevisién: falta de diagnéstico - _Indecisién: falta de decisién - Inaccién: falta de direccién = Secretismo: falta de difusion Si se detectaron sobrantes: = Ceguera: diagnéstico sin andlisis - _Improvisacién: decisién sin diagnéstico ~ _ Inercia: direccién sin decisién = Demagogia: difusién sin decision o direocién La seriedad del andlisis radica en la fidelidad a la informacién recogida y las comparaciones realizadas Reto 8: diagnosticar participativamente, sin cegueras 1. Diagnéstico de politicas piblicasDos fases principales del disefio - diagnéstico de necesidades, problemas y soluciones posibles - decisién de planes, programas y proyectos Fases a seguir por el equipo de diagnéstico en consulta con actores politicos y sociales: - Enumerar y jerarquizar las necesidades sociales segiin criterios de urgencia y gravedad - Enumerar y priorizar los problemas irresueltos segiin criterios de frecuencia ¢ incidencia - _ Enumerar las alternativas con el fin de remover las causas de los problemas diferenciando fortalezas u oportunidades - Seleccionar las posibles, segiin criterios de capacidad real de intervencién, efectividad y factibilidad politica Investigacién accién participativa (IAP): varias fuentes y diversos mecanismos de consulta Fuentes’ - _actores politicos: gobernantes y administradores, dirigentes de asociaciones intergubemamentales; = _actores sociales: directivos de empresas, directivos de organizaciones civiles y personas individuales. = Expertos tematicos Mecanismos de consulta: = Observacién participante - _ Entrevistas a informantes clave - Grupos focales - Encuestas de opinién publica Seguin la politica publica que se diagnostique, los equipos técnicos eligen las opciones metodolégicas: fuentes y mecanismos. Fallas en el proceso de diagnéstico: imprevision (falta de un diagnéstico participativo) y ‘ceguera (ausencia de analisis previo de las politicas existentes) 2. La identificacion de necesidades y problemas 2.1. ECudles son las necesidades a satisfacer? En el proceso de diagnéstico se amplia la consulta a los directives privados y a los cludadanos.Los diagnosticadores deben enumerar las necesidades a satisfacer (‘desarrollo integral’), que provienen de un plan estratégico o una plataforma politica. Antes deben establecerse’ - el sujeto: encargado de decidir la politica publica. Gobierno o asociacién intergubemamental (ministerio, secretaria o direccién con facultades). - el objeto: tema de la politica publica. Capital fisico, actividad econémica, capital humano y capital social. Se recomienda recortar por sector social y territorio. Los diagnosticadores deben definir las fuentes y los mecanismos de consulta. Los decisores no deben interferit. Necesidades para el desarrollo integral en América Latina: = Capital fisico: - vivienda - obras de infraestructura + servicios de calidad Actividad econémica: = crecimiento econémico - empleo = lucha contra la pobreza Capital humano: - educacién - salud + medioambiente Capital social = seguridad = administracién de justicia - _redistribucién de los ingresos 2.2. Urgencia y gravedad Dos criterios para jerarquizar las necesidades: = Urgencia: criterio subjetivo. Consulta a los actores politicos y sociales mediante conclusiones del andlisis anterior (gobernantes y administradores), entrevistas informantes claves y grupos focales (directivos y dirigentes) y encuestas (ciudadanos), Se deben determinar los grados de urgencia, - Gravedad: criterio objetivo, Estadisticas y consultas a expertos, Los indicadores deben ser confiables. Se deben determinar los grados de necesidad.www. loesweb.org 2.3. {Cudles son los problemas a resolver? ‘Se enumeran los problemas que impiden la satisfaccién de las necesidades Se debe consultar por los problemas al mismo tiempo que las necesidades Se pregunta a actores sociales y politicos “zcudles son los problemas a resolver para satisfacer una determinada necesidad social, por un gobierno determinado, en relacién con las materias,|os sectores y territorios definidos?”, Se deben listar los problemas y estructurarios estableciendo cuales son sus principales causas Las causas son motivos, no origen histérico Hay que distinguir problemas de sus consecuencias ‘veces, hasta que se resuelva el problema, hay que tratar de trabajar sobre los efectos 2.4, Frecuencia e incidencia CCriterios de priorizacién de los problemas irresueltos y sus