FAUSTO DE QUADROS

PROFESSOR CATEDRÁTICO DA FACULDADE DE DlREnU DA UNIVERSIDADE DE LISBOA

DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO

DA UNIÃO EUROPEIA

3.' edição

íJ1X
ALMEDINA
2013

DUPLICADO
--------------------
r

À memória de Ininha Mãe

DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

AUTOR
FAUSTO DE QUADROS
I
r,
Às minhas Netas

EDITOR
EDIÇÕES ALMEDINA, SA I
Rua Fernandes Tomás, n. 76, 78 e 79
3000-167 Coimbra
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Tel: 239 851 904· Fax: 239 851 901
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EDIÇÕES ALMEDINA. SA

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Fevereiro de 2013

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354973{l3

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Biblioteca Nacional de pOI·tllgal- Catalogação na Publicação

QUADROS, Fausto de, 1944-
Direito da União Europeia: Direito Constitucional e
Administrativo da União Europeia. - 3a edição
ISBN 978-97240-5071-3
CDU 34(4-67UE)
 NOTA PRÉVIA À TERCEIRA EDIÇÃO

Antes de mais, impõe-se um esclarecimento. Di:::.emos que esta

é a terceira edição deste livro porque, de facto, ele já teve duas
edições. A primeira, consistiu no livro com a mesma epígrafe deste,
editado em Portugal, em 2004, pela editora Almedina. A segunda,
foi o livro intitulado Droitde J'Union européenne - Droit constitu-
tionnel et administratif de I'Union européenne, editado em Bruxe-
las, em 2008, pela editora Bruylant. Não consistiu numa tradução
da edição em língua portuguesa, porque levou em conta todas as
modificações introduzidas Oli projetadas para a União Europeia
entre 2004 e 2008.
Por tudo isto, dizemos que esta é a terceira edição do livro.
As duas edições anteriores tiveram muito bom acolhimento da
parte dos estudiosos do Direito da União.
Quanto à primeira edição, não obstante o elevado número de
exemplares da primeira impressão, ela teve de ser reimpressa
várias vezes para dar resposta à procura do livro em Portugal e no
estrangeiro.
Particular realce merece o facto de o livro ter despertado
grande interesse no estrangeiro, como o prova, desde logo, a cir-
cunstância de ele ter merecido recensões e citações da parte da
doutrina de vários Estados, quer Estados-membros da União, quer
outros Estados.
Quanto à segunda edição, ela deu satisfação à procura do
livro um pouco por todos os continentes e tambén-l teve que ser reim-
pressa.
Na Ordem Jurídica da União Europeia produziram-se impor-
tantes alterações desde as edições anteriores. Entre elas merece
destaque, sem dúvida, a entrada em vigor do Tratado de Lisboa.

7
 Direito da União Europeia
Mas não se podem subestimar os novos contributos relevantes for-
necidos pela doutrina e pela jurisprudência do Direito da União.
Impõe-se, pois, que atualizenlOs o nosso livro. É o que aqui fazemos.
A primeira finalidade do livro continua a ser de ordem didá-
tica. Este livro foi escrito a pensar, antes de mais, nos muitos Estu-
dantes e Investigadores que connosco trabalham neste ramo do
Direito, em Portugal e no estrangeiro, dentro ou fora da União
Europeia. Mas quisemos, também desta vez, ir para além de um
simples manual universitário, de modo a que o livro seja útil a todos
aqueles, teóricos e práticos, que pretendam inteirar-se das matérias
cobertas pelo título e peIo subtítulo do livro. Foi esse o objetivo que,
inclusivamente, presidiu tanto ao plano da obra como à definição
do vasto âmbito de matérias que ele cobre.
Desde o infcio, quisemos que o livro abordasse as matérias
mais importantes do sistema jurídico da União Europeia. Nessa
linha de orientação mantivemos, no essencial, o plano das edições
anteriores. O bom acolhimento que elas tiveram deixa em nós a
convicção de que esse plano foi de encontro às necessidades do
ensino e da investigação, tanto ao nível da graduação, como ao da
pós-graduação, assim como deu resposta às inquietações dos teóri-
cos e dos práticos do Direito, incluindo os tribunais. Por isso, con-
servámos as mesnUls matérias sobre as quais nos debruçámos nas
edições anteriores, com alguns acrescentos e, obviamente, com os
aprofundamentos que a evolução do Direito da União impunha.
Agradecel1lOs todo o contributo que para esta nova edição
resultou da troca de impressões que fomos tendo com Colegas, Ami-
gos, Colaboradores, Assistentes e Estudantes.
Fazemos votos para que este livro continue a ser útil a todos
aqueles que, de algum modo, têm de lidar com este cada vez mais
importante e complexo ramo do Direito.
Colares, 31 de outubro de 2012
8 9
NOTA PRÉVIA À PRIMEIRA EDIÇÃO
Em 1972, no início da nossa actividade académica, publicámos
as primeiras lições sobre Direito Comunitário, incluídas no nosso
ensino da disciplina de Relações Económicas Internacionais do
4.° ano da Licenciatura em Finanças (hoje, Gestão) do então Insti-
tuto Superior de Ciências Económicas e Financeiras (hoje, Instituto
Superior de Economia e Gestão) da Universidade Técnica de Lisboa
(Relações Económicas Internacionais, edição da Associação de
Estudantes, 1972-73).
Dez anos mais tarde, em 1982-83, editámos os nossos Sumá-
rios desenvolvidos de Lições sobre Direito das Comunidades Euro-
peias, elaborados na disciplina de Direito Internacional Público II,
do 5. o ano da menção de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa (edição da Associação Acadé-
mica, 1983). Tratou-se, aliás, da primeira tentativa de ensino, com
autonomia, de Direito das Comunidades Europeias no plano de
estudos daquela Faculdade.
Nunca aprofundámos ou actualizámos, por via escrita, essas
Lições. E houve duas razões para que tal não acontecesse.
A primeira, foi a de que os nossos Alunos nunca tiveram difi-
culdade em conhecer o nosso pensamento acerca das matérias fun-
damentais da disciplina, dado que ele se encontra divulgado por via
monográfica.
Mas a segunda razão é mais importante e explica, por um lado,
a nossa progressiva perda de entusiasmo pelo livro didáctico de tipo
do manual e, por outro lado, o facto de no estrangeiro haver, em
todos os ramos de Direito, inclusive em Direito da União Europeia,
um elevado número de professores universitários que nunca escre-
veram as suas Lições. É que entretanto constatámos, sem querermos
 Direito da União Europeia
discutir aqui as causas desse fenómeno, que um número cada vez
maior de Alunos não se preocupa em estudar, numa disciplina de
Direito, para além da "sebenta" do regente. Ora, não havendo o livro
de tipo do manual, a experiência mostra-nos que o Aluno é obrigado
a criar bons hábitos de investigação pela doutrina que o regente
indica e, dessa forma, acaba por estudar mais da disciplina e de
forma mais diversificada.
Todavia, agora somos levados a mudar de opinião. De facto, o
Direito da União Europeia está a tomar-se cada vez mais complexo.
Estamos numa fase de reordenamento e reelaboração substancial do
sistema jurídico da União Europeia. Essas transformações vieram
pôr em causa a própria designação tradicional dessa disciplina
- "Direito Comunitário" - nos planos de estudos das Faculdades de
Direito. Ora, isso vai tornar cada dia mais difícil (mas, por isso,
também mais aliciante) ensinar-se bem (e estudar-se bem) este ramo
de Direito.
Acontece, porém, que não existe ainda em Portugal uma obra
de carácter geral que abranja todo o conjunto amplo de matérias às
quais este livro se dedica e que, para o efeito, atenda ao estado
actual do progresso do Direito da União Europeia, tomando inclusi-
vamente em conta, para esse fim, a evolução mais recente da dou-
trina e da jurisprudência. Porque é preciso não nos esquecermos de
que desde o início da última década do século XX assistimos a
profundas alterações na dogmática clássica do sistema jurídico das
antigas Comunidades Europeias, hoje, da União Europeia, enten-
dida esta no seu sentido amplo.
Foram estas razões que nos fizeram publicar agora este livro.
Como não podia deixar de ser, trata-se de um livro com uma função
eminentemente didáctica, embora se não tenha esquecido a utilidade
que ele pode fornecer aos teóricos e práticos do Direito, inclusiva-
mente, ao Legislador, à Administração Pública e aos Tribunais.
Como tal, o livro está concebido para um programa que seja suscep-
tível de ser leccionado em disciplinas tanto da licenciatura como de
níveis de pós-licenciatura, desde logo, na Escola principal onde o
autor ensina, isto é, a Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa.
10
Nota prévia à primeira edição
O tempo dar-nos-á ensejo de alargarmos o elenco das matérias
versadas, sobretudo se a este ramo de Direito for reconhecida, nos
planos de estudos das Faculdades de Direito, a enorme importância
que ele tem na formação do jurista do século XXI.
Neste livro foi levado em conta o Direito da União Europeia
em vigor à data da sua publicação, na base, portanto, da revisão dos
Tratados realizada pelo Tratado de Nice, e tendo-se tido já em con-
sideração o recente alargamento da União. Ou seja, o livro está
plenamente actualizado. Num ou noutro ponto mais importante
levou-se em conta o Projecto de Tratado que estabelece a Constitui-
ção Europeia, apesar de, à data da conclusão do livro, ele não ter
ainda sido aprovado pela Conferência Intergovernamental e, por-
tanto, não possuir ainda uma versão definitiva, além de, como é
sabido, o Tratado Constitucional, que daí vai sair, ir levar muito
tempo a entrar em vigor, para além de algumas das suas disposições
serem de aplicação diferida no tempo, como, aliás, já acontece com
o Tratado de Nice.
Dedicamos este livro, de modo especial, a todos aqueles que,
ao longo de muitos anos, em Portugal e no estrangeiro, connosco
colaboraram ou têm vindo a colaborar, no âmbito do ensino deste
ramo de Direito, como Assistentes ou Investigadores, bem como a
todos aqueles que, em Portugal e no estrangeiro (mas, sobretudo, na
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa), portugueses, bra-
sileiros, ou doutras nacionalidades, foram nossos Alunos, a diversos
níveis da licenciatura ou de pós-licenciatura, ou de nós receberam
orientação no plano da investigação.
Mas este livro tem também uma outra dedicatória, não menos
sentida. Já na fase da sua composição na editora, fomos surpreendi-
dos pelo brutal desaparecimento de António de Sousa Franco. Nele
admirávamos o Universitário rigoroso e sempre actualizado; nele
tínhamos, há mais de quatro décadas, um bom Amigo. A matéria da
integração europeia era, há muitos anos, um dos temas preferidos no
nosso convívio. Sousa Franco tinha nesse dominio ideias profundas,
claras e objectivas. Recordamo-lo com saudade.
Lisboa, 31 de Maio de 2004
II
 NOTA PRÉVIA À SEGUNDA EDIÇÃO

AVANT-PROPOS

Ce livre a pour base I'ouvrage de l'auteur intitulé Direito da

União Europeia, qui a été publié en portugais, en octobre 2004, par
l'éditeur Almedina, de Coimbra. Le fait que le livre en langue por-
tugaise ait été bien accueilli par la doctrine des autres États membres
justifie notre volonté de le publier en français.
Les changements survenus depuis dans I' ordre juridique de
I'Union européenne et les nouveaux apports de la doctrine et de la
jurisprudence du droit de I'Union sont également pris en compte
dans cette version française de ce livre.
Le présent ouvrage est actualisé par rapport au droit de I'Union
en vigueur. En effet, ii a pour fondement le traité sur I'Union euro-
péenne et le traité instituant la Communauté européenne, avec les
modifications apportées par le traité de Nice et complétés par les
deux traités d'adhésion entre-temps conclus, en 2003 et en 2005, et,
par conséquent, prend en considération l'élargissement de l'Union à
vingt-sept États membres, qui s'est réalisé le I" janvier 2007.
Comme on le sait, le traité constitutionnel européen, signé en 2004,
n'est pas entré en vigueur et a été écarté par le mandat approuvé par
le Consei! européen de juin 2007. Ce mandat conserve, cependant,
une paltie substantielle du contenu du traité constitutionnel. Par
conséquent, dans ce livre, on fera référence aux modifications
apportées aux traités, dans les matiéres les plus importantes, par le
traité constitutionnel. Ensuite, et dans une partie finale, la Cin-
quiéme Partie, on indiquera queJles sont les principales innovations
apportées par le mandat de juin 2007.

13
 Direito da União Europeia
Autrement dit, ce livre a pour objet le droit de I'Union tel qu'il
est en vigueur. Par ail1eurs, iI prend déjà en considération les modi-
fications projetées. En d'autres termes, ce livre est parfaitement à
Jour.
L' auteur étant un Professeur, iI est naturel que la premiere fina-
lité de ce livre soit d'ordre didactique. Ce livre condense, de façon
actualisée, I'enseignement du droit communautaire mené à bien par
I' auteur durant ces trente-cinq dernieres années, au Portugal et à
l'étranger. Mais )'intention a été d'en faire un peu plus qu'un simple
manuel universitaire, de maniere à ce que cet ouvrage puisse donner
aux lecteurs une vision globale de I' ordre juridique communautaire.
Ceci a été I'objectif qui a présidé aussi bien au choix du plan de ce
livre qu'à la définition du domaine tres vaste des matieres qu'il
recouvre. On a souhaité que ce livre aborde les matieres les plus
importantes du systeme juridique de I 'Union européenne, actuel1e-
ment comme dans le futuro
II nous faut remercier les éditions Bruylant, en particulier leur
Président Directeur Général, Mr. Jean Vandeveld, pour s'être inté-
ressé à la publication de ce livre.
On veut également exprimer notre profonde reconnaissance à
la Fundação Calouste Gulbenkian et à la Fundação para a Ciência
e a Tecnologia, ayant toutes deux leur siege à Lisbonne, pour la
subvention accordée en vue de la publication de ce livre.
Enfin, on voudrait remercier I'excel1ent travail de traduction
effectué par Maitre Samantha Cyrne, avocate à Lisbonne.
Sintra, 30 juin 2007
14
BIBLIOGRAFIA GERAL
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1953 (em bom rigor, a primeira tentativa de um manual de Direito
Comunitário).
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LOPES PORTO, Manuel- Teoria da integração e políticas comunitárias, 4. ed.,
Coimbra, 2009.
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CARTüU, L. - L'Union européenne, 6.a ed., Paris, 2006.
DONY, Marianne - Droit de l'Union européenne, 2. a ed., Bruxelas, 2008.
GAUTRON, J.-c. - Droit européen, 12. a ed., Paris, 2006.
15
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Direito da União Europeia
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VAN RAEPENBUSCH, S. - Droit institutioJ1nel de l'Union Européenne, 5. a ed.,
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c) Em língua alemã
BIEBER, R., SPINEY, A., e HAAG, M. - Die Europaische Union _ Ellroparecht
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BLECKMANN, A. - Europarecht, 6. 11 ed., Colónia, 1997.
BORCHARDT, K.-D. - Die rechtliche Grundlage der ellropiiischen Union, 2. 11 00.,
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HERDEGEN, M. - Europarecht, 13. a ed., Munique, 2011.
HUBER, P. - Das Recht der europiiischen Integration, 2. a ed., Munique, 2002.
OPPERMANN, T, CLAESSEN, C. D., e NETTESHEIM, M. - Europarecht, 4. 11 ed.,
Munique, 2009.
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á) Em língua inglesa
CRAIG, P., e DE BÚRCA, G. - The Evolution of EU Law, 2. a ed., Oxford, 2011.
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LENAERTS, K., e VAN NUPFEL, P. - Constitutional Law of the European Union,
2.' ed., Londres, 2011.
MATHIJSEN, P. - A Guide to European Community Law, 8. II ed., Londres, 2004.
e) Em língua italiana
BALLARINO, T - Manuale breve di diritto dell'Unione europea, 2. 11 ed., Milão,
2007.
16
Bibliografia geral
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4.' ed., Milão, 2003. .
GAJA G. - Introduzione ai diritto comunitario, 9. 11 ed., Roma, 2005.
POCA~, E - Diritto dell'Unione e delle Communifà europee, l1. u ed., Milão,
2010.
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2010.
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grafe, trata-se de urna obra geral). .
DIEZ DE VELASCO, M. - Las Organizaciones !ntemacionales, 16. 11 ed., Madnd,
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MOLINA DEL POZO, C. - Derecho Comullitario, Barcelona, 2004.
III - Comentários aos Tratados
CALL1ES, c., e RUFFERT, M. - Das Velfassungsrecht der eur~paischen Union
mit der Europiiischer Grundrechtscharta, 4. 11 ~d., Mumq~e, 2011. ,.
CONSTANTINESCO, V. - Traité instituant la CEE, Pans, 1992 (elt.: Comentano
Constantinesco CEE).
- Traité sur l'Union européenne, Paris, 1995 (dt.: Comentário Cons-
tantineseo UE).
GRABITZ, E., HILF, M., e NETrESHEIM, M. - Das Recht der europãischen Union
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LOPES PORTO, M., e ANASTÁS[O, G. - Tratado de Lisboa anotado e comentado,
Coimbra, 2012.
MÉGRET,1. - Le droit de la CE et de I'Union européenne, 15 vaIs., 1. 11 e 2.1\
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PRIOLLAUD, E-X., e SIRITZKY, D. - Le Traité de Lisbonne - Texte et. Conunen-
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STRElNZ, R. - Vertrag über die Europüische Union und Vertrag über die
Arbeitsweise der Europaischen Unioll, 2. 11 ed., Munique, 2012.
17
 Direito da União Europeia

VON DER OROEB,EN, H., e SCHWARZE, J. - Kommentar zum Vertrag der Europais-
chen Umon. 4 vaIs., 6. a ed., Baden-Baden, 2003.

IV - Comentários à jurisprudência

POIARES MADURO, M., e AZOULAl, L. - The Pas! and Future o1EU Law Ox'o d CRITÉRIO DE SELEÇÃO
2010. • .' r ,
E MODO DE CITAÇÃO DE BIBLIOGRAFIA
DUARTE,
. .Luisa,d"FERNANDES,
d Luís, e PEREIRA COUTINHO ,
F. (eoord.) - 20
a n o s de
}l/r~Sprll enClQ a União sobre casos portugueses, Lisboa, 201 L
PAIS, Sofia (eoord.) - Pri~lc~pios fundamentais de Direito da União Europeia Como se disse na Nota Prévia, este livro visa, antes de mais,
-uma abordagem}lIrlsprudencial, Coimbra, 2012. fins didáticos. Por isso, houve a preocupação de nele se indicar só
bibliografia selecionada. Num livro deste género, os leitores não
estão à espera de que o autor indique toda a bibliografia, geral ou
especial, que existe sobre as matérias versadas. Essa bibliografia
também eles a sabem encontrar nos bancos de dados. Do que eles
estão à espera num livro deste tipo é que o autor lhes sugira biblio-
grafia, geral ou especial, que seja a melhor, a mais adequada ao
plano do livro, e a mais atual para O estudo das matérias de que o
livro se ocupa. É o que fazemos.
A bibliografia citada neste livro divide-se em bibliografia geral
e bibliografia especial.
A bibliografia geral, que ficou atrás indicada, encontra-se
separada, como se viu, em três partes: aquilo a que chamamos os
clássicos, isto é, as obras que, em nosso entender, na primeira fase
da integração europeia, marcaram, de modo determinante, a forma-
ção da doutrina de base do Direito Comunitário e a sua elaboração
dogmática, e que, por isso, influenciaram muito a nossa própria
formação neste ramo de Direito; depois, as obras de caráter geral
que levámos em conta neste livro; por fim, os Comentários aos Tra-
tados.
Toda a bibliografia geral que ficou citada foi levada em consi-
deração ao longo deste livro. Por isso, ela não terá citação especial
nas páginas do livro a não ser, excecionalmente, quando qualquer
das obras nela incluída assuma uma relevância muito especial para
o tratamento de alguma matéria concreta sobre a qual estaremos
debruçados.

18 19
 Direito da União Europeia

Além disso, a propósito de cada capítulo, e, exceciona!mente

(dada a importância ou a novidade do assunto), a propósito de algu-
mas divisões inferiores aos capítulos, será indicada bibliografia
especial sobre a respetiva matéria. Também aqui houve a preocupa-
çâo de selecionar a bibliografia melhor e mais adequada ao respe-
tivo assunto, sem menosprezo para a demais. Essa bibliografia
especial será indicada por ordem cronológica, de forma a permitir MODO DE CITAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA
ao leitor acompanhar a evoluçâo progressiva da doutrina do Direito
da União, e, dessa forma, apreender a própria evolução gradual do Ajurisprudência da Uniâo será citada ao longo do livro a~avés
sistema jurídico da União Europeia. da data do Acórdão (ou Parecer, ou Despacho), do caso, do numero
Quando for citada bibliografia em nota de fundo de página, ela do processo (que constitui a chave para ~ sua consulta através do
sê-Io-á apenas pelo nome do Autor quando se tratar de uma obra que sítio oficial na Internet) e da sua pubhcaçao ofiCial.
conste da bibliografia geral, ou, se não constar dela, que conste da
bibliografia especial sugerida para o respetivo capítulo. Se, cons-
tando uma obra do respetivo Autor da lista de bibliografia geral e
outra do respetivo rol de bibliografia especial, se quiser citar esta
última, ou se da lista de bibliografia especial constar mais do que
uma obra de um mesmo Autor, a obra da bibliografia especial que
quisermos citar será expressamente identificada, ainda que de modo
abreviado, mas de forma a o leitor poder facilmente identificar a
obra citada.
Se, em nota de fundo de página, for citada bibliografia que não
constar, nem do rol de bibliografia geral, nem das listas de biblio-
grafia especial (o que só acontecerá excecionalmente, e em funçâo
do grande interesse da obra para um assunto muito específico),
nesse caso a obra citada será integralmente identificada.
Foi nossa preocupação indicar bibliografia em várias línguas,
porque entendemos que o estudo do Direito da União se enriquece
se se tomar em consideração a doutrina diversificada do maior
número possível de Estados e no maior número possível de idiomas.

20 21
 ABREVIATURAS UTILIZADAS

ADL = Annales de droit de Louvain

AFAl = Annuaire trançais de Droit Intemational
AJCL = American Journal of Comparative Law
AJDA = Actualité Juridique - Droit Administratif
AJIL = American Joumal of Intemational Law
AõR = Archiv des õffentlichen Rechts
APD = Archives de Philosophie du Droit
AVR = Archiv des Võlkerrechts
Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
BFDC
BJE = Bul1etin des juristes européens
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
BVerfGE =
CDE = Cahiers de droit européen
Tratado que instituiu a Comunidade Europeia ou Comunidade
CE =
Europeia
Tratado que instituiu a Comunidade Europeia do Carvão e do
CECA = Aço ou Comunidade Europeia do Carvão e do Aço
Tratado que instituiu a Comunidade Económica Europeia ou
CEE =
Comunidade Económica Europeia
Tratado que instituiu a Comunidade Europeia para a Energia
CEEA = Atómica ou Comunidade Europeia para a Energia Atómica
i;
r
y CJA = Cadernos de Justiça Administrativa
cLJ = The Cambridge Law Journal
CMLR = Common Market Law Review
CPA = Código de procedimento Administrativo
Código de processo nos Tribunais Administrativos
CITA
DJ = Direito e Justiça
,
I 23
!
t:,
 r
f
~t
Direito da União Europeia Abreviaturas utilizadas

DJAP Dicionário Jurídico da Administração Pública

NJW Neue juristischeWochenschrift
DõV :::;: Die õffentliche Verwaltung
OC obra coletiva
DP Diritto pubblico
QC Quaderni costituziona1i
DPCE Diritto pubblico comparato ed europeo RAE Revue des affaires européennes
DUE = Il diritto dell'Unione Europea
RAP Revista de Administración Pública
DV = Die Verwaltung
RBDI Revue belge de droit international
DVBl == Deutsches Verwaltungsblatt
RCADI Recueil des Cours de l' Académie de Droit Intemational
EDP Europa e diritto privato RDCE Revista de Derecho Comunitario Europeo
EJIL == European Joumal of Intemational Law
RDE Rivista di diritto europeo
ELA = European Legal Affairs
RDP Revue du droit public et de la science politique
EU European Law Joumal REDA Revista espafiola de derecho administrativo
ELR European Law Review REDC Revista espafiola de derecho constitucional
ELRep European Law Reporter REDP Revue européenne de droit public
EPIL = Rudolf Bemhardt (ed.), Encyclopedia of Public lntemationa! RFDA :::; Revue française de droit administratif
Law,4 vols., 1992-2003
RFDC Revue française de droit constitutionnel
EPL :::; European Public Law
RFDUL :::; Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
ETAF :::; Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
RIDC :::; Revue Internationale de Droit Comparé
EuGRZ Europãische Gmndrechte Zeitschrift RIDPC Rivista italiana di diritto pubblico comunitario
EuR :::;: Europarecht
RIE :::; Revista de instituciones europeas
EWS :::; Europãisches Wirtschafts und Steuerrecht
RMC = Revue du Marché Commun
FIU :::; Fordham International Law Joumal
RMU Revue du Marché Unique Européen
HIU :::; Harvard Intemational Law Joumal
ROA :::; Revista da Ordem dos Advogados
HRU :::; Human Rights Law Joumal
RPP Revue de Philosophie Politique
JCMS :::; Joumal of Common Market Studies
RTDE Revue trimestrielle de droit européen
JCP Jurisclasseur périodique, Édition générale RTDP Rivista trimestriale di diritto pubblico
JDI :::; Joumal de Droit International
RUDH = Revue universelle des droits de l'homme
JS Juristische Schulung
JT ::::; Joumal des Tribunaux
SD = Studia diplomática
SI Scientia Iuridica
JZ Juristenzeitung
SIE Scripta iuris europaei
LPA Les Petites Affiches
MJ :::; Maastricht Joumal of European and Comparative Law
SL = Saint Louis University Law Journal
StIE = Studi sull'integrazione europea
NILQ :::; Netherland Intemational Law Quarterly
TDP = Tribune du droit public
NYIL NetherJands Yearbook of Intemational Law TFIJE = Tratado de Funcionamento da União Europeia

24 25
 Direito da União Europeia

TUE ;::;: Tratado da União Europeia

UE ;::;: Tratado da União Europeia ou União Europeia
VVDStRL ;::;: Verõffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsre-
chtslehrer
YEL ;::;: Yearbook of European Law
ZaõRV = Zeitschrift mr aus r'ao d'ISC hes õffentliches Recht und Võlkerrecht
INTRODUÇÃO
ZG ;::;: Zeitschrift für Gesetzgebung
ZP = Zeitschrift für Politik
ZWR = Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
CAPÍTULO I

QUESTÕES PRELIMINARES

I. Direito da União Enropeia, Direito Comunitário, Direito

Europeu

Comecemos por explicar a epígrafe deste livro,

Desde a criação das Comunidades até à entrada em vigor do
Tratado da União Europeia, em 1993, o ramo de Direito que vamos
estudar ueste livro foi designado unicamente por Direito Comunitá-
rio ou Direito das Comunidades Europeias, Nós próprios, no ano
letivo de 1982-83, escrevemos sumários desenvolvidos de Lições
sob a segunda das referidas designações I. E era essa a designação
das disciplinas que em Faculdades de Direito tinham aquele ramo de
Direito como objeto. Era uma altura em que só havia as três Comu-
nidades - a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), a
Comunidade Económica Europeia (CEE) e a Comunidade Europeia
da Energia Atómica (CEEA ou Eurátomo) - e, portanto, em coerên-
cia, a Ordem Jurídica que as regia intitulava-se Direito Comunitário.
Com o Tratado da União Europeia, esta passou a euglobar,
entre o mais, aS três Comunidades. Por isso, passou-se a falar no
Direito da União Europeia para designar o ramo de Direito que dis-
ciplinava o conjunto global da União Europeia, e em Direito Comu-

I Direito das Comunidades Europeias, Sumários desenvolvidos de Lições,

Lisboa, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 1983.

26 27
 Introdução
nitário para se referir o ramo de Direito que se ocupava, dentro da
União, das três Comunidades.
Quando se chegou ao Tratado de Lisboa, a CECA já se havia
extinguido em 2002 e a CE fora dissolvida na União Europeia, pelo
que das três Comunidades só subsistiu a CEEA. O que hoje temos,
portanto, é a União Europeia mais a CEEA. Em bom rigor, terá que
se falar no Direito da União Europeia para se referir a Ordem Jurí-
dica da União Europeia no seu todo, e em Direito Comunitário para
se designar somente o sistema jurídico da CEEA. E é assim que
procederemos. Neste livro estudaremos o conjunto da Ordem Jurí-
dica da União Europeia, chamando-lhe Direito da União Europeia.
Empregaremos a expressão Direito Comunitário, ou para nos refe-
rirmos ao sistema jurídico que, antes do Tratado de Lisboa, era
específico das Comunidades ou de alguma delas, ou para nos refe-
rirmos, depois do Tratado de Lisboa, apenas ao Direito da CEEA - o
que, prevenimos desde já, só faremos excecionalmente, devido à
pequena importância desta Comunidade.
Nunca utilizaremos a expressão Direito Europeu para nos refe-
rirmos ao ramo de Direito que vamos estudar neste livro.
De facto, mesmo abstraindo do sentido juscomparatista que
por vezes é dado àquela expressão - o Direito Europeu visto como
o Direito Comparado dos Estados do continente europeu ou, pelo
menos, dos grandes sistemas jurídicos que vigoram na Europa -, no
plano transnacional Direito Europeu é o somatório dos sistemas
jurídicos dos vários espaços regionais, sujeitos de Direito Interna-
cional, que coexistem no continente europeu, alguns deles em
regime de crescente complementariedade: a União Europeia, o Con-
selho da Europa, a Organização do Tratado do Atlântico Norte
(OTAN), a União da Europa Ocidental (UEO), a Associação Euro-
peia de Comércio Livre (EFTA), a Organização de Segurança e
Cooperação Europeia (OSCE), o Benelux, o Conselho Nórdico, etc.
Ou, então, de Direito Europeu fala-se num sentido menos jurídico,
para se referir o sistema jurídico, com vocação federal, de uma
União Europeia pré-federal: é o sentido utilizado como título de
algumas obras gerais sobre Direito da União Europeia na doutrina
de língua alemã e o que dá a denominação a uma das mais antigas
28
Questões preliminares
revistas de Direito da União Europeia, a Europarecht. Mas trata-se,
então, de um sentido vocacional, não objetivamente atual.
2. Direito Constitucional e Administrativo da União Europeia
Mas este livro também tem uma subepígrafe, que nos diz que
nele vamos estudar o Direito Constitucional e o Direito Administra-
tivo da União Europeia.
O que é o Direito Constitucional da União Europei~? .
Num sentido tradicional, poderíamos falar em Direito ConstI-
tucional da União Europeia para nos referirmos aos Tratados da
União como tratados-constituição, isto é, como os tratados que ins-
tituíram a União e que, como tais, lhes fixaram os órgãos e defini-
ram o respetivo Direito primário. É nesse sentido que, de~~e sempr~,
a Carta das Nações Unidas é apresentada como sendo a Conslltm-
ção" daquela Organização. . ._ .
Mas a expressão Direito ConstitucIOnal da Umao Europe!a
ganha muito maior propriedade porque, como veremos, a Umao
Europeia já tem uma Constituição material. FOI nesse sentido q~_e,
muito cedo, como mostraremos, o Tribunal de Jusllça da Umao
Europeia, então, das Comunidades Europeias, passou a qualificar o
antigo Tratado da Comunidade Económica Europeia como a "Carta
Constitucional" daquela Comunidade. Aliás, foi nesse sentido, e só
nesse sentido, que no início deste século foi redigido um. Tratado
que estabelece uma Constituição para a Europa, que tambem fiCOU
conhecido por Tratado Constitucional Europeu. Com base nesse
Tratado, o Tratado de Lisboa veio reforçar, no núcleo essenCIal
dessa Constituição material, uma identidade constitucional da
União, composta, desde logo, pelos valores da União, que passaram
a constar do artigo 2.° do Tratado da União Europeia (TUE ou UE).
Ou seja, em sentido material já existe Direito Constitucional da
União Europeia', embora ainda não o haja em sentido formal, desde
2 Ver também as obras, designadamente, de VON BOODANDY, GARCiA DE
ENTERR(A, LoUIS/RoNSE, pgs. 110 e segs., 1. WEILER/M. WIND (eds.), European
29
 Introdução
logo, porque ainda não existe, em sentido jurídico, um povo euro-
peu, com poder constituinte próprio'. Veremos tudo isto com desen-
volvimento ao longo deste livro.
E o que é o Direito Administrativo da União Europeia?
A expressão Direito Administrativo Europeu, com o sentido de
Direito Administrativo das Comunidades Europeias, e, depois,
Direito Administrativo da União Europeia, foi utilizada pela pri-
meira vez na doutrina por um autor francês, COLLIARD, para designar
a organização interna das Comunidades Europeias'. Sem prejuízo
dos novos sentidos que a evolução do Direito Administrativo e do
Direito Comunitário deu àquela expressão, e que examinaremos no
local próprio deste livro, por Direito Administrativo da União Euro-
peia queremos significar aqui a estrutura orgânica e institucional da
União (sobretudo da Administração Pública Comunitária, que tem
no seu topo a Comissão, como órgão predominantemente executivo
da União) e toda a vasta problemática ligada à aplicação do Direito
da União.
Para designar o que nÓs entendemos neste livro como Direito
Constitucional e Administrativo da União Europeia, as obras gerais,
sobretudo de língua francesa, servem-se, por vezes, da expressão
Direito Institucional da União Europeia. Só que, na linguagem jurí-
dica, o substantivo instituição e o adjetivo institucional são palavras
muito vagas.
Por isso. a expressão Direito Institucional é, a nosso ver, subs-
tituída com vantagem (quer pela sua amplitude, quer pelo seu rigor
científico) por Direito Constitucional e Administrativo. É essa, aliás,
Constitutionalism beyond the State, Cambridge, 2003, e J. WBILER/G. DE BÚRCA
(eds.), The Words of European Constitutionalism, Cambridge, 2012. Em Portugal,
veja-se, sobretudo, CANDTlLHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição,
7." ed., Coimbra, 2003. pgs. 207 e segs. e 1372 e segs.
3 É a posição que temos defendido em diversos estudos, que serão citados
ao longo das páginas seguintes, sobretudo a partir do nosso Relatório Direito
Comunitário I - Programa, conteúdos e métodos de ensino, Coimbra, 2000,
pgs. 44 e segs.. sobretudo. 50-53.
4 C.-A COLLlARD, Cours de Droit Administratif Européen, Paris, 1967-68,
pg.4.
30
Questões preliminares
a orientação que adotam, para as matérias tratadas neste livro, algu-
mas das obras gerais que nele vão indicadas, como é o caso dos
manuais de HARTLEY e de CHm. Este último, aliás, estuda todo o
chamado Direito Institucional sob o título global de Direito Admi-
nistrativo Europeu. Ou então, é o método que, sem o transporem
para as epígrafes dos seus livros, seguem alguns outros Autores
quanto à substância do Direito da União, como é o caso de SIMON'.
3. Primeira noção do objeto deste livro
Para a correta compreensão do objeto deste livro, impõe-se que
desde já fique esclarecido, ainda que de modo apenas embrionário,
o que é que nele se vai estudar.
O Direito da União Europeia consiste, como já dissemos, e
numa ideia ainda inicial, na Ordem Jurídica da integração europeia.
Pese embora a existência já de alguns espaços vocacionados
para a integração à data da criação das Comunidades Europeias, nos
anos 50 (como era o caso do Benelux), estas traduziram-se na pri-
meira tentativa, na História Universal, de criação, no plano transna-
cional, de um espaço geo-político com vocação para a integração
plena, quer dizer, para a integração, não apenas económica, mas
também política.
Até então a Comunidade Internacional conhecia quase apenas
relações jurídicas interestaduais, de mera coordenação horizontal
das soberanias dos Estados. Por isso, a sua Ordem Jurídica, o
Direito Internacional, era, quase SÓ, uma Ordem Jurídica vocacio-
nada para dirimir conflitos entre Estados, ditados pelo individua-
lismo destes no plano internacional. Foi a fase do Direito Inter-
nacional como, predominantemente, Direito da Paz e da Guerra.
Designadamente, o indivíduo era mais um objeto de um dever de
proteção da parte dos Estados do que um sujeito autónomo do
Direito Internacional, titular de direitos conferidos diretamente pelo
Direito Internacional.
, Pg.451.
31
 Introdução
Desta vlsao societária tradicional do Direito Internacional
afastou-se o Direito Comunitário, opondo-lhe uma conceção comu-
nitária das relações entre Estados, baseada, não no individualismo
destes, mas na solidariedade entre eles, que visava a criação, entre
os Estados envolvidos, de um espaço de integração. A palavra inte-
gração não fora até então conhecida no plano transnacional, porque
constituía monopólio do Direito Constitucional interno e da Teoria
do Estado, ao dar forma ao conceito de Estado'. Mas, embora se
possa conceber o fenómeno da integração alheado de aspetos políti-
cos e virado apenas para a Economia (e, assim, se falou até ao Tra-
tado da União Europeia, de 1992, em integração europeia quase
limitada aos aspetos económicos), desde o Plano Schumann, de
1950, que para a integração europeia está fixado o fim último da
federação política.
A integração europeia não dispensa, porém, o papel dos Esta-
dos, nem faz desaparecer o conceito de soberania: apenas consagra
a teoria da limitação da soberania estadual. Dito doutra forma, o
motor da integração vai ser a bivalência - melhor: a dialética -
entre, por um lado, a integração e, por outro, a soberania ou a inte-
restadualidade. Eessa construção, ainda que sempre tenha encontrado
expressão nos Tratados, obteve neles uma concretização ainda mais
acentuada a partir do Tratado da União Europeia, de 1992, quando
este veio criar a União através de um diálogo entre a integra-
ção (expressa no pilar comunitário) e a interestadualidade (materia-
lizada nos seus dois pilares intergovernamentais). A partir do Tra-
tado de Lisboa, como veremos, esta separação entre pilares
esbateu-se muito, sem, contudo, desaparecer, mas, mesmo assim,
aquela bivalência manteve-se, porque é da essência do processo de
integração.
É este o pano de fundo sobre o qual se desenvolve hoje a
Ordem Jurídica da União Europeia, como ficará demonstrado ao
longo das páginas que se seguem.
6 Vejam-se sobre esta matéria, as obras clássicas de G. JELLINEK, Allgemeine
Staatslehre, 4. a 00., Berlim, 1922, e H. KELSEN, Der Staat ais Integratian, Viena,
1930.
32
Questões preliminares
Sublinhe-se, entretanto, e só de passagem, que o próprio
Direito Internacional tem vindo, há muito tempo, a abandonar gra-
dualmente a sua natureza de Ordem Jurídica de coordenação das
soberanias estaduais para se deixar imbuir, em largos domínios, pelo
espírito de solidariedade e de integração, e, portanto, para admitir,
também ele, a limitação da soberania dos Estados e a colocação
destes numa relação de subordinação (e não de mera cooperação
intergovernamental) em relação ao Direito Internacional. Para além
do exemplo clássico, porque antigo, da submissão dos Estados ao
poder sancionatório do Conselho de Segurança das Nações Unidas,
isso nota-se, de modo particular, na valorização do indivíduo como
sujeito do Direito Internacional, especialmente no quadro da prote-
ção internacional dos Direitos do Homem, de que constituem prin-
cipais sintomas o crescente alargamento do ius cogens internacional,
sobretudo através da progressiva universalidade dos Direitos do
Homem, e a mais recente evolução do Direito Penal Internacional'-8.
7 Nesta aceitação pelo Direito Internacional Público do princípio da limita-
ção da soberania dos Estados teve importante influência o Direito Comunitário -
vejam-se as obras citadas na nota seguinte e também FROWEIN (ed.), The contri-
butioll ofthe European Unioll to lhe Public Internalianal Law, Oxford, 2002, pgs.
171 e segs., e GAUTRON, L'ardre juridique conullunautaire et le tiroU international:
quelles articulariam?, in Droit communautaire et globalisation, Tunis, 2003,
pgs. 43 e segs.
8 Sobre a matéria deste número, ver a obra básica de PESCATORE, Le drai!, e,
com citação de muito boa doutrina, a nossa dissertação de doutoramento, Direito
das Comunidades Europeias e Direito Internacional Público, Lisboa, 1984, reim-
pressa em 1991, sobretudo pgs. 250 e segs., 336 e segs., 379 e segs.
33
 CAPÍTULO II

A HISTÓRIA DA INTEGRAÇÃO EUROPEIA

Bibliog especial: P. REUTER, Le Plan Schuman, RCADI

rafla
1952-Il, pgs. 519 e segs.; JEAN MONNET, Les États-Unis d'Europe ont
commencé. La Comnumauté européenne du charbon et de {'acia. Dis-
cours et allocutions 1952-1954, Paris, 1955; B. VOYENNE, Histoire de
l'idée européenne , Paris, 1964; J. LECERF, Histoire de ['unité euro-
péenne, Paris, 1965; W. HALLSTEIN, Der unvollendete Bundesstaat,
Viena, 1969; J.-B. DUROSELLE, L'idée d'Europe dans I'Histoire, Paris,
1965; JEAN MONNET, Mémoires, Paris, 1976; R. ARON, Defesa da Europa
decadente, Lisboa, 1977; JOÃo AMEAL, História da Europa, 5 vals., Lis-
boa, 1982-84; F. DE QUADROS, Direito das Comunidades Europeias e
Direito Internacional Público, dissertação, cit., sobretudo pgs. 115 e
segs., 129 e segs. e 259 e segs.; F. DE QUADROS, Recordando Jean Mon-
net, Lisboa, 1989; J. BOUDANT e M. GOUNELLE, Les grandes dates de
l'Europe comnmnautaire, Paris, 1989; DENIS DE ROUGEMONT, 28 sii~cles
d'Europe, Paris, 1990; S. WOOLF, Napoléo n et la conquête de l'Europe,
ne
Paris, 1990; A.-I. ARNAUD, pour une pensée juridique européen , Paris,
1991; D. SIDJANSKI, L'avenir fédéraliste de ['Europe, Paris, 1992;
JAC1NTO NUNES, De Roma a Maastricht, Lisboa, 1993; R. PÉREZ-
_BUSTAMANTE, Historia política de la Unión Europea, 1940-1995,
Madrid, 1995; N. DAVIES, Europe -A History, Oxford, 1996; P. HABERLE,
Europdische Rechtskultur, Baden-Baden, 1997; M.-T. BlscH, Histoire de
la construction européenne, Paris, 1999; COM1SSÃO EUROPEIA (ed.),
Retire et compléter la Déclaration du 9 Mai 1950, Bruxelas, maio de
2000; V. CONSTANTINESCO, Vers quelle Europe, Europefédérale, confédé-
ration européenne, fédération d'États nations, Les cahiers français
2000, pgs. 298 e segs.; FL. CHALTlEL, La souveraineté de l'État et
l'Union européenne, l'exemplejrançais, recherches sur la souveraineté
de l'État membre, dissertação, Paris, 2000; G. BossUAT, Lesfondateurs
de I'Europe [mie, Paris, 2001; G. BOSSUAT e outros (ed.), Dictionnaire

35
 Introdução
juridique de l'unité européen, Bruxelas, 2001; P.-F. SMETS, Les peres de
I'Europe: 50 ans apres, Bruxelas, 2001; A. ALcocK, A short History of
Europe - From the Greeks and Romans to the presente day, Londres,
2002; MARIA MANUELA TAVARES RIBEIRO (coord.), Identidade europeia e
multiculturalismo, Lisboa, 2002; D. WU.LOWEIT e U. SElF, Europiiische
Verfassungsgeschichte, Munique, 2003; A. LEVADE-CASSIN (dir.), La
Constitution européenne, Bruxelas, 2004; A. LAMASSOURE, Histoire
secréte de la Convention européenne, Paris, 2004; A. WILKENS (dir.), Le
P/an Schwnan dans /'histoire. Intérêts nationaux et proje! européen,
Bruxelas, 2004; O. DE SCHUTIER e P. NIHOUL, Une Constitution pour
l'Eurape, Bruxelas, 2004; G. REALE, Les racines culturelles et spirituel-
les de l'Eurape, Paris, 2005; C. ZoRGBIBE, Histoire de I'Union euro-
péemle, Paris, 2005, e muito boa bibliografia complementar; F. DE
QUADROS, Les scéllarios pour sortir de l'impasse du Traité Constitutio-
nnel européen, Europe's challellges in a globalised world, Global Jean
Monnet Conference, 8th ECSA World Conference, Bruxelas, 23 e 24-
-11-2006, ww. ec.europe/education/programmes/ajmlorganisatioll/glo-
balised_world/index_en.htrnl; B. VAYSSIERE, Vers une Europe fédérale?,
Bruxelas, 2006; F. LAURSEN (ed.), The rise andfall afthe EU's canstitu-
tional treaty, Leiden, 2008; F. DE QUADROS, Vinte e cinco anos de apli-
cação do Direito da União Europeia em Portugal, Europa - Novas
Fronteiras, 2010, pgs. 73 e segs.; Direção-Geral de Educação e Cultura
da Comissão Europeia, The European Union afier the Treaty of Lisbon,
ed. bilingue, Bruxelas, 2011.
SECÇÃO I
Da AntiguIdade até ao fim da Segunda Grande Guerra
4. A ideia da Europa ao longo da História
Desde tempos imemoriais que poetas, romancistas, pensado-
res, filósofos, historiadores, politólogos e sociólogos, se ocupam da
ideia da Europa. Numa obra de elevado rigor no plano da investiga-
ção, DENIS DE ROUGEMONT mostra-nos que esse trabalho já vem de há
vinte e oito séculos (contados até ao século XX).
Foi o poeta HESfoDO, no século VIII a.c., quem, na Teogonia
ou O Nascimento de Deus, utilizou pela primeira vez a palavra
36
A História da integração europeia
Europa. Foi seguido nisso por HIPÓCRATES, que distinguiu a Europa
da Ásia, por HERÓDOTO, por SÓCRATES, por ARISTÓTELES e por PLATÃO.
Foram, portanto, os Gregos que, na Antiguidade, criaram uma
noção geográfica da Europa: um espaço vasto, ainda pouco definido
nos seus contornos, mas que era apresentado como indo do Atlân-
tico aos Urais e englobando diversos povos e raças, com diferentes
línguas e culturas. Fenómenos de vária ordem, designadamente de
natureza climatérica, levaram muitos povos a mudar de local, e,
inclusivamente, cedo conduziram a um intercâmbio com povos dis-
tintos, até da Ásia.
Portanto, o primeiro sentimento de unidade em torno da
Europa foi o dessa unidade geográfica.
A Antiguidade Clássica difuncliu, nestes moldes, a palavra
Europa, para o que contou com o apoio da mitologia. De facto,
segundo a lenda, uma jovem e bonita fenícia, filha de Ajenor (Rei
de Tiro e de Fenícia e descendente de Neptuno e de Teléfasa), foi
raptada por Zeus, tendo-se depois transformado num grande touro
branco e conduzida a Creta, onde se converteu em Rainha e Mâe dos
Reis da Dinastia de Minos.
Por sua vez, a Bíblia, nos Capítulos 9 e 10 do Géneses, tem
permitido a alguns historiadores uma construção diferente: os três
filhos de Noé, ou seja, Sem, Cam e Iafet, ter-se-iam espalhado pelo
mundo, ficando a Ásia para Sem, a África para Cam e a Europa para
os descendentes de Iafel.
Com base no pensamento dos Autores acima referidos, o
Humanismo greco-latino começa a dar um conteúdo ideológico à
ideia de Europa. CARLOS MAGNO (768-814 d.C.) é o primeiro chefe
político a interpretar, nesses termos, a unidade da Europa. A Europa
identifica-se, desse modo, na Idade Média, com a Cristandade. É
logo então que se afirmam as raízes cristãs da Europa: a "Europa
Cristã" é a Respublica Christiana, que nos surge também como o
berço do Direito Internacional'. Nesta construção é determinante o
contributo dos Doutores da Igreja, designadamente S. TOMÁS DE
9 Veja-se, nesse sentido, A. TRUYOL Y SERRA, Génese e! fondements spiri-
tuels de {'idée d'une COlJlmul1auté Universelle, Lisboa, 1956.
37
- ~';
Introdução
AQUINO. A Europa ganha, pois, unidade ideológica, ou, se se prefe-
rir, unidade espiritual, como, aliás, já em \308 era reconhecido por
DANTE, no seu Tratado De Monarchia 10.
Contudo, na viragem da Idade Média para o Renascimento, a
Europa divide-se: no plano político, através da afirmação enfática
da soberania dos Estados e dos conflitos que daí decorreram; no
plano religioso, por intermédio da Reforma; no plano económico,
mediante o crescimento do nacionalismo e, por isso, da concentra-
ção das rivalidades económicas. Perante esse movimento, fracassa-
ram o Projeto para a Paz Perpétua, de JEAN JACQUES ROUSSEAU, de
1760, o Plano para uma "Paz Perpétua", de EMANUEL KANT, de 1795
(que propunha a criação de uma Confederação de Estados europeus
fundada numa Constituição republicana), bem como o Plano para
uma Paz Universal e Perpétua, de JEREMIAS BENTHAM, de 1843. Para
obviar aos inconvenientes dessa situação, a Inglaterra veio defender
o "equilíbrio europeu", como fórmula de se resolver os litígios que
fossem ocorrendo na Europa.
O século XIX nasce com o escrito de SAINT SIMON e THIERY
intitulado" Da organização da sociedade europeia ou da necessi-
dade e dos meios de juntar os povos da Europa numa só unidade
politica, conservando em cada um a sua independência nacionaf'.
É com o mesmo espírito que, no rescaldo do Congresso de Viena, as
cinco potências da época (a Inglaterra, a França, a Áustria, a Prússia
e a Rússia), às quais se junta depois a Turquia, criam o "concerto
europeu", como herdeiro da Santa Aliança. Ele duraria até à cisão
entre, por um lado, a Inglaterra, a França e a Rússia, e, por outro
lado, a Alemanha e o Império Austro-Húngaro.
Tudo isto significa que, na época do Renascimento, a Europa,
com todas essas limitações, foi construindo uma identidade cultural,
com os contributos referidos e também com os de GÓRRES, LEIBNITZ
e VICTOR HuGO. E que, nos séculos XVIII e XIX, nos surgem as
primeiras manifestações de uma solidariedade política entre os Esta-
10 Vej a-se a História, particularmente desse período, bem retratada em R.
ZIPPELIUS, Geschichte der Staatsideen, lO,a ed., Munique, 2003, pgs. 48 e segs ..
38
A História da integração europeia
dos soberanos da Europa, ainda que, como se mostrou, marcada por
profundas divisões.
No dealbar do século XX, aprofunda-se o exacerbamento dos
nacionalismos, iniciado nos finais do século XIX. Tendo como tra-
duções o empolamento do jus belli e o livre-cambismo económico,
ele desemboca na La Grande Guerra, de 1914-18. A divisão vencera
os esforços para a criação de uma unidade na Europa 11.
5. Os projetos de integração europeia após a 1." Grande Guerra
No rescaldo da Guerra, os Estados europeus tomam consciên-
cia da sua fragilidade e dos perigos da sua desunião.
Por isso, pela primeira vez surgem propostas para a associação
dos Estados da Europa. HEERFORDT sugere a Europa Communis;
COUDENHOVE-KALERGl apresenta a proposta da Pan-Europa; diversos
escritos políticos defendem a criação, como condição para a Paz na
Europa, de uma "Nação europeia" e do "federalismo europeu", sem
que, todavia, estas noções apresentem grande rigor jurídico.
Contudo, este movimento aprofunda-se com a divulgação do
Manifesto Pan-Europeu, em Viena, em 1927, no mesmo ano em que
o alemão WLADIMIR WOYTINSKY publicava em Bruxelas o seu livro
Les États-Unis d'Europe. Era a primeira vez que, no vocabulário
político, se ia tão longe, embora a proposta contida no livro - de
uma União Aduaneira Europeia como transição para uma "União
Europeia de tipo confederal" - contivesse elementos muito confusos
à luz dos conceitos dos nossos dias.
Com o andar do movimento acabado de referir, não surpreen-
deu que um estadista de renome na época, o Primeiro-Ministro
francês ARISTIDES DE BRIAND (o mesmo que em 1928 apresentara,
com KELOGG, Secretário de Estado norte-americano, o célebre Pacto
Briand-Kelogg, que assinalou um passo importantíssimo para a Paz
no Mundo), tivesse divulgado, em 1929-30, o Memorando Briand,
onde propunha para a Europa "uma espécie de união federal", por
li Vejam-se, sobre a matéria deste número, sobretudo, ROUGEMONT, AMEAL,
BOSSUAT, Les fondateurs, DAVIES, ALCOCK, VOYENNE.
39
 Introdução
influência manifesta do sistema federal norte-americano. Essa pro-
posta veio, contudo, e infelizmente, em má altura: em 1929 iniciava-
-se a Grande Depressão nos Estados Unidos, que depressa se
contagiou à Europa. Mostra-nos a História que em época de depres-
são económica é difícil falar-se de solidariedade ou de união entre
os Estados atingidos, porque a depressão fomenta a adoção pelos
Estados de medidas egoístas e unilaterais de defesa em face da crise,
o que os faz fecharem-se sobre si próprios e, dessa forma, estimula
os nacionalismos.
Foi O que aconteceu. A Grande Depressão terminou em 1932,
mas ficara aberto o caminho para os nacionalismos, no pior sentido
da expressão, sobretudo na Alemanha, mas também na Itália, que
conduziriam à 2.' Grande Guerra. Por isso, os esforços de grandes
pensadores como PAUL VALÉRY, ORTEGA YGASSET e MIGUEL DE UNA-
MUNO, no sentido de injetarem uma componente humanista e social
nos esforços de união na Europa, não tiveram seguimento.
SECÇÃO II
Do fim da Segunda Grande Guerra até aos nossos dias
6. O início da integração europeia
Por isso, a integração europeia, tal como a vivemos hoje, só se
iniciou depois da 2." Grande Guerra.
Ou seja, a História da integração europeia acaba por se diluir na
matéria mais vasta da História Política e Económica da Europa na
segunda metade do século XX e até hoje. Não cabe na índole deste
livro proceder-se aqui ao estudo dessa História, que se traduz numa
p81te importante da História Universal do século passado. Além
disso, a História Política e Económica da Europa após a Guerra de
1939-45 deve fazer hoje parte da cultura geral do cidadão europeu I2 •
12 Ver sobre esse período as obras gerais indicadas no início deste livro e
também GONÇALVES PEREIRA/QUADROS, pgs. 575 e segs.. Dentro da bibliografia
especial V., de modo especial, BiTSCH.
40
A História da integração europeia
Em face das destruições da Guerra, que não haviam poupado
nem vencedores, nem vencidos, nem em meios materiais, nem em
vidas humanas, WINSTON CHURCHlLL, num discurso proferido em 19
de setembro de 1946, na Universidade de Zurique, lança um vee-
mente apelo à reconciliação franco-alemã e convida à criação dos
"Estados Unidos da Europa". Convém ler-se o discurso de CHUR-
CHILL na íntegra 13, para se compreender que ele deixava em aberto o
preenchimento desta noção, em termos tanto políticos como jurídi-
cos, embora se reclamasse do pensamento de COUDENHOVE-KALERG1,
já acima referido.
O discurso de CHURCHlLL obteve eco. É assim que, em 17 de
dezembro desse mesmo ano, é fundada em Paris a União Europeia
dos Federalistas, que pouco depois se transformou, como veremos,
no Movimento Europeu. Essa União, logo nessa altura, anuncia a
sua vocação federalista. Ela agrupava numerosos movimentos fede-
ralistas, que entretanto se tinham formado na Europa ocidental e
entre os emigrados da Europa oriental. Dentro desses movimentos
destacavam-se, desde logo, personalidades tão diferentes como
HENRI FRENAY, ALTlERO SPINELLI e HENRY BRUGMANS, entre outros.
Alguns meses mais tarde, a 5 de junho de 1947, é proposto o
Plano Marshall. A recusa do bloco soviético em participar nesse
Plano marca a cisão entre os dois blocos, o ocidental e o de leste, e
o início da guerra-fria.
Em 16 de abril de 1948, dezasseis Estados instituem a Organi-
zação Europeia de Cooperação Económica (OECE). Já antes disso,
porém, em 1 de janeiro desse ano, entrara em vigor a Convenção
Aduaneira entre a Bélgica, os Países Baixos e o Luxemburgo
(o Benelux), que criava uma pauta aduaneira externa comum,
embora se mantivessem obstáculos às trocas entre os três Estados,
e, em 17 de março do mesmo ano, era assinado OTratado de Bruxe-
las, que instituía a União da Europa Ocidental (UEO), entre a Bél-
gica, a França, o Luxemburgo, os Países Baixos e o Reino Unido.
13 D. CANNADINE Ced.), Tlte Speeches 01 Winston Churchill, Londres, 1990,
pgs. 310 e segs.
41
 Introduçao
Aquele Tratado previa assistência mútua entre os Estados signatá-
rios em caso de agressão.
Entretanto, entre 8 e 10 de maio do mesmo ano de 1948,
reúne-se, sob a presidência de CHURCHILL, o Congresso de Haia,
onde participam oitocentos delegados, vindos de dezanove Estados.
No seguimento deste Congresso, no mesmo ano, em 25 de outubro,
é criado, em Bruxelas, o Movimento Europeu, já atrás referido, que
teria como presidentes honorários CHURCH]LL, LEüN BLUM, PAUL-
-HENRY SPAAK e ALCIDE DE GASPERI. O Congresso de Haia faz sua a
proposta de criação dos "Estados Unidos da Europa", de CHURCHtLL,
mas claramente no sentido do Memorando Briand, isto é, sob forte
influência do sistema federal norte-americano. Note-se que a Repú-
blica Federal da Alemanha só teria a sua Lei Fundamental em 1949,
pelo que o federalismo alemão do pós-guerra não podia ainda, nesta
fase, servir de modelo de inspiração para os adeptos da integração
europeia.
Pouco depois, a 28 de janeiro de 1949, por iniciativa do Reino
Unido, este, a França e os três Estados do Benelux deliberam insti-
tuir um Conselho da Europa, cuja sede é estabelecida em Estras-
burgo. O respetivo Estatuto viria a ser assinado em 5 de maio, em
Londres.
Poucos dias antes, em 4 de abril, fora assinado, em Washing-
ton, o Tratado do Atlãntico Norte, que criava a Organização do
Tratado do Atlântico Norte (OTAN).
Se a OECE dava corpo à cooperação económica entre os Esta-
dos da Europa Ocidental, com o pretexto de gerir o Plano Marshall,
o Conselho da Europa e a OTAN (esta, ainda que não fosse uma
Organização apenas europeia) visavam servir de suporte à coopera-
ção política e militar entre eles. O bloco de leste, por sua vez, res-
I ponderia a este reforço de cooperação entre os Estados ocidentais
com a instituição, também em 1949, do Conselho de Assistência
] Econ6mica Mútua (CAEM, ou também COMECON, sigla derivada
de Communist Economy).
42
A História da integração europeia
7. Do Plano Schuman à criação das Comunidades
A criação do Conselho da Europa, numa base essencialmente
de cooperação intergovernamental, retirava, pelo menos no imediato,
do processo de integração, o elemento político. Por isso, os fundado-
res da integração europeia decidem começar o processo pelo método
funcional, ou funcionalista, ou da integração sectorial'4.
Assim, em 9 de maio de 1950, o Ministro dos Negócios Estran-
geiros francês, ROBERT SCHUMAN, propõe o Plano Schuman. Este
Plano visava "colocar o conjunto da produção franco-alemã do car-
vão e do aço sob uma Alta Autoridade comum, numa organização
aberta à participação dos outros Estados europeus". Por que é que se
começava pelo carvão e pelo aço? Por duas razões: primeiro, porque
era uma forma de aproximar a França e a Alemanha, o que, como
veremos, o Plano Schuman concebia como um meio fundamental de
se criar uma Paz duradoira na Europa; segundo, por uma elevada
razão simbólica, que residia no facto de que eram esses os dois seto-
res económicos que mais tinham alimentado o esforço da Guerra.
O Plano Schuman deve ser visto, pois, como a verdadeira Carta
fundadora da Europa Comunitária.
O Plano Schuman inspirava-se no Plano de modernização e de
equipamento francês, elaborado por JEAN MONNET, em 1945, e, mais
proximamente, num memorando redigido pelo mesmo estadista em
3 de maio de 1950. Daí que seja correto afirmar-se que o verdadeiro
autor daquele Plano foi JEAN MONNET 15 • O Plano Schuman definia,
simultaneamente, o modo de integração proposto e os fins que se lhe
apontavam.
Quanto ao modo proposto, ele adotava, como se disse, o
método funcional, começando pela integração ao nível do carvão e
do aço. Correspondentemente, a integração proposta era gradual ou
evolutiva. Dizia-se naquele Plano: "A Europa não se fará de ime-
14 Sobre aquilo em que este método consistiu e como ele evoluiu, ver a boa
bibliografia citada na nossa dissertação de doutoramento, atrás referida, sobretudo
pgs, 115 e segs" e o que nós próprios aí escrevemos sobre a matéria.
15 Veja-se o nosso ensaio Recordando Jean Monnet e também a nossa
dissertação de doutoramento, pg. 120, n. 337,
43
 Introdução
diato, mas numa construção conjunta; ela far-se-á através de reali-
zações concretas, pela criação, para começar, de uma solidariedade
de facto".
Quanto aos fins da integração, o Plano era claro ao ligar as
causas da integração aos objetivos prosseguidos, imediatos e media-
tos. Defendia ele que era urgente consolidar-se a Paz na Europa.
Para tanto, era necessário começar por se pôr termo à "oposição
secular entre a França e a Alemanha": de facto, "foi porque a
união da Europa não foi antes alcançada que tivemos a Guerra"
(a 2.' Grande Guerra). Por isso, da execução do Plano, dizia ele,
resultariam "os primeiros passos concretos para uma Federação
europeia indispensável à preservação da Paz" e "assente na Paz, na
solidariedade europeia e no progresso económico e social"l'.
O Reino Unido reage, logo em 2 de junho, ao Plano Schuman:
ele rejeita a ideia de uma entidade dotada de poderes supranacionais.
Mas, no dia seguinte, a Alemanha, a Itália e os três Estados do Bene-
lux resolvem aderir àquele Plano. Das negociações então iniciadas
resultaria a assinatura, pelos Seis, em 18 de abril de 1951, do Tratado
que instituía a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA),
cuja entrada em vigor ficou marcada para 25 de julho de 1952.
Mas a clivagem entre o Reino Unido e os outros Estados da
Europa Ocidental ir-se-ia agravar. Em lO de dezembro de 1951,
SPAAK abandona a presidência da Assembleia Consultiva do Conse-
lho da Europa em sinal de protesto contra a atitude muito reservada
do Reino Unido em relação à integração europeia. Ele proferiu na
altura esta declaração, que ficou célebre: "Para a Europa, a alterna-
tiva é simples: ou alinhar-se pelo Reino Unido e renunciar à cons-
trução da Europa, ou tentar-se construir a Europa sem o Reino
Unido. Eu, pelo meu lado, escolhi a segunda hipótese".
Entusiasmados com a criação da CECA, os Seis decidem reto-
mar a componente política do processo de integração, que fora
sugerida pelo Congresso de Haia mas havia sido abandonada pela
criação do Conselho da Europa numa base intergovernamental. Por
16 Sobre o Plano Schuman, V., especialmente, a análise que dele faz REUTER,
Le Plan Schuman, e, mais recentemente, WILKENS.
44
A História da integração europeia
isso, em 27 de maio de 1952 assinam em Paris o Tratado que criava
a Comunidade Europeia de Defesa (CED). Note-se que a criação
desta Comunidade fora estimulada, de modo especial, pela OTAN,
na reunião do seu Conselho que teve lugar em Lisboa, em fevereiro
desse ano.
Preocupada com o rumo dos acontecimentos, o Reino Unido
tenta alterá-lo. Para tanto, faz a Assembleia Consultiva do Conselho
da Europa aprovar o Plano Eden, segundo o qual o Conselho da
Europa absorveria as Comunidades supranacionais já criadas ou a
instituir. Mas a Alemanha e a Itália vetam esse plano no Comité de
Ministros do Conselho da Europa e ele, por conseguinte, é abando-
nado.
Com o estímulo que advinha da assinatura do Tratado CED, a
Assembleia ad hoc, criada em 10 de setembro de 1952, aprova o
projeto de Tratado que instituiria uma Comunidade Política Euro-
peia (ComPE). Essa Comunidade teria como objeto salvaguardar os
Direitos do Homem, garantir a segurança dos Estados-membros
contra qualquer agressão, coordenar a sua política externa e estabe-
lecer progressivamente um Mercado Comum. Ela absorveria, desse
modo, a CECA e a CED. Ou seja, o método funcional seria substi-
tuído, na integração europeia, pelo método global, que, aliás, fora o
único pensado no Congresso de Haia 17 •
O projeto do Tratado ComPE ficou redigido em 15 de março
de 1954.
Todavia, já depois de todos os outros parlamentos nacionais o
terem aprovado, a Assembleia Nacional francesa, em 30 de agosto
de 1954, recusa a ratificação do Tratado que criava a CED. Esse
facto leva ao abandono do projeto do Tratado que instituiria a
ComPE: não fazia sentido uma Comunidade Política Europeia sem
a integração no plano militar, ou seja, sem a criação de um "exército
europeu" com um comando unificado. Na sequência destes aconte-
cimentos, JEAN MONNET, que, por escolha dos Estados, era o pri-
meiro Presidente da Alta Autoridade da CECA, pede a exoneração
do cargo e retira-se da vida política.
17 Veja-se, outra vez, a nossa dissertação de doutoramento, loco cif..
45
 Introdução
Convencidos de que não estavam ainda preparados para a inte-
gração em domínios políticos, os Seis regressam à integração secto-
rial. Por isso, resolvem relançar a integração económica na
Conferência de Messina, de junho de 1955. Aí é aprovada a criação
de um "Mercado Comum Europeu" e de uma Comunidade para a
energia nuclear. Na sequência disso, o Relatório Spaak, de maio de
1956, inclui os projetos de dois Tratados, visando criar, respectiva-
mente, a Comunidade Económica Europeia e a Comunidade Euro-
peia da Energia Atómica (CEEA ou Euratom).
As negociaçães em torno dos dois projetos andam depressa e,
em 25 de março de 1957, são assinados em Roma, dois Tratados,
que criam aquelas Comunidades, embora só o que criou a CEE
tenha ficado conhecido por Tratado de Roma. Subsidiariamente, na
mesma data e no mesmo local, é assinado um terceiro Tratado, em
bom rigor, o terceiro Tratado de Roma, intitulado Convenção rela-
tiva a certos órgãos comuns às Comunidades Europeias, que criou
para as três Comunidades uma única Assembleia, um único Tribunal
e um único Comité Económico e Social. Era o primeiro "Tratado de
fusão" de órgãos comunitários. O segundo Tratado de fusão, verda-
deiramente o único conhecido como tal, viria a ser o Tratado que
cria um Conselho único e uma Comissão única para as Comunida-
des Europeias, e seria assinado em 8 de abril de 1965.
Os três Tratados de Roma entram em vigor em I de janeiro de
1958. Nessa data, com a existência das três Comunidades, fica defi-
nido o esqueleto da integração que iria durar até I de janeiro de 1993.
Logo a seguir, os Seis escolhem para primeiro presidente da
Comissão da CEE o alemão WALTER HALLSTEIN, Professor de Direito
Público em Heidelberga e que fora Ministro dos Negócios Estran-
!
geiros de ADENAUER.
8. Da criação das Comunidades ao primeiro alargamento
Pressentindo os efeitos perniciosos para si, do facto de ter
ficado à margem da CEE, mas, ao mesmo tempo, continuando a não
estar disposto a aceitar a conceção supranacional que presidia às três
46
A História da integração europeia
Comunidades, o Reino Unido toma a iniciativa de criar uma simples
zona de comércio livre. Convence a aderir a esse projeto Estados
que, por razões económicas e políticas, não aspiravam a aderir às
Comunidades, pelo menos no imediato: era o caso da Áustria, da
Dinamarca, da Noruega, da Suécia, da Suiça e de Portugal. Todos
estes Estados e o Reino Unido assinam, em 4 de janeiro de 1960,
a Convenção de Estocolmo, que cria a Associação Europeia de
Comércio Livre (EFrA, na sigla inglesa, AELE, na sigla francesa).
Nesse mesmo ano, a OECE dava por esgotado o seu objeto - a
recuperação da Europa, destruída pela Guerra, e a administração do
Plano Marshall- e cedia o seu lugar à OCDE. Esta nova Organiza-
ção era muito mais ambiciosa do que a sua antecessora: não era uma
Organização meramente europeia e estava aberta a todos os Estados
de Economia de Mercado; preocupava-se, de modo especial, com o
desenvolvimento; e não prosseguia finalidades meramente econó-
micas.
Entretanto, em 5 de setembro de 1960 o Presidente CHARLES DE
GAULLE surpreendia os seus parceiros das Comunidades ao propor o
reforço da cooperação política entre os Seis e a instituição, para o
efeito, da União Política Europeia, a criar mediante um referendo
europeu. Esta ideia dava corpo à conceção da "Europa das Pátrias"".
A proposta de DE GAULLE encerrava, em si mesma, uma contradição
substancial. De facto, ao mesmo tempo que defendia a "unificação"
da Europa, ela aceitava que os órgãos da União tivessem só atribui-
ções "técnicas", nos domínios da Política, da Economia, da Cultura
e da Defesa, e recusava que eles exercessem "autoridade sobre os
Estados".
Foi esta conceção de DE GAULLE que se materializou num pro-
jeto de tratado que ficou conhecido por Plano Fouchet. Este defen-
dia a criação de uma União Política confederal, melhor dito, uma
união indissolúvel dos Estados-membros, com personalidade jurí-
dica própria, e "baseada no respeito pela personalidade dos Povos e
18 Constitui um erro histórico muito frequente atribuir-se esta conceção a
DE. GAULLE: o seu autor foi o Primeiro-Ministro francês MICHEL DÉBRÉ, em 1959
- veja-se a nossa dissertação de doutoramento, pg. 146, n. 400, e demais biblio-
grafia aí citada.
47
 Introdução
dos Estados-membros". Era a segunda tentativa - a primeira ocor-
rera, como vimos, em 1952 - de se criar uma Comunidade Política
Europeia de caráter global. Mas também esta tentativa não teve
sucesso, porque a ideia da União Política não foi aceite por alguns
dos outros Estados-membros das Comunidades. Dela, todavia, a
França e a Alemanha aproveitam, num plano puramente bilateral, a
ideia da cooperação política, que se materializou no Tratado de
Amizade e Cooperação entre aqueles dois Estados, assinado em
Paris por DE GAULLE e ADENAUER (dois dos estadistas europeus
carismáticos do pós-guerra), em 22 de janeiro de 1963 (também
conhecido por Tratado do Eliseu).
9. Do primeiro alargamento à criação da União Europeia
:I
1 Em face da evolução do processo da integração europeia, o
Reino Unido decide pedir a abertura de negociações com as Comu-
nidades com vista à sua adesão. Por duas vezes - em 1963 e 1967 -
'.
a França opôs-se a essa adesão. Só depois da renúncia de DE
, GAULLE, em 1969, a Cimeira de Haia desse ano, ao aprovar o tríptico
"alargamento, aprofundamento, acabamento", dá uma resposta
I positiva ao pedido britânico, donde resulta que o Reino Unido, a
Dinamarca e a Irlanda aderem em 1 de janeiro de 1973 às três
Comunidades. A Noruega, que também negociara a adesão, vê-se
obrigada a ficar de fora, porque o povo norueguês recusou, em refe-
rendo, o projeto do Tratado de adesão. A Europa dos Seis passava,
dessa forma, a Europa dos Nove.
Tentando acelerar o processo, a CEE resolve preparar uma
União Económica e Monetária. Contudo, três tentativas nesse sen-
tido - o Plano Barre, de 1969, o Plano Weriler, de 1970, e a Inicia-
tiva Jenkins, de 1977 - fracassam, por falta de vontade política.
Igual destino teve novo esforço no sentido de se criar uma União
Política: o Relatório Tindemans sobre a União Europeia, de 1975.
Diga-se, todavia, por respeito pela verdade histórica, que os Planos
Barre e Werner se revelaram de grande utilidade na inspiração da
União Económica e Monetária, que seria alcançada, como veremos,
48
A História da integração europeia
no fim da década de 90, e que o Plano Tindemans viria a estar pre-
sente em todas as tentativas posteriores de criação e de aprofunda-
mento da integração política LO.
Entretanto, a Grécia tornava-se, em 1981, no décimo membro
das Comunidades, após cinco anos de negociações. Nesse mesmo
ano, os Ministros dos Negócios Estrangeiros da Alemanha e da Itá-
lia, respetivamente, HANS-DIETRICH GENSCHER e EMILlO COLOMBO,
apresentam, a título pessoal, o Plano Genscher-Colombo, visando
dessa forma relançar e aprofundar a integração europeia. A grande
novidade desse Plano residia no facto de ele trazer anexo a si uma
proposta de um "Tratado sobre a União Europeia". Bem aceite nos
seus aspetos políticos, este Plano não teve, no domínio jurídico,
melhor sorte do que o Plano Tindemans. Nem mesmo chegou a ser
aprovado como declaração de princípios pelo Conselho Europeu,
como era desejado pelos seus autores.
Maior retumbância teve o chamado Tratado Spinelli. Ele resul-
tou de uma iniciativa do eurodeputado independente, eleito na lista
do Partido Comunista italiano, ALTIERO SPINELLl. Este apresentou ao
Parlamento Europeu um Projeto de Tratado sobre a União Euro-
peia. O Projeto retomava muitas ideias do Plano Tindemans e,
sobretudo, alargava substancialmente as atribuições das Comunida-
des, que seriam substituídas pela "União Europeia", e os poderes do
Parlamento Europeu. Mas a maior inovação do Projeto residia no
facto de ele, no art. 82.°, par. 2, permitir que, assim que o Tratado
tivesse sido ratificado por uma maioria de Estados-membros das
Comunidades cuja população englobasse dois terços da população
global das Comunidades, os Estados que honvessem ratificado o
Tratado se reunissem para decidir sobre "os procedimentos e a data
de entrada em vigor" do Tratado. Todavia, era pacífico na doutrina
que os Estados que tivessem ratificado o Tratado não podiam, em
qualquer caso, pô-lo em vigor para aqueles que o não tivessem rati-
ficado 20 •
19 Para ZORGBIBE, o Plano Tindemans representa a primeira tentativa de se
dar uma "perspetiva constitucional" à integração europeia - pg. 164.
20 Assim, sobretudo, o Comentário de CAPOTORTl/HJLFIJACOBSIJACQUÉ, Le
Traité d'Unioll Européenne, Bruxelas, 1985, pgs. 281 e segs.
49
 Introdução
o Projeto foi aprovado pelo Parlamento Europeu em 14 de
fevereiro de 1984.
Todavia, também esta iniciativa não teve seguimento, apesar
de alguns Estados não terem hesitado em ratificá-Io2l.
Em 12 de junho de 1985, Portugal e a Espanha, respetiva-
mente, em Lisboa e Madrid, assinam, com as Comunidades, o res-
petivo Tratado de adesão. Portugal havia requerido a abertura de
negociações em março de 1977 e a Espanha em julho do mesmo
ano. O Tratado de adesão entrou em vigor em I de janeiro de 1986.
Construía-se, desse modo, a Europa dos Doze, com 320 milhões de
cidadãos. Com a entrada dos dois Estados da Península Ibérica
aprofundou-se a distância entre os Estados ricos e pobres das Comu-
nidades e, por isso, não admira que tenha sido então que começaram
a surgir no léxico da integração europeia expressões como "integra-
ção a duas velocidades", "Europa de geometria variável", "Europa
à carta", etc. Essas expressões exprimiam a conceção segundo a
qual os Estados mais ricos deviam assumir a função de "locomo-
tiva" da integração e gozar das regalias a isso inerentes, podendo,
inclusivamente, avançar na integração mais depressa do que os
outros 22•
Por outro lado, os sucessivos alargamentos das Comunidades
haviam tornado imperiosa e urgente a reforma do seu processo de
decisão Uá então designada de "reforma institucional") e, ligado a
ela, também o aprofundamento da integração.
É nesse quadro que surge o Ato Único Europeu. Ele foi apro-
vado na reunião do Conselho Europeu no Luxemburgo, em 2 e 3 de
dezembro de 1985 (ainda com dez Estados-membros), e assinado, já
pelos Doze, no Luxemburgo e em Haia, respetivamente em 17 e em
28 de fevereiro de 1986. Ainda que consistisse na primeira revisão
21 Ver o texto do Tratado em 10 TI. o C 77, de 19-3-84, o estudo de lACQUÉ,
The treaty establishing lhe European Uniol1, CMLR 1985, pgs. 19 e segs., e o
citado Comeotário de CAPOTORH et aI.
22 Sobre o alargamento das Comunidades a Portugal e à Espanha, ver QUA-
DROS, Les problemes politiques et constitutionnels de l'élargissement, in J. W.
Schneider (ed.), FIOm Nine to Twelve: Europe's destiny?, Alphen ao den Rijo,
1980, pgs. 163 e segs.
50
A História da integração europeia
substancial dos Tratados de Paris e de Roma, a ele presidiu o crité-
rio do "minimalismo pragmático"", de modo a tomar possível a sua
ratificação pelos Doze. Mesmo assim, o AUE só entrou em vigor em
I de julho de 1987.
A principal inovação do AUE residia na previsão da criação do
Mercado Interno Comunitário para 1993, dispondo sobre os meios
de ele ser alcançado. O Mercado Interno era definido, na redação
que o AUE dava ao novo artigo 8. o_A, parágrafo 2, do Tratado CEE,
como "um espaço sem fronteiras internas".
10. A União Europeia: de Maastricht a Nice
I - O Tratado de Maastricht
Entretanto, com a aproximação de 1993 e, consequentemente,
o esgotamento do objeto do AUE, o Conselho Europeu, na sua reu-
nião extraordinária de Dublin, de 28 de abril de 1990, resolve,
dando seguimento à iniciativa conjunta do Chanceler HELMUT KORL
e do Presidente FRANÇOIS MlTERRAND, de 19 do mesmo mês, convo-
car duas Conferências Intergovernamentais, visando criar, uma, a
União Política, outra, a União Económica (englobando a União
Monetária). Dessas duas Conferências Intergovernamentais resulta
a aprovação, na Cimeira de Maastricht, de 9 e 10 de dezembro de
1991, de um único Tratado, o Tratado da União Europeia (TUE). A
fusão dos dois Projetos de Tratado num só Tratado ficou a dever-se
a duas razões: a necessidade de se mostrar que a União Económica
e Monetária (UEM) e a União Política eram incindíveis e, concreta-
mente, que a primeira só seria sustentável com a segunda; e o desejo
de se evitar vinte e quatro ratificações, o que tornaria penoso, e de
resultado incerto, o processo de conclusão dos dois Tratados, pelos
então doze Estados-membros.
23 WERNER WElDENFELD, Was ist die Idee Europas?, in Aus Politik und Zeit-
geschichte, vo1. 23-2411984, pg. 7.
51
 Introdução
Esse Tratado da União Europeia viria a ser aprovado pelo Tra-
tado de Maastricht, assinado naquela cidade holandesa já durante a
presidência portuguesa das Comunidades, em 7 de Fevereiro de 1992.
O Tratado de Maastricht levou a cabo a mais profunda e ampla
revisão dos Tratados Comunitários desde os Tratados de Paris e de
Roma. A grande ambição que o moveu encontra-se bem documen-
tada no primeiro considerando do seu preâmbulo, onde os Estados
se declaram, através desse Tratado, "resolvidos a assinalar uma
nova fase no processo de integração europeia iniciado com a insti-
tuição das Comunidades Europeias" (itálico nosso).
Podemos resumir as grandes novidades do TUE às seguintes:
ele previa a conclusão da União Económica e Monetária para 1999-
-2002; as atribuições da integração, elencadas, até então, sobretudo
no artigo 2.° do Tratado CEE, deixavam de ser essencialmente eco-
nómicas, para se estenderem aos domínios social e cultural, como se
pode ver pela redação dada pelo Tratado de Maastricht aos artigos
2.° e 3.° do Tratado CE [daí, inclusivamente, o facto de à antiga
Comunidade Económica Europeia ter sido retirado o qualificativo
de "Económica" e ela ter passado a designar-se apenas por Comuni-
dade Europeia (CE)]; criava-se a "cidadania da União" (Parte II do
Tratado CE); era instituída a Política Externa e de Segurança
Comum (PESC), ainda que, fundamentalmente, numa base intergo-
vernamental, mas incluindo já a previsão da criação, 4'a prazo", de
uma política 'comum de defesa (Título V do Tratado UE); criava-se
um mecanismo de cooperação, também de caráter intergovernamen-
tal, em matéria de justiça e de assuntos internos, com a sigla ClAI
(Título VI do TUE); aprofundava-se a integração em matéria de
processo de decisão ao nível comunitário (a chamada "reforma ins-
titucional" das Comunidades), atribuindo-se ao Parlamento Europeu
um poder de co-decisão em relação ao Conselho e o poder de inves-
tir a Comissão, e alargando-se a regra da maioria qualificada nas
votações do Conselho em detrimento da regra da unanimidade.
O Tratado de Maastricht entrou em vigor em I de novembro de
1993.
Entretanto, e também durante a primeira presidência portu-
guesa das Comunidades Europeias, mais concretamente, a 2 de
52
A História da integração europeia
maio de 1992, era assinado no Porto o Acordo que criou o Espaço
Económico Europeu (EEE), que viria a entrar em vigor em I de
janeiro de 1994. Esse acordo aprofundava as relações, que já exis-
tiam, entre, por um lado, a Comunidade Europeia e os seus Estados-
-membros, e, por outro lado, a EFTA e os seus Estados-membros:
então, a Islândia, o Liechtenstein, a Noruega, a Áustria, a Finlândia
e a Suécia. A Suiça, apesar de ter assinado o Acordo, não o ratificou,
por o ter recusado por referendo de 6 de dezembro de 1992. O EEE
apresenta como sua grande originalidade o facto de os seus Estados
se regerem pelo Direito Comunitário na matéria das "quatro liberda-
des" (de circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais).
Ele vinha instituir um espaço económico homogéneo, assente em
regras comuns e condições iguais de concorrência, que facilitassem,
no futuro, a adesão à União Europeia dos Estados da EFTA.
Com a adesão à União Europeia, em 1995, da Áustria, da Fin-
lândia e da Suécia, o EEE viu a sua importância reduzida.
Entretanto, com a adesão desses três Estados, a União passou
a ter quinze membros. A Noruega, mais uma vez, viu-se impedida,
por referendo nacional, de aderir.
Na sequência das profundas alterações geopolíticas provoca-
das na Europa Central e do Leste após o derrube do Muro de Berlim,
em 1989, e o desmembramento da ex-União Soviética, em 1991, e
da consequente democratização dos Estados que compunham o
bloco soviético, muitos desses Estados apressaram-se, logo no iní-
cio dos anos 90, a manifestar a sua vontade de aderir à União Euro-
peia, não tardando em tornar-se membros do Conselho da Europa (e,
mais concretamente, em ser partes na Convenção Europeia dos
Direitos do Homem) e em aderir à OTAN ou em estabelecer com ela
laços estreitos.
II - O Tratado de Amesterdão
O TUE previa a sua revisão em 1996 (artigo O). Dai resultou
a assinatura do Tratado de Amesterdão, que teve lugar naquela
cidade, em 2 de outubro de 1997, como fruto da Conferência lnter-
53
 Introdução
governamental que iniciou os seus trabalhos em 1996, na sequência
do programa de revisão fixado pelo Conselho Europeu, na sua reu-
nião de Turim, de 29 de março desse ano.
O Tratado de Amesterdão entrou em vigor em I de maio de
1999.
Não foram grandes as modificações trazidas pelo Tratado de
Amesterdão ao TUE. Na sua preparação imperou um forte pragma-
tismo: à beira de se entrar na União Monetária, o que aconteceu em
I de janeiro de 1999, convinha evitar que se aprofundassem as feri-
das abertas pelos avanços, considerados, por alguns Estados, exces-
sivos, que haviam sido trazidos pelo Tratado de Maastricht.
Todavia, não é correto afirmar-se, como se faz por vezes, que
a revisão de Amesterdão absorveu os "restos" de Maastricht, isto é,
apenas incluiu nos Tratados o que não havia sido objeto de acordo
na revisão de 1992. Trata-se de uma visão demasiado redutora da
revisão de Amesterdão. Ela foi mais longe, porque veio criar um
"espaço de liberdade, segurança e justiça" (expressão que, entre-
tanto, se tornou emblemática para a União Europeia), através do
reforço do pilar comunitário em detrimento do terceiro pilar ou seja,
da CJAI. Além disso, ela consagrou avanços em matéria de simpli-
ficação, aperfeiçoamento e eficácia do poder de decisão na União
(tendo já, para o efeito, em vista os seus futuros alargamentos), de
maior aproximação da União quanto aos cidadãos, de reforço do
caráter democrático da União e de aumento da sua capacidade de
intervenção nas relações externas.
III - O Tratado de Nice
Aproximavam-se, contudo, os novos alargamentos, que se
sabia que iriam ser maciços e que iriam abranger Estados, sobretudo
da Europa Central e do Leste, muito diferentes entre si, e, segura-
mente, muito diferentes dos Quinze. Mas não tinham ficado con-
cluídas na revisão de Amesterdão as modificações, no plano insti-
tucional, que se julgava serem adequadas e necessárias para adaptar
a União a esses alargamentos. Por isso, a Conferência Intergoverna-
54
A História da integração europeia
mental de 2000 preparou uma nova revisão dos Tratados, que
desembocou no Tratado de Nice, aprovado naquela cidade francesa
na Cimeira de 10 e II de dezembro de 2000, e assinado mais tarde,
também em Nice, em 26 de fevereiro de 2001.
O Tratado de Nice entrou em vigor em I de fevereiro de 2003.
À margem daquela Cimeira, em 7 de dezembro de 2000,
mediante uma proclamação conjunta, o Parlamento Europeu, o Con-
selho e a Comissão Europeia aprovaram a Carta dos Direitos Fun-
damentais da União Europeia. Essa Carta não foi incorporada nos
Tratados.
II. O Tratado Constitucional Europeu
Bibliografia especial: ANA MARTINS, O Projecto de Constituição
Europeia, 2. 3 ed., Coimbra, 2004; o número monográfico de O Direito,
2005, IV-V; V. CONSTANTINESCO, Y. PETIT e V. MICHEL, Le Traité établis-
sant une Constitution pour l'Europe - analyses et commentaires, Estras~
burgo, 2005; M. DONY e E. BRlBOSlA, Conunentaire de la Constitution de
['Union européenne, Bruxelas, 2005; J.-c. PIRIS, Le traité cOl1stitution-
/leI pour ['Europe: une analyse juridique, Bruxelas, 2006.
Todavia, a União Europeia entendia que chegara a hora de
aprofundar a integração política. E por duas razões.
Primeiro, para se dar base de sustentação à própria União Eco-
nómica e Monetária já alcançada. De facto, sentia-se há muito que
os progressos alcançados na integração económica e monetária não
tinham correspondência na integração política. A União tinha alcan-
çado, portanto, como se dizia de modo feliz, o estádio de "um
gigante económico mas um anão político". Daí resultava mesmo
uma ameaça séria à União Económica e Monetária que, para sobre-
viver, precisava de uma maior integração política que lhe servisse
de suporte.
A segunda razão para se aprofundar a integração política resi-
dia no facto de ser necessário compensar o efeito diluidor que à
integração ia ser trazido pela adesão maciça de tantos e tão diferen-
tes Estados.
55
 Introdução
Para tanto, a União decidiu atuar em duas fases.
Numa primeira fase, e na sequência das conclusões da reunião
do Conselho Europeu de Gotenburgo, de julho de 200 I, o Conselho
Europeu, na Cimeira de Laeken/Bruxelas, de 14 e IS de dezembro
do mesmo ano, aprovaria a constituição de uma Convenção para
debater o "futuro da Europa". Por isso, ela veio a chamar-se Con-
venção sobre o Futuro da Europa (abreviadamente, Convenção
Europeia). Essa Convenção, com a qual se quis repetir a experiência
da Convenção que havia preparado em 2000 a Carta dos Direitos
Fundamentais, e que dera bons resultados, foi composta por cento e
cinco membros efetivos (e outros tantos suplentes), que lhe davam
uma composição mista: representação dos governos e dos parlamen-
tos nacionais; representação dos órgãos da União e dos Estados-
-membros. Também participaram nela os treze Estados candidatos à
adesão, embora sem o poder de impedir o consenso que se viesse a
estabelecer entre os Estados-membros. Desse modo, a Convenção
veio a ser composta por, para cada Estado, um representante dos
Chefes de Estado ou de Governo (15+13) e dois delegados dos par-
lamentos nacionais (30+26), e por 16 deputados do Parlamento
Europeu e 2 representantes da Comissão.
A Convenção apresentou em 20 de junho de 2003, ao Conselho
Europeu, reunido em Salónica, o seu Projeto de Tratado que esta-
belece uma Constituição para a Europa.
Passou-se, então, à segunda fase, que consistiu na discussão
desse Projeto por uma Conferência Intergovernamental convocada
para o efeito. Essa CIG iniciou os seus trabalhos em 6 de outubro do
mesmo ano e quis terminá-los na Cimeira de Bruxelas, de Dezem-
bro também de 2003, onde, todavia, se constatou que não havia
acordo entre os Estados sobre alguns pontos concretos do Projeto.
Por isso, os trabalhos da CIG continuaram em 2004, tendo eles
desembocado na aprovação, na reunião do Conselho Europeu, em
Bruxelas, de 18 de junho de 2004, durante a presidência irlandesa
da União, do texto do Tratado que estabelece uma Constituição
para a Europa, que ficaria conhecido por Tratado Constitucional
Europeu ou apenas Tratado Constitucional. Não era, pois, uma
Constituição da União Europeia em sentido formal, mas apenas um
56
A História da integraçüo europeia
tratado internacional que dava corpo a uma Constituição material,
como veremos ao longo deste livro.
O Tratado foi assinado pelos vinte e cinco Estados mem-
bros em Roma, em 29 de outubro de 2004. A assinatura em Roma
ocorreu a pedido da Itália, para, simultaneamente, se assinalar o
regresso às origens (fôra em Roma, como se viu atrás, que haviam
sido assinados, em 1957, os Tratados CEE e CEEA) e a refun-
dação do processo de integração europeia, agora na era constitu-
cional.
O Tratado saído da CIG continha algumas alterações em rela-
ção ao Projeto aprovado pela Convenção sobre o Futuro da Europa.
. Pode dizer-se, em síntese, que o Tratado dava à União Europeia o
salto qualitativo que foi possível, isto é, que pôde reunir o consenso
dos que participaram na sua feitura. Isso não impedia que se reco-
nhecesse que, no plano substancial, ele ficava aquém das necessida-
des da União Europeia em face dos desafios que ela então tinha de
enfrentar, nomeadamente, nos dOITÚnios da segurança, do combate
ao terrorismo, da defesa e da globalizaçãO.
Iniciou-se então o processo de ratificação do Tratado pelos
Estados, em conformidade com as respetivas normas constitucio-
nais. O início desse processo augurava um percurso não compli-
cado: o Parlamento da Lituânia aprovou o Tratado para ratificação
logo em II de novembro de 2004, e, no primeiro referendo a que o
Tratado foi sujeito, na Espanha, 76,7% dos votantes aprovaram o
Tratado, com uma taxa de participação de 42,3%.
Todavia, a França, onde o Presidente da República tomara a
iniciativa de referendar o texto do Tratado em 29 de maio de 2005,
54,8% dos cidadãos pronunciaram-se contra o Tratado, sendo o
referendo vinculativo. Dias depois, em I de junho, também o povo
dos Países Baixos Se pronunciou, em referendo, contra o Tratado,
por 61,7% de votos. Aqui, o referendo não era vinculativo, mas o
Parlamento havia deliberado previamente que seguiria o sentido de
voto expresso no referendo.
Em face da situação criada, o Conselho Europeu, na sua reu-
nião de 16 e 17 de junho de 2005, decidiu levar a cabo uma "refle-
xão" sobre as inquietações expressas pelos cidadãos franceses e
57
 Introdução
holandeses, embora deixando claro que o processo de ratificação
não seria interrompido.
Tomando consciência de que era improvável que a posição dos
cidadãos franceses se alterasse antes das eleições presidenciais de
2007, o Conselho Europeu, na sua reunião de 15 e 16 de junho de
2006, resolveu prolongar por mais um ano essa pausa para reflexão.
Isso não impediu que muitos Estados, em 2005 e 2006, fossem rati-
ficando o Tratado. Em junho de 2007 (veremos adiante por que
razão esta data era um importante ponto de referência) dos vinte e
sete Estados-membros dezoito tinham ratificado o Tratado, inclu-
sive Portugal.
Sabia-se, porém, que o Tratado não seria ratificado por todos
os Estados signatários, desde logo, porque a França o não iria ratifi-
car. De facto, o novo Presidente da República, NICOLAS SARKOZY,
tinha afirmado, na campanha eleitoral de 2007, que considerava o
Tratado "morto" após o voto negativo do referendo na França.
Por tudo isso, a data de I de novembro de 2006, que, em prin-
cípio, e sem caráter vinculativo, tinha sido, quando da assinatura do
Tratado, prevista como a data da Sua entrada em vigor, foi definiti-
vamente abandonada.
É certo que na Declaração por ocasião do 50. o aniversário da
assinatura dos Tratados de Roma, mais conhecida por Declaração
de Berlim, assinada pelos Estados-membros em 25 de março de
2007, estes comprometiam-se a prosseguir "o objetivo de, até às
eleições para o Parlamento Europeu de 2009, dotar a União Euro-
peia de uma base comum e renovada". Só que nada ficou estabele-
cido então sobre o modo de se alcançar esse objetivo dentro desse
prazo, nem ficou definido o que se entendia por "base comum e
renovada". Todavia, parecia ser evidente que qualquer alteração a
introduzir no Tratado Constitucional já assinado, ou qualquer tra-
tado que Oviesse a substituir, a título provisório ou definitivo, teria
de obedecer a um novo processo de ratificação pelos vinte e sete
Estados-membros.
58
A Histó/-ia da integração europeia
12. Da Europa de Quinze à Europa de Viute e Sete
Abrimos aqui um breve parêntesis na evolução dos Tratados
para referir que, entretanto, em I de maio de 2004 aderiram à União
dez novos Estados. Foram doze os Estados que negociaram conjun-
tamente a adesão à União, mas a Bulgária e a Roménia não con-
cluíram as suas negociações a tempo de subscreverem, em 16 de
abril de 2003, o Tratado de adesão que englobou os outros dez24
Em I de maio de 2004 tornaram-se, por conseguinte, mem-
bros da União, a República Checa, a Estónia, Chipre, a Letónia, a
Lituânia, a Hungria, Malta, Polónia, a Eslovénia e a Eslováquia.
Repare-se que este segundo alargamento abrangeu oito Estados cha-
mados da Europa Central e do Leste, que, até ao início da década de
noventa, eram Estados ditatoriais ou faziam parte integrante da
antiga União Soviética. Portanto, este alargamento teve especial
significado político para a União, porque se traduziu, antes de mais,
numa forma de esta ajudar à reconstrução da Democracia nesses
Estados". Isso não significa, contudo, que este alargamento não
tenha colocado inúmeros e complexos problemas à Uniâo, alguns
dos quais ainda não estão resolvidos.
A Roménia e a Bulgária concluíram, entretanto, as Suas nego-
ciações para a adesão, de forma a tomarem-se membros da União
em I de janeiro de 2007, o que efetivamente aconteceu. O respetivo
Tratado de adesão foi assinado em 25 de Abril de 2005 26 •
Entretanto, a 3 de outubro de 2005 iniciaram-se formalmente
negociações para a adesão da Croácia e da Turquia. O mesmo
aconteceu pouco depois com a Macedónia. Desses três processos
está concluído o da Croácia, que se tornará no vigésimo oitavo
me,mblro da União em I de julho de 2013. O respetivo Tratado de
adesão foi assinado em 9 de dezembro de 20 li".
" JO de 23-9-2003.
25 Ver GAUTRON, L'élargissement de I'Uniol1 européelllle aux pays de I'Eu~
rape centrale et orienta/e, RAE 1995, pgs. 105 e segs.; M. LEFEBVRE, Le grand
bonei vers ['est: une nouvelle Europe, RMC 2004, pgs. 281 e segs.
" JO L 157, de 21-6-2005.
" JO L 112/21, de 24-4-2012.
59
 Introdução
_ _ _ _ _ _ _ _A:.:.::Hc:ic:stc:ó~n~·a~d::.a~1.:::·llt.eg.~ra::!ç,..ã::'o
Este alargamento era inevitável. Como dissemos atrás, em
grande parte os novos Estados-membros entravam para a União em
busca da consolidação do seu regime democrático, conquistado pou-
cos anos antes e depois de terem vivido durante muitas décadas sob
regimes autoritários. Mas a quase duplicação, num ápice, de 2004 a
2007, do número de Estados-membros, de Quinze para Vinte e Sete,
tomava mais imperiosa a revisão dos Tratados, que estava em curso,
de modo a que estes pudessem dar a resposta adequada nos planos
institucional, económico e político, às novas exigências da União
alargada.
." pusesse de lado o Tratado Constitucional, aproveitaria as inovações
13. O Tratado de Lisboa
Bibliografia especial: além dos Comentários aos Tratados poste-
riores à assinatura do Tratado de Lisboa, l-C. PIRIS, The Lisbon Treaty
- A Legal and PoliticaI Analysis, Cambridge, 2010; P. GRAIG, Tlle Lis-
bon Treaty - Law, Politics and Treaty Reform, Oxford, 2010; R. STREINZ,
C. OHLER e C. HERRMANN, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU,
3. ed., Munique, 201O~ O Tratado de Lisboa, Cadernos O Direito, n,o 5,
3
2010; LUISA DUARTE, Estudos sobre o Tratado de Lisboa, Coimbra,
2010; M. 1. RANGEL DE MESQUITA, A União Europeia ap6s o Tratado de
Lisboa, Coimbra, 2010; ANA MARTINS, Ensaios sobre o Tratado de Lis-
boa, Coimbra, 2011; NUNO PIÇARRA (coord.), A União Europeia segundo
o Tratado de Lisboa, Coimbra, 2011~ INSTITUTO DE C1I::NCIAS JURf-
DICO-PoLíTICAS DA FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA,
O Tratado de Lisboa, Coimbra, 2012.
Retomemos então a História dos Tratados depois do fracasso
do Tratado Constitucional. A presidência alemã da União Enro-
peia (qne decorreu no primeiro semestre de 2007) e a Comissão
Europeia passaram a interpretar o objetivo, fixado pela citada
Declaração de Berlim de 25 de março de 2007, de dotar a União
Europeia de uma "base comum e renovada", como querendo ele
significar que, até à reunião do Conselho Europeu de 21 e 22 de
junho de 2007, este devia aprovar um "mandato claro e preciso"
para que fosse convocada uma Conferência Intergovernamental que
60
..e,..1l.ra2P'":e">ia'--
. _
aprovasse um novo Tratado que ultrapassasse o impasse do Tratado
Constitncional.
E foi o que aconteceu. Naquela reunião, e após porfiados esfor-
ços da presidência alemã, foi possível aos Estados-membros chega-
rem a acordo sobre o "Projeto de Mandato da CIG", que no léxico
da União ficou conhecido também por Mandato de junho de 2007.
Esse Mandato encarregava a CIO de elaborar um novo Tratado, que
se chamaria "Tratado Reformador". O objeto desse Tratado seria o
de manter os Tratados que estavam então em vigor mas introduziria
neles as inovações resultantes da CIO de 2004, isto é, constantes do
Tratado Constitucional. Ou seja, o Tratado Reformador, embora
trazidas por este. O TUE manteria a sua denominação mas o Tratado
CE passaria a ser designado de Tratado sobre o Funcionamento da
União Europeia (TFUE). O Projeto de Mandato já trazia anexas a si
as alterações a introduzir ao TUE e ao Tratado CE.
Na edição anterior deste livro, em língua francesa, analisámos
o conteúdo desse Mandato". Agora ele passou à História. Na sua
sequência, logo no início da presidência portuguesa da União, que
teve lugar durante o segundo semestre de 2007, foi convocada a
nova CIO a fim de ser elaborado o novo Tratado que desse execução
ao referido Mandato. Essa CIO desembocou no Tratado de Lisboa,
que foi assinado em 13 de dezembro de 2007, no Mosteiro dos Jeró-
nimos.
O método escolhido pela CIO, na sequência do Mandato que
recebera, foi, como se disse, não o de substituir os Tratados então
em vigor por um novo e único Tratado, como fôra o caso do Tra-
tado Constitucional, mas de, mais modestamente, introduzir altera-
ções nos Tratados existentes: o Tratado da União Europeia, o
Tratado CE (que, como ficou referido, passava a chamar-se Tratado
sobre o Funcionamento da União Europeia - TFUE) e o Tratado
Euratom.
Cumprindo o que ficara estipulado no Mandato, o Tratado de
Lisboa respeitou grande parte das disposições constantes do Tratado
28 Ver a Parte V dessa edição.
61
 Introdução
Constitucional. Foram, todavia, eliminadas do texto dos Tratados as
disposições de caráter formalmente constitucional, designadamente,
a referência à "Constituição" na epígrafe do Tratado, bem como aos
"símbolos" da União. Ou seja, a ousadia do Tratado Constitucional
de enveredar pelo método constitucional foi substituída pelo
regresso tímido ao método comunitário. Por outro lado, a subsistên-
cia de dois Tratados permitiu, não a eliminação completa dos pila-
res, como pretendera o Tratado Constitucional, mas a manutenção,
ao lado do pilar comunitário, agora dissolvido na União, salvo no
que respeita à sobrevivência da Euratom, também do segundo pilar,
agora chamado de Ação Externa, e com um regime especial cen-
trado no TUE, ainda que com autonomia menos vincada do que no
TUE na versão de Nice.
O processo de ratificação do Tratado de Lisboa conheceu difi-
culdades. Os Estados, de um modo geral, optaram pela via parla-
mentar para se vincularem ao Tratado. Isso permitiu, desta vez, uma
fácil ratificação do Tratado pela França e pelos Países Baixos. Mas
não impediu que a Irlanda, onde pela Constituição era obrigatório
referendar o Tratado, o rejeitasse por referendo levado a cabo em 12
de junho de 2008. Como sempre aconteceu com referendos sobre
assuntos ligados à integração europeia, era difícil averiguar-se se
essa rejeição tinha a ver com o Tratado de Lisboa ou se com ques-
tões de política interna.
O processo de ratificação correu depressa noutros Estados-
-membros, salvo na Alemanha, onde havia sido suscitado perante o
Tribunal Constitucional federal o problema da constitucionalidade
do Tratado, e na Polónia e na República Checa, que tinham feito
depender da ratificação pela Irlanda a sua própria ratificação por via
parlamentar.
No que toca à Alemanha, o Tribunal Constitucional federal,
pelo seu denso e profundo Acórdão de 30 de junho de 2009, decla-
rou a constitucionalidade do Tratado, ainda que sujeita à aprovação
pelo Parlamento de medidas complementares. Quanto à Irlanda, ela,
depois de obter concessões da parte do Conselho Europeu, organi-
zou um novo referendo sobre o Tratado em 2 de outubro do mesmo
ano, que deu resultado positivo. Por conseguinte, a Polónia e a
62
A História da integração ewvpeia
República Checa ratificaram logo de seguida o Tratado. Desse
modo, este pôde entrar em vigor em 1 de dezembro de 2009.
14. A crise economlca e financeira e o Tratado Orçamental
Europeu de 2012
O Tratado de Lisboa não podia prever a crise económica e
financeira que se abateria sobre muitos Estados-membros a partir de
2009-2010, pondo em causa, designadamente, a subsistência da
União Económica e Monetária.
Essa crise, que atingiu alguns Estados-membros, particular-
mente dentro da União Económica e Monetária (especialmente, a
Irlanda, Grécia, Portugal, Itália e Espanha), veio colocar, em certos
meios políticos e económicos, a questão de saber se o Tratado de
Lisboa não deveria ser revisto de modo a permitir à União e aos seus
Estados-membros reagir de modo mais célere e eficaz perante esta
crise e as suas consequências no contexto alargado da União. Isso
obrigaria, segundo os mesmos meios, a aprofundar-se a integração
económica até ao ponto de haver o que se começou a chamar de
"governo económico europeu", e também a avançar-se na integra-
ção política, na medida em que ela fosse necessária para que a
União Económica e Monetária funcionasse de modo mais eficaz.
Daí resultaria "mais Europa", traduzindo-se isso, desde logo, na
atribuição de mais poderes à União para impor maior disciplina na
Zona Euro, isto é, no interior da União Económica e Monetária.
A União pensou em 201\ em rever os Tratados por forma a
prever e reger essa disciplina. Mas, na ausência de acordo da parte
do Reino Unido e da República Checa nesse sentido, optou-se por
um tratado internacional entre os outros vinte e cinco Estados. Foi
assim que esses Estados assinaram, em 2 de março de 2012, em
Bruxelas, o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governa-
ção na União Económica e Monetária, que passou a ser conhecido
abreviadamente por Tratado Orçamental Europeu.
Este Tratado, portanto, não alterou os Tratados em vigor. Ele
próprio prescreve, no seu artigo 1.0, que tem de ser interpretado e
63
 Introdução
aplicado em conformidade com os Tratados da União. Contudo, ele
prevê, no artigo 16.°, que dentro de cinco anos seja integrado no
Direito da União. Este Tratado decorreu das novas atribuições de
coordenação que o Tratado de Lisboa veio conferir aos Estados no
artigo S.o, n.o 1, pars. 1 e 2, TFUE, e que se encontram pormenori-
0
zadas nos artigos 121.°, 126.° e 136. do mesmo Tratado. O Tratado
Orçamental Europeu entrará em vigor em 1 de janeiro de 2013
desde que doze Estados da Zona Euro o tenham ratificado (artigos
14.°, n.O' 2 e 3).
Esse Tratado veio reforçar a obrigação comum dos Estados de
não porem em perigo a realização dos objetivos da União Econó-
mica e Monetária (S.o considerando do Preâmbulo); e veio consoli-
dar o vetor económico da UEM, promovendo a disciplina
orçamental quanto aos Estados que fazem parte dela, a coordenação
das suas políticas económicas e o melhoramento da governação da
Zona Euro, conciliando esses objetivos com o crescimento sustentá-
vel, o emprego, a competitividade e a coesão social (artigo 1.°). Para
tanto, o Tratado estabelece uma "regra de equilíbrio orçamental",
que se traduz nos novos limites de O,S% do Produto Interno Bruto
para o défice estrutural e de 60% do PIB para a despesa pública dos
Estados (artigo 3.°, n.o 1, b e d). Pelo Tratado, os Estados signatários
obrigam-se a incorporar depressa esses limites na sua ordem interna
I através de "disposições vinculativas, permanentes e, de preferência,
I a nível constitucional", que deverão ser respeitadas pelos orçamen-
I tos nacionais. O cumprimento dessa obrigação será fiscalizado pelo
I: Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), que, para o efeito,
,i
dispõe de um poder sancionatório (considerandos 16.° e 17.° do
preâmbulo e artigos 3.°, n.o 2, e 8.°).
Portugal foi dos primeiros Estados a ratificar esse Tratado".
29 Para a compreensão das muitas questões jurídicas que o Tratado Orça-
mental Europeu coloca veja-se o extenso acórdão do Tribunal Constitucional
federal alemão, que se pronunciou pela sua constitucionalidade, com condições -
Ae. 12-9-2012, Proe. 2 BvR 1390/12 e outros, EuGRZ 2012, pgs. 569 e segs.
64
A História da imegração europeia
IS. Conclusão
Para a evolução do estudo do objeto desta obra é importante
este bosquejo histórico. Ele será aprofundado nas páginas seguintes,
quando tal se mostrar uecessário. O importante, a reter por agora, é
que a criação e a evolução das Comunidades Europeias e, depois,
da União Europeia, tem sido um processo contínuo e gradual, que
formou as suas raízes há muito tempo, particularmente após a
1." Grande Guerra, mas que ganhou os atuais contornos só após a
2.' Grande Guerra, mais concretamente, nos anos SO. De então para
cá o processo de integração europeia andou paulatinamente, por
entre avanços e recuos, sucessos e insucessos, oportunidades apro-
veitadas e oportunidades perdidas. Mas avançou. E a pouto de se
poder dizer que entre as três Comunidades que, com seis Estados-
-membros, na década de SO, pretenderam começar por uma zona de
comércio livre, e a União Europeia, que hoje, com vinte e sete,
quase vinte e oito, Estados-membros, alcançou a fase da União Eco-
nómica e Monetária e avança, ainda que timidamente, na União
Política, vai uma distância enorme.
Mas a integração europeia é um processo que envolve Estados
democráticos. Por isso, o futuro da União (a começar, pelo modelo
de integração política a adotar) será aquele que os povos dos Esta-
dos-membros quiserem. O processo de ratificação do Tratado Cons-
titucional Europeu e, depois, do Tratado de Lisboa, constituiu um
bom exemplo das dificuldades e dos desafios que a integração euro-
peia coloca à vontade dos povos dos Estados. Por sua vez, como se
disse atrás, a crise que, já depois da entrada em vigor do Tratado de
Lisboa, veio a atingir gravemente alguns Estados-membros, suscita
a questão de saber se os Tratados fornecem à União os meios ade-
quados para se ultrapassarem situações iguais a essa. É um debate
que irá continuar nos tempos mais próximos.
65
 PARTE I