causas’ - Frecuencia: Criterio subjetivo, Percepcién sobre la presencia de los problemas. Consulta a los actores politicos y sociales - Incidencia: Criterio objetivo. Ponderacién sobre la influencia de la solucién de cada tno sobre la resolucién de los demas. Consultas a expertos ¢ indicadores estadisticos3. La formulacién de soluciones posibles 3.1. {Cudles son las soluciones? ‘Se deben enumerar las altemativas de solucién Vale la pena aplicar de nuevo los mecanismos con las fuentes Se deben enunciar los cursos de decisién y accién para remover las causas de los problemas identificados ‘Se amplia la consulta a los actores sociales Pregunta: “zcudles son las altemnativas para remover cada una de las causas de cada uno de los problemas irresueltos y, de esa manera, contribuir a satisfacer una determinada necesidad social?" La formulacién de las soluciones debe retroalimentar la identificacién de los problemas ‘Al menos se deben enumerar dos altemnativas (excluyentes) para remover una o més ‘causas de uno 0 mas problemas. No puede imponerse una sola alternativa. Cualquier nueva altemativa debe ser mejor que el statu quo, 3.2, Fortalezas u oportunidades Silas causas son debilidades, las soluciones deben ser fortalezas (fuerzas internas). Si las causas son amenazas, las soluciones deben ser oportunidades (fuerzas extemas) ‘Son preferibles las debilidades y las fortalezas porque son internas 3.3. Capacidad de intervencién, efectividad y factibilidad politica Luego de enumerar las alternativas, se deben seleccionar las posibles segtin tres criterios: = capacidad real de intervencién financiera y humana - _efectividad, tanto eficiencia como eficacia - factiblidad politica, tanto legal como social Fuentes de consulta: - capacidad de intervencién: indicadores estadisticos = eficiencia y factibilidad legal: consultas a actores politicos - eficacia y factibilidad social: consultas a actores privados y ciudadanos Siempre es recomendable la consulta a expertos3.4, Todas las alternativas tienen ventajas y desventajas Las alternativas imposibles no son alternativas. Las alternativas pueden ser mas o menos posibles. Se deben comparar todas las alternativas comparando ventajas y, sobre todo, desventajas y las posibilidades de subsanarlas Reto 9: Decidir politica mente, sin improvisaciones 1, Decisién de politicas publicas En la decisién se define la agenda gubernamental Fases: = Valorar los criterios del diagnéstico buscando el bien coman = Adoptar las alternativas o estrategias politicas - _Planear los objetivos de los planes, programas y proyectos, los indicadores de gestié de resultados, verificadores y supuestos - _Listar, ordenar, programar y presupuestar las actividades a gestionar Los protagonistas de esta fase son los gobernantes con sus equipos de diagnéstico y planeamiento La formulacién de los planes, programas y proyectos y de las actividades corresponde al ‘equipo de planeamiento (pueden ser de la administracién o externos) La definicién de la agenda es politica, pero requiere de técnica La formulacién de los planes es técnica, pero requiere politica Los gobemantes deben consultar y no ignorar a los administradores puiblicos La decisién no es un proceso participativo Fallas frecuentes en el proceso de decisién: - _ Improvisacién: ausencia de diagnéstico previo - _Indecisi6n: hay diagnéstico, pero no se define la agenda 2. La agenda de gobierno 2.1, No todos gobiernan igualLos diagnosticadores no toman las decisiones, eso le corresponde a los gobernantes. Factores: - Organizacién estatal = Entorno social = Ideologia de las autoridades = Plataforma electoral del partido gobernante 2.2, Oportunidad no es oportunismo La pregunta sobre la conveniencia de la decisién debe incluir a quién le resulta conveniente La mas conveniente debe ser la que se oriente mas y mejor al bien comin (privilegiando los, intereses de los sectores sociales menos desarrollados) El oportunismo privilegia intereses personales o partidarios 2.3. Las estrategias politicas entre las alternativas posibles Luego de valorar los criterios de diagnéstico, los gobernantes deben determinar la agenda del gobierno La agenda gubernamental es el conjunto de estrategias adoptadas por los gobernantes para remover, completa o parcialmente, las causas principales de los problemas que impiden u obstaculizan la satisfaccién de las necesidades sociales, Idealmente, la