A UNIÃO EUROPEIA

Ili
i'
lI!
'I
 CAPÍTULO I

DEFINIÇÃO E CARACTERIZAÇÃO GERAL

DA UNIÃO EUROPEIA

Bibliografia especial: L.-J. CONSTANTINESCO, La nature juridique

des Communautés européennes, Liege, 1980; D. CAPOTORTI et aI., Le
traité d'Union Européenlle, Bruxelas, 1985; J. DE RUYT, L'acte unique
européen, Bruxelas, 1987; H. 1. KUSTERS, Fondements de la CEE, Paris,
1990; Y DOURIAUX, Le traitê Sl/r [,Uniou européenne, Paris, 1992; U.
EVERLlNG, Reflections 011 lhe structure 01 lhe European Uniol!, CMLR
1992, pgs. 1057 e segs.; A. PUAKOS, La nature juridique de l'Unton
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D. VIGNES, Le traité sur f'Uniol1 curopéenne, Bruxelas, 1993; D. CURTIN,
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69
 A União Europeia
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16. As noções de "Comunidade" e de "União"
A definição e a caracterização da União Europeia assentam,
antes de mais, nas noções de Comunidade, de que o processo de inte-
gração europeia se serviu durante décadas, e, depois, de União. Por
isso, o estudo da União Europeia tem de começar pelo enquadramento
juridico-político daqueles dois conceitos.
Não foi por acaso que nos anos 50 se escolheu a designação de
Comunidade para qualificar as três Comunidades que vieram a ser
criadas, mais as duas Comunidades que não chegaram a ver a luz do
dia. Por trás dessa designação havia toda uma carga sociológica, filo-
sófica e jurídica, que é indispensável ter em conta para se compreen-
der o processo da integração europeia. Explicámos tudo isso, de modo
desenvolvido, no nosso manual de Direito Internacional Público30 •
Agora, vamos sintetizar aqui o essencial do que nos interessa.
30 GoNÇALVES PEREIRA/QUADROS, pgs. 32 e segs., com vasta bibliografia citada.
70
Definição e caracterização geral da União Europeia
o conceito de Comunidade, valorizando a ideia de solidarie-
dade e de coesão entre os seus membros, como espelho da prevalên-
cia dos interesses que são comuns a eles sobre os interesses que os
separam, impõe um poder integrado, que seja, simultaneamente, a
expressão das referidas ideias de solidariedade e de coesão e o modo
de afirmação destas, e que se traduza em relações de subordinação
entre a Comunidade e os seus membros, melhor, subordinação dos
Estados-membros da Comunidade em relação a esta.
A noção de Comunidade rompe, portanto, com a noção de
Sociedade Internacional (mal designada vulgarmente por Comuni-
dade Internacional), que, na formulação clássica que lhe deu o
Direito Internacional, assentava em interesses predominantemente
conflituantes entre os Estados, como fruto do individualismo inter-
nacional destes, expresso nas respetivas soberanias absolutas, ou
ilimitadas, ou indivisíveis. Ao Direito Internacional assim conce-
bido, pOltanto, como uma Ordem Jurídica de mera coordenação
horizolltal de soberanias estaduais, opôs o Direito das Comunidades
Europeias, logo quando da criação destas, uma Ordem Jurídica
essencialmente de subordinação dos Estados-membros à Comuni-
de "soberanias subordinadas normativamente"31, sem prejuízo
de não ignorar áreas e instrumentos de mera cooperação entre aque-
entre si, e entre aqueles e a Comunidade. É nesta coexistência,
vrU~Jm Jurídica Comunitária, de subordinação e cooperação, que
reside o motor da integração: ou seja, e como atrás dissemos, a ten-
o dualismo, a bivalência, entre integração e interesta-
dualidade, entre poder integrado e intergovernamentalidade, que
tem raiz federal. Voltaremos a este assunto neste livro".
O conceito de União mantém íntegra toda essa construção e
aprofunda-a de modo a aproximá-la da construção federal. O
mIJd"lo seguido aqui, foi o da União norte-americana ou dos Esta-
dos Unidos da América. Não quer isto dizer que a União Europeia
uma Federação acabada ou, sequer, que ela tenha de alcançar
int,eir:amente a fase federal, não obstante não ter sido nunca abando-
31 Ver a nossa dissertação de doutoramento, atrás citada, pgs. I S8 e segs.
32 Infra, n.o 37.
71
 A União Europeia
nada formalmente a previsão no Plano Schuman, como vimos, da
Federação como objetivo político último do processo de integração.
Mas a noção de União apresenta, em relação ao conceito de Comu-
nidade, a característica de um maior aprofundamento da solida-
riedade e da coesão interna e, por força disso, das relações de subor-
dinação no seio da União.
17. A criação das Comunidades pelo método da integração fun-
cionai
Como já ficou demonstrado na Introdução deste livro, por duas
vezes se tentou no século XX alcançar a integração europeia
segundo o modelo americano, isto é, o modelo federal, que se tradu-
ziria na criação de "Estados Unidos da Europa".
A primeira tentativa nesse sentido foi realizada com o Memo-
rando Briand, do qual já falámos atrás. Como então dissemos, ele
não foi por diante especialmente porque surgiu no início da grande
depressão de 1929-32.
A segunda tentativa traduziu-se na "Mensagem aos Europeus",
aprovada pelos representantes dos movimentos federalistas dos
dezanove Estados que participaram no Congresso de Haia, de 8 a 10
de maio de 1948. Esta tentativa fracassou, porque o Reino Unido,
exatamente para travar a concretização das ideias aprovadas naquele
Congresso, promoveu a criação, em 1949, do Conselho da Europa,
numa base de simples cooperação intergovernamental.
O método da integração global, pensado no Congresso de
Haia, teve, pois, de ceder o lugar ao método da integração funcional.
Ou seja, abandonou-se o projeto de uma imediata integração polí-
tica, que assentaria numa integração do conjunto global da Econo-
mia, para se caminhar para uma integração sectorial, ou seja, por
setores, e moldada por um figurino jurídico de tipo supranacional.
Era uma solução pragmática: a divisão havida após o Congresso de
Haia mostrava que a Europa não estava ainda preparada para se
abalançar diretamente a uma integração global e política.
Foi nesse quadro que o Plano Schuman optou pelo método
funcional, ao propor uma Comunidade só para o Carvão e o Aço. E,
72
Definição e caracterização geral da Ul1iüo Ewvpeia
fracassada a tentativa de retomar o método global, quando do insu-
cesso do projeto de criação da CDE e da ComPE, consolidou-se o
método funcional através da criação, em 1957, de mais duas Comu-
nidades sectoriais, a CEE e a CEEA.
Como atrás já se explicou, a criação da União Europeia pelo
TUE, em 1992, veio trazer alterações ao método funcional na inte-
gração europeia, ao criar a União com um sentido amplo, que
incluía nela as Comunidades Europeias. Dispunha, de facto, o artigo
A, par. 3, do TUE, na sua versão inicial, que "A União funda-se nas
Comunidades Europeias, completadas pelas políticas e formas de
cooperação instituídas pelo presente Tratado". Desta forma, ficavam
definidos os três pilares da União. Todavia, não é correto afirmar-se
que o método funcional tenha sido então definitivamente abando-
nado. De facto, e como já estudámos, as Comunidades continuaram
a ter autonomia e individualidade no seio da União, formando um
seu pilar próprio, o pilar comunitário.
Esta situação sobreviveu aos Tratados de Amesterdão e de
Nice.
o abandono do método da integração funcional
O Tratado de Lisboa alterou significativamente o regime até
então vigente na matéria. É certo que ele não foi tão longe como
pretendera o Tratado Constitucional, onde a União Europeia iria
absorver todas as Comunidades (salvo a CECA, que, como disse-
mos, se extinguira em 2002). Mas, de qualquer modo, pelo Tratado
de Lisboa, a União Europeia viu dissolver-se nela a CE, fazendo
com que o pilar comunitário, traduzido na União, passasse a ser
praticamente o único pilar desta, com a única especialidade que
w.',,,uu na intergovernamentalidade que perdurou parcialmente na
e sem nos esquecermos da subsistência residual da Euratom
pilar comunitário.
Com estas ressalvas, pode-se, por conseguinte, dizer que O
métoclo funcional foi definitivamente abandonado pelo Tratado de
para dar lugar à União Europeia.
73
 A União Europeia
19. Génese e evolnção da União Europeia
Depois da criação das Comunidades e até ao Tratado de Maas-
tricht, foram várias as vezes que em documentos oficiais foi utili-
zada a expressão "União Europeia": concretamente, na Cimeira de
Paris de outubro de 1972; na Declaração de Copenhaga sobre a
Identidade Europeia, de dezembro de 1973"; no já referido Relató-
rio Tindemans sobre a União Europeia, de 1975; na Declaração
sobre a União Europeia, aprovada pelo Conselho Europeu na
Cimeira de Estugarda, de 1983 34 ; no já referido Tratado Spinelli, de
1984; no Ato Único Europeu, de 1985. Em nenhum desses docu-
mentos se propunha a criação da União Europeia como uma enti-
dade que se substituísse às Comunidades, ou sequer, que lhes
acrescentasse qualquer coisa de formalmente autónomo. Neles,
defendia-se apenas um aprofundamento das Comunidades, em ter-
mos tais, que estas alargassem o âmbito das suas atribuições e os
poderes dos seus órgãos. A única exceção ao que acaba de se afirmar
era o Tratado Spinelli (o qual, em bom rigor, seria o primeiro Tra-
tado da União Europeia), que, na realidade, propunha a extinção das
três Comunidades e a sua substituição por uma União Europeia, que,
entre outras características, teria uma política externa própria e pode-
ria ter uma política de defesa comum. Essa União Europeia seria
dotada de uma Constituição própria, que aquele Tratado incluía".
Mesmo o Ato Único Europeu, posterior a esse Tratado, não
viria pretender criar uma União Europeia, limitando-se a afirmar
que "as Comunidades Europeias e a Cooperação Política Europeia
visam contribuir em conjunto para fazer progredir concretamente a
União Europeia" (artigo 1.0, par. I) (itálico nosso).
Isto quer dizer que o nascimento da União Europeia como rea-
lidade diferente das Comunidades (veremos em que medida) só
ocorreu com o Tratado da União Europeia, cujo projeto, como atrás
33 V/leme Rapport général sur l'activité des Communautés européennes,
1973, pgs. 511 e segs.
34 Buli. CE. n." 6/83, ponto 1.6.1.
35 Ver, por todos, CAPOTORTI et aI.
74
Definição e caracterização geral da União Europeia
dissemos, foi aprovado pelo Conselho Europeu, na sua reunião em
Maastricht, de 9 e 10 de Dezembro de 1991.
O Tratado da União Europeia veio a refletir uma série de com-
promissos que estiveram na sua origem, o maior dos quais terá sido
a fusão, como atrás se disse, decidida na Cimeira de Maastricht, num
só projeto de Tratado sobre a União Europeia, de dois projetos de
dois Tratados, que sempre foram negociados separadamente, ainda
que em paralelo, até àquela Cimeira: um projeto de Tratado sobre a
União Económica e Monetária (UEM), prometido já pelo Relatório
Delors, de maio de 1989, e um projeto de Tratado sobre a União
Política (UP). Esses compromissos, tantas vezes divergentes, quando
não antagónicos, entre si, geraram um projeto de Tratado da União
Europeia que ficou eivado de várias incoerências internas, que se
agravaram pela pressa com que o Tratado foi negociado em Maas-
tricht e, depois, redigido em menos de dois meses. Essas incoerên-
cias ficaram a manifestar-se tanto na estrutura do Tratado (um texto
que, na sua versão de 1992, ocupava cento e doze páginas do Jornal
Oficial das Comunidades Europeias, e que incluia, em anexo ao Tra-
tado, mas fazendo parte integrante dele, dezassete Protocolos e trinta
e três Declarações), como na sua redação, inclusive na sua numera-
ção com letras ou números ou, simultaneamente, letras e números,
A União Europeia, tal como foi criada pelo Tratado de Maas-
tricht, representou um denominador comum entre as orientações
preconizadas pelo Relatório Tindemans e pelo Tratado Spinelli.
O Tratado da União Europeia, na redação que lhe deu o Tratado de
Maastricht, qualificava-se a si próprio, como ainda hoje se qualifica,
como "uma nova etapa no processo de criação de uma união cada
vez mais estreita entre os povos da Europa" (atual artigo 1.0, par. 2,
UE). Desse modo, o Tratado não comprometeu o modelo político
em que culminaria essa evolução. Esse modelo ficou em aberto,
sobretudo depois de, na Cimeira de Maastricht, por exigência, espe-
cialmente do Reino Unido, ter sido eliminada a referência à "voca-
ção federal" da União, que se continha no projeto de Tratado sobre
a UP, Isto não prejudicava, obviamente, o facto de, como demons-
trámos atrás, desde o Plano Schuman estar apontado um destino
federal para o processo de integração europeia.
75
 A União Europeia
Note-se, todavia, que o Tratado de Maastricht não transformou
as Comunidades em União, afastando-se aqui do Projeto de Tratado
Spinelli. A União e as Comunidades coexistiam, fundando-se
aquela, desde logo, nestas, e tendo a União, como se verá, persona-
lidade jurídica própria, ainda que para efeitos de se lhe atribuir uma
capacidade jurídica embrionária e de conteúdo muito restrito. O
Tratado da União Europeia não acabou, pois, como se disse, com o
método funcional na integração europeia.
Desta coexistência da União e das Comunidades resultava que
o Tratado da União Europeia era um verdadeiro Tratado de Trata-
dos. Ou seja, ele englobava os Tratados institutivos das Comunida-
des Europeias, com as alterações que neles introduzia, além de algo
mais que de seguida se referirá36 •
O Tratado Constitucional veio pretender dar uma sistematiza-
ção e uma arrumação muito clara, nesta matéria. Para tanto, passava
a haver só um Tratado, que criava uma nova União Europeia. A CE
era diluída na União e a Euratom subsistia residualmente.
O Tratado de Lisboa manteve essa orientação, embora com
uma alteração no plano formal. Dele resultaram dois Tratados e
não só um: o Tratado da União Europeia, que, ao mesmo tempo
que absorveu a CE, veio regular os aspetos intergovernamentais da
Ação Externa da União (conceito novo, que abarca toda a "ação da
União na cena internacional", como diz o artigo 21.°, 0.° 1, UE, e
dentro da qual se integra, como subespécie, a PESC), e o Tratado de
Funcionamento da União Europeia, expressão pouco feliz que veio
designar o antigo Tratado CE, agora adaptado à União. Das antigas
Comunidades manteve-se apenas, e a título meramente residual,
repetimos, a Euratom, regulada no Protocolo n. ° 2 anexo ao Tratado
de Lisboa.
36 Para maiores desenvolvimentos sobre este ponto, veja-se, especialmente,
GRABITZlHILF/NETIESHEIM, anotações ao artigo 1.0 UE, DOURIAUX, EVERLlNG, ISAAC,
pgs. 9 e segs.• e PANEBIANCo/R1SI.
76
Definição e caracterização geral da União Europeia
20. A estrutura da União Europeia. O domínio material do Tra-
tado da União Europeia até à Convenção sobre o Futuro da
Europa
Estudar a estrutura, ou, se se preferir, o conteúdo da União
Europeia significa apreender o ãmbito ou o domínio material
coberto pelo TUE. Acerca dessa matéria, o Tratado UE, já antes do
Tratado de Lisboa, continha um preceito básico. Dispunha, de facto,
o artigo 1.0, n." 3, UE, na versão de Nice: "A União funda-se nas
Comunidades Europeias, completadas pelas políticas e formas de
cooperação instituídas pelo presente Tratado. A União tem por mis-
são organizar de forma coerente e solidária as relações entre os
Estados-membros e entre os respetivos povos".
Com base neste preceito, a União Europeia era assimilada mais
vulgarmente à arquitetura de um templo grego, cuja estrutura apre-
sentaria três pilares.
O TUE começava com um jrontispício, inserido, pensando
sempre na versão da revisão de Nice, no seu Título I, onde se enun-
ciavam as "Disposições comuns" a toda a União Europeia, vista no
seu conjunto. Eram os artigos 1.0 a 7.° do Tratado, que disciplina-
vam a criação da União Europeia, fixavam os seus objetivos, defi-
niam os seus princípios fundamentais e estabeleciam quais eram os
seus órgãos. Digamos que essas disposições comuns eram o arco
que cobria os três pilares.
Seguiam-se, então, os três pilares em que se desdobrava a
União.
O primeiro pilar, que era o pilar central e o mais importante,
era o pilar comunitário, que em 1992 era composto pelas três Comu-
nidades, na sequência da lógica do artigo 1.0, par. 3, UE. Assim, o
artigo 8.° (Título II UE) absorvia o Tratado CE, que conservava
autonontia; o artigo 9.° (Título III UE) incorporava o Tratado CECA
que, também, à data conservava autonomia; por fim, o artigo 10.°
(Título IV UE) acolhia o Tratado CEEA, que, também, mantinha
autonomia.
A lógica deste primeiro pilar inseria-se, como há pouco se
disse, na continuação do método funcional, idealizado pelos funda-
77
 A União Europeia
dores das Comunidades e vazado no Plano Schuman. Ele resultava
da sedimentação dos Tratados institutivos das três Comunidades,
com as alterações que até ao TUE eles haviam sofrido.
Este pilar comunitário era o pilar integrado da União Europeia,
aquele onde, portanto, encontrávamos os traços federais que a
União Europeia progressivamente foi criando, como iremos vendo
ao longo deste livro.
O Tratado de Amesterdão, ao dar nova numeração a todo o
TUE, através, sobretudo, da eliminação dos preceitos caducados ou
abrogados e de preceitos identificados por letras, ou por números e
letras, alterou a numeração originária dos preceitos do Tratado CE,
mas manteve a dos preceitos dos Tratados CECA e CEEA.
O Tratado de Nice não modificou essa estrutura do primeiro
pilar, a não ser pela absorção de algumas matérias que até então
estavam no terceiro pilar.
Entretanto, em 24 de julho de 2002, deixou de existir a CECA.
Isso aconteceu pelo facto de o respetivo Tratado ter cessado a sua
vigência, que o seu artigo 97.° fixava em cincoenta anos desde a
entrada em vigor do Tratado. Por conseguinte, o primeiro pilar da
União Europeia passou a englobar apenas a CE e a CEEA. Ficou,
dessa forma, aberto o caminho - que alguns gostariam de ter percor-
rido mais depressa - para a eventual fusão das duas Comunidades,
através da integração da CEEA na CE. Esse caminho não parecia
difícil, dada a grande semelhança, em matérias essenciais, entre os
respetivos Tratados.
Ao contrário do primeiro pilar, o segundo e o terceiro pilares
da União tinham natureza intergovernamental. Estavam, também
eles, previstos na fórmula geral do artigo 1.°, par. 3, UE".
O segundo pilar encontrava-se regulado nos artigos II.' a 28.°,
na versão de Nice (Título V do TUE): ocupava-se da PoUtica
Externa e de Segurança Comum (PESC).
Este segundo pilar tinha vindo põr termo à "cooperação polí-
tica europeia", que o artigo 30. do AUE acolhera, depois de ela ter
0
nascido à margem dos Tratados, e veio substitui-Ia por uma "política
37 Ver DENZA.
78
Definição e caracterização geral da União Europeia
comum", cujos objetivos e instrumentos de atuação constavam dos
citados preceitos do TUE.
O desenho inicial da PESC, criado pelo Tratado de Maastricht,
foi reforçado pelo Tratado de Amesterdão, em especial, ao incluir
nela a "definição gradual de uma política de defesa comum", que
"poderá conduzir a uma defesa comum" (como se passou a dizer no
artigo 17.°, n.o I, par. I), e ao incluir a UEO na União (artigo 17.°,
n.o I, par. 2), o que implicaria o desaparecimento da UEO, a prazo,
como Organização Internacional autónoma, e a atribuição à União
Europeia de uma "capacidade de atuação autónoma baseada em
forças militares credíveis" (como se afirmava nas conclusões da
Cimeira de Colónia, de junho de 199938). Estavam, assim, criadas as
bases de uma Política Europeia Comum em matéria de Segurança
e de Defesa, com a sigla PECSD".
No que dentro da PESC dizia respeito especificamente à
defesa, a PESC consistia numa recuperação da Comunidade Euro-
peia de Defesa, que, como vimos, não chegou a existir juridica-
mente nos anos 50. Por outro lado, a UEO devia colaborar com a
OTAN, que fora reformada em 1990, por forma a que a defesa
europeia se articulasse e se complementasse com a defesa no quadro
da OTAN (artigo 17.°, n.O I, par. 3, UE, e Declaração anexa ao Tra-
tado de Amesterdão com o n.o 3, ponto 12).
O Tratado de Nice veio alterar o sistema assim delineado, na
medida em que do artigo 17.0 UE desapareceu a integração da UEO
na União Europeia. A Declaração n.o I, anexa àquele Tratado, veio
prometer para 200 I a definição das novas condições de operaciona-
lidade da PESC40 .
Por sua vez, o terceiro pilar estava disciplinado nos artigos
29.' a 42.' (Título VI do TUE) e regulava a Cooperação policial e
3S Anexo III, 0.°5 1 e 5.
39 Veja-se, sobre esta matéria, SIMON, pgs. 51-52.
40 Sobre o alargamento a vinte e sete e a PESe, ver LA SERRE, L'élargissement
à l'Est de l'Union européel1ne: quelles perspetives paul' la PESe?, Études Gau-
tron, pgs. 701 e segs.. Sobre o estado do segundo pilar depois do Tratado de
Nice, ver R. GOSALBO BaNO, Some reflectians 011 the CFSP legal arder, CMLR
2006, pg5. 337 e segs.
79
 A União Europeia
judiciária em matéria penal (CPJMP), que continuava a ser conhe-
cida pela sigla CJAI, que, como atrás dissemos, lhe advinha da
designação que esta forma de cooperação tinha tido no TUE antes
da revisão de Amesterdão, e que era a de Cooperação no domínio
da justiça e dos assuntos internos.
Este pilar havia sido introduzido pelo Tratado de Maastricht no
TUE como uma consequência da criação da liberdade de circulação
e da eliminação de fronteiras internas dentro da União. O preço a
pagar por isso foi o de se antecipar, com o Tratado de Amesterdão,
a criação de um "espaço de liberdade, segurança e justiça" e de um
"espaço judiciário europeu" - ou seja, um espaço em que a liber-
dade de circulação fosse efetiva e, por isso, ficasse garantida, mas,
simultaneamente, não fosse utilizada para fins criminosos. Ou seja,
liberdade de circulação, sim, mas não para o crime.
Por isso, este pilar, logo no início, passou a englobar matérias
tão difíceis e complexas como o asilo, a imigração, os vistos, a luta
contra a criminalidade transfronteiriça, designadamente, o tráfico de
pessoas humanas (especialmente mulheres e crianças), de armas, de
estupefacientes, de obras de arte, o branqueamento de capitais, a
fraude fiscal, etc.
Como se disse, este pilar, tal como o segundo pilar, era de mera
cooperação intergovernamental. Por isso, foi-se concretizando, logo
após o Tratado de Maastricht, por acordos bilaterais ou multilaterais
entre os Estados-membros (que eram puros tratados internacionais),
alguns dos quais deram corpo ao "sistema Schengen", ainda que
este tivesse nascido num primeiro Acordo assinado pelos Estados do
Benelux, pela França e pela Alemanha, em 1985.
O bom funcionamento da cooperação intergovernamental em
algumas matérias deste terceiro pilar levou o Tratado de Amesterdão
a comunitarizar, ou seja, a passar para o primeiro pilar, o domínio
dos vistos, do asilo, da imigração, e de outras políticas relativas à
livre circulação de pessoas, que, por isso, passou a ser disciplinado
no novo Título IV do Tratado CE (artigos 61.° a 69.°, na versão de
Nice). Entre as matérias que passaram para o primeiro pilar figurava
o "Acervo Schengen" (Protocolo n.o 2 anexo ao Tratado de Ames-
terdão).
80
Definição e caracterização geral da União Europeia
As matérias que sobraram do terceiro pilar continuaram no
Título VI do TUE (artigos 29." a 42.°), que, como se disse, passou a
ter a epígrafe mais ambiciosa de "cooperação policial e judiciária
em matéria penal". A nova redação dada a esse Título VI mostrava-
-nos que o Tratado de Amesterdão aprofundou a atuação no quadro
deste pilar e reforçou os respetivos meios e que, nessa linha de
orientação, veio apontar à União a prossecução de um objetivo que,
pela felicidade da fórmula encontrada, como atrás se disse, depressa
se tornou nurn fim emblemático da União:'um "espaço de liberdade,
segurança e justiça" [artigo 29.", par. I, já pré-anunciado no artigo
2.", 4.° travessão, UE, também na redação dada pelo Tratado de
Amesterdão ]4l.
Da aplicação conjugada do novo Título IV CE e do novo Título
VI UE resultou, como já se disse, o lançamento das bases de um
"espaço judiciário europeu"42,
O Tratado de Nice veio reforçar ainda mais este terceiro pilar,
sobretudo através da criação da Eurojust (Unidade Europeia de
Cooperação Judiciária) e do aprofundamento dos meios de coopera-
ção judiciária em matéria penal, tais como eles passaram a ser regu-
lados nos novos artigos 29.°, par. 2, 2.° travessão, e 31.°, UE43.
Sublinhe-se outra vez que, ao optar pela estrutura dos três pila-
res, tal como a descrevemos acima, a União Europeia não repudiou
em definitivo o método funcional, ou funcionalista, de JEAN MON-
NET, que depois inspirou o Plano Schuman e presidiu à criação das
três Comunidades e que, portanto, após o Tratado de Maastricht, só
subsistiria no primeiro pilar. De facto, prosseguindo a orientação já
iniciada no AUE, a União Europeia conciliava o método funcional,
41 Sobre esse "espaço", veja-se o exaustivo estudo de KERCHOVE, in Y
Lejeune (coord.), pgs. 383 e segs.
42 DE GOUITES, Variations SUl' {'espace judiciaire européen, chron. Dalloz
1998, XLI.
43 Especificamente sobre o terceiro pilar, veja-se J. MONTAIN-DoMENACH,
L'Europe de la sécurité intérieure, Paris, 1999, CULLEN/JUND, Criminal Justice
Co-operation in tlle European Uniofl afta Tampere, ed. trilingue, Colónia, 2002,
e KERCHOVEfWEYMBERGH, Sécurité et justice: enjeu de la politique extérieure de
I'Union européenne, Bruxelas, 2003.
81
 A União Europeia
presente no pilar comunitário, de pura integração, com o método de
mera cooperação intergovernamental (que dava corpo aos segundo
e terceiro pilares), tentando conceder-lhes um caráter unitário e coe-
rente, para o que apelava a segunda frase do citado artigo 1.0, par. 3,
UE. Esse caráter unitário resultava da natureza indissociável da
União: esta formava um todo e, em particular, nenhum Estado podia
aderir apenas a uma das suas componentes com exclusão das outras.
A maior expressão do referido caráter unitário residia no quadro
institucional único da União, que constava do artigo 3.° UE.
Nas edições anteriores deste livro subestimámos consciente-
mente o segundo e o terceiro pilares tais como eles constavam do
TUE na versão de Nice, e por diversas razões: o seu já referido
caráter intergovernamental, o que fazia deles mais matéria de
Direito Internacional Público do que de Direito da União; a estrei-
teza material de ambos, o que fazia prever o seu caráter provisório
e a sua progressiva comunitarização, que, particularmente quanto ao
segundo pilar, se tornava urgente, de modo especial para o combate
ao terrorismo global, que já então ameaçava fortemente os Estados
da União Europeia; e a natureza eminentemente didática desta obra,
que, por isso, tinha de fazer opções quanto ao seu âmbito, o que,
obviamente, nos levava a concentrarmo-nos no pilar central, o da
Comunidade Europeia. Todavia, mesmo hoje, o aprofundamento do
estudo histórico dos segundo e terceiro pilares pode ser levado a
cabo através da doutrina pós-Nice, que, aliás, sobre essa matéria
nunca foi vasta44 •
21. A estrutura da União Europeia no Tratado Constitucional
Um dos objetivos da Convenção sobre o Futuro da Europa era
o de dar arrumação e simplificação à União Europeia. Por isso, o
Tratado Constitucional criava só uma União Europeia, que se pre-
44 Além das obras já citadas neste número, ver também GRABITZlHILF/
INETIESHEIM, anotações aos artigos do TUE e do TFUE que estão em causa, e
SCHROEDER, in von Bogdandy (ed.), pgs. 373 e segs. Para uma visão fortemente
crítica quanto à estrutura dos três pilares, ver, sobretudo, CURTIN, pgs. 69 e segs.
82
Definição e caracterização geral da União Europeia
tendia coerente. Para tanto, a nova União Europeia sucedia juridica-
mente à União Europeia que então existia e absorvia as duas
Comunidades que subsistiam (a CE e a Euratom) bem como o
segundo e o terceiro pilares. Esse esforço de simplificação termina-
ria com a entrada em vigor de um só Tratado, o referido Tratado
Constitucional, com Protocolos e Anexos, que faziam parte inte-
grante do Tratado (artigo IV-442.0).
E, de facto, o Tratado Constitucional veio abrogar todos os
Tratados anteriores no seu artigo IV-437.0, com referência no n.o 2,
par. 2, desse artigo a duas únicas exceções. Contudo, por força do
Protocolo n.o 36 anexo àquele Tratado, continuaria em vigor o Tra-
tado CEEA, ainda que com as alterações nele previstas.
Isso significa que o Tratado Constitucional, como se disse,
veio criar uma nova União Europeia (artigo 1_1.°), a qual, por dispo-
sição expressa, sucedia, em termos de "continuidade jurídica", à
anterior União e à anterior Comunidade Europeia, conforme dispu-
nha o seu artigo IV-438.0. Também por este preceito ficava, por-
tanto, salvaguardada a continuação em vigor do Tratado CEEA,
embora nos termos acima referidos. Podemos, portanto, dizer que,
se ressalvarmos a sobrevivência reduzida da CEEA e do respetivo
Tratado, passávamos a ter um só Tratado para uma só União Euro-
peia. Tratava-se, na realidade, da refundação da União Europeia,
porque o Tratado punha praticamente fim ao método funcional na
integração europeia.
Foi objeto de grande polémica, durante a Convenção e depois
dela, a verdadeira natureza desta nova União. Para alguns, ela era
equiparada a um Estado, baseando-se esta corrente, fundamental-
mente, nos seguintes argumentos: o Tratado, na sua epígrafe, afir-
mava que estabelecia uma "Constituição" para a Europa; o Tratado
passava a atribuir "símbolos" à União (artigo 1-8.°) e esses símbolos,
dizia-se, eram estaduais; o Tratado consagrava o primado do Direito
da União sobre o Direito estadual (artigo 1_6.°) e esse primado,
afirmava-se, era de tipo federal; e o Tratado incorporava a Carta dos
Direitos Fundamentais da União (Parte II). Estndaremos mais
adiante a natureza jurídica da União e da sua Ordem Jurídica. Mas
dizemos, desde já, que nenhum dos referidos argumentos procedia.
83
 A União Europeia
o Tratado não afirmava que era uma Constituição, embora alguns
dos seus preceitos pudessem gerar essa confusão (veja-se, logo, o
artigo 1_1. n. o 1). Ao contrário, o Tratado afirmava-se como "Tra-
0
, Tratado de Lisboa gerou dois Tratados: o TUE e o TFUE. Porquê?
tado", embora acrescentasse que "estabelecia" uma Constituição
para a Europa. Aliás, a sua principal característica era a de um tra-
tado internacional: aquele Tratado só entraria em vigor, se, e depois
de ratificado por todos os Estados-membros e segundo as respetivas
Constituições. Além disso, os símbolos não são uma característica
de um Estado. Qualquer pessoa coletiva de Direito público autó-
noma (região autónoma, município, associação ou fundação) cos-
tuma ter ou pode ter os seus próprios símbolos. Depois, o primado
do Direito da União sobre o Direito estadual não é de tipo federal,
como mostraremos neste livro4S • Por fim, a simples inclusão de um
Código de direitos fundamentais num tratado não lhe dá, só por si,
caráter estadual.
Mas, se ainda subsistissem dúvidas, o próprio Tratado Consti-
tucional nunca utilizava, para caracterizar a União, os vocábulos
"Estado", "estadual", "federação" ou ~'federal". Pelo contrário, evi-
tava-os de modo ostensivo quando, no seu artigo 1_1. 0 , n. o I, estabe-
lecia que a União exerceria em "moldes comunitários" (itálico
nosso), e não em moldes estaduais ou federais, as suas atribuições.
22. A estrutura da União Europeia no Tratado de Lisboa
Bibliografia especial: M. CREMONA, The Two (or Three) Treaty
Solution: The New Treaty Strueture o/ the EU, in A. Biondi, P. Eckhout
e S. Ripley (eds.), European Union Law after the Treaty of Lisbon,
Oxford, 2012.
Se é verdade que, como já foi dito, em parte muito significa-
tiva, o Tratado de Lisboa, na sequência do Mandato de junho de
2007, seguiu muito de perto o Tratado Constitucional, não menos
certo é que um dos pontos de divergência entre os dois, residiu exa-
tamente no conceito e no ãmbito da União Europeia.
4~ Infra, n. o 201.
84
Definição e caracterização geral da União Europeia
Como se disse, a Convenção sobre o Futuro da Europa deu
lugar a um só Tratado: o Tratado Constitucional. Enquanto que o
Exatamente pela diferente conceção que o Tratado de Lisboa adotou
quanto à União Europeia.
De facto, enquanto que o Tratado Constitucional criava uma
União Europeia que englobava todos os pilares então existentes - a
Comunidade Europeia, a PESC e a Cooperação Judiciária e Policial
em Matéria Penal (CJPMP), deixando de fora, quase apenas, a Eura-
tom, o Tratado de Lisboa resolveu manter com um regime especial
O antigo segundo pilar, ou seja, a PESC, agora integrada numa nova
realidade, mais ampla, chamada de "Ação externa da União".
É matéria de que se ocupa o Título V do TUE46. Para tanto, o TUE,
na sequência do seu preâmbulo, contém "Disposições comuns" a
toda a União nos primeiros quatro Títulos do Tratado UE, dispondo
a seguir, no Título V, sobre a Ação externa. Esta, como veremos
adiante, no Capítulo sobre as atribuições da União, é disciplinada
pelos Tratados como uma realidade híbrida, dentro da qual a PESC
continua a apresentar uma natureza predominantemente intergover-
namental, como se pode ver pelo Capítulo II do Título V do Tratado
UE.
De seguida, surge-nos, com igual valor jurídico que o TUE
(artigo 1. par. 3, TFUE), o Tratado de Funcionamento da União
0
,
Europeia. Este Tratado não se podia designar de Tratado da Comu-
nidade Europeia, como sucedia antes da revisão de Lisboa, pela ele-
mentar razão de que, por força do artigo 1.0 , par. 3, parte final,
TFUE, a Comunidade Europeia foi extinta pela sua dissolução na
UE. Mas o conteúdo material do TFUE, ainda que obviamente
ampliado e atualizado, corresponde ao do antigo Tratado CE. Por
46 Não é pacífico na doutrina o entendimento acerca do regime da PESC
depois do Tratado de Lisboa: alguns Autores não notam nela qualquer especifici-
dade, outros estão na nossa linha, isto é, referem-se ao seu "regime especial",
outros entendem que a PESC continua a ser um pilar autónomo, ainda que de
modo reduzido, em relação à UE - ver, por todos, JACQUÉ, pg. 17, e CROWE,
pg. 167.
85
 A União Europeia
isso, foi encontrado para ele a designação, convenhamos que algo
bizarra, de Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Este
Tratado ocupa-se do antigo pilar comunitário (como se disse, agora
integrado totalmente na União), do antigo terceiro pilar, agora sob a
epígrafe de "O espaço de liberdade, segurança e justiça" (expressão
criada pelo Tratado de Amesterdão), e que, como atrás sublinhámos,
agora é plenamente integrado no antigo pilar comunitário (Parte III,
Título V), e de alguns aspetos da Ação externa (Parte V, Títulos II a
VII), sem esquecer o regime especial que o TUE dá à PESC, como
atrás se disse47 •
Fora da UE continua também a Euratom com o seu Tratado
próprio, modificado pelo Protocolo n.o 2 anexo ao TFUE, por força
do artigo 4.° do Tratado de Lisboa4'.
À margem da sua estrutura, tal como a definimos, a União
engloba, desde o Tratado de Amesterdão, a cooperação reforçada
entre os Estados-membros que desejem avançar mais rapidamente,
entre si, na integração, acentuando-se dessa forma a integração dife-
renciada entre os Estados. Essa matéria está hoje regulada no Título
IV do Tratado UE e na Parte VI, Título III, TFUE, sob a epígrafe,
no plural, de cooperações reforçadas. Estudá-las-emos adiante. O
Tratado UE engloba também "Disposições finais" (Título VI UE),
que regulam, entre o mais, a personalidade jurídica da União, os
processos de revisão do Tratado, as novas adesões, a abrogação e a
denúncia do Tratado, o regime dos Protocolos e Anexos, a vigência
do Tratado, as línguas oficiais, etc.
47 Quanto ao que se afirma no texto, no que respeita à relação entre a União
e a Ação externa, incluindo a PESC, ver a recente monografia de MARTA JosÉ RAN-
GEL DE MESQUITA, A Actuação Externa da União Europeia depois do Tratado de
Lisboa, Coimbra, 2011.
48 Ver a versão consolidada do Tratado CEEA depois do Tratado de Lisboa
no 10 C 84, de 30-3-20tO.
86
Definição e caracterização geral da União Europeia
23. Os objetivos da União antes do Tratado de Lisboa
Os fins primários ou principais da integração europeia foram
sempre fins políticos, como se apreende pela leitura do Plano Schu-
man e dos preâmbulos dos primeiros Tratados4'.
Esses fins políticos eram, uns, imediatos, outros, mediatos ou
de longo prazo.
Os fins políticos imediatos da integração, quando foi criada a
primeira Comunidade, a CECA, na sequência do Plano Schuman,
eram a prossecução da Paz, pela abolição, como dizia SCHUMAN, da
"oposição secular entre a França e a Alemanha" e pela criação de
imediato de uma "solidariedade de facto" entre os Estados europeus
(acrescentava-se no Plano Schuman: "foi porque a união da Europa
a
não foi antes alcançada que tivemos a guerra", ou seja, a 2. Grande
Guerra).
Mas a integração europeia, logo nos anos 50, elegeu um claro
fim político, que chamaremos de mediato ou de longo prazo: o
Plano Schuman deixou claro que da sua execução resultariam "os
primeiros passos concretos para uma Federação europeia indispen-
sável à preservação da Paz".
Tendo-se optado, no Plano Schuman, como atrás se viu, pelo
método funcional para o início da integração europeia, os seus fins
secundários (secundários, em face dos fins principais acima referi-
dos), mas imediatos, eram fins fundamentalmente económicos - a
criação de um mercado comum -, completados, nos Tratados insti-
tutivos das três Comunidades, pela referência, ainda que embrioná-
ria, a alguns objetivos de índole social: a melhoria das condições de
vida e de emprego e a garantia da estabilidade social.
Com o Tratado de Maastricht o Tratado UE e o Tratado CE
passaram a impor à CE e, numa visão mais ampla, à própria UE,
como veremos, a prossecução, ao lado de fins económicos, de obje-
tivos de natureza social, cultural e política.
49 Ver Comissão Europeia (ed.), Retire et compléler la Déclaration du 9
Mai 1950, Bruxelas, maio de 2000.
87
 A União Europeia
o Tratado UE tem, desde o seu início, vindo a enunciar, numa
fórmula sintética, o objetivo global da União Europeia: a "criação
de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa"
(desde o artigo A, par. 2, UE, na redação de Maastricht, até ao atual
artigo \.0, par. 2, UE, após o Tratado de Lisboa). Este objetivo glo-
bal assinala, ao mesmo tempo, o caráter muito abrangente dos fins
da integração europeia na sua atual fase, isto é, dos fins económicos
aos fins políticos.
Depois, procurando dar arrumação aos objetivos já afirmados
no longo preâmbulo do TUE, e, simultaneamente, tentando concre-
tizar o referido artigo \.0, par. 2, o artigo 2.° do TUE passou a definir
com pormenor os objetivos que cabe à União Europeia prosseguir.
Dispunha ele, na versão de Nice:
Artigo 2.°
A União atribui-se os seguintes objetivos:
- a promoção do progresso económico e social e de um elevado
nível de emprego e a realização de um desenvolvimento equili-
brado e sustentável, nomeadamente mediante a criação de um
espaço sem fronteiras internas, o reforço da coesão económica
e social e o estabelecimento de uma união económica e mone-
tária, que incluirá, a prazo, a adoção de uma moeda única, de
acordo com as disposições do presente Tratado;
a afirmação da sua identidade na cena internacional, nomeada-
mente através da execução de uma política externa e de segu-
rança conwm, que inclua a definição gradual de uma po[{tica
de defesa comum, que poderá conduzir a uma defesa comum,
nos teImos do disposto no artigo 17.°;
o reforço da defesa dos direitos e dos interesses dos nacionais
dos seus Estados-Membros, mediante a instituição de uma
cidadania da União;
a manutenção e o desenvolvimento da União enquanto espaço
de liberdade, de segurança e de justiça, em que seja assegurada
a livre circulação de pessoas, em conjugação com medidas
adequadas em matéria de controlos na fronteira externa, asiJo e
imigração, bem como de prevenção e combate à criminalidade;
a manutenção da integralidade do acervo comunitário e o seu
desenvolvimento, a fim de analisar em que medida pode ser
88
Definição e caracterização geral da União Europeia
necessário rever as políticas e formas de cooperação instituídas
pelo presente Tratado, com o objetivo de garantir a eficácia dos
mecanismos e das Instituições da Comunidade.
(...) (itálicos nossos).
Ou seja, já antes do Tratado de Lisboa, para além da consoli-
dação da União Económica e Monetária, alcançada plenamente em
2002, a União prosseguia fins da maior importância nos domínios
social, cultural e político, designadamente, um espaço de liberdade,
de segurança e de justiça; a salvaguarda dos direitos fundamentais
dos cidadãos dos Estados-membros; a cidadania da União; e uma
política externa e de segurança comum, que poderia conduzir a uma
política comum de defesa.
24. Os objetivos da União depois do Tratado de Lisboa
O Tratado de Lisboa foi ainda mais longe na definição dos
objetivos da União Europeia, tendo sabido condensar os fins que
historicamente a integração europeia se tem vindo a propor prosse-
guir e, simultaneamente, atualizar os objetivos que, na Europa atual
e no mundo moderno, ela pretende alcançar.
Assim, diz o artigo 3.°, n.o I, UE, os três grandes objetivos da
são: a paz, os valores enunciados no altigo 2.° e que o 2.°
COlnS1Clel:an.C1o do preâmbulo qualifica de "valores universais", e o
beln-,"t,," dos povos.
Depois, o mesmo artigo pormenoriza e desdobra esses objeti-
vos nos seguintes fins:
um espaço de liberdade, segurança e justiça, nos termos
explicados no artigo 3.°, n.o 2, e que depois nos vai aparecer
regulado nos artigos 67.° e seguintes UE;
um mercado interno;
o desenvolvimento sustentável da Europa, com os funda-
mentos indicados na 2.' parte do artigo 3.°, n.o 3, inclusive
uma Economia Social de Mercado que tenha como meta o
pleno emprego e o progresso social;
89

A União Europeia
o progresso científico e tecnológico;
o combate à exclusão social e a todas as formas de discrimi-
nação;
a promoção da justiça social e da proteção social;
a igualdade entre homens e mulheres;
a solidariedade entre as gerações;
a proteção dos direitos da criança;
a coesão económica, social e territorial;
a solidariedade entre os Estados-membros;
o respeito e a preservação da diversidade cultural e linguís-
tica entre os povos europeus;
a salvaguarda e o desenvolvimento do património cultural
europeu, o que tem de ser conjugado com a fidelidade
ao património cultural, religioso e humanista da Europa,
do qual emanam os valores referidos no artigo 2.°, e que o
preâmbulo, como vimos, considera ~~valores universais";
- a União Económica e Monetária, cuja moeda é o euro.
Nas suas relações com o resto do mundo, a União prossegue
esses mesmos objetivos (com exceção, obviamente, da UEM) e o
respeito pelo Direito Internacional, a começar pela Carta das Nações
Unidas.
Como se vê, a nova sistematização dada pelo Tratado de Lis-
boa aos objetivos visados pela União Europeia não é diferente ape-
nas no plano formal: ela pretendeu também, e antes de tudo, ampliar
ainda mais os objetivos da União no campo social e cultural. A
União já alcançou a União Económica e Monetária, isto é, está pra-
ticamente concluída a Europa económica. Agora, o TUE pretende
avançar para a Europa cultural, fundada na diversidade cultural dos
povos europeus e respeitadora do seu património cultural, religioso
e humanista, e para a Europa social. Esta última constitui a grande
ambição do TUE e, por isso, é visada de modo especial no artigo 3.°
UE. O TUE pretendeu deixar, no seu texto, demarcado e definido o
modelo social europeu, que, para ele, não se confunde com o
modelo liberal nem com o modelo intervencionista. Por isso, o
artigo 3.°, n.o 3, enuncia com clareza os traços do modelo social
90
Definição e caracterização geral da União Europeia
europeu: uma Economia Social de Mercado altamente competitiva,
que vise alcançar o pleno emprego e o progresso social; um desen-
volvimento sustentável, assente num crescimento económico equi-
librado e na estabilidade de preços; a eliminação da exclusão social
e de todas as formas de discriminação; a justiça e a proteção sociais;
a igualdade entre homens e mulheres; a solidariedade intergeracio-
nal; a proteção dos direitos da criança; a coesão, não só económica
e social (como até então diziam os Tratados), mas também territo-
rial, que reduza a disparidade entre os níveis de desenvolvimento
das diversas regiões do território da União e o atraso das regiões
menos favorecidas (ver artigos 174.° e seguintes TFUE).
No campo político, os Tratados continuam a não se pronunciar
sobre o futuro modelo da União. Mesmo a inócua referência aos
"moldes comunitários" do artigo l-I. ° do Tratado Constitucional não
foi acolhida pelo Tratado de Lisboa. Mantém-se, por isso, sem alte-
ração, a referência à decisão dos Estados-membros de "continuar o
processo de criação de uma União cada vez mais estreita entre os
povos da Europa" (considerando 13 do preâmbulo do TUE), o que,
convenhamos, não os compromete com qualquer fórmula concreta
para o futuro modelo político da União, nomeadamente quanto ao
modelo federal, sem prejuízo, como veremos, de todos os traços
federais que a União já apresenta e que o Tratado de Lisboa refor-
çou. De qualquer forma, com a frase transcrita, a União continua fiel
ao método gradualista, que desde sempre, e por definição, tem sido
co-natural ao processo de integração europeiaso .
25. A relevância dos objetivos da União no plano do Direito
Os objetivos fixados pelo TUE para a União assumem enorme
importância para ela no plano jurídico.
De facto, privilegiando a Ordem Jurídica da União a interpre-
tação teleológica, ou evolutiva, oufinalista, os objetivos assinalados
50 Sobre esta matéria é muito útil o Comentário de PRIOLLAUD/SIRITZKY,
pgs. 34 e segs.
91
 A União Europeia
no TUE ganham grande significado, quer na determinação do sen-
tido a dar às regras contidas nos Tratados e no demais Direito da
União, quer na interpretação das lacunas que este apresente. O Tri-
bunal de Justiça tem usado frequentemente a interpretação teleoló-
gica. E foi nesse quadro que, quanto à CEE (mas devendo-se
entender que o mesmo vale hoje para o conjunto global da União
Europeia), muito cedo ele entendeu que os preceitos dos Tratados
sobre os objetivos que eles fixam têm "natureza constitucional",
constituem "Direito imperativo" e gozam de efeito direto, podendo,
portanto, ser invocados pelos particulares perante os tribunais nacio-
nais. Os primeiros Acórdãos nesse sentido foram os proferidos logo
no início da integração, nos casos Hauts jorneaux e Bonnhoffl.52.
26. Os símbolos da União Europeia
A União Europeia tem, desde o início das Comunidades, os
seus símbolos próprios.
Assim, a União tem uma bandeira, composta por um círculo de
doze estrelas douradas sobre fundo azul.
Depois, a União tem o seu hino próprio. Ele foi extraído da
Ode à Alegria, que constitui um magnífico excerto de uma das mais
belas peças da música clássica, a Nona Sinfonia de Beethoven.
A União tem também o seu dia: o Dia da Europa, que é cele-
brado a 9 de maio, aniversário da Declaração Schuman, ou Plano
Schuman.
A Convenção sobre o Futuro da Europa decidiu incluir no Tra-
tado Constitucional um preceito específico sobre os símbolos: foi o
0
artigo 1_8. Esse preceito acrescentava aos símbolos acima referi-
• sonalità internazionale deU'Unione europea, in R. Adam et aI., Il
dos, mais dois: o lema da União "Unida na diversidade" e o euro
como moeda da União.
Todavia, a mesma corrente que se opôs a que o Tratado Cons-
titucional utilizasse na sua epígrafe a palavra "Constituição", porque
" Acs. 21-6-58, Procs. 8/57 e 13/57, Rec., pgs. 225 e segs. e 263 e segs.
52 Sobre este número, ver, por último, JACQUÉ, pgs. 45 e segs. e LENAERTS/
IVAN NUFFEL, pgs. 106 e segs.
92
Definição e caracterização geral da União Europeia
ela, em seu entender, aproximava a União do modelo estadual, exi-
giu que, pelos mesmos motivos, fosse retirado do texto do Tratado
o artigo sobre os símbolos.
Convenhamos que as razões dessa oposição aos símbolos
não eram minimamente convincentes. Como já atrás dissemos, as
regiões autónomas, os municípios, as instituições científicas, como
as Universidades, para não irmos mais longe, têm, em todos os Esta-
dos-membros da União, a sua bandeira, o seu Dia anual, o seu hino
e o seu lema, e nem por isso alguém as confunde com um Estado.
De qualquer forma, essa con'ente, pelo menos formalmente, triun-
fou. Ou seja, a CIG de 2007 retirou do texto do Tratado o artigo
1'8.°. Todavia, na Declaração n. O 52 anexa ao Tratado de Lisboa,
dezasseis Estados, incluindo Portugal, reconhecem que os símbolos
que constavam do citado preceito do Tratado Constitucional "conti-
nuarão a ser, para eles, os símbolos do vínculo comum dos cidadãos
à. União Europeia e dos laços que os ligam a esta".
27. A personalidade jnrídica da União
Bibliografia especial: G. RESS, 1st die EU einjuristische Person?,
Europa 1995, pgs. 27 e segs.; A. VON BOODANDY e M. NETIESHEIM, Ein
einheitlicher Verband mit eigener Rechfsordnung, EuR 1996, pgs. 25 e
segs.; P. DE NERVIENS, Les relations exterieures, RIDE 1997, pgs. 801 e
segs.; R. A. WESSEL, The 1nternational Legal Status of the EU, ELR
1997, pgs. 109 e segs.; N. NEUWAHL, A Partner with a Troubled
Personality: EU Treaty - Making in Malters of CFSP and lHA after
Amsterdam, ELR 1997, pgs. 177 e segs.; M. DONY (ed.), Relations exté-
rieures de [,UE apres Amsterdam, Bruxelas, 1998; A. TlZZANO, La per-
Trattato di Amsterdam, Milão, 1999, pgs. 123 e segs.; J. CHARPENTIER,
De la personalité juridique de l'Union européenne, Mélanges Peiser,
pgs. 93 e segs.; M. PACHINGER, Die VOlkerrechtspersonlichkeit der euro-
piiische Union, Francoforte, 2003.
Ao contrário do que o Tratado CE fazia com a Comunidade
0
EuroDeia no seu ex-artigo 281. em nenhum preceito o TUE, antes
,
Tratado de Lisboa, reconhecia expressamente personalidade jurí-
93
 A União Europeia
dica à União. Daí, que a doutrina dominante sustentasse que a União
não gozava de personalidade jurídica própria, distinta da das Comu-
nidades.
Nunca fomos dessa opinião. Dos trabalhos preparatórios do
Tratado de Maastricht tínhamos dificuldade em extrair a conclusão
de que, mesmo 110 puro plano político, não se quis atribuir à União
autonomia em relação às Comunidades, isto é, não se havia querido
reconhecer individualidade própria em relação a estas. Só assim se
compreendia que o artigo B, UE, na redação de Maastricht, no seu
2. 0 travessão, tivesse incluído como um dos objetivos da União "a
afirmação da sua identidade na cena internacional", portanto, iden-
tidade da União. Ou seja, a identidade da União não era afirmada
através das Comunidades, designadamente, através da CE, mas era
afirmada pela própria União.
Contudo, colocado o problema no plano jurídico - e é esse que
fundamentalmente interessa ao jurista - entendíamos que do TUE
resultava com clareza, ainda que na ausência de preceito expresso
sobre a matéria, que a União gozava de personalidade jurídica pró-
pna.
Comecemos, mais uma vez, pela interpretação histórica do
Tratado de Amesterdão. O Relatório do Grupo de Reflexão, ou
Grupo Westendorp, deixara escrito, durante os trabalhos preparató-
rios daquele Tratado, que a maioria dos membros daquele Grupo
entendia que a recusa de personalidade jurídica à União seria uma
"fonte de confusão no plano externo e enfraqueceria o seu (da
União) papel no plano interno"53.
Mas o elemento histórico de interpretação só reforçava a inter-
pretação literal do Tratado.
Quando a um ente se reconhece capacidade jurídica de gozo ou
de exercício, ainda que limitada, essa capacidade jurídica tem forço-
samente como pressuposto a suseetibilidade de ele ser titular de
direitos e de obrigações, isto é, tem como pressuposto a sua perso-
nalidade jurídica. A capacidade jurídica pressupõe, portanto, a per-
sonalidade jurídica. Ora, o TUE atribuía à União capacidade jurídica
53 Relatório de 5 de dezembro de 1995, pg. 150.
94
Definição e caracterização geral da União Europeia
própria, pelo menos para celebrar, ela própria, acordos internacio-
nais. Era o que resultava do artígo 24.° UE, na versão de Nice, e do
âmbito material definido nos dois parágrafos desse artigo. Ora, o
reconhecimento dessa capacidade jurídica, desse jus troetu",n,
implicava, só por si, a atribuição de personalidade jurídica própria à
União".
Mas também num outro domínio aparecia-nos confirmada a
personalidade jurídica própria da União. Toda a pessoa coletiva tem
órgãos próprios. Ora, a União tinha órgãos que lhe imputavam a ela,
autonomamente, direitos e deveres próprios, isto é, que atuavam
como órgãos da União e não das Comunidades, exercendo eles,
nesse quadro, a sua competência específica, que o Tratado lhes con-
feria. Era o que decorria, num plano geral, sobretudo, do ex-artigo
3.°, par. I, e do ex-artigo 5.° UE, com a particularidade de este
sublinhar que os órgãos aí indicados atuavam também no
quadro próprio da União e não eram apenas órgãos das Comunida-
des. Mas era o que encontrávamos também no âmbito da PESC,
onde o TUE atribuía expressamente competência a órgãos para
atuarem em nome da União: era o caso do Conselho Europeu e do
Conselho (ver, especialmente, o ex-artigo \3.°, n.o I, e n.o 3, 3.°
travessão, UE), da Presidência da União (ex-artigo 18.°, ex-artigo
J.8, n." I e 2) e do Alto-Representante para a PESC (ex-artigo 18.°,
° 3).
Podia-se, pois, concluir dizendo que a União tinha personali-
jurídica própria".
Acrescente-se que nenhum argumento se podia extrair, contra
esta conclusão, da estrutura da União segundo o modelo do templo
acima referido. A coerência interna de todo o conjunto em
54 Assim, expressamente, RESS, pgs. 28 e segs., e autores aí citados.
55 A favor da personalidade jurídica da União, nessa fase, veja-se RESS,
pgs. 27 e segs., JACQUÉ, pgs. 186 e segs., ISAAC, pgs. 9 e segs., RIDEAU, pgs. 283 e
~egs., SIMON, pgs. 72-73, MANIN, pgs. 89-90, CHARPENTlER, pg. 93, VON BOGDANDY/
fNETIESHmM, pgs. 25 e segs., TIZZANO, sobretudo, pgs. 126 e segs., DE NERVIENS,
801 e segs., WESSEL, pgs. 109 e segs., e PACHINGER. Posição contrária, embora
argumentos nem sempre coincidentes, tinham, por exemplo, NEUWAHL,
pgs. 177 e segs., e GRABITzlHILF/NETT8SHEIM, anotações ao artigo 1.0 UE.
95
 A União Europeia
nada ficava afetada pelo facto de a União ter personalidade jurídica
própria e autónoma em relação a cada uma das Comunidades. Pelo
contrário: essa coerência impunha que a União tivesse a sua perso-
nalidade própria.
O problema ficou resolvido, em definitivo, com o Tratado
de Lisboa, que introduziu no TUE o novo artigo 47.°, que dispõe:
"A União tem personalidade jurídica".
28. A capacidade jurídica da Uuião
Mas cabe logo de seguida perguntar: qual é a capacidade jurí-
dica, de gozo e de exercício, da União?
Essa capacidade encontra-se condicionada por três fatores.
Em primeiro lugar, como acontece com todas as pessoas cole-
tivas, salvo com o Estado enquanto pessoa de Direito Constitucio-
nal, que tem uma capacidade geral, a capacidade jurídica da União
está limitada pelo princípio da especialidade, que o Tratado UE
chama de princípio da atribuição. É o que estabelece hoje, desde
logo, o artigo 5.°, n.o 1, UE. Veremos isto melhor quando estudar-
mos as atribuições da União.
É claro que, dada a vastidão dos objetivos e das atribuições
que o Tratado UE impõe à União, sobretudo após as Comunidades
terem deixado de prosseguir apenas fins económicos, não é fácil
aplicar, na prática, à União o princípio da especialidade. Mas, à
partida, este princípio rege a sua capacidade jurídica. O que signi-
fica que serão inválidos os atos praticados pela União, melhor, pelos
seus órgãos, fora das suas atribuições e para prosseguir objetivos
que não lhe estão confiados (ou que ainda não lhe estão confiados)
pelos Tratados.
Em segundo lugar, a capacidade da Uuião está condicionada
pelo princípio da competência de atribuição dos seus órgãos. Era o
que estipulava o ex-artigo 7.°, n.o 1, par. 2, UE, na versão de Nice,
cujo teor era o seguinte: "Cada Instituição atua nos limites das atri-
buições e competências que lhe são conferidas pelo presente Tra-
tado" (itálicos nossos). E, embora o atual artigo 13.°, n.o 2, L' parte,
96
Definição e caracterização geral da União Europeia
UE, tenha eliminado a referência à competência dos órgãos, pode
entender-se que quis dispor no mesmo sentido do ex-artigo 7.°,
n.o 1, par. 2, UE.
Isto quer dizer que, para além de a União se encontrar limitada
pelo princípio da especialidade das suas atribuições, os seus órgãos
têm de se conter dentro dos limites dos poderes que os Tratados lhes
conferem.
Mas se, pelas duas vias acabadas de referir, a União vê a sua
capacidade demarcada e limitada, o Tratado admite a possibilidade
de ela f~er expandir os poderes dos seus órgãos (não as atribuições
da Umao), para se adaptar essa capacidade àquelas que forem, em
cad~ momento, as necessidades da integração. Há dois meios pelos
quaIs se consegue atingir esse resultado. Primeiro, o artigo 352.°
TFUE, que contém uma cláusula que não consta dos tratados insti-
tutivos das Organizações Internacionais clássicas, e pela qual o
Conselho pode criar novos poderes para os órgãos da União. Depois,
a teona dos poderes implícitos, tal como a conhecemos de outros
ramos do Direito, inclusive do Direito Internacional. Adiante estu-
daremos esses dois meios.
Resta acrescentar que a capacidade jurídica da União é de
Direito interno, o que lhe permite atuar na sua ordem interna e de
Direito Internacional, o que a autoriza a agir na ordem internacional.
29. A uatureza jurídica da Uuião: remissão
Qual é a natureza jurídica da União Europeia?
Pela nossa parte, mantemos a orientação que seguimos nas
duas anteriores edições deste livro. Ela consiste em estudarmos a
natureza jurídica da União a partir da natureza jurídica da sua
Ordem Jurídica. Por isso, remetemos o leitor para o que sobre isso
din~m()s na Parte II, dedicada ao Direito da União".
56 Ver infra, n,OS 162-165.
97
 A União Europeia
30. A integração diferenciada
Bibliografia especial: E. GRABITZ (ed.). Abgestufte lntegration,
Kehl, 1984; P. MANIN e l.-V. LOUIS, Vers une Europe différenciée, possi-
bilités et limites, Bruxelas, 1996; V. CONSTANTINESCO, Les clauses de
"coopération renforcée", RTDE 1997, pgs. 751 e segs.; C.-D.
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velles dispositions du traité d'Amsterdam, RMU 1997, pgs. 53 e segs.;
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rations renforcées au sein de l'Union européenne, RMC 2001, pgs. 11 e
segs.; V. CONSTANTINESCO, Le proeessus décisionnel et I'aecomplissement
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in the European Uniol1, Nova Iorque, 2002; C. GUILLARD, L'intêgration
diftérendée dans ['Union européel1ne, diss .. Tours, 2003.
Há muito tempo, particularmente após o Ato Único Europeu ter
acelerado o passo da integração europeia rumo ao Mercado Interno,
a atingir, como se atingiu, em I de janeiro de 1993, que se começou
a verificar que nem todos os Estados-membros das Comunidades se
encontravam em condições de progredir no processo de integração
de modo igual, isto é, com o mesmo ritmo e em todas as matérias.
Logo nessa altura se sentiu, portanto, a necessidade de se preverem
mecanismos e condições que permitissem a alguns Estados, que esti-
98
Definição e camcterização geral da União Europeia
vessem preparados para o efeito, avançar na integração mais depressa
do que outros, pelo menos em algumas matérias. Retomou-se, por
isso, então, a velha corrente doutrinária da "diferenciação", ou "inte-
gração diferenciada", ou "flexibilidade", ou "geometria variávef',
ou da "Europa a duas, ou a várias velocidades", etc..
Todavia, só com o Tratado de Amesterdão é que essa corrente
ficou consagrada nos Tratados, concretamente, no TUE, e sob a
designação de "cooperação reforçada". O Tratado de Lisboa passou
a falar dela no plural, utilizando a expressão "cooperações reforça-
das". Elas visam permitir, portanto, que, verificadas determinadas
condições, certos Estados avancem mais rapidamente do que outros,
em domínios concretos da integração, sem que para tanto possam
ser impedidos pelos outros Estados. Estamos, por conseguinte,
perante a aceitação formal, pelo TUE, da integração diferenciada,
ou a várias velocidades, ou, se se preferir, da existência de vários
circulos concêntricos de Integração, numa Europa integrada de
geometria variável.
As cooperações reforçadas foram incluídas no TUE por inicia-
tiva da França e da Alemanha, para acudir ao estado que já então
DE atingira o processo de integração, mas, sobretudo, para prevenir o
aprofundamento do desnível entre Estados desenvolvidos e Estados
menos desenvolvidos, que iria ser provocado pelos alargamentos da
ocorridos neste século, principalmente a Estados do Centro e
da Europa. No fundo, as cooperações reforçadas constituem
tentativa - talvez a única possível- de compatibilizar dois obje-
necessários e inevitáveis, mas também, à partida, antagónicos,
ml:egraç:ao europeia: o do aprofundamento e o do alargamento.
Os Tratados sujeitam as cooperações reforçadas a um regime
e a regimes especiais. Vamos estudar um e outros.
a) Regime geral
O regime geral das cooperações reforçadas encontra-se defi-
no Título IV do TUE, composto pelo artigo 20.° UE, e está
de:senlvolvido nos artigos 326.° a 334.° TFUE. Esses preceitos sujei-
99
 A União Europeia
tam as cooperações reforçadas à verificação dos seguintes requisi-
tos: elas não podem abranger as atribuições exclusivas da União e
devem respeitar o regime especial definido para a PESC no artigo
331.0 TFUE (artigos 20.°, n.o 1, par. 1, UE, e 329.° e 331.° TFUE);
elas visam favorecer a realização dos objetivos da União, preservar
os seus interesses e reforçar o processo de integração (artigo 20.°,
n.o 1, par. 2, UE); elas estão abertas a todos os Estados-membros e
a todo o momento (artigos 20.°, n.o 1, par. 2, UE, e 328.°, n.o 1,
TFUE); elas devem ser utilizadas apenas em "último recurso",
quando o Conselho se certificar de que os objetivos por elas visados
não podem ser alcançados, num prazo razoável, pela União no seu
conjunto (artigo 20.°, n.o 2, par. 1, UE); elas devem ser decididas
por, pelo menos, nove Estados-membros, devendo, todavia, ten-
tar-se alargá-las ao maior número possível de Estados (artigos 20.°,
n. o 2, UE, e 328.°, n.o 1, TFUE); elas devem respeitar os Tratados e
o demais Direito da União, inclusive, portanto, o adquirido comuni-
tário (artigo 326.° TFUE); todos os membros do Conselho podem
participar nas deliberações sobre as cooperações reforçadas mas só
os Estados-membros que participem nestas é que têm direito de voto
(artigos 20.°, n.o 3, UE, e 330.° TFUE); os atos aprovados no ãmbito
k
I' de uma cooperação reforçada só vinculam os Estados que nela par-
I~
ticipem (artigo 20.°, n.o 4, UE); as cooperações reforçadas devem
atender às atribuições, aos direitos e aos deveres dos Estados que
nelas não plUticipem, não podendo, todavia, estes impedir que elas
sejam efetivadas (artigo 327.° TFUE); elas não podem pôr em causa
nem o mercado interno, nem a coesão económica, social e territorial
dentro da União, do mesmo modo como não devem conduzir nem a
uma restrição, nem a uma discriminação às trocas entre os Estados-
-membros e não devem causar distorções à concorrência entre eles
(artigo 326.° TFUE).
O procedimento de instituição de uma cooperação reforçada
sujeita ao regime geral encontra-se c1isciplinado nos artigos 329.°,
n.o 1, e 330.°, TFUE. Por aí se vê que esse procedimento segue a
forma de um processo legislativo especial com aprovação do Parla-
mento Europeu. Todavia, por força da chamada cláusula passerelle,
estabelecida no artigo 333.°, n.o 2, TFUE, o Conselho, deliberando
100
Definição e caracteriz.ação geral da União El/ropâa
por unanimidade, formada nos termos do artigo 330.°, pars. 1 e 2, do
mesmo Tratado, pode deliberar que o procedimento a adotar será o
de processo legislativo ordinário.
Diferentemente, o procec1imento para a participação numa
cooperação reforçada já iniciada está regulado no artigo 331.°, n.o 1,
do mesmo Tratado. A participação de um Estado nessas condições
pressupõe a aceitação, da sua parte, dos atos que já tiverem sido
adotados no âmbito da respetiva cooperação reforçada (artigo 328.°,
n.o 1, par. 1,2.' parte, TFUE).
b) Regimes especiais
Para além desse regime geral, os Tratados, como se disse, pre-
veem quatro regimes especiais de cooperação reforçada.
O primeiro regime especial relativo às cooperações reforçadas
apllical-se à PESe. A cooperação reforçada nesta matéria está sujeita
mesmos requisitos substantivos do regime geral, mas encontra
eSIJecifiloidades no que toca ao seu procedimento.
A instituição, ou criação, de uma cooperação reforçada no
domínio da PESC encontra-se sujeita ao procedimento regulado no
329.°, n.o 2, TFUE, e a participação numa cooperação já ins-
nesse domínio rege-se pelo procedimento disciplinado no
331.°, n.o 2, do mesmo Tratado. Curiosamente, o Tratado de
regrediu nesta matéria por confronto com o Tratado de Nice.
facto, enquanto que o artigo 27. o-C UE, na versão de Nice,
COlltentalva-se com a deliberação do Conselho por maioria qualifi-
os preceitos citados do TFUE exigem para o efeito deliberação
Conselho por unanimidade. Esta deve ser calculada à luz do
330.°, par. 2, TFUE. Todavia, por efeito da cláusula passe-
estabelecida pelo artigo 333.°, n.o I, o Conselho pode delibe-
por unanimidade, que a unanimidade exigida nos referidos
329.°, n.o 2, e 331.°, n.o 2, TFUE, para as deliberações do
.C,om;eUlo, é substituída pela maioria qualificada.
O segundo regime especial é o da cooperação estruturada
0<.,en'1laneJ"te. Ela encontra-se prevista no artigo 42.°, n.o 6, UE, e no
101

A União Europeia
Protocolo n. o 10 anexo ao Tratado, relativo à cooperação estrutu-
rada permanente. É o regime da cooperação reforçada que o Tra-
tado de Lisboa criou para o domínio da defesa, no qual até àquele
Tratado não era admitida cooperação reforçada. Essa cooperação
desenvolve-se no âmbito da Política Comum de Segurança e Defesa
(PCSD). O regime da cooperação estruturada permanente tem de ser
visto como um regime de exceção e, por isso, os únicos requisitos
que ele impõe são os seguintes: só podem criar essa cooperação, ou
participar nela, os Estados que reunam os requisitos do referido
artigo 42.°, n.o 6, UE, e do citado Protocolo, independentemente do
seu número; esses Estados têm de assumir os compromissos cons-
tantes dos artigos 1.0 e 2.° do referido Protocolo, deixando, todavia,
os Tratados claro que a PCSD não afeta o caráter específico da
política de segurança e defesa dos Estados-membros (artigo 42.°,
n. o 7, infine, UE, e considerando 4.° do citado Protocolo).
O procedimento da criação de uma cooperação estruturada
permanente, bem como da participação nela, rege-se pelo artigo 46.°
UE. O Conselho delibera aqui por maioria qualificada, após con-
sulta ao Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros
e a Política de Segurança (artigo 46.°, n.o 3, pars. 2 e 3, UE).
O terceiro domínio onde é possível criar-se uma cooperação
reforçada sujeita a regime especial é o das missões no exterior no
domínio da PCSD, referidas no artigo 42.°, n.o 1, UE. O conteúdo e
os objetivos dessas missões encontram-se definidos naquele pre-
ceito bem como no artigo 43.°, n. o 1, UE. O Conselho, respeitado o
0
procedimento dos artigos 43.°, n.o 2 e 44. UE, pode confiar uma
missão desse tipo a um grupo de Estados, independentemente do
número, que reuna as condições do artigo 44.°, n.o 1, UE. A coorde-
nação dessas missões cabe ao Alto Representante, sob a autoridade
do Conselho e do Comité Político e de Segurança, e aos Estados-
-membros (artigos 43.°, n.O 2, e 44.°, n.o 1, UE).
Também é possível aos Estados participarem na Agência Euro·
peia de Defesa - e este é o quarto regime especial em matéria de
cooperações reforçadas. Aquela Agência está prevista no artigo 42.°,
n.O 3, UE. As suas atribuições encontram-se definidas nos artigos
42.0, n. o 3, par. 2, e 45.° do mesmo Tratado, e no artigo 3.° do
102
Definição e caracterização geral da União Europeia
tocolo n.O 10. Ela está aberta aos Estados que nela queiram parti-
cipar, a fim de reforçar as suas capacidades militares, independente-
mente do seu número.
São estes os mais importantes regimes especiais de coopera-
ções reforçadas previstos hoje nos Tratados da União depois do
Tratado de Lisboa".
c) Conclusão
As cooperações reforçadas ou a integração diferenciada apre-
sentam o grande risco da quebra da coesão económica, social e ter-
ritorial entre os Estados-membros. Ora, essa coesão constitui um
dos objetivos fundamentais da integração. O TUE acolhe expressa-
mente, como dissemos, essa preocupação. De facto, e como vimos,
o TUE proíbe as cooperações reforçadas nos casos em que elas
puserem em perigo aquela coesão. Não vai ser fácil haver várias
reforçadas, segundo o regime geral e segundo os regi-
mes especiais, e, ao mesmo tempo, preservar-se um elevado nível de
coesão, sobretudo, se as diversas cooperações reforçadas não englo-
um muito grande número de Estados-membros. Por isso, vai
ser aliciante verificar-se como é que as cooperações reforçadas,
de diluirem a integração, irão "reforçar o processo de integra-
, o que é exigido pelos Tratados, como atrás mostrámos. À
~aI llua, a integração diferenciada não é repelida pela essência da
integr'aç;ão.Há Estados federais que a aceitam e a praticam: para não
mais longe, veja-se o moderno Estado federal alemão, onde,
de vinte anos após a reunificação das antigas duas Alemanhas,
COlltirma a haver uma diferenciação acentuada entre os wnder da
Alemanha Ocidental e os Liinder que pertenceram à antiga
A11~maulla de Leste. Não tendo, todavia, a União Europeia os mes-
mecanismos integradores de uma Federação Uustamente por
não ter atingido esse estádio), ela só deve aceitar as coopera-
57 Ver os Comentários aos Tratados UE e TFUE, mas, especialmente,
pgs. 106-108.
103
 A União Europeia

ções reforçadas, como dissemos, mesmo em "último recurso", como

vimos ser exigido pelo TUE, evitando-se que se institucionalize,
com caráter mais ou menos definitivo, uma União mais estreita, ou
várias Uniões mais estreitas, dentro de urna União mais diluída.
Sobretudo no momento da atual crise económica pode haver a ten-
tação de se caminhar nesse sentido. Nesse caso, as cooperações
reforçadas dificilmente viriam consolidar a integração e poderiam,
ao contrário, transformar-se num irreversível fator de desintegração
CAPíTULO II
da União.
PRINCípIOS CONSTITUCIONAIS E VALORES
DA UNIÃO EUROPEIA

Bibliografia especial: FRITZ MÜNCH, FoderalislIlus, Volkerrecht

und Gemeinchaften, DôV 1962, pgs. 649 e segs.; W. HALLSTEIN, Zu den
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 A União Europeia
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31. Introdução: os princlpIOs constitncionais e valores como
elemento nnclear da Constituição material da União
A União Europeia assenta em alguns princípios fundamentais.
Por isso, chamamos-lhe princípios constitucionais da União. São
princípios estruturantes do conjunto da União e do seu sistema jurí-
dico e por isso se deve entender que integram o património consti-
tucional europeu e fazem parte do núcleo da Constituição material
da União. Como já se disse, se é evidente que a União não tem uma
Constituição formal, não é menos certo que ela possui uma Consti-
tuição material. É verdade que o TI cedo começou a caracterizar os
Tratados institutivos das Comunidades como "Carta Constitucio-
nal" ou "Carta Constitucional de uma Comunidade de Direito"58,
como "Constituição interna da Comunidade" ou "Constituição da
Comunidade"" e que a doutrina cedo passou a encontrar nos Trata-
58 Para começar, as conclusões do Advogado-Geral LAGRANGE no caso
CostalENEL, Ac. TJ 15-7-64, Proc. 6/64, Rec., pgs. 1.141 e segs.; mais tarde, Ac.
23-4-86, Les Verts, Proc. 294/83, CoI., pgs. 1.339 e segs., e Parecer C-1/91,
14-12-91, Espoço Económico Europeu, CoL, pgs. 1-6.079 e segs.
59 Parecer n. O 1176, 26-4-77, FOllds européen d'immobilisation de la navi·
gatioll illtérieure, Rec., pgs. 741 e segs.
107
 A União Europeia
dos a "Constituição económica" das Comunidades 60 quando a inte-
gração europeia se limitava às Comunidades e estas prosseguiam
objetivos meramente económicos.
Mas hoje é demasiado redutor querer ver na Constituição
material da União apenas o "Direito interno" da União 6 1, ou algo de
análogo, por exemplo, com a chamada Constituição material das
Nações Unidas, que se pretende encontrar nos primeiros artigos da
Carta da ONU. A Constituição material da União Europeia vai
muito mais longe: ela cria a União; define os princípios de base e os
valores que a regem, a ela e aos Estados-membros; aponta-lhe os
objetivos; fixa-lhe as atribuições; disciplina as suas relações com os
Estados-membros; dá à União um aparelho orgânico e institucional
para atuar; cria os mecanismos necessários para a interpretação e a
aplicação do Direito da União, isto é, para a efetividade do Direito
da União; regulamenta as fontes formais do Direito da União; salva-
guarda os direitos fundamentais dos cidadãos europeus; estabelece
os meios que vão garantir a legalidade comunitária. Ou seja,
criou-se na União Europeia uma Constituição material que, no plano
substantivo, se aproxima da Constituição estadual e que toma como
referência o modelo político estadual6'. O Tratado de Lisboa, na
sequência do Tratado Constitucional (artigo 1_2.° e Parte II), alargou
de modo significativo o conteúdo e o âmbito dessa Constituição
material através da inclusão nela dos "valores da União" (artigo 2.°
UE), alguns dos quais são qualificados pelo segundo considerando
60 Ver, especialmente, SCHERER.
61 Sobre o conceito, criado na Escola de Viena por ALFRED VERDROSS, de
"Direito interno das Organizações Internacionais", veja-se a nossa já citada disser-
tação de doutoramento, sobretudo, pgs. 171 e segs., e bibl. aí cit., e confronte-se
também a sua pg. 185.
62 Dentro das obras gerais mais atuais, veja-se esta matéria desenvolvida, na
doutrina francesa, por lAcQuÉ, pgs. 95 e segs.; na doutrina alemã, por HÃBERLE, na
sua obra básica de Filosofia Política e do Direito, Europaische Verfassungslehre,
5.a ed., Baden-Baden, 2008, e VON BOGDANDY; na doutrina britânica, por GRAíNE DE
BURCA, The Constitutional Limits ofEU Action, Oxford, 2000; e, em Portugal, por
CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7. u ed., Coimbra,
2003, pgs. 824 e segs. e 1139, e "Brancosos" e interconstitucionalidade, Coimbra,
2006, pgs. 199 e segs. Cfr. também ANA MARTINS, pgs. 125 e segs.
108
Princípios constitucionais e valores da UI/ião Europeia
do preâmbulo do TUE de "valores universais", e da Carta dos Direi-
tos Fundamentais da União Europeia, que está anexa ao Tratado de
Lisboa e que, por força de disposição expressa do TUE (o artigo 6. 0
,
n. ° I), faz parte integrante deste Tratado.
Por conseguinte, os princípios que vamos de seguida estudar
ocupam um lugar central na Constituição material da União: eles
são princípios que, por serem fundamentais do ponto de vista axio-
lógico, dão corpo, no plano da Filosofia Política e do Direito, às
opções básicas da União e aos valores que ela escolheu para rege-
rem a sua existência e a sua atividade63 • Em suma, opções e valores
que compõem a identidade da União, ainda melhor dito, a identi-
dade constitucional da União 64 .
Por isso, esses princípios constitucionais dão corpo ao que
podemos designar de ius cogens europeu, ou ius cogens da União.
Ou então, podemos dizer que eles fazem parte da ordem pública da
União, por analogia com o conceito de ordem pública internacional,
que HERMANN MOSLER introduziu no Direito Internacional". Eles
ocupam o lugar cimeiro entre as fontes do Direito da União, e cons-
tituem, portanto, autênticos limites materiais à revisão dos Tratados
da União. Como ius cogens, pode entender-se que a sua violação
pelos tratados gera a nulidade destes, por força do artigo 53. 0 da
Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados'6.
Note-se que a importância desses princípios fundamentais em
nada fica diminuída pelo facto de alguns deles serem princípios
gerais de Direito e de, como tais, nós os irmos reencontrar mais
tarde como fonte, e fonte importante, do Direito da União - é o caso,
por exemplo, dos princípios da proporcionalidade e da não-discrimi-
nação. Estamos nesse caso perante princípios gerais de Direito que
6J Assim, por todos, lAcQuÉ, loe. cit., e CERUTIJ, pgs. 5 e segs.
64 Sobre o conceito de identidade constitucional da União ver, nos Mélan-
ges P. Manin, Paris, 2012, os artigos de NABLI, CONSTANTINESCO e LEVADE; e o nosso
trabalho L'identité cOl1stitutionnelle de l'Union et les valeurs comnUlnes.
65 The /nternational Society as a Legal Community, RCADI 1974-IV,
pgs. 1 e segs. Ver também a nossa dissertação de doutoramento, pgs. 358-359
e 399.
M Veja-se sobre a matéria BLECKMANN, pg. 45.
109
 A União Europeia
o Direito da União ergue a mais do que isso, porque os adota como
Direito fundamental da União·'.
Os princípios constitucionais que aqui vamos estudar não
podem ser vistos apenas como produto de uma abstração normati-
vista. Como logo de seguida veremos, e já demonstrámos nas duas
edições anteriores deste livro, ainda antes do Tratado de Lisboa, eles
não são apenas princípios, são verdadeiros valores, no mais pro-
fundo sentido filosófico da palavra. Por serem inerentes às caracte-
rísticas essenciais e específicas da Ordem Jurídica da União, eles
presidem à existência e à atividade da União. Como tal, compõem,
na feliz expressão de BLANCHARD68 , o "património constitucional
comum" da União e dos Estados-membros.
Já nas edições anteriores deste livro nós sublinhávamos a inci-
dibilidade no moderno Direito da União entre princípios constitucio-
nais e valores. O Tratado de Lisboa, na esteira do Tratado Consti-
tucional, ergueu alguns daqueles princípios à categoria autónoma de
valores e elencou-os, como tais, no artigo 2. 0 UE. Essa autonomiza-
ção teve apenas a intenção de sublinhar a maior importância, no
plano ontológico, de alguns dos princípios constitucionais mas não
significa que eles não devam continuar a ser vistos como princípios
constitucionais, ou seja, como princípios integrados no cerne da
Constituição material da União. De qualquer modo, mesmo assim, o
percurso dos valores no Direito da União foi diferente do dos demais
princípios constitucionais, como vamos de seguida demonstrar.
32. Idem: em especial, os valores da União
Bibliografia especial: INSTITUTO EUROPEU DA FACULDADE DE DIREITO
DE LISBOA, BRITISH COUNClL, GOETHE-INSTITUT LISSABON e INSTITUT
FRANCO-PORTUGAIS, Uma Constituição para a Europa, Lisboa, 2004,
67 Sobre a matéria deste Capítulo, ver, das obras gerais, especialmente,
SIMON, pgs. 83 e segs., e bibl. aí cit., JACQUÉ, pgs. 50 e segs., BORCHARDT, pgs. 35
e segs. e 56 e segs., e, com uma grande amplitude, VON BOGDANDY (ed.), pgs. 149
e segs. e TRlDIMAS.
68 Pgs. 111 e segs.
110
Princípios constitucionais e valores da União Europeia
Actas do Colóquio Internacional de Lisboa, organizado em conjunto por
aquelas quatro entidades em maio de 2003, obra coordenada por Paulo
de Pitta e Cunha e Fausto de Quadros, com prefácio de António de
Sousa Franco, em especial as comunicações de V. CONSTANTINESCO,
Valeurs et contellu de la Constitutiol1 européenne, pgs. 161 e segs., e F.
DE QUADROS, O conteúdo e os valores da Constituição Europeia, pgs.
189 e segs.; G. CAVALLAR, Die europiiische U11io11 - von der Utopie zur
Friedens- und Wertegemeinschajt, Viena, 2006; F. CERUITI (ed.), The
search for a European identity; values, policies and legitimac.v of the
European Union, Londres, 2008; M. DELMAS-MARTY, Vers une commlf~
naufé de valeurs?, Paris, 2011; F. DE QUADROS, L'identité constitlltiOI1-
nelle de [,Union européenne et les valeurs commUlles, in L. Potvin-Solís
(ed.), Valeurs communes dans l'Union européenne, no prelo.
Vejamos, para começar, como nasceu esta conceção dos valo-
res no Direito da União até os Tratados, pela revisão de Lisboa, lhes
concederem guarida de modo expresso.
O conceito de "valores comuns" da União tem uma história
muito rica.
Já as Comunidades Europeias se afirmavam como subordina-
das a determinados valores comuns aos Estados-membros embora
os Tratados não se referissem a eles.
O primeiro documento oficial sobre essa matéria foi a Decla-
ração sobre a Identidade Europeia, aprovada pela Cimeira de Cope-
nhaga, de 14 de dezembro de 197369 • Nessa Declaração, os então
nove Estados-membros reconheciam a necessidade de as Comuni-
dades afirmarem a sua identidade própria, que lhes permitisse
exprimirem-se melhor nas suas relações com outros Estados do
mundo, bem como quanto às suas responsabilidades nas grandes
questões mundiais. Essa identidade englobava o reconhecimento de
uma herança comum dos Estados-membros; o reforço da sua coesão
perante o resto do mundo; a salvaguarda dos valores de ordem jurí-
dica, política e moral aos quais eles estavam ligados; a preservação
da rica diversidade das suas culturas nacionais, a afirmação de uma
o
6'l Bull. des Communautés européennes, dezembro de 1973, fi. 12, pgs.
127-130.
111
 A União Europeia
mesma conceção de vida, fundada na vontade de construir uma
sociedade imaginada para estar ao serviço da Pessoa Humana; o
respeito pelos princípios da democracia representativa, da salva-
guarda dos Direitos do Homem, do primado da lei, da justiça social
como fim último, e não como mero meio, do progresso económico.
A Declaração de 1973 inspirava-se no Estatuto do Conselho da
Europa, de 1949, portanto, um quarto de século anterior àquela.
Esse Estatuto afirmava que os Estados-membros se encontravam
"indissoluvelmente vinculados aos valores morais e espirituais que
constituem o património comum dos respetivos povos e que para ele
eram, desde logo, os princípios da liberdade individual, da liberdade
política e do primado do Direito, sobre os quais se funda toda ~
ri verdadeira Democracia" (itálicos nossos). Note-se que estes pnncI-
I pios foram recordados, com todo o vigor, pelo Conselho da Euro~a,
quando ele teve que decidir, a partir da década de 90, sobre a admIs-
são como seus membros dos antigos Estados comunistas da Europa
Central e do Leste, após a sua democratização.
O TUE, aprovado pelo Tratado de Maastricht, veio retomar a
referência aos "valores comuns" da União como objetivo a prosse-
guir pela PESC (artigo J.l, n." 2, 1." travessão). O Tratado de Ames-
terdão manteve essa posição (artigo 11.", n." 1, 1." travessão). Além
disso, aquele Tratado veio erguer a "valor comum" da União, a
função que passaram a exercer os serviços de interesse económico
geral (artigo 16.° CE). O Tratado de Nice não trouxe qualquer modI-
ficação ao referido artigo 11.°, n.o 1, 1.0 travessão, UE.
Todavia, a referência aos valores seria extremamente refor-
çada pelo Anteprojeto da "Constituição da União Europeia", apre-
sentado pela Comissão Europeia à Convenção sobre o Futuro da
Europa e conhecido por Documento Penélope 70 , quando ele definia
a União como uma "Comunidade de valores" (artigo 1.0, n.o 1),
incluindo nesses valores "valores espirituais e morais" (artigo 1.0,
n.o 2).
O Tratado Constitucional, na sua redação final, era menos
ambicioso do que o Anteprojeto da Comissão. Na sequência dos
'" Doe. de 4-12-2002.
112
Princípios constitucionais e valores da União Europeia
dois primeiros considerandos do seu preâmbulo, esse Tratado afir-
mava, no seu artigo 1_1.°, n.o 2, a existência de "valores" da União,
elencava, no artigo 1_2.°, os "valores da União", que, dizia, são
"comuns aos Estados-membros", e impunha à União o objectivo de
promover "os seus valores" (artigo 1_3.°, n."' 1 e 4). Não aparecia
nele, todavia, a proclamação formal da União como uma "Comuni-
dade de valores", como pretendera a Comissão.
O conteúdo do referido artigo 1_2." do Tratado Constitucional
foi assimilado, no essencial, pelo artigo 2.° do Tratado UE após O
Tratado de Lisboa.
Os valores aí definidos são os seguintes: o respeito pela digni-
dade da pessoa humana (por influência manifesta da Lei Fundamen-
tal de Bona, artigo 1.0), a democracia, a liberdade, a igualdade, o
Estado de Direito, o respeito pelos Direitos do Homem, inclusive
pelos direitos de pessoas pertencentes a minorias. Para o Tratado,
esses valores têm de ser comuns a todos os Estados-membros, numa
sociedade caracterizada pelo pluralismo, pela não-discriminação,
pela tolerância, pela justiça, pela solidariedade e pela igualdade
entre homens e mulheres (o que tem de ser interpretado como novos
valores que se adicionam aos valores definidos na primeira parte do
preceito). Sublinhe-se que a circunstância de esses valores serem
assumidos, de modo expresso, não apenas como valores da União,
mas também como valores "comuns aos Estados-membros", assume
uma enonne relevância. Isso quer dizer que, independentemente d'a
União como uma pessoa jurídica autónoma, os Estados-membros se
comprometem a respeitar esses valores na sua ordem interna e nas
suas relações entre si e com a União.
Note-se que, se o artigo 2.° ganha importância pelo facto de
enunciar os valores que o Tratado quis impor à União, o 2.° consi-
derando do preâmbulo do Tratado tem uma ambição ainda maior,
que decorre do seu teor: ele obriga os Estados a "inspirarem-se" no
"património cultural, religioso e humanista da Europa, de que ema-
nam os valores universais que são os direitos invioláveis e indecli-
náveis da Pessoa Humana, bem como a liberdade, a democracia, a
igualdade e O Estado de Direito" (itálicos nossos). Com esta reda-
ção, o preâmbulo do Tratado é muito mais ambicioso e abrangente
113
 A União Europeia
do que o artigo 2.°, particularmente quando, com fidelidade objetiva
à História da Europa, reconhece que esta tem um património comum
de índole cultural, religioso e humanista, que a União deve respeitar
e ao qual ela tem de ser fiel. Neste aspeto, o Tratado UE inspira-se
no 2.' considerando do preâmbulo da Carta dos Direitos Fundamen-
tais da União.
Mesmo assim, há que enfatizar que, nesta matéria, tanto o Tra-
tado Constitucional como o Tratado de Lisboa ficaram aquém do
desejado pelos trabalhos preparatórios da Convenção sobre o Futuro
da Europa. De facto, como há pouco mostrámos, o Anteprojeto do
Tratado Constitucional apresentado pela Comissão qualificava
expressamente a União Europeia como uma "Comunidade de valo-
res", e de "valores espirituais e morais"71.
33. Idem: a relevância jurídica dos valores da União
A enunciação dos valores referidos no artigo 2.° não é mera-
mente programática: eles obrigam a União, como, logo a seguir,
estabelece o artigo 3.', n.o I, UE. A sua violação grave e persistente,
ou o mero risco manifesto da sua violação grave, por um Estado-
-membro, pode acarretar para ele a aplicação das sanções previstas
no artigo 7.°, n." 1 e 2, UE. Particular destaque concede o Tratado
UE, de modo enfático, à sujeição da ação da União na cena interna-
cional aos valores referidos (artigos 3.', n.o 5,21.', n.o 2, ai. a, e 32.',
par. 1, UE).
A inclusão em preceito expresso dos Tratados da referência aos
valores da União, particularmente a imputação desses valores ao seu
património cultural, religioso e humanista, tem uma importância
muito grande. Ela significa que os Tratados concebem a União
como uma entidade não asséptica e neutra no plano ideológico,
mas, pelo contrário, como um produto histórico do património cul-
tural, religioso e humanista da Europa, materializado nos valores
71 Sobre a "Comunidade de valores", veja-se na doutrina, por todos,
MAS-MARTY.
114
Princípios constitucionais e valores da União Europeia
enunciados no considerando n.O 2 do preâmbulo e no artigo 2.° do
Tratado UE".
Quanto à força jurídica dos valores da União há duas observa-
ções a fazer.
A primeira é a de que temos quanto a isso que atender ao que
dispõe, de modo expresso, o Tratado UE, no seu artigo 3.°, n.o 1, já
citado. De facto, aquele preceito impõe à União, como um dos seus
primeiros e principais objetivos, a promoção dos valores da União.
Isto quer dizer que estes constituem "parte da substância intrínseca"
da União73 • Ou, dito talvez de forma mais expressiva, e como já
escrevemos noutro local", os valores da União fazem parte da "iden-
tidade constitucional" desta e, como tais, integram-se na Constituição
material da União. Ou seja, os valores da União impõem-se a esta
Direito imperativo. Fazem, portanto, parte do Direito impera-
tivo da União, melhor, do ius cogens da União. Veremos adiante
ml:!h()r o que isto significa. Haverá, por ora, apenas que sublinhar
entendidos dessa forma, os valores transmitem ao Direito e à
Pollítiloa da União a conceção de que os Tratados impõem uma União
fUlld"da na superioridade e no primado dos valores e, concretamente,
O""l;O'" a subordinação da Economia àqueles valores".
A segunda observação é a de que, ao inscreverem no Tratado
os valores são "comuns aos Estados-membros", os Estados
sig;natários do Tratado de Lisboa comprometeram-se a conformar a
Ordem Jurídica interna, bem como a sua prática política, com
esses valores 76.
72 Veja-se esta questão mais desenvolvidamente, por exemplo, em
ct'RlO'LL,.UDf~lI'ITl(ZY, pgs. 26 e segs. Aí encontra o leitor, de modo particular, as
vicilSsil'ud,,, por que passou o processo de revisão do Tratado de Nice no que toca
reconhecimento do património religioso da Europa.
73 PIRIS, pg. 72. Note-se que o Autor, na sua qualidade de Diretor do Serviço
do Conselho, acompanhou de perto todo o processo que culminou com a
< ',lahora,;ão do Tratado de Lisboa.
74 L'identité constifufionnelle de l' Union, cit.
75 Ver QUADROS, Conteúdo e valores, cit., pgs. 190-191.
76 Ver a referência aos "valores" da União Europeia, com esta amplitude,
DEL- ...• "",10'0," nos livros, já referidos, de BLANCHARD, sobretudo pgs. 65 e segs. e 111 e
e TRID1MAS, pgs. 14 e segs.
115
 A União Europeia
34. Sequência
Vamos, pois, estudar em conjunto os princípios constitucionais
da União Europeia, incluindo aqueles que o Tratado UE, no seu
artigo 2.°, qualifica de valores.
35. A) O princípio da integração
o primeiro e o mais importante princípio constitucional da
União Europeia é, sem dúvida, o princípio da integração.
Como logo no início deste livro explicámos", em termos clás-
sicos a fórmula e o modelo de integração estavam reservados apenas
ao Estado. A União Europeia obrigou a repensar esta conceção.
De facto, enquanto que o Direito Internacional clássico visa
apenas coordenar horizontalmente as soberanias dos Estados como
expressão que elas são do individualismo internacional em que
aquele Direito ainda em grande parte se funda e que faz dele um
Direito fragmentário, a União Europeia e a sua Ordem Jurídica têm
por objetivo primordial fomentar a criação de interesses comuns
entre os Estados e, depois, valorizá-los e ampliá-los. Por isso, à
visão societária do Direito Internacional opõe a União Europeia
uma conceção comunitária das relações entre os Estados e entre eles
e os indivíduos, isto é, ela visa criar entre estes uma margem tão
ampla quanto possível de solidariedade, que impõe a criação de um
poder integrado, de relações verticais de subordinação entre esse
poder, por um lado, e os Estados e os seus sujeitos internos, por
outro, e de um Direito comum.
Assim entendido, o princípio da integração constitui um prin-
cípio constitucional da integração europeia desde o seu início. De
facto, em 25 de julho de 1950, ao desenvolver perante a Assembleia
Nacional francesa, em nome do Governo, o Plano que apresentara
em 9 de maio desse ano, SCHUMAN resumia desta forma a sua pro-
posta nesta matéria: "O essencial da nossa proposta é a de criar,
7i Supra, n.o 3.
116
Principias constitucionais e valores da União Europeia
acima das soberanias nacionais, uma autoridade supranacional,
uma autoridade comum aos países participantes, uma autoridade
que seja a expressão da solidariedade entre esses países e em cujas
mãos eles levam a cabo uma fusão parcial das suas soberanias
nacionais" (itálicos nossos)78.
Foi, pois, para explicar esse fenómeno que cedo nasceu no
léxico jurídico da integração europeia a palavra "supranacionali-
dade". E a doutrina depressa começou a teorizar essa supranaciona-
lidade como a "ordem das soberanias subordinadas normativamente"
(itálico nosso)79 ou como "a suscetibilidade de imposição do poder
público comunitário contra o poder estadual" (itálicos nossos)80.
Nós aderimos, em 1984, a essa corrente, chamando, a este
fenómeno de subordinação, "superioridade hierárquica do poder
snpranacional sobre o poder estadual"81-82.
O princípio da integração encontra-se presente, obviamente,
em todo o TUE: para começar, na sua epígrafe, depois, no vocábulo
"União", inserido nos considerandos 1.0 e 15. 0 do seu preâmbulo e
no artigo 1.0, par. I, e, depois, no artigo 1.0, par. 2, quando este assi-
nala como finalidade do Tratado "uma união cada vez mais estreita
entre os povos da Europa".
Uma das manifestações mais importantes do princípio da inte-
gração reside no princípio da solidariedade, que, pela sua importân-
cia, estudaremos separadamente.
Logo a seguir, e com igual importância, surgem-nos, como
expressões do princípio da integração, sobretudo enquanto gerador
78 Ioumal Officiel de la République Française, Débats Parlementaires,
Assemblée Nationale, premiere sessioll legislative, sessão de 1950, pgs. 5.943.
79 HÉRAUD, L'inter-étatique, le supranational et Jeféderal, APD 1961, pgs.
179 e segs.
80 H. P. IrsEN, pgs. 66 e segs., especialmente pg. 68.
81 Nossa dissertação de doutoramento, pgs. 158 e segs., e bibl. aí selecio-
nada.
82 Sobre a construção dogmática do princípio da integração na integração
europeia, ver as obras fundamentais de ALDER, de IpsEN e de PESCATORE, Le droit
l'illtégration. Hoje, veja-se, especialmente, SIMON, pgs. 83 e segs., e, como
ponte entre o Direito e a Ciência Política, a obra de M. W1ND, Sovereignty and
European Integration, Houndmills, 2001.
117
 A União Europeia
de relações de subordinação entre a União e os Estados-membros,
os princípios da efetividade, ou da plena eficácia, do Direito da
União, e o princípio da sua uniformidade, concretamente, na sua
interpretação e na sua aplicação. Estes dois princípios constituem
dois alicerces essenciais de todo o sistema jurídico da União".
O princípio da efetividade postula que o Direito da União seja
aplicado de modo eficaz pela União e pelos Estados-membros, com
respeito pelas suas características próprias. Tendo estado sempre
claro no acervo dos princípios fundamentais do Direito da União tal
como a jurisprudência da União o interpretava, ele encontra, depois
do Tratado de Lisboa, expressão escrita nos Tratados, mais concre-
tamente, no artigo 291.°, n.O 1, TFUE. O princípio da uniformidade,
por sua vez, impõe que a Ordem Jurídica da União seja interpretada
e aplicada de modo uniforme no espaço da União e, concretamente,
na ordem interna de todos os Estados-membros. Todavia, esta uni-
formidade é relativizada pelo próprio Direito da União, quer através
do princípio da subsidiariedade, quer através do modo como aquele
Direito disciplina o seu Direito derivado. Estudaremos isso na altura
próprIa.
36. B) O prinCIpIO do respeito pela identidade nacional dos
Estados-membros
O segundo princípio constitucional da União consiste no
princípio do respeito pela identidade nacional dos Estados-mem-
0
bros. Ele foi integrado no texto dos Tratados através do artigo 6. ,
0
n. o 3, UE, após a revisão de Amesterdão. Hoje figura no artigo 4. ,
n. 0 2, UE.
Este princípio tem estado presente na integração europeia
desde o seu início. Já JEAN MüNNET afirmara, numa frase que ficou
célebre, que "a Europa não se fará sem os Estados e muito menos
83 Assim, de modo especial, STRuys/FLYNN, in Marc Verdussen (dir.), pgs.
239 e segs., e FINES, L'applicatioll uniforme du droit communautaire dans lajuris~
prudence de la COllr de Justice des Communalltés européennes, Études Gautron,
2004, pgs. 333 e segs.
118
Principios constituciollais e valores da União Europeia
contra os Estados". Este princípio queria dizer então, como quer
dizer hoje, que no processo evolutivo da integração será preservada
e respeitada a identidade própria de cada Estado. É por isso que ele
tem de ser estudado logo a seguir ao princípio da integração.
O que significa respeito pela "identidade nacional" dos Esta-
dos-membros? Na redação dada ao artigo 4.°, n. o 2, UE, pelo Tratado
de Lisboa, significa respeito pelas estruturas políticas e constitucio-
nais fundamentais de cada Estado, incluindo no que diz respeito à
autonomia local e regional, e pelas funções essenciais do Estado,
nomeadamente as que se destinam a garantir a sua integridade
territorial, a manter a ordem pública e a salvaguardar a segurança
nacional.
Ou seja, e visto tudo isto com mais pormenor, a identidade
nacional significa identidade política, jurídica (incluindo a identi-
dade constitucional) e cultural.
A identidade política quer dizer que os Estados-membros con-
servam a sua individualidade no plano político, ainda que com a sua
soberania progressivamente limitada por efeito do gradualismo da
integração. O respeito da parte da União pela identidade nacional
dos Estados-membros impõe, designadamente: que ela respeite a
Kompetenz-Kompetenz ("competência das competências") de cada
Estado-membro, isto é, o direito de cada um deles definir a sua orga-
nização política e administrativa interna, inclusivamente, a nível
local e regional, salvo quando o contrário for imposto pelas neces-
sidades da própria integração; que ela respeite, e que os Estados-
-membros se respeitem entre si, as fronteiras políticas dos Estados,
portanto, a sua integridade territorial; e que, sempre sem prejuízo
das obrigações assumidas pelos Estados-membros no quadro da
integração, a União observe o direito (e ü dever) dos Estados de
garantirem a sua segurança interna, a sua defesa externa e de adap-
tarem as suas relações externas aos seus interesses específicos.
Nesse aspeto merece realce o facto de o Tratado de Lisboa, no refe-
rido artigo 4.°, no seu n.o 2, ter vindo conferir aos Estados a respon-
sabilidade exclusiva da manutenção da sua segurança nacional.
No plano jurídico, o respeito pela identidade nacional dos
Estados exige que a União preserve a "especificidade" dos Direitos
119
 A União Europeia
nacionais dos Estados-membros. Esta orientação é muito cara à
jurisprudência do Tribunal Constitucional Federal alemão, que a
desenvolveu nos casos Solange I", Solange 11" e Maastricht'6.".
Mais recentemente, no caso Lisboa'8, em que se discutia a confor-
midade do Tratado de Lisboa com a Lei Fundamental de Bona,
aqnele Tribunal foi mais longe e elaborou densamente o conceito de
identidade constitucional nacional dos Estados no seio da União
Europeia, aplicando esse conceito à Alemanha. Essa identidade
abrange, além dos princípios específicos da ordem constitucional
alemã, referidos no artigo 23.°, n.o I, da Lei Fundamental de Bona,
e que aquele artigo manda preservar quando autoriza que a Alema-
nha participe na União Europeia, também os princípios da Demo-
cracia e do Estado de Direito e direitos sociais.
Conjugado com o princípio da subsidiariedade, que adiante
estudaremos, tudo isto quer dizer que a harmonização das Ordens
Jurídicas nacionais com o Direito da União Europeia, imposta
pelo princípio da integração, deve, em toda a medida do possível,
respeitar o caráter específico e peculiar dos sistemas jurídicos nacio-
nais.
Por sua vez, a preservação da identidade cultural exige que a
União respeite a língua, a História (inclusive, as tradições) e a cul-
tura de cada Estado-membro, inclusive as suas religiões e as suas
minorias, como se encontra, aliás, estipulado, de modo expresso, no
6.° considerando do preâmbulo do TUE e no artigo 2.° do mesmo
Tratado.
A obrigação de a União respeitar a identidade nacional dos
Estados não dispensa estes - pelo contrário, reforça-o, no quadro da
integração - do encargo de preservarem e defenderem a sua própria
identidade nacional. Não podem aí contar com a União para suprir
84 Despacho de 29-5·74, BVerfGE 37, pgs. 271 e segs.
"' Despacho de 22-10-86, BVerfGE 73, pgs. 339 e segs., ou, em tradução
francesa, RTDE 1987, pgs. 545 e segs.
86 Ac. 12-10-93, BVerfGE 89, pgs. 155 e segs.
81 Cfr. o nosso estudo O princípio da subsidiariedade, pgs. 40-41.
.. Ac. 30-6·2009, BVerfGE 123, pgs. 267 e segs.
120
Princfpios constitucionais e valores da União Europeia
insuficiências ou omissões próprias nem podem responsabilizar esta
por erros e omissões só a si imputáveis 89 •
37. Continuação: relação entre os princípios da integração e do
respeito pela identidade nacional dos Estados
Os princípios da integração e do respeito pela identidade
nal:ional dos Estados não se excluem. Pelo contrário: completam-se.
O motor da integração europeia reside, exatamente, na cons-
"tensão dialética" entre a integração e a interestadualidade,
para utilizarmos uma expressão que vimos usando desde 198490
Hoje, JACQUÉ" refere-se, de modo muito feliz, ao "dinamismo
comunitário", para exprimir essa relação entre a "integração" e a
Esta tensão dialética entre a integração e a interestadualidade,
entre integração e soberania, esta visão dualista ou bivalência do
prclce~;so de integração, caracteriza o método federal. E ela foi aco-
pelos autores dos Tratados exatamente para corroborarem a
voca\:ão federal das Comunidades, que ficara anunciada logo no
Schuman, como vimos. De facto, tanto o federalismo norte-
-am,erit;an'J,que inspirou O Tratado CECA, de 1951 (quando o fede-
'''I.I>11IU alemão, moldado pela Lei Fundamental de Bona, de 1949,
não tivera tempo para dar provas), como o federalismo ale-
que inspirou o Tratado CEE e CEEA, de 1957 (quando já
provado que o modelo federal desenhado pela referida Lei
FUind[lmt:ntal de 1949 era equilibrado e estava a contribuir para a
recuperação económica e social da Alemanha depois das
de'vas,ta\:ões da Guerra), encontram-se estruturados segundo o refe-
dualismo, desde logo no exercício do poder legislativo. De
89 Sobre a matéria deste número, ver BADURA, A "identidade nacional" dos
110 Constituição da Europa, in Uma Constituição para a Europa,
Colóq,uiolnternacional de Lisboa de 2003, cit., pgs. 71 e segs.
90 Ver a nossa dissertação de doutoramento, cit., sobretudo, pgs. 251 e segs.
e segs.
91 Pgs. 20 e segs.
121
 A União Europeia
facto, o poder legislativo federal está entregue, num caso e noutro,
a duas câmaras: nos Estados Unidos, à Câmara dos Representantes,
que representa a integração, o interesse integrado da União, porque
é eleita por sufrágio direto e universal dos cidadãos da União, e ao
Senado, que representa os Estados federados, porque é composto
por delegados destes; na Alemanha, ao Bundestag, que representa a
Federação, porque emana do sufrágio direto e universal dos cida-
dãos da Federação, e ao Bundesrat, que representa os Estados fede-
rados (Liinder), porque é composto por mandatários destes. Isto
significa que, através da chamada lei de participação, que constitui
um traço característico das federações, os Estados-membros da
federação (pelos menos nos dois sistemas federais referidos, que
têm servido de modelo, hoje, mais o alemão do que o norte-ameri-
cano, à integração europeia) participam no exercício do poder legis-
lativo federal e, dessa forma, participam ativamente no dinamismo
do exercício do poder político da União ou da Federação".
De harmonia com essa construção da bivalência cumulam-se
no sistema jurídico da União, como veremos ao longo deste livro,
situações de integração e de interestadualidade, ou, dito doutra
forma, de subordinação e de cooperação. É o caso da convivência
do regulamento, ato de subordinação, com a diretiva, ato de coope-
ração; é o caso das relações entre os tribunais da União e os tribu-
nais nacionais, relações essas que, tendo laivos de subordinação,
são, essencialmente, relações de cooperação; é o caso da subsidia-
riedade nas relações entre os Estados-membros e a União.
O erro de não se compreender esta coexistência entre a integra-
ção e a identidade nacional está na base da divisão, no mundo da
Política e de alguma Doutrina Jurídica, entre "comunitaristas" e
"constitucionalistas" ou "internacionalistas" (ontem) ou entre "fede-
ralistas" e "soberanistas" (hoje). Trata-se de uma oposição sem
sentido.
92 Veja-se esta matéria desenvolvida na nossa referida dissertação de douto-
ramento, pgs. 121 e segs. e 324 e segs., com apoio em bibliografia muito expres-
siva, inclusive da doutrina inicial do Direito da União Europeia. Na doutrina
moderna, ver LENAERTS/vAN NUFFEL, pgs. 59 e segs.
122
Princípios constitucionais e valores da União Europeia
Os "soberanistas" não podem ignorar que, mesmo no Direito
Internacional, a soberania dos Estados já não é absoluta e indivisí-
vel. A evolução do Direito Internacional após a 2: Grande Guerra e,
especialmente, nas últimas duas décadas, prova-o à saciedade. Ou
seja, o individualismo dos Estados, expresso na respetiva soberania,
não ignora, no moderno Direito Internacional, áreas progressiva-
mente vastas de solidariedade e de integração93 •
Por seu lado, os "federalistas" não podem esquecer-se de que
uma das características marcantes do federalismo alemão, que,
como se disse, tem vindo a servir progressivamente de principal
modelo para a integração europeia, é, exatamente, a tensão dialética
entre a integração, por um lado, e a individualidade e especificidade
de cada um dos Liinder, por outro. É essa a tensão que faz progredir
a integração, com o reforço suplementar da construção do federa-
lismo cooperativo, típica do federalismo alemão". Ou seja, o fede-
ralismo constrói-se pela potenciação, no todo federal, da especifi-
cidade e da identidade própria de cada Estado federado.
Por isso, se e quando a União Europeia se integrar num modelo
político de tipo federal (o que só é prenunciado, mas ainda não se
encontra concretizado), a construção jurídico-política do federa-
lismo não imporá uma incompatibilidade entre os princípios da
integração e do respeito pela identidade de cada Estado-membro.
Pelo contrário: os Tratados já deixaram ressalvada esta identidade,
como mostrámos.
A necessidade, imposta pelos Tratados, de, no processo da
integração europeia, se conciliarem a integração e a identidade
nacional dá cobertura à diversidade entre os Estados e ao caráter
relativo da uniformidade do Direito da União Europeia.
93 Ver, outra vez, a nossa dissertação de doutoramento, sobretudo pgs. 385-
-403.
94 Veja-se sobre isso o nosso O prindpio da subsidiariedade, pg. 79, e bibl.
aí cito
123
 A União Europeia
38. C) O princIpIo do respeito pela diversidade cultural dos
povos enropeus
Este princípio, em parte, concretiza e desenvolve o princípio
anterior, embora, há que o sublinhar, o princípio de que agora nos
ocupamos se refira aos "'povos europeus" e já não, como o anterior,
aos Estados-membros. Tem, por isso, um valor acrescido em rela-
ção ao princípio do respeito pela identidade nacional dos Estados-
-membros.
Este princípio tem de ser extraído da parte final do 6. ° conside-
rando do preâmbulo do TUE, do artigo 3.°, n. o 3, par. 4, daquele
Tratado, do seu novo artigo 2. na medida em que manda preservar
0
• Ou seja, a União Europeia não poderá forçar a sua unicidade;
os direitos das pessoas pertencentes a minorias, e do artigo 13.°,
TFUE, quando impõe o respeito pelos costumes dos Estados-mem-
bros, nomeadamente em matéria de ritos religiosos, tradições cultu-
rais e património regional. Ele quer dizer que a União Europeia não
se fará sobre a unicidade cultural dos diversos povos europeus, mas,
ao contrário, sobre o seu pluralismo. Isto é, a União respeitará a
especificidade das culturas dos seus povos e, portanto, a sua diver-
sidade. E ao falar-se, neste caso, em "povos" e não em Estados,
quere-se dizer que a União Europeia pretende preservar a cultura
própria, não apenas dos Estados, como também dos outros grupos,
como é o caso, por exemplo, agora expressamente referido nos Tra-
tados, como se disse, das minorias e das pessoas integradas em
minorias. E tudo isto manda o Tratado UE que se faça num espírito
de pluralismo, de tolerância, de justiça, de solidariedade e de igual-
dade, designadamente, entre homens e mulheres (artigo 2.°, infine,
UE), e sem prejuízo da salvaguarda e do desenvolvimento do patri-
mónio cultural europeu visto em conjunto (citado artigo 3.°, n.o 3,
par. 4, infine). Ou seja, e numa palavra, a União Europeia não será
só de Estados, mas de Estados e de povos.
Não foi por acaso que este princípio foi integrado no TUE e
aprofundado agora pelo Tratado de Lisboa. Para além da sua relevân-
cia para o princípio da subsidiariedade, como se verá adiante, quis-se
tranquilizar os novos Estados aderentes e os candidatos à adesão à
União Europeia. De facto, até 2004 a União e as Comunidades tive-
124
Prin.cípios constitucionais e valores da União Europeia
ram, como membros, Estados que, uns mais do que outros, entronca-
vam a sua civilização e a sua cultura no humanismo greco-latino. Ao
contrário, alguns dos Estados que aderiram em 2004 e 2007, e os
atuais candidatos à adesão, têm raízes culturais que, sendo muito
antigas, são também muito diferentes, ou, pelo menos, albergam no
seu território minorias muito marcadas do ponto de vista étnico. É o
caso, por exemplo, da República Checa, da Polónia, da Hungria, da
Roménia, de Chipre, da Croácia, da Sérvia, mas, sobretudo, da Tur-
quia. Ora, o TUE quis, simultaneamente, assegurar a esses Estados o
respeito pela sua especificidade histórica e cultural e reconhecer às
suas minorias o direito a preservarem a sua diversidade.
ao contrário, progredirá, enriquecer-se-á e valorizar-se-á na sua
diversidade e no seu pluralismo", num diálogo entre culturas", até
porque, como atrás demonstrámos, por força do novo artigo 2. o UE,
terá que o fazer no quadro de recíproca tolerância, de justiça e de
solidariedade. É bom recordá-lo, num momento em que em certas
zonas da Europa têm nascido, esperemos que provisoriamente, ines-
perados problemas com minorias, embora não nos caiba julgar aqui
das causas e dos responsáveis por esses problemas.
Importante corolário deste princípio encontramo-lo no artigo
6.°, n.o 3, UE, que prescreve o respeito pela União dos direitos fun-
damentais "tal como resultam das tradições constitucionais comuns
aos Estados-membros, (...)"".
39. D) O princípio da preservação do património cultural, reli-
gioso e humanista da Europa
Na sequência do princípio anteriormente referido o Tratado
UE passou, com o Tratado de Lisboa, a estipular que os Estados-
95 Sobre este ponto, ver lAcQuÉ, pgs. 89 e segs.
96 Sobre o diálogo intercultural, ver a obra dirigida por SlDJANSKI e SAINT-
-OUEN.
91 Veja-se o contributo dado em Portugal a estas questões pela obra editada
por M. MANUELA TAVARES R1BETRO.
125
 A União Europeia
-membros se "inspiram" no "património cultural, religioso e huma-
nista da Europa", do qual, aliás, "emanaram os valores universais",
que são alguns dos valores que se encontram elencados no artigo 2.".,
UE. É o que dispõe o 2.° considerando do preâmbulo do Tratado UE..
Esse trecho deve ser entendido como a expressão da vontade dos
autores dos Tratados de que a União e os Estados preservem e res-
peitem aquele património ..
Este princípio quer dizer que a União e os Estados-membro!,'
não renegam a sua História nem os valores que presidiram ao seo
passado nos dOITÚnios cultural, religioso e humanista. Por isso,- os
valores enunciados no artigo 2.° UE devem ser interpretados em
sintonia com aquilo que constitui esse património e a existência e a
atuação da União devem evoluir com respeito por esse património.
40. E) o princípio do respeito pela dignidade da pessoa humana!:.
. ~ . si, constituem, simultaneamente, a razão de ser e a característica
A União deve respeitar a dignidade humana ou, talvez melhor'
dito, a dignidade da pessoa humana. Di-lo, hoje, de modo expresso,;;'.
o artigo 2.° UE ao erguer aquele respeito a valor da União, na esteira.!:
do considerando 2.° do preâmbulo do Tratado.
Como dissemos atrás, os autores dos Tratados foram buscar,':
este valor à Lei Fundamental de Bona, mais concretamente, ao seq"\
artigo 1.0, que serviu de fonte a diversas outras Constituições esta-·,
duais, como, por exemplo, à Constituição Portuguesa (artigo \.0).
A dignidade da pessoa humana, embora tenha estado sempre:
presente no sistema de proteção dos direitos fundamentais da União'i
desde o início da integração, passa agora, portanto, por força da letra!;;
dos Tratados, a condicionar toda a integração e a pré-determinar 0;(
conteúdo de toda a Ordem Jurídica da União, desde logo, os pró-~.
prios Tratados. De facto, com ela quere-se significar que, no pro-\
cesso de integração, a Pessoa Humana está antes e acima de tudo','D
inclusive antes da Economia, do Mercado. Como ensina KANT, a1i
pessoa ~'não tem preço", tem "dignidade"98. E, assim entendida, nwq
98 GrundJegr/l1g zur Metaphysik der Sitten, 7. n ed., Hamburgo, 1994, pg. 58.<;,,
.,',
126
Princípios constitucionais e valores da União Europeia
União a dignidade acompanha a Pessoa Humana ao longo de toda a
sua existência.
J; • Toda a construção do sistema de proteção dos direitos funda-
p;smentais na União Europeia decorre também deste valor, embora não
':;0. esgote. Veremos isso daqui a pouco. Aliás, e como se disse, é
!:'correto afirmar-se que na proteção dos direitos fundamentais na
lXjUnião esteve sempre presente, ainda que implicitamente, a ideia do
;iJJrimado da dignidade da Pessoa Humana.
o princípio da solidariedade
Como atrás se disse, este princípio constitui um corolário do
rincípio da integração. Esses dois princípios, conjugados entre si,
lllpem com as conceções clássicas do Direito Internacional (como
monstrámos atrás, a propósito do princípio da integração) e, só
terminante da União e do seu sistema jurídico".
O TUE refere-se à solidariedade, desde logo, no 6.° conside-
do, 1." parte, do preãmbulo, no artigo 2.°, 2." parte, no âmbito dos
," alares da União, no artigo 3.°, n.o 3, par. 2, sob a forma, nova no
'qii-eito da União, da "solidariedade entre as gerações", no mesmo
~ilI'tigo 3.°, n." 3, par. 3, como solidariedade entre Estados, e n." 5,
'9?1ll0 solidariedade entre povos. Encontramos várias concretizações
';aY~lsas desses preceitos gerais ao longo do Tratado, como, por
;e~~mplo, na matéria da PESC, no artigo 24.°, n.o 2 (na fórmula mais
:j'ebuscada de "solidariedade política mútua entre os Estados-mem-
:prqs", com itálico nosso), e, de um modo geral, sempre que se apela
';;::Fa"a"coesão económica, social e territorial" (maxime, artigo 3.°,
,:';~(3, par. 3, UE, onde ela é erigida a um dos objetivos da União).
~,"
'~'~:Y) o
99 Para além das ops. cits. supra, no fi. 35, veja-se, de modo especial, Soli-
,?jJ~lta{als Veljassungspdnzip der Europiiischen Unioll, in VON BOGDANDy/KADEL-
»~c~;pgs. 42 e segs., CALLlESS, pgs. 167 e segs., e ZULEEG, Wl1at ho/ds a Nation
ibQ~ther? Cohesion and Democracy in the United Stafes of America and tn the
':,~~opeall Union,AJCL 1997, pgs. S05 e segs.
127
 A União Europeia
A solidariedade na União (entenda-se: solidariedade entre os
Estados e entre estes e a União) quer dizer que existe um interesse
comum, um interesse geral, um interesse comunitário, cuja prosse-
cução constitui o primeiro objetivo da União. Ou seja, esse interesse
comum, visto como interesse global da União, não se confunde com
a soma dos interesses particulares dos Estados-membros e deve
prevalecer sobre esses interesses particulares. A criação das Comu-
nidades e, depois, da União significou, da parte dos Estados, a acei-
tação desse "contrato social", segundo o qual o interesse da União,
se sobrepõe aos interesses específicos dos Estados, sendo os sacrifí- .~
cios concretos, impostos a estes, compensados pelas vantagens que .
daí advêm ao interesse de todos.
A jurisprudência da União já afirmou várias vezes este princí-
pio e por diversas formas: ou simplesmente invocando a existência
de um "interesse comum", que transcende os interesses próprios dos l,
Estados-membros lOo ; ou reconhecendo que incumbe aos Estados
"tomar plenamente em conta o interesse comunitário", o que supõe
eles absterem-se de toda a medida "contrária ao interesse comum"
ou ao "interesse global da Comunidade" (o que estabelece uma)'
conexão entre o princípio da solidariedade e os princípios da boa-fé--
e da lealdade comunitária)lol.102; ou definindo, de modo expresso,
que "o facto de um Estado romper unilateralmente, conforme a'
concepção que ele adota do seu interesse nacional, o equilíbrio entre',
as vantagens e os encargos decorrentes da sua pertença à ComunV-,
dade põe em causa a igualdade dos Estados-membros perante o
Direito da União Europeia" (... ) e que "o desrespeito pelos deveres"
de solidariedade aceites pelos Estados-membros pelo facto da suai
<'
100 Ac. TI 10-5-60, Compagnie des hauts forneaux et fonderies de Givors;§
Proes. 27 a 29/58, Ree. 1960, pgs. 503 e segs.
'" Aes. TJ 24-2-87, De!ifil, Proe. 310/85, CoI., pgs. 901 e segs.; e 20-9-90,.'
Comissão c. Alemanha, Proe. C-5/89, CoI., pgs. 1-3.437 e segs.
102 Sobre o conceito de "interesse comum" ou "interesse geral" da Umão'
Europeia, veja-se a excelente dissertação de KAUFF-GAZIN,
128
Princípios constitucionais e valores da União Europeia
adesão às Comunidades afeta as bases essenciais da Ordem Jurídica
Comunitária"lo,.
G) O princípio da lealdade na União
Este princípio sempre constou dos Tratados. Hoje encon-
tramo-lo no artigo 4.°, n.o 3, par. 1, UE, sob o rótulo, criado pelo
. d~ LIsboa, de princípio da "cooperação leal". Ele consagra
obngaçao de lealdade, ou fidelidade, ou boa-fé, na União (a
, análoga à que vigora nos Estados federais
"Bundestreue") 104. Este princípio está intimamente ligado,
se dIsse, ao anterior.
O princípio da lealdade na União assume uma importância
na definição das relações entre a União e os Estados-membros.
impõe uma obrigação negativa e uma dupla obrigação positiva.
A obrigação negativa exprime-se pelo artigo 4.°, n.o 3, par. 3,
parte, UE, quando este proíbe que os Estados-membros "adotem
medida suscetível de pôr em perigo" a realização dos obje-
do Tratado (itálico nosso).
A dupla obrigação positiva desdobra-se numa obrigação de
res',[ta'do (obrigação para os Estados de "tomar todas as medidas
ou específicas adequadas para garantir a execução das obri-
decorrentes dos Tratados ou resultantes dos atos das institui-
da União" - artigo 4.°, n.o 3, par. 2, UE) e numa obrigação de
ío"'""" (os Estados "facilitam" à União o "cumprimento da sua mis-
- o mesmo artigo 4.°, n.o 3, par. 3, 1.' parte, UE). Neste último
e como nos demonstra um dos grandes pioneiros da doutrina
l.J1reH.U da União, IpsEN, num pensamento que continua sempre
o princípio da lealdade na União aproxima-se, muito concre-
103 Ac. TJ 7-2-73, Comissão c. Itália, Proc. 39172, Rec., pgs. 101 e segs.
antes deste, o Ac. TJ 10-12-69, Comissão c. França, Procs. 6 e 11169,
pgs. 523 e segs.
104 Ver a articulação entre a Gemeinschajtstreue e a Bundestreue, antes de
nos grandes clássicos da União, e, logo para começar, em H. P. IpsEN,
217.
129
 A União Europeia
tamente, do princípio, ainda que não escrito, provindo do Direito
Constitucional alemão, do comportamento amigo da Federação
("bundesfreundliches Verfahren") 105
O Direito derivado e acordos concluídos entre Estados-mem-
bros têm vindo a pormenorizar a exigência do respeito por este
princípio em diversas matérias concretas, como, por exemplo, na
luta contra a fraude e na proteção dos interesses financeiros da
União 106•
O TJ tem sido muito exigente no respeito por este princípio,
sobretudo sob a forma do dever dos Estados-membros de prestarem
à Comissão informações por esta solicitadas ou que eles devam
prestar-lhe espontaneamente de modo a que a Comissão possa fisca-
.
lizar o cumpnmento pelos Estad os d as suas ob' -107Nte
ngaçoes . o -se,
todavia, que este dever é dispensado por preceitos expressos dos
Tratados, de entre os quais se destaca o artigo 346.° TFUE.
O Tratado de Nice, na Declaração a ele anexa com o n. ° 3 e
relativa ao então artigo 10.° CE, hoje, art. 4.°, n.o 3, par. 1, UE,
extraía do princípio da lealdade um "dever de cooperação leal", que
estendia às relações entre os próprios órgãos comunitários, e que
podia levar à celebração de "acordos interinstitu~ionais" entre o
Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão. E matéria à qual
voltaremos quando estudarmos aqueles acordos entre as fontes do
Direito da União lO'.
lOS Ver H. P. 1pSEN, pgs. 217 e segs., e bibL aí cit. Esse princípio foi acolhido
pelo Ac. TJ 14-11-88, Comissão c. Grécia, Proc. 68/88, JDI 1990, pgs. 453 e segs.,
com anotação de V. CONSTANTlNESCO.
106 Veja-se SlMON, pgs. 97-98 e 106 e segs.
lO? Por todos, Aes. 22-3-94, Comissão c. Espanha, Pree. C-375/92, Cal.,
pgs. 1-923 e segs., e 24-3-94, Comissão c. Reino Unido, Prac. C-40/92, Cal., pgs.
1-989 e segs. Ver, sobre esta matéria, J. T. LANG, The development by the Court of
Justice ofthe duties of cooperation of national authorities and Community institll-
tions lInder Article 10 EC, FIU 2007-2008, pgs. 1483 e segs.
lOS Sobre este princípio hoje, ver R. LANCEIRO, O Tratado de Lisboa e o
prindpio da cooperação leal, O Direito 2010, págs. 283 e segs.
130
Princípios constitucionais e valores da União Europeia
43. H) O princípio do gradualismo
Este princípio assume duas vertentes.
Por um lado, ele quer dizer que o processo de integração euro-
peia deve ser paulatino e progressivo, ou seja, não deve saltar sobre
fases, o que poderia pôr em risco todo o processo da integração;
mas, por outro lado, ele pretende significar também que a integração
não deve parar ou não se deve interromper. Ou seja, ela é, por defi-
nição, um processo dinãmico e evolutivo. O gradualismo na integra-
ção europeia ficou logo definido na Declaração de Schuman, de
1950, quando ele afirmou, como vimos na Introdução deste livro,
que "A Europa não se fará de uma só vez, mas através de realizações
concretas, que criarão, antes de mais, uma solidariedade de facto".
Esta ideia foi glosada desde então pela doutrina. E, de várias expres-
sões célebres que esta utilizou ao longo dos tempos para, de forma
sintética, exprimir essa mesma realidade, escolhemos a seguinte, de
um dos primeiros nomes da doutrina do Direito da União Europeia,
L.-I. CONSTANTINESCO: "A integração europeia não é um ser mas um
fazer-se; ela não é uma situação acabada, mas um processo; ela não
é um resultado, mas a ação que deve conduzir a um resultado"'09. E
tem de se dizer que esta regra tem vindo a ser observada, ainda que
com alguns pequenos desvios à pureza dos conceitos.
Assim, seguiram-se sucessivamente a zona de comércio livre,
a união aduaneira e o mercado comum. A formação deste último foi,
porém, interrompida pela afirmação da necessidade de se atingir, em
1 de janeiro de 1993, o "mercado interno". A este, seguiu-se a União
Económica e Monetária, que foi alcançada em 1999-2002.
A outra vertente do princípio do gradualismo estabelece que o
processo da integração, consumada que está a integração econó-
mica, deverá ser completada por um grau análogo de integração
política. Qual seja esse grau de integração política, é algo que os
Tratados não dizem. Designadamente, e como já sublinhámos atrás,
eles nunca empregam os vocábulos "federalismo" ou "federal".
Apenas se sabe que, como já recordámos, a Declaração de Schuman
109 La nature juridique des Communautés européennes, Liege, 1980, pg. 2.
131
 A União Europeia
apontava para a integração europeia a meta_ da "Fede:ação Euro-
peia", como não se pode negar que a Umao EuropeIa apresenta
hoje manifestos traços federais. Todavia, os Tratados nunca ~ft~ma­
ram, por palavras expressas, o federalismo como obJellvo ultImo.
Depois de o Tratado CECA, e só ele, se ter servido do adJetlvo
"supranacional", mesmo esse adjetivo foi retirado daquele Tratado,
devido às divisões que provocou entre os Estados-membros e na
doutrina 11O •
O princípio do gradualismo encontra-se consagrado em diver"
sos preceitos do TUE: no seu preâmbulo, considerand~ 1, consIde-
rando 3, parte final, considerando 13, 1." parte, e consIderando 14;
e no artigo 1.0, par. 2, 1.' parte. As fórmulas neles vazadas mostram-
-nos que os autores dos Tratados mais não quiseram do que~mcular
os Estados a "continuar o processo de criação de uma umao cada
Ve" mais estreita entre os povos da Europa" (considerando 13 do
pr~âmbulo do TUE, com itálico nosso). Todavia, tudo o mais ficou
por decidir.
Note-se que o Tratado Constitucional, não obstante ter-se cha'
mado Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa, man-
tinha a mesma prudência quanto ao gradualismo. Apesar de
reafirmar "a vontade dos cidadãos e dos Estados da Europa de cons-,.
truirem o seu futuro comum" e de "forjar o seu destino comum"
(respetivamente, artigo 1.0, n.o I, e considerando 3 do preâmbulo~,.S
aquele Tratado evitava qualquer referência ao concreto modelo pO~I-E
tico que se pretende para a União. O Anteprojecto da Comlssaq .{
referia-se ao exercício pela União de atribuições "em formas fede,.;:
rais" ou "dentro de linhas federais" (itálicos nossos). Mas mesmo;;
essas expressões foram substituídas no Projeto de Tratado saído da)
Convenção e, depois, no Tratado, nos respetivos artigos 1.", n." I, e'f
1_1.0, n.o 1, pela referência vaga a "moldes comunitários" - o que.,
nada adiantava quanto ao modelo político da União. Por ISSO, o Tra-,
tado de Lisboa resolveu não incluir no texto dos Tratados aquelas'
expressões.
110 Ver a nossa dissertação de doutoramento, pgs. 129 e segs.
132
Princfpios constitucionais e valores da União Europeia
44. I) O princípio do respeito pelo adquirido da União
Este é outro dos princípios fundamentais da União Europeia e
que, também ele, não encontra similar no Direito Internacional clás-
sico. Ele decorre do princípio da lealdade na União, mas também,
de certo modo, do princípio do gradualismo e do caráter dinâmico e
evolutivo que este impõe à União.
Este princípio só passou a constar dos Tratados da União e das
Comunidades com o TUE, embora tenha sido inserido em todos os
Tratados de adesão. De facto, o TUE, aprovado pelo Tratado de
Maastricht, acolheu-o no artigo 2.°, 5.° travessão (sob a fórmula de
"manutenção da integralidade do acervo comunitário e o seu desen-
volvimento"), e no artigo 3.°, par. 1. Por sua vez, o Tratado CE
consagrou-o no artigo lll.o, n.o 5, na versão de Nice. O Tratado de
Amesterdão acrescentou uma nova referência ao adquirido comuni-
". tário, no seu novo artigo 299.", n.o 2, par. 4, CE. Aí se vinha dispor
que o regime das regiões ultraperiféricas (que estudaremos adiante,
•..• mas que englobam, entre outros, os Arquipélagos da Madeira e dos
Açores) não podia pôr em causa "a integridade e a coerência do
ordenamento jurídico comunitário" (itálico nosso).
O Tratado de Lisboa, dos preceitos referidos, só conservou o
.. !Htimo, que agora é o artigo 349.°, par. 4, TFUE, e onde a expressão
~f"ordenamento jurídico comunitário" foi substituída por "ordena-
!I:mento jurídico da União".
",; Este princípio postula que o processo de integração se deve
.\\considerar, a todo o momento, como definitivamente consolidado e
"*!jPortanto, tem de ser encarado como jurídica e politicamente irrever~
:)lsível. Por conseguinte, os Tratados, os objetivos aí estabelecidos, o
;;j)ireito derivado já aprovado, as opções já realizadas - tudo isso tem
:,?qe ser entendido, em cada momento, como irreversível e sedimen-
\;f;t~do de modo definitivolll. Pode-se progredir na integração, não se
*'Bode regredir nela. No fundo, é uma questão de respeito pelos prin-
I~.?ípios da boa-fé e pacta sunt servanda. Foi devido a esta evidência
'!.~ue o TUE e o TFUE, depois do Tratado de Lisboa, deixaram de
"'0,.;
li! Neste sentido, por todos, PESCATORE, Aspectsjudiciaires, pgs. 617 e segs.
133
 A União Europeia
insistir no respeito pelo adquirido da União como faziam os Trata·
dos anteriores: se qualquer Estado-membro não se sente em condi-i,
ções de cumprir as suas obrigações para com a União, passa a poder,,!
aliás, sair livremente da União, como dispõe agora o artigo 50.° UE.'
O princípio do respeito pelo adquirido comunitário foi aco');
lhido muito cedo pela jurisprudência do TJ, desde logo, num excerto;
célebre do Acórdão por ele proferido num dos primeiros e maisN'
notáveis casos: o caso Costa/ENEL. Aí se dizia que "A transferência,::
levada a cabo pelos Estados, da sua Ordem Jurídica interna para !t e:
Ordem Jurídica comunitária, de direitos e obrigações corresponden'),Y'l:
tes às disposições do Tratado, implica (... ) uma limitação definitiva.>
dos seus poderes soberanos contra a qual não se poderá fazer pre-'}
valecer um ato unilateral posterior incompatível com a noção de'E
Comunidade"112.
Esta doutrina seria retomada pelo TJ em vasta jurisprudênci%'~
posterior l13 • •
Com base nesta orientação, tem-se entendido que é a própria)"
noção de Comunidade (que atrás estudámos a propósito do princípio;l·
da integração) que impede qualquer ato, unilateral ou coletivo, dO$;.
Estados-membros, que atente contra o adquirido da União. Quantç';'
à atuação coletiva, fica apenas por esclarecer se também fica proF,):
bida a dissolução da União, por comum acordo, e quando ela for~
levada a cabo com respeito pelo processo de revisão dos Tratados 01{..
pelas regras contidas na Convenção de Viena sobre o Direito do,:;
Tratados. Mas não é questão que caiba discutir neste lugar, nem a;
hipótese se coloca h o j e . ' ,
O TJ tem considerado como contrário a este princípio, e, por;['
tanto, proibido por ele, qualquer costume contra legem que se pre;:,
tenda ver constituído contra os Tratados. Ou seja, os Tratadoss6·'
podem ser revistos pelos processos de revisão nele previstos, nunc~;
,)1
ll2 Ac. 15-7-64, Proe. 6/64, Rec., pgs. 1.141 e segs. O itálico é nosso.
I]) Ver, sobretudo, Despacho de 22-6-65, San Michele, Peocs. apensas 9,~~
58/65, Rec., pgs. 65 e segs.; e Ac. 17-12-70, Internationale Handelsgesellschaft,"
Proc. 11170, Rec., pgs, 1125 e segs .. Sobre esta matéria, ver GONÇALVES PERE1RA(.
IQUADROS, pgs. 127~128, e bibl. aí citada.
134
Principios constitucionais e valores da União Europeia
por um costume constitucional contra legem '14 • Do mesmo modo,
!ctem sido entendido que toda a "renacionalização" ou "descomuni-
tarização" de atribuições já comunitarizadas pela via dos mecanis-
;'mos próprios do Direito da União Europeia também infringe o
"princípio do adquirido da União l15 • Note-se, todavia, que, quanto a
esta renacionalização, ela não será ilegal quando resultar do funcio-
namento normal do princípio da subsidiariedade, como adiante
mostraremos.
O respeito pelo adquirido da União comporta duas exceções.
A primeira consiste nos períodos de transição concedidos aos
'jJ3stados aderentes nos respetivos Tratados de adesão. Durante a
'.Vigência desses períodos, nem os Estados aderentes se encontrarão
subordinados ao Direito da União nas matérias em questão e nos
termos definidos nos respetivos Tratados de adesão, nem os Estados
.<
. ,Já membros terão que respeitar, também nas matérias em causa e nas
..90ndições acordadas, o Direito da União nas suas relações com os
spetivos Estados aderentes.
'i:"" A segunda exceção traduz-se nas cláusulas de proteção ou de
~~lvaguarda. Elas eram admitidas de modo expresso pelos Tratados,
'rnbora cada vez com maiores reticências. Na versão de Nice, o
xemplo principal dessas cláusulas era o artigo 134.°, par. 2, CE. O
tatado de Lisboa fez desaparecer esse artigo. Todavia, não se vê
a.zões, à partida, para se recusar liminarmente a existência desse
;pode cláusulas no processo de integração. Elas trazem a esse pro-
.;,~sso um desvio menos profundo do que as formas de integração
'.ferenciada, que estudámos atrás"'.
114 Por todos, Acs. 14-12-71, Comissão c. França, Proe. 7171, Rec., pgs.
3e segs.; 15-11-94, Parecer 1/94, CoI., pgs. 1-5.267 e segs., ponto 52; e
11·95, Atemanha c. Conselho, Proc. C-426/93, CoI., pgs. 1-3.723 e segs.
::, ,\15 Para maiores desenvolvimentos sobre o princípio do adquirido da União,
,,,'
'a;sea já referida obra de PESCATORE; SIMON, pgs. 108 e segs.; e GRAB1TZlHILPl
~HEIM, comentário aos preceitos em eausa dos Tratados UE e TFUE.
116 Vejam-se as anotações ao citado ex-artigo 134.°, par. 2, CE, nos Comen-
pSGRAB1TZlHILF/NETTESHE1M, STREINZ e CONSTANTlNESCO CE.
135
 A União Europeia
45. J) O princípio da Democracia. A noção de "União de
Direito"
o princípio da Democracia é outro dos princípios constitucio-
nais da União Europeia. Ele enforma toda a União e a sua Ordem
Jurídica. Mais do que isso, aliás: ele é um dos valores comuns da
União, elencados no artigo 2.° UE.
Hoje, ele encontra a sua consagração expressa no 2.° conside.
rando do preâmbulo. Depois, integrado no acervo dos valores da j'
União, a Democracia aparece-nos como objetivo da União (artigo "
3.°, n.o I, UE), como princípio que deve reger a ação externa da
União (artigo 3.°, n.O 5, UE) e, sobretudo, como ideia com o rico
conteúdo que lhe dá o Título 11 do Tratado UE.
Ao longo da História da integração europeia e, concretamente;
dos Tratados, o princípio e o valor da Democracia têm-nos apare-,
cido divididos em várias ideias-motoras: a Democracia propria- '~
mente dita; a liberdade; o respeito pelos direitos fundamentais; o,;'
pluralismo; a tolerância; e a justiça. Estas ideias surgem-nos hoje';;
proclamadas como valores da União pelo artigo 2.° U E . S
Em sentido estrito, a ideia de Democracia quer dizer, na inte-'F
gração europeia, antes de mais, paz. Como atrás se afirmou, e, desde;;
logo, com base na Declaração de Schuman, de 9 de maio de 1950,;
a obtenção de uma paz definitiva para a Europa foi um dos primei.)
ros objetivos, se não o primeiro, que se quis prosseguir com a inte->
gração europeia, para o que era necessário, para começar, e como se'"
enfatizava naquela Declaração, pôr termo à "oposição secular entre,:)'
a França e a Alemanha". ' Direito, significando este, na fórmula de rule 01 law ou Rechts-
Hoje, a paz na Europa e no Mundo figura no TUE como obje-"
tivo da União (considerando 11.°, parte final, do preâmbulo, e artigoÇ
3.°, n.O 5, U E ) . ; ;
Essa Democracia, em sentido estrito, que a União defende, é)
uma Democracia política, económica e social (retomando ideias dg;
Plano Schuman, o TUE prefere falar em "progresso social" - artiggg
3.°, n.o 3, par. I, UE -, ao qual acrescentou agora referência aO"f
bem-estar dos povos dos Estados - o mesmo artigo, n.o I, UE). E é:;
uma Democracia que tem de começar pelo funcionamento internq~
136
Principios constitucionais e valores da União Europeia
da própria União e dos seus órgãos (considerando 7.° do preâmbulo
do TUE). O TI já defendeu que a eleição do Parlamento Europeu
por sufrágio direto e universal havia dado um forte contributo para
o princípio da Democracia como princípio constitucional da
União l17 •
A segunda ideia em que se divide o princípio da Democracia,
entendido agora em sentido amplo, é a de liberdade. Também ela
constitui hoje um valor comum da União, confonne dispõe o artigo
, UE. Atualmente, a maior expressão desse princípio é a da trans-
forma.ção da União num "espaço de liberdade, de segurança e de
justiça", valorizado profundamente nos Tratados (artigo 3.°, n.' 2,
UE, e Parte III, Título V, TFUE).
A terceira ideia postulada pelo princípio da Democracia é a do
respeito pelos direitos fundamentais, igualmente previsto nos Trata-
dos como valor comum (artigo 2.° UE) e depois enfatizado nos
considerandos 2.',4.° e 5.° do preâmbulo, e no artigo 6.°, UE, bem
'como nos artigos 17.° a 25.' TFUE, quando criam a "cidadania da
União". Há que atender, nesta matéria, de modo muito especial, à
"Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, agora incorpo-
, radajuridicamente nos Tratados (artigo 6.°, n.o I, UE).
Dentro do respeito pelos direitos fundamentais, os Tratados
destacam agora a salvaguarda dos direitos das minorias e das pes-
soas nelas integradas (artigo 2.° UE).
Neste domínio, pode-se, pois, dizer hoje que já existe uma
""'sólida "União de direitos".
Depois, o princípio da Democracia impõe a ideia de Estado de
'staatsprinzip, o primado do Direito e da legalidade comunitária.
Também o Estado de Direito passa a ser um valor comum da União
(!!fligo 2.° UE). A ideia de Estado de Direito prende-se com vários
utros princípios gerais de Direito que, como veremos, são fonte do
Direito da União, o principal dos quais é o princípio da segurança
1I7 Ac. 29-10-80, Roquette e Maizena c. Conselho, Proe. 138179 e 139/79,
pgs. 3.333 e segs. (especiatmente, 3.360 e 3.424). Veja-se também BLECK-
pg. 123.
137
 A União Europeia
jurídica e da confiança legítima, muitas vezes traduzido pela fór-
mula, cara ao Direito alemão de princípio da tutela da confiança
("Vertrauensschutz") I IS.
O Tribunal Constitucional alemão reconhece que o princípio
do Estado de Direito é um dos princípios constitucionais do Direito
da União Europeia e aplica-o como tal na ordem interna, como se
vê, como mostrámos atrás, pelo caso Lisboa"'.
Por fim, a Democracia impõe o respeito pelo pluralismo, a
tolerância e ajustiça. O pluralismo na conceção política, económica
e social da sociedade, a tolerância perante ideologias. culturas e
etnias diferentes, uma justiça eficaz e igual para todos. Todos estes
princípios encontram-se hoje erguidos à categoria de valores da
União pelo referido artigo 2.° UE.
Entendido com este conteúdo muito vasto, o princípio da
Democracia presidiu, de modo constante, à atuação das antigas
Comunidades e preside agora à atuação da União. Foi assim que as
Comunidades nunca encararam a hipótese de terem como membros
Portugal e a Espanha enquanto estes viveram sob regimes autoritá-
rios; foi assim que a própria Grécia viu as negociações para a sua
adesão interrompidas durante a "ditadura dos coronéis", de 1975 a
1980; é assim que a União tem condenado, de modo igual, todas as
ditaduras que ainda subsistem pelo mundo fora, independentemente
da sua cor política (numa linha de coerência que tem faltado a
alguns Estados-membros); é dessa forma que a União tem dedicado
especial atenção à proteção das minorias nos Estados do leste euro-
peu ou na África l2O; e tem sido assim que o respeito pela Democra-
cia, em toda a sua extensão, tem constituído, juntamente com outros
118 W. FRENZ, Grundrechtlicher Vertrauensschutz: nicht nur eill allgemeiller
Rechtsgmndsatz, EuR 2008, pgs. 468 e segs.
119 A Alernanha é, sem dúvida, o Estado-membro da União onde o princípio
do Estado de Direito tem tido mais denso tratamento dogmático - veja-se, por
último, BADURA, Staatsrecht, 5. a ed., Munique, 2012, pgs. 363 e segs.
120 Ver GONÇALVES PEREIRA/QUADROS, pgs. 387 e segs., e QUADROS, Der Min~
derheitenschutz im modernen Volkerrecht, in Festschrift Herbert Schambeck,
Berlim, 1994, pgs. 853 e segs.
138
Princípios constitucionais e valores da União Europeia
valores do artigo 2. ° UE, um dos requisitos exigidos para a adesão
de novos Estados (artigo 49.°, par. 1, UE).
Alguma doutrina, sobretudo de raiz alemã, caracterizou a CE
como uma "Comunidade de Direito" ("Rechtsgemeinschaft"),
enquanto que hoje a expressão" União de Direito" vai começando a
fazer carreira. O próprio TJ já qualificou o Tratado CE como a
"Carla Constitucional de uma Comunidade de Direito" 121 , como
atrás salientámos.
Por União de Direito pode querer-se dizer uma coisa mais sim-
ples: que, paralelamente à integração económica, social e política,
tem de correr a integração jurídica da União, isto é, a elaboração de
uma Ordem Jurídica para a União que suporte e alimente o estádio
de desenvolvimento da integração económica, social e política já
alcançado. Assim entendida, a União de Direito deve muito ao labor
da jurisprudência da União.
Mas por União de Direito vem-se, há muito, a querer dizer
também, algo de muito mais profundo: que a União possui uma
Ordem Jurídica que está assente numa Constituição material, mol-
dada por uma "escala de valores", como hoje o reconhece, de modo
expresso, o artigo 2.° UE. Esses valores, a somar à proteção e à
garantia dos direitos fundamentais e ao princípio da Economia
Social de Mercado, do qual falaremos adiante, inserem-se no núcleo
essencial da Democracia e do Estado de Direito, que enformam na
União Europeia a tal ideia de "Comunidade de Direito"122 Também
por aqui, portanto, se robustece o princípio da Democracia como
princípio e valor constitucional da União e do seu sistema jurídico.
'" Ae. 23-4-86, Les Verls, Proe. 294/83, CoI., pgs. 1.339 e segs.
122 Esta conceção de Comunidade de Direito deve-se, antes de todos, a um
dos mais importantes nomes dos chamados "pais-fundadores" ("foundingfathers")
das Comunidades, WALTER HALLSTEiN, que foi o primeiro Presidente da Comissão
das Comunidades após a entrada em vigor dos Tratados CEE e CEEA - Die Euro-
paische Gemeinscltaft, pgs. 31 e segs, e Europãischen Reden, Estugarda, 1979,
pgs. 341 e segs. Modernamente, duas das melhores aplicações da noção de
"Comunidade de Direito" à União Europeia encontramo-las em SIMON, pgs. 96 e
segs., com muito boa bibliografia complementar af citada, e RIDEAU, De la Com-
mUllauté de droit à I'Uniofl de droit, Paris, 2000.
139