agenda gubernamental deberia coincidir con la agenda social Mientras mas se alejan estas agendas, mas crece la ingobernabllidad Los gobemantes deben “salir del paso": decidir y priorizar alternativas que satisfagan la demanda so« 2.4, Una agenda no es un plan La agenda es una compilacién de estrategias La agenda es la base del planeamiento Debe contener la situacién deseada a donde debe dirigirse el plan 3. El planeamiento de los objetivos y actividades 3.1, Objetivos y plazos Los objetivos de planes, programas y proyectos deben estar claramente definidos: claros, precisos y comprensibles Planes agrupados en cuatro politicas ~ Desarrollo del capital fisico ~ plan de vivienda ~ plan de obras de infraestructura + plan de servicios de calidad = Desarrollo de la actividad econémica ~ crecimiento de economias nacionales, regionales y locales: produccién, cexportacién y consumo ~ generacién de empleo digno = lucha contra la pobreza y la indigencia Desarrollo del capital humano ~ acceso a la educacién ~ acceso a la salud con igualdad de oportunidades = preservacién y proteccién del ambiente Desarrollo del capital social- lucha contra el delito y la violencia (prevencién y represién) ~reforma judicial = redistribucion de ingresos Proyectos agrupados en cuatro programas transversales = Programa de eficiencia econémica = proyecto de equilibrio 0 superévit fiscal = _ proyecto de inversiones piiblicas y privadas para obras de infraestructura de calidad ~ proyecto de desendeudamiento o endeudamiento para inversiones Programa de transparencia ~ proyecto de fortalecimiento de los mecanismos de accountability legal, politica y social = proyecto de persecucién penal, juicio y castigo a los corruptos = _ proyecto de gobierno abierto Programa de calidad institucional = proyecto de coordinacién administrativa y gubemamental = proyecto de concentracisn entre el sector estatal y os sectores empresariales y civiles ~ proyecto de gestién estratégica de los recursos humanos Programa de participacién politica y social = proyecto de cédigo de convivencia + proyecto de potenciacién de los organismos estatales encargados de sancionar las contravenciones ~ proyecto de fortalecimiento de los partidos politicos y las organizaciones no gubernamentales Plazos: ~ Planes: largo plazo: mas de 10 afios. - Programas: mediano plazo: entre 5 y 10 afios = Proyecto: corto plazo: menos de 5 afios 3.2. Indicadores y metas Los objetivos deben ser generales. Los objetivos particulares estan en desuso Se deben prever indicadores y metas para controlar la gestién y evaluar resultados: Indicadores: instrumentos de medicién - de gestién: cumplimientos de objetivos en los procesos de ejecucién y comunicacién - de ejecucién + de comunicacién = de resultados: consecucién de los resultados esperados en términos de satisfaccién social y aceptacién ciudadana = de satisfaccién - de aceptacién Las metas sirven para auditar plazos intermedios‘También deben preverse verificadores y supuestos: Verificadores: fuentes por las cuales se comprueban indicadores y metas ‘Supuestos: condiciones externas para que se cumplan los objetivos y se consigan los. resultados 3.3. Acciones y responsables Las actividades son los medios por los cuales se pueden cumplir los objetivos: incluyen acciones y responsables No se puede planificar qué hacer sin determinar quién hard Tres tipos de actividades: = _acciones de ejecucién: implantacién y operacién de las actividades planificadas - _acciones de comunicacién: informacién y difusién de las actividades planificadas y ejecutadas - _acciones de control de la gestién y de evaluacién de los resultados: controlar ejecucién y comunicacién y evaluar resultados Definit responsables: no personas sino organismos previstos en el disefio organizacional preexistente. 3.4, Cronograma y presupuesto Las actividades se deben ordenar y programar légica y cronolégicamente y se deben presupuestar los recursos financieros y humanos Es imprescindible prever la sucesién temporal en el planeamiento La planificacién debe ser flexible Se debe establecer un orden légico Fijar la duracién de cada una de las actividades: Presupuesto: establecer el costo de cada una de las actividades Precisar todos los recursos necesarios y suficientes ‘Cuando los recursos son insuficientes, debe revisarse la formulacién de alternativas posibles y la identificaci6n de problemas irresueltos