A União Europeia
A conceção da União de Direito, assim entendida, teria ficado
adequadamente refletida no atual Tratado UE caso nele houvesse
sido ·vertida a noção de "Comunidade de valores" que, como atrás
mostrámos, fora proposta pela Comissão Europeia. Assim, tivemos
que nos contentar com o arrolamento dos valores comuns da União
no artigo 2.° UE em complemento do considerando 2.° do mesmo
Tratado.
46. L) O princípio da subsidiariedade
Também constitui um princípio constitucional da União o prin-
cípio da subsidiariedade.
O seu estudo mais desenvolvido será levado a caho adiante,
quando nos ocuparmos da repartição de atribuições entre a União e
os Estados-membros, que constitui a matéria em que mais acentua-
damente aquele princípio se espelha. Aqui só nos referiremos a ele
na medida em que ele tem de ser visto, em geral, como princípio
constitucional da União Europeia. O princípio da subsidiarie-
dade entrou para os Tratados, como cláusula geral, pela via do artigo
3. 0 _B, par. 2, CE, introduzido no Tratado CE pelo Tratado de Maas-
tricht. Quanto à União Europeia no seu todo, embora desde então o
TUE contivesse referências específicas à subsidiariedade, esta,
como princípio autónomo, só passou a constar formalmente desse
Tratado com a revisão de Amesterdão. De facto, de harmonia com o
artigo 2.°, último parágrafo, UE, após essa revisão, os objetivos da
União Europeia seriam prosseguidos com respeito pelo princípio da
subsidiariedade. Quer pela remissão do artigo 2.° UE para o artigo
5.° CE, na versão de Amesterdão, quer pela sua função própria, a
subsidiariedade veio fundamentalmente disciplinar o exercício das
atribuições concorrentes, ou partilhadas, da União, isto é, daquelas
das suas atribuições que tanto podiam ser exercidas por ela como
pelos Estados-membros. E veio dizer que a União só podia exercer
essas atribuições se demonstrasse que os Estados não eram capazes
de as exercer de modo suficiente e que ela, a União, era capaz de o
fazer melhor a fim de alcançar os objetivos dos Tratados. Em rela-
140
Principios constitucionais e valores da União Europeia
ção àquelas atribuições, este princípio conferia, portanlo, priori-
dade, ou preferência, à intervenção dos Estados. Hoje, aquele
princípio enconlra-se dessa forma regulado no artigo 5.°, n.O 3, UE.
O princípio da subsidiariedade é, pois, também ele, um princí-
pio jurídico, embora possua um grande alcance político. E por duas
razões. A primeira é a de que aquele princípio adota uma filosofia
descentralizadora nas relações entre a União e os Estados, ampliando,
em cada caso concreto, a soberania dos Estados, em detrimento da
ação da União, sempre que os Estados revelem capacidade e sufi-
ciência para alcançar os fins dos Tratados. A segunda razão, que,
aliás, completa e desenvolve a anterior, é a de que o princípio da
subsidiariedade relativiza o âmbito da soberania 'que cada Estado-
-membro vai conservando no processo da integração europeia. O
Estado guardará, ou reterá para si, tanto maiores parcelas de sobera-
nia quanto mais capaz se vier a revelar, em cada caso concreto, e em
cada momento, de exercer, sozinho, as atribuições concorrentes e,
por conseguinte, puder evitar, e dispensar, nas respectivas matérias,
a intervenção da União.
Como se disse, hoje a sede principal do princípio da subsidia-
riedade nos Tratados é o artigo 5.°, n.o 3.°, UE. Além dele, há outros
preceitos específicos que a ele se referem, e que adiante analisare-
mos. Na base daquele citado preceito, foram produzidos vários
documentos, sobretudo pela Comissão Europeia, e, ainda nos anos
90, foi celebrado um Acordo Interinstitucional entre o Parlamento
Europeu, o Conselho e a Comissão sobre os procedimentos a adotar
para a aplicação daquele princípio l23 . Todavia, pode dizer-se que o
posterior Protocolo n.o 7 anexo ao Tratado de Amesterdão, relativo
à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionali-
dade, veio codificar todas as disposições e os textos antes aprovados
sobre a subsidiariedade e constituiu até ao Tratado de Lisboa a base
jurídica daquele princípio, que desenvolvia e aplicava o artigo 5.°,
par. 2, CEI24. O novo Protocolo relativo à aplicação dos princípios
da subsidiariedade e da proporcionalidade, que ficou anexo ao Tra-
123 Boletim CE 10/93, ponto 2.2.2.
124 Veja-se CONSTANTINESCO, Les clauses, pgs. 751 e segs.
141
 A União Europeia
tado de Lisboa com o n. o 2, manteve-se fiel às grandes linhas orien-
tadoras daquele primeiro Protocolo, mas veio modificá-lo na
perspetiva da sua nova preocupação: a de fazer participar os Parla-
mentos nacionais no controlo do princípio da subsidiariedade.
Ao conferir prioridade aos Estados no exercício das atribui-
ções partilhadas da Comunidade a ideia de subsidiariedade dá aos
Estados-membros oportunidade de manter e reforçar a sua especifi-
cidade e, concretamente, a especificidade do seu ordenamento jurí-
dico e dos princípios e valores que o regem. É o que dispunha, aliás,
o n.o 7, particularmente na sua segunda frase, do citado Protocolo
anexo ao Tratado de Amesterdão, que sobreviveu ao Tratado de
Nice e que não se deve considerar abrogado pelo Protocolo n." 2
anexo ao Tratado de Lisboa, apesar de este não se referir de modo
expresso a este ponto. A prova de que essa ideia continua a ser cara
aos Tratados depois da revisão de Lisboa reside no facto de eles, em
preceitos concretos, mandarem atender aos sistemas jurídicos pró-
prios dos Estados-membros. É o que faz, por exemplo, quanto ao
espaço de liberdade, segurança e justiça, o importante artigo 67.°
UE, no seu n.o 1, infine. Digamos que a ressalva das especificidades
dos ordenamentos jurídicos nacionais coloca-nos perante a maior
amplificação possivel do princípio da subsidiariedade. Por isso, a
subsidiariedade deve ser concebida como tendo uma conexão muito
forte com o princípio, atrás estudado, da salvaguarda da identidade
nacional dos Estados-membros e, mais concretamente, deve ser
valorizada por cada um dos Estados-membros como sendo uma das
vias mais importantes para a preservação e a defesa, no conjunto da
União, dessa identidade própria. Por outro lado, ao descentralizar,
por essa forma, nos Estados o exercício das atribuições concorren-
tes, a subsidiariedade aproxima o poder dos cidadãos, o que
expressamente assumido pelo artigo 1.0, par. 2, in fine, UE. Desse
modo, o princípio da subsidiariedade vem fazer da União Europeia
uma União de Estados. de povos e de cidadãos!".
125 Veja-se o estudo muito pormenorizado do artigo 5.°, n.o 3, UE, em GRA~
BlTzJHILF/NETTESHEIM, em anotações àquele preceito, para além da bibliografia que
será indicada adiante, quando do estudo mais demorado do princípio da subsidia~
riedade - infra, 0.° 86.
142
Princípios constitucionais e valores da União Europeia
47. M) O princípio da proporcionalidade
Até ao Tratado da União Europeia o apelo ao princípio da pro-
porcionalidade no Direito da União Europeia pela doutrina e pela
jurisprudência (que lhe davam especial importância no Direito da
União Europeia da Agricultura!26) era feito na base da ideia de que
aquele princípio era um princípio geral de Direito que, portanto,
também como tal, era fonte do Direito da União Europeia, ainda por
cima no quadro da elevada importância que os princípios gerais de
Direito assumem como fonte formal do Direito da União, como
veremos quando estudarmos as fontes do Direito da União. Na juris-
prudência do TJ, a proporcionalidade impunha, então, sobretudo a
demonstração da necessidade de proibições ou restrições trazidas às
qllatro liberdades 127 • A maior parte dessa jurisprudência era consa-
ao atual artigo 42. TFUE (ex-artigo 30.° CE)!28.
0
O Tratado da União Europeia valorizou profundamente o prin-
da proporcionalidade, tomando-o Direito escrito e numa maté-
essencial à União: o exercício das atribuições da União. De facto,
0
então artigo 3. _B, par. 3, CE, veio dispor que "A ação da Comu-
nidade não deve exceder o necessário para atingir os objetivos do
pre',ente Tratado".
Hoje, o TUE diz praticamente o mesmo quando estabelece que
virtude do princípio da proporcionalidade, o conteúdo e a
da ação da União não devem exceder o necessário para alcan-
os objetivos dos Tratados" (artigo 5.°, n.o 4, par. 1, UE).
Esta ideia de proporcionalidade como, simultaneamente,
llel~essidlade da medida e também proibição do seu excesso, foi,
tarnb.ím ela, inspirada fortemente no Direito Constitucional e no
Administrativo da Alemanha. Sobretudo no quadro do
artigo 5. ° CE, mas também do atual artigo 5.°, n.o 4, UE, ela
126 NÉRI, pg. 653.
121 Um dos primeiros Acs. na matéria foi o de 13-5~71, lnternational Fruit
COIl1P'IIlY, Procs. 41 a 44170, Rec., pgs. 411 e segs., e conclusões do Advo-
gac'U-\Jera' ROEMER, pg. 430.
128 Ver, por ex., Ae. 8-11-79, Firma Denkavif, Proe. 251178, Rec., pgs. 3.369
e conclusões do Advogado~Geral W ARNER, pg. 3.397.
143
 A União Europeia
constitui um princípio autónomo, ainda que complementar, em rela-
ção ao princípio da subsidiariedadel29.13o.13I. Foi como tal que tam-
bém o seu regime esteve codificado pelo mesmo Protocolo, atrás
referido, anexo ao Tratado de Amesterdão, que se ocupava do prin-
cípio da subsidiariedade, acontecendo o mesmo com o citado Proto-
colo n.o 2 hoje anexo ao Tratado de Lisboa 132 •
48. N) O princípio da integração diferenciada
Já estudámos atrás a integração diferenciada. Como então
vimos, este princípio também aparece designado doutras formas,
inclusive, por princípio da flexibilidade. Mas pensamos que a
expressão "integração diferenciada", de entre aquelas que têm sido
utilizadas, exprime melhor o que se pretende aqui significar 133
O princípio da integração diferenciada permite que alguns
Estados possam avançar na integração mais depressa do que outros.
Por isso, beneficia tanto esses, que não têm de ficar à espera dos
outros, como os que se encontram mais atrasados, porque não lhes
impõe, no quadro da integração, obrigações e sacrifícios para cujo
cumprimento eles ainda não se encontram preparados. Trata-se,
fundo, de aceitar, pela positiva, a velha tese da "Europa a duas velo-
cidades", ou "Europa a várias velocidades", ou "Europa de geome-
tria variávef', ou "Europe à la carfe".
A integração diferenciada constitui, como atrás
uma inevitabilidade: com os sucessivos alargamentos da
Europeia aumentou a distância que separa os Estados-membros
grau do seu desenvolvimento, pelo que nem todos eles estão
129 Ver infra, 0.° 87.
130 Neste sentido, o Ac. TJ 12-11-96, Reillo Unido c.
C-84f94, Rec., pgs. 1-5.755 e segs.
131 Ver, especialmente, PAPADOPOULOU, pgs. 243 e segs.
l32 Ver CONSTANTINESCO, Les clauses, pgs. 751 e segs. e., por último,
DANWITZ.
J33 Ver a bibliografia atrás citada a este propósito, em especial, a mcmoJ~ralj,
de TUYTSCHAEVER e a dissertação de GurLLARD.
144
Princípios constitucionais e valores da União Europeia
condições de manter o mesmo ritmo de integração. É necessário,
todavia, como também explicámos na devida altura, que, sobretudo
pelo respeito pelos requisitos aos quais os próprios Tratados UE e
TFUE sujeitam a flexibilidade na integração, se atenuem os incon-
venientes que provêm da diferenciação da integração para a coesão
económica e social no seio da União e para o princípio da uniformi-
dade da Ordem Jurídica da União'34.
O) O princípio do equilíbrio institucional
É vulgar ser considerado como princípio constitucional da
União também o princípio chamado do "equilíbrio institucional".
não nos afastaremos dessa orientação, embora tenhamos de
sul)lillh~lr o caráter relativo deste princípio.
Os Tratados institutivos das Comunidades adotaram, na sua
Ol:ganizaç'ío interna, o princípio da separação de poderes, o que não
.aCl)ntlece nas Organizações Internacionais clássicas.
Mas, por vontade expressa dos fundadores das Comunidades,
Tratados recusaram-se a estabelecer um simile entre o sistema de
rellartiçãio de poderes que adotaram e o sistema estadual.
O sistema consagrado é um sistema de "pesos e contrapesos",
pretende respeitar nas relações entre os vários órgãos, especial-
!';me:ntl'. entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, um
entre os vários interesses em presença - o dos povos dos
gElstacdo:s, o dos Estados e o da integração. E, no que toca à participa-
dos Estados nos órgãos, o sistema adotado respeita uma propor-
entre os Estados grandes, médios e pequenos.
O que o princípio do equilíbrio institucional pretende signifi-
é que os Tratados devem manter essa relação de "pesos e contra-
_"0_0" e, por conseguinte, os órgãos devem respeitar reciprocamente
sua competência e a relação que entre eles se estabelece por via
1.'4 Assim, muito especialmente, B. DE WI1TE et al., The Many Faces of
IJUle"n""atlc>Jl in EU Law, cit., pgs. 41 e segs.
145
 A União Europeia
dos Tratados, inclusive no que toca ao peso relativo dos Estados, no
processo de decisão na União.
Dissemos que este princípio tem um earáter relativo. Com isto
pretendemos significar que aquele princípio não será infringido
quando uma revisão dos Tratados, levada a cabo em conformidade
com o que estes dispõem, alterar o sistema institucional da União e,
concretamente, a relação de poder que se estabelece entre os vários
órgãos, sempre que essa alteração for imposta pelo progresso da.
integração, isto é, pelo respeito por outros dois princípios constitu-
cionais da União: o da integração e o do gradualismo.
50. P) O princípio da transparência
Durante muito tempo este princípio assumiu um caráter secun- "
dário no Direito da União, porque dizia respeito apenas ao acesso à ,i?
informação e aos documentos da União bem como à codificação e à
qualidade na feitura do Direito derivado, Quanto ao primeiro aspeto,
e de harmonia com a Declaração n.' 17 relativa ao direito de acesso
à informação, que esteve anexa ao Tratado de Maastricht, o Conse-,
lho e a Comissão aprovaram, em 8 de dezembro de 1993, um';
Código de conduta relativo ao acesso do público aos documentos,:;
do Conselho e da Comissão 135. E a jurisprudência comunitária}
depressa viria a considerar aquele direito, bem como os seus limites"
e as suas excepções, suscetíveis de fiscalização por via judicial]36. :.:~
Todavia, como o TJ tivesse posto em causa o valor e o ãmbito,!,
desse direito de acesso porque ele não tinha fundamento nos Trata-;
dos 137, o Tratado de Amesterdão decidiu consagrá-lo como verda-!,
deiro direito subjetivo, mas dando-lhe uma grande amplitude e:;:'
definindo-o para o conjunto global da União. De facto, o artigo LO.,\
m lO L 340/41, de 31·12-93,
'" Ao, TPI 19-10-95, John Caroel, Proe. T-194/94, CoL, pgs. 11-2.765."
Veja-se também, por ex., o Despacho do Presidente do TPI 3-3-98, Carlsell, Proe.?;
T-61O/97, CoL, pgs. 11-485 e segs,
137 Ae. 30-4-96, Países Baixos c. Conselho, Proe. C-58/94,
1-2.169 e segs.
146
Princípios constitucionais e valores da União Europeia
1'. UE, depois dessa revisão, veio dispor que na União "as decisões
serão tomadas de uma forma tão aberta quanto possível". Este prin-
cípio, assim enunciado, ultrapassava bastante as matérias específi-
cas da informação e do acesso a documentos para englobar o
conjunto global do exercício do poder político na União. Por isso,
houve quem lhe chamasse princípio da abertura, em lugar de prin-
cípio da transparência]38. É com este alcance que ele passou a ter de
: ser visto como um princípio constitucional da União.
A questão concreta do acesso aos documentos foi absorvida
pelo texto dos Tratados, através da inclusão, pelo Tratado de Ames-
terdão, no Tratado CE, do seu novo artigo 255.'. Além disso, a
; transparência aparecia referida nas Declarações anexas ao Tratado
de Amesterdão com os n." 39 e 41. A primeira tinha por objeto uma
"~"~o das modalidades do princípio da transparência na União Europeia
:,c' que é a "qualidade de redação da legislação comunitária".
O Tratado de Nice, através da Declaração a ele anexa com o
n.'23, e respeitante "ao futuro da União", não se esqueceu da trans-
ig'parência e prescreveu que o debate sobre o futuro da integração, que
i{\\'então se iria iniciar, desde logo, a propósito do alargamento (que
Z\então já se sabia que iria começar em 2004), incluísse a "simplifica-
';'Xão dos Tratados, a fim de os tornar mais claros e mais compreensí-
'j;veis, sem alterar o seu significado".
" O Tratado de Lisboa veio condensar o princípio da transparên-
si,eia no Tratado UE, no âmbito dos "princípios democráticos", mas
!"~umentando-lhe significativamente o seu âmbito e o seu alcance.
{ Os preceitos-base nesta matéria são os novos artigos lO.' e 11.'
..: O artigo 10.', depois de dispor, no seu n.' 1, que o funciona-
,"lOento da União se baseia na democracia representativa, estabelece,
~".Jll) n.' 3, que "todos os cidadãos têm o direito de participar na vida
5':?emocrática da União. As decisões são tomadas de forma tão aberta
. }i'.~ tão próxima dos cidadãos quanto possível" (itálicos nossos).
'tif,i, •. Este artigo encontra-se concretizado nos quatro muito exigen-
~2t!1~números do artigo seguinte, o artigo 11.' do TFUE. Assim, esse
j
r
138 Por ex., ISAAC, pg. 87.
147
 A União Europeia
artigo obriga as instituições e os órgãos da União a criar as condi-
ções adequadas para que as associações representativas dos cida-
dãos e, em geral, a sociedade civil se possam exprimir sobre todos
os domínios de atividade da União e trocar, nessa matéria, publica"
mente, os seus pontos de vista com essas instituições e esses órgãos, ,
(n. o 1); impõe-lhes um "diálogo aberto, transparente e regular" com},.
essas associações e com a sociedade civil (n. o 2); estabelece que a:\.
Comissão consultará, de forma ampla, todas as partes interessadas"}
(n. o 3); e reconhece, no âmbito da cidadania da União, o direito de'·
iniciativa popular (n. o 4, que será estudado adiante, no quadro da-:
cidadania da União). " mica e Monetária e é com fundamento nela que se desenvolve todo
Depois, o artigo 15.° TFUE regulamenta, em termos amplos, 01,
princípio da transparência, sob as formas de "princípio de abertura"].
(n. o 1 desse artigo), do carácter público das sessões do Parlamento;,
Europeu e das reuniões do Conselbo em que este delibere e vote"'!,;,
sobre um projeto de ato legislativo (n. o 2), do direito de acesso aos/.!
documentos (o que veio reformular aquilo que se dispunha no TUE1p
antes do Tratado de Lisboa - n. o 3, pars. 1, 2 e 3), da transparência;;
dos trabalhos de todos os órgãos e instituições, inclusive do TJUE e,~
do BCE, na medida prevista no n. o 3, par. 4 (n. o 3, pars. 3,4 e 5). "
O princípio da transparência tem ganho especial relevância no::;
exercício do poder político no seio da União, tanto através da cres-';
cente participação nesse exercício de entidades nacionais (inclusiva-'t
mente de grau infraestadual, como Estados federados, regiões'
políticas ou administrativas, municípios, associações representati-,;'
vas de interesses nos domínios do ambiente, da proteção dos consll":i
midores, da saúde pública, e outros), quer através do reforço dos:"
meios de fiscalização da utilização pelos Estados de auxílios estatai~·,
ou de dinheiros públicos com fonte na União ou, num plano mais7
geral, da sua gestão orçamental e financeira no quadro da UEM,:'
(veja-se, sobre este último ponto, o artigo 126.° TFUE). Des#:,
forma, o princípio da transparência tem vindo a obter especial;;
importância no Direito Administrativo da União, que disciplina ri} ,,'}.
procedimento administrativo no seio da União, isto é, a execução dod
Direito da União Europeia por via administrativa ao nível da União.
Dele nos ocuparemos no local próprio.
148
Principios constitucionais e valores da União Europeia
51. Q) O princípio da Economia Social de Mercado. O modelo
social enropeu
Desde muito cedo que se começou a falar no Direito Comuni-
na "Constituição económica" das Comunidades'''. Com isso
qualificar o sistema económico das Comunidades.
a criação da União Europeia o problema passou a colocar-se
: quanto ao conjunto global da União.
? O sistema económico da União é, antes de mais, o da Econo-
, mia de Mercado. Foi com base nela que se ergueu a União Econó-
>:o:'--Direito material da União, composto, sobretudo, pelas quatro
liberdades, pelo Direito da Concorrência e pelas políticas comuns.
Mas é preciso ir-se mais longe e dizer-se que não é uma qual-
quer Economia de Mercado: é uma Economia Social de Mercado.
•Foi deste modo que colocámos o problema nas edições anteriores
<leste livro, apesar de não ser essa a metodologia adotada pelas obras
gerais sobre Direito da União, salvo algumas da doutrina alemã.
Hoje, o problema está resolvido pelo Tratado de Lisboa no
,sentido que propugnámos no nosso ensino ao longo de muitos anos.
Na definição de Economia Social de Mercado como sistema
'económico da União houve manifesta influência do sistema alemão
paSoziale Marktwirtschajtl4O, que foi posto em vigor pela Lei Fun-
"<lamental de Bona, de 1949. O criador desse conceito foi ALFRED
'MÜLLER ARMAcK 14I , Professor de Economia, que nesta matéria
~fluenciou o Chanceler LUDWIG ERHARD, com quem trabalhou
uando este foi Ministro da Economia. ERHARD incluía a sua conce-
,ão de Economia Social de Mercado no seu lema "Bem-Estar para
qdos" ("Wohlstandfür alie"), que lhe valeu ser considerado o autor
,_,O.,"milagre alemão" depois da 2.' Grande Guerra, pela sua ativi-
, ade, primeiro, como Ministro da Economia de KONRAD ADENAuER,
e 1949 a 1963, e, depois, como Chanceler, de 1963 a 1966. O sis-
139 Por todos, veja-se SCHERER, L.-I. CONSTANTINESCO, La Constitution, e
LEEG,
140 Nesse sentido, ZULEEG.
141 Wirtschaftslcnkung rmd Marktwirtschaft, Gõttingen, 1947, pg. 88.
149
 A União Europeia
tema da Economia Social de Mercado veio permitir urna rápida
recuperação económica e a paz social na Alemanha após as maciças
destruições da Guerra. A Economia Social de Mercado caracte-
riza-se, na Alemanha, pela dimensão social da Economia e pelo
papel interventor do Estado de modo a assegurar o funcionamento
leal das regras de mercado l4'. Ou seja, não estamos perante uma
Economia nem de pendor coletivista nem de tipo liberal: o Estado
tem um forte papel de regulação e de controlo do funcionamento do
mercado e da concorrência por forma a prevenir e a reprimir distar-
sões a um sistema de concorrência sã e leal, bem como a impor que
O mercado atenda ao valor da justiça social. Também na União
Europeia, a Economia Social de Mercado foi desde o início marcada
pela sua componente social (daí, em 1950, o Plano Schuman, e,
mais tarde, os Tratados falarem conjuntamente em "progresso eco-
nómico e social" e "coesão económica e socia!"), pelos limites
colocados às quatro liberdades e pelos mecanismos previstos para se
evitar que se falseasse a concorrência. Não é, portanto, correto,
desde logo no plano jurídico, reconduzir-se levianamente o sis"
tema económico da União a qualquer modelo de tipo liberal ou
neoliberal'43.
O caráter constitucional para a União Europeia do princípio da
Economia de Mercado é comprovado pelo facto de a União ter
imposto aos Estados do Centro e do Leste da Europa, cuja adesão se
iniciou em 2004 e 2007, a demonstração prévia de eles respeitarem
as regras do sistema da Economia de Mercado, que se considerava
integrado no quadro dos requisitos estabelecidos para a adesão pelo
142 Por todos, ISENSEE/KIRCHHüF (eds.), Handbuch des Staatsrechts,
Heidelberga. vol. I. 1987, pgs. 1.080 e segs., e vol. II, 1992, pgs. 431 e segs.,
hoje,
a
STOBER, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, 3. ed., Munique, 2002,
pg.43.
143 Nesse sentido, exaustivamente, as obs. cits. de SCHERER e L.-I: CONSTAN·
TINESCO. Colocando a Economia Social de Mercado como expressão da "dimensão
social da integração europeia", veja-se S. GIUBBONI, Diritti sociali e mel'cat,o,
Bolonha, 2003. Ver também MÜLLER-GRAFF, L'économie de marché concurrell-
tielle comme principe constitutionnel commun dans l'Union européenne?,
Gautron, cit., pgs. 479 e segs.
150
Princípios constitucionais e valores da União Europeia
artigo 49.°, par. I, 1.' parte, UE, na redação de Nice. Hoje deve
entender-se que essa exigência se mantém quando o atual artigo
49.°, par. I, 1." parte, UE, remete para os valores do artigo 2.°, parti-
cularmente, neste caso, a dignidade da pessoa humana, a igualdade,
o Estado de Direito, a não discriminação, a justiça (também justiça
social), a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.
Note-se que o Tratado de Lisboa não escapa a algumas contra-
dições na matéria, que convém que sejam corrigidas numa próxima
revisão dos Tratados.
De facto, o artigo 119.° do TFUE, integrado no Título intitu-
lado "A Política Económica e Monetária", define por duas vezes,
como princípio norteadar daquela Política, o "mercado aberto e a
livre concorrência" (n."' I e 2 do citado artigo, com itálico nosso).
Todavia, uma conceção puramente economicista e liberal para a
aquela expressão poderia empurrar o intérprete é afastada pela
cOllsagnlçã.o, logo no início do TUE, como princípio constitucional
União Europeia, da "Economia Social de Mercado" (artigo 3.°,
° 3). Esta interpretação é reforçada pela ligação que aquele pre-
estabelece entre essa Economia e o "pleno emprego", o "pro-
social", o "elevado nível de participação e de melhoramento
qualidade do ambiente", o combate à "exclusão social" e às
"disclimdn:açêies", a promoção da "justiça e proteção sociais", da
"ig.ua:lda.de entre homens e mulheres", "da solidariedade entre gera-
, a defesa da "coesão económica, social e territorial" (artigo
0, n.'" 3, 4 e 5).
Ou seja, em face de tudo isto, é legítimo afirmar-se, insistimos,
hoje, pela letra do Tratado UE, o sistema económico da União
sistema em que o mercado e a livre concorrência se entrecru-
com o social, isto é, estão subordinados ao primado da Pessoa
HUlmima e da justiça social, cabendo à União (e também aos Esta-
neste caso por respeito pelo princípio da subsidiariedade) asse-
a coerência deste sistema. Como bem notam PRIOLLAUD e
foi intenção dos autores do Tratado compor, com aqueles
el(~mlontos, o modelo social europeu. Isto significa que a Economia
de Mercado, começando por dar corpo ao sistema económico
União, acaba por definir também o modelo social da União Euro-
151
 A União Europeia
peia. Há, pois, uma Europa social e agora com consagração nos
Tratados. Tal como acontece, portanto, com o sistema económico,
também o modelo social europeu não pode ser classificado como
modelo liberal ou afim. De qualquer modo, há que sublinhar que
dele ficaram excluídos, por ora, o acesso à educação, à formação e
aos serviços de interesse económico geral de qualidade, como che-
gara a ser proposto na Convenção sobre o Futuro da Europa 1"-"'.
52. R) O princípio da não-discriminação
O princípio da não-discriminação nasceu na Constituição eco- .t;
nómica das Comunidades. Achamos melhor falar na não-discrimi- ~
nação do que em igualdade já que, em sentido abstrato, os Estados
não estão em pé de igualdade no Direito da União. Uma das carac-
terísticas específicas do Direito da União reside exatamente no facto
de ele haver rejeitado, como ponto de partida, o princípio um
Estado, um voto, que caracteriza o Direito Internacional Público,<;
clássico com fundamento na igualdade soberana dos Estados, prin-'~
cípio que hoje o próprio Direito Internacional aceita afastar l46· i '
Embora nascido, como se disse, como princípio de índole eco"!'
nómica, o princípio da não-discriminação sempre teve um alcance -i;
geral e quis dizer, desde logo, que, salvo razões objetivamenIei-
demonstradas, situações idênticas ou análogas, em qualquer domi-i'
nio da integração europeia, não podiam ser tratadas de modo difei
rente l47 .
Uma das maiores manifestações deste princípio residiu n~:.:>
proibição da discriminação em razão da nacionalidade, que veio da/r'
versão original do Tratado CE até ao artigo 12.° daquele Tratado n~)j_;
versão de Nice. A não-discriminação em razão da nacionalidade;",
embora pensada para a CE quando a CEE era uma Comunidade]:
144 CONV 516/1/03: Relatório do Grupo de Trabalho XI, Europa social.
145 Ver PRIOLLAUD/SIRITZKY, pg. 35.
146 Ver a nossa dissertação de doutoramento, pgs. 377 e segs., especialment~,'j
385 e segs.
147 Assim, Ac. TI 5-3-80, Ferweda, Proe. 265/78, Rec., pgs. 617 e segs.
152
Princípios constitucionais e valores da União Europeia
meramente económica, tinha de ser vista como um princípio geral
de Direito da União Europeia e de natureza constitucional. E, se de
início foi pensada como proibição de discriminação de estrangeiros
em benefício de nacionais, mais tarde teve de ser entendida também
como proibição de discriminação de nacionais em relação a estran-
;'geiros (a chamada discriminação inversa ou à rebours)'48. Aliás, o
'próprio Direito Internacional moderno, com força de ius cogens,
. proíbe a discriminação também de nacionais em relação a estrangei-
ros e de tal forma que todos os Estados-membros da Comunidade
Internacional (portanto, também os Estados-membros da União) são
obrigados a conceder aos seus nacionais o mais elevado nível de
;'prbteção que concedem a não nacionais, e mesmo fora do âmbito de
aplicação estrita do Direito Internacional (portanto, também fora do
âmbito de aplicação do Direito da União). Em Portugal, esta cons-
',> trução torna-se ainda mais clara e premente porque ela decorre do
~sistema de proteção dos direitos fundamentais consagrado na Cons-
tituição da República'49.
O Tratado de Lisboa ampliou ao máximo O princípio da
não-discriminação. Para além das várias referências específicas já
átadas à igualdade entre homens e mulheres e à não-discriminação,
Aquele princípio encontra guarida, como princípio geral e universal
da União, no artigo 9.°, 1." parte, UE, quando ele estabelece que
i'Em todas as suas ativídades, a União respeita o princípio da igual-
; ~ade dos seus cidadãos, que beneficiam de igual atenção por parte
das suas instituições, órgãos e organismos" (itálico nosso). Vai na
mesma linha, embora com um àmbito mais delimitado, o artigo 10.°
"TFUE. Ele dispõe: "Na definição e execução das suas políticas e
;~;;ações, a União tem por objetivo combater a discriminação em razão
";(dO sexo, raça ou origem étnica, religião, ou crença, deficiência,
,;;;i~ade ou orientação sexual".
4?~
",.,..~---
~f>'/:' 148 Ver nesse sentido a jurisprudência do TJ: Acs. 31-3-93, Kraus, Proc.
';Ç-19/92, CoI.. pgs. 1-01.663 e segs.• e 2-12-2010, lakubowska. Proc. C-225109,
i/Çol., pgs. 1-12.329 e segs.
,~~~;:: 149 Veja-se esta questão desenvolvida no nosso livro A proteção da proprie-
,l~f"tfr1de privada pelo Direito Internacional Público (com sumário em inglês), Coim-
;;bra, 1998, sobretudo, pgs. 561-563.
153
 CAPÍTULO III
A CIDADANIA DA UNIÃO EUROPEIA

Bibliografia especial: FEDERICO DE CASTRO, La nationalité, la

double nationalité et la supranationalité, RCADI 1961-1, pgs. 515 e
segs.; K. PORTER, A Hlstory of Suffrage ln the United Slates, Nova
Iorque, 1969; G. DEL VECCHIO, La Déclaration des Droits de l'Homme et
dll Citoyen dans la Révolution française, Roma, 1979; C. LUCAS, The
French Revolution and lhe creation ofmodern politicaI cu/ture, vaI. 2,
Oxford, 1988; A. EVANS, Nationality Law and European lntegration,
ELR 1991, pgs. 190 e segs.; I. IBANEZ GARClA, Dereeho de petición y
derecho de queja, Madrid, 1993; J. VERHOEVEN, Les citoyens de
l'ElIrope, ADL 1993, pgs. 165 e segs.; R. KOVAR e D. SIMON, La citoyen-
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citoyenneté de I'Union, Baden-Baden, 1993; D. SCHNAPPER, La
Communauté des citoyens, Paris, 1994; E. GARCÍA DE ENTERRÍA, La len-
gua de los derechos. Laformación del Derecho público europeo tras la
Revolución/rancesa, Madrid, 1994; E. MARIAS, European Citizenship,
Maastricht, 1994; V. LIPPOLlS, La cittadinanza europea, Bolonha, 1994;
E. VILARINO PINTOS, Representación exterior y cooperación diplomática
y consular en el Tratado de la Unión Europea, RIE 1995, pgs. 417 e
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Federalism in European Integration, Berna, 1995; B. NASCIMBENE (ed.),
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NEWMAN, Democracy, Sovereignty and the European Union, Londres,
1996; P. JUÁREZ PÉREZ, Nacionalidad estatal y ciudadania europea,
Madrid, 1998; C. LYONS, Citizenship in lhe Constitlltion oflhe European
Unlon: riJelorie or reality?, in R. Bellamy (ed.), Constitutionalism,
Democracy and Sovereignity: American and European Perspetives,
'ir.' r Aldershot, 1996, pgs. 96 e segs.; J. MONAR, A dual citlzenshlp ln the
(; I

ri 155
Ji i
li!
 A União Europeia
making: lhe citizenship of lhe European Union and irs reform, in M. La
Torre, European citizenship, Oxford, 1998, pgs. 167 e segs,; M. D.
BLÁZQUEZ PEINADO, La ciudadanfa de la Unión, Valência, 1998;
M. GAROT, La citoyenneté de l'Union européenne, diss., Paris, 1999; N.
BEENEN, Citizenship, Nationality and Access to Public Service
Employment - The Impoct of European Community Law, diss., Gronin-
gen, 2001; R. HANSEN (ed.), Dual nationality, social rights ondfederal
citizenship in lhe U.S. and Europe, Nova Iorque, 2002; R. MOURA
RAMOS, Nacionalidade, plurinacionalidade e supranacionalidade na
União Europeia e na Comunidade dos Palses de Língua PortuR",esa,
BFDUC, volume comemorativo, 2003, pgs. 691 e segs.; F. VELPEREE,
Nationalité, droit constitlltionnel et droit ellropéen, ADL 2003, pgs.
e segs.; M. BENLOLO CARABOT, Lesfondements juridiques de la citoye-
neté européenne. Bruxelas, 2oo?; S. MAILLARD, L'émergence de la
toyenneté sociale européenne, Aix-en-Provence. 2008.
53. Origem e significado
Nas suas "Disposições comuns" o TUE (portanto, após a revi-
são de Maastricht aos Tratados institutivos) veio impor à União
objetivo do "reforço da defesa dos direitos e dos interesses dos
nacionais dos seus Estados-membros, mediante a instituição de
cidadania da União" (à data, artigo B, 3.° travessão).
Por conseguinte, o Tratado de Maastricht veio incluir no Tra-
tado CE uma Parte II, intitulada "A cidadania da União"
artigos 8.° a 8. o _E). Tratando-se de cidadania da União e não só
CE, como o próprio TOO começaria por reconhecer no seu retefl(10
artigo B, essa matéria deveria ter ficado disciplinada, não no
tado CE, mas nas referidas "Disposições comuns" do TUE. twmv"-
mos perante uma incoerência intema do TUE.
O facto de os Tratados se terem começado a preocupar com
cidadania da União a partir do TUE constituiu um bom sinal
intenção deste Tratado de, como já foi referido, inocular na rntegr'a-'';,
ção uma forte componente social e humanista, deixando a rnli~g"a­
ção de ser concebida como um processo quase excltlsivame:nte
económico, como, pelas razões já explicadas, aconteceu
156
A Cidadania da União Europeia
TUEI50 O que esteve concretamente subjacente à criação da cidada-
nia da União foi a ideia de que, ao lado da Europa, primeiro, do
mercado único, e, depois, da moeda única, era também preciso criar
"Europa dos cidadãos" e "aproximar a Europa dos cidadãos".
fundo, tratava-se de, também por aqui, reforçar a componente
derllocráLtica da União Europeia l5l . E, mais uma vez, a Europa revia-
nas suas raízes: em 1947 CHURCHILL prevenia que "nós não jun-
Estados, nós unimos Homens".
No plano filosófico, a cidadania da União vai beber ideias à
de JEAN BODIN sobre as relações entre a soberania e os cida-
à Revolução Francesa e à sua Declaração dos Direitos do
Hi:)mem e do Cidadão, de 1789, ao pensamento de JEAN-JACQUES
KOUS~;EA.U e ao Direito Naturajl52-153
Natureza e valor jurídico da cidadania da União
O grande problema que cedo suscitou a interpretação dos cita-
preceitos do Tratado CE foi o de saber em que é que consistia
cidadania da União. Dito doutra forma: era a cidadania da
uma cidadania nova, autónoma em relação à cidadania esta-
que, por isso, fazia nascer, em sentido jurídico rigoroso, cida-
europeus, no sentido de povo europeu?
A resposta a esta pergunta é negativa. E ela é-nos dada hoje
artigo 20. o TFUE, que, no essencial, não modificou o artigo 17.°
150 Veja-se a História da "cidadania europeia" em BLÁZQUEZ PEINADO,
23 e segs. e 44 e segs., e no Comentário de GRABITZ/HILFINETTESHEIM, anota-
aos atuais artigos 20. 0 a 25. 0 TFUE.
151 Sobre a "Europa dos cidadãos", ver, por todos, a dissertação de GAROT,
i{!pl,retudo pgs. 169 e segs. e 335 e segs., e a citada monografia de BLÃZQUEZ PEI-
pgs. 27 e segs.
152 Ver GAROT, pgs. 174,226 e segs. e 335 e segs.; e DEL VECCHIO, pgs. 5 e
153 Das obras gerais veja-se, especialmente, VON BOGDANDY (ed.), pgs. 539 e
(o artigo de KADBLBACH), e GRABITzJH1LFINETTESHEIM, as anotações aos pre-
que estão em causa. Da bibliografia especial, veja-se a muito boa monogra-
CARABOT.
157
 A União Europeia
do TUE, na versão de Nice, que, por sua vez, era herdeiro dos arti-
gos 8.° CE, na versão de Maastricht, e 17.° CE, na versão de Ames-
terdão.
De facto, o artigo 20.°, n.o 1, TFUE, depois de nos dizer que "é
instituída a cidadania da União", acrescenta o seguinte:
1. (...) É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacio/la-
lidade de um Estado-Membro. A cidadania da União acresce à cidadania
nacional e não a substitui (itálicos nossos).
Na versão que lhe fora dada pelo Tratado de Maastricht, o
artigo 8.° CE não incluía a última frase transcrita (que, por sna vez,
foi modificada pelo Tratado de Lisboa), mas já então a doutrina não
tinha dúvidas, desde logo com base nos trabalhos preparatórios '" "i
daquele preceito, de que a cidadania da União não pretendia ser uma:;,
nacionalidade autónoma em relação à cidadania dos Estados-mem.,;'·
bros. De facto, a cidadania da União era conferida pelo facto de um;
dado indivíduo ter a nacionalidade de qualquer dos Estados-memc )
bros, isto é, niio lhe advinha separada e autonomamente. Ou seja, o"?,
Estado-membro, ao determinar, no exercício da sua soberania, quem';"
é seu nacional''', era ele que também estava a dizer quem era cidacj"
dão da União'''. Note-se que esta relação estreita entre a naciooali<Ti
dade estadual e a cidadania da União o Tratado de Maastricht for~
buscá-la ao Tratado Spinelli, de 1984, cujo artigo 3." dispunha:
Os cidadãos dos Estados-membros são, por esse simples facto,_,'?,.
cidadãos da União. A cidadania da União está ligada à qualidade de um'i~
Estado-membro; ela não pode ser adquirida ou perdida separadamente.,,::\.\
(itálicos n 0 5 5 0 5 ) . > : 0 ,
154 Está-se a partir aqui do princípio de que, em conformidade com as regras'::~t
clássicas do Direito Internacional, os Estados têm competência exclusiva pará:~
definir as regras de aquisição e conservação da sua nacionalidade. O TI aceitoll~""
este princípio, com referência à matéria que se estuda no texto, pouco depois da!;'"
assinatura do Tratado de Maastricht - Ac. 7 ~ 7-92, Micheletti, Proc. C-369/90, Col:j;:i"
pgs. IA.239 e segs..
155 Assim, também, por todos, JACQUÉ, pgs. 123 e segs., GRABIWHILFI/"
NETIESHEIM, anotações ao artigo 20.°, n.O 1, TFUE, e BLÁZQUEZ PEINADO, pgs. 62J:
e segs.
158
A Cidadania da União Europeia
Mas o Tratado de Amesterdão tornou essa interpretação ainda
mais clara, ao acrescentar ao citado n. ° 1 a indicação de que a cida-
dania da União era "complementar" da cidadania nacional e '"não a
substitui" (itálicos nossos).
Particularmente o caráter "complementar" da cidadania da
i'; União permitia-nos concluir que não se tinha querido criar uma
cidadania europeia que se sobrepuzesse e que se cumulasse, como
cidadania autónoma, com a cidadania estadual. Mas, se é assim, é
legítimo chegarmos às duas seguintes conclusões. A primeira é a de
que não podemos reconduzir a União Europeia a um modelo de tipo
estadual, dado que o primeiro elemento constitutivo do Estado é a
existência de um povo, com a cidadania própria do Estado. Ora, não
existindo uma cidadania europeia autónoma, não há um povo euro-
peu em sentido jurídico, portanto, não existe um poder constitninte
próprio da União e, sendo assim, a União não é um Estado.
, .A segunda conclusão é a de que, ao contrário do que sucede nas
;. Federações, não existe na União Europeia a Hdual citizenship"
.' ("dualidade de cidadanias" ou "dupla nacionalidade"), isto é, a
',sobreposição de duas cidadanias ou nacionalidades diferentes: a
:Y,;oacionalidade do Estado federado e a nacionalidade federal"'. Por-
;±;tanto, e desde logo por aqui, para além de a União Europeia não ser
g'J1m Estado, ela também não é uma Federação.
di!i, Todo este raciocínio é confirmado pela função que os Tratados
j',têm atribuído ao Parlamento Europeu. Apesar de ser eleito por
'6:~W'rágio direto e universal, ele não representa O "povo europeu",
':'9~ejuridicamente não existe, mas os "povos dos Estados reunidos
Y;paComunidade" - é o que dispunha o ex-artigo 189.°, n.o 1, CE-,
',':BOOS "cidadãos da União" - é o que estabelece hoje o artigo 14.°,
':)J,," 2, L' parte, UE. E, note-se, esta alteração trazida pelo Tratado de
~~!~boa não tem qualquer relevância prática.
f) De tudo o que fica dito é legítimo chegarmos a este importante
.~r~8ultado, que assume grande relevância para o Direito Constitucio-
'k:
.: :;i1!,.,\ ,,156 O conceito de dual dtizenship ficou estabelecido em definitivo nos
,ie~~os 'Unidos com a aprovação da 14. a emenda à Constituição, em 1868. Sobre
T~:,:watéria, e no sentido do texto, ver, por último, as obras de HANSEN, MONAR,
':~\rPOLlS, especialmente, pgs. 61 e segs., e GAROT, pgs. 226 e segs.
t59
 A União Europeia
nal. Pelo menos, a partir da entrada em vigor do TUE, não é possível"~"'f
equiparar-se no Direito Português os cidadãos dos outros Estados-;'
-membros da União aos estrangeiros. Em termos jurídicos, estraw}
geiros serão os cidadãos de Estados terceiros que não têm nenhuma:;
!I nacionalidade em comum com os cidadãos portugueses. Ora, OS');
cidadãos dos outros Estados-membros da União, conjuntamente,;
com os cidadãos portugueses, têm de ser tratados pelo nosso Direito,'
como cidadãos da União ou cidadãos comunitários, nunca como~;~
estrangeiros, porque têm em comum a cidadania da União, embora"
com o valor jurídico que esta tem. É assim que procede, e bem, 0/
artigo 15.°, da Constituição, quer na sua epígrafe, quer no seu n.o 5i:
enquanto que a referência a "estrangeiros" no n.o 4 do mesmo artig%
só estará correta caso o legislador constituinte tenha querido incluir';
naquele substantivo também cidadãos de Estados terceiros. Mesmo'
assim, não teria ficado mal distinguir, nesse n. ° 4, os estrangeiros e'
os cidadãos da União. Voltaremos a estes preceitos daqui a pouco."
55. Os direitos reconhecidos no âmbito da cidadania da União';:::'
I - Introdução
O artigo 20.°, n.' 2, TFUE reconhece que o estatuto da cidada:
nia da União se desdobra em direitos e deveres. Quais são os direi;:
tos conferidos pela cidadania da União?
A resposta encontramo-Ia hoje nos artigos 20.' a 24.° TFUE
11 .0, n.o 4, UE. E desde já se diga que o Tratado de Lisboa alargoH:
r'
o elenco dos direitos que vinha desde o Tratado de Maastricht e qt{S'
estudámos nas edições anteriores deste livro.
II - O direito de circular e permanecer
O primeiro direito do cidadão da União é o de "circular e pe~~
manecer livremente no território dos Estados-membros" (artigq~
20.°, n.o 2, aI. a, e 21.°, TFUE, com itálico nosso).
160
A Cidadania da União Europeia
Este direito consiste numa evolução da liberdade de circulação
de pessoas, que provém da versão original do Tratado CEE como
uma das "quatro liberdades" de conteúdo económico Com o TUE
';i,'P direito de circular e de permanecer no espaço da União nã~
!idepende do exercício de uma atividade económica e vale para qual-
:~,quer actividade, mesmo, por exemplo, para uma presença para fins
Ii.·•d. e estudo, ou de turismo. Podemos dizer que de direito económico
~!, ..
;;,ele se transformou num direito pessoal ou num direito civil.
'; Em bom rigor, este direito subdivide-se em dois: o direito de
flc:ircular pelos Estados-membros e o direito de permanecer, inclu-
;;sive o de residir, em algum, ou alguus deles.
' . Compete ao Parlamento e ao Conselho, ou só ao Conselho
",gefrnir as condições de exercício desse direito, podendo eles, para ~
,!isefeito, se for necessário, adotar as medidas previstas no artigo 21.°,
';,n.'" 2 e 3, TFUE. O exercício desse direito encontra-se sujeito às
'~aimitações constantes do Tratado (nomeadamente, as de ordem
:4Pública, saúde pública e segurança pública) ou impostas pelo
',%)?ireito derivado (por exemplo, a pessoa em causa tem de estar sem-
}!;pre na posse de um documento de identificação válido)'''.
III - O direito de eleger e ser eleito
C,, O segundo dos direitos incluídos na cidadania da União consta
Âgôs artigos 20.°, n.o 2, alo b, e 22.° TFUE: o direito de eleger e ser
!~leito (portanto, capacidade eleitoral ativa e passiva) nas eleições
Rllfa o Parlamento Europeu e nas eleições municipais do Estado de
'ffsidência, nas mesmas condições em que o podem fazer os nacio-
~~is desse Estado. O segundo dos referidos preceitos prevê o modo
»e,se disciplinar o exercício desses direitos e admite disposições
:geITogatórias a esse exercício sempre que o Estado-membro em
,ç~usa fundadamente o requeira à União.
157 Ver a Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de
, 9+2004, lO L 158, de 30-4-2004. '
161
 A União Europeia
-----~~===------~/,
Para alguns Estados, este direito trouxe pouco de novo: assiI'!h\
por exemplo, na França e no Luxemburgo, a lei já reconhecia anã?;
nacionais capacidade eleitoral ativa e passiva em eleições para aso
autarquias locais. ,":W"
Alguns Estados tiveram que rever as respetivas Constituiçõ~~.
para acolher este direito: foi o que fez Portugal quanto ao alUar'
artigo 15.°, n." 4 e 5, da Constituição, na revisão constitucionald.~
1~2 4 .;iniciativa de convidar a Comissão Europeia, dentro da sua compe-
IV - O direito à proteção de autoridades diplomáticas"é;r
consulares
O terceiro direito conferido ao cidadão da União é o de pod~i.·
requerer, no território de Estados terceiros em que o Estado-mem~~:.
de que é nacional não se encontre representado, proteção da parteª.~!
autoridades diplomáticas e consulares de qualquer outro Estaªo,'
-membro, nas mesmas condições dos nacionais desse Estn49.
(artigos 20. 0 , n. o 2, aI. c, e 23. 0 TFUE). y.
Trata-se de uma profunda alteração na regra do Direito Intcr,
nacional clássico, segundo a qual um Estado só deve proteção diPl~.·oo
mática e consular aos seus próprios nacionais. ooi
Este direito beneficia especialmente os nacionais dos Estado~'
-membros que têm poucas representações diplomáticas e consula.rc~.
em Estados terceiros, particularmente em pequenos Estados, oUc\!l
Estados longínquos, da África, da Ásia, da América ou da OceanW
e que, desta forma, podem beneficiar, nesses Estados terceiros;
proteção diplomática e consular de Estados-membros como o Reio,9
Unido, a França e a Alemanha, que se encontram representados p?, o
embaixadas em quase todos os Estados da Comunidade Intemacig!
nal e possuem uma vasta rede de c o n s u l a d o s . ' ; !
0
O Conselho pode, nos termos do artigo 23. , par. 2, TFUê;
aprovar diretivas que permitam a coordenação e a cooperaçãoJ1ilo
efetivação desse direito.
162
A Cidadania da União Europeia
V - O direito de iniciativa popular
·k!. Este importante direito foi criado pelo Tratado de Lisboa e
"'/consta do artigo 11.°, n. o 4, UE.
.;,.;.; . Ele consiste no direito reconhecido aos cidadãos da União, em
;i'~\Ímero igualou superior a um milhão, e desde que sejam cidadãos
.~':-~~ um "número significativo" de Estados-membros, de tomarem a
'!!\~ncia, a apresentar uma proposta adequada sobre questões para as
$!9uais eles entendam que é necessário um ato jurídico da União para
';',~c cumprirem os Tratados. As condições de exercício deste direito
@'cncontram-se reguladas no artigo 24. 0 , par. I, TFUE. Aí se prevê,
. '/.;pomeadamente, o modo como se determinará o número mínimo de
'~:§stados aos quais devem pertencer os cidadãos que queiram exercer
:.cste direito.
·~iii.' Ao contrário do princípio da democracia representativa que os
.ir~tados escolheram para regra orientadora do funcionamento da
~~I)i.ão, e que encontra o seu apogeu na eleição pelos cidadãos euro-
Jpeljs do Parlamento Europeu, este direito dá corpo ao princípio da
.cmocracia participativa, ao pretender associar diretamente os cida-
da União (e, deste modo, a sociedade civil) ao exercício do
er na União. Desta forma, está a aproximar-se ainda mais a
'ão em relação aos seus cidadãos.
Note-se que o convite dirigido à Comissão, no ãmbito deste
~ito, não obriga a Comissão a apresentar a proposta. Mas é assim
,$'plano estritamente jurídico. No plano político, será muito difícil
.·i~?tnissão recusar-se a fazê-lo, sobretudo se os cidadãos que toma-
~messa iniciativa pertencerem a muitos Estados.
,fL'\,',
VI - O direito de se dirigir a qualquer órgão ou instituição
da União
'.. ..'r.'·.'
f-'ii6'",
~'r· Também este direito foi criado pelo Tratado de Lisboa. Ele
00 cg~sta dos artigos 20. n. o 2, aI. d, 3.' parte, e 24. par. 4, TFUE.
0
,
0
,
:~';" Ele confere aos cidadãos da União a faculdade de se dirigirem,
.Jl1.qualquer das línguas dos Tratados, aos órgã<!s referidos nos
163
:1'
",'
A União Europeia
n,o, 1 a 4 do artigo 13.° UE, sobre qualquer assunto da respetiva com-
petência, e de receberem uma resposta escrita, na mesma língua.
Também este direito constitui uma expressão do princípio da
democracia participativa.
VII - O direito de petição ao Parlamento Europeu
Os direitos acabados de referir têm um conteúdo eminente-
mente substantivo. Para além deles, porém, o Tratado CE estabe-
lece, no quadro da cidadania da União, dois direitos de natureza
predominantemente adjetiva, ou instrumental, ou procedimental.
O primeiro deles consta do artigo 20.°, n.o 2, aI. d, l.a parte,
TFUE. Consiste no direito de petição ao Parlamento Europeu. O
objeto deste direito, bem como os termos do seu exercício, encon-
tram-se regulados no artigo 227.° TFUE. Merece destaque, neste
último preceito, o amplo âmbito do direito de petição: ele pode
incidir "sobre qualquer questão que se integre nos domínios de ati-
vidade da União e lhe (ao peticionário) diga diretamente respeito"
(itálico nosso).
VIII - O direito de queixa ao Provedor de Justiça
O outro direito de natureza adjetiva traduz-se na queixa ao
Provedor de Justiça. Ele está previsto no mesmo artigo 20.°, n.o 2,
aI. d, mas na 2.' parte, TFUE. O exercício desse direito está discipli-
nado no artigo 228.° TFUE, merecendo referência especial o seu
objeto: ele pode dizer respeito à violação do dever de boa adminis-
tração (casos de "má administração") na atuação de instituições,
órgãos e organismos da União, com exceção do Tribunal de Justiça
da União Europeia quando este atue no exercício das suas fUllçõ'es
jurisdicionais.
O Estatuto do Provedor de Justiça que está em vigor foi apro-
vado por Resolução do Parlamento Europeu de 18 de junho de
2008 L5 '.
'" JO C 286E, de 26-11-2009, pg, 172.
164
A Cidadania da União Europeia
56. A extensão desses direitos
Resta um ponto importante a sublinhar quanto aos direitos
acabados de referir: é o da extensão desses direitos. Este problema
tem de ser estudado em dois planos: o da extensão subjetiva dos
dIreItos e o da sua extensão material.
Comecemos pela extensão subjetiva.
, Alguns dos direitos estudados - o de livre circulação e perma-
nencla, mcluslve resIdência, o de petição ao Parlamento Europeu e
o de queIxa ao Provedor de JustIça - não são exclusivos dos cida-
dãos da União. No que diz respeito ao primeiro desses direitos, ele
fOI estendido a alguns familiares dos cidadãos da União, mesmo que
eles, por não terem a nacionalidade de qualquer dos Estados-mem-
bros da. Un~ão, não possam ser considerados, eles próprios, cidadãos
da Umao: e o caso do cônjuge, ou equiparado, do cidadão da União,
e dos descendentes e ascendentes do cidadão da União e do seu
, . d J.
cO~Juge ou eqUIpara o . Essa extensão encontra hoje cobertura no
artigo 45.°, n.o 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União
Europeia e é pe~feitamente compreensível porque, pretendendo rea-
grupar as famílIas, vIsa preservar a sua unidade e estabilidade. Por
seu lado, o direito de petição e o direito de queixa foram reconheci-
em função, não só do estatuto da cidadania da União como
também da residência ou da sede estatutária no espaço da 'União,
que gozam daqueles direitos tanto os cidadãos da União
mesmo que não ~esidam no território da União, como também qual:
quer pessoa Jundlca que resida ou tenha a sua sede estatutária
território, ~esmo que não seja cidadão da União. Hoje a
extemiãodesses dOIS dIreItos, nos termos referidos, é levada a cabo
artIgos 43. 0 e 44.° da Carta dos Direitos Fundamentais da
Europeia J6O.
Passemos agora à extensão material dos direitos.
Esta matéria encontra-se hoje regulada na citada Diretiva 2004/38/CE.
159
~~ Par~ uma análise mais pormenorizada dos direitos incluídos na cidadania
Umao, vejam-se, sobretudo, as obras de GAROT, BLÁZQUEZ PEINADO, BEENEN
COlml\NTIINE'ICO e CARABüT. '
165
 A Cidadania da União Europeia
A União Europeia

A cidadania da União não se esgota nos direitos tipificados nos Tanto no plano do Direito, como no da pedagogia cívica, seria bom
artigos 20.° a 24.° TFUE e 11.°, n.o 4, UE. De facto, o artigo 25.° que fIcasse claro que, também no quadro da cidadania da União
TFUE contém uma cláusula de extensão material desses direitos. Europeia, todos os cidadãos têm tanto direitos como deveres e que,
Com efeito, aquele preceito vem permitir que o Conselho, res- dentro destes últimos, existem importantes deveres para com o inte-
peitado que seja o procedimento aí previsto, aprove as disposições resse geral da coletividade.
destinadas "a aprofundar os direitos" previstos nos artigos antece-
dentes ("completar os direitos", diz a versão francesa do TFUE). Por
"aprofundamento" dos direitos deve ser entendido, não apenas o
enriquecimento do conteúdo dos direitos referidos nos citados arti-
gos dos Tratados UE e TFUE, como também a criação de novoS
direitos que derivem diretamente daqueles. Note-se, todavia, que, de
harmonia com a parte final do citado artigo 25.° TFUE, essas dispo-
sições só entrarão em vigor depois de elas terem sido aprovadas
pelos Estados-membros em conformidade com as respetivas regras
constitucionais, o que não acontece com o núcleo central dos direi-
tos de cidadania acima estudados e que vinculam os Estados por
força direta dos Tratados.

57. Os deveres incluídos na cidadania da União

Como se disse atrás, o artigo 20.°, n.o 2, TFUE, estabelece que

o estatuto da cidadania da União se desdobra em direitos e deveres.
Contudo, tanto as quatro alíneas desse n.o 2 como os artigos 21.° a
24. 0 TFUE e o artigo 11.°, n.o 4, UE, só enunciam os direitos incluí-
dos na cidadania. O Tratado esquece-se, pois, dos deveres dos cida-
dãos da União, o que leva VLAD CONSTANTINESCO a afirmar, com
muita propriedade, que "falta à cidadania europeia a segunda dimen-
são", dado que os direitos foram outorgados "sem a habitual contra-
partida reconhecida, explícita ou implicitamente, aos deveres"l6l.
Em nosso entender, é legítimo esperar que o aprofundamento
da cidadania da União venha a ocorrer através também da enuncia-
l62
ção clara dos deveres incluídos no estatuto de cidadão da União .

161 La citoyenneté, pg. 27.

162 Assim, J. VERHOEVEN, Les citoyens, pg. 190.
167
166
 CAPÍTULO IV

~
A PROTEÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
NA UNIÃO EUROPEIA

Bibliografia especial: P. PESCATORE, Les droits de ['homme et

1 ['intégration européenne, CDE 1968, pgs. 629 e segs.; P. PESCATORE, La
Cour de Justice des Communautés européennes et la Convention euro-
péenne des droits de l'hom11le, Mélanges Wiarda, pgs. 441 e segs.; G. C.
RODRIGUEZ IOLESIAS et aI., EI derecho comunitario y las relaciones entre
el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos, e los Tribunales Constitucionales
nacionales, RDCE 1997, pgs, 329 e segs,; P, WACHSMANN, Les draits de
l'homme, in Le Traité d' Amesterdam, separata da RTDE 1997-4, pgs.
175 e segs.; H. LABAYLE, Un espace de liberté, de sécurifé et de justice,
:i: ibidem, pgs. 105 e segs.; J. RlDEAU, Le rôle de I'Union européenne en
I, matiere de protection des draits de l'hol1ll1le, RCADI 1997, pgs. 79 e
segs.; H. LABAYLE, Droitsfondamentaux et droit européen, AIDA 1998,
I
";
número especial, Les droits fondamentaux, pgs. 75 e segs.; E SUDRE, La
Communauté européenne et les droits fondmnentaux apres le traité
d'Al1lsterdal1l, lCP 1998-1, pgs. 100 e segs.; O.c., La protectionjuridic-
tionnelle des droits dans le systeme communautaire, Bruxelas, 1999;
A. CHUECA SANCHO, Los derechos fundamentales en la Unión Europea,
z.a ed., Barcelona, 1999; E SUDRE eH. LABAYLE (ed.), Réalité et perspec-
tives du droit communautaire des droitsfondamentaux, Bruxelas, 2000;
l.-E AKANDlI-KoMBÉ e M.-I. REDOR (eds.), L'Union européenne et les
droits fondamentaux, Bruxelas, 1999, especialmente o artigo de l-E
FLAUSS, Droits de l'homme et relations extérieures de l'Unioll euro-
péenne, pgs. 137 e segs.; l-E FLAUSS (dir.), Les droits de l'homme dons
l'Ullioll eurapéenne, LPA juill. 1999, n."' 147, 148 e 149; E SUDRE,
L'apport du droit international et européen à la proteetion communau-

169
i
 A União Europeia
taire des droits fondamentaux, cit., com excelente bibliografia; J.
RIDEAU, De la Communauté de droit à I'Union de droit, cit.; LulsA
DUARTE, A União Europeia e os direitos fundamentais. Métodos de pro-
tecção, Estudos de Direito da União e das Comunidades Europeias,
Coimbra, 2000, pgs. 11 e segs.; F. SUDRE, Le renforcement de la protec-
tion des droits de l'homme au sein de I'Union européenne, in Rideau
(dir.), De la Communauté de droit à I'Union de dro!t, pgs. 207 e segs.;
K. LENAERTS, Fundamental rights in the European Union, ELR 2000,
pgs. 575 e segs.; F. MODERNE, La notion de droU fondamental dans les
traditions constitutionnelles des États membres de l'Union européenne,
in Sudre e Labayle (dir.), Réalités et perspectives du droit communau-
taire des droits fondamentaux, cit., pgs. 35 e segs.; A. SALINAS DE FRIAS,
La protección de los derechos fundamentales en la Unión Europea,
Granada, 2000; P. QUASDORF, Dogmatik der Grundrechte der europiiis-
chen Union, Francoforte, 2001; G. GORI e F. KAUFF-GAZIN, Les droits de
I'Homme à Nice, in V. Constantinesco, Y. Gautier e D. Simon (diL), Le
Traité de Nice - premieres analyses, cit., pgs_ 231 e segs.; C-P. BIENERT,
Die Kontrolle mitgliedstaatlichen Handels anhand der Gemeinschafts-
grundrechte, tese, Gõttingen, 2001; K. LENAERTS e E. DE SMIITER, A "Bill
ofRights" for the European Union, CMLR 2001, pgs. 273 e segs.; H. C.
KRÜGER e J. POLAKIEWICZ, Proposals for a Coherent Human Rights
Protection System in Europe, HRL 2001, pgs. 1 e segs.; A. DUSCHANEK
e S. GRILLER (eds.), Grundrechte für Europa, Viena, 2002; G.
a
COHEN-JONATHAN, Aspects européens des droits fondamentaux. 3. ed.,
Paris, 2002; ANA MARTINS, A Carta dos Direitos Fundamentais e os
direitos sociais, Estudos de Direito Público, Coimbra, 2003, pgs. 13 e
segs.; G. COHEN-JONATHAN, Universalité et singularité des droits de
l'l1omme, RTDE 2003, pgs. 3 e segs.; G. COHEN-JONATHAN e J. DUTHEiL
DE LA ROCHERE (dirs.), Constitution européenne, démocratie et droits de
[,homme, Bruxelas, 2003; J. ANDRIANTSIMBAZüVINA, Droits fonda-
numtaux communautaires et champ d'application personnel du droit
commullautaire, RAE 2003-200411, pgs. 55 e segs.; F. SUDRE, Droit
européel1 et international des droits de I'homme, 7.° ed., Paris, 2005; D.
a muito especial.
EHLERS (ed.), Europiiische Grundrechte und Grundfreiheiten, 2. ed.,
Berlim, 2005; F. DE QUADROS, Constituição europeia e Constituições
nacionais - Subsídios para a metodologia do debate em torno do
Tratado Constitucional Europeu, O Direito, 2005, pgs. 687 e segs.;
PATRfclA MARTINS, Da Proclamação à garantia efectiva dos direitos
fundamentais, Lisboa, 2006; C. BLUMANN, Les compétences de I'Union
européenne en matiere de droits de I'homme, RAE 2006, pgs. 11 e segs.;
170
A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia
D. MARTIN, Égalité et non-discrimination dans la jurisprudence commu-
nautaire, Bruxelas, 2006; F. SUDRE (coord.), Droit communautaire des
droits fondamentaux, 2. a ed., Bruxelas, 2007; 1.-E RENUCCI, Traifé de
droit européen des droits de l'homme, Paris, 2007; 1. RIDEAU, La protec-
tiol1 des droits fimdamentaux dans I'Union européenne - Perspectives
ouvertes par le Traitê de Lisbonne, RAE 2008, pgs. 185 e segs.; F. DE
QUADROS, A difícil adesão da União Europeia à Convenção Europeia
dos Direitos do Homem, Estudos Jorge Miranda, vol. V, Coimbra, 2012,
pgs. 87 e segs.
58. Preliminares
A evolução do sistema jurídico da União Europeia a partir dos
anos 90 tornou a matéria da proteção dos direitos fundamentais na
União Europeia numa questão nuclear daquele ordenamento jurí-
dico, e por razões que, em grande parte, já ficaram referidas nas
páginas anteriores deste livro. Isso explica, inclusivamente, o facto
de esse ser, a par da questão constitucional da União, o domínio
onde mais e melhor bibliografia se tem produzido nos últimos anos
no Direito da União Europeia (com reflexos diretos no Direito Inter-
nacional Europeu dos Direitos do Homem e no Direito Constitucio-
nal Comparado sobre Direitos do Homem!63). Por outro lado,
verifica-se que, em muitos Estados-membros, tanto a prática consti-
lucional, como a teoria e a prática da aplicação do Direito, neste
último caso, por via tanto legislativa, como administrativa, como
judicial, têm tido dificuldade em acompanhar a evolução do Direito
da União Europeia sobre direitos fundamentais. É, porventura, o
caso também de Portugal.
Por todas essas razões dedicaremos a esta matéria uma atenção
163 Ver, por todos, COHEN-JONATHAN, pgs. 5 e segs., e SUDRE, Droit européen
et international, pgs. 21 e segs.
171

A União Europeia
59. A proteção dos direitos fundamentais na Ordem Jurídica
Comunitária antes do Tratado da União Europeia
I - Os direitos fundamentais no início da integração euro-
peia
A ideia da salvaguarda e da proteção dos direitos fundamentais,."
encontra-se presente no processo da integração europeia desde o seu!,
início. É certo que não constava dos Tratados institutivos das três,,.'
Comunidades, na sua versão original, nenhum preceito específico'"
sobre a matéria. Mas isso apenas queria significar que os autores'~
daqueles Tratados não consideravam esse preceito necessário num~;,
altura em que se iniciava uma mera integração económica e, ainda.;':
por cima, na sua fase inicial e embrionária, que era a da zona de!;';
comércio livre. Mas do silêncio dos Tratados não era legítimo con;";
J'i
cluir-se que já nesse período de lançamento e criação das Comuni<:
dades a salvaguarda dos direitos fundamentais fosse ignorada pelo~;r
fundadores da integração. Várias razões levam-nos a defender eSt;l,?
posição. "
Primeiro, o Plano Schuman, de 1950, anunciava como objeti,i;
vos da integração europeia, como vimos, "a paz e a liberdade" e o·;',
Hprogresso económico e saciar'.
Depois, os Tratados institutivos das três Comunidades viefllll)1\
a adotar, como núcleo essencial do sistema jurídico comunitário,"ll,:
"quatro liberdades": as liberdades de circulação de mercadoriasI§ji;'
pessoas, serviços e capitais 165 A essas quatro liberdades podia, ell),!,
bom rigor, ser acrescentada, ainda na versão inicial dos Tratadoi;;
CECA, CEE e CEEA, uma quinta liberdade: a liberdade de concor,,'
rência, o que constitui uma forma como, logo no início, doutrin~l'
qualificada passou a estudar o chamado "Direito da Concorrência"j'
sobretudo da CEE, e que se encontrava contido, basicamente, fig,'
artigo 37.° e na Parte III, Capítulo I, do Tratado CEE. Ou seja,aq;
erguerem-se esses direitos económicos a "liberdades", o DireitQ'
164Parte II, Título l, do Tratado CE.
"5 Pmte II, Título II, do Tratado CE,
172
A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia
Comunitário dava um forte sinal, logo na criação das Comunida-
des, de querer levar em conta e proteger os direitos fundamentais no
espaço comunitário. Essa conclusão é reforçada, se atendermos ao
facto de ser exatamente a liberdade de circulação de pessoas aquela
que maior profundidade assumia logo na versão inicial do Tratado
CEEI66.
Em terceiro lugar, varIaS preceitos dos Tratados institutivos
..;;reconheciam, logo no início, importantes direitos fundamentais aos
~!kcidadãos dos Estados-membros: a livre iniciativa privada e a não
,{discriminação em razão da nacionalidade (artigos 7.", 36.°, 2." parte,
;\;;220." e 221.° do Tratado CEE, na sua versão original), o direito de
~;:,;petiÇão (artigo 48.°, par. 2, CECAl, e o direito ao sigilo profissional
"'e' (artigos 214.° CE, 194.° CEEA e 47.", pars. 2 e 4, CECAl. Por seu
lado, os Tratados reconheciam aos lesados o direito à reparação dos
"danos causados pelas Comunidades no quadro da sua responsabili-
.i"',dade extracontratual (artigo 215.°, par. 2, CEE, 118.°, par. 2, CEEA,
~,e 34." CECAl. Além disso, ainda que implicitamente, o Tratado
,,,;,CEE admitia a existência de direitos sociais (veja-se o artigo 118.",
i;. par. 1, CEE).
Mas, mesmo que os Tratados CECA, CEE e CEEA não conti-
,#;vessem uma cláusula expressa sobre a proteção dos direitos funda-
~lllentais, tinham-na os contemporãneos Projetas do Tratado sobre a
'1jOomunidade Europeia de Defesa e do Tratado sobre a Comunidade
Sgolítica Europeia, os dois, nos respetivos artigos 3.°. A circunstância
~e esses dois Projetos terem fracassado, nas circunstâncias que já
(jnhecemos, não nos impede de os trazer à colação para reforçar a
ese de que os direitos fundamentais não eram ignorados ainda na
da criação das Comunidades 167.
166 Vejam-se os artigos 48. 0 a 58. 0 da versão inicial do Tratado CEE.
167 No mesmo sentido da nossa posição, ver, entre as obras clássicas, H. P.
PSEN, pgs. 727 e segs., e PESCATORE, Les droits de I'homme, pgs. 630 e segs.;
pdemamente, ver, por todos, CHUECA SANCHO, pgs. 23 e segs., 1. VERHOEVEN,
34, GRABITZlHILF/NETTESHEIM, anotações ao artigo 6.° UE, e SUDRE, op. cit.,
139 e segs.
173
 A União Europeia
II - A construção pela jurisprudência comunitária da pro-
teção dos direitos fundamentais
Não foi preciso esperar muito tempo para que o TJ conside-
rasse os direitos fundamentais como património jurídico das Comu-
nidades. De facto, logo em 1969, no caso Stauder ''', ele acentuava
que "o respeito pelos direitos fundamentais (da pessoa humana) faz
parte dos princípios gerais de Direito cujo respeito (ele) assegura".
Logo a seguir, num dos mais célebres casos da jurisprudência comu-
nitária, o caso lnternationale Handelsgesellschaft'69, aquele Tribu-
nal acrescentava que "a salvaguarda desses direitos, inspirando-se
nas tradições constitucionais comuns aos Estados-membros, deve
ser assegurada no quadro da estrutura e dos objetivos da Comuni-
dade".
A partir do caso Nold '70 , o TJ reforça a garantia dos direitos
fundamentais na Ordem Jurídica Comunitária porque, à invocação
das Constituições nacionais, acrescenta a referência à Convenção
Europeia dos Direitos do Homem (CEDH). O mesmo caminho seria
seguido, quase em simultâneo, pelo Parlamento Europeu, pelo Con-
selho e pela Comissão, numa Declaração comum, de 5 de abril de
1977, onde eles se comprometem a, "no exercício dos seus poderes
e na prossecução dos objetivos das Comunidades Europeias", res-
peitarem os direitos fundamentais "tal como eles resultam nomeada-
mente tanto das Constituições dos Estados-membros como da
Convenção Europeia dos Direitos do Homem".
O estado atual da jurisprudência da União, enquanto se aguarda
pelo seu pronunciamento após as inovações trazidas pelo Tratado de
Lisboa, pode ver-se bem retratado no caso Wachaufl7l, e resume-se
no seguinte excerto desse Acórdão: "(...) os direitos fundamentais
fazem parte integrante dos princípios gerais de Direito, cujo respeito
cabe ao Tribunal assegurar. Ao garantir a salvaguarda desses direi-
tos, o Tribunal está obrigado a inspirar-se nas tradições constitucio-
>o. Ac. 12-11-69, Proc. 29/69, Rec., pgs. 419 e segs.
'" Ac. 17-12-70, Proe. 11170, Rec., pgs. 1.125 e segs.
'70 Ac. 14-5-74, Proe. 4173, Ree., pgs. 491 e segs.
'" Ae. 13-7-89, Proe. 5/88, CoI., pgs. 2.609 e segs.
174
A proteção dos direitos jundamemais /la União Europeia
nais comuns aos Estados-membros de tal forma que não são
admitidas nas Comunidades medidas incompatíveis com os direi-
tos fundamentais reconhecidos pelas Constituições desses Estados.
Os instrumentos internacionais relativos à proteção -dos Direitos
do Homem aos quais os Estados-membros aderiram ou com os
quais têm cooperado podem também fornecer indicações que con-
vém tomar em conta no quadro do Direito Comunitário" (itálicos
nossos) 172.
Ou seja, para o TJ o âmbito dos direitos fundamentais que o
Direito da União tem de salvaguardar, forma um sistema global e
coerente, e é ditado pelas tradições constitucionais comuns aos Esta-
dos-membros 173 e por todos os instrumentos internacionais sobre
Direitos do Homem nos quais os Estados-membros sejam partes
(inclusivamente, portanto, a Declaração Universal dos Direitos do
Homem e os Pactos das Nações Unidas de 1966 e demais tratados
multilaterais e bilaterais) ou com os quais "cooperem" (não estando
este vocábulo esclarecido mas também não sendo isso relevante),
destacando-se, entre eles, a CEDH. No caso Hoechst l74 , o TJ deixou
sublinhado que a CEDH se revestia, nas fontes do Direito Comuni-
tário sobre direitos fundamentais, de "um significado muito parti-
cular", e, posteriormente, no caso Bausthalgewebe 17S , foi da opi-
nião de que ela não obrigava apenas pela via dos princípios gerais
do Direito Comunitário porque constituía uma fonte autónoma do
Direito Comunitário l76 • Veremos isso adiante.
172 Ponto 17 do Acórdão.
113 Sobre este conceito complexo de "tradições constitucionais comuns aos
Estados-membros", que, nascido na jurisprudência no TJ, como se refere no texto,
vai atravessar o Direito das Comunidades e, depois, o Direito da União, até chegar
ao atual artigo 6. 0 , TI.o 3, UE, veja-se o muito bom estudo de MODERNE, pgs. 35 e
segs.
'" Ac. 21-9-89, Proes. 46/87 e 227/88, CoI., pgs. 2.859 e segs.
'" Ae. 17-12-98, Proe. C-185195, CoI., pgs.I-8.417 e segs.
176 Sobre a matéria deste número, veja-se, por último, LENAERTS/DE SMIJTER,
pgs. 273 e segs.
175
 A União Europeia
III - Os direitos fundamentais reconhecidos pelo Direito
Comunitário na perspetiva da jurisprudência consti·
tucional dos Estados-membros
Note-se que, pela mesma época, e em paralelo, também a juris-
prudência constitucional dos Estados-membros apelava para a
necessidade da proteção dos direitos fundamentais no âmbito das
Comunidades, indo ao ponto de fazer depender a aceitação do
primado do Direito Comunitário sobre os Direitos estaduais da
garantia, por parte daquele, de um grau de proteçâo dos direitos
fundamentais não inferior ao grau conferido pelos sistemas jurídi-
cos nacionais: foi o que, concretamente, fizeram o Tribunal Consti-
tucional Federal alemão ("Bundesverjassungsgerichf') no caso
Solange [177, Maastricht!78 e Bananenmarktordnung ("regulamenta-
,. ção do sector das bananas")!", e o Tribunal Constitucional italiano,
t nos casos Frontini e Pozzani!8iJ e Granitap"·!82. O Tribunal Consti-
tucional federal alemão aprofundaria essa construção no mais
recente, e já atrás referido, caso Lisboa!83.!".
m Já citado. Só fonnalmente é que, anos mais tarde, no caso Solange ll,
também já citado, o mesmo Tribunal suavizou a posição que adotara no caso
Solange I.
178 Já citado.
179 Despacho 6-7-2000, BVerfGE 200, pgs. 147 e segs. Veja~se, por último,
STREINZ, pg. 80.
,., Ac. 27-12-73, RTDE 1974, pgs. 148 e segs.
'"' Ac. 8-6-84, RTDE 1985, pgs. 414 e segs.
182 Veja-se esta matéria em JACQUÉ, pgs. 5S e segs..
183 Ac. 30-6-2009, cit., pontos 35 e segs.
184 Um estudo feito com rigor da jurisprudência do Tribunal Constitucional
alemão em matéria de direitos fundamentais reconhecidos pelo Direito da União
até ao Tratado de Lisboa, sem ser em língua alemã, pode ver-se emJ. CARLOS CANO
MONTEJANO, La integraci6n europea desde el Tribunal Constitucional alemán,
Madrid, 2001, pgs. 158 e segs.
176
A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia
60. A proteção dos direitos fundamentais após o Tratado da
União Europeia
Só com o Tratado da União Europeia é que o Direito Comuni-
tário originário viria a ter uma norma escrita e expressa sobre a
salvaguarda dos direitos fundamentais.
De facto, o artigo F CE, na redação dada pelo Tratado de
0
Maastricht (correspondente ao artigo 6. CE na redação de Nice),
estabelecia, no seu n. o 2:
A União respeitará os direitos fundamentais tal como os garante a
Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das
Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de
1950, e tal como resultam das tradições constitucionais comuns aos
Estados-membros, enquanto principios gerais do direito comunitário.
Como se vê, o TUE acolhia e codificava, no essencial, a juris-
prudência comunitária sobre a matéria!". De qualquer forma, o
preceito transcrito pouco mais trazia do que esse valor simbólico,
dado que ele, por si mesmo, não era suscetível de fiscalização pelo
TI, pois o artigo L (depois, artigo 46.°, na versão de Nice) do TUE
não lhe atribuía competência para o efeito.
No que diz respeito particularmente à Convenção Europeia dos
Direitos do Homem, referida no citado artigo F, n. o 2, na redação de
Maastricht, nos trabalhos preparatórios do Tratado de Maastricht
havia sido especialmente discutido o modo como a Ordem Jurídica
da União passaria a encarar a CEDH: muito concretamente, se a
União Europeia deveria aderir àquela Convenção, o que, por mais
de uma vez, as Comunidades se haviam recusado a fazer. Também
aqui foi então entendido manter-se a posição até à data seguida pelo
TI, ou seja, a posição segundo a qual o TUE passaria a afirmar, de
forma expressa, que a CEDH vigorava na Ordem Jurídica da União
como um conjunto de princípios gerais de Direito Comunitário, mas
ficando excluída a adesão da União àquela Convenção.
185 Expressamente nesse sentido, por último, RENUCCI, pgs. 17 e segs.
177

A União Europeia
o problema da adesão da União à CEDH foi retomado pouco
depois. O TJ, no seu Parecer n. o 2/94 186 , entendeu que a adesão só
poderia ter lugar mediante prévia modificação dos Tratados. Por
isso, a questão foi discutida, mais profundamente do que nunca, na
Conferência Intergovernamental (CIG) que preparou a revisão de
o É certo que estes princípios escapavam ao controlo direto
Amesterdão. A CIG resolveu manter intocado o n. 2 do até então
artigo F, o que foi interpretado pela doutrinaiS?, e, a nosso ver, bem,
como tendo significado uma recusa implícita da adesão da União à
CEDH.
Todavia, a jurisprudência da União foi entretanto concedendo
relevância, na Ordem Jurídica da União, aos direitos elencados na
CEDH, embora pela via da fonte dos princípios gerais de Direito
Comunitário. As relações entre a União e a CEDH manter-se-iam
nesse pé até ao Tratado de Lisboa, que veio impor à União a adesão
àquela Convenção. Debruçar-nos-emos adiante sobre essa matéria.
61. A proteção dos direitos fundamentais no Tratado da União
Europeia após o Tratado de Amesterdão
I - Introdução
O Tratado de Amesterdão veio reforçar profundamente a pro-
teção dos direitos fundamentais na União Europeia. E fê-lo por
várias vias. Vejamos.
II _ O novo artigo 6.", n. o 1, do Tratado UE
Em primeiro lugar, afirmando, de modo expresso, o princípio
do respeito pelos direitos fundamentais como princípio constitucio-
0
nal da União. De facto, a redação totalmente nova do artigo 6.
(ex-artigo F), n. o 1, UE, levou este a dispor o seguinte:
I" 28-3-96, CoI., pgs. 1-1.759 e segs.
187 Veja-se, por todos, WACHSMANN, pg. 177, onde também se pode encontrar
uma bem fundada apreciação crítica daquele Parecer do TJ.
178
A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia
1. A União assenta nos princípios da liberdade, de democracia, do
respeito pelos direitos do Homem e pelas liberdades fundamentais, bem
como do Estado de Direito, princípios que são comuns aos Estados-
-membros (itálico nosso).
dos Tribunais da União. E isto era assim porque o artigo 46. 0
(ex-artigo L), na nova redação que o Tratado de Amesterdão lhe deu,
e à qual nos referiremos daqui a pouco, veio conferir ao TJ compe-
tência para fiscalizar a aplicação do artigo 6. n. o 2, mas não do
0
,
artigo 6. o, n. ° 1. Mas isso, embora fosse evitável, pouco enfraquecia
a garantia judicial dos direitos fundamentais no quadro da União,
não apenas por força do sistema global dos Tratados em matéria de
proteção e garantia dos princípios consagrados no artigo 6. n. o 1,0
,
como também pelo que vamos dizer a seguir.
0
III - A garantia dos direitos reconhecidos no artigo 6. ,
n. o 2, do Tratado UE
De facto, o artigo 6. 0 , n.O 2, reproduzia o artigo F, n. o 2,
que constava do TUE na versão do Tratado de Maastricht, e
que atrás transcrevemos. Mas com uma importante novidade: os
direitos fundamentais expressamente acolhidos pela União nessa
disposição concreta passavam agora a estar sujeitos ao controlo do
TJ. Assim vinha dispor, de forma expressa, o artigo 46." (ex-artigo
L), na sua alínea d. E esta era a segunda inovação trazida pelo Tra-
tado de Amesterdão em matéria de proteção dos direitos funda-
mentais.
0
Com essa alteração trazida pelo artigo 46. aI. d, chegava-se a
,
um triplo objetivo.
Por um lado, passava a ter fundamento no próprio Tratado a
fiscalização pelo TJ do respeito pelos direitos fundamentais pela
União e pelas Comunidades. Dava-se, dessa forma, acolhimento
expresso à doutrina recordada pelo TJ no seu citado Parecer
n. o 2/94, segundo o qual "o respeito pelos Direitos do Homem cons-
179
 A União Europeia
titui (...) uma condição da legalidade dos atas comunitários"I88. E,
como bem notam SIMON 1" e SUDRE I90 , daí resultava uma "integração
suave" do Direito da CEDH no bloco da legalidade de harmonia
com o qual o TJ controlava os direitos fundamentais na Ordem Jurí-
dica da União.
Por outro lado, punha-se termo a uma situação absurda, que
fora criada pelo Tratado de Maastricht, e que podia ser interpretada
como uma subtração ao controlo do TJ da proteção dos direitos
fundamentais tal como ela já decorria até então da própria jurispru-
dência daquele Tribunal.
Por fim, ao se alargar, agora, na revisão de Amesterdão, por via
do novo artigo 46.°, aI. d, a fiscalização judicial da conformidade
dos atas da União e das Comunidades com os direitos fundamentais
a que se refere o artigo 6.°, n.' 2, punha-se termo à preocupação dos
Estados-membros, que, pelo Tratado de Maastricht, tinham transfe-
rido para a União poderes soberanos seus em matéria de direitos
fundamentais sem que o exercício desses poderes, desta forma
transferidos para a União, tivesse ficado expressamente sujeito à
garantia judicial efetiva da parte dos Tribunais da União.
Note-se, todavia, que todo esse progresso ficava limitado pelo
facto de os particulares não terem visto alargada a sua legitirtlidade
ativa para interpor o recurso de anulação, previsto no então artigo
230.° CE, e, concretamente, não ter sido criado um recurso direto
para os Tribunais da União pela violação de um direito fundamental
(uma espécie de queixa constitucional, à semelhança da "Verfassun-
gsbeschwerde" alemã, ou do recurso de amparo espanhol), como
fora proposto pelo Relatório aprovado pelo Conselho Europeu de
Florença, de 21 e 22 de junho de 1996 191 .
188 Ponto 34.
'" Pg.351.
190 La Communauté européenne, pg. 100.
19' RTDE 1996, pg. 629.
180
A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia
IV - O novo artigo 49.°, par. 1, do Tratado UE
A terceira matéria em que o Tratado de Amesterdão veio inovar
em relação ao texto inicial do TUE em matéria de proteção dos
direitos fundamentais foi a constante do seu novo par. 1 do artigo
49.°. Passou a exigir-se que um Estado para aderir à União "respeite
os princípios enunciados no n.o 1 do artigo 6.°". Tratava-se, pois, de
uma condição para que qualquer Estado se tornasse membro da
União. Esse respeito encontrava-se sujeito à fiscalização dos órgãos
da União antes da conclusão das negociações de adesão, nos termos
fixados no artigo 49.°, par. 1.
Esta exigência tinha toda a justificação: já haviam então reque-
rido a adesão, ou iam requerê-Ia, Estados da Europa Central e do
Leste, saídos há pouco de regimes ditatoriais, e, nos quais, portanto,
o nível de proteção dos direitos fundamentais era ainda muito baixo,
a começar em matéria de salvaguarda das minorias étnicas, bem
como Estados da bacia mediterrânica, como o Chipre e a Turquia,
onde perduravam crónicas situações de insuficiente proteção dos
Direitos do Homem.
V - O novo artigo 7.° do Tratado UE
A quarta alteração introduzida pelo Tratado de Amesterdão no
TUE no domínio da proteção dos direitos fundamentais consistiu na
introdução do novo artigo 7. 0 no TUE.
Esse preceito permitia ao Conselho, se este concluísse que um
Estado-membro incorria numa "violação grave e persistente, por
parte de um Estado-membro, de algum dos princípios enunciados no
n.o 1 do artigo 6.'" do TUE (ou seja, os princípios da liberdade, da
democracia, do respeito pelos direitos fundamentais e do Estado de
Direito), aplicar ao Estado em questão a sanção da suspensão de
"alguns dos direitos decorrentes da aplicação do (... ) Tratado ao
Estado-membro em causa, incluindo o direito de voto" desse Estado
no Conselho - foi o que passaram a dispor os n. OO I e 2 desse artigo
o. O não respeito por qualquer daqueles princípios (que, todos eles,
181
 A União Europeia
se prendiam com a proteção dos direitos fundamentais, para além de
um deles se referir expressamente a estes) podia, desse modo, afetar
a participação plena do respetivo Estado na União.
Esses n." I e 2 disciplinavam o procedimento administrativo
de aplicação dessa sanção. Ele iniciava-se com a audiência do
Estado visado. Finda esta, o Conselho, reunido a nível de Chefes de
Estado e de Governo, e respeitado o procedimento regulado no n.o I
do artigo, poderia deliberar, se fosse o caso, que existia a referida
violação. Essa deliberação teria de ser tomada por unanimidade,
para a qual não contava o voto do Estado visado e as abstenções não
valiam como voto negativo, como dispunha o n.o 4 do mesmo
artigo. Uma vez aprovada essa deliberação, o Conselho, por maioria
qualificada (também aqui com respeito pelas regras de votação
enunciadas no n.o 4), podia aplicar ao Estado em causa a sanção
prevista no n.o 2 do referido artigo 7.°.
Uma vez decidida, a sanção podia ser alterada ou revogada nos
termos previstos no n. ° 3 do mesmo artigo.
A sanção aplicada no quadro da União Europeia ao abrigo do
artigo 7.°, n.o 2, do TUE, acarretava ipso iure a aplicação de igual
sanção no âmbito da Comunidade Europeia, por força do artigo
309.°, n.o 1, do Tratado CE, e nos termos estabelecidos nesse artigo.
Além disso, porém, nos termos do artigo 309.°, n.o 2, CE, o Conse-
lho podia (tratava-se, aqui, de uma faculdade) cumular essa sanção
com a suspensão de "alguns dos direitos decorrentes da aplicação do
presente Tratado (o Tratado CE) a esse Estado-membro". Essa deli:
beração seria tomada por maioria qualificada e, pelo que resultava
do n. ° 3 do mesmo artigo, não afetava a condição do Estado como
membro da CE. Os n.O; 2 a 4 do artigo 309.° disciplinavam o proce-
dimento da aplicação dessa sanção.
A razão pela qual o Grupo de Reflexão que preparou a revisão
de Amesterdão (o Grupo Westendorp) propôs a inclusão deste pre-
ceito no TUE prendeu-se com o então já previsível alargamento aos
Estados do Centro e do Leste da Europa.
Criou-se em certos sectores da opinião pública europeia a ideia
de que as sanções aplicadas à Áustria em 31 de janeiro de 2000, por
ocasião da ascensão ao Governo do Partido Liberal, de direita, e
182
A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia
durante a presidência da União por Portugal, o haviam sido ao
abrigo deste artigo 7.° UE.
Nada de mais errado. Aquelas sanções foram aplicadas, no
quadro do puro Direito Internacional, pelos outros catorze Estados-
-membros da União Europeia, como tais, à Áustria. Trataram-se,
pois, de sanções bilaterais aplicadas por esses cartorze Estados-
-membrosl 92 •
Aliás, se essas sanções tivessem sido aplicadas ao abrigo do
artigo 7.°, elas s6 o poderiam ter sido com respeito pelo procedi-
mento previsto nos então n.O' I e 2 daquele artigo, o que não acon-
teceu: nem a Áustria foi ouvida, nem o Conselho se reuniu para
tomar as deliberações previstas nos n.O; I e 2 daquele artigo, nem se
respeitou a intervenção dos outros 6rgãos da União, nos termos exi-
gidos pelo artigo 7.°, n.o 1.
E compreende-se que as sanções contra a Áustria não tivessem
sido aplicadas ao abrigo do artigo 7.°. É que este preceito pressupu-
nha, para a aplicação da sanção prevista no então n. ° 2 daquele
artigo, a violação por um Estado-membro de algum dos princípios
do artigo 6.°, n.o 1, UE. Ora, a Áustria, como Estado-membro, não
violara qualquer daqueles princípios, nem alguma vez qualquer dos
outros Estados o alegara e demonstrara. O que se havia passado era
apenas que um dos partidos da coligação governamental tinha
defendido, durante a campanha para as eleições legislativas a nível
federal, princípios que feriam os direitos dos estrangeiros. Mas nem
esses princípios foram levados ao Programa do Governo, nem eles
foram aplicados pelo Estado, como tal.
Percebe-se, por isso, que a Comissão Europeia de imediato se
tenha recusado a conceber aquelas sanções como sanções da União
e, portanto, se tenha recusado a aplicá-Ias. E, pela mesma razão, se
compreende também que, meses volvidos, o "Grupo dos Três"
criado para estudar da conveniência, da necessidade e da eficácia
daquelas sanções, tenha proposto a revogação das mesmas, o que foi
)92 Assim, FROWEIN, na op. cil. na nota seguinte, pg. 20 (com a importância
especial que o depoimento deste Autor merece, pelas razões que serão daqui a
pouco indicadas).
183
 A União Europeia
feito. Dessa forma repôs-se a legalidade no domínio da interpreta-
ção e da aplicação do artigo 7.° UE e, ao mesmo tempo, evitou-se
que se criasse o muito grave precedente de se punir um Estado ape-
nas com base nas ideias que um partido político havia defendido
numa campanha eleitora!,93.
VI - Os direitos sociais
o quinto domínio onde O Tratado de Amesterdão introduziu
alterações em matéria de direitos fundamentais consistiu no acolhi-
mento, de forma expressa, pelo TUE, dos direitos sociais.
De facto, no novo considerando 4.° do preâmbulo do TUE,
acrescentado pelo Tratado de Amesterdão, os Estados haviam con-
firmado "o seu apego aos direitos sociais fundamentais, tal como
definidos na Carta Social Europeia, assinada em Turim, em 18 de
outubro de 1961, e na Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fun-
damentais dos Trabalhadores, de 1989".
Recorde-se que a Carta Social Europeia foi aprovada pelo
Conselho da Europa e a referida Carta Comunitária foi aprovada
pelo Conselho Europeu, na sua reunião em Estrasburgo, em 1989.
Note-se, todavia, que o apego, dessa forma manifestado à
Carta Social Europeia, não deixava de estar rodeado de alguns equí-
vocos. De facto, o preâmbulo do Ato Único Europeu continha refe-
rência àquela Carta; depois, porém, o TUE, na sua versão inicial,
ignorou-a, quer no preâmbulo, quer no artigo F, par. 2, quando este
se referia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem; por
com o Tratado de Amesterdão, não podia deixar de causar estra-
nheza o facto de ela, por um lado, ter passado a ser invocada
preâmbulo do TUE e, mais tarde, no artigo 136.° (ex-artigo 117.°)
CE, mas, por outro lado, continuar a ser ignorada no artigo 6.°
n. ° 2, do TUE, voltando a não aparecer aí ao lado da CEDR.
193 Todo este problema encontra-se esclarecido por um dos membros desse
"Grupo dos Três", FROWElN, Die Verklammerung der europaischen Union ais
fassungsgemeinschaft mit der EMRK, Festschfrift Trechsel, 2002, pgs. 17 e
(20-21).
184
A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia
Em contrapartida, merecia destaque a circunstância de os
Estados-membros se mostrarem vinculados à Carta Social Euro-
peia, mesmo sabendo-se que o Reino Unido ainda a não assinara à
data.
Este acolhimento da Carta Social Europeia e da Carta Comu-
nitária dos Direitos Sociais pelo TUE, ainda que nas condições
limitadas em que ocorreu, devia ser entendido como englobando
todos os direitos sociais nelas assegurados, alguns dos quais se
encontravam elencados no artigo 136.°, par. I, CE, e, como tal,
vinha reforçar profundamente a dimensâo social da integração
europeia. Todavia, a não referência àqueles textos no artigo 6.°,
n.O 2, UE, impedia o controlo jurisdicional do respeito por aqueles
direitos 194.
VII - Os direitos fundamentais e o espaço de liberdade,
segurança e justiça
o Tratado de Amesterdão também veio reforçar a proteção dos
direitos fundamentais através do alargamento da competência do TJ
no domínio da justiça e dos assuntos internos, por força dos artigos
46.°, aI. b, e 35.° UE. A comunitarização de parte do terceiro pilar,
isto é, a integração no pilar comunitário de parte do terceiro pilar
(ou seja, da cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos inter-
que formavam o Título VI do TUE antes do Tratado de Ames-
ter,dã() veio estabelecer uma relação direta entre essa matéria e a
liberdade de circulação de pessoas, de forma a se poder alcançar
espaço de liberdade, de segurança e de justiça". A definição do
OlJllelIvo da prossecução deste espaço constituiu uma das maiores
ino,v""Õe" do Tratado de Amesterdão, como se podia ver pelo con-
sid(:rarldo 11.° do preâmbulo e pelo artigo 29.° UE. E o preâmbulo,
referido considerando, era muito claro ao afirmar que a criação
194 Sobre este ponto, ver, especialmente, SUDRE, La Communauté europée-
pgs. 9 e segs., e GIUBONN1, Diritti sociali e mercato, Bolonha, 2003, sobretudo
165 e segs.
185
 A União Europeia
daquele espaço se encontrava ao serviço do aprofuudamento da
livre circulação de pessoas'''.
62. A proteção dos direitos fundamentais no Tratado da União
Europeia após o Tratado de Nice
o Tratado de Nice preocupou-se pouco com a questão dos
direitos fundamentais. Os seus autores contentaram-se com as solu-
ções encontradas na matéria na revisão de Amesterdão. Mesmo
assim, merecem referência duas inovações importantes que aquele
Tratado trouxe.
A primeira consistiu na introdução de um novo n.o 1 no artigo
7.° do TUE, artigo esse que, como atrás mostrámos, havia sido inte-
grado no TUE pelo Tratado de Amesterdão. Enquanto que, na ver-
são inicial, aquele artigo, nos seus n. '" 1 e 2, possibilitava a aplicação
de sanções a um Estado-membro apenas em caso de "uma violação
grave e persistente" (portanto, uma violação consumada e reite-
rada), por parte do Estado, de algum dos princípios enunciados no
artigo 6.°, n.o 1, UE, ele, com a revisão de Nice, no seu novo n.o 1,
permitia a verificação da existência "de um risco manifesto de vio-
lação grave" de qualquer daqueles princípios L9'.
É certo que dessa forma ficava alargada a proteção dos direitos
fundamentais, imposta pelo artigo 6.°, n.o 1. Mas sublinhe-se que, na
situação do referido "risco manifesto de violação grave", ao Estado-
-membro em causa apenas podiam ser dirigidas "recomendações
apropriadas", confonne dispunha o novo artigo 7.°, n.o 1, e respei-
tado que fosse o procedimento aí regulado, do qual se destacava a
possibilidade de ser pedido um relatório prévio sobre a situação
concreta a personalidades independentes. A aplicação das sanções
previstas no artigo 7.°, n.o 3, depois da revisão de Nice (ex-artigo 7.°,
n.o 2, após o Tratado de Amesterdão) continuava a só ser possível
195 Ver esta matéria desenvolvida, de modo especial, em W ACHSMANN, pgs.
180 e segs., LABAYLE, pgs. 105 e segs., e RENUCCI, pgs. 651 e segs. e 655 e segs.
196 Sobre a génese do novo artigo 7.°, n.o 1, veja-se FROWElN, op. cit., pg. 21.
186
A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia
em caso de violação consumada e reiterada (melhor, "violação grave
e persistente") desses direitos: confronte-se o artigo 7.°, n.O' 2 e 3,
depois da revisão de Nice, com o artigo 7.°, n.O' 1 e 2, após a revisão
de Amesterdão. Por outro lado, enquanto que para a matéria do
artigo 7.°, n.o 2, continuava a ser competente o Conselho reunido a
nível de Chefes de Estado e de Governo, e deliberando por unani-
midade, para o efeito do artigo 7.°, n.o 1, este contentava-se com a
intervenção do Conselho, e deliberando pela maioria qualificada aí
prevista.
Além disso, o Tratado de Nice manteve, nesse artigo 7.°, a pre-
visão da violação dos princípios enunciados no artigo 6.°, n.o 1,
quando uma melhor proteção dos direitos fundamentais exigiria a
remissão do artigo 7.° também, e explicitamente, para os direitos fun-
damentais referidos no artigo 6.°, n.o 2. Em contrapartida, por força
da nova alínea e do artigo 46.° UE, as "disposições processuais"
previstas no artigo 7.° passaram a estar sujeitas ao controlo do TJ.
A segunda inovação trazida na matéria pelo Tratado de Nice
constava do novo artigo l81.°-A do Tratado CE. Em matéria de
"cooperação económica, financeira e técnica com os pafses tercei-
ros", aquele artigo veio estabelecer, no seu n.° 1, par. 2, que "A
política da Comunidade neste domínio contribuirá para o objetivo
geral de desenvolvimento e consolidação da democracia e do
Estado de Direito, bem como para o objetivo de respeito pelos direi-
tos humanos e das liberdades fundamentais" (itálicos nossos).
Embora a Comunidade já observasse esta conduta nas relações com
Estados terceiros (vejam-se, por exemplo, as Convenções de Lomé
com os Estados ACP, isto é, da África, das Caraíbas e do Pacífico),
o respetivo Tratado era até agora omisso sobre a matéria.
Note-se, todavia, que a Declaração n. ° 10, anexa à Ata Final da
Cimeira de Nice, introduzia uma restrição ao disposto no artigo
181.°-A, n.o 1, par. 2, restrição essa cuja razão de ser não se enten-
dia, em face do espírito que presidia àquela disposição do Tratado l• 7•
m Para um apanhado global das diversas questões jurídicas suscitadas ao
longo dos dois últimos números, os o.OS 61 e 62, veja-se especialmente, até pela
sua atualidade, o comentário de GRABlTZ/HILF/NEITESHEIM ao artigo 6.°, n.O'< 1 e 2,
UE, bem como aos outros preceitos estudados no texto.
187
 A União Europeia
63. A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia:
remissão
Entretanto, em 7 de dezembro de 2000, o Parlamento Europeu,
o Conselho e a Comissão, através de uma primeira Proclamação
conjunta, aprovaram a Carta dos Direitos Fundamentais da União
Europeia. A União passava, dessa forma, a ter finalmente, em forma
escrita, o seu próprio rol de direitos fundamentais. Dizemos pri"
meira Proclamação conjunta porque, como veremos, a Carta volta-,
ria a ser novamente proclamada por aqueles três órgãos em 12 de.B:
dezembro de 2007 para o efeito de ser incluída nos Tratados pelo i;;
Tratado de L i s b o a . \
- •,',~!,
.
Dada a sua importância, e levando em conta as questoes mUlto,;,
complexas e difíceis que suscita, a Carta será por nós estudada, com .
pormenor, no Capítulo seguinte.
64. A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia
após o Tratado de Lisboa
188
A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia
II - O respeito pelos direitos fundamentais como valor da
União
Até ao Tratado de Lisboa, e desde o TUE, o respeito pelos
direitos fundamentais já fazia parte da Constituição material da
Demonstrámo-lo atrás. E isso já era muito. Mas o Tratado de
conseguiu elevar ainda mais o grau daquele respeito no
substantivo da Ordem Jurídica da União. De facto, o respeito
direitos fundamentais é erguido a valor em que se funda a
,.,'uuoau - di-lo o já nosso conhecido artigo 2.° UE. E isso é obtido,
artigo, quer pela referência expressa ao respeito pelos direitos
quer através da referência a outros valores aí enuncia-
e dos quais o respeito pelos direitos fundamentais tem de ser
como um corolário: o respeito pela dignidade humana, a liber-
a Democracia, a igualdade, o Estado de Direito, o pluralismo,
justiça.
E, tal como já sublinhámos atrás, refira-se que todos esses
;,Xvalores não são apenas valores da União, são "valores comuns" a
os Estados-membros.
Isto quer dizer que o respeito pelos direitos fundamentais, por
V"l"Qfe'a do novo artigo 2.° UE, atinge o superior alcance ontológico
valores que constituem o primeiro fundamento da União e do
sistema jurídico e político.
Mas o significado da inclusão do respeito pelos direitos funda-
liiffJne'ltais no artigo 2.° UE não fica por aqui. Esse respeito projeta-se
toda a ação externa da União, na medida em que ele, visto como
da União, deve ser afirmado e prosseguido por esta nas suas
;relações com todo o mundo. Isso é, de modo muito claro, imposto
artigos 3.°, n. 5, e 21. n. o I, UE.
O 0
,
III - O novo eleuco dos direitos recouhecidos
Mas, como se disse, o Tratado de Lisboa também ampliou, de
muito sensível, o âmbito dos direitos fundamentais reconheci-
pelo Direito da União. Estes passaram a ter as seguintes fontes:
189
 A União Europeia
a) Em primeiro lugar, a Carta dos Direitos Fundamentais da
União Europeia (artigo 6.°, n.o 1, UE). Repetimos: finalmente, a
União passou a ter, como há tanto tempo desejava, o seu próprio rol
de direitos fundamentais, sem ter que os pedir emprestados ao
Direito Internacional e ao Direito Constitucional dos Estados-mem-
bros.
Como já atrás prometemos, estudaremos a Carta, pela sua
importância, em capítulo autónomo, e logo a seguir a este capítulo.
Mas diremos, desde já, que ela, pela sua sistematização, pelo elenco
dos direitos enunciados e pelo método por ela escolhido para a pro-
teção dos direitos, constitui porventura o documento jurídico mais
evoluído em todo o mundo sobre Direitos da Pessoa Humana
(expressão que desde há muito tempo preferimos a "Direitos do
Homem").
b) Em segundo lugar, a CEDH e as tradições constitucionais
comuns aos Estados-membros (artigo 6.", n." 3, UE). Na redação do
antigo artigo 6.°, n.o 2, UE, na versão de Nice, dispunha-se que os
direitos aí reconhecidos vinculavam a União como "princípios gerais
do Direito Comunitário". Atualmente, estabelece o artigo 6.°, n." 3,
UE, que eles "fazem parte" do Direito da União "enquanto princípios
gerais" (itálicos nossos). Os trabalhos preparatórios, quer do Tratado
Constitucional, donde esses preceitos provêm, quer do Tratado de
Lisboa, não nos pernútem compreender se a diferença de redação foi
intencional. E a questão não é irrelevante, porque os "princípios
gerais", entendidos como princípios gerais de Direito, são hierarqui-
camente superiores aos princípios gerais do Direito Comunitário.
Todavia, a questão perde relevância prática perante o que dis-
põe na matéria a Carta: ou seja, que ela "reafirma" (portanto,
absorve) os direitos, entre outros, da CEDH e das tradições cons-
titucionais comuns aos Estados-membros (5.° considerando do
preâmbulo da Carta) e, no confronto entre esses direitos, entre
outros, e os constantes da Carta, esta respeitará o nível mais alto de
proteção (artigo 53.° da Carta).
Dos preceitos citados da Carta e dos Tratados resulta que o
núcleo essencial dos direitos fundamentais reconhecidos pelo
190
A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia
Direito da União provém de uma fonte quádrnpla: a Carta, o Direito
Internacional sobre Direitos do Homem, dentro deste último, de
modo especial, a CEDH, e as tradições constitucionais comuns aos
Estados-membros.
c) Além disso, o Tratado de Lisboa resolveu incluir esparsa-
mente, ao longo dos Tratados UE e TFUE, alguns direitos e grupos
de direitos, mesmo para além daqueles que se encontram direta-
mente integrados na cidadania da União, dos que decorrem dos
"princípios democráticos", enunciados nos artigos 9.° e seguintes
UE, e dos que constam, de alguma forma, da Carta. Alguns desses
direitos já constavam dos Tratados antes do Tratado de Lisboa mas
um pequeno número deles viu o seu conteúdo reformulado. Dentro
desses direitos merecem destaque: os direitos das pessoas pertencen-
tes a minorias, o que, em nosso entender, tem de englobar os direitos
pertencentes às próprias minorias, sobretudo quando se pensa nas
minorias étnicas e culturais (artigo 2.° UE), a igualdade entre homens
e mulheres (artigo 3.°, n." 3, par. 2, UE), os direitos da criança (artigo
3.°, n.o 3, pars. 2 e 5,UE), os direitos sociais elencados no artigo 9.°
TFUE, o direito à não-discriminação (artigo 10.° TFUE), o direito ao
ambiente e ao desenvolvimento sustentável (artigo 11.° TFUE), a
defesa dos consumidores (artigo 12.° TFUE), o direito à proteção de
dados de carácter pessoal (artigo 16.° TFUE), o direito das igrejas,
associações e comunidades religiosas, bem como das organizações
filosóficas e não confessionais dos Estados-membros, à sua identi-
dade e ao seu estatuto próprio (artigo 17.° TFUE), etc.
IV - Os direitos fundamentais e o espaço de liberdade,
segurança e justiça
Com a comunitarização total do antigo terceiro pilar, o espaço
de liberdade, segurança e justiça, tal como ele se encontrava pre-
visto e regulado nos Tratados, na versão de Nice, aumentou o seu
campo de aplicação e também as suas ambições. Os autores dos
novos TUE e TFUE quiseram reforçar também, e proporcional-
191
 A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia
A União Europeia

Conselho Europeu; o n.o 5 do artigo alterou de modo significativo

mente, a proteção dos direitos fundamentais naquele espaço. A ideia
as regras de votação aplicáveis ao caso.
que preside a este sistema é, sempre, a de se encontrar um perma-
Mas a mais importante das alterações introduzidas na matéria
nente equilíbrio entre liberdade e segurança, de tal modo que esses
consistiu na atribuição pelo novo artigo 269. ° TFUE de competência
dois pólos se harmonizem e se completem em vez de um deles se
ao TI para conhecer da legalidade dos atos praticados ao abrigo do
sacrificar ao outro, ou seja, em vez de a liberdade ameaçar a segu-
artigo 7.° UE, embora na.s condições aí previstas e com respeito
rança ou de esta pôr em perigo a liberdade.
pelos reqUIsitos processuais aí referidos.
Nesse sentido, merecem ser destacados os novos artigos 3.",
n. OO I e 2, UE, e 67." TFUE, que, quanto ao espaço de liberdade,
segurança e justiça, vieram substituir os antigos artigos 2.", pars. I,
65. A Agência de Direitos Fundamentais da União Europeia
2 e 4, e 29.° UE e 61.° CE, na versão de Nice. Tem que se conceder
relevãncia à ênfase que os artigos 3.°, n.o 2, UE, e 67.°, n.o I, TFUE,
Esta Agência foi criada em 2007 pelo Regulamento CE
põem na necessidade de se respeitar os direitos fundamentais na
n.o 168/2007, do Conselho, de 15 de fevereiro. Ela veio dar um
condução e na gestão do espaço de liberdade, segurança e justiça.
iIT,lportante contributo para a formação de um Direito Europeu dos
Os n."' 2 a 4 do artigo 61.° TFUE desenvolvem e pormenorizam essa
Dlr~ltos do Homem fundado na Carta e no conjunto dos demais
ideia, pondo especial destaque na necessidade de se proteger de
direitos fundamentais reconhecidos pelo Direito da União por força
forma "equitativa" os nacionais de Estados terceiros e equiparando
do artigo 6.°, n.O 3, UEI9'.
a eles os apátridas. Num e noutro ponto, o Direito da União é, por
. Inicialmente, os órgãos da União, sobretudo a Comissão,
conseguinte, mais generoso do que o Direito Internacional clássico.
haViam pensado para a Agência funções de controlo e de fiscaliza-
Compete aos Estados-membros, através dos respetivos siste-
ção. Mas a Agência ficou aquém disso. Ela visa apenas fornecer aos
mas jurídicos nacionais (artigo 67.°, n.o I, infine, TFUE), concreti-
órgãos e às instituições da União, bem como aos Estados-membros,
zar da melhor forma possível, e no respeito pelos Tratados, o
quando apliquem Direito da União, informações "objetivas, fiáveis
equilíbrio entre as tendências libertárias e securitárias, para que se
e comparáveis", e dar-lhes apoio com vista a se respeitar totalmente
alcance o referido equilíbrio proporcionado entre liberdade e segu-
os direitos fundamentais reconhecidos pelas referidas fontes 199
rança, que é desejado pelos Tratados.
Desta forma, a Agência sucedeu ao Observatório Europeu dos Fenó-
menos Racistas e Xenófobos, criado em 1997200
v - As alterações introduzidas no artigo 7.° do Tratado UE A Agência tem personalidade jurídica própria. Ela deve coope-
r~ estreitamente com o Conselho da Europa, com as organizações
nao governamentais (ONG) e, de uma maneira geral, com a socie-
O artigo 7.° do Tratado UE, na versão de Nice, sofreu algumas
civil, estabelecendo, para o efeito, uma "plataforma de direitos
alterações com o Tratado de Lisboa. Elas podem resumir-se
seguinte: o risco de violação ou a violação dos princípios enuncia- . As suas atribuições poderão ser alargadas no
dos no antigo artigo 6.°, n.o I, UE, é agora referido aos valores 198 Ver o preâmbulo do Regulamento, n.o 1.
artigo 2.° UE; no quadro do previsto no n.o I, o Conselho passa "'P " bul o, pontos 2, 4 e 19, e artigo 2.°, 3.°, 4.° e 6.° a 10.° do Regula-
rearn
poder dirigir recomendações ao Estado em falta; houve alterações mento.
de índole institucional no procedimento previsto no n.o 2, a 200 Ver Regulamento CE n." 1652/2003, JO L 245, de 29-9-2003 ponto 33

importante das quais consistiu na substituição do Conselho "'P ' bulo, pontos 8, 19 e 27, e artigos 6.° a 10.° do Regulamento.
ream ' .

193
192
 A União Europeia

futuro de modo a abarcarem os direitos fundamentais no espaço

cooperação policial e judiciária em matéria penal'·'. E ela
articular-se, especialmente, com o Instituto Europeu para a Igual-
dade entre Homens e Mulheres, a ser criado ulteriormente.
A Agência atua com independência e encontra-se sujeita à
calização do Provedor de Justiça da União'·3

CAPÍTULO V

A CARTA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

DA UNIÃO EUROPEIA

Bibliografia especial: para além da bibliografia indicada no

Capítulo anterior, ver, mais especificamente, A. BLECKMANN, Die Bindung
der Europaischen Gemeinschaftandie Europaische Menschenrechtskon-
vention, Colónia, 1986; F. DE QUADROS, A protecção da propriedade
privada pelo Direito Internacional Público, Coimbra, 1998, pgs. 517 e
segs.; G. COHEN-JONATHAN, La Charte des droits fondamentaux de
I'Union européenne, LPA2000, n.' 127, pg. 4; J. DUTHEIL DE LA ROCHÉRE,
La Charle des droits fondamentaux de 1'Union européenne: quelle
valeur ajoutée, quel avenir?, RMC 2000, pgs. 674 e segs.; 1. LIMBACH,
La coopération des juridictions dans la future arclzitecture européenne
des droitsfondamentaux, RUDH 2000, pgs. 369 e segs.; C. GREWE, Les
droits sociaux constitutionnels: propos comparatifs à l'aube de la
Charte des droits fondamentaux de l' Union européenne, RUDH 2000,
pgs. 85 e segs.; F. BENOlT-RoHMER (dir.), La Charte des droitsfondamen-
taux de I'Union européenne, número monográfico da RUDH 2000,
15-9-2000; H. HAENEL, L'élaboration d'ulle Clzarte des droits fOllda-
mentallx, cd. do Senado francês, Paris, 2000; European Charter of
Fundamental Rights, número especial da revista MJ 2001, TI. o 1; K.
LENAERTS e F. SMIJTER, The C/zarter and the role of lhe European Courts,
MJ 2001, pgs. 90 e segs.; R. MEDEIROS, A Carta dos Direitos
Fundamentais da União Europeia, a Convenção Europeia dos Direitos
do Homem e o Estado Português. Nos 25 anos da Constituição da
República Portuguesa de 1976, ed. da Associação Académica da
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2001, pgs. 7 e segs.;
202 Preâmbulo, ponto 32. C. PICHERAL, L'ordre public européen - droit communautaire et droit
203 Artigos 16. 0 a 19. 0 do Regulamento. ellropéen des droits de 1'honune, Paris, 2001; G. FRANCO FERRARI Ced.),

194 195
 A União Europeia
I diritti fondamentali dopo la Carta di Nina - Il costituzionalismo de~
diritti, Milão, 2001; L. FERRARI BRAVO, F. DI MAJO, A. RIZZO, Carta der
dirittifondamentali dell'Unione europea, Milão, 2001; G. BRAYBANT, La
Charte des droits fondamentaux de I' Union européenne, Paris, 2001; A.
FERNÁNDEZ TOMÁS, La Carta de derechos jundamentales de la Unión
Europea, Valência, 2001; S. GRECO, I dirittifondamentati nella Costitu., ', :'
;:.ione europea, RIDPC 2001, pgs. 187 e segs.; U. DI SERVIO, L'ambigflaS';',
relazione delta Carta dei dirittifondamentali nel processo di costituzio-::J:~'
nalizzazione dell'Union Europea, DP 2001, pgs. 33 e segs.; O.c., Carta/;
dos Direitos Fundamentais da União Europeia, Coimbra, 2001; AO::F
VITORINO, Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,>:':~'
Cascais, 2002; A. WEBER, La Carta de los derecllOs jundamentales de la{;~
Unión Europea, REDC 2002, pgs. 79 e segs.; ALBREClIT WEBER (ed.),:;~.
Charta der Grundrechte der europaischen Union, ed. trilingue, Muniquej:Fi
2002; J.-Y. CARLlER e O. DE SCHUTIER (dir.), La Charte des droitsfOlld~-\i;
mentaux de l'Ul1iol1 européenne, Brux.elas, 2002; M. NETIESHEIM, DIe:.,·
Charta der Grulldrechte der Europaischen Unioll - Herausforderullg
für den KOllvellt, Integration 2002, pgs. 35 e segs.; W. HEUSEL (ed.}.'
Grundrechtecharta und Verfassungsentwicklung in der EU, ed. tnhn~f
gue, Trêves, 2002; LuíSA DUARTE, A Carta dos Direitos Fundamentais.'
da União Europeia - natureza e meios de tutela, Estudos Isabel de
Magalhães Collaço, vol. I, Coimbra, 2002, pgs. 723 e segs.; L. ROSSl,4i
Carta dei diritti fondamentali e costituzione dell'Unione ellropea:.
Milão, 2002; N. PIÇARRA, A competência do Tribunal de Justiça da
Comunidades Europeias para fiscalizar a compatibilidade do Direit "
nacional com a CEDH - um estudo de Direito Constitucional, Coimb
Editora (ed.), Ab nno and omnes, 2002, pgs. 1.395 e segs.; R. MOUR
RAMOS, A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e a pro
tecção dos direitos fundamentais, Estudos Rogério Soares, pgs. 963
segs.; A. G. TOTH, The Charter of Fundamental Rights ofthe Europe.
Ullion, DJ 2002-1, pgs. 171 e segs.; J.-P. JACQUÉ, La eharte de, dro
fOlldamentaux de l'Union européenne, REDP 2002, pgs. 107 e s
LuíSA DUARTE, O Direito da União Europeia e o Direito Europeu d
Direitos do Homem: uma defesa do triângulo judicial europeu, Estud,
Marqnes Gnedes, Lisboa, 2004, pgs. 735 e segs.; H. JARRAS, D
EU.Grundrechte, Munique, 2005; F. DE QUADROS, Constituição europ
e Constituições nacionais, cit.; F. SEATZU, La Carta dei dirittifondam
tali: Un IlUOVO parametro di legittimità degli aui comunUari?, S ;
2007, pgs. 377 e segs.; LUCIA S. ROSSI, Les rapports entre la Chal1e de
droits fondamentaux et le traité de Lisbollne, Mélanges Jacqué, P .
196
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
2010, pgs. 609 e segs.; J. MEYER (ed.), Cf1arta der Gnmdrecht der euro-
piiischen Union, 3. a ed., Baden-Baden, 2011; F. DE QUADROS, Rapport
introductif: la protection des droits fondamentaux en Europe avallt et
apres l'adhésion de I'Union europée1111e à la CEDH, in SIPE, Atas do
8.° Congresso, 2012, no prelo.
66. Introdução
No quadro da proteção dos direitos fundamentais na União
"Europeia merece importância especial a Carta dos Direitos Funda-
iJ'entais, por todos os motivos que já foram referidos e por aqueles
que adiante ficarão demonstrados. Por isso, vamos dedicar-lhe um
'Çapítulo autónomo.
ln. A elaboração da Carta
As mesmas razões que haviam levado o TUE a aprofundar
,~1Jcessivamente, no seu texto inicial e nas suas várias revisões, a
f9teção dos direitos fundamentais faziam com que os Estados-
·membros desejassem possuir depressa o seu próprio catálogo de
!jireitos fundamentais e integrá-lo no Tratado. Estariam, desse
,m9do, a Hconstitucionalizar" os direitos que pretendiam reconhecer
~os cidadãos da União20', o que significava muito mais do que a sua
, ndensação na cláusula do artigo 6.°, n.O 2, UE, na versão de Nice.
Jo se tratava de uma ideia nova, dado que pelo menos o Tratado
pinelli havia defendido a mesma solução.
., Por isso, o Conselho Europeu de Colónia, de junho de 1999,
,nc,arregou uma "Convenção" de elaborar uma Carta dos Direitos
,\Í11damentais "na qual fiquem consignados, com toda a evidência,
'i)llportância primordial de tais direitos e o seu alcance para os
. adãos da União".
204 Já em 1998 havíamos, fundamentadamente, defendido essa orientação
a nossa monografia A protecção da propriedade privada, cit., pgs. 529-530.
197
 A União Europeia
o método da elaboração da Carta escapava à diplomacia clás-
sica e era desconhecido do Direito da União.
De facto, o Conselho Europeu de Colónia confiara o mandato
para o efeito a um "grupo" ou "corpo" ("enceinte", em francês, body,
em inglês). Foram os membros do Parlamento Europeu que iriam
fazer parte dessa assembleia, particularmente os alemães, que a fize-
ram auto-intitular-se de "Convenção" ("Konvenf', em alemão).;;
Como bem observa um dos mais ativos redatores da Carta, GUY ;'!.
BRAIBANT (que participou na Convenção como representante do Pre-
sidente da República e do Primeiro-Ministro da França)20', a escolha
da palavra "Convenção" significou um "gesto histórico": quis-se
aproximá-Ia simultaneamente das convenções revolucionárias fran-
cesas e da Convenção que redigiu a Constituição dos Estados Unidos.
A Convenção tinha uma composição quadripartida (o que
reforçava o seu carácter original no Direito da União): numa Europa
de Quinze, ela era composta por representantes dos Chefes d~ '},f
Estado e de Governo (em número de 15), do Parlamento Europe~;;:'
(16), dos Parlamentos nacionais (30) e por um representante dOá"
Presidente da Comissão Europeia, o Comissário António Vitorino.;·~
Tinha, portanto, ao todo, 62 membros. Com o estatuto de observa;}"
dores permanentes, com direito ao uso da palavra, participaram nel~.;:
dois representantes do Conselho da Europa, e um Juiz e um Advo;f'
gado-Geral do Tribunal de Justiça. A Convenção foi presidida por','
ROMAN HERZOG, que havia sido Professor de Direito Constitucion~l,;t
Presidente do Tribunal Constitucional Federal alemão e Presidente,i
da Alemanha. .1;1
Como se disse, a referida composição mista da Convenção er(
original no Direito da União Europeia e conferia à Convenção uma,~
dupla "legitimidade mista": mistura de representantes de órgãoH
comunitários e estaduais, por um lado, e de representantes de goveri~
nos e de parlamentos nacionais, por outro, sem qualquer hierarqui~$'
entre eles. Designadamente, era a primeira vez que representantes<
dos parlamentos nacionais e do Parlamento Europeu se sentavant;í
lado a lado para participarem na prossecução de um projeto comum;.
f:.
oe, Pgs.20-21.
198
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
Também o modo de funcionamento da Convenção foi original:
os cidadãos europeus e, de um modo geral, a sociedade civil
incluindo diversas ONGs, puderam, de modo generalizado e indiscri:
minado, tomar parte ativa nos seus trabalhos, através da Internet,
tendo a Convenção acolhido muitos contributos obtidos por essa via.
A Convenção levou a cabo os seus trabalhos desde dezembro
de 1999 até outubro de 2000, após o que concluiu um texto com-
por um preâmbulo e 54 artigos.
As cláusulas finais (conhecidas por "cláusulas horizontais")
entre o mais, que a Carta tinha como destinatários as
instituições e os órgãos da União, bem como os Estados-membros
quando aplicassem o Direito da União, e tinham o cuidado de dei-
xar claro que ela não criava novas atribuições para a União ou para
Comunidade, nem alterava as atribuições que estas já tinham
51.°, n.O' 1 e 2) - o que teria exigido uma revisão prévia dos
'Tratad.os.
A caracterização da Carta na sua fase inicial
Não houve acordo na Convenção para que à Carta fosse dado
eal1Ícllerobrigatório, isto é, um efeito vinculativo para os seus desti-
'na'tários, sem prejuízo do que a esse respeito se dirá adiante, o que
logo inviabilizou a inclusão do texto da Carta no TUE, para o
se teria aproveitado a revisão levada a cabo no TUE em Nice.
isso, ela assumiu a forma de uma Proclamação solene do
il'llrl"m"ntoEuropeu, do Conselho e da Comissão, levada a cabo em
dezembro de 2000. Aqueles três órgãos introduziram no texto
da Carta pequenas alterações por confronto com o texto apro-
pela Convenção. A Proclamação veio a obter, portanto,
fontes de Direito da União, a natureza jurídica de um acordo
Como tal, a Carta não se limitava a valer como uma mera
!gecla.ra\;ão política, despida de valor jurídico206 , mas reconheçamos
2(16 Contra, PIRIS, The Lisbon Treaty, Cambridge, 2010, pg. 148.
199
 A União Europeia
que a sua força jurídica era fraca. Todavia, pela Declaração n.o 23,
respeitante ao futuro da Uuião, anexa ao Tratado de Nice, os Esta- "
dos-membros comprometeram-se a abordar o estatuto jurídico daUr
Carta no quadro do processo de aprofundamento da União Europeia;';
que ficou previsto que se iniciasse na Cimeira de Laecken/Bruxelas,''P
de dezembro de 2001, e que deveria concluir-se com a revisão dO',?,
TUB. Essa revisão esperava-se então que viesse a ser levada a cabo!;f
por uma Conferência Intergovernamental que deveria ser convocada';;
em 2004 (nos termos dos n.O' 4, 5 e 7 daquela Declaração). Mas,'
ficou decidido na Cimeira de Salónica, de junho de 2003, que o seu",
início seria antecipado logo para outubro desse ano, o que de factQ\
aconteceu.
69. A evolução da Carta até ao Tratado Coustitucional
A Convenção sobre o Futuro da Europa quis resolver depressa,'~
e em definitivo, o problema do estatuto jurídico da Carta e, sobre;;;
tudo, o seu grau hierárquico nas fontes de Direito da União. E, deI
modo pacífico;, decidiu incorporar a Carta no Tratado Constitucional',;'
para que ela tivesse força de Direito p r i m á r i o . , ; ;
Foi isso o que ela propôs à CIG. Essa CIG terminou, como j~;ii
sabemos, com a assinatura do Tratado"Constitucional, emtRoma, enl';
-
28 de outubro de 2 0 0 4 . ; ) . ,
O Tratado Constitucional continha, na Declaração anexa co1ll3
o n.o 12, Anotações relativas à Carta dos Direitos Fundamentai~~
Estas Anotações haviam sido redigidas pelo Secretariado do Praesi;l;
dium da Convenção que aprovou a Carta, sob a supervisão desl~;'
Praesidium. Esse Secretariado foi assegurado pelo SecretariadR,j;
-Geral do Conselho e exercido pelo Professor JEAN-PAUL JACQ~~(
que à data era um dos Diretores do Serviço Jurídico do Conselho. ~;
intenção dessas Anotações ("Explanations", na sua versão inglesafJ.
era a de tornar o texto da Carta mais claro e dar a conhecer melhot>
as fontes que haviam sido levadas em conta na sua redação. Depois,;,
as Anotações foram aprovadas, com pequenas alterações, pelo Prael,:"
sidium da Convenção sobre o Futuro da Europa. Foi a pedido,!'
'\
200
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
expresso do Reino Unido, aceite pela CIG, que essas Anotações
foram incluídas no Tratado Constitucional, na referida Declaração,
e passaram a ser referidas no 5.° considerando do preãmbulo e no
52.°, n.o 7, da Carta. O objetivo das Anotações era o de, como
diz no seu Preâmbulo, valer como "um valioso instrumento de
int'~rpretaç1lo destinado a clarificar as disposições da Carta". Melhor
elas pretendiam ser um elemento coadjuvante da interpretação
Carta pelos Tribunais da União e dos Estados-membros, como
expressamente afirmado no artigo 52.°, n.O 7, da Carta.
Além dessa alteração, a CIG de 2003-2004 introduziu as
seguiint(~s modificações no texto da Carta que havia sido objeto da
"";JL~llI~'i~.u de 2000:
a) no elenco dos direitos reconhecidos pela Carta, o acesso, aí
previsto, a documentos do Parlamento, do Conselho e da
Comissão, era alargado pelo seu artigo 42." a documentos
dos outros órgãos, instituições e organismos da União,
"seja qual for o suporte desses documentos";
b) insistia-se (redundantemente, em face do texto do artigo
51. ° da Carta, ao qual já nos referimos) no facto de a Carta
não alterar a delimitação de atribuições entre a União e os
Estados-membros, nem alargar as atribuições da União.
Portanto, não se modificava o regime vigente, segundo o
qual a União não tinha atribuições para legislar em matéria
de direitos fundamentais, o que, como atrás dissemos, só
poderia ser alterado por uma revisão dos Tratados20';
c) no artigo 52.° esclarecia-se a distinção que a Carta estabe-
lecia entre "direitos" e "princípios". A Carta incluiu cerca
de cinquenta "direitos", "liberdades" e "princípios", e uma
das críticas que cedo lhe foram dirigidas consistia em que
ela não distinguia de modo suficientemente claro aqueles
conceitos. Agora, o n.o 5 desse artigo 52.° vinha dispor, nas
207 Como bem nota, entre outros, JACQUÉ, pg. 64. O depoimento deste Autor
rev,est,'-se de particular importância em função do papel que, como vimos, ele
}#e,senlpenh(lU na elaboração da Carta.
201
 A União Europeia
palavras das Anotações acima referidas, e com itálicos nos-
sos, que "os direitos subjetivos devem ser respeitados,
enquanto que os princípios devem ser observados (... ). Os
princípios podem ser aplicados através dos atos legislativos
ou de execução (adotados pela União de acordo com as
respetivas competências, e pelos Estados-membros apenas
quando estes executem legislação da União); assim, só se
tornam relevantes para os tribunais quando há que proce-
der à interpretação ou à revisão desses atas. No entanto,
não podem servir de fundamento a pedidos diretos que
exijam a ação positiva das instituições da União ou das
autoridades dos Estados-membros (... )". E, como exem-
plos de "princípios", e não direitos, consagrados na Carta,
aquelas Anotações indicavam os referidos nos artigos 25.°,
26.° e 37.° da Carta, louvando-se em jurisprudência já pro-
duzida à data pelo TJ.
Dito de outra forma, os princípios têm de ser atendidos na
interpretação e na aplicação de atos legislativos e de execução pra-
ticados pelos órgãos, instituições e organismos da União e por atos
dos Estados-membros quando estes apliquem o Direito da União, no
exercício das respetivas atribuições, bem como na fiscalização da
sua legalidade. Não podem, todavia, ser invocados como funda-
mento de pretensões dirigidas aos órgãos, instituições ou organis-
mos da União ou a autoridades dos Estados-membros.
70. A Carta no Tratado de Lisboa
Uma minoria de Estados, com o Reino Unido à frente, atribuiu
o fracasso da ratificação do Tratado Constitucional à inclusão da
Carta no seu texto. A grande maioria deles, contudo, defendeu que
a inclusão da Carta no Tratado constituía uma das grandes
mais-valias da revisão dos Tratados que estava em curso e que ela
era a única solução compatível com a inclusão do respeito pelos
direitos fundamentais como valor da União, no artigo 1_2.° do Tra-
202
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
tado Constitucional, que correspondia ao atual artigo 2.° UE. A
presidência alemã da União optou, no seu mandato de junho de
2007, por uma solução de compromisso: a Carta não ficaria formal-
mente integrada no Tratado mas o artigo 6.°, n.O 1, do Tratado UE
declararia expressamente que ela teria "o mesmo valor jurídico que
os Tratados", entenda-se, o TUE e o TFUE. E assim decidiu a CIG
de 2007. Seguindo essa orientação, a Carta foi novamente procla-
mada, em 12 de dezembro de 2007, pelo Parlamento Europeu, pelo
Conselho e pela Comissão, com a redação que lhe havia sido dada
pela CIG de 2004, trazendo em anexo as Anotações a que já nos
referimos atrás 20S •
Também ficou decidido por essa CIG, de 2007, que o mesmo
artigo 6.°, n.O 1, teria uma redação que desse a entender que a refe-
rência nele à Carta englobava essas Anotações 20'. E foi assim que o
artigo 6.°, u.O 1, UE, ficou redigido.
Como atrás vimos, estabeleceu-se agora, no artigo 6.°, n.O 3,
UE, a vigência na UE dos direitos fundamentais contidos na CEDH
enquanto "princípios gerais" por confronto com o ex-artigo 6.°,
n.o 2, UE, infine. 'Essá prescrição só faz sentido enquanto a UE não
aderir à CEDH. Depois da adesão, os direitos contidos na CEDH
obrigarão a União, obviamente, como lei escrita e não apenas como
princípios gerais.
A CIG incluiu em anexo ao Tratado de Lisboa um Protocolo
relativo à aplicação da Carta à Polónia e ao Reino Unido. De har-
monia com esse Protocolo, o Direitº intern9,dagueles doisEstados
prevalecerá selllpre sobre a Cartá:-Dito de outra f'()rrná:üs direitos,
asli!''''cla:<íes~()s_pi}!1ç;míoüe~()'!l1e;'idospela Carta só serão apli-
cados àqueles dois Estados quando nãü'foremlncoml'atívéiscom o
208 Ver os dois textos em JO C 303, de 14-12-2007, pgs. 1 e segs. e 17 e segs.
209 Sobre as vicissitudes da Carta após a sua aprovação pela Convenção que
a redigiu e até ao Tratado de Lisboa, ver, das obras mais recentes, PIRIS, op. cit.,
pgs. 146 e segs., e M. 1. RANGEL DE MESQUITA, A União Europeia após o Tratado
de Lisboa, Coimbra, 2010, pgs. 75 e segs. Nós completámos o que aqui fica dito
no texto, com o nosso artigo nos Estudos Jorge Miranda, vaI. V, cit., e com o nosso
Rapport introductifao 8.° Congresso da SIPE, cit.
203

A União Europeia
respetivo Direito interno. Vão no mesmo sentido as Declarações
n." 62 e 63 da Polónia, anexas ao Tratado de Lisboa.
Além disso figura também em anexo àquele Tratado uma outra
Declaração, esta, com o n.o 53, da República Checa, que reafirma a
intenção da Cartáde'n3:o criar novas atribuições para a União.
71. O conteúdo da Carla. Em especial, os direitós nela reconhe-
cidos
I - A importância do conteúdo da Carta
A Carta constitui, no plano internacional, sem dúvida, o mais
ambicioso e o mais elaborado texto jurídico sobre Direitos da Pes-
soa _ englobando nós neste lugar, nesta expressão, os direitos, as
liberdades e os princípios nela contidos. E por várias razões.
Em primeiro lugar, porque é o primeiro texto que compila,
simultaneamente, direitos civis, políticos, sociais, culturais e econó-
micos. Daí resulta não apenas a vantagem da amplitude dos direitos
reconhecidos pela Carta mas também, e sobretudo, a vantagem da
afirmação da incindibilidade desses direitos: no Mundo moderno os
Direitos do Homem (e a própria Paz mundial) só ficam devidamente
protegidos se se afirmar o carácter inseparável dos direitos civis,
políticos, sociais, culturais e económicos da Pessoa Humana. Logo
por aqui, a Carta demonstra a sua superioridade em relação a outros
textos clássicos do Direito Internacional sobre Direitos do Homem:
ela, sozinha, representa o somatório da Declaração Universal dos
Direitos do Homem, de 1948, e dos Pactos das Nações Unidas, de
1966, mas com a vantagem de que atualiza a formulação, o con-
teúdo e o alcance dos direitos elencados nesses textos e completa-os
com "direitos novos"; ela, sozinha, vai muito para além da C()O\len·
ção Europeia dos Direitos do Homem e dos seus Protocolos, que
coligem os direitos civis e políticos e, tantas vezes, de modo incom-;
pleto, imperfeito e, também aqui, desajustado ao contexto do mundoj,
contemporâneo, pese embora todos os progressos registados desde/I,
o texto inicial da Convenção, de 1950.
204
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
Em segundo lugar, o arrolamento dos direitos pela Carta
encontra-se, logo à partida, valorizado pelo facto de os direitos fun-
damentais serem apresentados como emanação de valores-chave
que se encontram vertidos, cada um deles, numa única palavra, ~
de forma mUlto expreSSIva, que ultrapassa largamente a já gasta e
ultrapassada (e,por isso, já não motivadora) trilogia da Revolução
Francesa, da LIberdade-Igualdade-Fraternidade: referimo-nos aos
valores da dignidade, das liberdades, da igualdade, da solidarie-
dade, da cidadania e da justiça. Mais do que serem vistos como um
modo de agru?ar e aglutinar os direitos reconhecidos pela Carta,
esses valores tem de passar a ser considerados como valores básicos
. de tod? o ordenamento jurídico da União, reconduzíveis aos valores
enunCIados no artigo 2." do Tratado UE.
. Em terceiro lugar, é certo que a Carta, logo no seu preâmbulo,
afIrma a sua função codificadora e enuncia até as fontes onde foi
buscar os direitos por ela reconhecidos. Diz ela no parágrafo 5 do
seu ~reâmbulo, "~pr.esente Carta reafirma, no respeito pelas atri-
bUlçoes e comperenclas da Comumdade e da União e na obser-
vância do princípio da subsidiariedade, os direitos que decorrem,
~lOmeadamente, das tradições constitucionais e das obrigações
InternaClOnalS comuns aos Estados-membros, do Tratado da União
Europeia e d~s Tratados comunitários, da Convenção Europeia
pa:a a proteçao dos dlYeltos do Homem e das liberdades fundamen-
talS, das Cartas Sociais aprovadas pela Comunidade e pelo Conse-
lho da Europa, bem como da jurisprudência do Tribunal de Justiça
das Comumdades Europeias e do Tribunal Europeu dos Direitos do
Homem" (itálicos nossos). Por isso, era desnecessário a Declaração
n." I anexa ao Tratado de Lisboa vir reafirmar a função codificadora
levada a cabo pela Carta em relação àquelas fontes de direitos fun-
dam~~tais bem como o facto de ela não criar novas atribuições para
a Umao.
Isto significa que a Carta nasceu com o intuito muito ambi-
cioso de codificar os direitos consagrados nos referidos textos das
Nações Unidas, na CEDH e nos seus Protocolos, nos Tratados da
Umão e das Com~nidades, na jurisprudência quer do TJ, quer do
TEDH, e nas tradIções constitucionais comuns dos Estados-mem-
205
 A União Europeia
bros. A Carta veio, portanto, integrar no Direito da União todas
essas fontes de Direito em matéria dos direitos fundamentais. Por
isso, todas elas devem ser consideradas como fazendo parte do
adquirido da União no domínio dos direitos fundamentais. No que
toca especificamente às tradições constitucionais dos Estados-mem-
bros, deve-se entender, como escrevemos noutro lugar2lO , que este é
mais um domínio em que não há antinomia, pelo contrário, existe
uma relação de complementariedade, entre as Constituições esta-
duais e o Direito da União.
Todavia, nessa função codificadora, a Carta fornece resposta às
exigências aruais da proteção dos Direitos da Pessoa, ao acolher, ao
lado dos direitos clássicos, os direitos "novos" e até "novíssimos",
isto é, direitos que, no seu rótulo e no seu conteúdo, são direitos da
2." e da 3." gerações. Ou seja, a Carta é um texto moderno e foi ela-
borado para o século XXI.
Por fim - e esta é a quarta razão - a Carta não reconhece direi"
tos apenas aos nacionais dos Estados-membros mas, sim, a todas
pessoas sujeitas à sua jurisdição. É assim que deve ser inlterpn'talio
o 7.° considerando do seu preâmbulo, embora ele pudesse ter
mais claro, na linha, por exemplo, do artigo 1.0 da CEDH211 .
via, dessa extensão subjetiva têm de ficar excluídos os direitos
a própria Carta prende à cidadania da União e que, pelo seu
estão reservados aos "cidadãos da União": é o caso dos diJ'eitos
0
referidos nos artigos 39.°, 40. e 46.° da Carta.
II - Os direitos reconhecidos pela Carta
No que diz respeito aos direitos concretos reconhecidos
Carta, e para se comparar o carácter muito evoluído do seu
teúdo, se se tomar como referência os textos internacionais
referidos, e, particularmente, o que se encontra mais próximo
Carta, e que é a Convenção Europeia dos Direitos do Homem,
210 Constituição europeia e Constituições nacionais, cit., pgs.
211 Assim, por ex., VITORINO, pg. 26.
206
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
que nos direitos que arrola (ou na sua nomenclatura, ou no seu con-
teúdo), a Carta apresenta as seguintes inovações"':
no artigo 1.0, a menção da dignidade do ser humano como
um direito fundamental autónomo e como absolutamente
"inviolável". Deve-se entender que este direito concretiza o
valor da dignidade humana, que, como atrás estudámos,
consta hoje do artigo 2. UE; 0
no artigo 2.°, n. o 2, a proibição absoluta da pena de morte e
da execução;
no artigo 3.°, a consagração do direito à integridade, física e
mental, do ser humano, que impõe, no campo da medicina
e da biologia, o respeito pelas exigências enunciadas no
n. o 2 desse artigo, inclusive a proibição absoluta de práticas
eugénicas e de clonagem reprodutiva dos seres humanos 213 ;
no artigo 5.°, n.o 3, a proibição do tráfico de seres humanos;
no artigo 6.°, o direito de todos "à liberdade e à segurança".
A junção num só direito dos dois direitos, um, à liberdade,
outro, à segurança, quer significar que a Carta preten-
deu encontrar um equilíbrio proporcionado entre os dois:
não há liberdade sem segurança, não há segurança sem
liberdade;
no artigo 7.°, o reconhecimento do direito ao respeito pela
vida privada e familiar, inclusive no domínio das "comuni-
cações";
no artigo 8.°, o reconhecimento do direito à proteção de
dados pessoais;
no artigo 9.°, a menção ao direito de contrair casamento e de
constituir família;
212 Sobre a fonte de cada artigo da Carta e, concretamente, de cada direito
consagrado, veja-se: o documento CONVENT 49, de 19-10-2000; as atrás
,.f,·';"__ Anotações; com a sua experiência da participação na Convenção, VITO-
pgs. 29 e segs.; FERRARI BRAVO, pgs. 3 e segs.; e o Comentário de MEYER, cit.
213 Veja-se sobre este direito, 1. POUSSON-PETIT, L'identité de la personne
nu,maln, - Étude de droit français et de droit comparé. Bruxelas, 2002.
207
 A União Europeia
no artigo 10.°, n.o 2, a previsão do direito à objeção de cons-
ciência~
no artigo 11.°, n.o 2, a garantia do respeito pela liberdade e
pelo pluralismo dos meios decomunicação soc:al; •
no artigo 12.°, a previsão da liberdade de reumao pacIfica e
de associação "a todos os níveis", e, no caso dos partidos
políticos, especialmente ao nível da União, isto é, partidos
europeus;
no artigo 13.°, o reconhecimento da liberdade no campo
artístico, no da investigação científica e no da "liberdade
académica";
no artigo 14.°, a previsão do direito à formação profissional
e contínua e o direito dos pais de assegurarem a formação e
o ensino dos seus filhos em plena liberdade, isto é, de
acordo com as suas convicções religiosas, filosóficas e
pedagógicas; . .
no artigo 15.°, no n.o I, o reconhecimento do dueIto de tra-i)
balhar e de exercer uma profissão que tenha sido livremente);
escolhida ou aceite, e, no n.o 3, a garantia, em matéria de:!'
condições de trabalho, do princípio da iguald~~e entre 'r
nacionais de Estados terceiros e de Estados da Umao; 1.
no artigo 16.°, a menção da liberdade de empresa;. , ' ,
no artigo 17.°, a exigência, em caso de expropnaçao por.o'
utilidade pública, de "justa indemnização" Cdeve enten-,?
der-se que calculada segundo o valor de mercado do bem,::?:
como postula o Direito Internacional) e paga "em tempo!.
útil"214, bem como a proteção da propriedade intelectual;:
no artigo 18.°, a previsão do direito de a s i l o ; : : :
nos artigos 20.°, 21.° e 23.°, por um lado, uma ampla comO,!'
plementariedade entre a igualdade e a não-disc.rimimção'J
inclusive, a não-discriminação em razão da naCIOnalidade,;;
e, por outro lado, a autonomização da igualdade, para todOS!i
os efeitos, entre homens e m u l h e r e s ; > ; !
214 Veja-se o nosso estudo A protecção da propriedade privada, cit., pg~/~
299 e segs., 354 e segs. e 362 e segs.
208
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
no artigo 24.°, o reconhecimento às crianças de um direito
ao bem-estar Ce não apenas, como nos textos clássicos, de
um direito a uma vaga "proteção"). Este direito tem de ser
completado com a proibição do trabalho infantil e da explo-
ração económica dos jovens, constante do artigo 32.°;
no artigo 25.°, a concessão às pessoas idosas do direito "a
uma existência condigna e independente" Ce não, outra vez,
a uma simples e platónica "proteção da terceira idade");
no artigo 26.°, o reconhecimento aos deficientes do seu
direito à autonomia, à integração e à participação na vida
social Ce não a uma abstrata "proteção");
nos artigos 28.° e 30.°, a concessão aos trabalhadores do
direito à negociação coletiva e, se for caso disso, do direito
à greve, bem como da proteção contra os despedimentos
sem justa causa;
no artigo 31.°, n.O I, o reconhecimento aos trabalhadores de
condições de trabalho saudáveis, seguras e dignas;
no artigo 32.°, para além do que já se disse atrás, a previsão
de proteção especial para os jovens no trabalho;
no artigo 33.°, a garantia de proteção plena à família ("nos
planos jurídico, económico e social"), do direito de todos
poderem conciliar a vida familiar e a vida profissional e do
reforço da proteção da maternidade e da paternidade215 ;
no artigo 34.°, no n.o 1, a garantia do "direito de acesso" às
prestações de segurança social e aos serviços sociais aí pre-
vistos, embora se conceda relevância na matéria aos Direi-
tos nacionais; e, no n.o 3, o reconhecimento do direito a uma
assistência social que assegure uma existência condigna
especialmente aos mais carenciados, e, nomeadamente, o
reconhecimento do direito à ajuda à habitação - tudo isto,
com vista a "lutar contra a exclusão social e a pobreza";
no artigo 35.°, a previsão de um "elevado" (e não qualquer)
nível de proteção da saúde humana;
215 Veja-se, ainda que no quadro da CEDH, a monografia de SUDRE, Le droit
:cm respect de la vie familiale au sens de la CEDH, Bruxelas, 2002.
209
 A União Europeia
no artigo 37.°, o reconhecimento da necessidade de se pro-
mover um "elevado" (e não qualquer) nível de proteção do
ambiente, mas não o radicalizando, antes pelo contrário,
conjugando-o com o "princípio do desenvolvimento susten-
tável";
no artigo 38.°, o reconhecimento de um "elevado" (e não
qualquer) nível de defesa dos consumidores;
no artigo 4 (', a previsão do direito a uma boa adminis-
tração, o que vai muito para além do dever imperfeito
(portanto, sem tutela jurisdicional) de boa administração,
que o Direito Administrativo de alguns Estados de matriz
administrativa francesa impõe às respetivas Administra-
ções Públicas. E note-se no conteúdo particularmente rico
que a esse direito é concedido nos quatro números desse
artigo;
no artigo 42.°, o reconhecimento a todo o cidadão da União
e a toda a pessoa, singular ou coletiva, residente na União,
do direito de acesso a documentos de todos os órgãos e ins-
tituições ou quaisquer organismos da União, "seja qual for
o suporte desses documentos" - ou seja, nesta matéria, a
mais ampla concretização possível do princípio da abertura
e da transparência;
no artigo 47.°, indo-se muito mais longe do que nos artigos
6.° e 13.' da CEDH, o reconhecimento de um amplo direito
de acesso a qualquer tribunal, para se fazer valer quaisquer
direitos subjetivos reconhecidos pelo Direito da União,
inclusive, direitos políticos;
no artigo 49.', n.O I, a permissão de aplicação retroativa da
lei que preveja uma pena mais leve e, no n.o 3, a imposição
da proporcionalidade das penas em relação aos crimes;
no artigo 50.°, a extensão da proibição do princípio ne bis in
idem, em Direito Penal, a todo o espaço da União, isto é, a
proibição do julgamento ou da punição penal por delitos
pelos quais a pessoa em causa já tenha sido anteriormente
julgada ou condenada, mesmo se por outro Estado da
União.
210
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
72. O valor jurídico da Carta
Quanto ao seu valor jurídico, a Carta suscitou, entre a sua pri-
meira Proclamação, de 2000, e a sua integração jurídica no Tratado
de Lisboa, duas questões importantes e que eram controversas em
certos meios jurídicos: a do seu carácter jurídico, ou da sua juridici-
dade, e a da sua força obrigatória ou vinculativa.
Quanto à primeira questão, queria-se discutir se a Carta era um
ato jurídico ou uma mera declaração política. Quanto à segunda
questão, punha-se em causa se ela obrigava ou se ela, ao contrário,
constituía um texto meramente facultativo.
Remetemos o leitor para o que, de modo desenvolvido, escre-
vemos sobre as duas questões nas duas edições anteriores deste
livro, ambas dadas à luz, recordamo-lo, antes da entrada em vigor
do Tratado de Lisboa. Com a entrada em vigor deste Tratado, essas
duas interrogações deixaram de ser objeto de controvérsia e obtive-
ram uma resposta clara e definitiva.
Assim, no que toca ao carácter jurídico ou não da Carta, o
Tratado UE é claro. Segundo o já referido artigo 6.', n.' I, a Carta
consiste num catálogo de direitos, liberdades e princípios que tem o
mesmo valor jurídico do Tratado. Ou seja, ela tem a força de um
tratado internacional. Por conseguinte, ela consiste num acordo de
natureza jurídica.
Por sua vez, quanto à segunda questão, todas as dúvidas que se
podelimll colocar quanto ao carácter vinculativo da Carta após a sua
pf()c1:lInaç~io de 2000 (e que não nos impediram, nas duas edições
anteriores deste livro, de concluir pelo carácter obrigatório da Carta,
base inclusivamente na prática da União e na jurisprudência
co,nstitlJcional dos Estados-membros 2!6), ficaram dissipadas com o
de Lisboa. A Carta obriga nos mesmos moldes em que o
Tratad'Js UE e TFUE obrigam.
E isso impõe-nos que coloquemos, de imediato, o problema
destinatários da Carta.
216 Nas obras recentes pode ver-se essa situação bem retratada em PRIOLLAuol
!>lItlTKY. pg. 452.
211

A União Europeia
73. Os destinatários da Carta
Segundo o já referido artigo 51.°, n.o I, da Carta, esta obriga;c;{
antes de mais, todos os órgãos, as instituições e os organismos d~! '
União, no respeito pelo princípio da subsidiariedade. A referênci~:c
aqui ao princípio da subsidiariedade tornava-se desnecessária e'l[!
face da cláusula do nível mais alto de proteção contida no artigo 53;?::
da Carta. Ou seja, já resultava deste preceito que a Carta só é apU'.;
cável à União se for ela - e não qualquer das outras fontes de Direi!9!
indicadas naquele artigo - a conceder, no caso concreto, o mais alt!i;
nível de proteção ao direito em causa. c'.i!J
De qualquer modo, decorre da 2.' parte do mesmo n.o I 10'
artigo 51.° e do n.o 2 do mesmo artigo que a aplicação da Carta aq~',
órgãos, às instituições e aos organismos da União não deve desresg.
peitar a delimitação vigente das atribuições entre a União e O!;:
Estados-membros, nem deve levar à criação de novas atribuiçõe§(
para a União.
Depois, a Carta também se aplica aos Estados-membros, mas/
com uma grande limitação: só quando eles apliquem o Direito ~I'
União. Fora dessa situação os Estados não estão obrigados pel~i
Carta. '"
Logo por aqui se vê que, como observa PIRIS 217 , que, repetimos',
participou de modo ativo na redação da Carta, esta ainda está longi
de ser a Bill of Rights da União. Para que o fosse, os seus direitoj.
deveriam ser invocáveis na União por todos os cidadãos da Uniã?
contra qualquer ofensa que contra eles fosse dirigida por qualq~~I.
autoridade da União ou dos Estados-membros.
Por isso, convém não se exagerar no âmbito objetivo e snbj~}
tivo de aplicação da Carta e, por essa via, na sua relevãncia prátiç~,
Há aí ainda um longo caminho a percorrer. Nada disso prejudicaip,
que atrás se disse: a Carta significou um muito sensível progresf
na proteção e na salvaguarda dos direitos fundamentais na Uni~o
Europeia.
217 Pg. 160.
212
A Carta dos Direitos FUlldamemais da Ulliüo Europeia
Por fim, são destinatários da Carta todas as pessoas que estive-
rem sob a jurisdição dos Estados-membros, salvo quanto aos direi-
tos que, pela sua natureza, deverão ser considerados como estando
;.intrinsecamente ligados à cidadania da União, caso em que estes
!;deverão ser reservados a quem goze da referida cidadania da União.
(Já vimos isso atrás.
Problemas específicos da interpretação e da aplicação da
Carta
Para além do que foi referido no número anterior a Carta sus-
etta alguns problemas específicos de interpretação e aplicação que
têm de ser analIsados. Eles constam dos artigos 52. 0 e 53.° da Carta
. ~vamos examiná-los de seguida.
a) Distinção entre direitos e princípios
_.. Já atrás nos referimos a esta distinção, que não constava do
t~xto inicial da Carta. Ela figura na epígrafe do artigo 52.° e no
~.q5 desse artigo. Explicámos como é que os princípios representam
.om,. valor menos protegido do que os direitos.
"".'"
b) Garantia do conteúdo essencial dos direitos
Ocupa-se dela o artigo 52.°, n.O 1. Este preceito revela mani-
sta influência da "garantia do conteúdo essencial" ("Wesens-
ehaltsgarantie") do Direito Constitucional alemão, concretamente,
artigo 19.°, n.O 2, da Lei Fundamental de Bona'''. Este preceito
bém está próximo, no seu conteúdo, do artigo 18.°, n.o 3, da
nstituição Portuguesa, que, aliás, revela uma forte influência do
smo preceito da Constituição alemã2 !9.
Sobre o preceito citado da Lei Fundamental de Bona, ver, por todos,
218
Die Wesellsgehaltsgarantie des Art.19 Abs. 2 GG, 3.~ ed., Berlim, 1983.
BBRLE,
,. 219 Ver os nossos estudos Der Einfluss des Grundgeserzes au! die portugie-
che Verfassung aus der Sic/a eines portugiesischen Verfassungsreclulers, JõR
213
 A União Europeia
Isso significa que, para estarmos perante uma violação de um
direito reconhecido pela Carta, basta que haja interferência na subs'
tância ("Substanzverlust", na terminologia alemã) daquele O1I:eIlO,
sem ser necessário chegar-se ao extremo da privação ou ablação
direito. Não era preciso que a Carta o dissesse, porque isso
dos princípios gerais de Direito, mas, dizendo-o, as coisas
mais claras220 .
c) As Anotações relativas à Carta
Já atrás nos referimos a elas, mas agora vamos condensar o que
então dissemos.
O 5.° considerando do preâmbulo bem como o artigo 52.
n.o 7, da Carta, e o artigo 6.°, n.o 1, par. 3, UE, dispõem que os direi-
tos, as liberdades e os princípios consagrados na Carta devem
interpretados pelos órgãos jurisdicionais da União e dos Estaclos-
-membros, "tendo na devida conta" as "'adaptações" ou as "0""10.
ções" relativas à Carta e que foram introduzidas nela pelo S~"rPto_
riado do Praesidium da Convenção que aprovou a Carta, nos
já atrás referidos.
Esta via de se fazer acompanhar uma fonte de Direito de
tações" acerca da interpretação a dar pelos tribunais a preceitos
não era até agora conhecida pelo Direito da União nem, cn:ml)s,';
pelo Direito em geral. Já explicámos atrás o que é que as fez
neste caso concreto.
2010, pgs. 41 e segs., e A influência da Lei Fundamental de Bona na Co'n"'ituliçã~'fj
Portuguesa, Estudos Gomes Canotilho, no prelo.
no As interferências na substância de um direito configuram um ato
logo à expropriação ou uma expropriação indireta desse direito. Estes con,ceitai?
obtiveram grande desenvolvimento no Direito Internacional Público e no
Administrativo alemão, tendo ganho grande impacto no Direito Constitucional
no Direito Administrativo de muitos Estados. Nós estudámos com pf(lfUlldi,lad,
esta matéria, a partir do Direito Internacional, nomeadamente da jUlris!,ru,lênci.'
internacional e da jurisprudência arbitral, na nossa monografia, já cit., A lJrolrecç'ãq;
da propriedade privada, pgs. 552 e segs. e 557 e segs.
214
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
Mas convém deixar claros o âmbito e o alcance dessas Anota-
ções, até porque, nem sempre, é o mesmo o modo como elas são
, encaradas pela doutrina.
Por um lado, o preâmbulo das Anotações dispõe o seguinte:
"Embora não tenham em si força de lei, constituem um valioso ins-
trumento de interpretação destinado a clarificar as disposições da
Carta" (itálicos nossos). Mas, por outro lado, como se viu, a Carta,
tanto no seu preâmbulo, como no artigo 52.°, n.o 7, impõe que na
interpretação daqueles direitos se tenham "na devida conta" as refe-
ridas Anotações. Ora, porque o artigo 6.°, n.o 1, par. 1, UE, atribui à
Carta o mesmo valor jurídico dos Tratados e, porque esse preceito
manda atender a essas Anotações (que são aí referidas como "adap-
tações"), estas, também elas, acabam por ter a dignidade e o valor
jurídico de preceitos dos Tratados. Todavia, esta diferente sensibili-
(lade para a natureza e o valor jurídico das Anotações em causa não
deve, a nosso ver, permitir concluir senão que elas pretendem aju-
" dar o intérprete dos respetivos preceitos a melhor compreender os
pormenores do respetivo conteúdo. Essa ajuda é muito valiosa por-
j.'j;.que vale como interpretação autêntica daqueles preceitos, na medida
ii' em que provém dos próprios autores da Carta. Mas nada mais do
'j,que isso. Designadamente, os órgãos e as instituições da União, bem
'1 como os Estados-membros, e, mais especificamente, os tribunais,
•..•quando, como prevê o artigo 52.°, n.o 7, da Carta, forem obrigados
:,' ~ interpretar e a aplicar o conteúdo da Carta, mantêm toda a autono-
"fj:mia para o efeito e estão obrigados a interpretar e aplicar todos os
;?Fpreceitos da Carta com respeito pleno pelas regras da hermenêutica
"'i,!jurídica, bem como com consideração, quer pelo que dispõem aque-
.f.})es preceitos, quer pelo que estabelece o demais Direito da União
~Uaplicável, sob pena de se constituírem em situação de incumpri-
;j,;mento do Direito da União, com todas as respetivas consequências
'f~::,J·urídicas221.
v "
.".+------
~:\;,(';:',' 221 Sobre as Anotações à Carta, ver 1. ZILLER, Le fabuleux destin des Expli-
}:patiolls relatives à la Charte des droits fondamentat/x de l'Unioll eurOpéelllle,
~}"'jMélanges Jacqué, cit., pgs. 765 e segs.
'i?;
215
 A União Europeia
d) O nível mais alto de proteção dos direitos
Num sistema, também ele, pouco vulgar, quer no Direito Inter-
nacional Público, quer no Direito Constitucional estadual, o artigo
53.° da Carta impõe, como já vimos, o grau mais alto de proteção
para os direitos que a Carta reconhece. E fá-lo do seguinte modo: a
Carta cederá o passo à fonte de Direito (das fontes codificadas pela
Carta sobre direitos fundamentais, e que a Carta enumera, como
vimos, no considerando 5.° do seu Preâmbulo) que confira, no caso
concreto, ao direito em causa, o mais alto grau de proteção. O prin-
cípio fica, deste modo, claramente definido, embora desde já possa-
mos adiantar que vai ser muito difícil encontrar-se qualquer direito
que se mostre, no seu conteúdo e nos seus limites, melhor protegido
por qualquer das referidas fontes do que o é na Carta.
Dispõe no mesmo sentido, especificamente quanto à CEDH, o
n.o 3 do artigo 52.°, e o mesmo regime deve ser adotado na interpre-
tação do n.O 4 daquele artigo, quanto às tradições constitucionais
comuns aos Estados-membros.
75. A Carta e a Convenção Europeia dos Direitos do Homem
Como atrás demonstrámos, a Carta é largamente subsidiária da
CEDH, não apenas porque a tomou como fonte (veja-se o 5.° consi-
derando do seu preâmbulo) como também porque a adotou dentro
do nível mínimo de interpretação da própria Carta e, por via disso,
dentro do nível mínimo de proteção dos direitos por esta reconheci-
dos (artigo 52.°, n.O 3, e artigo 53.°). Todavia, quando parecia que a
Carta, por si, iria resolver, particularmente no dia em que passasse a
ter força vinculativa, o problema da ausência na União de um catá-
logo próprio de direitos fundamentais, ou seja, quando parecia que
a aprovação da Carta, especialmente a partir do momento em que
ela passasse a ser vinculativa, tinha vindo acabar com a querela
acerca da ausência na União de um rol de direitos fundamentais
próprio da União, pela outorga a ela desse rol, e, portanto, tinha
vindo definitivamente excluir a opção pela adesão da União à
216
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
CEDH, eis que, ao contrário, assistimos ao renascer da questão da
adesão da União à CED H.
Já nas duas edições anteriores deste livro nos debruçámos, com
a profundidade que o assunto merece, sobre esta questão. Agora
vamos atualizar o nosso pensamento, não apenas em função dos
novos dados surgidos, como também porque a posição que antes
adotámos sobre o assunto mudou no essencial 222 •
76. A adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos
Direitos do Homem
I - O estado da questão antes da Carta
Esta questão começou a ser discutida nos anos 70 do século
passado com o Relatório Bernhardt, de 1976223 , e com o Memo-
rando da Comissão, de 1979224 • Ela foi suscitada por duas razões: na
ausência então de um catálogo próprio de direitos fundamentais das
Comunidades, elas precisavam de ter um texto de direitos funda-
mentais que os seus cidadãos pudessem invocar perante as Comuni-
dades mesmo que as Comunidades viessem a ter uma lista própria
de direitos fundamentais, os particulares não tinham pelos Tratados,
acesso direto pleno aos Tribunais Comunitários para questionarem,
em sede de recurso de anulação, os atos dos órgãos que ofendessem
esses direitos.
O primeiro problema foi resolvido provisoriamente pela juris-
prudência do TJ através do já citado caso Internationale Handels-
geseUschaft. Por esse meio, como atrás vimos, a CEDH passou a
vigorar na Ordem Jurídica Comunitária pela via dos princípios
gerais de Direito Comunitário. O segundo problema nunca foi resol-
vido e o facto de os particulares terem continuado a ser recorrentes
só semiprivilegiados para o efeito da legitimidade para interpor o
222 Ver também os nossos trabalhos mais recentes sobre a matéria citados supra,
na nota 209.
m Bulletin des Communautés européennes, Supplémeot 0.° 5/76.
124 Bull. CE, supp. N.o 2179.
217
 A União Europeia
recurso de anulação para os Tribunais Comunitários, segundo o
artigo que hoje tem o número 263.° TFUE, mostrava que as conquis-
tas obtidas pela via da jurisprudência do TI não eram suficientes
para substituir a adesão das Comunidades à CEDH.
Como atrás dissemos, o Tratado de Maastricht incluiu nos Tra-
tados, pela primeira vez, a vinculação da União e das Comunidades
à CEDH, mas, outra vez, pela via dos princípios gerais de Direito
Comunitário. Aliás, também como ficou dito, o artigo 6.°, n.o 1, UE,
limitava-se a codificar a jurisprudência comunitária, bem conden-
sada no Acórdão WachauJ, quando este dizia que o acervo de direi-
tos fundamentais das Comunidades era composto pelos direitos
reconhecidos pelas tradições constitucionais comuns aos Estados-
-membros e pelo Direito Internacional, incluindo a CEDH. Mas os
Tratados de Maastricht, de Amesterdão e de Nice não se comprome-
teram com a adesão da União e das Comunidades à CEDH. Pelo
contrário, os artigos 6.°, n." 1, UE, depois do Tratado de Maastricht, '
e 6.°, n.O 2, UE, depois das revisões de Amesterdão e de Nice - já
estudámos atrás estes dois preceitos -, não incluíram qualquer refe-
rência à adesão à CEDH.
O obstáculo que se via à adesão desde o citado Relatório Ber-
nhardt, e que o TJ aceitara no Parecer n.o 2/94225 , era o de que os'
Tratados não reconheciam às Comunidades e à União atribuições
em matéria de direitos fundamentais. Por isso, estas não podiam'
aderir à CEDH, nem mesmo podiam aprovar uma Carta dos Direitos,
Fundamentais da União Europeia sem prévia revisão dos Tratados!
que o permitisse. Note-se que, no que toca à Carta, isso explica qu
ela, para Iloder ter sido aprovada Ilela Proclamação de 2000, ten
tido a necessidade de reIletidamente afirmar, como se viu, que )'I,
criava novas atribuições Ilara a \Jnião.
Com a incorporação, pelo Tratado de Lisboa, da Carta n\)$
tados, ainda que deixando-a formalmente fora dos Tratados,e'~!l
autorização dada pelo Tratado UE à adesão da União à C~I(;
problema de saber quando é que os direitos fundamentais pas~'
a ser competência da União perdeu oportunidade. Todavia'fi1~
,.,,~~
'" Ac. 28-3-96, CoI., pgs. 1-1.759 e segs., ponto 34.
218
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
de não ter havido nos Tratados até à revisão de Lisboa nenhum pre-
ceito que enunciasse as atribuições da União mas de ter ficado
escrito no TUE, no seu artigo 6.°, n.O 1, após a revisão de Amester-
dão, que a União assentava, entre outros princípios, no da proteção
de direitos fundamentais, levava a interrogarmo-nos legitimamente
sobre se desse artigo não teria nascido para a União, ainda que de
forma implícita, competência em matéria de direitos fundamentais.
Mas esta questão tem hoje interesse meramente histórico, embora
mais adiante tenhamos de voltar a ela por um outro motivo'26.
II - Os argumentos contra a adesão
Na esteira do Tratado Constitucional, o Tratado de Lisboa,
como dissemos, incluiu no TUE uma obrigação para a União de
aderir à CEDH.
Já há muitos anos que, para um certo sector da doutrina, a ade-
são, ou se defrontava com algumas dificuldades no plano jurídico,
ou era desnecessária. Vejamos rapidamente as razões em que se
fundamentava essa corrente.
Segundo esses autores, as dificuldades jurídicas com que a
adesão se defrontava eram as seguintes: não é possível nem é con-
veniente sujeitar a União à dupla jurisdição do TIUE e do TEDH; a
'. aplicação da CEDH como lex scripta vai fazer submeter a União ao
Direito Internacional numa matéria muito sensível, como é a dos
.direitos fundamentais, o que vai fazer quebrar nessa matéria a auto-
'nç'mia, a uniformidade e a coesão interna do Direito da União' e
~~a aplicação vai também trazer para o seio da União o princí;io
d'B~cessidade de prévia exaustão dos meios internos, que é exigido
.ÇEPH, mas que desde os Tratados institutivos das Comunida-
"recusado pelo sistema de garantias contenciosas no seio das
'. nidades e da União 22'.
. Ver, contudo, as edições anteriores deste nosso manual, Direito, pg. 167,
'pg.l40.
Ver RIDEAU, na 5. a ed. do seu manual, pg. 296.
219
 A União Europeia
Além disso, para esses autores, a adesão também era desn:ces~
sária, e pelas seguintes razões. Com a força vinculativa atnbUlda a
Carta de Direitos Fundamentais e pelo facto de esta codJficar os
direitos da CEDH e ir ainda para além dos direitos constantes da
CEDH era suficiente recuperar-se a sugestão de PIERRE PESCATORE,
em 198822', segundo a qual a União havia sucedido aos Estados-
-membros como parte na CEDH, de harmonia com as, regras de
Direito Internacional sobre sucessão de Estados em matena de tra-
tados, ou então - e esta orientação é muito cara a um sector ~por~
tante da doutrina francesa - devia-se procede.:, ao contr~no, a
comunitarização da CEDH, isto é, à incorporaçao dzreta ou a mte-
gração da CEDH na Ordem Jurídica da União, por outras palavra~,
à apropriação ou absorção da CEDH por esta e, po~tanto, ela .sena
levada a cabo sem a mediação da fonte dos pnnclplOs gerals de
Direito Comunitário. . ., .
A teoria da comunitarização da CEDH pelo sistema jundico da
União Europeia, embora tivesse sido proposta, ainda que de forma
só embrionária, talUbém ela, por PESCATORE, no mesmo estudo,fOl
construída logo a seguir por um sector importante da doutnna,
muito especialmente por FRÉDÉRIC SUDRE, ~m Fra~ça~29 com ~~:nda­
menta no TUE, e tem sido seguida pela Junsprudencla do TJ .
A construção que os autores em questão encontravalU nos Tra-
tados tinha o seu fundamento no artigo 6.°, n.O< I e 2, UE, dep01~ d~
revisão de Amesterdão, e estava próxima da interpretaçã~ q~e nos Ja
admitimos atrás para aqueles dois números do artlgo_6. , ViStoS ,em
conjunto, para concluirmos que a UE já tinha atnbUlçoes e~ matena
de direitos fundamentais a partir da revisão de Amesterdao. Com
efeito, a orientação em apreço interpretava aquele artigo 6.°, n."' I
228 La Caur de Justice des Commullautés eurapéennes et a Conventioll
européenlle des droits de l'homme, Mélanges Wiarda, pgs. 441 e s~gs ..
229 L'apport du droit international et européen à la protect~on comm~mau.
taire des droits fondamentaux, in Société Française pOUl' 1e DrOlt Inter~atlOnal,
Droit international et droit communautaire - perspectives actuelles, ParIS, 2000,
pgs. 169 e segs.. . ' _ d' _
230 Ver a análise mais ponnenonzada desta onentaçao nas duas e IÇoeS
anteriores do nosso manual, respetivamente, pgs. 166 e segs. e 137 e segs..
220
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
e 2, UE, em função do seu espírito e da sua teleologia, e conside-
rava-o como um todo, da seguinte fonua. O n.o I do artigo 6." afir-
mava que os direitos fundamentais eram um fundamento
jurídico-constitucional da União. O n.o 2 do mesmo artigo concreti-
zava aquela afirmação por referência, entre o mais, à CEDH. Por
conseguinte, embora, formalmente, o artigo 46.°, aI. d, UE, só reme-
tesse para o artigo 6.°, n.O 2 (e, portanto, só para as fontes aí indica-
das), e, por conseguinte, não conferisse uma competência geral ao
TJ em matéria de direitos fundalUentais, os Tribunais da União
estavalU habilitados a entender que os n."' I e 2 do artigo 6.°, vistos
em conjunto, lhes conferiam um título jurídico geral, que lhes per-
mitia controlar o respeito dos direitos fundalUentais da parte da
União Europeia, dos seus órgãos, e dos Estados-membros.
A favor da sua orientação, esses Autores recordavalU que o TJ
procedeu à apropriação ou absorção da CEDH, à incorporação
direta desta no Direito Comunitário, em muitos Acórdãos, dos quais
o mais expressivo foi o Acórdão Baustahlgewebe. 231 Não admira,
pois, que o Juiz PUISSOCHET tivesse afirmado em 1996 (portanto,
ainda antes da assinatura do Tratado de Amesterdão e, por conse-
. guinte, ainda antes da integração pelo Tratado de Amesterdão do
novo n.o I no artigo 6.° no TUE), que "tudo se passa como se a
CEDH seja uma das fontes formais do Direito Comunitário" e que,
depois da revisão de Amesterdão, ele tivesse acrescentado, de forma
incisiva, que o TJ "aplica diretamente a Convenção Europeia dos
Direitos do Homem"23'.
Esta construção tornaria possível ao TJ pronunciar-se sobre
questões prejudiciais de interpretação direta da CEDH colocadas
pelos tribunais nacionais quando aplicassem o Direito da União,
po·rqlle a CEDH estaria abrangida pela aI. a do atual artigo 267.°
TFUE, como havia sido proposto pelo Advogado-Geral LEGER nas
m Ac. 17-12-98, Proc. C-185/95, CaL, pgs. 1-8.417 e segs., com anotações
favoráveis de SIMM, in Europe, fevereiro de 1999, comentário n.o 57, e SUDRE,
RTDE 1999, obs. n." 39.
232 ln AA.VV., La protectionjuridictionnelle, pg. 9. Ver esta matéria desen-
volvida em SUDRE, op. cit., pgs. 185-186.
221
 A União Europeia
conclusões do caso Perfili233 • E tornaria ainda mais premente do que
nunca a criação, no Direito da União Europeia, de uma queixa cons-
titucional para o TJUE por violação de direitos fundamentais que
fazem parte do acervo da União, incluindo dos que constam da
CEDH.
Note-se que, dentro dessa orientação, os Tribunais da União
seriam, eles, os juízes da conformidade de atas comunitários com a
CEDH, porque esta faria parte, por si, do bloco de legalidade do
Direito da União. Isto, obviamente, quando estivéssemos no âmbito
da aplicação do Direito da União. Convém deixar claro que, por
exemplo, quando ao juiz da União fosse colocada uma questão pre-
judicial de interpretação da CEDH em si mesma, isto é, quando a
norma ou o ato nacional cuja relação com a CEDH estivesse
em discussão "dissesse respeito a uma situação que não relevava
do campo de aplicação do Direito Comunitário", ele tinha que se
declarar incompetente para o efeito, como o TI decidiu no Acórdão
Kremzow 2J4 • Quando os Estados agissem fora do campo de aplica-
ção do Direito da União (cuja delimitação, aliás, não está isenta de
dificuldades, como o TI reconheceu em vários Acórdãos, a começar
pelo caso The Society for the Protection of Unbom Children -
SPUC'''), a atuação dos Estados continuaria sujeita diretamente ao
sistema de fiscalização próprio da CEDH.
A comunitarização da CEDH foi recentemente defendida pelo
Tribunal no seu Documento de reflexão sobre a adesão da União à
CEDH, de 5 de maio de 2010, que cita a seu favor o Acórdão Bos-
phorus, do próprio TEDR236, que, no entender do TJ, teria consa-
grado essa orientação.
m Ac. 1-2-96, Proe. C-I77194, CoI., pg. 14.
'" Ae. 29-5-97, Proe. C-299/95, CoI., pgs. 1-2.629 e segs..
m Ae. 4-4-91, Proe. C-159190, CoI., pgs. 1-468 e segs.. Posterionnente,
no mesmo sentido, especialmente, o Ac. 12-6-2003, Schmidberger, Proe.
C-1l2/2000, CoI., pgs. 1-5.659 e segs..
236 Ac. 30-6-2005, Rec., pgs. 2005-1 e segs.. Ver sobre ele RENuccl, op. cit.,
p. 959, e anotações de SUDRE, RFDA 2006, pg. 566, e IACQUÉ, ICP 2005-11-10128.
222
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
III - A necessidade da adesão
Os argumentos em cima referidos contra a adesão, mesmo que
alguns deles tenham, e têm, em abstrato, alguma consistência, não
são suficientes para afastar a necessidade de a União aderir à CEDH
para garantir aos seus cidadãos um mais alto grau de proteção dos
seus direitos fundamentais. Há muitas razões que nessa matéria são
decisivas. E chamamos a atenção para o facto de, como atrás disse-
mos, neste ponto termos mudado de posição em relação à opinião
que emitimos nas duas edições anteriores deste livro237 .
Primeiro, se os particulares só puderem contar com o recurso
de anulação para o TJUE, previsto no artigo 263.° TFUE, para
impugnarem os atas dos órgãos que violem a Carta, nesse caso não
veem plenamente assegurada essa proteção porque, repetimos, eles
capacidade judiciária ativa limitada em face desse artigo, são
recorrentes só semiprivilegiados 238 •
Pouco acrescentam à proteção devida aos direitos fundamen-
tais as questões prejudiciais do artigo 267.° UE. De facto, as partes
podem suscitar essas questões, só os tribunais nacionais o
podem fazer.
Depois, sem a adesão à CEDH, a União nunca se poderá defen-
der quando for dirigida ao TEDH uma queixa contra um Estado com
o fundamento de que este infringiu a CEDH através de um seu ato
que ele aplicou o Direito da União. E, como entendeu o TEDH
Acórdão Mathews 239 , nos casos em que o poder do respetivo
não é discricionário, a União é responsável.
Em terceiro lugar, e como já estudámos, a Carta dos Direitos
FU.ndarrlentaü só pode ser aplicada pelos Tribunais em situações de
apl~ca.çãc do Direito da União. Ficam de fora do controlo dos Tribu-
231 Ver, respetivamente, pgs. 171 e 138 e segs.
238 Isso é assim, apesar do recente alargamento da capacidade judiciária dos
,\parti.eulare". à sombra desse preceito, levada a cabo pela jurisprudência da União
Despacho do Tribunal Geral 6-9-2011, Kanatani, Proc. T-18/1O, pontos
e Ac. do mesmo Tribunal 25-10-2011, Microban 1lltemational, Proe.
1'1'262/110. ponto 21.
m Ae. 18-2-99, Ree., pgs. 1999-1 e segs..
223
 A União Europeia
nais os casos de violação dos direitos por ela reconhecidos em que
não esteja em causa o Direito da União,
Mas, além disso, acontece também que algumas críticas de
natureza substantiva dirigidas à adesão não procedem.
Por exemplo, critica-se a adesão, já o vimos, por submeter a
União à dupla jurisdição do TJUE e do TEDH. Há que relativizar
esta crítica. lá hoje o sistema de garantias dentro da União Europeia
conbece a dupla jurisdição entre os tribunais estaduais, como tribu-
nais comuns do Direito da União, e o TJUE. Portanto, a dupla juris-
dição entre o TJUE e o TEDH não será novidade para o sistema
jurídico da União Europeia, desde que, como defendemos, O Tratado
de Adesão inclua "cláusulas que preservem as características da
União e do Direito da União", como é imposto pelo Protocolo n.o 8
e pela Declaração n.o 2 anexos ao Tratado de Lisboa. É o que, aliás,
defende o TJUE no seu, em cima citado, Documento de reflexão de
2010, no ponto 4.
Também não procede a crítica segundo a qual a adesão vai
introduzir a obrigação de exaustão dos meios internos no sistema de
proteção de direitos fundamentais na União Europeia. Isso não
verdade. A adesão da União à CEDH não vai obrigar os particulares ,
a esgotar previamente os meios internos do Direito da União pela}!!
razão simples de que não há meios internos a esgotar. De facto, e;~
como já em cima sublinhámos, os particulares têm legitimidade::i1,
restrita para impugnar para o TJUE atas dos órgãos da União quei,;;;
··f
infrinjam os seus direitos e, por outro lado, não têm legitimidade;
para, eles próprios, suscitarem questões prejudiciais perante
TJUE. Ou seja, não havendo meios internos do Direito da União ao?
dispor dos particulares que sejam adequados para estes verenf
garantidos os seus direitos, estes não têm que esgotar quaisqueri!:
meios próprios do Direito da União.
Isso não impede que se reflita sobre se, como propõe o TJUlS!
no referido Documento de reflexão, nos casos em que os particulares;
têm legitimidade para impugnar atas dos órgãos da União que violem,i"
os direitos da CEDH, não devem primeiro impugná-los para o TJUE"
por respeito pelo princípio da subsidiariedade. É uma questão imporl,1,
tante, mas que, todavia, ainda não foi suficientemente discutida,
224
A Carta dos Direitos FUl1damentais da União Europeia
Do mesmo modo, nada obsta também a que se crie um meca-
nismo através do qual, antes de o TEDH se pronunciar sobre a vali-
dade de um ato da União, deve o TIUE ter a oportunidade de se
pronunciar sobre ela, por exemplo, a título prejudicial, porque o juiz
comum da vahdade dos atas do Direito da União é, e tem de conti-
nuar a ser, o TIUE, inclusivamente porque uma solução diferente
pana em causa o princípio da uniformidade do Direito da União, No
fundo, trata-se de transpor para as relações entre o TIUE e o TEDH
a doutrina Foto-Frosf'''', que foi criada para as relações entre os
trIbunaIS naCIOnaiS e o TIUE, Também esta é uma das propostas do
TJUE no refendo Documento de reflexão e, também ela se reveste
do maior interesse. '
Igualm~mte nada impede, antes tudo impõe, que se reveja a
forte restrlçao traZida à capacidade da pessoa para dirigir uma
queixa ao TEDH traduzida na exclusão dessa capacidade às pessoas
euJl~llVa' de Direito Público, como decorre do artigo 34. 0 CEDH,
restrição é bem mais aInpla do que os limites contidos no artigo
263,° TFUE à capacidade judiciária do particular para pedir ao
TJUE a auulação de atas da União.
Por fim, há que estar atento ao facto de o critério de reparação
sellUfldo a CE~H, tornado na prática ainda mais restritivo pelo
i:'~~:::,~~: conslstu numa mera «reparação razoável» (artigo 50,° da
O TEDH tem levado a interpretação deste preceito ao
extreme de acel~ar que possa valer como reparação a simples decla-
da vlOlaçao da CEDH pelos Estados. Ora, este critério está
oii ultrallaSsa,tIc pelo moderno Direito Internacional, expresso num
mternacional geral ou comum formado com base em
f jurisprudência arbitral, em tratados bilaterais de investi-
muitos deles concluídos por Estados da África e da Ásia e
Diretivas do Ba?co Mundial sobre Investimento Estrangei;o,
consagraIn o cnteno dafttll compellsatioll, ou seja, da reparação
de todos os danos emergentes e lucros cessantes pelo valor de
'''" Ac, 22-10-87, Proc. 314/85, CoI., pgs. 4.199 e segs.. Sobre este Acórdão
' infra, 11. 0 230-11. '
225
 A União Europeia
mercado dos direitos infringidos24 '. Por sua vez, o Direito da União
Europeia, através da jurisprudência do TI, embora não tenha ainda
chegado a uma formulação definitiva e geral sobre o conceito e O
conteúdo da reparação por responsabilidade civil extracontratual de
um Estado-membro ou da União por violação do Direito da União,
já enunciou as linhas que devem presidir a essa matéria e que
permitem afirmar que o conceito de reparação está para o Direito da
União muito mais próximo do conceito moderno de reparação do
Direito Internacional do que do conceito de reparação da CEDH.
Por isso, há que deixar claro que adotar o critério da simples «repa-
ração razoáve1» nos casos em que um direito fundamental
cido pela CEDR seja infringido pela União significará um retrO('eS~lO
em confronto com ODireito da União, nomeadamente com a
jurisprudência do TIUE.
Portanto não resolver antes da adesão todas estas qUlestões.
acabadas de referir equivalerá a que os referidos Protocolo n."
Declaração n. ° 2 sejam desrespeitados (com todas as
jurídicas daí resultantes), a que a adesão assinale uma
daquilo que há muito constitui o adquirido da União em matéria
proteção dos direitos fundamentais, e também irá provocar,.
consequências muito nocivas, um clima de atnto entre o Direito
União Europeia e o Direito da CEDR e, concretamente,
jurisprudência do TIUE e a do TEOR. Ora, esse não pode ser,
caso algum, o preço a pagar pela adesão da União à CEDR.
241 Como demonstrámos há mais de uma década na nossa mc,nollral'ia,.iá,!
citada, A protecção da propriedade privada pelo Direito Internacional
sobretudo, pgs. 424 e segs., especialmente 437-440 e 445-446; pgs. 471 e
particularmente 505-513 [onde escrevemos que "Só este Tribunal (o TEDH)
adota hoje, no plano do Direito Internacional, o critério da reparação total ou
gral dos prejuízos, critério esse que, como mostrámos, a jurisp~udência "'""'.',
a prática dos Estados aceita hoje, pacificamente, como sendo Imposto pelo
tume internacional geral" - pg. 50?}; pgs. 516 e segs. e 529-530. Esta nossa
ção mereceu expressa concordância, na recensão daquele nosso l~vro, ~e um
grandes especialistas da CEDH: referimo-nos a JÓRG POLAKIEWJCZ, m ZaoRV
pgs. 881-883 (882).
226
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
Mas se não procedem muitas das críticas dirigidas à adesão
também não devem ser considerados relevantes alguns outros argu-
mentos aduzidos a favor da adesão.
Assim, diz-se que, sem aquela adesão, não será possível a apli-
cação das sanções previstas nos artigos 7.° UE e 309.° CE, na reda-
ção do Tratado de Nice, hoje os artigos 7.° UE e 351.° TFUE. Não é
verdade. Aqueles preceitos remetem para o artigo 2.° TUE, e este
deve ser interpretado, na parte relativa ao "respeito pelos direitos do
Homem", como abrangendo também os direitos contidos na CEDR,
quer porque a Carta engloba esta, quer porque a referência do artigo
2.° abrange também os direitos referidos no artigo 6.°, n.o 3, UE.
Além disso, como nota WEBER242 , o poder sancionatório do artigo 7.°
do TUE é "substantivado" sobretudo pelo conteúdo da Carta.
Diz-se também que, sem a adesão, haveria, em matéria de
direit'ls fundamentais, uma Europa a "duas velocidades": uma, a da
CEDH, englobando particularmente a Europa do Leste; outra, a da
Carta'43. À partida, trata-se de uma realidade inevitável: por um
lado, não é possível a aplicação da Carta a Estados partes na CEDH
e não membros da União Europeia; por outro lado, não é legítimo
impedir-se aos Estados-membros da União Europeia de, como
de,oor:re do citado artigo 52.°, n.o 3, da Carta, acolherem e adotarem
na Carta um nível de proteção dos direitos fundamentais superior ao
pela CEDR. A pretensão de se admitir a existência de um
unifo'rrnle Direito Europeu dos Direitos do Homem, que abarque o
cOilJunto dos Estados-membros da União Europeia, mais os Estados
são partes na CEDR mas que não são membros da União (ou
um total de mais de quarenta Estados), é, pois, pelo menos por
impossível de se concretizar. A solução está em, por um lado,
interpretar a Carta e a CEDR, somadas às tradições constitucio-
comuns aos Estados-membros, como um conjunto entre si
yomIJlem"ntar, harmonioso e coerente e, por outro lado - o que não
,cOlltUlma ser referido -, em se atualizar, para se aperfeiçoar, a CEDR,
242Carta, pg. 83.
243É a opinião, por exemplo, de RENUCCI, pg. 468, MIRANDA, Curso, pg. 314,
MEc'EIRc", pgs. 69-70.
227
 A União Europeia
que, recordamo-lo, data de 1950 e, como há pouco dissemo
mesmo após as importantes reformas nela introduzidas, sobretu~
pelo Protocolo n.o 11, que entrou em vigor em I de no;embro'd
1998, e pelo Protocolo n.o 14, que entrou em vIgor maIs recen,
mente, em I de junho de 2010, consagra métodos e princípios q
tempo tornou retrógrados, como a referida regra da prévia exau
dos meios internos. Não há, pois, qualquer vantagem em,
menos por ora, se desejar ver na CEDH uma Bill of Rights com
a todos os Estados europeus, dado que isso se traduziria na viola,
da 1. 0 parte, infine, e da 2.' parte do artigo 52.°, n.o 3, e do arti.
53.° da Carta e, num plano mais amplo, implicaria a degradação
nível de proteção dos direitos fundamentais já alcançado na UriL
Europeia com a Carta, como decorre, aliás, dos mesmos preceIto,
Diz-se, por fim, que a cabal proteção dos Direitos do Hom
na Ordem Jurídica da União impõe que os atas da União sobre dit
tos fundamentais sejam apreciados por um tribunal alheio à Uni
Não é verdade. Trata-se de uma suspeição prévia e abstrata lanç
sobre os Tribunais da União, que estes não merecem. O TJ é
idóneo para conhecer dos atas de Direito da União que infrinjall\;.\.
acervo de direitos fundamentais que obriga a União como O é pi!ta
conhecer de quaisquer outros atas. Questão diferente é a de saber§@
como atrás se disse, os Tratados lhe conferem competência sUft~.
ciente para fiscalizar de modo adequado o respeito pelos direito(
fundamentais e se, por conseguinte, essa questão não deve ser pO~,}i'
derada na reforma do sistema jurisdicional da União, inclusive, daiR;
organização judiciária da União.
IV - O procedimento da adesão
Não vai ser fácil a adesão da União à CEDH em função dai:~i
exigências colocadas ao processo de adesão. Ela vai requererR;~
acordo de todos os Estados-membros da União e de todos os mem-" '.~
bros do Conselho da E u r o p a . : i
Vai requerer o acordo de todos os Estados-membros da União\!;
porque o Acordo de adesão (cujo primeiro projeto foi publicad9}c
228
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
pelo Conselho da Europa em 14 de outubro de 2011) terá de ser
.aptovado pelo Conselho por unanimidade (ao contrário do que dis-
punha o Tratado Constitucional, que se contentava com a maioria
. ~alificada), após a aprovação do Parlamento Europeu, e depois terá
~ser ratificado por todos os Estados-membros segundo as respeti-
. s normas constitucionais. É o que dispõe o artigo 218.°, n.o 6,
;a, ii, e n. ° 8, TFUE.
Mas vai também requerer o acordo de todos os Estados que são
.:vtes na CEDH do Conselho da Europa, porque a adesão impõe a
pnclusão de um novo Protocolo Adicional àquela Convenção, que
',sequência ao artigo 17.° do Protocolo n. o 14 anexo à CEDH, que
toriza a adesão 144 •
i.. ' O Tratado de adesão da União à CEDH deverá respeitar o Pro-
. colo n. o 8 e a Declaração n.o 2 anexos ao Tratado de Lisboa, e aos
l!ais já fizemos referência.
.Rumo a um Direito da Uuião Europeia sobre Direitos Fun-
damentais
A adesão da União Europeia à CEDH não impedirá que a Carta
nha a ocupar progressivamente um lugar nuclear num sólido e
mbicioso Direito da União Europeia sobre Direitos Fundamentais,
.uja elaboração deve e há-de continuar a dever-se muito à jurispru-
~ência da União, com a ajuda, espera-se, dos tribunais constitucio-
Ilais nacionais. Esse Direito da União, assim concebido, dará corpo
a uma verdadeira União de direitos fimdamentais, ou, simples-
mente, União de direitos.
Nesse Direito da União Europeia sobre Direitos Fundamentais
aCEDH terá menos importância do que por vezes se julga, dado que,
por força dos artigos 52. 0 , n.o 3, e 53.°, da Carta, a CEDH traduzirá o
,limite mínimo ("standard minimum") de proteção, ultrapassável pela
Carta sempre que esta for mais favorável aos direitos em causa'''.
244 Veja-se, assim, PRIOLLAUD/SIRITZKY, pgs. 45-46.
245 Assim, especialmente, WEBER, Carta, pg. 9], e TULKENS/CALLEWAERT, in
arlierlDe Schutter, pg. 228.
229
 A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
A União Europeia

78. A Carta e as Constituições estaduais

E essa ultrapassagem da CEDH pela Carta será mais fácil e
mais vulgar do que parece, porque convém outra vez não nos esque-
A relação entre a Carta e as Constituições nacionais encon-
cermos dos vícios de nascença da CEDH e dos que, à sombra deles,
tra-se regulada pelas cláusulas horizontais da primeira. Como se
se foram acumulando. É certo que se pode falar, nas últimas três
~iss~, dispõe o, art~~o 51.°, n.o 1, da Carta que ela só se aplica no
décadas, de um esforço de "aclimatação comunitária" da CEDH
amblto da Umao [ apenas quando (os Estados) apliquem o direito
levado a cabo pelo Tribunal de Estrasburgo, que levou este, em
da União"]. Acrescenta o artigo 53.° que "nenhuma disposição da
alguns processos, a adaptar a interpretação de preceitos da CEDH ao
presente C~~a deve se~ Interpretada no sentido de restringir ou lesar
conteúdo do Direito Comunitári0246 • Mas essa "aclimatação" não
os direitos reconhecidos, entre outros, pelas Constituições dos
removeu os pecados originais da CEDH, que se mantêm e que já
Estados-membros.
atrás recordámos: a CEDH só codifica direitos civis e políticos,
Quer dizer que cada Estado conserva a liberdade de proteger e
enquanto que a Carta abarca também direitos sociais, culturais e
garantir, como entender, os direitos fundamentais na sua Ordem
económicos; a CEDH, devido à época em que surgiu, quase só reco-
Jurídica nacional, ou seja, fora do campo de aplicação do Direito da
nhece os direitos clássicos, enquanto que a Carta inclui direitos
União.
novos e novíssimos, isto é, os direitos da 2.' e da 3.' gerações; a
Contudo, na prática, esta conclusão está sujeita a dois limites.
CEDH continua a sujeitar a queixa individual ao requisito da prévia
Em primeiro lugar, como bem observam GaRI e KAUFF-GAZIN 248
através dos princípios gerais de Direito, os Tribunais da Uniã~
exaustão dos meios internos, o que, em princípio, não é compatível
com o sistema de garantias judiciais da União Europeia e, por isso,
podem integrar os direitos reconhecidos pela Carta na Ordem Jurí-
não ficou consagrado na Carta, embora, como ainda há pouco mos-
dica da União e verificar se os Estados os cumprem. Fá-lo-ão, acres-
trámos, essa questão seja ultrapassável; e, mesmo assim, a jurispru-
centamos nós, sobretudo através do mecanismo processual das
dência do TEDH, pese embora todo o louvável labor por ele levado
questões prejudiciais, via, pela qual, aliás, a jurisprudência da União
a cabo durante estes mais de sessenta anos, pratica critérios de
tem desenvolvido os princípios gerais de Direito como fonte do
reparação inferiores aos impostos hoje, tanto pelo Direito Interna-
Direito da União.
cional, como pelo Direito da União, como referimos atrás.
. . Em seg~ndo lugar, o facto de os Estados deverem respeitar os
Tudo isto, sem pôr em causa as vantagens da adesão da UE à
dlfeltos refendas na Carta em relação aos cidadãos doutros Estados-
CEDH, relativiza tanto a adesão, em si mesma, como a importância
-membros, como decorre do artigo 51.°, n.o I, da Carta, não obriga
da CEDH perante a Carta e, portanto, a importância da CEDH no
cada um deles a estender a aplicação desses direitos também aos
ordenamento jurídico da União24'. seus respetivos nacionais? Em nosso entender, sim. A Carta não
Note-se que podemos encontrar um caso de incorporação indi-
quis, decerto, a discriminação inversa na sua aplicação, discrimina-
reta da CEDH no Tratado CE, levada a cabo no artigo único, a!. a,
ção essa que, aliás, e como atrás demonstrámos, infringe o Direito
do Protocolo relativo ao direito de asilo de nacionais dos Estados-
Internacional e o Direito da União e, nalguns Estados, como é o caso
-membros da União Europeia, anexado ao Tratado CE por via do
de Portugal, também o respetivo Direito Constitucional24'-250
Tratado de Amesterdão e que continua em vigor com o n.O 24.
248 Pg. 252.
249 Como demonstrámos em A protecção da propriedade privada, cit.,
246 Veja-se, outra vez, SUDRE, L'apport, pgs. 181-184, com o estudo dajuris~
sobreludo pgs. 562-564.
prudência do TEDH que perfilha essa orientação. 250 No mesmo sentido, GORl/KAUFF-GAZIN, loco cit., e MEDEIROS, pg. 3 L
247 Assim, por todos e por último, GORI/KAUFF-GAZIN, pgs. 255-256.

231
230
 A União Europeia
No que coucretamente diz respeito a Portugal, não se anteveem
hipóteses de conflito entre a Carta e a Constituição Portuguesa, em
que aquela venha a restringir direitos reconhecidos por esta última.
O único caso de dúvida, pode ser o do 10ck-out'51. Aliás, subscreve-
mos a opinião de WEBER2", para quem um conflito entre a Carta e
Constituições nacionais será muito difícil de ocorrer, porque a Carta
é mais generosa do que a generalidade das Constituições nacionais
no conteúdo dos direitos que reconhece25 ].
79. A garantia judicial da Carta
Após a Carta ter sido integrada nos Tratados, não faz dúvida de
que os Tribunais da União aplicá-la-ão como uma fonte formal de
Direito, e nos termos nela definidos. No que toca aos tribunais
nacionais, não poderão então recusar a sua aplicação quando ela for
invocada perante eles, com a única limitação de que só o poderão
fazer quando apliquem o Direito da União.
Como se disse atrás, o juiz nacional poderá ver-se confrontado
com a desigual proteção de direitos fundamentais no respetivo
Direito interno e na Carta, que, ainda por cima, pelos motivos atrás
apontados, ocorrerá quase sempre a favor da Carta. Convirá que,
antes de mais, seja o Legislador, constituinte e ordinário, a resolver
esse conflito (é mesmo seu dever fazê-lo, por respeito pelas regras
que presidem à aplicação do Direito da União pelos Estados-mem-
bros, e que adiante estudaremos), harmonizando os preceitos de
Direito interno sobre direitos fundamentais com o nível superior de
proteção que a Carta lhes confere.
251 Ver MEDEIROS, pgs. 39-40.
252 Carta, pg. 87.
m Sobre a matéria deste número, ver, com respeito a Portugal, M"D",oo:;,;i!,
pgs~ 32 e segs. e 41 e segs., bem como o livro editado pela Comissão de Assuntos
Europeus da Assembleia da República sobre a participação da Assembleia
República no debate da Carta - Carta dos Direitos FUlldamelltais da União
pela, Lisboa, 2001.
232
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
Não basta ao Legislador nacional ficar à espera de que a Admi-
nistração Pública e os tribunais do respetivo Estado afastem o res-
petivo Direito interno em favor da Carta no acatamento do que o
artigo 53.° da Carta lhes impõe, Numa manifestação da boa-fé com
que o respetivo Estado subscreveu a Carta, o Legislador nacional,
constituinte e ordinário, tem o dever de conformar o Direito nacio-
nal com a Carta. Esse dever funda-se no respeito pelo artigo 2.° UE,
quando prescreve a observãncia dos direitos fundamentais como
valor da União; no princípio da cooperação leal entre a União e os
Estados-membros e vice-versa, como vimos em devido tempo; e no
cumprimento pelos Estados do dever de assegurar a coerência, na
Ordem Jurídica nacional, entre o Direito de fonte nacional e o
Direito com fonte na União. E, por sua vez, a Administração Pública
e os tribunais nacionais têm a obrigação de aplicar a Carta, nos ter-
mos nela prescritos, sob pena de incorrerem em incumprimento do
Direito da União e em responsabilidade por esse incumprimento,
nas condições definidas pelo Direito da União (e não pelo respetivo
Direito nacional),
80. Conclusão: a Carta como núcleo centra! de nm sistema glo-
bal e coerente de proteção dos Direitos do Homem em todo
o continente europeu
Como se disse atrás, durante muitas décadas as Comunidades
e, depois, a União, ambicionaram ter o seu rol próprio de direitos
fundamentais, Têm, finalmente, a Carta. A Carta está destinada a ser
o catálogo dos direitos fundamentais da União Europeia, ou seja, a
Bill of Rights dos cidadãos dos Estados-membros da União. Repeti-
mos: só pode ter sido concebida como tal, doutra forma não faria
sentido, Todavia, pelas razões que atrás indicámos, ainda não o é,
Contudo, por expressa vontade dela própria, a Carta não vive
só. Os direitos que ela reconhece devem ser interpretados como
. fazendo parte do acervo global de direitos consagrados nas fontes,
diversificadas, indicadas no 5.° parágrafo do preâmbulo da
Carta. Mais especificamente, a Carta, nas suas chamadas "cláusulas
233
 A União Europeia
horizontais" (artigos 51.° a 54.°), pretende ser o núcleo central de
um sistema jurídico global de proteção dos direitos fundamentais
em toda a Europa, mas um sistema complementar e coerente entre
si, no qual, como decorre dos artigos 52.', n.O 3, in fine, e 53.°, a
Carta deseja fornecer o grau mais elevado de proteção254 •255 • Nesse
sistema global ocupam lugar de destaque três fontes: a Carta, claro,
a CEDH e as tradições constitucionais comuns aos Estados-mem-
bros. Será com base nessas três fontes, onde, repete-se, a Carta
ocupe um lugar central, que se irá construindo, para já, o Direito da
União Europeia sobre Direitos Fundamentais, ou, dito doutra
forma, o Direito da União Europeia sobre Direitos do Homem, ou,
melhor, o Direito da União Europeia sobre Direitos da Pessoa
Humana, ao qual já nos referimos atrás. Para que isso aconteça, a
primeira condição está alcançada. Ela residia na constitucionaliza-
ção da Carta. Esta encontra-se consumada com a integração da
Carta nos Tratados, por via do artigo 6.° UE, e com a sua conse-
quente força obrigatória.
Falta cumprir a segunda condição. Ela reside na necessidade
de a Carta passar a prever também os deveres dos cidadãos, ao lado
dos seus direitos. Não há liberdade sem deveres, não há democracia
sem civismo, não há cidadania sem responsabilidade256 - e a Carta
deve, desde logo por razões de pedagogia política, acolher e passar
254 Esta atitude da Carta é coerente com a posição global que o Direito da
União adota perante fontes de Direito que com ele concorrem em matéria de direi-
tos fundamentais. Veremos isso quando estudarmos o primado do Direito da
União. Mas deixamos já feita uma referência às "cláusulas de não regressão", que
vêm sendo introduzidas nas diretivas sociais comunitárias, desde os fins dos anos
oitenta. De harmonia com elas, a aplicação de uma diretiva com aquele objeto não
deve servir de instrumento ou justificação para diminuir o grau de protecção já
existente, quanto a um determinado direito fundamental, nos Direitos nacionais
dos Estados-membros - ver, sobre este ponto, as conclusões do Advogado-Geral
TIZZANO no caso Mango/d, Ac. TJ 22-11-2005, Prac. C-144/04, CoI., pgs.1-9.981,
pontos 54 e segs.
m Entre as obras citadas como bibliografia especial no início do presente
Capítulo e do Capítulo anterior ver, sobre este ponto, sobretudo o estudo de KRÜ-
GER e POLAKIEWICZ.
256 Cfr. HEANEL, pgs. 4 e segs.
234
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
esta mensagem. É certo que no considerando 6.' do preâmbulo da
Carta fica reconhecido que "o gozo dos direitos (reconhecidos pela
Carta) implica responsabilidades e deveres (. .. )" (itálico nosso). Só
que esta ideia não encontra qualquer concretização no articulado da
Carta, o que é de lamentar.
Quando tudo isto estiver conseguido, o Direito da União Euro-
peia sobre Direitos do Homem, permitirá, simultaneamente, apro-
fundar ainda mais a "União de Direito" e robustecer o "espaço de
liberdade, segurança e justiça", na fórmula feliz que, como já vimos,
foi introduzida no TUE pelo Tratado de Amesterdão, e também virá
contribuir de modo decisivo para a formação, à escala de todo o
continente europeu, e na medida em que isso se vá tornando possí-
vel, de um bem estruturado e coerente Direito Europeu dos Direitos
do Homem, que fará parte de uma verdadeira "ordem pública euro-
peia" e que reforçará a tentativa de se criar um ius cogens regional
na Europa em torno dos direitos fundamentais'''.
257 Muito especificamente sobre a matéria deste número, FRANCO FERRARI,
WEBER, Die Zukunft der EU-Grundrechtscharta, in Griller/Hummer (eds.), Die
EU nach Nizza, Viena, 2002, pgs. 281 e segs., KRÜGERlPOLAKIEWICZ, pgs. 1 e segs.,
DRZEMCZEWSKI, The Coul1cil af Eurape s Pasitian with Respect to lhe EU Charte,.
o/Fundamental Rights, HRU 2001, pgs. 14 e segs. (26 e segs.), TULKENS, Towards
a Greater Narmatíve Coherellce in Europe, HRLJ 2000, pgs. 329 e segs., GaRI!
IKAUFF-GAZIN, pgs. 255-256, DUTHElL DE LA ROCHERE, pgs. 675 e segs., e LENAERTS/
IDE SMIITER, pgs. 296 e segs.. Sobre o ius cagens regional, ver o nosso estudo La
CO/lvention ElIropéellne des Droits de ['Hamme: un cas de ius cogens regional?,
Festschrift Bernhardt, pgs. 555 e segs.
235
 CAPITULO VI

AS ATRIBUIÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA

Bibliografia especial: H. JARASS, Die Kompetenzverteilung zwis-

chen der europiiischen Gemeinschajt lI11d den Mitgliedstaaten, AõR
1966, pgs. 173 e segs.; V. CONSTANTINESCO, Compétences et pouvoirs
dans les CO/11munautés européellnes, Paris, 1974; 1. KAISER, Grenzen der
EG-ZustCindigkeiten, EuR 1980, pgs. 97 e segs.; T. HARTLEY, Federalism,
Courts and Legal Systems: The Emerging Constitutiol1 oflhe European
Community, AJCL 1986, pgs. 229 e segs.; J. TEMPLE LANG, Europeall
Community COflStitutiona! Law: The Divisioll of Powers between lhe
Commullity and lhe Member States, NILQ 1986, pgs. 209 e segs.; K.
LENAERTS, Constitutionalism and fhe Many Faces of Federalism, AJCL
1990, pgs. 205 e segs.; V. CONSTANTINESCO, Le principe de subsidiarité,
un passage obligé vers I' Union européenne, Mélanges Boulouis, pgs. 35
e segs.; F. DE QUADROS, O princípio da subsidiar;edade no Direito
Comunitário após o Tratado da União Europeia, Coimbra, 1995; A.
GOUCHA SOARES, Repartição de competências e preempção no Direito
Comunitário, Lisboa, 1996; LufsA DUARTE, A teoria dos poderes implí-
citos e a delimitação de competências entre a União Europeia e os
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Madrid, 1997; P. CRAlG e C. HARLOW, Law-making in the European
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principe de subsidiarité, RMC 1998, pgs. 645 e segs.; 1. PERNICE,
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2000, pgs. 866 e segs.; K. FISCHER, Die Rechtsetzung der europiiischen
Gemeinschaft im Lichte der Rechtsprechung des europiiischen
Gerichtshofs, ZG 2000, pgs. 165 e segs.; A. VON BOGDANDY e 1. BAST,
The European Un;on's vertical order of competellces: The current law

237
 A União Europeia
and proposalsfor its reform, CMLR 2002, pgs. 227 e segs.; P. GAUTlER,
Horizontal coherence and the external competences of tlle European
Union, EU 2004, pgs. 23 e segs.; C. ROBERTA, La Corte di giustizia e la
Costituzione europea, Roma, 2004; V. CüNSTANTINESCO, Les compétell-
ces et le príncipe de subsidiarité, RTDE 2005, pgs. 305 e segs.; MARIA
JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, A Actuação externa da União Europeia
depois do Tratado de Lisboa, diss., Coimbra, 2011.
81. A definição das atribuições da União. A repartição de atri-
buições entre a União e os Estados-membros
As atribuições da União Europeia são as matérias em que ela
pode agir. O problema não se confunde, portanto, com o de averi-
guar quais são os objetivos visados pela União, que se encontram
boje elencados no artigo 2.° UE: uma coisa são os fins da União,
outra são as matérias substantivas que ela pode tomar a seu cargo,
embora aqueles possam ajudar a descobrir estas.
Quais são então as atribuições da União?
Pelo facto de as Comunidades Europeias terem sido criadas
segundo o método funcional, como já atrás explicámos, até ao Tra-
tado de Lisboa os Tratados não continham uma cláusula expressa e
clara sobre as atribuições da União ou das Comunidades. Designa-
damente, essas atribuições não se encontravam definidas por cate-
gorias de matérias, como acontece nos Estados federais (por
exemplo, o comércio, a agricultura, a moeda, a defesa, a segurança,
etc.). Disso se vieram a ressentir a precisão e o rigor que o intérprete
buscava quando pretendia ver esclarecido um problema tão impor-
tante para a integração europeia e para a sua evolução.
Todavia, o estudo das atribuições da União significa o estudo
do modo como os Tratados procedem à repartição de atribuições
entre a União e os Estados. Trata-se, portanto, de uma questão de
grande sensibilidade política, porque está fortemente ligada à sobe-
rania dos Estados. Desde o Tratado de Maastricht e até ao Tratado
de Nice que o Tratado CE se referia às atribuições da Comunidade,
e não, note-se, da União, e apenas para definir o princípio da espe-
cialidade e para consagrar o princípio da subsidiariedade no exercí-
238
As atribuições da União Europeia
cio das atribuições concorrentes. É o que fazia, na versão de Nice, o
artigo 5.° CE. Designadamente, ficava-se Sem saber quais eram, em
concreto, as atribuições da União.
O Tratado de Lisboa veio, pela primeira vez, ocupar-se da enun-
ciação das atribuições da União. Fá-lo nos artigos 2.° a 6.° TFUE. Por
aí se vê que a União prossegue hoje as seguintes atribuições:
a) atribuições exclusivas (artigo 3.° TFUE);
b) atribuições concorrentes ou partilhadas (artigo 4.° TFUE);
c) atribuições de apoio, coordenação ou completamento da
ação dos Estados-membros, que designaremos abreviada-
mente por atribuições complementares (artigo 6.° TFUE).
Para a compreensão daqueles preceitos do TFUE é necessário
levar em conta também a Declaração n. o 18 anexa ao Tratado de
Lisboa sobre a delimitação de competências.
Além disso os Tratados preveem também atribuições exclusi-
vas dos Estados (artigo 4.°, n.o 2, infine, UE).
Contudo, para estudarmos com rigor as atribuições da União
temos que, primeiro, analisar o princípio da especialidade dessas
atribuições. É o que vamos fazer de seguida.
82. O princípio da especialidade das atribuições da União
Antes de estudarmos em concreto as atribuições da União,
temos que examinar o princípio da especialidade dessas atribuições.
Esse princípio, explicámos atrás, delimita a capacidade jurídica de
todas as pessoas coletivas, de Direito Público e de Direito Privado,
e estabelece que elas só têm capacidade jurídica, de gozo e de exer-
cício, para a prossecução das matérias que lhe sejam expressamente
cometidas por lei ou pelos respetivos Estatutos. Este princípio
aplica-se também, no plano internacional, às Organizações Interna-
cionais.
A única pessoa coletiva à qual não se aplica o princípio da
especialidade é o Estado, entendido aqui como comunidade polí-
239
 A União Europeia
tica e sujeito de Direito Constitucional. De facto, só ele detém uma
competência geral (é o que a doutrina alemã designa de Allzustiin-
digkeit)258. . ' _.
Também a União vê a sua capacidade limItada pelo pnnclplo
da especialidade. Isso constitui, aliás, um dos primeiros argumentos
para se lhe recusar natureza estadual, ou seja, pa~a se a afastar do
modelo jurídico acabado de um Estado. O pnncIplO da espeCIali-
dade, também chamado princípio de atribuição, encontra-se hOJe
consagrado no artigo 5.° n.O I, 1.' parte, UE:
Em virtude do princípio de atribuição, a União atua unicamente
dentro dos limites da competência que os Estados-membros lhe tenham
atribuído nos Tratados para alcançar os objetivos fixados por estes últi-
mos (itálico nosso).
Este princípio encontra-se também acolhI'do no artigo 7.°
ii' TFUE, quando este dispõe que
A União assegura a coerência entre as suas diferentes políticas e
açôes, tendo em conta o conjunto dos seus objetivos e de acordo com o
princípio da atribuição de competências (itálico nosso).
Também tem parcialmente a ver com o princípio da especiali-
dade o artigo 13.° UE, que, depois de no n.o I enunciar os órgãos da
CE, estabelece no n. ° 2 que
Cada instituição atua nos limites das atribuições que lhe são con-
'i feridas pelos Tratados ( ... ) (itálico nosso).
Enquanto se refere aos "limites das atribuições" este artigo está
a pensar nas atribuições da União (portanto, está a delimitar a capa-
cidade jurídica da União).
258 Ver ° Acórdão Maastricht, já cit., do Tribunal Constitucional federal
alemão. Hoje, veja-se, no mesmo sentido, das obras gerais, por ex., ISAAC, pg. 36,
e LOUIS/RONSE, pgs. 16 e segs.
240
As atribuições da União Europeia
83. As atribuições exclusivas da União
Pela sistematização adotada pelo TUE, e que já vinha sendo
seguida pela doutrina, como se poderá ver pelas edições anteriores
deste livro, dentro das atribuições da União há que começar por
referir as suas atribuições exclusivas.
Quais são as atribuições exclusivas da União?
Até ao Tratado de Lisboa, e como acima sublinhámos, os Tra-
tados não o diziam, tanto quanto à União como quanto às Comuni-
dades. Por isso, o TJ teve que suprir essa lacuna dos Tratados.
Segundo o TJ, a ex-Comunidade Europeia já tinha competência
exclusiva nos domínios da política comercial comum, prevista no
ex-artigo 133.° CE, na versão de Nice 25 ', da política de conservação
dos recursos de pesca, contemplada no artigo 102.° do Tratado de
Adesão de 197226°, e da política agrícola comum26 '.
Mas a jurisprudência não tinha o monopólio da definição das
atribuições exclusivas da Comunidade. E, por isso, deviam ser con-
sideradas também atribuições exclusivas da Comunidade todas
aquelas que constavam da lista apresentada pela Comissão em
anexo à sua Comunicação sobre o princípio da subsidiariedade, de
27 de outubro de 1992262 ; além das políticas referidas pelo TJ e
acima indicadas, também a supressão de obstáculos à livre circula-
ção de mercadorias, pessoas, serviços e capitais (ex-artigo 4.° CE);
as regras gerais da concorrência; e os elementos essenciais da polí-
tica de transportes (ex-artigo 71.°, n.o 1, aI. a, CE).
Era com esta grande amplitude que a doutrina concebia as
atribuições exclusivas da Comunidade Europeia antes do Tratado de
Lisboa26 '.
259 Parecer 1175, 11-11-75, Rec., pgs. 1.355 e segs.
260 Acs. 14-7-76, Kramer, Procs. apensQS 3 e 6/76, Rec., pgs. 1.279 e segs.,
e 5~5-81, Comissão c. Reino Unido, Pme. 804179, Rec., pgs. 1.045 e segs.
261 Ac. 14-7-94, Rustica Semences, Pme. C-438/92, CoI., pgs. 1-3.526 e
segs., ponto 16.
262 Buli. CE 10/92, pontos 1.1.4 e 2.2.1.
263 Veja-se, sobretudo, Y. GAUTIER, La compétence comnUl11alltaire exclusive,
Mélanges Guy Isaac, 2004, pgs. 154-155.
241
.--------------------_ .... _-----
A União Europeia
Todavia, para que existisse uma atribuição exclusiva era sempre
necessário que, como havia proposto a Comissão na Comunicação
citada, se reunissem, na matéria em causa, os seguintes dois requisi-
tos cumulativos: a existência de uma obrigação clara e precisa de agir
da parte da Comunidade, hoje, da União, e a absorção pela União dos
poderes soberanos dos Estados-membros nessa matéria, de tal forma
que a perda desses poderes soberanos fosse irreversível264
Como se disse, o Tratado de Lisboa veio estabelecer quais
passavam a ser as atribuições exclusivas da União. Fá-lo no artigo
3.° TFUE. E a primeira classificação que ele trouxe foi a das atribui-
ções internas e externas.
As atribuições exclusivas internas referem-se ao mercado
interno da União. São as elencadas no n.o 1 do referido artigo 3.°
TFUE, ou seja:
a) a união aduaneira;
b) o estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao
funcionamento do mercado interno;
c) a política monetária para os Estados-membros cuja moeda
seja o euro;
d) a conservação dos recursos biológicos do mar, no âmbito da
política comum das pescas, devendo, portanto, entender-se
que os outros domínios da política das pescas serão objeto
de atribuições concorrentes ou partilhadas 26S ;
e) e a política comercial comum.
Note-se que nesta lista foi omitida referência à política agrícola
comum, que, como atrás dissemos, o TJ há muito que considera uma
atribuição exclusiva da União, mas que deixa de o ser em face do
referido preceito do TFUE.
As atribuições exclusivas externas são as que decorrem do
n.o 2 do mesmo artigo 3.° TFUE. Ou seja, a União tem atribuição
exclusiva para celebrar acordos internacionais cuja conclusão esteja
264 Assim, JACQUÉ, pgs. 142-143.
265 Assim, PRiOLLAUD/SIRlTZKY, pg. 159.
242
As atribuições da União Europeia
prevista num ato legislativo da União, seja necessária para lhe dar a
possibilidade de exercer as suas atribuições internas ou seja sus-
cetível de afetar regras comuns ou de alterar o seu alcance. Espe-
cificamente no que respeita à necessidade de concluir acordos
internacionais para dar à União a possibilidade de exercer as suas
atribuições internas este preceito acolhe a jurisprudência que o TJ
definiu pela primeira vez no caso AETR266 •
A política comercial comum, enquanto atribuição exclusiva
externa, encontra o seu conteúdo desenvolvido no artigo 207.°,
n. o 1, TFUE. Desse conteúdo merece destaque o investimento
estrangeiro direto (não o indireto)267. A inclusão deste investimento
na política comercial comum, em detrimento dos clássicos Tratados
Bilaterais de Investimento celebrados entre os Estados, irá certa-
mente implicar consequências profundas no incremento das rela-
ções comerciais e financeiras entre a União e os terceiros Estados2" .
As atribuições exclusivas da União podem ser exercidas pelos
Estados-membros através de delegação neles por parte da União dos
poderes necessários para o efeito, ou com o objetivo de dar exe-
cução aos atos da União. É o que resulta do artigo 2.°, n.o 1, TFUE.
Isso não impede de reconhecer que, como atrás dissemos, a titulari-
dade dessas atribuições passou, de modo irreversível, dos Estados
para a União.
84. As atribuições coucorreutes ou partilhadas
Antes de mais, uma questão terminológica.
Os Tratados, na sua versão portuguesa, designam estas atribui-
de partilhadas. A bem do rigor jurídico chamamos-lhe prefe-
", Ac. 31-7-71, Proc. 22170, Rec., ponto 28.
267 Veja-se o nosso artigo O novo regime do investimento estrangeiro e da
arl'itr.7g,,," internacional na União Europeia após o Trauu/o de Lisboa, Estudos
Luiz Olava Baptista, no prelo.
268 Sobre os Tratados Bilaterais de Investimento, ver a nossa monografia, A
""'teccáo da propriedade privada pelo Direito Internacional Público, cit., espe-
ciallmente, pgs. 48 e segs., 210 e segs., 315 e segs., 362 e segs. e 450 e segs.
243
 A União Europeia
rencialmente atribuições concorrentes, por um simile com a
dicotomia atribuições exclusivas/atribuições concorrentes dos siste-
mas federais norte-americano e alemão e porque foi essa a termino-
logia que na União Europeia obteve os favores da doutrina depois
do Tratado de Maastricht. De facto, as atribuições ditas partilhadas
não o são, isto é, não são atribuições que estejam repartidas, em pé
de igualdade, entre a União e os Estados, antes são atribuições para
as quais concorrem a União e os Estados e para cuja prossecução os
Tratados dão primazia aos Estados.
O estudo das atribuições concorrentes tem de ser separado em
duas fases: a fase anterior ao Tratado de:Lisboa e a fase posterior a
esse Tratado.
Antes do Tratado de Lisboa, na repartição vertical de atribui-
ções entre a União Europeia e os Estados-membros, e particular-
mente na relação entre as atribuições exclusivas e concorrentes, a
regra era as atribuições serem concorrentes. Queria-se com isso
dizer que, em todas as atribuições que coubessem no princípio da
especialidade da União e que não se tivessem tornado exclusivas da
União, esta e os Estados-membros concorriam entre si, até porque
não havia nem atribuições complementares nem atribuições que
fossem exclusivas dos Estados-membros. Quanto a estas últimas, a
sua admissão, que fora proposta pelo Parlamento Europeu quando
aprovou o Relatório Giscard sobre o princípio da subsidiariedade,
em 12 de julho de 1990, na fase da preparação do TUE e do TCE,
não foi acolhida pelos Tratados'69.
Depois do Tratado de Lisboa, as atribuições concorrentes con-
tinuam a ser a regra, mas agora nos termos definidos pela parte final
do artigo 4.°, n.o I, TFUE. Ou seja, à partida são concorrentes todas
as atribuições que aquele Tratado não tenha incluído nas atribuições
exclusivas e complementares, nos seus artigos 3.°, 5.° e 6.°.
Mas, além disso, são seguramente atribuições concorrentes
aquelas que estão elencadas no artigo 4.°, n.o 2, TFUE. Esta enun-
ciação tem de ser considerada meramente exemplificativa até em
269 Veja-se sobre a matéria também o nosso, O princípio da subsidiariedade;
pgs. 31-32, e a bibl. aí cit.
244
As atribuições da União Europeia
face da cláusula aberta do n.o I do mesmo artigo, ao qual há pouco
nos referimos. Nessa enunciação merece destaque especial a ener-
gia, pela importância que essa matéria alcançou contemporanea-
mente na União.
Note-se que a agricultura, e, com ela, a política agrícola
comum, devem ser entendidas como sendo atribuições conCOlTentes
da União, em face do que dispõe o artigo 4.°, n.o 2, aI. d, não obs-
tante, como se referiu, ser outra a posição do TI. Do mesmo modo,
das pescas fica para as atribuições concorrentes tudo o que não
couber nas atribuições exclusivas, pelo que resulta do mesmo pre-
ceito por confronto com o artigo 3.°, n.o I, d.
Há que levar em conta também o Protocolo relativo ao exercí-
cio das competências partilhadas e a Declaração n.o 18, acima refe-
rida, anexos ao Tratado de Lisboa, devendo todavia, aquele e esta,
ser interpretados em sintonia com o artigo 5.°, n. O 3, UE.
85. As atribuições complementares
O Tratado de Lisboa criou também, como se disse, atribuições
complementares para a União. Elas encontram-se elencadas nos
artigos 5.° e 6.° TFUE e disciplinadas no artigo 2. 0 , n."' 3 e 5, TFUE.
Essas atribuições são de duas categorias:
a) as atribuições de orientação e de coordenação, do artigo 5.°;
b) e as atribuições de apoio, coordenação e completamento, do
artigo 6.°.
As atribuições de orientação e coordenação, do artigo 5.°, são
atribuições:
a) de orientação das políticas económicas dos Estados-mem-
bros (artigo 5.°, n.o I, L' parte). São prosseguidas nos ter-
mos do artigo 121.° TFUE;
b) de coordenação, de supervisão e de orientação das políticas
monetárias dos Estados da Zona Euro, que devem ser exer-
cidas com respeito pelo artigo 136.° TFUE (artigo 5.°, n.o I,
245
 A União Europeia
2." parte). No respeito por estas atribuições, o Protocolo
sobre o Eurogrupo, anexado ao Tratado de Lisboa com o
n.o 3, prevê a eleição de um Presidente do Eurogrupo, com
um mandato de dois anos e meio;
c) de coordenação das políticas de emprego dos Estados-
-membros (artigo 5.°, n.o 2, que vem na linha do artigo 2.°,
n.o 3, TFUE). Estas atribuições são levadas a cabo nos ter-
mos do artigo 148.° TFUE;
d) eventualmente, de coordenação das políticas sociais dos
Estados-membros (artigo 5.°, n.o 3). Os artigos 151.° e 156.°
TFUE desenvolvem estas atribuições.
As atribuições de apoio, coordenação e completamelJlo devem
ser interpretadas como conferindo uma atuação menos intensa à
União. Elas são, antes de mais, as que constam das sete alíneas do
artigo 6.° TFUE. Como se notava no Relatório Final do Grupo de
Trabalho da Convenção sobre o Futuro da Europa consagrado às
atribuições complementares270 , estas atribuições consistem num
mero complemento das atribuições dos Estados, que não perdem a
sua competência sobre essas matérias. Por isso, estes não transferem
para a União o poder de legislar sobre esses domínios, nem mesmo
com vista a harmonizar as legislações dos Estados-membros 271 • É o
que ficou a dispor o novo artigo 2.°, n.o 5, TFUE. Por isso, e em face
da parte final dos n." 3 e 4 do artigo 4.° TFUE, e do seu confronto
com o que dispõe o artigo 2.°, n.o 5, par. 1, parte final, TFUE, enten-
demos que as matérias referidas naqueles dois números do artigo 4.
TFUE devem ser consideradas atribuições complementares e não
atribuições concorrentes'72.
Entre as atribuições previstas no citado artigo 6.° TFUE mere-
cem destaque e educação (foi neste quadro que a União crioú o
Programa Erasmus, note-se, sem afetar a competência dos Estados-
-membros) e também os novos domínios de atribuições da União,
270 CONV 375102.
211 Ver PRIOLLAUo/SIRITZKY, pgs. 162-163.
272 No mesmo sentido, PRIOLLAUD/SIRITZKY, pg. 161.
246
As atribuições da União Europeia
que são o turismo (ver o artigo 195.° TFUE), o desporto (ver o artigo
165.° TFUE), a proteção civil (ver o artigo 196.° TFUE) e a coope-
ração administrativa (ver o artigo 197.° TFUE). Nesses novos domí-
nios, agora erguidos a atribuições da União, até agora esta só podia
intervir ao abrigo do atual artigo 352.° TFUE, que estudaremos
adiante.
86. O princípio da subsidiariedade
Bibliografia especial: INSTlTUT EUROPÊEN D' ADMINISTRATlON
PUBLIQUE (ed.), Subsidiarité: défi de cllangement, Actes du Colloque
Jacques Dellors 1991, Maastricht, 1991; C. STEWING, Subsidiaritat und
Foderalismus in der Europaischen Union, Colónia, 1992; V. CONSTAN-
TINESCO, Subsidiarité ... vous avez dit subsidiarité?, RMU 1992, pgs.
227 e segs.; F. DE QUADROS, Das Subsidiaritêitsprinzip im EG-Recht nach
Maastricht, Tomuschat/Kõtz/Von Maydell (eds.), Europãische Integra-
tion und nationale Rechtskulturen, Colónia, 1994, pgs. 335 e segs.; J.
CHARPENTIER, Quelle subsidiarité?, Pouvoirs 1994, pgs. 49 e segs.;
FI.D.E. (ed.), Le principe de subsidiarité, Roma, 1994; J. DE OUVEIRA
BARACHO, O princípio da subsidiariedade ~ conceito e evolução, Rio de
Janeiro, 1996; C. CALLIESS. Subsidiaritêits- und Solidaritiitsprinzip in der
ElIropiiischen Union, Baden-Baden, 1996; F DE QUADROS, O princípio
da subsidiariedade no Direito Comunitário após o Tratado da União
Europeia, cit.; F. DE QUADROS, O princípio da subsidiariedade na União
Europeia, in Perfecto Yebra Martul-Ortega (diT.), Sistema Fiscal
Espano1 y Armonización Europea, Madrid, 1995, pgs. 209 e segs.; F DE
QUADROS, O princípio da subsidiariedade 110 Tratado da União
Europeia: contributos para a revisão do Tratado, in AA.VV., Em torno
da revisão do Tratado da União Europeia, Coimhra, 1997, pgs. 231 e
segs.; H. BRIBOSIA, De la subsidiarité à la coopération renforcée, in Y.
I.ejeune, I.e Traité d'Amesterdam, Bruxelas, 1998, pgs. 24 e segs.; R.
DOLZER, Subsidiarity: Toward a New Balance among tlle European
Commllnity and the Member States?, SL 1998, pgs. 529 e segs.; C.
BLANCO DE MORAIS, A dimensão interna do princípio da subsidiariedade
no ordenamento português, ROA 1998, pgs. 779 e segs.; F. DELPÉRÊE,
Justice constitutionnelle et suhsidiarité, Paris, 2000; R. ANDERSEN e D.
DÉOM (dir.), Droit administratif et subsidiarité. Bruxelas, 2000; M.
VERDUSSEN (dir.), L'Europe de la subsidiarité, Bruxelas, 2000; LuíSA
247
 A União Europeia
DUARTE, A aplicação jurisdicional do princípio da subsidiariedade no
Direito Comunitário: pressupostos e limites, Estudos João Lumbralles,
pgs. 779 e segs.; ROSÁRIO VILHENA, O princípio da subsidiariedade no
Direito Comunitário, diss., Coimbra, 2002; MARGARIDA D'OLlVEIRA
MARTINS, O princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídico-poli-
tica, diss., Coimbra, 2003, e a nossa arguição dessa dissertação (com
base no texto policopiado), in BFDUL 2002, pgs. 1.465 e segs.; IDEM,
O novo regime do princípio da subsidiariedade e o papel reforçado dos
Parlamentos nacionais, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (ed.), O Tratado de
Lisboa, cit., pgs. 47 e segs.
I - Enunciado do problema
A intervenção da União na matéria das suas atribuições não
exclusivas (portanto, atribuições concorrentes e complementares)
rege-se pelo princípio da subsidiariedade. Portanto, tem de ficar
claro, desde logo, que aquele princípio não reparte atribuições entre
a União e os Estados-membros, mas apenas disciplina o exercício de
atribuições que os Tratados previamente repartem como não sendo
exclusivas da União.
Desde o Tratado de Maastricht até ao Tratado de Nice, este
princípio constou de uma cláusula escrita, de âmbito geral, dos Tra-
tados: o artigo 5.°, par. 2, CE, na versão de Nice. Como o Tratado
CE só se referia então às atribuições exclusivas e concorrentes este
princípio só regia o exercício destas últimas. Pouco depois da sua
introdução no Tratado CE pelo Tratado de Maastricht dedicámos ao
princípio da subsidiariedade dois estudos monográficos"', aprovei-
173 Das Subsidiaritãtsprinzip e O principio da subsidiariedade. Logo a
seguir, escrevemos sobre aquele princípio outros dois artigos, O princfpio da sub-
sidiariedade, publicado em Espanha, e O princfpio da subsidiariedade, a propó-
sito da revisão de Amesterdão. Dada a existência, portanto, de três estudos nossos
com a epígrafe que começa em português por O principio da subsidiariedade deve
entender-se que quando invocarmos aquela epígrafe estaremos a remeter o leitor,
se o contrário não for afinnado, para o livro publicado em Coimbra, em 1995, e
que figura no rol de bibliografia com que abre o presente Capítulo.
248
As atribuições da União Europeia
tando para o efeito, inclusivamente, a nossa participação nos traba-
lhos preparatórios do Tratado da União Europeia, como explicámos
na apresentação do estudo em língua portuguesa. O que então escre-
vemos mantém atualidade, apesar de posteriormente vários instru-
mentos jurídicos terem vindo desenvolver aquele preceito,
nomeadamente o Protocolo sobre a aplicação dos princípios da
subsidiariedade e da proporcionalidade, que foi anexado ao TUE
pelo Tratado de Amesterdão, em 199727'. Acontece, porém, que
todos esses instrumentos foram por nós, em grande medida, toma-
dos em consideração nos nossos dois referidos estudos, inclusive o
citado Protocolo, dado que este, em bom rigor, começou a nascer na
Cimeira de Birmingham, de 16 de outubro de 1992, onde Portugal
apresentou um primeiro contributo para o aprofundamento e a den-
sificação jurídica do ex-artigo 3. 0 _B, par. 2, CE, na versão de Maas-
tricht, contributo esse que foi todo incorporado no referido Protocolo.
Com o Tratado de Lisboa, o princípio da subsidiariedade,
agora estendido, como dissemos, a todas as atribuições não exclusi-
vas da União, passou a ter a sua sede principal no artigo 5.°, n.o 3,
UE. Este preceito corresponde ao artigo 5.°, par. 2, CE, na versão de
Nice e, como sucedia com este, é completado, quanto à sua aplica-
ção prática, pelo Protocolo n. ° 2 anexo ao Tratado de Lisboa, rela-
tivo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da propor-
cionalidade. Por sua vez, o artigo 2.°, n.o 2, TFUE, que é novo, e que
tem uma redação menos clara do que o referido preceito do TUB,
terá de ser interpretado em sentido conforme com este. Quanto ao
referido Protocolo, note-se que a sua redação foi totalmente modifi-
cada pelo Tratado de Lisboa. Isso parece não significar que se quis
abandonar o que esse Protocolo dispunha antes do Tratado de Lis-
boa mas apenas que o Protocolo se deixou de preocupar com ques-
274 Os outros documentos importantes são as Conclusões do Conselho Euro-
peu de Birmingham, de 16-10-92, as Conclusões do Conselho Europeu de Edim-
burgo, de 12-12-92, e o Acordo interinstituciona1 entre o Parlamento Europeu, o
Conselho e a Comissão, de 1993. Sobre esses e outros textos elaborados no quadro
da União sobre a subsidiariedade, ver, por todos, GRABlTzJHILF/NEITESHE1M, anota-
ções ao atual artigo 5.°, n.O 3, UE.
249
 A União Europeia
tões substantivas acerca dos dois princípios em causa para regular
apenas questões processuais quanto à aplicação daqueles princípios.
Neste livro vamos compendiar o que, de forma mais desenvol-
vida, escrevemos nos dois citados estudos monográficos, aprovei-
tando a experiência da vigência do princípio da subsidiariedade nos
Tratados há já cerca de duas décadas e, claro, tentando atender às
inovações trazidas pelo Tratado de Lisboa.
II - Noção e génese
Em bom rigor, existem duas versões cumulativas do princípio
da subsidiariedade: uma, que apela para o respeito, no processo de
integração, pela identidade nacional dos Estados-membros, parti-
cularmente da sua História, da sua cultura e das suas tradições;
outra, que dá preferência aos Estados na prossecução das atribuições
que os Tratados considerem não exclusivas da União. A primeira
versão encontramo-la acolhida hoje no considerando 6.° do preâm-
bulo do TUE e no artigo 4.°, n.o 2, do mesmo Tratado. A segunda
versão consta hoje da 2.' parte do considerando 13.° do preâmbulo
do TUB e da 2.' parte do artigo 1.0, par. 2, do mesmo Tratado, e,
como dissemos, encontra guarida, em termos de cláusula geral, no
artigo 5.°, n.o 3, também do TUB. Tanto o Protocolo atrás referido,
como a Declaração sobre a delimitação de competências, ambos
anexos ao Tratado de Lisboa, devem ser interpretados de modo a
não prejudicar o sentido que se extrai desse artigo 5.°, n.O 3, UE.
Quando usualmente se fala em subsidiariedade no Direito da
União Europeia é sobretudo no segundo dos dois referidos sentidos
que se emprega essa palavra. E é esse o sentido que nos interessa
neste lugar.
Diversos preceitos do TFUE concretizam, quanto a matérias
específicas, o princípio da subsidiariedade: é o caso, designada-
mente, dos artigos 165.°, n.o I, 167.°, n.o 1, 168.°, n.o 1, e 180.°.
Como já se disse, o princípio da subsidiariedade regula o exer-
cício das atribuições não exclusivas da União. Não interfere, pois,
na atribuição da competência aos órgãos da União. Sendo assim, o
250
As atribuições da União Europeia
artigo 352." TFUE, ao dispor sobre o modo como se pode alargar a
competência dos órgãos da União, não está a aplicar o princípio da
subsidiariedade, nem tem nada a ver com ele. Aquele preceito, como
no local próprio estudaremos, disciplina a criação de novos poderes
para os órgãos da União após previamente se ter definido que a
intervenção da União era conforme ao Tratado, inclusivamente,
que ela era necessária à face do princípio da subsidiariedade ["se
uma ação da União for considerada necessária (... )"]275.
Por outro lado, o princípio da subsidiariedade é um princípio
jurídico, uma regra de Direito, não um princípio meramente político
ou programático. Isso ficou claro quando da sua inclusão no TUE'''.
Assim entendido, o princípio da subsidiariedade é no Direito
da União Europeia, em conformidade com a evolução que sofreu ao
longo da História, desde a Antiguidade, um princípio descentraliza-
dor. Ou seja, ele confere preferência aos Estados no exercício das
atribuições uão exclusivas. A intervenção dos Estados nessas maté-
rias é, pois, a regra; a da União, a exceção277 • Essa ideia é confir-
mada e reforçada, em total coerência, pela afirmação, feita pelos
Tratados, de que a subsidiariedade impõe a maior aproximação
possível do poder de decisão em relação aos cidadãos Uá citados
considerando 13.° do preâmbulo e artigo 1.0, par. 2, UE).
III - O conteúdo do princípio
Para que a Comunidade intervenha com respeito pelo princípio
da subsidiariedade no domínio das atribuições não exclusivas é,
pois, necessário, de harmonia com o artigo 5.°, n.o 3, UE, que se
275 Já o demonstrámos em 1995 no nosso O princípio da subsidiariedade,
pgs. 24 e segs., com apoio na bibl. cito na sua nota 43, especialmente em V. CONS-
TANTINESCO e GRABITZlH!LF, e na jurisprudência do Tl Hoje, a posição contrária
encontra-se quase isolada - veja-se, por ex., ISAAC, pgs. 37 e segs.
276 Para mais pormenores, veja-se o nosso O princípio da subsidiariedade,
pgs. 56 e segs., e JACQUÉ, pgs. 160 e segs.
277 Veja-se no nosso O princípio da subsidiariedade, pgs. 12 e segs., a evo-
lução histórica do princípio, e, a pgs. 24 e segs., a aplicação. do que se diz no texto,
à evolução do Direito da União.
251
 I,
I
iii
I
!
, A União Europeia
':i
verifiquem cumulativamente duas condições: a insuficiência da
I atuação estadual e a maior eficácia da intervenção da União. Por
,I
i
I
isso, sem prejuízo de, na sua configuração teórica e dogmática, o
princípio da subsidiariedade, como acima se disse, ser um princípio
descentralizador, na prática, só em cada caso concreto, e em cada
momento concreto, é possível afirmar-se se a sua aplicação leva a
,, alargar ou a estreitar o âmbito de intervenção da União ou, dito
:i doutra forma, se ela vai conduzir, de facto, a uma diminuição ou à
manutenção dos poderes soberanos dos Estados-membros. Ou seja:
a insuficiência da parte dos Estados alargará a margem de interven-
ção da União e, correspondentemente, limitará a soberania dos
Estados; ao contrário, a suficiência dos Estados restringirá, ou até
dispensará, a intervenção da União e, nessa exata medida, conser-
vará nestes os respetivos. poderes soberanos. Essa ideia é levada ao
extremo de se poder afirmar que o próprio ãmbito, ou domínio
material, do Direito da União é apurado em função da sua subsidia-
riedade em relação aos sistemas jurídicos nacionais. Nesse sentido,
era particularmente expressivo o n.o 7 do citado Protocolo, na reda-
ção que tinha no Tratado de Nice, sobretudo no trecho que pomos
em itálico: "No que respeita à natureza e ao alcance da ação comu-
nitária, as medidas tomadas pela Comunidade devem deixar às ins-
tâncias nacionais uma margem de decisão tão ampla quanto
possível, desde que compatível com a realização do objetivo da
medida e a observância das exigências do Tratado. Sem prejuízo do
direito comunitário, deve ser assegurado o respeito pelos sistemas
nacionais consagrados e pela organização e funcionamento dos
sistemas jurídicos dos Estados-membros. Quando apropriado, e sob
reserva da necessidade de assegurar uma aplicação adequada, as
medidas comunitárias devem facultar aos Estados-membros vias
alternativas para alcançar os objetivos dessas medidas". Como já
atrás defendemos278 , embora este preceito não conste do Protocolo
tal como ele foi modificado pelo Tratado de Lisboa, deve enten-
der-se que a ideia que ele exprime continua a ser válida.
i'; 2?8 Supra, n.o 46.
252
i 253
I
As atribuições da União Europeia
Note-se que a subsidiariedade, tal como a acabámos de inter-
pretar no artigo 5.°, n.o 3, UE, afasta-se da que constava do ex-artigo
13ü.o-R CEE, introduzido no Tratado CEE pelo artigo 25.° do Ato
Único Europeu em matéria de ambiente. De facto, o ex-attigo
13ü.o-R CEE autorizava a intervenção da Comunidade, desde que
esta fosse mais eficaz ("melhor") do que a ação estadual, não sendo
necessário demonstrar-se cumulativamente a insuficiência da atua-
ção estadual. Aquele ex-artigo 13ü.o-R CEE foi entretanto abrogado
pelo artigo introduzido no Tratado CE pelo Tratado de Maastricht e
que foi o antecessor da cláusula geral do artigo 5.°, par. 2, CE, na
versão de Nice.
Quais são os elementos do conteúdo do princípio da subsidia-
riedade, tal como ele se encontra definido no artigo 5.°, n.o 3, UE?
Mantemos aqui as ideias que defendemos em 1995279 • Esses
elementos são os seguintes, e eles decorrem hoje do disposto no
artigo 5.°, n." 3, UE:
a) como se disse, o princípio da subsidiariedade só se aplica às
atribuições concorrentes e complementares da União, não
às atribuições já tomadas exclusivas da União;
b) é necessário provar-se a necessidade da intervenção da
Comunidade (até para se respeitar o princípio da proporcio-
nalidade, a que adiante nos referiremos), a insuficiência da
intervenção estadual, tanto ao nível central como ao nível
regional e local, para prosseguir os objetivos da ação pre-
vista, e a maior eficácia da intervenção da União;
c) uma vez iniciada a intervenção da União, cessa a interven-
ção dos Estados. Ou seja, a intervenção da União exclui a
intervenção dos Estados. Isto decorre da própria etimologia
da subsidiariedade e é o que resulta hoje da letra do artigo
5.°, n.o 3, UE, como resultava dos artigos que antecederam
este nos Tratados anteriores. Por isso, um entendimento
diferente, que parece resultar do artigo 2.°, n.o 2, TFUE,
279 O principio da slIbsidiariedade, pgs. 36 e segs., com bibl. aí cito em
apoio das nossas posições.
 A União EHropeia
sobretudo 1.' parte, ao apontar para uma intervenção con-
junta da União e dos Estados, deve ceder o passo à interpre-
tação que se extrai do citado artigo 5.°, n.O 3, UE;
d) a insuficiência dos Estados e a maior eficácia da União
devem ser aferidas à luz dos critérios elencados no artigo 5.°
do Protocolo;
e) porque a subsidiariedade assenta na ideia, a que já aludimos,
segundo a qual a regra é a intervenção do Estado, a exceção,
a intervenção da União, é à União que, em cada caso, cabe
o ónus de provar que se encontram preenchidas as condi-
ções acima indicadas, na alínea b, e segundo os critérios a
que nos referimos na alínea d, e que, portanto, está justifi-
cada a sua intervenção;
fJ no que especificamente diz respeito ao elemento das "dimen-
sões" e dos "efeitos da ação considerada", mencionados no
artigo 5.°, n.o 3, UE, para que a União possa intervir em
detrimento dos Estados, ela deverá provar que a ação prevista
tem dimensão e produz efeitos a uma escala, no mínimo,
tendencialmente comunitária. Ou seja, a insuficiência locali-
zada em apenas um ou poucos Estados não chega para a
União se substituir aos Estados. E, mesmo quando, nesses
termos, se prove a necessidade da intervenção da União, esta,
antes de agir, deverá começar por tentar que os Estados
criem, eles próprios, a suficiência necessária para alcançar os
objetivos prosseguidos. É neste sentido que devem ser inter-
pretados os critérios do artigo 5.° do Protocol0280 .
IV - A aplicação do princípio
O respeito pelo princípio da subsidiariedade não tem suscitado
dificuldades especiais na União Europeia. O Tratado de Maastricht
280 Cfr. JACQUÉ, pgs. 162 e segs. e o nosso O princípio da sllbsidiariedade,
pgs. 46-47. Na jurisprudência do TJ ver sobre esta matéria os Acs. 10-12-2002,
British American Tobacco, Proe. C-491101, pontos 180-182, e 22-5-2003, Comis-
são v. Alemanha, Proe. C-103/01, pontos 47 e segs.
254
As atribuições da União Europeia
ainda não tinha entrado em vigor e o antigo artigo 5.°, par. 2, CE, na
versão de Nice, já era objeto de disposições concretas visando a sua
aplicação, como aconteceu, como mostrámos, com as conclusões do
Conselho Europeu de Birmingham e de Edimburgo, de 1992. Não
obstante essas conclusões, bem como o Acordo interinstitucional
entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, de 1993,
terem todos tido valor jurídico, como reconheceu o TF81.282, impu-
nha-se que os Tratados densificassem o princípio, como havíamos
proposto em 1995 283 , o que foi feito pelo já referido Protocolo ane-
xado ao TUE pelo Tratado de Amesterdão.
O respeito pelo princípio da subsidiariedade tem feito parte da
fundamentação dos atos de Direito derivado da União, exigida pelo
artigo 296.° TFUE. Do mesmo modo, a Comissão tem, na funda-
mentação das suas propostas, levado em conta aquele princípio. O
TJ entende ser muito importante analisar a fundamentação dos atos
de Direito derivado a fim de se poder pronunciar sobre o respeito
pelo princípio da subsidiariedade284 .
A subsidiariedade é reversível. Portanto, não obstante em dado
momento ter sido necessária a intervenção da União em consequên-
cia da provada insuficiência dos Estados, caso se venha a demons-
trar que os Estados entretanto ganharam suficiência para a ação
necessária, e se entretanto a atribuição em causa não tiver passado
para o rol das atribuições exclusivas da União, voltam os Estados
a ter preferência na atuação na matéria concreta. Defendemos essa
posição em 1995285 . Depois, ela ficou consagrada, até ao Tratado de
Lisboa, no Protocolo, anexo ao Tratado de Amesterdão, no seu
n.o 3, parte final. O atual Protocolo, com a sua nova redação, não faz
referência expressa a essa matéria mas deve-se entender que esse
sistema continua em vigor porque é da essência da subsidiariedade
que o nível superior só poderá intervir na medida em que, e durante
281 Ae. 13-5-97, Alemanha c. Parlamemo Europeu e Conselho, Pme. C-233/
194, CoI., pgs. 1-2.405 e segs.
282 Assim, também, ISAAC, pg. 47.
283 O princípio da subsidiariedade, especialmente, pgs. 43-44.
284 Ver, por exemplo, o cit. Acórdão no Proc. C-233/94, pontos 22 e segs.
285 O princípio da subsidiariedade, pg. 45.
255
 A União Europeia
o período em que, se prove a insuficiência da intervenção do nível
inferior.
Por conseguinte, não se aplica, no Direito da União, às atribui-
ções não exclusivas, o princípio da preempção do Direito Constitu-
cional dos Estados Unidos. Graças, antes de tudo, à reversibilidade
da subsidiariedade, esta e a preempção excluem-se'''.
É preciso compreender que a subsidiariedade impõe alguma
flexibilidade em dois princípios fundamentais do sistema jurídico da
União: O da sua uniformidade e o do seu primado sobre o Direito
estadual.
Quanto à uniformidade, porque nos Estados cuja atuação tenha
sido substituída pela da União por força da subsidiariedade, as maté-
rias em causa poderão vir a estar sujeitas a um regime jurídico dife-
rente daquele que para elas vigora nos Estados que, segundo os
critérios do artigo 5.°, n.o 3, UE, não perderam para a União o direito
de intervir e, portanto, conservam para si esse direito, desde logo,
por via legislativa.
Quanto ao primado, porque a subsidiariedade pode excluir o
primado do Direito da União, pelo simples facto de não se
demonstrado que, no caso concreto, a intervenção da União, pelos
critérios do artigo 5.°, n.O 3, UE, deve substituir-se à dos Estados
(dito melhor: pelo facto de a União não haver demonstrado que,
caso concreto, por aplicação daqueles critérios, a intervenção
União deve substituir-se à intervenção dos Estados), portanto,
não se colocar o problema de a União ter competência na matéria
portanto, de o Direito da União vir a regular a matéria.
Por fim, haverá que insistir28? em que a subsidiariedade
relações Estados-União só será eficaz e fará sentido se for com~,le­
tada pela subsidiariedade nas relações intraestaduais. Por
palavras: a subsidiariedade externa impõe a subsidiariedade mIemla.
Dito doutra forma, a subsidiariedade na União impõe a sulJsic:liarie-
dade intraestadual, sobretudo (mas não só) no exercício do
Assim, também, entre outros, VON BOGDANDV/BAST, pg. 243.
2S6
Ver o nosso O princípio da subsidiariedade, pgs. 61 e segs. e 71 e
287
pensando, inclusivamente, no caso concreto de Portugal.
256
As atribuições da União Europeia
Administrativo28'. Caso contrário, não só a subsidiariedade comuni-
tária perde coerência, pela recusa de um fluxo contínuo de atribui-
ções descentralizadas, desde a menor comunidade local intraestadual
até à União, como ela é subvertida pelo afogamento das instâncias
do Poder Central dos Estados, que se verão no meio de dois movi-
men!os de sentido contrário, ou seja, a descentralização a nível da
Umao e a centralização a nível interno. Esta ideia foi reforçada pelo
Tratado de LIsboa quando no citado artigo 5.°, n.O 3, par. I, UE, veio
valonzar os níveis regional e local interiores ao Estado no exercício
do princípio da subsidiariedade.
.Quanto ao caso concreto de Portugal, haverá que sublinhar que
o adiamento sine die da regionalização administrativa do seu terri-
tório continental, que continua a ser imposta pela Constituição, fez
c.om que Portugal perdesse uma excelente oportunidade de passar a
lIrar todas as potencialidades que a subsidiariedade na União lhe
oferece, para além de ter colocado sérias dúvidas sobre o respeito
pelos artIgos 6.", n.o I, e 7.°, n.O 6, da Constituição.
v - O controlo da aplicação do princípio
. O princípio da subsidiariedade tem de ser visto no TUE, já O
dIssemos, como uma regra jurídica e não como um princípio mera-
mente político (para o que algum sector da doutrina e alguns meios
o querem arrastar). Foi assim que ele nasceu no Direito da
. ,. Todavia, a fiscalização da sua aplicação pode obedecer a
cntenos tanto Jurídicos como políticos.
O controlo jurídico da subsidiariedade pode ter lugar a priori
ou a posterIOr!. Comecemos por este último.
a) O controlo a posteriori
O controlo a posteriori da subsidiariedade pode ser um con-
político. Assim acontecerá por força do artigo 9." do Protocolo
288 Sobre a importância da subsidiariedade para o Direito Administrativo
moderno, veja-se, especialmente, a obra coordenada por ANDERSEN e DÉOM.
257
 A União Europeia
atrás referido, que impõe à Comissão a obrigação de apresentar,
aos órgãos aí indicados, um relatório anual sobre a aplicação do
princípio.
Mas esse controlo também pode ser um controlo jurídico.
Como tal, esse controlo é, normalmente, levado a cabo pelo
TJUE, no exercício da respetiva competência, e através dos seguin-
tes meios contenciosos: o recurso de anulação, do artigo 263."
TFUE; a exceção de ilegalidade, do artigo 277.° TFUE; as questões
prejudiciais, do artigo 264.° TFUE; e a ação por omissão, do artigo
265. oTFUE. Note-se que o controlo através desses meios contencio-
sos será levado a cabo por aquele Tribunal no exercício por este, dos
poderes de cognição que os Tratados lhe conferem no quadro de
cada um desses meios contenciosos, com os desenvolvimentos que
à matéria foram dados pela jurisprudência do próprio TJUE289. O
controlo pelo TJUE através do recurso de anulação encontra-se
admitido, de modo expresso, pelo artigo 8.° do Protocolo relativo à
aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionali-
dade. Na medida em que fica aos órgãos da União um largo poder
discricionário na definição da subsidiariedade da intervenção da
União, o controlo que efetivamente o TJUE pode exercer na matéria
é ténue, como ele tem reconhecido 290 •
Mas o controlo jurídico a posteriori da subsidiariedade tam-
bém pode ser levado a cabo pelos tribunais nacionais, caso, perante
estes, algum interessado invoque o efeito direto do artigo 5.°, n.o 3,
UE. Em conformidade com os critérios definidos pelo TJ para a
atribuição de efeito direto a uma norma ou a um ato de Direito da
União, e que examinaremos adiante291 , não há razões para se recusar
289 Sobre esses meios contenciosos ver F. DE QUADROS/A. MARTINS, Conten-
cioso da União Europeia, 2. a ed., Coimbra, 2006, pgs. 65 e segs.
290 Acs. 12~11-96, Reino Unido c. Conselho, Proc. C-84/94, Rec., pgs.
1-5.793 e segs., 13-5-97, Alemanha c. Parlamento Europeu e Conselho, Pree.
C-233/94, Rec., pgs. 1-3.405 e segs., 10-12-2002, British American Tobacco,
Proe. C-491/01, Rec., pgs.1-11.453 e segs., e 22-5-2003, Comissão c. Alemanha,
Prac. C-I03101, Rec., pgs. 1-5.369 e segs. No mesmo sentido da nossa posição, ver
JACQUÉ, pg. 169.
291 [nfra, fi.O S 207-208.
258
As atribuições da União Europeia
efeito direto àquele preceito, embora, como antes escrevemos logo
a seguir à inclusão daquele artigo nos Tratados'92, porventura não vá
ser frequente haver interesse em invocá-lo.
Uma coisa, todavia, parece certa: mesmo nos Estados que, nas
suas Constituições, fazem reger as suas relações com a União Euro-
peia pelo princípio da subsidiariedade, os tribunais nacionais terão
competência para julgar a constitucionalidade dos atos nacionais
que infrinjam a regra da subsidiariedade mas não terão competência
para julgar da legalidade (ou da constitucionalidade) dos atos da
União que a violem, pelo simples facto de os tribunais nacionais não
serem tribunais da legalidade dos atos da União.
b) O controlo a priori
Mas o controlo da aplicação do princípio da subsidiariedade
também pode ser levado a cabo a priori, ou seja, a título preventivo.
Esse controlo pode revestir natureza jurídica ou ser um con-
trolo político. Comecemos pelo controlo jurídico.
Ele consiste na exigência de fundamentação, pelas entidades
referidas no artigo 3.° do citado Protocolo, de cada projeto de ato
legislativo (com o sentido que lhe dá esse artigo 3.°), em termos de
ele demonstrar, em cada caso concreto, que respeitou o princípio da
subsidiariedade (valendo o mesmo para o princípio da proporciona-
lidade). Esse controlo encontra-se disciplinado no artigo 5.° daquele
Protocolo. De harmonia com este preceito, todos os projetos de atos
legislativos incluem uma "ficha de subsidiariedade", que deve con-
ter os elementos referidos naquele preceito.
Foi pena que não tivesse ficado consagrada nos Tratados uma
outra via de controlo jurídico a priori da aplicação do princípio da
subsidiariedade, que fora admitida pela Convenção sobre o Futuro
da Europa, e que consistiria num controlo judicial. Seria um sistema
análogo ao da fiscalização preventiva da constitucionalidade das
leis que vigora na generalidade dos Estados-membros, e seria deter-
minado pelo nível do mais eficaz desses sistemas. Aos Estados-
292 Veja-se O princípio da subsidiariedade, pg. 61. Em sentido contrário,
ver, sobretudo, GRABITZ!H1LFINETIESHE1M, anotações ao artigo 5.°, 0.° 3, UE.
259
 A União E~/ropeia
-membros (aos seus Governos, Parlamentos e órgãos políticos diri-
gentes de entidades políticas autónomas, como Estados federados
ou regiões políticas) e aos órgãos legiferantes da União (o Parla-
mento Europeu e o Conselho) seria reconhecido o direito de reque-
rerem ao TIUE, em qualquer momento do processo legislativo,
um parecer prévio sobre o respeito do princípio da subsidiariedade
por parte da proposta legislativa da Comissão ou de um ato legl~la­
tivo já aprovado em conformidade com o processo legIslatIvo
previsto nos Tratados mas ainda não entrado em ~Igor: No ca~o de
esse parecer ser negativo, a proposta da Comlssao so poden~ ter
seguimento, e o ato legislativo aprovado só podena entrar em vIgor
(conforme um ou outro dos casos descritos), após_a revisão d~ :ra-
tado. Já em 1995 nós apresentáramos uma sugesmo mUlto proxlma
• 293 E ·t'
desta, com fundamento em importante doutnna . ste meIo ena
afinidades com aquele que há muito consta dos Tratados acerca dos
acordos internacionais que as Comunidades e, depois, a União cele-
bra, e que atualmente se encontra previsto no artigo 218.°, n.o 11,
TFUE.
VI - Em especial, o controlo pelos Parlamentos nacionais
Na sequência de um tímido controlo pelos Parlamentos nacio-
nais do respeito pelo princípio da subsidiariedade, consagrado no
Protocolo relativo ao papel dos Parlamentos nacionais na União
Europeia, anexo ao Tratado de Amesterdão, e. que continuou em
vigor com o Tratado de Nice, o Tratado de LIsboa velO reforçar
substancialmente esse controlo uo novo Protocolo n. o 2 relativo à
aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionali-
dade, já citado. Esse Protocolo tem de ser hdo e mterpretado
ii
'I:;
sequência do novo Protocolo n. o 1 relativo ao papel dos
11'
tos nacionais na União Europeia, em especial, do seu artigo 3.°.
293 O princípio da subsidiariedade, pg. 58 e notas 98 e 99. Veja-se
matéria tratada em CALLlES, pgs. 265 e segs., e, de modo particularmente profundo,
em STRUysIFLYNN, in Marc Verdussen (dir.), pgs. 201 e segs.
260
As atribuições da União Europeia
Os Parlamentos naciouais exercem, antes de mais, um controlo
a priori da aplicação do princípio da subsidiariedade. Mas este con-
trolo preventivo é, inevitavelmente, um controlo político.
De facto, o artigo 4. 0 desse Protocolo n.O 2 disciplina o envio
aos Parlamentos nacionais dos projetos de atos legislativos das enti-
dades referidas no artigo 3.°. Sobre esses projetos cada Parlamento
nacional pode emitir o seu parecer (artigo 6.°), que será tido em
conta por aquelas entidades nos termos definidos no artigo 7." desse
O
Protocolo n. 2, conjugado com o referido artigo 3.° do Protocolo
n.o 1. Os n.O' 2 e 3 desse artigo 7.° do Protocolo n.o 2 regulam o res-
petivo procedimento.
'. Mas os Par!amentos nacionais também podem controlar a pos-
tenon a aphcaçao do princípio da subsidiariedade. Podem fazê-lo à
sombra do artigo 8.", par. 1, do Protocolo n.o 2, acima referido, que
permIte que um Estado-membro, em seu nome ou no do respetivo
Parlamento, ou de uma câmara do Parlamento, recorra para o TIUE
pedindo a anulação de um ato legislativo com fundamento na viola-
ção do princípio da subsidiariedade. Para o Estado lançar mão desse
meio contencioso pode-lhe ser útil o já referido relatório que a
Comissão é obrigada a apresentar anualmente, inclusive aos Parla-
mentos nacionais, sobre a aplicação do princípio da subsidiariedade
(citado artigo 9.° do Protocolo n.o 2). Este controlo a posteriori é,
pOIS, um controlo jurídico.
87. O princípio da proporcionalidade na atuação da União
Já estudámos que o princípio da proporcionalidade constitui
u~ dos princ!pios constitucionais que rege todo o ordenamento jurí-
dICO da Umao Europeia29'. Ele manifesta-se também, e de modo
expresso, no sistema de repartição de atribuições entre a União e os
De facto, depois de no n. ° I haver prescrito o princípio da espe-
cialidllde quanto às atribuições da União e de no n.O 2 ter vindo
294 Supra, fi,o 47.
261
 A União Europeia
regular o exercício das atribuições não exclusivas, nos moldes atrás
descritos, o artigo 5.° UE vem dispor, no seu n.o 4, que "(... ) o c?n-
teúdo e a forma da ação da União não devem exceder o necessano
para atingir os objetivos do presente Tratado". . _ .,
Também aqui não estamos perante uma repartlçao de atnbUl-
ções entre a União e os Estados-membros mas, sim, perante a disci-
plina do seu exercício. Ou seja, quer na prossecução. d~s su~s
atribuições exclusivas, quer no desempenho das atnbUlçoes nao
exclusivas (e, neste caso, mesmo que, por aplicação da regra da
subsidiariedade, se conclua que eabe à União agir), num caso e nou-
tro a ação da União deve restringir-se apenas ao que for necessário.
, A conclusão imediata a tirar da interpretação do artigo 5.",
n.o 4, UE, é a de que todo este sistema de repartição de atribuições
e de disciplina do respetivo exercício, definido nesse artigo 5.°, visto
ele em globo, se encontra construído com coerência, e está imbuído
de um forte espírito descentralizador em favor dos Estados. , muita felicidade, quanto ao princípio da proporcionalidade e que a
Especificamente quanto ao artigo 5.°, n.o 4, UE, estamos al
perante o princípio da proporcionalidade na fórmula da proibição de
excesso, construída pelo Direito alemão (" Übermassverbot"), e já
29
admitida pelo TJ no Direito da União Europeia '. .
A proporcionalidade tem, portanto, aqui um papel deternu-
nante para se determinar a amplitude possível da intervenção da
União, pondo-se o problema, obviamente, de modo especIal, em
relação à sua atividade legislativa. Pretende-se evitar o excesso de
regulamentação pela União, o que implica que se examine: se não ~á
outros meios, em alternativa à legislação que a Comlssao propoe,
em cada caso concreto, para se prosseguirem os objetivos da União
com os menores sacrifícios ou encargos possíveis para os destinatá-
rios das medidas propostas. Note-se, todavia, que, na medida em
que O TJ tem vindo a reconhecer aos órgãos da União um amplo
poder discricionário em matéria económica, onde, para além disso,
nem sempre é possível previamente quantificar com ngor os efeitos
'" Aes. 18-2-91, Conforama, Proes. C-112189, CoI., pgs. 1-991 e segs., e
28-2-91, Marchandise, C-332189, CoI., pgs. 1-1.027 e segs., 27-10-92, Alemanha
c. Comissão, proe. C-240/90, CoI., pgs. 1-5.383 e segs., e 5-10-94, Alemanha c.
Conselho, Proe. C-280193, CoI., pg'. 1-4.973 e segs.
262
As atribuições da União Europeia
das medidas legislativas projetadas, ele, em coerência, tem enten-
dido que, na apreciação do respeito pelo princípio da proporcionali-
dade, não pode substituir-se aos órgãos da União na determinação
da oportunidade e do âmbito das medidas que estes têm em vista.
Isso condiciona o poder de fiscalização do TJ quanto ao cumpri-
mento do artigo 5.", n.O 4, UE. Por via disso, a aplicação daquele
preceito pelo legislador da União só pode ser considerada ilegal
pelo TJ "se ela se revelar manifestamente errada em face dos ele-
mentos de que ele disponha no momento da adoção da regula-
mentação"29ó.
O já referido Protocolo n. ° 2, anexo ao Tratado de Lisboa, liga
os dois princípios, como se vê sobretudo pelo seu artigo 5.". Embora
a redação dada àquele artigo pelo Tratado de Lisboa tenha alterado
a redação que tinha antes o n." 6 do mesmo Protocolo na versão de
Nice, continua a dever-se aplicar o que neste n.O 6 se impunha, com
doutrina, depois do Tratado de Maastricht, já extraía isoladamente
da subsidiariedade: que "em igualdade de circunstâncias, deve
optar-se por diretivas em vez de regulamentos (... )"297.
O controlo do respeito pelo princípio da proporcionalidade
obedece às mesmas regras que enunciámos para o princípio da sub-
sidiariedade.
88. A especificidade da Ação Externa da União
O Tratado de Lisboa veio dar uma maior relevância às relações
externas da União sob o novo rótulo de Ação Externa. O essencial
dessa Ação consta do Capítulo I do Título V do TUE que contém as
"Disposições gerais" relativas a ela.
296Ac. 5-10-94, cito
297Veja-se, sobre esta matéria concreta, especialmente, JACQUÉ, pg. 169, e o
nosso O princípio da subsidiariedade, pg. 52. Veja-se também o Ac. TJ 12-11-66,
Reino Unido c. Conselho da União Europeia, Pree. C-84/94, Rec., pontos 46 e
segs.
263
 A União Europeia
Dada a sua grande importância para a atividade da União, e a
amplitude do seu conteúdo, não deixa de surpreender o facto de, no
elenco das atribuições da União constante dos artigos 2.° a 6.°
TFUE, os autores do Tratado de Lisboa se terem esquecido de indi-
car o lugar da Ação Externa. E é pouco dizer-se, até porque não seria
correto fazê-lo, que com o seu silêncio eles pretenderam significar
que toda a Ação Externa se integrava nas atribuições concorrentes
da União ao abrigo da cláusula geral do artigo 4.°, n.o 1, TFUE.
Em nosso entender, para situarmos a Ação Externa nas atribui-
ções da União, temos que a dividir em três domínios.
Em primeiro lugar, a Política Externa e de Segurança Comum
(PESC). Ela tem a sua sede no Capítulo II do Título V do TUE. A
PESC tem uma forte matriz intergovernamental. Isso resulta, sobre-
tudo, do artigo 24.° UE. Com efeito, segundo o n.o 1, par. 2, desse
artigo, em regra a PESC é definida pelo Conselho Europeu e pelo
Conselho; estes deliberam na matéria por unanimidade; não há na
PESC atos legislativos; e o TJUE não dispõe de competência na
PESe. Esses traços são mais fortes do que as características comu-
nitárias da PESC, que são, sobretudo, as seguintes: apesar de tudo,
a PESC aparece-nos como atribuição da União e não dos Estados-
-membros (artigo 25.° UE); a União tem competência para aprovar
decisões nessa matéria, por força, designadamente, dos artigos 25.°
b, ii, e 26.°, n.o 2, par. 1, UE, e as decisões são na União atos legis-
lativos obrigatórios, por força dos artigos 288.°, par. 4, e 289.°
TFUE.
Dentro da PESC, a política comum de segurança e defesa
(PCSD) (artigo 41.°, n.O I, 1.' frase) apresenta traços intergovema-
mentais ainda mais fortes do que o regime geral da PESCo E esses
traços são, sobretudo, dois: as decisões relativas à PCSD são toma-
das pelo Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta do
Alto Representante (que, recorde-se, é o presidente do Conselho dos
Negócios Estrangeiros), sem a participação do Parlamento
ou da Comissão (artigo 42.°, n.O 4, UE); e, como estudámos atrás, os
Estados podem estabelecer entre eles uma cooperação reforçada na
forma de cooperação estruturada permanente, sem qualquer número
mínimo (artigos 42.°, n.O 6, e 46. 0 UE).
264
As atribuições da União Europeia
Compõe também a Ação Externa, e em segundo lugar, a política
comercial ~omu~: Ela e:tá regulada dent~o da Parte V do TFUE, que
tem por epIgrafe A Açao Externa da Umão", no Título II.
Esta polí~ica comum é uma atribuição exclusiva da União.
Nesse senl1do e claro o artigo 3.°, n.o I, e, TFUE. Por força do n.o 2
do mesmo artIgo, também são atribuição exclusiva da União os
acordos internacionais na matéria da política comercial comum
Voltaremos adiante ao estudo deste preceito do TUE. .
._Por fi~, e em terceiro lugar, fazem parte da Ação Externa da
Umao tambem as matérias a que se referem os Títulos III, IV, VI e
VII,. TFUE. Essas matérias cabem nas atribuições concorrentes ou
pa:l1l~adas da União, ao abrigo da cláusula geral do citado artigo
4. ,,no I, TFUE. Quanto aos acordos lllternacionais, a que se refere
o TItulo V, o problema não se coloca, por razões óbvias. Eles estão
dependentes da qualificação, em sede das atribuições da União das
matérias substantivas às quais os acordos se venham a referir. '
Como se vê de tudo o que fica dito, a Ação Externa encontra-se
caracterizada nos Tratados como uma realidade complexa e
híbrida29B •
89. As atribuições exclusivas dos Estados
Têm os Estados-membros da União atribuições exclusivas,
que, portanto, excluam a intervenção da União?
,. As atribuições exclusivas dos Estados não são um traço neces-
sano das Federações, embora haja Estados federais que o adotam.
Na União Europeia, e como atrás explicámos, houve uma ten-
tativa de se ir por esse. caminho quando da preparação do TUE, antes
do Tratado de Maastncht, através do Relatório Giscard. Mas como
também já foi referido atrás, essa tentativa malogrou-se e' desde
então não foi formalmente retomada.
298 Sobre a Ação Externa, ver, por último, MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA
A Actuação externa, cito '
265
 A União Europeia As atribuições da União Europeia

Todavia o Tratado de Lisboa inclui nos Tratados referência a , . Note-se qu~ ~ão podia ser doutra forma, porque o próprio exer-
atribuições e~clusivas dos Estados-membros. É o caso, por exem- CICIO das. atnbUlçoes Internas da União ficaria impedido ou, ao
plo, da segurança nacional, por força do artigo 4.°, n.o 2, 3.' parte, menos, dificultado, se ela não pudesse exercer as mesmas atribui-
UE. Não se sabe se esta orientação terá sido conscientemente assu- ções também no plano externo. Todavia, dessa corrente jurispruden-
mida pelos autores dos Tratados porque, por exemplo, neste caso clal resulta, efetlvamente, um alargamento das atribuições da União,
concreto, ficou por disciplinar o modo como a atribuição exclusiva embora com tradução apenas no plano externo'o,.
dos Estados em matéria de segurança nacional se compadece com a A revisão de Lisboa resolveu este problema em sede dos Tra-
existência de uma Política Externa e de Segurança Comum, que, tados. Como já dissemos atrás, ficou disposto no artigo 3.°, n.O 2,
como vimos, se encontra regulada no Título V, Capítulo II, do Tra- TFUE, que, no domínio das suas atribuições exclusivas, "A União
tado UE. dispõe (... ) de competência exclusiva para celebrar acordos interna-
cionais quando tal celebração (. . .) seja necessária para lhe dar a
possibilü!ade de exercer a sua competência interna (...)" (itálico
90. O paralelismo entre as atribuições internas e externas da nosso). E a consagração, na íntegra, da doutrina AETR.
União Estamos a falar de atribuições implícitas da União. Elas não se
confundem, portanto, com os poderes implícitos dos seus órgãos,
Merece referência especial o chamado paralelismo entre as quant? aos quais se aplica a teoria geral dos poderes implícitos
atribuições internas e externas da União. em Drrelto Internacional. Nessa matéria o Direito da União nada
Estamos perante mais uma criação sensata da jurisprudência inova302 •
da União. Entende o TJ que, na medida em que a União tiver defi-
nido, num dado domínio material, regras comuns no seu plano
interno, ela fica investida de atribuições nesse domínio também no
plano externo, podendo, portanto, os seus órgãos concluir acordos
internacionais nessa matéria, mesmo na ausência de disposições
expressas que lhe atribuam competência para o efeito. Ou seja, O
simples facto de a União, por força das disposições contidas no
artigo 5.° UE, ter atribuições num dado domínio, faz nascer para ela,
implicitamente, as mesmas atribuições na ordem externa ou interna-
cional. É O problema das atribuições implícitas da União.
O caso-chave da jurisprudência da União nesta matéria conti-
nua a ser o caso AETR''', embora o TI tenha desenvolvido essa
orientação em casos posteriores")o.

2'J9Ac. 31-3-71. Proc. 22170. já citado. 301"

ver so bre es t a matena
,. G
AUTlER, pgs. 23 e segs.
300 Ac. 14~7-76, Kramer, cit., pgs. 1.279 e segs., Parecer 1176,
302 Sobre os poderes implícitos em Direito Internacional, ver ZULEEG fnter-
Rec., pgs. 741 e segs., e Parecer 2/94,28-3-96, cit., especialmente, o ponto 3. national organizations, Implied Powers, EPIL, voI. II, 1995, pgs. 1.312 e s~gs ..

266 267
 CAPÍTULO VII
OS ÓRGÃOS
E AS INSTITUIÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA

Bibliografia especial: P. PESCATORE, L'exécutlf communautaire:

justification du quadripartisme par les traités de Paris et de Rume, CDE
1978, pgs. 387 e segs.; F. DE QUADROS, dissertação de doutoramento, cit.,
1984, pgs. 200-336; H. WALLACE e W. WALLACE, Flying Together iII a
Larger arul More Diverse European U11iol1, Haia, 1995; H. WALLACE e
W. WALLACE (eds.), Policy-Making ln lhe European Unioll, 3. a ed.,
Oxford, 1996; J. GERKRATH, L'émergence d'un droi! constitutiOll11el pOlir
l'Europe, Bruxelas, 1997; E. NOEL, Les institutions de la Communauté
européenne, Bruxelas, 1997; G. BERTRAND, La prise de décision dans
I'Ul1ion européenne, Paris, 1998; J. L. QUERMONE, L'U11ion européenne
en quête d'institutions légitimes et efficaces, Paris, 1999; ANA MARTINS,
O Tratado de Nice - A reforma institucional e o futuro da Europa,
Estudos Isabel Magalhães Collaço, vo1. I, pgs. 779 e segs.; F. DE
QUADROS, Avaliação global do sistema orgânico e institucional da
União Europeia após o Tratado de Lisboa, Instituto de Ciências
Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
(ed.), O Tratado de Lisboa, Coimbra, 2012, pgs. 33 e segs.

SECÇÃO I
Preliminares

91. Introdução. Questão terminológica

Uma das especificidades mais marcantes do sistema jurí-

dico da União reside, sem dúvida, no seu sistema institucional.

269
 A União Europeia
Entendemos como tal o conjunto dos órgãos e das instituições da
União.
E, a propósito, impõe-se aqui, desde logo, uma precisão termi-
nológica.
Para designarmos os centros de imputação de vontade jurídica
à pessoa coletiva União falaremos em órgãos. Foi sempre essa a
terminologia jurídica portuguesa: desde logo, a Constituição e a lei
ordinária referem-se a órgãos de soberania, a órgãos do Estado, a
órgãos da Administração, a órgãos das pessoas coletivas, públicas
' das, a orgaos
ou pnva ' - das SOCle 'dda es, e tc. 303 .
Para nos referirmos a pessoas coletivas que fazem parte da
estrutura institucional da União e que, portanto, não se limitam a
exprimir uma vontade imputável apenas à União, porque também, e
antes de mais, é imputável a elas próprias, falaremos em pessoas
coletivas ou em instituições.
Não procedem com este rigor as versões oficiais em língua
portuguesa, nem do Direito originário da União (embora a partir das
revisões dos Tratados em Maastricht e Amesterdão se tenha ate-
nuado a imprecisão terminológica que vinha das versões portuguesas
iniciais, após a adesão de Portugal às Comunidades Europeias), nem
do Direito derivado. E não procede assim parte da doutrina. Aquelas
e esta têm generalizado o vocábulo instituições para designar o que,
em bom rigor, são órgãos da União. Mas, em nosso entender, proce-
dem mal. Nada na integração europeia nos obriga a abandonar a
nossa própria e específica terminologia jurídica, sedimentada, quase
sempre, há séculos, e, nalguns casos, com raízes no Direito Romano.
E o que é institution em francês e em inglês não é o que é instituição
em português. Os outros Estados-membros protegem desse modo a
sua terminologia; é nosso dever fazermos o mesmo. Já nos havíamos
debruçado sobre esta questão na Introdução deste livro, quando
explicámos a razão de ser da epígrafe e da subepígrafe desta obra.
303 Assim, por todos, e para nos confmarmos à doutrina juspublicista, ver
JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, 1. V, 3. a ed., Coimbra, 2004,
pgs. 43 e segs., FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 3. a ed., 1. I,
Coimbra, 2006, pgs. 759 e segs., GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teo-
ria da Constituição, 7.3. ed., Coimbra, 2003, sobretudo, pgs. 555 e segs.
270
Os órgãos e as instituições da Uniao Europeia
Aliás, mesmo nas línguas estrangeiras há quem evite o vocá-
bulo vago instituição e se refira a órgãos da União. Faz isso, antes
de mais, a versão alemã dos Tratados, que sempre foi tida como uma
das mais cuidadas versões do Direito originário da União. Ela
refere-se a "Die Organe der Union" (epígrafe do Título III do Tra-
tado UE e o seu artigo 13.°, e epígrafes do Título I e do Capítulo I
da Parte VI do TFUE). E faz isso, também, parte da doutrina fran-
cesa, que distingue, nos termos por nós indicados, os órgãos e as
instituições: ver, por exemplo, ISAAC'04 e MANIN305-306.
É, pois, com fidelidade a este rigor terminológico que prosse-
guiremos o nosso estudo.
92. Os órgãos da União depois do Tratado de Lisboa
Como dissemos atrás, se formalmente o Tratado de Lisboa
acabou com a distinção entre os três pilares, do ponto de vista subs-
tanciai mantém-se, com autonomia, o segundo pilar, agora dedi-
cado, em geral, à Ação Externa.
Foi por isso que o artigo 13.°, n.o 1, UE, um pouco à seme-
lhança do que fazia o antigo artigo 3.° UE, na versão de Nice, sentiu
a necessidade de deixar claro que "A União dispõe de um quadro
institucional que visa ( ... ) assegurar a coerência, a eficácia e a con-
tinuidade das suas políticas e das suas ações".
Esse quadro institucional é composto pelos órgãos (designa-
dos por "instituições") indicados nesse mesmo artigo 13.°, n.o I,
TUE.
O desejo de com esse quadro institucional único se assegurar a
coerência no seio da União, não impede o n.O 2 do mesmo artigo de
prevenir que cada órgão atua, dentro de cada um dos dois Tratados.
isto é, dentro de cada um dos dois pilares, de harmonia com a com-
304 Pgs. 49 e segs.
305 Pgs. 175 e segs. e 179 e segs.
306 Ver, sobre esta questão, também GONÇALVES PEREIRA/QUADROS, por ex.,
pgs. 446 e segs., e a nossa dissertação de doutoramento, por ex., pgs. 250 e segs.
271
 A União Europeia
petência que aí lhe seja atribuída e segundo o procedimento que aí
lhe seja definido.
Todavia, agora a situação é bem diferente da dos antigos TU~
e TCE. Enquanto que, antes do Tratado de LIsboa, a UE pedIa
emprestados à CE os seus órgãos (salvo o Conselho Europeu, que
era órgão próprio da UE embora tivesse competência residual no
âmbito da CE), o Tratado de Lisboa, também aqui na esteira do
Tratado Constitucional, criou um único quadro institucional para
toda a UE, embora os órgãos possam ter competência específica
para a Ação Externa. . da construção europeia.
De harmonia com o artigo 13.°, n. o 2, UE, os órgãos refendos
no n.o 1 desse artigo devem cooperar com lealdade.
Os órgãos indicados nesse n. ° I encontram-se disciplinados,
nos seus aspetos essenciais, nos artigos 14.0 a 19.° UE. Depois, na
Parte VI, Capítulo I (artigos 223.° e seguintes) TFUE encontramos
a regulamentação mais pormenorizada desses órgãos, bem como
dos órgãos secundários e das instituições da UE.
93. O sistema de repartição de poderes
A União tem um sistema de repartição de poderes entre os seus
órgãos bastante mais profundo e avançado do que o vulgarmente
conhecido nas Organizações Internacionais clássicas, por ex(~mIJIO;
na Organização das Nações Unidas. Isso deve-se ao facto de
órgãos da União serem muitos e de a sua competência ser vasta.
O sistema de repartição de poderes na União pode-se qualificar
como um sistema quadripartido J07 . Ou seja, é possível encontrarmos,
quatro poderes dentro do poder político da União: o poder legisla·
tivo, o poder executivo, o poder de fiscalização ou de controlo eo
poder judicial. A configuração e a demarcação do poder legislativ9
são particularmente complexas e constituem uma das originalidades:;.
do sistema da União. Por outras palavras, o processo legislativo.
envolve a participação de vários órgãos e assume, em função disso,
diversas modalidades, como veremos.
307 Assim, PESCATORE, L'exécutif, pgs. 388 e segs..
272
Os órgãos e as instituições da União Europeia
Não obstante, isso não é possível, desde logo por vontade
expressa dos autores dos Tratados, encontrar um simite entre o sis-
tema de repartição de poderes na União e o sistema estadual J". Nem
sequer se podia esperar isso, sabendo-se, como se sabe, que a União
ainda não alcançou um modelo estadual. É que, como dissemos
atrás, a progressão da integração europeia para uma união política
não tem necessariamente que se fazer segundo os modelos clássicos
de organização do poder político. Esse é, aliás, para o jurista e para
o cultor da Ciência Política, um dos grandes fascínios do processo
Vamos estudar o sistema institucional da União e das Comuni-
dades dividindo-o em duas categorias:
a) os órgãos; e
b) as instituições.
Dentro dos órgãos, os órgãos principais são aqueles que cons-
tam do artigo 13.0 UE, isto é, o Parlamento Europeu, o Con-
selho Europeu, o Conselho, a Comissão Europeia, o Tribunal de
Justiça da União Europeia, o Banco Central Europeu e o Tribunal de
Contas.
A ordem pela qual os órgãos estão indicados corresponde à
ordem pela qual eles constam do artigo 13.° UE e à ordem pela qual
se encontram mais tarde disciplinados nos artigos 223. 0 e seguintes
doTFUE.
94. A tripla legitimidade na titularidade do poder político da
União
A integração europeia e, mais concretamente, o exercício do
poder político da União, assentam numa tripla legitimidade. E esse
constitui, sem dúvida, o traço mais marcante da estruturação do
sistema institucional da União. Essa tripla legitimidade é-nos dada
308 Isto já foi inclusivamente reconhecido, de forma expressa, pelo TJ _ Ac.
6~6-82, Procs. 188 a 190/80, França, Itália e Reino Único c. Comissão, CoI.,
pg. 2.573. ponto 6.
273
 A União Europeia
pela legitimidade da integração, pela legitimidade estadual e pela
legitimidade democrática.
No seu início, a integração fundava-se apenas numa dupla
legitimidade: a da integração, representada pela Comissão, e a esta-
dual, representada pelo Conselho. De facto, a Comissão foi criada
como órgão independente dos Estados e representante do interesse
comunitário, como verdadeiro órgão supranacional. Foi por isso que
o Tratado CECA, na sua versão inicial, até ao Tratado de fusão de
1965, apelidava a Alta Autoridade da CECA de órgão "suprana-
cional" (artigo 9.° CECAl. Ao contrário, o Conselho foi pensado
como órgão que encarnava e representava os interesses dos Estados-
-membros. Essa dicotomia integração/interesses dos Estados espe-
lhava a tensão dialética entre a integração e a interestadualidade,
que, como já por mais de uma vez dissemos neste livro, preside ao
processo da integração. Além disso, ela confirmava a vocação fede-
ral das então Comunidades, bem expressa no Plano Schuman, de
1950: de facto, também nos sistemas federais, no exercício do poder
político, desde logo, no exercício do poder legislativo, coexistem a
representação do todo integrado e a participação dos Estados fede"
rados. Já vimos isso atrás. Pense-se nos Estados Unidos, onde o
poder legislativo assenta num sistema bicameral, em que a Câmara
dos Representantes representa a integração e o Senado é composto
por representantes dos Estados federados; ou pense-se na Alemanha,
onde o mesmo se passa, respetivamente, com o Bundestag e o Bun·,
desrato
Com a eleição do Parlamento Europeu por sufrágio direto ~ c';;
universal, em 1979, este órgão veio acrescentar à integração euro, . '
peia uma terceira legitimidade: a legitimidade democrática. Até
porque logo a seguir, no Ato Único Europeu, de 1985, se iniciaria
um processo de progressivo reforço dos poderes do Parlamento, qu~
em 1979 se esgotavam na sua competência consultiva, fora o poder
legiferante em matéria orçamental. •
É certo que, na legitimidade democrática do Parlamento EunJ,.
peu, subsiste o défice resultante do facto de ele não representar o',
povo europeu, que no plano jurídico aiuda não existe, mas, colU9
dispunha expressamente o antigo artigo 190.° do Tratado CE, apenil5,
274
Os órgãos e as instituições da União Europeia
"os pOVOs dos Estados reunidos na Comunidade", ou, como estabe-
lece hoje o artigo 14.°, n.O 2, UE, os "cidadãos da União".
Esta construção é também acolhida por um grande nome da
doutrina, DENYS SIMON309 • Este Autor fala até numa quarta legitimi-
dade, que designa de "legitimidade judiciária"3l·, que ele vê concre-
tizada no atual TJUE. Cremos, todavia, que neste caso a expressão
legitimidade está utilizada num sentido diferente do que é empregue
para designar as outras três legitimidades a que acima nos referimos,
e, por isso, evitá-la-emos3l'.
SECÇÃO II
Os órgãos principais
§J.O
o Parlamento Europeu
Bibliografia especial: l-V. LoUIS e D. WAELBROEK (eds.), La
Parlement européen dans l'évolution institutionnelle, Bruxelas, 1988;
D. QUINTY e G. JOLY, Le rôle des parfements européen et nationaux dans
la fonction législative, RDP 1991, pgs. 436 e segs.; C. BLUMANN, La
fonction législative communautaire, Paris, 1995; R. CORBETT, The
European Parliament's role in doser EU integration, Londres, 1999;
O. COSTA, Le Parlement européen, assemblée déliberante, Bruxelas,
2001; A. KREPPEL, The European Parliament and Supranational Party
System, Flórida, 2001; J. ANDRIANT SIMBAZOVINA, Le Parlement euro-
péen, "corps legislatif', banalisation hasardeuse ou évolution créa-
trice?, Mélanges Isaac. pgs. 271 e segs.
309 Pgs. 183 e segs.
310 Pgs. 230 e segs.
311 Sobre esta matéria, ver também LENAERTS/VAN NUFFEL, especialmente,
489 e segs., e ISAAC, pg. 50.
275
 A União Europeia
95. Origem e estatuto
o Tratado de Paris chamava a este órgão Assembleia Comum.
Depois, os Tratados de Roma designaram-no de Assembleia. Em
1962, ele auto-designou-se de Parlamento Europeu, tendo esta
designação obtido consagração no AUE e sendo ela depois mantida
noTUE.
Desde os Tratados institutivos, coube ao Parlamento a função
de representar os povos dos Estados-membros. Por isso, o ex-artigo
189.° CE, na versão de Nice, dispunha que ele era "composto por
representantes dos povos dos Estados reunidos na Comunidade".
Note-se: dos povos dos Estados, e não do povo europeu. Tínhamos
aqui uma boa demonstração de que, para os Tratados, ainda não
existia um povo europeu. A situação, do ponto de vista jurídico, em
nada mudou com O Tratado de Lisboa. É certo que o TUE passou a
dispor, agora no seu artigo 14.°, n.o 2, que "O Parlamento Europeu
é composto por representantes dos cidadãos da União" (itálico
nosso). Mas não havendo, como já explicámos, uma cidadania da
União autónoma da cidadania nacional, falar em cidadãos da União,
ou em povos, ou em cidadãos dos Estados-membros, é o mesmo.
Todavia, a função do Parlamento Europeu de representar os povos
dos Estados ou os cidadãos da União, aliada ao modo atual de desig~
nação dos seus membros, confere ao Parlamento Europeu a missão
de simbolizar a legitimidade democrática no processo de decisão da
União ou, melhor, no exercício do poder político da União. Para
todos os efeitos, é o único órgão da União eleito por sufrágio direto
e universal dos cidadãos da União.
O Parlamento Europeu está regulado hoje nos artigos 14.°, e
15.° UE e 223.° a 234.° TFUE. Além disso, ele tem o seu próprio,
Regimento. O Regimento consta do sítio do Parlamento, www.euro~:.'
par1.eu, e está em frequente modificação.
O Parlamento tem sede em Estrasburgo, onde têm lugar as"
reuniões plenárias mensais. As reuniões plenárias extraordinárias,'
bem como as reuniões das comissões parlamentares, têm lugar
Bruxelas.
276
Os órgãos e as instituições da UI/ião Europeia
96. Composição
Tanto em 1951, como em 1957, os autores dos Tratados (arti-
gos 21.° CECA e 138.° CEE) haviam previsto que o Parlamento
Europeu submetesse ao Conselho um projeto que regulasse a sua
eleição por sufrágio direto e universal dos cidadãos dos Estados-
-membros, segundo um processo uniforme em todos os Estados. De
harmonia com os mesmos preceitos, ele serIa, entretanto, composto
por membros cooptados pelos Parlamentos nacionais entre os seus
membros: "A Assembleia é fOlmada por delegados que os Parla-
mentos designam no seu seio segundo o processo fixado por cada
Estado-membro".
Em 20 de setembro de 1976, o Conselho aprovou uma Decisão
que estabeleceu o sufrágio direto e universal 3l ', seguida do Ato rela-
tivo à eleição dos representantes na Assembleia por sufrágio uni-
versal e direto. Por isso, em 1979, de 7 a 10 de junho, já foi possível
proceder-se às primeiras eleições diretas para o Parlamento, após se
ter ultrapassado uma série imensa de obstáculos jurídicos e políti-
cos. Mas até hoje não se conseguiu levar a cabo essas eleições de
harmonia com um processo eleitoral uniforme, pelo que as eleições
têm lugar em cada Estado em conformidade com o respetivo Direito
eleitoral interno.
Todavia, de harmonia com o artigo 138.°, n.o 4, CE, na redação
que lhe deu o Tratado de Amesterdão, e que corresponde ao atual
artigo 223.°, n.o I, TFUE, o Parlamento Europeu está encarregado
de elaborar um projeto destinado a permitir a sua eleição "segundo
um processo uniforme em todos os Estados-membros ou baseado
em princípios comuns a todos os Estados-membros". Por isso, na
Resolução de IS de julho de 1998 313 , ele propôs um sistema de tipo
proporcional, baseado em círculos eleitorais regionais, deixando,
contudo, aos Estados a liberdade de criarem um círculo nacional, de
fixarem um limite mínimo para a repartição dos assentos e de auto-
rizarem o escrutínio preferencial.
3D Decisão n.o 761787/CECA, CEE e CEEA, 10 L 278, de 8-10-76,
m 10 C 292/66, de 21-9-98.
277
 A União Europeia Os órgãos e as instituições da União Europeia

Note-se, todavia, que, hoje, à exceção do Reino Unido, que se mínimo, de seis deputados por Estado-membro, e um limite
mantém fiel ao sistema uninominal a uma volta, todos os outros máximo, de noventa e seis deputados por Estado-membro.
Estados-membros adotam variantes, mais ou menos próximas entre O mesmo preceito remetia para uma Decisão posterior unâ-
si, do sistema de representação proporcional. Mas essa diferença nime do Conselho Europeu, tomada por iniciativa do Parlamento
tem sido suficiente para que não se chegue a um processo eleitoral Europeu sob aprovação do Conselho, a fixação definitiva do número
uniforme. Acresce a isso, que não é fácil o regime de adoção desse de deputados por cada Estado. E assim aconteceu. Na Cimeira de
processo uniforme: ele tem de ser aprovado pelo Conselho, por una- Bruxelas de 18 e 19 de junho de 2009315 o Conselho Europeu levou
nimidade, após aprovação do Parlamento Europeu por maioria dos a cabo um ajustamento no número de deputados a eleger por alguns
membros que o compõem, e depois tem de ser aprovado por todos Estados. O número de deputados por cada Estado ficou então distri-
os Estados-membros segundo as respetivas normas constitucionais buído do seguinte modo:
(citado artigo 223.°, n.o 1, par. 2, TFUE).
Os deputados, como se disse, são eleitos por sufrágio direto e Alemanha 96
universal no âmbito de cada Estado (artigos 14.°, n.o 3, UE, e 223.°,
França 74
n.o 1, TFUE). As eleições têm lugar na mesma data em todos os
Reino Unido e Itália 73
Estados-membros.
Espanha 54
Os assentos atribuídos aos Estados são repartidos proporcio-
Polónia 51
nalmente em função da população de cada Estado, conforme dispõe
o artigo 14.°, n.o 2, UE. Note-se, todavia, que o critério da população Roménia 33
é aplicado de modo degressivo, como dispõe o mesmo preceito, de Países Baixos 26
modo a, simultaneamente, se evitar a sobrerepresentação dos Esta- Bélgica, República Checa, Grécia, Hungria e Portugal 22
dos mais populosos e a subrepresentação dos Estados com popula- Suécia 20
ção diminuta. Áustria 19
Nas edições anteriores deste livro descrevemos as vicissitudes Bulgária 18
pelas quais passou o número de deputados do Parlamento Europeu Dinamarca, Eslováquia e Finlândia 13
no período posterior ao Tratado de Nice e anterior ao Tratado de Irlanda e Lituânia 12
Lisboa em virtude da necessidade que houve em, por um lado, aco" Letónia 9
lher nele os deputados dos doze Estados que aderiram em 2004 e Eslovénia 8
2007 e de, por outro lado, não se aumentar demasiado o número Chipre, Estónia, Luxemburgo e Malta 6
total de deputados do Parlamento. Essas vicissitudes têm, porém,
hoje só interesse histórico.
Esta distribuição dá um total de setecentos e cinquenta e um
O Tratado de Lisboa veio regular a matéria no referido artigo
deputados, como impõe o artigo 14.°, n. o 2, UE. Todavia, de facto, o
14.°, n.o 2, do Tratado UE. Aí passou a dispor-se que o número de
Parlamento Europeu, na atuallegislatura, de 2009-2014, tem sete-
deputados do Parlamento Europeu não podia ser superior a setecen-
centos e cinquenta e três deputados. Esta diferença tem uma expli-
tos e cinquenta, mais o Presidente, o que, para todos os enmc,s,
perfaz o número de setecentos e cinquenta e um'l4. Há um cação simples. Por um lado, quando o Tratado de Lisboa entrou em

314 Ver as Declarações ll.OS 4, 5, 57 e 64 anexas ao Tratado de Lisboa. m Conclusões da Presidência, Anexo 4.

278 279
 A União Europeia
vigor já tinham tido lugar, em junho de 2009, as eleições para a atual
legislatura, de 2009-2014, do Parlamento Europeu. Ora, a Alema-
nha, pelo Tratado de Nice, elegeu, nessas eleições, noventa e nove
deputados. Não era possível, pois, fazer cessar o mandato a três
desses deputados. Aliás, ela foi o único Estado-membro a perder
deputados por força da referida Decisão do Conselho Euopeu. Por
outro lado, a França ficou a ter transitoriamente menos um depu-
tado, ou seja, setenta e três deputados.
Portanto, o Parlamento Europeu só no mandato de 2014-2019
terá setecentos e cinquenta e um deputados.
Como se disse atrás, o critério da população é aplicado de
modo degressivo. Assim, por exemplo, não obstante a Alemanha ter
oito vezes a população portuguesa, não é essa a proporção que
separa o número de deputados por Portugal e pela Alemanha: aquele
tem vinte e dois deputados, esta, noventa e seis, ou, provisoria-
mente, noventa e nove. O mesmo vale para o confronto entre Portu-
gal e Malta: Portugal tem vinte vezes a população de Malta, mas
tem vinte e dois deputados, e Malta, seis.
Chamamos a atenção para o facto de, com o alargamento de
2004-2007, o peso relativo dos Estados grandes no sistema de rela-
ção de poder no Parlamento ter diminuído substancialmente, porque
aumentou bastante o peso dos Estados médios e pequenos. Assim, e
olhando para o quadro que acabámos de mostrar, passámos a ter seis
Estados grandes, até à Espanha e à Polónia, dez Estados médios, até
à Áustria e à Bulgária, e entre os quais se situa Portugal, e Onze
Estados pequenos, que são os outros.
O Tratado UE prevê que os deputados tenham um mandato de
cinco anos (artigo 14.°, n.o 3).
97. Os grupos políticos
Uma das maiores singularidades do Parlamento Europeu no
contexto internacional reside no facto de os deputados não se encon-
trarem organizados por delegações estaduais, mas sim por grupos
políticos multinacionais.
280
Os 6rgãos e as instituições da União Europeia
O Regimento do Parlamento prevê esse modo de organização,
no seu Capítulo IV, desde a Assembleia da CECA. Os grupos são
constituídos em função das suas afinidades políticas. Hoje já não é
possível compor um grupo político com deputados pertencentes a
um só Estado-membro.
Os grupos políticos são frequentemente constituídos no quadro
de partidos políticos europeus. Note-se que o TFUE, no seu artigo
224.°, estimula a criação daqueles partidos.
Os grupos políticos hoje existentes, depois das eleições de
2009, são os seguintes:
PPE - Partido Popular Europeu (Democratas Cristãos) _
271 deputados;
S&D - Aliança Progressista dos Socialistas e Democratas
- 189 deputados;
- ALDE - Aliança dos Liberais e Democratas pela Europa _
85 deputados;
- Verdes-ALE - Os Verdes/Aliança Livre Europeia - 59
deputados;
CRE - Conservadores e Reformistas Europeus - 52 depu-
tados;
- GUE/NGL - Esquerda Unitária Europeia/Esquerda Nór-
dica Verde - 34 deputados;
- ELO - Europa da Liberdade e da Democracia - 34 depu-
tados;
há deputados não inscritos, que atualmente são 30.
Os grupos políticos desempenham uma importante função na
condução da política ao nível parlamentar e ao nível da União em
geral, sobretudo quando se encontram organizados em partidos polí-
ticos. E é bom, sobretudo para os Estados médios e pequenos, ter
deputados seus nas bancadas dos grandes partidos europeus ou dos
grandes grupos políticos europeus. Dos partidos portugueses, o PSD
e o CDS-PP têm deputados no PPE; o PS, na S&D; o Bloco de
Esquerda e o PCP, no GUE/NGL. .
281
 A União Europeia
Não obstante toda essa importãncia, os grupos políticos não
atuam em nome do Parlamento e, portanto, os seus atos não lhe são
juridicamente imputáveis. Assim já decidiu o TJ316.
98. Competência
o Parlamento Europeu é o órgão que mais viu os seus poderes
reforçados ao longo de todos estes anos, seja através das revisões
de 1985, de 1992, de 1997, de 2000 e de 2007 (isto é, pelo Tratado
de Lisboa), seja pelos Tratados orçamentais de 1970 e 1975, seja, de
modo menos formal, por via de práticas e de acordos interinstitu-
cionais.
Vamos ver os diversos tipos de competência que os Tratados
atribuem ao Parlamento Europeu depois da revisão de Lisboa. Antes
do Tratado de Lisboa, o essencial da competência do Parlamento
encontrava-se referido no artigo 192.° CE. Agora, o essencial dessa
competência está elencado no artigo 14.°, n.o I, UE. Dizemos o
"essencial" da competência porque esse preceito carece, na sua aná-
lise e na sua concretização, de algumas precisões para apreendermos
o conjunto global da competência do Parlamento Europeu e a sua
importância.
Assim, podemos classificar essa competência em quatro gran-
des categorias:
a) competência legislativa;
b) competência em matéria orçamental;
c) competência política;
d) competência em matéria de relações internacionais.
Vamos examinar uma a uma estas quatro categorias'!'.
316 Aç. 22-3-90, Jean-Marie Le Pen e Front national c. Parlamento Euro~
peu, Proe. C-20l/89, CoI., pgs. 1-1.183 e segs.
311 Dentro da bibliografia geral, veja~se esta matéria desenvolvida, já
do Tratado de Lisboa, sobretudo, em RIDEAU, pgs. 392 e segs., JACQUÉ, pgs.
segs., e VAN RAEPENBUSCH, pgs. 281 e segs.
282
Os órgãos e as instituições da União Europeia
I - Competência legislativa
A União possui um poder legislativo. Ou seja, pode-se falar na
existência de uma função legislativa da União traduzida na ativi-
dade de elaboração de atos que materialmente têm carácter legisla-
tivo. O TJ reconheceu-o por diversas vezes, desde logo, quando
afirmou a existência de um "sistema legislativo do Tratado""', de
um "poder legislativo da Comunidade"'" e de um "legislador
comunitário"320.
Mas o poder legislativo da União não consiste num simile do
poder legislativo do Estado. Por isso, também a competência legis-
lativa do Parlamento Europeu não é homóloga da competência
legislativa de um Parlamento estadual, como vamos ver.
A competência legislativa do Parlamento Europeu traduz-se na
sua participação na função legislativa da União. E essa participação
assume manifestações muito diferentes. São elas:
a) o poder de iniciativa legislativa indireta;
b) o processo legislativo ordinário;
c) o processo legislativo especial.
Por confronto com as edições anteriores deste livro decidimos
retirar da competência legislativa do Parlamento o processo de coo-
peração, ao qual o Tratado de Lisboa pôs termo32 '.
Vamos examinar cada uma das referidas manifestações da
competência legislativa do Parlamento Europeu.
a) Poder de iniciativa legislativa indireta
Como veremos, o poder de iniciativa no processo legislativo
cabe, em regra, à Comissão, através da apresentação de uma pro-
318 Ac. 17-12-70, Koster, Proc. 25/70, Rec., pgs. 1.161 e segs.
319 Ac. 9-3-78, Simmenthal, Pme. 106/77, CoI., pgs. 629 e segs.
3llJ Ac. 27-10-92, Alemanha c. Comissão, Proc. C-240/90, Rec., pgs. 1-5.383
e segs.
321 Assim, também lACQUÉ, pg. 431, e PRIOLLAUn/SIRITZKY, pgs. 65 e segs.
283
 A União Europeia
posta formal. Contudo, o TFUE confere um poder de iniciativa
indireta, quer ao Conselho (artigo 241."), quer ao Parlamento Euro-
peu (artigo 225.°). Ou seja, um e outro podem provocar a apresenta-
ção de urna proposta pela Comissão e esta, se se recusar a fazê-lo,
deve fundamentar a sua recusa.
b) Processo legislativo ordinário
O processo legislativo ordinário chamava-se no Tratado CE,
nas versões de Maastricht a Nice, processo de co-decisão, porque se
traduz num processo de decisão conjunta do Parlamento Europeu e
do Conselho. Ou seja, os dois co-legislam. Passou a chamar-se, com
o Tratado de Lisboa, processo legislativo ordinário (artigo 289.°
TFUE). Esse processo legislativo é assim designado porque se quis
transformá-lo no processo comum ou geral de a União legislar, o
que se traduziu num aumento significativo da competência do Par-
lamento Europeu no processo legislativo.
Corno se disse, o processo de co-decisão foi introduzido no
Tratado CE pelo Tratado de Maastricht e depois alargado pelos Tra-
tados de Amesterdão e de Nice.
Até ao Ato Único Europeu, de 1986, os Tratados atribuíam, ao
Parlamento Europeu só competência consultiva, se excluirmos a
competência financeira e orçamental que lhe foi reconhecida pelos
Tratados de Luxemburgo e Bruxelas, respetivamente, de 22 de abril
de 1970 e de 22 de julho de 1975. O Ato Único criou o processo de
cooperação entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão para cer-
tas decisões relativas ao mercado interno, visando com isso associar
mais estreitamente o Parlamento ao processo legislativo na medida
em que ele, em primeira leitura, podia propor alterações a uma pro-
posta da Comissão. Em caso de desacordo entre o Parlamento e o
Conselho, este conservava o seu poder de decidir em última instân-
cia, como no processo legislativo clássico, embora no processo de
cooperação tivesse, para o efeito, de deliberar por unanimidade.
Portanto, naquele processo o Parlamento e o Conselho não estavam
em pé de igualdade porque a última palavra cabia ao Conselho.
284
Os órgãos e as instituições da União Europeia
Com a criação do processo de co-decisão no Tratado da União
Europeia, pelo Tratado de Maastricht, e com o seu alargamento pro-
gressivo pelos Tratados de Amesterdão e de Nice, o processo de
cooperação foi perdendo sucessivamente utilidade e, já com a revi-
são de Amesterdão, praticamente ficou limitado a algumas delibera-
ções a tomar no âmbito da União Económica e Monetária (artigos
99.°, n." 5, 102.", n." 2, 103.°, n.o 2, e 106.°, n.O 2, CE, após a revisão
de Amesterdão )322
Retomando o que estávamos a dizer do processo de co-deci-
são, ele veio dar satisfação a urna velha aspiração do Parlamento de
dispor de um verdadeiro poder de decisão no plano legislativo. Com
o poder de co-decisão, passou a haver atas comunitários que tinham
de ser aprovados nos mesmos termos tanto pelo Parlamento Euro-
peu corno pelo Conselho. Se persistisse um desacordo entre os
dois, o Parlamento podia rejeitar o texto apresentado pelo Conselho.
Por conseguinte - e esta era a grande diferença que separava o pro-
cesso de co-decisão e o processo de cooperação até ao Tratado de
Lisboa -, o Conselho, na co-decisão, deixava de ter a última palavra.
O processo legislativo ordinário encontra hoje o seu regime
jurídico definido no artigo 294.° TFUE. Remetem para ele, quase
sempre de modo expresso, os preceitos do Tratado que exigem, para
matérias concretas, o processo legislativo ordinário. Ele aplica-se a
algumas das matérias que antes estavam sujeitas a um mero pro-
cesso de consulta do Parlamento Europeu ou ao processo de coope-
ração, bem como a matérias novas criadas pelos Tratados de
Maastricht, de Amesterdão, de Nice e de Lisboa. As matérias às
quais se aplica a co-decisão, hoje chamada processo legislativo ordi-
nário, têm vindo a aumentar progressivamente. O Tratado de Maas-
tricht aplicava-a a quinze domínios; o Tratado de Amesterdão
alargou-a a vinte e quatro novos casos; o Tratado de Nice veio
322 Uma lista completa dos casos de aplicação do processo de cooperação
do artigo 252.° antes do Tratado de Amesterdão, elaborada pelo próprio Conselho
em anexo ao seu Relatório sobre o Funcionamento da União Europeia, encontra-se
publicada na RTDE 1995, pgs. 343 e segs. (366). Veja-se também SIMON, pgs. 175,
nota I, e 176, nota J.
285
 A União Europeia
Os 6rgãos e as instituições da União Europeia

aplicá-lo a cinco novas matérias; agora, o Tratado de Lisboa

"conjuntamente pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho" e são
somou-lhes quarenta novos casos 323 •
assinados pelos Presidentes dos dois órgãos (artigos 289.°, n.o I, e
É correto dizer-se que o Tratado de Lisboa generalizou o pro- 297.°, n." I, par. I, TFUE).
cesso de co-decisão ao dar-lhe a qualificação expressiva de processo
legislativo ordinário, o que tornou, portanto, a co-decisão no pro-
cesso comum de legislar na União. Além disso, como bem se
c) Processo legislativo especial
notava, por exemplo, no Comentário Constantinesco CE32', não
havia, em bom rigor, simetria absoluta e igualdade, no processo de
O processo legislativo especial constitui uma inovação do Tra-
co-decisão, até ao Tratado de Lisboa, entre o Parlamento Europeu e
tado de Lisboa (artigo 289.°, n.o 2, TFUE). Por especial, quer-se
o Conselho, dado que o Parlamento detinha o poder de impedir que
aqui significar que esse processo legislativo se afasta do processo
o Conselho decidisse enquanto que só o Conselho tinha a faculdade
legislativo comum da União, isto é, o processo legislativo ordinário,
de decidir. Ao contrário, agora, no processo legislativo ordinário, o
porque, ao contrário do que sucede neste, ele dá corpo a uma relação
Parlamento Europeu e o Conselho são colocados, finalmente, em pé
desequilibrada entre o Parlamento Europeu e o Conselho, embora os
de igualdade. Para tanto, foi determinante o Tratado de Lisboa ter
dois participem nessa relação. Dentro deste processo legislativo, são
substituído, no ex-artigo 251.° CE, o "parecer do Parlamento Euro-
em muito maior número os casos em que o Conselho legisla com a
peu" pela "primeira leitura" perante o Parlamento. Ou seja, enquanto
participação do Parlamento Europeu em situação de inferioridade
que pelo ex-Tratado CE a primeira leitura competia ao Conselho
(isto é, através de aprovação ou de parecer do Parlamento) do que o
após parecer do Parlamento (ex-artigo 251.°, n.O 2, CE), agora a
contrário. Vejamos alguns exemplos da primeira situação: revisão
primeira leitura ocorre perante o Parlamento.
simplificada dos Tratados (artigo 48.°, n.O 7, par. 3, UE); adesão à
Note-se, todavia, neste pequeno pormenor: a igualdade entre O
União de novos Estados-membros (artigo 49.° UE); saída de um
Parlamento e o Conselho ainda não é total, porque o primeiro pode
Estado-membro da União (artigo 50.°, n.o 2, UE); medidas con-
aprovar a posição do Conselho pela maioria dos votos expressos
tra discriminações (artigo 19.°, n.O 1, TFUE); certos aspetos da polí-
mas deve rejeitá-Ia pela maioria dos membros que o compõem - o
tica social (artigo 153.° TFUE); e exercício pelo Conselho do seu
que pode fazer uma grande diferença. Vejam-se os n." 7, c), e 13,
poder quase-constituinte (previsto no artigo 352.° TFUE). Ao con-
par. 2, do artigo 294.° TFUE325.
trário, são três os únicos casos em que o Parlamento legisla sozinho
Todavia, e pondo de parte este ponnenor, mais do que aconte-
com a participação prévia do Conselho, mediante aprovação: o
cia no velho processo de co-decisão O Parlamento e o Conselho são
estatuto e as condições de exercício das funções dos deputados
agora, ambos, titulares ao mesmo nível do poder legislativo no pro-
europeus (artigo 233.° TFUE); modalidades de exercício do poder
cesso legislativo ordinário, são ambos co-legisladores da União. Os
de inquérito (artigo 266.° TFUE); e estatuto e condições gerais de
atos legislativos aprovados por este processo são atos praticados
exercício das funções do Provedor de Justiça Europeu (artigo 228.0
TFUE).
323 Ver a lista exaustiva dos casos de processo legislativo ordinário em
PRIOLLAUDISIRITZKY, pgs. 366-367. Vamos estudar as duas formas pelas quais o Parlamento Euro-
'" Pgs. 657-658. peu participa no processo legislativo especial em que é o Conselho
325 Neste sentido, também PRIOLLAUD/SIRITZKY, pg. 367, onde também se que legisla. São eles o processo de consulta e o processo de apro-
encontra um resumo simplificado e sistematizado dos trâmites do processo legis~ vação.
lativo ordinário.

286
287
 A União Europeia
c-I) Processo de consulta
Na versão original dos Tratados, a proposta da Comissão, que,
em regra, abria o processo legislativo, era dirigida ao Conselho, que
a dava a conhecer, por um Jado, ao COREPER, para a preparação da
decisão, e, por outro lado, ao Parlamento Europeu, para obter o seu
parecer. Era esta, então, a única forma de participação do Parla-
mento Europeu no processo legislativo. Ela continuou a ter lugar
quando os Tratados a impusessem e quando não estivesse prevista
outra forma de participação do Parlamento naquele processo. Toda·
via, nesta última hipótese, quando não estivesse prevista nos
dos outra forma de intervenção do Parlamento Europeu no processo
legislativo, o Parlamento foi obtendo progressivamente o direito de
ser ouvido em matérias em que a sua consulta não era obrigatória à
face dos Tratados, ou verbalmente, sobre as propostas da Comissão,
ou por escrito, pelo Conselho. Nasceu, deste modo, um "costume
constitucional"32', que ficou consagrado no Código de conduta celec
brado entre a Comissão e o Parlamento em 9 de março de 1995327 •
O Tratado de Lisboa substituiu a referência ao "parecer
Parlamento Europeu" por "consulta ao Parlamento Europeu". Esta .
consulta é imposta em cerca de cinquenta casos.
Nos casos em que seja obrigatório o Parlamento Europeu ser
consultado previamente pelo Conselho ou ser informado previa. r
mente da proposta da Comissão, o desrespeito por essa formalidade"
gera a ilegalidade do ato legislativo, por violação de uma formali; .
dade essencial'28. Se, após o Parlamento Europeu ter sido consultadói
pelo Conselho, o projeto de ato legislativo for substancialmente
modificado em consequência de alterações sobre as quais o Parlac
326 SIMON, pg. 172.
m Ver esse Código in RTDE 1995, pg. 338.
323 Já assim se pronunciou o TJ quanto à não consulta do PaJ'lanlem\\\
Europeu pelo Conselho: Aes. 29-10-80, Roquette, Proe. 138179, Rec., pg.
2-3-94, Parlamento Europeu c. ConsellIo,.Proe. nO C-316/91, Col., pgs.
e segs.
288
Os órgãos e as instituições da União Europeia
mento Europeu não fora ouvido, este tem direito a voltar a ser
ouvido sobre o projeto dessa forma modificado'29.
Por sua vez, o Parlamento Europeu, quando consultado pelo
Conselho, deve emitir o seu parecer em prazo razoável de modo a
perm~tir ao Conselho deliberar em tempo útil. A tant; o impõe o
pnnClplO da colaboração leal entre aqueles dois órgãos33".
No exercício da competência que aqui estamos a analisar, o
parecer do Parlamento Europeu não vincula o Conselho. Contudo,
se este não seguir o parecer daquele, deve fundamentar a sua deli-
beração.
c-II) Processo de aprovação
. ? Ato Único Europeu veio admitir, pela primeira vez, a parti-
clpaçao do Parlamento Europeu no processo legislativo traduzida na
emissão de um parecer vinculativo ou conforme, dirigido ao Conse-
lho. Por vezes esse parecer era designado de parecer "favorável".
O Tratado de Maastricht, mais tarde, alargou o número de
casos em que o Parlamento Europeu tinha de emitir um parecer
conforme.
Nesses casos, o Conselho, para além de ter de ouvir previa-
mente o Parlamento Europeu, tinha de seguir o parecer deste. Ou
seja, o parecer do Parlamento Europeu tinha força vinculativa. O
Conselho é que praticava o ato legislativo, mas era obrigado a deci-
dir no sentIdo do parecer do Parlamento Europeu, por isso chamado
de parecer confonne. O Parlamento dispunha, então, de um verda-
deiro direito de veto: se o seu parecer fosse negativo, o Conselho
podia aprovar o projeto de ato legislativo.
O Tratado de Lisboa, para além de aumentar o número de
casos em que o Parlamento Europeu intervém desta forma no pro-
329 Ae. TJ 16-7-92, Parlamento c. Conselho, Pme. C-65/90, Cal., pgs.
e segs.
330 Ae. TJ 30-3-95, Parlamento Europeu c. Conselho, Pme. C-65/93, Col,
1-643 e segs., todavia, com conclusões em sentido contrário do Advogado-
TESAURO.
289
 A União Europeia
cesso legislativo, deixou de falar em parecer conforme ou parecer
favorável para falar em "aprovação". A diferença não é despicienda:
em Direito Administrativo o parecer é um ato opinativo, a aprova-
ção é um ato integrativo331 • Mas os efeitos de um parecer conforme
ou de uma aprovação prévia do Parlamento Europeu sobre a compe-
tência do Conselho para decidir são os mesmos: o Conselho, para
decidir, tem de o fazer no sentido da aprovação previamente conce-
dida pelo Parlamento. Repete-se, o Parlamento tem aqui um verda-
deiro direito de veto. Este direito só não toma assimilável este
processo ao processo legislativo ordinário porque, no processo
legislativo especial, o Parlamento Europeu não tem o poder de intro-
duzir emendas no projeto de ato do Conselho, nem este ato nos
aparece como um ato conjunto dos dois órgãos, mas sim, como um
ato do Conselho.
Ao longo dos Tratados UE e TFUE ver-se-á que são muitos
casos importantes em que eles adotam o processo de aprovação
Parlamento. Destacamos, a título de exemplo, a verificação da
tência de um risco manifesto de violação grave dos valores ref'eridos
no artigo 2.° UE por um Estado-membro (artigo 7.°, n.o I, UE); o
exame do pedido de adesão de um Estado à União (artigo 49.°, par.
I, UE); a celebração com um Estado-membro do acordo da sua
retirada voluntária da União (artigo 50.°, n.o 2, UE); a cooperação.
judiciária em matéria penal (artigo 82.° TFUE); a celebraçãodef.
acordos internacionais pela União, incluindo o acordo da sua adesão,;"
à CEDH (artigo 218.°, n.O 6, TFUE); o quadro financeiro plurianuª,l
(artigo 312.°, n.o 2, TFUE); o alargamento dos poderes dos órgãos
da União (artigo 352.°, n.o I, TFUE)3J2. c>;
Quando a aprovação pelo Parlamento Europeu é exigida pelos
Tratados, o ato legislativo praticado pelo Conselho sem a observâJF',
cia da formalidade dessa aprovação, ou em sentido divergente dª,'
aprovação, é ilegal e, por isso, é contenciosamente recorrfvel para ,c>
Tribunal de Justiça nos termos dos artigos 263.° e 264.° TFUE.
331 Ver FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vaI. II, 2:~~:}
Coimbra, 20 li, pgs. 296 e segs. e 302 e s e g s . , :
m Uma lista exaustiva dos casos do processo de aprovação encontram~~~
em PRIOLLAuo/SIRITZKY, pg. 66.
290
Os órgãos e as instituições da União Europeia
II - Competência financeira e orçamental
Depois do Tratado de Lisboa, não é possível estudar-se o Orça-
mento anual da União, regulado na Parte VI, Título II, Capítulo 3 do
TFUE (artigo 313.° e seguintes), sem se compreender o Quadro
financeiro plurianual da União (o Capítulo que imediatamente ante-
cede o Capítulo citado do TFUE, isto é, o Capítulo 2 _ artigo 312.°).
Segundo o artigo 312. 0, n.° I, par. I, "O quadro financeiro plu-
rianual destina-se a garantir que as despesas da União sigam uma
evolução ordenada dentro dos limites dos seus recursos próprios".
Isto é, ele disciplina a aplicação, por um longo período de tempo,
dos recursos próprios da União, aos quais se refere o artigo 311.0
TFUE, às suas despesas.
O Quadro financeiro plurianual é definido para um período de,
pelo menos, cinco anos. O Orçamento anual tem de respeitar o Qua-
dro financeiro plurianual (artigo 312.°, n.o I, pars. 2 e 3).
A regulamentação do Quadro financeiro plurianual nos Trata-
dos é nova. Por isso, O artigo 312.° TFUE também é novo. Esse
Quadro dá corpo nos Tratados à prática das "perspetivas financei-
ras", que vigora desde 1988 através do Acordo interinstitucional de
29 de junho desse ano e que ficou conhecido por Plano Delors I.
Esse Plano previa, pela primeira vez, um sistema de disciplina plu-
rianual de despesas comunitárias sob a forma de perspetivas finan-
ceiras para um período de cinco anos, isto é, 1988-1992. O Plano
Delors II, aprovado pelo Conselho Europeu de Edimburgo, em
dezembro de 1992, já foi elaborado para um período superior, de
sete anos (1993-1999).
O Tratado de Lisboa alterou substancialmente esse regime. O
Quadro financeiro anual, como dispõe o n.o 2 do artigo 312.° TFUE,
passa a ser elaborado por um processo legislativo especial, sendo
estabelecido por um regulamento do Conselho, adotado por este por
' unanimidade, após aprovação pelo Parlamento Europeu por maioria
dos membros que o compõem (e não apenas pela maioria dos sufrá-
expressos). Já se vai aqui mais longe na participação do Parla-
mento Europeu do que na definição do sistema dos recursos
que é objeto de um processo legislativo especial onde o
291
 A União Europeia
Parlamento so e consultado (citado artigo 311.°, par. 2, TFUE).
Todavia, na execução desse sistema de recursos próprios a interven-
ção do Parlamento dá-se segundo um processo de aprovação, aqui
por maioria dos votos expressos (artigo 311.°, par. 3, TFUE).
As últimas perspetivas financeiras adotadas foram-no para o
período de 2007 a 2013 333 . Portanto, só depois de expirado esse
período é que se aplicarão as novas disposições do artigo 312.°
TFUE para a adoção do novo Quadro financeiro plurianual, que
exigem a aprovação do Parlamento antes do ato legislativo do Con-
selho.
Resta apenas acrescentar que o n.O 5 do artigo 312.° impõe ao
Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão, na adoção do Qua-
dro financeiro plurianual, o respeito pelo princípio da recíproca
cooperação leal, que, como já estudámos, se encontra definido,
como princípio constitucional da União, no artigo 13.°, n.o 2, UE.
Passemos agora à competência do Parlamento Europeu no
processo legislativo da adoção do Orçamento anual, hoje regulado
nos artigos 313.° e 314.° TFUE.
Tomando-se como ponto de partida o Tratado de Roma, de
1957, essa competência foi alargada pelo Tratado do Luxemburgo,
de 22 de abril de 1970, e, depois, pelo Tratado de Bruxelas, de 22
de julho de 1975, o que ficou a dever-se à substituição das contri'
buições financeiras dos Estados-membros às Comunidades pela
criação de recursos próprios da União (citado artigo 311.° TFUE,
ex-artigo 269.°, par. I, CE, na versão de Nice). Mais tarde, diversos
acordos interinstitucionais concluídos entre o Parlamento Europeu,;
o Conselho e a Comissão vieram facilitar e simplificar o proce"
dimento orçamental. Foi o caso, mais recentemente, do AcordQ .
interinstitucional de 6 de maio de 1999 sobre a disciplina orçamenc
tal e o melhoramento do procedimento orçamental, que está elXf<
vigor desde I de janeiro de 2 0 0 0 . > ; :
O Tratado de Lisboa veio alterar profundameute o procedi.
mento de elaboração do Orçamento. Este procedimento assentav~,;.
m Ver os pormenores dessas perspetivas financeiras em PRIOLLAúóY'"
/SIRITZKY, pg. 384.
292
Os órgãos e as instituições da União Europeia
desde o citado Tratado de 1975, na distinção entre despesas obriga-
tórias (DO) e despesas não obrigatórias (DNO). Confinemo-nos ao
Tratado CE, na versão de Nice. Com base no anteprojeto de orça-
mento, que era elaborado pela Comissão fundando-se nas previsões
das respetivas despesas apresentadas por todos os órgãos da Comu-
nidade antes de I de julho, era o Conselho quem preparava o projeto
de orçamento e o submetia ao Parlamento Europeu (ex-artigo 272.0,
n." I, 2 e 3, CE). Era o Conselho que tinha a última palavra sobre
as DO enquanto que era ao Parlamento Europeu que os Tratados
conferiam competência para deliberar em definitivo sobre as DNO
(o mesmo ex-artigo 272.°, n."' 4 a 9). Ao contrário do que sucedia
em 1975, durante a vigência do Tratado de Nice as DNO eram de
montante superior às DO, em virtude de aquelas englobarem os
fundos estruturais e de estas últimas terem diminuído com a redução
das despesas agrícolas.
Em qualquer caso, era o Parlamento que aprovava, em defini-
tivo, o Orçamento (ex-artigo 272.°, n.o 7, CE). Mas ele podia também
rejeitá-lo. Nesse caso, devia rejeitar o Orçamento em globo (como o
fez em 1980 e em 1985), pedindo ao Conselho que lhe apresentasse
um novo projeto de Orçamento (ex-artigo 272.°, n.o 8, CE).
Já no referido Acordo interinstitucional de 1999 era abando-
nada, no procedimento orçamental, a distinção entre as DO e as
ONO.
O Tratado de Lisboa eliminou em definitivo essa distinção
entre as DO e as DNO e reformulou por completo o procedimento
orçamental no novo artigo 314.° TFUE. No par. I desse artigo,
estabelece-se que o Orçamento é elaborado pelo Parlamento Euro-
peu e pelo Conselho através de um processo legislativo especial,
disciplinado nesse artigo. Todavia, esse procedimento, tal como está
regulado no artigo 314.° TFUE, nalguns momentos aproxima-se do
processo legislativo ordinário, ou processo de co-decisão entre
aqueles dois órgãos.
Depois de a Comissão elaborar o projeto de Orçamento (e já
não o Conselho, como acontecia antes), a eliminação da distinção
entre as DO e as ONO levou a um aumento significativo da compe-
tência do Parlamento Europeu. Numa aproximação ao processo
293
 A União Europeia
legislativo ordinário, há uma leitura perante o Parlamento e o Con-
selho, o que torna o procedimento mais rápido, porque o regime
geral do processo legislativo ordinário prescreve duas leituras
perante aqneles órgãos. Na fase final do processo legislativo espe-
cial, caso o Parlamento, por maioria dos seus membros, rejeite o
projeto comum de Orçamento ao qual chegou o Comité de Conci-
liação, a Comissão deve apresentar um novo projeto de Orçamento,
o que significa que a rejeição vale como uma rejeição global. Todo
o procedimento orçamental volta, portanto, ao início. Ao contrário,
se o Conselho rejeitar o projeto comum de conciliação, o Parla-
mento Europeu pode, mesmo assim, adotá-Io, desde que delibere
por uma dupla maioria: maioria dos membros que o compõem e três
quintos dos votos expressos (artigo 314.°, n.o 7, TFUE).
Não obstante o próprio Tratado estipular, como vimos, que este
processo de aprovação do orçamento é um processo legislativo
especial, há quem, como PRIOLLAUD e SIRITZKy334, veja nele uma
manifestação do processo de co-decisão, ou processo legislativo
ordinário, em que o Parlamento e o Conselho estão "em pé de ignal-
dade", embora com uma especificidade formal já referida: uma
única leitura em cada um desses órgãos e uma duração curta do
processo. Nós discordamos dessa opinião. Quer em função da letra
do corpo do referido artigo 314.°, quando se refere expressamente
ao "processo legislativo especial", quer em função da prevalêncià
que esse preceito confere ao Parlamento em caso de divergência
entre o Parlamento e o Conselho, parece-nos que é excessivo
dizer-se que os dois estão neste processo legislativo "em pé
igualdade". Por isso, é legítimo concluir-se que o processo legisla'
tivo pensado para o efeito foi mesmo um processo especial e não
processo ordinário. Melhor dito: é um processo legislativo '''IP~';j<U
com forte participação do Conselho, mas no qual ao Parlrumento
pode vir a caber a última palavra. Aliás, só assim é que se com-
preende que, a final, o Orçamento não seja apresentado como
ato de co-legislação dos dois órgãos, mas sim como um ato do
lamento Europeu (artigo 314.°, n.O 9, TFUE).
334 Pg. 386.
294
Os órgãos e as instituições da União Europeia
A execução do Orçamento compete à Comissão, em coopera-
ção com os Estados-membros (artigo 317.° TFUE). Todavia, o Par-
lamento Europeu e o Conselho fiscalizam essa execução (artigo
318.° TFUE), da qual o Parlamento Europeu dá quitação à Comissão
(artigo 319.° TFUE). O controlo financeiro da execução do Orça-
mento cabe ao Tribunal de Contas (artigo 287.° TFUE).
III - Competência política
Como órgão eleito por sufrágio direto e universal dos cidadãos
dos Estados-membros, e, portanto, expoente máximo da ideia de
Democracia no sistema institucional da União, o Parlamento Euro-
peu goza, desde o Tratado de Roma, de importante competência
política. O Tratado da União Europeia veio alargar essa competên-
cia. Agora, o Tratado de Lisboa introduziu no TUE e no TFUE
modificações que ainda mais aumentaram os poderes políticos do
Parlamento.
Essa competência política apresenta duas manifestações:
a) competência para a designação e a investidura da Comissão;
b) competência de controlo político.
a) Competência para a designação e a investidura da
Comissão
Dentro da competência política do Parlamento Europeu
merece destaque, antes de mais, a sua competência para designar a
Comissão.
O Tratado de Lisboa reforçou também nesta matéria a compe-
tência do Parlamento no novo artigo 17.° UE.
Antes de mais, ele elege, por maioria dos membros que o com-
põem, o candidato a Presidente da Comissão proposto pelo Conse-
lho Europeu, deliberando por maioria qualificada. Caso o candidato
não obtenha no Parlamento a maioria de votos necessária, o Conse-
lho Europeu indica, por igual maioria, um novo candidato, para ser
295
 A União Europeia
eleito pelo Parlamento pela mesma maioria da primeira eleição
(artigo 17.°, n.o 7, par. I, UE).
Mas o Parlamento Europeu também investe a Comissão
como órgão colegial. De facto, e em conformidade com o artigo
17.°, n.o 7, par. 3, UE, o Presidente, o Alto Representante, enquanto
Vice-Presidente da Comissão, e outros membros da Comissão, neste
caso depois de escolhidos por mútuo acordo entre o Conselho e o
Presidente eleito, nos termos do mesmo artigo 17.°, n.o 7, par. 2, UE,
são sujeitos à aprovação do Parlamento Europeu. Trata-se, de facto,
de uma investidura da Comissão, como órgão colegial, pelo Parla-
mento Europeu.
Esta competência para a designação e a investidura da Comis-
são vai-se aproximando cada vez mais da competência de um parla-
mento estadual para investir o respetivo governo.
b) Competência de controlo político
Mas o Parlamento Europeu exerce também, dentro da sua
competência política, um importante controlo político sobre a atua-
ção de outros órgãos da União. Assim:
antes de mais, ele exerce um controlo geral sobre a ativi-
dade executiva dos órgãos da União. Ele pode colocar
questões, escritas e orais, ao Conselho Europeu, à Comis-
são, ao Conselho e ao Alto Representante (artigo 36.°, par.'
2, UE, e artigo 230.°, pars. 2 e 3, TFUE). A Comissão tem
de lhe apresentar um relatório geral anual sobre a atividade
da União (artigos 233.° e 249.°, n.o 2, TFUE). Como vimos
já, o Parlamento Europeu fiscaliza a execução do Orçá'.
mento pela Comissão (artigo 319.° TFUE). O Conselho;.
Europeu submeter-Ihe-á um relatório na sequência de cad~.
uma das suas reuniões (artigo 15.°, n.O 6, d, UE). O Altq:
Representante informá-Io-á regularmente sobre a evoluçã
da Ação Externa (artigo 36.°, par. 1, UE);
ele exerce um específico controlo político direto sobre;a
atividade da Comissão. Pode fazer cessar o seu mandatá;
296
Os órgãos e as instituições da União Europeia
inclusive do Alto Representante, aprovando uma moção de
censura contra ela, desde que esta reúna a dupla maioria
que os Tratados exigem (artigo 234.° TFUE)3J5;
todo o cidadão europeu, no quadro da cidadania da União,
bem como qualquer outra pessoa, singular ou coletiva, com
residência ou sede num Estado-membro, goza de um
direito de petição junto do Parlamento Europeu, nos termos
do artigo 227.° TFUE, como estudámos atrás;
- um Provedor de Justiça Europeu, eleito pelo Parlamento
Europeu, tem competência para receber queixas de qual-
quer cidadão da União, bem como de qualquer outra pes-
soa, singular ou coletiva, com residência ou sede num
Estado-membro, relativas a atos de "má administração" de
qualquer órgão, instituição ou organismo da União, com
exceção do TJ e do TPI no exercício das respetivas funções
jurisdicionais, de harmonia com o disposto no artigo 228.°,
n. ° I, TFUE. Também esta matéria já foi por nós estudada.
O Provedor de Justiça pode ser exonerado pelo TJ se o
Parlamento Europeu o requerer, nas condições estabeleci-
das pelo artigo 228.°, n.o 2, par. 2, TFUE;
- em caso de infração, ou de má administração, na aplicação
do Direito da União, o Parlamento Europeu pode constituir
uma comissão de inquérito temporária, exceto se algum
tribunal estiver, e enquanto estiver, ocupado com os factos
alegados (artigo 226.° TFUE).
Merece referência especial o caso do Eurogrupo. Este não é
um órgão da União. Ele consiste na reunião informal dos Ministros
das Finanças da Zona Euro e está, como tal, previsto no artigo 137. 0
TFUE, que nos remete para o Protocolo relativo ao Eurogrupo,
anexo ao Tratado. Não obstante O seu carácter informal, o Euro-
grupo tem um Presidente eleito por si próprio por dois anos e meio.
Aescolha do Presidente foi antecipada com a eleição de JEAN-CLAUDE
JUNCKER, Primeiro-Ministro do Luxemburgo, para iniciar o seu man-
335 Ver infra, n.o 119.
297
 A União Europeia
dato em I de janeiro de 2005. Essa eleição tem sido sucessivamente
renovada. Ora, como se vê pelos artigos 136.° e 138.° TFUE, o Par-
lamento Europeu foi posto totalmente à margem do Eurogrupo, cuja
principal missão não pode ser menosprezada: como reconhece o
artigo 138.° TFUE, ela consiste em "garantir a posição do euro no
sistema monetário internacional".
IV - Competência em matéria de acordos internacionais
A conclusão de acordos internacionais pela União (enten-
dendo-se por acordos internacionais aqui, diga-se desde já, o que
para a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969,
são tratados internacionais, portanto, tanto os tratados solenes como
os acordos em forma simplificada) encontra-se hoje regulada no
artigo 218.° TFUE.
De harmonia com esse artigo, o Conselho tem um papel deter-
minante na celebração desses acordos: é ele que autoriza a abertura
das negociações, define as diretrizes da negociação, autoriza a assi-
natura e celebra os acordos (n.o 2 desse artigo 218.°), podendo tam-
bém autorizar a aplicação provisória de um acordo antes da sua
entrada em vigor (artigo 218.°, n.o 5, in fine) ou a suspensão da
aplicação de um acordo que já entrou em vigor (artigo 218.°, n.O 9).
A intervenção do Parlamento Europeu na conclusão de acordos
internacionais tem vindo a aumentar progressivamente desde o Tra-
tado de Roma.
Este contentava-se com exigir a intervenção do Parlamento
Europeu apenas em relação aos acordos de associação, sob a forma
de um parecer posterior à assinatura dos acordos.
Mais tarde, porém, o Parlamento Europeu viu-lhe atribuído
poder de ser informado ao longo de todo o exercício do ius tractuum
da CEE, tanto em relação aos acordos de associação, como
aos acordos comerciais ou económicos com Estados terceiros -
entretanto, se iam multiplicando e assumindo diferentes formas
conteúdos. Nos termos do procedimento conhecido por
terterp" (nomes dos dois Presidentes do Conselho que o sulbs<:re've-
298
Os órgãos e as instituições da União Europeia
ram em nome do Conselho)'36, o Parlamento Europeu passou a ser
informado sobre o conteúdo do projeto de acordo, pelo que passou
a poder pronunciar-se sobre ele, em sessão plenária, mesmo antes da
abertura das negociações. Além disso, ao Parlamento foi dado o
poder de acompanhar as negociações e de ser informado do con-
teúdo do acordo assinado, ainda antes da sua conclusão"'.
O Ato Único Europeu foi mais longe, ao conceder ao Parla-
mento Europeu um verdadeiro direito de veto quanto aos acordos de
associação, sob a forma de um parecer favorável aprovado pela
maioria absoluta dos seus membros (artigo 238.°, par. 2, CE, na
redação dada pelo AUE). Cedo se percebeu que esta exigência era
excessiva e difícil de preencher"'. Por isso, o Tratado de Maastricht
retirou daquele preceito a intervenção do Parlamento.
O Tratado de Amesterdão sentiu, por isso, a necessidade de
codificar a competência do Parlamento Europeu em matéria de con-
clusão de acordos internacionais. E veio aumentar a sua competên-
cia na matéria. Fê-lo no então artigo 300.° CE. Assim, segundo o
n.o 3, par. 2, desse artigo, alguns acordos ficaram sujeitos, antes da
sua conclusão pelo Conselho, a um parecer favorável do Parlamento:
os acordos de associação, previstos no artigo 310.° CE, na versão de
Nice, os acordos que criavam um quadro institucional específico ao
organizarem processos de cooperação, os acordos com implicações
orçamentais sensíveis para a Comunidade'39 e os acordos que impli-
cassem uma modificação de um ato aprovado de harmonia com o
processo de co-decisão. A esses acordos havia que acrescentar, por
força do ex-artigo 49. ° UE, os acordos de adesão de novos Estados-
-membros. Quanto a todos os outros acordos vigorava a regra geral,
ou seja, eles careciam de um prévio parecer, que não tinha de ser
favorável ou conforme, do Parlamento. Isto é, o Conselho não os
podia celebrar sem obter um prévio parecer do Parlamento. Essa
336 PE 62.937, de 8-2-1980.
m Veja-se, sobre esta matéria, SIMON, pg. 286, e ISAAC, pg. 79.
33B Veja-se, sobre a primeira aplicação desse direito de veto, SILVESTRO, Les
CEE-Israel. RMC 1990, pgs. 462 e segs.
339 Cuja natureza jurídica foi definida pelo TJ no seu Ac. 25-2-99, Parla-
mento c. Conselho, Procs. C-164 e 165/97, CoI., pgs. 1-1.139 e segs.
299
 A União Europeia
regra só não vigorava para os acordos comerciaiS celebrados a
coberto do artigo 133.° CE, na versão de Nice, muito numerosos, é
certo, mas também de importância menor, e quanto aos quais não era
exigida qualquer intervenção do Parlamento Europeu.
O Tratado de Nice aumentou os poderes do Parlamento Euro-
peu quanto aos acordos internacionais da CE, ao conferir-lhe o
poder de requerer previamente o parecer do TJ sobre a compatibili-
dade de um projeto de acordo com as disposições do Tratado CE,
implicando um parecer negativo do Tribunal ou o abandono do
projeto de acordo ou a revisão do Tratado. Esse poder encontrava-se
até então reservado apenas ao Conselho, à Comissão e aos Estados-
-membros (ver o novo n.o 6 do ex-artigo 300.° CE)'40-34l.
O Tratado de Lisboa veio reforçar substancialmente a compe-
tência do Parlamento Europeu na celebração de acordos internacio-
nais pela União. Como se disse, é o artigo 218.° TFUE que condensa
hoje a disciplina da celebração desses acordos.
Continua a ser o Conselho a ter um papel decisivo na matéria:
é ele quem autoriza a abertura das negociações para a celebração do
acordo, quem define as diretrizes da negociação, podendo dirigi-Ias
diretamente ao negociador, que pode ser aconselhado por um comité
especial criado pelo Conselho para o efeito, é ele quem autoriza a
assinatura do acordo e quem celebra o acordo, podendo, no
momento da celebração do acordo, conferir ao negociador poderes, ,
porventura sujeitos a condições que ele fixar, para aprovar, em nome -
da União, alterações ao acordo, e, podendo, inclusivamente, decidir
a aplicação provisória do acordo antes da sua entrada em vigor oua -
suspensão de um acordo já em vigor (artigo 218.', n." 2 a 7 e 9).
Todavia, passa a ser necessária a aprovação do Parlamentcj'-
para a celebração, além dos acordos referidos desde o Tratado de
Amesterdão e acima indicados, também dos acordos que englobelIl.
matérias às quais se apliquem o processo legislativo ordinário, OU\)
processo legislativo especial quando seja exigida aprovação d
340 Sobre a dimensão desta modificação do Tratado CE, ver, por todqs,
GRABlTZ/HILF/NETIESHEIM e Comentário Streinz, anotações ao preceito em caus~
341 Sobre este regime veja-se, especialmente, COSTA, BLUMANN e LOUI
/W AELBROEK.
300
Os órgãos e a!i instituições da União Europeia
Parlamento Europeu (artigo 218.', n.o 6, a-v, TFUE); passa a ser
necessária a aprovação do Parlamento para o acordo de adesão da
U~ião à ~onvenção Europ~ia dos Direitos do Homem (artigo 218.",
n: 6, a, 11, TFUE); contranamente ao que resultava, como acima se
disse, desde o Tratado de Amesterdão, do ex-artigo 133.' CE, na
versão de Nice, o Parlamento passa a intervir também quanto aos
acordos comerciais da União, celebrados no âmbito da política
comerciai comum, e através de medidas aprovadas pelo Parlamento
e pelo Conselho mediante o processo legislativo ordinário (artigo
207.°, n.o 2, TFUE); quanto a todos os demais acordos (exceto os
relativos à PESC, quanto aos quais, por serem celebrados no quadro
de um pI!ar I?terg~vernamental, o Parlamento não tem qualquer
mtervençao), e eXigido parecer, ainda que não conforme, do Parla-
mento, embora o Conselho possa celebrar o acordo, caso o Parla-
mento se não pronuncie dentro do prazo fixado, para o efeito, pelo
Conselho (artigo 218.°, n.O 6, b, TFUE).
Tudo isto confirma, portanto, que a competência do Parla-
mento quanto aos acordos da União, como atrás dissemos, aumen-
tou muito significativamente. Não há hoje qualquer acordo celebrado
pela União no âmbito do primeiro pilar quanto ao qual o Parlamento
esteja impedido de intervir. Além disso, o Parlamento tem o direito
de ser imediata e plenamente informado em todas as fases do pro-
cesso de conclusão de qualquer acordo internacional (artigo 218.°,
n.O lO, TFUE). A competência do Parlamento nesta matéria é muito
semelha~t: à dos Parlamentos nacionais: veja-se, por exemplo, a
ConslitUlçao Francesa, no seu artigo 53. '.
Todavia, sublinhe-se que, em matéria de acordos interna-
cionais, a competência dos parlamentos nacionais no processo de
conclusão de acordos internacionais relativos à PESC e à CPJMP ao
contrário, diminuiu com o Tratado de Lisboa, suscitando event~ais
com as Constituições nacionais. De facto, O artigo 24.°
no seu n.o 5, na versão de Nice, estabelecia que "Nenhum
acordo vinculará um Estado cujo representante no Conselho
declare que esse acordo deve obedecer às normas constitucionais
do re~petivo Estado; os restantes membros do Conselho podem
decidir que o acordo será, contudo, provisoriamente aplicável" (itá-
301
 A União Europeia
lico nosso). Ao abrigo deste preceito, por exemplo, só a França e a
Grécia não consultaram os respetivos parlamentos quando da con-
clusão de acordos de entreajuda judiciária com os Estados Unidos,
em 25 de junho de 2003, numa Europa de Quinze. Esse preceito do
TUE foi eliminado pelo Tratado de Lisboa no atual artigo 37.° UE,
que veio substituir o ex-artigo 24.° UE.
O Tratado de Lisboa mantém a competência, que, como se viu,
o Tratado de Nice veio conferir ao Parlamento Europeu, de requerer
previamente o parecer do TJ sobre a compatibilidade do seu projeto
de acordo com os Tratados (artigo 218.°, n.o 11, TFUE).
Quanto aos acordos mistos, que os Tratados institutivos das
Comunidades e da União conheciam desde o início, à partida parece
que o Tratado de Lisboa lhes pôs termo ao eliminar o ex-artigo 133.°,
n.O 6, par. 2, infine, CE. Todavia, não se poderá negar a sua sobrevi-
vência desde que descubramos casos, ao longo dos Tratados, em que
se encontrem reunidos os elementos constitutivos do seu conceito342 •
§ 2.'
o Conselho Europeu
Bibliografia especial: E. NOEL, Le Conseil européen,
1975, pgs. 3 e segs.; P. DE SCHOUTHEETE, La coopération politique euro~
péenne, 3.' ed., Bruxelas, 1986; W. WESSELS e S. BULMER, Tile European
Council, Londres, 1987; l.-P. lACQUÉ e D. SIMON, The constitutional an~
juridical role of the European Council, in l. M. Hoscheit e W. Wessels
(eds.), The European Councit 1974-1986: Evolution and Perspectives, .
Maastricht, 1988, pgs. 113 e segs.; V. CONSTANTINESCO, Cansei! elfro:'T
péen, in Répertoire Communautaire, Paris, 1992; J. WERTS,TJ,.{,
European Council, Amesterdão, 1992; B. TAULEGNE, Le Consei! euro~
péen, Paris, 1993; H. J. GLAESNER, The European Council, Essa}'s
Schermers, vaI. II, pgs. 101 e segs.; F. CAPOTORTI, Le statutjuridique,du"
Canseil européell à la lumiere de l'Acte unique eurapéen, Libe.t::.'
Pescatore, pgs. 79 e segs.; F. HAYES-RENSHAW e H. W ALLACE, The
Catincil of Ministers, Nova Iorque, 1997, pgs. 158 e segs..
342 Sobre os acordos mistos, ver infra, 188-I1.
302
Os órgãos e as instituições da União Europeia
99. Génese
O Conselho Europeu não se encontrava previsto nos Tratados
institutivos das Comunidades. Em bom rigor, ele nasceu da institu-
cionalização das Cimeiras de Chefes de Estado e de Governo, que
tiveram lugar em Paris e em Bona, em 1961, em Roma, em 1967, na
Haia, em 1969, em Paris, em 1972, em Copenhaga, em 1973, e,
outra vez, em Paris, em 1974343 • Na última dessas Cimeiras, por
proposta da França, através do seu Chefe de Estado, VALÉRY GIS-
CARD D'EsTAING, ficou decidido344 que o Chefe de Estado francês e
os Chefes de Governo dos outros então oito Estados-membros,
acompanhados dos respetivos Ministros dos Negócios Estrangeiros,
se reuniriam regularmente três vezes por ano, para avaliar e impul-
sionar, tanto a integração europeia, como a cooperação política entre
os Nove.
Seria só com o Ato Único Europeu que essas Cimeiras passa-
riam a ter fundamento jurídico nos Tratados, quando o seu artigo 2. °
passou a referir-se ao "Conselho Europeu" e veio estabelecer que
ele tivesse, pelo menos, duas reuniões ordinárias por ano. Todavia,
a composição do Conselho Europeu, tal como esse preceito do AUE
a previa, não coincidia com a dos intervenientes nas referidas
Cimeiras, porque ele dispunha que o Conselho Europeu fosse com-
posto não só pelos Chefes de Estado ou de Governo (assistidos pelos
respetivos Ministros dos Negócios Estrangeiros) como também pelo
Presidente da Comissão (assistido por um membro da Comissão),
acolhendo, desse modo, e em síntese, a Declaração de Estugarda, de
19 de junho de 1983, sobre a União Europeia, aprovada pelo Con-
selho Europeu 34'. Essa Declaração aparecia, aliás, expressamente
referida no primeiro considerando do preâmbulo do AUE como uma
das suas fontes.
343Ver RIDEAU, pgs. 391 e segs.
344Ver o comunicado final da Cimeira, Bull. CE 12n4, ponto 27.
'" Bul/. CE 6/83.
303
 A União Europeia
Mais tarde, o TUE viria a acolher em definitivo esse órgão no
artigo D (artigo 4.°, na versão de Nice) das snas "Disposições
comuns"346.
O Tratado de Lisboa, como vamos ver de seguida, veio conce.
der-lhe uma importância maior na orgânica da nova União Europeia
que veio criar.
100. Estatuto e competência
Por vezes, há a tentação de se considerar o Conselho Europeu
como uma modalidade especial do Conselho, designadamente ao
nível em que O Conselho atua como Conselho de Chefes de Estado
e de Governo. Mas é um erro fazê-lo. Em boa verdade, o Conselho
Europeu não pode ser confundido com O Conselho, mesmo conside-
rando este ao nível referido. E por mais do que uma razão.
Em primeiro lugar, pela sua composição. Recorde-~e que o
artigo 16.°, n.o 2, UE, exige que o Conselho, a qualquer mvel, seJ~
composto por um representante de cada Estado-membro, a níveV;
ministerial, e com poderes para vincular o Governo desse Estado-.
-membro. Ora, o Conselho Europeu, entre os seus membros, incluí':
o seu Presidente, que é eleito pelo próprio órgão colegial, o Pres!;
dente da Comissão e o Alto Representante da União para os Negq;
cios Estrangeiros e a Política de Segurança, também ele eleito peI9.
Conselho Europeu (artigo 15.°, n.o 2, U E ) . . :
Em segundo lugar, e em consequência, aliás, do que se acab~
de dizer, o regime jurídico que preside ao Conselho Europeu e aq
Conselho, mesmo quando este se reúne com Chefes de Estado ou::
Governo, é um regime totalmente diferente, que faz do Consel
Europeu e do Conselho dois órgãos completamente distintos e~
si. De facto, enquanto que o Conselho se rege pelas regras que n.
Tratados disciplinam com pormenor o funcionamento do Conse!!!
346 Ver Comentário Constantinesco CE, pg. 75, GRABrIZ/]HILF/NETTESH!".~
anotações ao artigo 15. 0 UE, e RlDEAU, loco cito
304
Os órgãos e as instituições da Uniiio Europeia
o Conselho Europeu nunca se regula por aquelas regras mas por
outras que lhe são próprias e específicas.
Até ao Tratado de Lisboa o Conselho Europeu distinguia-se do
Conselho por um outro traço: ele não figurava no elenco das "insti-
tuições", isto é, órgãos principais, que constava do ex-artigo 5. ° UE
e do ex-artigo 7.° CE. Agora, essa distinção desapareceu, porque o
Conselho Europeu aparece referido, como dissemos, no atual artigo
13.", n.O 1, UE.
Mas se, dessa forma, o Conselho Europeu se distingue facil-
mente do Conselho, por outro lado, ele aproxima-se do Conselho
quanto à natureza intergovernamental deste. De facto, por expressa
imposição dos Tratados (artigo 235.°, n.O I, par. 3, TFUE), só votam
no Conselho Europeu os Chefes de Estado ou de Governo. Isso faz
com que os atos por ele aprovados tenham de ser vistos como expri-
mindo os interesses dos Estados.
Vejamos agora a competência do Conselho Europeu. Já antes
do Tratado de Lisboa ele era o órgão supremo da União, o órgão que
dirigia esta, que lhe dava impulsos, que fixava os grandes rumos da
União, entendida no seu conjunto, definindo as suas orientações e
prioridades políticas, incluindo no domínio da PESC - era o que
resultava dos ex-artigos 4.°, par. I, e 13.°, n."' I e 2, UE. Só que,
como explicámos nas duas edições anteriores deste livro, a compe-
tência do Conselho Europeu esgotava-se praticamente nesse conte-
údo político. Os atos jurídicos, que concretizavam essa competência
política, eram praticados por outros órgãos da União e da Comuni-
dade, dos arrolados nos já referidos ex-artigos 5.° UE e 7.° CE.
O Tratado de Lisboa veio regular o Conselho Europeu nos
. artigos 15.° e 26.° UE. Mais tarde, a Decisão do Conselho Europeu
n.o 2009/882/UE, de 1 de dezembro de 2009, veio aprovar O seu
Rf~gijment()347, retificado depois 34'.
A sua competência básica continua a ser eminentemente polí-
tica. Isso resulta, antes de mais, do artigo 15.°, n.O 1, ],' parte, UE,
dispõe: "O Conselho Europeu dá à União os impulsos necessá-
'" JO L 315 de 2-12-2009.
". lO L ]72 de 7-7-2010.
305
 A União Europeia
rios ao seu desenvolvimento e define as orientações e prioridades
políticas gerais da União". A redação deste preceito é muito pare-
cida, embora seja mais enfática, com a do antigo artigo 4.°, par. I,
UE, acima referido. E tal como sucedia com o TUE na versão de
Nice, o comando contido no citado artigo do atual TUE aparece
repetido quanto a três matérias coucretas: as referidas nos artigos
121.°, n.o 2, 148.° e 284.°, n.o 3, TFUE.
Essa competência política tem uma importante extensão ao
domínio do segundo pilar, ou seja, à Ação Externa da União, no
Título V do Tratado UE (artigos 21.° a 46.°), como já acontecia antes
do Tratado de Lisboa com a PESCo
Mas o Tratado de Lisboa alargou a competência do Conselho
Europeu ao domínio jurídico.
É certo que não lhe dá competência legislativa, como dispõe,
de forma expressa, o artigo 15.°, n.o 1, segunda parte, UE. Mas
confere-lhe um papel arbitral em situações de impasse no decurso
do processo legislativo ordinário na matéria da segurança social
(artigo 48.°, par. 2, TFUE) e em matéria penal (artigos 82.°, n.o 3, e
83.°, n.o 3, TFUE).
O Conselho Europeu passa a ter competência jurídica também
para a prática de decisões. Primeiro, no domínio da PESC, inclusive
em matérias com implicações no domínio da defesa. É verdade que
o referido ex-artigo 13.°, n.o 2, UE, já se inclinava nesse sentido.
Mas o novo artigo 26.°, n.o 1, UE, é muito mais claro em atribuir
competência ao Conselho Europeu para a adoção de "decisões", que
só podem ser os atos jurídicos previstos no artigo 288.°, par. 4,
TFUE.
Depois, o novo artigo 236.° TFUE confere-lhe competência
para tomar as decisões aí referidas.
Note-se que essas decisões não são aprovadas no exercício de
qualquer competência legislativa (que, repete-se, o TUE não con-
fere ao Conselho Europeu), porque elas não são atos legislativos já
que não são adotadas com respeito pelo processo legislativo ordiná-
rio ou especial, regulado no artigo 289.°, n. OO 1 e 2, TFUE. Este
artigo define, para este efeito, os atos legislativos por um critério
formal: só o são os que são aprovados por um processo legislativo.
306
Os órgãos e as instituições da União Europeia
Como consequência do facto de o Conselho Europeu ter pas-
sado a ter competência para a prática de certos atos jurídicos, ele
goza de capacidade judiciária passiva perante o Tribunal de Justiça,
podendo, portanto, ser interposto dos seus atos jurídicos que produ-
zam efeitos quanto a terceiros o recurso de anulação previsto no
artigo 263.° TFUE.
10 1. Composição e funcionamento
A composição do Conselho Europeu já ficou exposta no
número anterior. A ideia que presidiu à definição da composição do
Conselho Europeu, logo nas Cimeiras dos anos 60 e 70, foi a de ele
ter como membros as entidades que em cada Estado-membro,
segundo as respetivas normas constitucionais, tinham competência
para dirigir, ao mais alto nível, a política externa do respetivo
Estado. Em todos os Estados-membros essa competência cabe ao
Governo (nuns casos de forma mais clara do que noutros), salvo na
França, onde, por o sistema de governo ser presidencialista, é o
Chefe de Estado quem tem essa competência. Por isso, o Conselho
Europeu tem como membros, antes de mais, o Chefe de Estado
francês e os Chefes de Governo doutros Estados-membros, apesar
de já ter havido alguns episódicos desvios a esta regra, resultantes
da interpretação controversa de preceitos de algumas Constituições
nacionais sobre esta matéria.
Hoje, além dessa composição, o Conselho Europeu tem como
membros também, e como atrás se disse, o seu Presidente, com o
novo regime que lhe atribuiu o Tratado de Lisboa, e o Presidente da
Comissão, desde o Ato Único Europeu. Além disso, e por força do
Tratado de Lisboa, participa nos seus trabalhos o Alto Represen-
tante. Portanto, participa, mas não é membro do Conselho Europeu
e, portanto, não tem aí direito de voto. É o que dispõe o artigo 15.°,
n.o 2, UE. Por força do n.o 3 do mesmo artigo, deixaram de partici-
par, de forma sistemática, nas reuniões do Conselho Europeu, os
Ministros dos Negócios Estrangeiros dos Estados-membros, como
sucedia até ao Tratado de Lisboa entrar em vigor. Eles, e eventual-
307
 A União Europeia
mente outros Ministros, só serão admitidos a participar nas reuniões
por acordo do Conselho Europeu e se a ordem dos trabalhos o exi-
gir. Do mesmo modo, o Presidente da Comissão não poderá fazer-se
acompanhar, como acontecia até agora, por um membro da Comis,
são que não o Alto Representante, que é Vice-Presidente da Comis-
são, salvo mediante acordo do Conselho Europeu e se a ordem dos
trabalhos o exigir. O Presidente do Parlamento Europeu pode
convidado para ser ouvido pelo Conselho Europeu (artigo 235.°,
n.O 3, TFUE).
Resta recordar o que ficou dito no número anterior: no Conse-
lho Europeu não votam nem o seu Presidente nem o Presidente
Comissão, por exigência do artigo 235:, n: 1, par. 3, TFUE, nemo
Alto Representante, que participa nele, mas não é seu membro, pelo
que o direito de voto é apenas reconhecido aos Chefes de Estado ou
de Governo dos Estados-membros.
102. A presidência do Conselho Europeu
A maior alteração trazida pelo Tratado de Lisboa ao estatuto do,
Conselho Europeu diz respeito à sua presidência. Até então ele era
presidido, em cada semestre, em rotação, pelo Chefe de Estado ou d~
Governo do Estado que assegurava a presidência do Conselho
(ex-artigo 4: UE, na versão de Nice). A Convenção sobre o Futur~
da Europa entendeu que uma tão frequente mudança na presidênc"
(de seis em seis meses) afetava a eficácia, a continuidade e a coerê
cia da atividade do Conselho Europeu. Era, portanto, necessári
dar-se ao Conselho Europeu uma presidência estável e de médi
prazo. Por isso, primeiro, o Tratado Constitucional e, depois, o'
na redação que lhe deu o Tratado de Lisboa, e perante várias proP9
tas diferentes para se resolver o problema no seio da Convenç,
sobre o Futuro da Europa ou fora dela34' , optaram por dispor q\l,
Conselho Europeu passava a ser presidido, não pelo Chefe de Esci
ou de Governo do Estado que semestralmente assegurava a presidt
349 Ver essas propostas em PR10LLAUD/SIRITZKY, op. cit., pgs. 70-71.
308
Os órgãos e as instituições da União Europeia
ela do Conselho (salvo na formação de Conselho dos Negócios
Estrangeiros, como veremos), mas por uma personalidade perma-
nente, eleita pelo próprio Conselho Europeu por maioria qualificada,
para um mandato de dois anos e meio, renovável uma vez. O Conse-
lho Europeu pode pôr termo ao mandato do seu presidente em caso
de impedimento ou de falta grave e segundo o mesmo procedimento.
Tudo isto se encontra disciplinado no artigo 15.°, n: 5, UE.
A competência do Presidente encontra-se definida no n.o 6 do
mesmo artigo IS:. No essencial, ela consiste em presidir aos traba-
lhos do Conselho Europeu, em assegurar a sua preparação, em zelar
pela execução das suas deliberações e em garantir a representação
formal da União na matéria da PESC sem prejuízo da competência
que, nesse domínio, o novo TOE veio atribuir ao Alto Represen-
tante. Ele não pode, porém, ser visto como o Presidente da União.
Aliás, os Tratados não preveem no sistema orgânico da União qual-
quer Presidente da União.
Para a preparação dos trabalhos do Conselho Europeu o Presi-
dente conta com a colaboração do Conselho dos Assuntos Gerais
(artigo 16.°, n: 6, par. 2, UE) e do Secretariado-Geral do Conselho
(artigo 235.°, n.o 4, TFUE), e tanto para a preparação como para a
execução das deliberações do Conselho Europeu o TUE garante-lhe
a cooperação do Presidente da Comissão (artigo IS:, n.o 6, b, UE).
Não é de fácil interpretação o último parágrafo do n: 6 do
artigo IS: UE, quando dispõe que "O Presidente do Conselho Euro-
, peu não pode exercer qualquer mandato nacional". É óbvio que,
,com isso, se quer afirmar que ele não pode acumular o seu cargo
,,,,,com qualquer outro no seu Estado (a nível nacional, regional ou
"local) ou de representação do seu Estado (por exemplo, deputado ao
;Parlamento Europeu). Mas pode exercer um mandato da União, à
margem da representação do Estado? Por exemplo, pode acumular
o cargo de Presidente do Conselho Europeu com o cargo de Presi-
dente da Comissão? A hipótese deve ser rejeitada por duas razões:
,~rimeiro, pelo absurdo da acumulação de duas funções tão exigentes
f tão distintas; depois, pelo sistema muito diferente de designação
dos titulares dos dois cargos; e, finalmente, porque, ao separar na
composição do Conselho Europeu o Presidente do Conselho Euro-
309
 A União Europeia
peu e o Presidente da Comissão (citado artigo 15.", n." 2, UE), o
TUE partiu do princípio de qne os dois cargos são exercidos por
duas personalidades distintas.
103. Funcionamento do Conselho Europeu
a Conselho Europeu delibera por consenso, salvo se os Trata-
dos dispuserem o contrário, isto é, se eles se contentaram com a
maioria qualificada ou a maioria simples (artigos 15.", n.o 4, UE, e
235.", n." I, par. 2, e n." 3, TFUE). a consenso assimila-se a nma
"unanimidade tácita"350, o que significa ausência de votação formal
pelo facto de nenhum membro do órgão exprimir, de forma expressa,
uma oposição ao projeto de deliheração, não contando a abstenção
como recusa de consenso (artigo 235.", n." I, par. 4, TFUE). Toda-
via, como já se disse, quando houver votação formal, nem o seu
Presidente, nem o Presidente da Comissão, votam. Além disso,
também o Alto Representante, porque, como já se referiu atrás, par-
ticipa nos trabalhos do Conselho Europeu mas não é seu membro,
não tem direito a voto.
a Conselho Europeu tem duas reuniões ordinárias por semes-
tre e reúne-se em sessão extraordinária sempre que o Presidente o
entenda (artigo 15.", n.o 3, UE). Apresenta um relatório ao Parla-
mento Europeu após cada reunião (artigo 15.°, n.O 6, d).
As suas reuniões decorrem segundo um ritual já antigo, feito
de uma sucessão de costumes de caráter processual há muito estabe-
lecidos, e codificados na Declaração de Londres, aprovada pelo
Conselho Europeu, na sua reunião de Londres, de junho de 1977351 ,
Assim, a reunião formal é imediatamente precedida de dois encon·
tros informais e paralelos, um, entre os Chefes de Estado e de
Governo e o Presidente da Comissão, e, outro, entre os Ministros e
o Alto Representante ou outro memhro da Comissão. Só depois se
inicia a reunião formal do Conselho Europeu, que respeita uma
ordem de trabalhos definida com grande antecedência, e em função
350 Assim, PRIOLLAUD/SIRITZKY, op. cit., pg. 70.
351 BulI. CE 6177. Ver mais pormenores em RIDEAU, pg. 299.
310
Os órgãos e as instituições da União Europeia
das conversações que a Presidência terá tido na fase da preparação
da reunião. As decisões tomadas acerca dos vários assuntos incluí-
dos na ordem dos trabalhos ficam a constar de um documento inti-
tulado "Conclusões da Presidência", que são depois submetidas pela
presidência à apreciação do Parlamento Europeu.
§ 3."
o Conselho
Bibliografia especial: R. STREINZ, Die Luxemburger Vereinbarung,
Munique, 1984; E. J. KlRCHNER, Decision making in the European
Community. The COl/ncil Presidency and European integratioll,
Manchester, 1992; C. MESTRE, Cansei! des ministres, in Kovar/Gavalda,
Répertoire Dalloz, 1995; M. BANGEMANN, Le vote majoritaire pour
l'Union européenne élargie, RMC 3-1995, pgs. 175 e segs.; M.
WESTLAKE, The Counci! of the European Union, Londres, 1995; F.
HAYES-RENSHAW e H. WALLACE, The Council ofMinisters, Nova Iorque,
1997; E. NOEL, Réflexions sur le processus de décision dans le Conseil
des Communautés européennes, Mélanges Teitgen, pgs. 345 e segs.
104. Origem e estatuto
a Conselho é composto por representantes dos Estados-mem-
bros, atuando como seus delegados. Foi pensado pelo Tratado de
fusão de 1965 (artigo 2.°, par. I), como órgão que, na estrutura orgâ-
nica das Comunidades, representaria os interesses nacionais dos
Estados-membros, isto é, foi criado como câmara federal das
Comunidades.
Depois do TUE, deixou de ter competência apenas no quadro
comunitário para a ter também no domínio da PESC e da CJAI,
depois, CPJMP. Foi isso que levou o até então Conselho das Comu-
nidades a alterar, pela sua Decisão n.° 93/591, de 8 de novembro de
1993, a sua denominação para Conselho da União Europeia 3".
'" lO L 281,16-11-93.
311
 A União Europeia
o Tratado de Lisboa designa-o apenas por Conselho (artigo
13.°, n.o 1, UE).
O Conselho é o principal órgão de decisão da União. Delibera
sob proposta da Comissão e com a intervenção, nas circunstãncias
em que em cada caso os Tratados o exigirem ou permitirem, do
Parlamento Europeu. O Conselho não tem como vocação aproxi-
mar-se de um modelo de governo europeu. Esse papel, como já
dissemos, está reservado à Comissão. Diferentemente, o Conselho
privilegia um compromisso entre os interesses nacionais, por vezes
muito divergentes entre si, e que cada vez se apresentarão como
mais divergentes à medida que aumentar o número de Estados-
-membros da União 353 •
O Conselho tem o seu próprio Regimento, aprovado pela Deci-
são do Conselho n.o 20091937/UE, de I de dezembro de 2009 354,
alterada pela Decisão do Conselho Europeu n. ° 2010/5941UE, de 16
de setembro de 2010, que alterou a lista de formações do Conselho35S •
105. Composição
Cada Estado tem um representante no Conselho. Por isso, o
Conselho é composto hoje por vinte e sete membros.
Até ao Tratado de Maastricht, o artigo 146.°, par. 1, CE, por
força da redação que lhe dera o artigo 2.° do Tratado de fusão,
punha o seguinte: "O Conselho é composto por representantes dos,
Estados-membros. Cada governo designará um dos seus membros
para nele participar". Note-se que as versões originais daquele Tra-
tado utilizavam as expressões "délegue" (em francês) ou "shal{
delegate" (em inglês), o que tinha a vantagem de querer significar, "
como era verdade, que o representante de cada Estado, mais do qu~
seu representante, era, no plano jurídico, seu delegado.
353 Dentro das obras gerais merece particular destaque, sobre o Conselh()'/Z
manual de JACQUÉ, pelo cargo que o Autor ocupou durante muitos anos no S'erviç~
Jurfdico daquele órgão, pgs. 284 e segs.
"" JO L 325, de 11-12-2009.
m JO L 263, de 6-10-2010.
312
Os órgãos e as instituições da União Europeia
Todavia, aquela disposição foi modificada pelo Tratado de
Maastricht, que deu àquele preceito a seguinte redação: "O Conse-
lho é composto por um representante de cada Estado-membro
a nível ministerial, com poderes para vincular o governo desse
Estado-membro" (o itálico é nosso). Esta alteração foi exigida,
particularmente, pela Alemanha. Ela pretendia que participassem
nas reuniões do Conselho, em nome do Estado alemão, também
representantes de entidades infra-estaduais (no caso alemão, os
Estados federados ou Vinder), sempre que se discutissem matérias
que coubessem nas atribuições exclusivas destas, de harmonia com
o respetivo Direito interno. Em face da nova redação do ex-artigo
146.°, par. 1, CE (depois, artigo 203.°, par. 1, na versão de Nice),
passaram, pois, a ter assento no Conselho "Ministros" que não pro-
vêm do governo central dos Estados-membros mas de um qual-
quer governo regional, por exemplo, do Governo de um Estado
federado, ou de uma região política, sempre que as matérias a dis-
cutir sejam das atribuições exclusivas da respetiva entidade
infra-estadual. O exemplo dos Estados federados alemães foi depois
seguido, por exemplo, pelas regiões belgas e pelas Comunidades
espanholas.
O Tratado de Lisboa não introduziu alterações, senão formais,
na matéria. De facto, esta encontra-se agora regulada no artigo 16.°,
n.o 2, UE, que passou a dispor o seguinte: "O Conselho é composto
por um representante de cada Estado-membro ao nível ministerial,
com poderes para vincular o Governo do respetivo Estado-membro
e exercer o direito de voto" (itálico nosso).
No caso português, a nova redação do artigo 16.°, n.O 2, UE,
não autoriza a que se reconheça a membros dos governos das
re/;!i)es autónomas dos Açores e da Madeira o direito de vincularem
Estado Português no Conselho. Segundo a nossa Constituição, o
como uma região autónoma fará valer "as matérias do seu
lnl.eresse especifico", ou "as matérias que lhes digam respeito", ao
da integração europeia consiste em ela, ou opinar sobre essas
matérias, ou participar nas delegações do Estado Português (respe-
tJV;!lmente, aIs. v, infine, e x, do artigo 227.°, n.o I, da CRP), mas em
qlla1'qu<~r caso, sem que ao respetivo representante seja atribuído o
313
 A União Europeia
poder de, por si próprio, representar o Estado Português e virlcula
o Governo da República356 •
O atual artigo 16.°, n.o 2, UE, parece impossibilitar a
do Conselho a nível de Chefes de Estado ou de Governo, porqu~iç
Chefe de Estado francês não é ministro, e nem em todos os
Estados o Chefe do Governo é considerado um ministro.
106. Os níveis de atuação do Conselho
O Conselho encontra-se regulado nos Tratados, no artigo·t
UE e nos artigos 236.° a 243.° TFUE, bem como no seu Regilf1~~
Ele reúne-se em diversas formações, segundo o critério'4.
matérias tratadas. Duas delas são criadas pelos Tratados:~;4'
Assuntos Gerais e a dos Negócios Estrangeiros. As outras são,j ,
tuídas por Decisão do Conselho Europeu, tomada por maiOl'Ílt
lificada. Constam do Anexo I ao Regimento, modificadope
referida Decisão do Conselho Europeu n.o 201O/594/UE, de"L
setembro de 2010. Assim dispõem os artigos 16.°, n.O 6, UE;.'
TFUE, e 2.° do Regimento.
O Conselho dos Assuntos Gerais é a formação comumdo',
selho. Compete-lhe, antes de mais, assegurar a coerência dos'"
lhos das diferentes formações do Conselho e garantir a cool'd~ ,
geral das políticas e dos dossiês que afetem várias políticas d~"
Europeia. Isto implica a coordenação horizontal das matériàsg
se ocupam as várias formações do Conselho, o que lhe conf~
importância especial. Cabe-lhe, também, preparar as reury'""
Conselho Europeu e dar sequência às reuniões do Conselho ')1:
peu e das diversas formações do Conselho, em articulaçã\l'Ç'Q'
356 Entendemos que por matérias de "interesse especifico'" d
matérias "que lhes digam respeito", e matérias de "âmbito regionaf' (arti
fi.o 4, e 227.°, 0.° 1, ais. c, t, v e x), a Constituição quer dizer o mesm
matérias que respeitem à região respetiva. Mas, se é assim, era de esper,
lador constituinte que não utilizasse tenninologia diferente para se refe('
realidade jurídica, dado que isso provoca dificuldades no cOllfrcmtc
ção dos preceitos em causa.
314
Os órgãos e as instituições da União Europeia
,Presidente do Conselho Europeu e a Comissão (artigos 16.°, n." 6,
{par. 2, UE, e Regimento do Conselho, artigo 2.°, n." 2 e 4). Hoje,
~:}.pelo Tratado de Lisboa, repete-se, o Conselho dos Assuntos Gerais
íc é apenas uma formação do Conselho. Mas O Projeto do Tratado
;(jonstitucional atribuía-lhe a função de nm Conselho Legislativo,
"ppm competência para, conjuntamente com o Parlamento Europeu,
aprovar os atos legislativos europeus. Em suma, aparecer-nos-ia
Somo uma versão acabada de um verdadeiro Senado europeu. Foi
'Por isso que essa ideia foi rejeitada pelos Estados, que não se sen-
tiapl ainda em condições de dar esse passo.
O Conselho dos Assuntos Gerais é composto por quem cada
tado-membro indicar. Ou seja, os Estados-membros são livres de
,erminar qnem os vai representar nesta formação do Conselho.
A outra formação criada diretamente pelos Tratados é a do
()nselho dos Negócios Estrangeiros. Compete-lhe elaborar a Ação
~terna da União e assegurar a coerência de toda essa Ação Externa,
~'lJarmonia com a estratégia definida pelo Conselho Europeu. Por
~oExterna quere-se dizer aqui algo de muito vasto, englobando,
lll~adamente, a PESC, a Política de Segurança e de Defesa
:lllum, a política comercial comum, a cooperação para o desen-
I,vimento e a ajuda humanitária (artigo 16.°, n.O 6, par. 3, UE, e
gimento do Conselho, artigo 2.°, n.o 5).
, É composto pelo Alto-Representante da União para os Negó-
sEstrangeiros e a Política de Segurança e pelos Ministros dos
ócios Estrangeiros dos Estados-membros ou pelos Secretários
, stado que em cada Estado-membro tenham a seu cargo a gestão
questões relativas à integração europeia. Preside a este Conselho
"to Representante (artigo 18.°, n.o 3, UE).
"As outras formações do Conselho não criadas pelos Tratados
.,,) por decisão do Conselho Europeu, nos termos atrás referidos, e
,,~~.,constam do Anexo I ao Regimento, consistem em Conselhos
"~p~cializados. Essas formações são atualmente as seguintes: a dos
'.;~suntos Económicos e Financeiros, incluindo o Orçamento (o
6,ligo ECOFIN); a da Justiça e dos Assuntos Internos, incluindo a
'Q*ção Civil; a do Emprego, Política Social, Saúde e Consumido-
~;La da Competitividade (Mercado Interno, Indústria e Investiga-
315
 A União Europeia
poder de, por si próprio, representar o Estado Português e vincular
o Governo da República356 •
O atual artigo 16.°, n.o 2, UE, parece impossibilitar a reunião
do Conselho a nível de Chefes de Estado ou de Governo, porque o
Chefe de Estado francês não é ministro, e nem em todos os outros
Estados o Chefe do Governo é considerado um ministro.
106. Os níveis de atuação do Conselho
O Conselho encontra-se regulado nos Tratados, no artigo 16.°
UE e nos artigos 236.° a 243.° TFUE, bem como no seu Regimento.
Ele reúne-se em diversas formações, segundo o critério das
matérias tratadas. Duas delas são criadas pelos Tratados: a dos
Assuntos Gerais e a dos Negócios Estrangeiros. As outras são insti-
tuídas por Decisão do Conselho Europeu, tomada por maioria qua-
lificada. Constam do Anexo I ao Regimento, modificado pela já
referida Decisão do Conselho Europeu n.° 201O/594/UE, de 16 de
setembro de 2010. Assim dispõem os artigos 16.°, n.o 6, UE, 236."
TFUE, e 2.° do Regimento.
O Conselho dos Assuntos Gerais é a formação comum do Con-
selho. Compete-lhe, antes de mais, assegurar a coerência dos traba-
lhos das diferentes formações do Conselho e garantir a coordenação
geral das políticas e dos dossiês que afetem várias políticas da União
Europeia. Isto implica a coordenação horizontal das matérias de que
se ocupam as várias formações do Conselho, o que lhe confere uma
importância especial. Cabe-lhe, também, preparar as reuniões do
Conselho Europeu e dar sequência às reuniões do Conselho Euro-
peu e das diversas formações do Conselho, em articulação com o
356 Entendemos que por matérias de "interesse específico" das regiões,
matérias "que lhes digam respeito", e matérias de "âmbito regionaf' (artigos 112.°,
n.o 4, e 227.°, n,o I, aIs. c, t, v e x), a Constituição quer dizer o mesmo, ou seja,
matérias que respeitem à região respetiva. Mas, se é assim, era de esperar do legis-
lador constituinte que não utilizasse tenninologia diferente para se referir à mesma
realidade jurídica, dado que isso provoca dificuldades no confronto da interpreta~
ção dos preceitos em causa.
314
Os órgãos e as instituições da União Europeia
Presidente do Conselho Europeu e a Comissão (artigos 16.", n.O 6,
par. 2, UE, e Regimento do Conselho, artigo 2.°, n." 2 e 4). Hoje,
pelo Tratado de Lisboa, repete-se, o Conselho dos Assuntos Gerais
é apenas uma formação do Conselho. Mas o Projeto do Tratado
Constitucional atribuía-lhe a função de um Conselho Legislativo,
com competência para, conjuntamente com o Parlamento Europeu,
aprovar os atos legislativos europeus. Em suma, aparecer-nos-ia
como uma versão acabada de um verdadeiro Senado europeu. Foi
por isso que essa ideia foi rejeitada pelos Estados, que não se sen-
tiam ainda em condições de dar esse passo.
O Conselho dos Assuntos Gerais é composto por quem cada
Estado-membro indicar. Ou seja, os Estados-membros são livres de
determinar quem os vai representar nesta formação do Conselho.
A outra formação criada diretamente pelos Tratados é a do
Conselho dos Negócios Estrangeiros. Compete-lhe elaborar a Ação
Externa da União e assegurar a coerência de toda essa Ação Externa,
de harmonia com a estratégia definida pelo Conselho Europeu. Por
Ação Externa quere-se dizer aqui algo de muito vasto, englobando,
nomeadamente, a PESC, a Política de Segurança e de Defesa
Comum, a política comercial comum, a cooperação para o desen-
volvimento e a ajuda humanitária (artigo 16.°, n.O 6, par. 3, UE, e
Regimento do Conselho, artigo 2.°, n.o 5).
É composto pelo Alto-Representante da União para os Negó-
cios Estrangeiros e a Política de Segurança e pelos Ministros dos
Negócios Estrangeiros dos Estados-membros ou pelos Secretários
de Estado que em cada Estado-membro tenham a seu cargo a gestão
das questões relativas à integração europeia. Preside a este Conselho
o Alto Representante (artigo 18.°, n." 3, UE).
As ontras formações do Conselho não criadas pelos Tratados
mas por decisão do Conselho Enropeu, nos termos atrás referidos, e
que constam do Anexo I ao Regimento, consistem em Conselhos
especializados. Essas formações são atualmente as seguintes: a dos
Assuntos Económicos e Financeiros, incluindo o Orçamento (o
antigo ECOFIN); a da Justiça e dos Assuntos Internos, incluindo a
Proteção Civil; a do Emprego, Política Social, Saúde e Consumido-
res; a da Competitividade (Mercado Interno, Indústria e Investiga-
315
 A União Europeia
Os órgãos e as instituições da UI/ião Europeia

ção), incluindo o Turismo; a dos Transportes, Telecomunicações e

cada Estado na sua língua nacional, embora no segundo ciclo de seis
Energia; a da Agricultura e Pescas; a do Ambiente; a da Educação,
anos (isto é, doze semestres) trocassem, em cada ano, a ordem dos
Juventude e Cultura, incluindo o Audiovisual.
semestres do primeiro ciclo de seis anos (ver o artigo 146.°, par. 2,
Cabe a cada Estado-membro, segundo as respetivas regras
CEE, antes do Tratado de Maastricht). Este sistema permitia que,
constitucionais e a respetiva orgânica do Governo e da Administra-
em cada troika (palavra criada para designar o trio que, por via con-
ção Pública, determinar como é representado em cada formação do
suetudinária, passou a ser composto, em cada semestre, pelo Estado
Conselho, desde que seja respeitado o artigo 16.°, n.o 2, UE.
que nesse semestre presidia ao Conselho, mais pelo Estado que
Depois do Tratado de Lisboa, nem nos Tratados UE e TFUE,
havia presidido no semestre imediatamente anterior e pelo Estado
nem no atual Regimento do Conselho, está prevista a formação do
que iria presidir no semestre imediatamente a seguir), estivesse pre-
Conselho como Conselho de Chefes de Estado e de Governo, que
sente necessariamente, pela referida ordem alfabética, um dos cinco
existia antes e que não se confundia com o Conselho Europeu.
grandes (incluindo-se entre eles, e já então, a Espanha). Isso só não
Parece-nos uma decisão acertada, já que, como explicámos nas edi-
acontecia na troika composta pelo Luxemburgo, pelos Países Baixos
ções anteriores deste livro, e há pouco repetimos, essa formação
e por Portugal. A presença de um grande na troika dava sempre
existia em infração ao prescrito nos Tratados, que agora impõem
afirmação e eficácia à presidência.
que o Conselho seja composto por individualidades a "nível minis-
terial" . Com o alargamento de 1995, essa garantia, de na troika estar
sempre um grande, desapareceu. Pense-se na seguinte sucessão, por
O Anexo I ao Regimento do Conselho permite que em todas
ordem alfabética: Luxemburgo, Países Baixos, Áustria, Portugal,
as formações do Conselho, portanto, inclusivamente no Conselho de
Finlândia e Suécia. Por isso, por remissão do artigo 146.°, par. 2,
Assuntos Gerais, possam participar "vários Ministros" de cada
CE, na redação que lhe deu o Tratado de Maastricht, a Decisão do
Estado.
Conselho, n.o 95/2/CE, Euratom, CECA, de I de janeiro de 1995'57,
veio estabelecer a nova ordem do exercício da presidência do Con-
selho. Nessa ordem, a partir da ordem alfabética, dispunham-se os
107. A presidência do Conselho
Estados por uma sequência tal, que ficava garantido que, salvo na
troika composta pela Irlanda, pelos Países Baixos e pelo Luxem-
Até à entrada em vigor do Tratado de Lisboa a presidência do
burgo, haveria sempre um Estado grande na troika (artigo \.0, n.o I,
Conselho era exercida nos mesmos moldes em que o era a presidên-
da referida Decisão).
cia do Conselho Europeu, isto é, semestralmente, por um Estado,
Com a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão o sistema
em função da rotação fixada pelo Conselho.
da troika foi profundamente alterado na sua estrutura e na sua com-
Como se viu atrás, deixou de ser esse o sistema de designação
posição. O Estado que exerce, em cada semestre, a presidência,
do presidente do Conselho Europeu, por força do novo artigo 15.°,
passou a ser "assistido" pelo Secretário-Geral do Conselho (o "Sr.
n.O 5, UE. E a presidência do Conselho, nas suas diversas formações,
PESC") e, "se necessário", pelo Estado que se lhe segue na presi-
passou a estar regulada no artigo 16.°, n.O 9, também UE.
dência. Além disso, pelo menos na matéria da PESC, também a
Vejamos rapidamente a História deste preceito.
Comissão passou a ser "associada" à presidência. Foi o que veio
Até a União Europeia não ter tido mais de doze membros (por,
estabelecer o artigo 18.°, n.O' 3 e 4, UE, que não foi alterado pelo
tanto, até 1995), os Estados presidiam semestralmente ao Conselho
por rotação determinada pela ordem alfabética da designação de
351 10 L I. de 1-1-95.
316
317
 A União Europeia
Tratado de Nice, pelo que continuou em vigor à sombra deste. Na
prática, a troika deixou de o ser para passar a ser um quarteto
(embora continue a chamar-se troika): o Estado que preside, o Sr.
PESC, o Estado que se segue na presidência e a Comissão.
À margem dessa troika nasceu, entretanto, sem nada ter a ver
com ela, o que informalmente podíamos chamar de trio de presidên-
cias. Não tinha base nos Tratados, mas apenas no Regimento do
Conselho. Pretendia-se com isso assegurar uma ação coordenada e
coerente do Conselho por um período de dezoito meses, isto é, o
período de três presidências. De harmonia com este sistema, os três
Estados que iriam exercer, durante o período de dezoito meses, três
sucessivas presidências do Conselho, elaboravam em conjunto,
antes de se iniciar esse período, e em colaboração com a Comissão,
um projeto de programa das atividades das três presidências. Ainda
antes do início desse período de dezoito meses, o Conselho de
Assuntos Gerais e Relações Externas (que então constituía uma
única formação do Conselho, e a formação principal) deveria apro-
var esse programa. Este sistema começou a ser praticado em I de
janeiro de 2007. Antes de se iniciar a presidência alemã, que iria ter
lugar no primeiro semestre de 2007, a Alemanha, Portugal e a Eslo"
vénia (que presidiriam sucessivamente à União a partir de I de
janeiro de 2007) elaboraram um programa conjunto das presidên-
cias de I de janeiro de 2007 a 30 de junho de 2008.
Tudo isso decorria então, como se disse, do Regimento do
Conselho (que vigorava então na versão que lhe fora dada pela
Decisão n.o 2006/683/CE, Euratom), concretamente, do n.o 2 do seu
preãmbulo e do artigo 2.°, n.o 4.
Esse trio de presidências (que, repetimos, não se confundia
com a troika) consistia numa tímida e informal antecipação da pre"
sidência do Conselho a três, que o Tratado Constitucional e o Tra.,;
tado de Lisboa viriam a adotar, como vamos ver de seguida.
Após o alargamento de 2004, o Conselho aprovou, pela Deci,'
são n.o 2005/902/CE, Euratom"', e à sombra do artigo 203.°, par: 2,
CE, a nova ordem do exercício da presidência do Conselho. Mais,
,,. JO L382, de 15-12-2005.
318
Os órgãos e as instituições da União Europeia
tarde, a Decisão do Conselho n.O 2007/5/CE, Euratom''', veio atua-
lizar essa ordem em função da adesão da Bulgária e da Roménia.
O Tratado de Lisboa, seguindo, no essencial, também aqui, o
Tratado Constitucional, veio introduzir sensíveis alterações nesta
matéria ao que dispunham antes os Tratados.
Assim, o Conselho dos Negócios Estrangeiros passa a ter um
presidente fixo: o Alto Representante da União para os Negócios
Estrangeiros e a Política de Segurança, que é eleito, como já estudá-
mos, pelo Conselho Europeu, por maioria qualificada, para um
mandato de cinco anos. Não vingou, portanto, a ideia do Tratado
Constitucional de lhe chamar "Ministro dos Negócios Estrangeiros
da União" (artigo 1-28.°, n.o 3, desse Tratado).
Quanto às outras formações do Conselho, e pelo que resulta
das disposições conjugadas dos artigos 16.°, n.O 9, UE, 236.°, b,
TFUE, I. ° da Declaração n.° 9 anexa ao Tratado de Lisboa, bem
como do Projeto de Decisão do Conselho Europeu incluído nessa
Declaração, e do artigo 1.0, n.O 4, do Regimento do Conselho, elas
continuam a ser presididas pelos representantes dos Estados-mem-
bros, segundo um "sistema de rotação igualitária", que será definido
pelo Conselho Europeu. A presidência dessas formações é exercida
"por grupos pré-determinados de três Estados-membros durante um
período de 18 meses" (itálicos nossos). Esses grupos são formados
"tendo em conta a sua diversidade (dos Estados) e os equilíbrios
geográficos na União". Desse grupo de três, cada membro preside
sucessivamente, durante seis meses, a todas essas formações do
Conselho. Os outros membros do grupo apoiam a Presidência com
base num programa comum. Como a matéria da presidência das
;formações do Conselho, salvo do Conselho dos Negócios Estrangei-
ros, é da competência do Conselho Europeu, deliberando por maio-
ria qualificada, todo o regime acabado de descrever, designadamente,
a duração da presidência e o carácter rotativo e não fixo da presidên-
\cia, poderá ser alterado sem a revisão dos Tratados.
ii' A existência de presidentes fixos para todas as formações do
\WGonselho asseguraria uma maior estabilidade e eficácia ao seu
'" JO L 12, de 4-)-2007.
319
 A União Europeia
funcionamento. Mas é preciso compreender que, uma vez que o
Conselho Europeu e o Conselho dos Negócios Estrangeiros já têm
presidentes fixos, os Estados, sobretudo os médios e pequenos,
perderiam o protagonismo que só a presidência das outras forma-
ções do Conselho lhes permite exibir na União. Por outro lado, as
soluções de continuidade na presidência dessas formações bem como
os inconvenientes de presidências menos bem exercidas - dois argu-
mentos fortes contra as presidências semestrais - são compensados
pela existência de um programa comum a três presidências, isto é,
para dezoito meses, o que diminui sensivelmente o risco da instabi-
lidade das presidências.
Resta referir, o que parece já ser óbvio, qual é a competência
do Presidente do Conselho, que será, no Estado que preside, o
Ministro do pelouro da respetiva formação do Conselho, salvo no
caso do Conselho dos Negócios Estrangeiros, como dissemos atrás.
Ao Presidente cabe coordenar e dirigir os trabalhos da respetiva
formação do Conselho. Além disso, ele participa nas reuniões do
Conselho do Banco Central Europeu, podendo submeter-lhe moções
para deliberação (artigo 284.°, n.o I, TFUE).
108. Competência do Conselho
Depois do Tratado de Lisboa, continua a faltar nos Tratados
um preceito que enuncie, de modo sistemático, a competência do
Conselho. Por isso temos que a ir interpretar de diversos preceitos
diferentes.
Assim, compete ao Conselho:
a) exercer a função legislativa, conjuntamente com o Parla-
mento Europeu, nos termos definidos pelos Tratados. Pode
fazê-lo exercendo o seu poder de iniciativa legislativa indi-
reta, pelo qual pode solicitar à Comissão que apresente uma
proposta, o que só pode ser recusado pela Comissão
mediante fundamentação (artigo 241.° TFUE); através do
processo legislativo ordinário, situação em que co-legisla
320
Os ,órgãos e as instituições da União Europeia
com o Parlamento Europeu; ou através do processo legisla-
tivo especial, quando um seu ato legislativo é precedido de
um procedimento de aprovação ou de consulta do Parla-
mento Europeu ou quando um ato legislativo do Parla-
mento Europeu é precedido de aprovação do Conselho
(artigo 16.°, n.o 1, UE). Já estudámos estas duas últimas
situações a propósito da competência do Parlamento Euro-
peu;
b) exercer os poderes que os Tratados lhe conferem em maté-
ria financeira e orçamental nos termos já descritos quando
nos debruçámos sobre a competência do Parlamento Euro-
peu (artigos 312.° e 314.° TFUE);
c) definir as políticas da União, subordinadamente à compe-
tência conferida ao Conselho Europeu no artigo 15.°, n.o I,
UE, e nos termos referidos nos Tratados (artigo 16.°, n.o I,
UE), inclusive em matéria de política externa e de segu-
rança comum (artigos 24.°, n. OO 1 e 3, e 26.°, n.o 2, UE);
d) exercer os poderes de coordenação, designadamente em
relação à atuação dos Estados-membros, nos termos cons-
tantes dos Tratados (artigo 16.°, n.o I, UE);
e) delegar na Comissão o poder de praticar os atos referidos
no artigo 290.°, n.o I, TFUE;
f> exercer a competência executiva referida no artigo 291.°,
n. ° 2, TFUE, com referência à PESC e nos termos definidos
nos artigos 24.°, n.O' 1 e 3, e 26.°, n.o 2, UE;
g) aprovar recomendações (artigo 292.°, 1." parte, TFUE).
Pode-se dizer que o Conselho continua a ser o órgão com
maior poder de decisão na União: no processo legislativo ordinário,
ele co-Iegisla com o Parlamento Europeu, mas no processo legisla-
tivo especial, como mostrámos quando estudámos a competência do
Parlamento Europeu, são em maior número e mais importantes os
casos em que o Conselho decide com a participação do Parlamento
Europeu do que o contrário.
321
 A União Europeia
109. Funcionamento do Conselho
o funcionamento do Conselho (o que engloba a sua organiza-
ção) encontra-se disciplinado no respetivo Regimento. O TJ entende
que o Regimento do Conselho constitui um texto que obriga'60.
O Conselho tem a sua sede em Bruxelas. Nos meses de abril,
junho e outubro, o Conselho tem as suas reuniões no Luxemburgo.
Só em circunstâncias excecionais ele pode reunir-se noutro local
(artigo 1.0, n.o 3, do Regimento).
Ele reúne-se por iniciativa do seu Presidente, de um dos seus
membros ou da Comissão. Esta pode, portanto, participar nas reu-
niões do Conselho (artigos 237.° TFUE e 1.0, n.o 1, do Regimento).
Para cada período de dezoito meses, o grupo pré-determinado
de três Estados-membros que asseguram a presidência durante esse
período, nos termos do artigo 1.° da Declaração n. ° 9 anexa ao Tra-
tado de Lisboa e do artigo 1.0, n.o 4, do Regimento, redige um pro-
jeto de programa das atividades do Conselho para o referido
período. No que respeita às atividades do Conselho dos Negócios
Estrangeiros no referido período, esse projeto é preparado conjunta-
mente com o Presidente desse Conselho. Esse projeto de programa
é elaborado em estreita cooperação com a Comissão e com o Presi-
dente do Conselho Europeu e apresentado como documento único o
mais tardar um mês antes do início do período em causa para que o
Conselho de Assuntos Gerais o possa apreciar (artigo 2.°, n.o 6, do
Regimento).
As reuniões do Conselho são preparadas pelo Comité de repre-
sentantes permanentes dos Governos dos Estados-membros (CORE-
PER) (artigos 16.°, n.o 7, UE, e 240.°, n.O 1, TFUE).
Para se respeitar o princípio da transparência, as reuniões do
Conselho são públicas quando ele delibere e vote um projeto de ato.'
legislativo, embora nas condições indicadas no artigo 16.°, n.O 8;
UE.
360 Ae. 23-2-88, Reino Unido c. Conselho, Proe. n.o 68/86, Cal., pgs.
e segs..
322
Os 6rgãos e as instituições da União Europeia
1l0. Continuação: A) O Comité de representautes permaueutes
dos Governos dos Estados-membros (COREPER)
Na preparação das decisões do Conselho, ao lado de alguns
outros comités de menor importância, ocupa um lugar de destaque o
Comité de representantes permanentes dos Governos dos Estados-
-membros (COREPER). A sua designação advém do facto de ele ser
composto pelos chefes das missões permanentes que cada Estado-
-membro mantém em Bruxelas, junto da União. Cada uma dessas
missões permanentes assegura a ligação entre o respetivo Estado e a
União. Em regra, o chefe da missão tem a categoria de Embaixador.
O COREPER não se encontrava previsto inicialmente nos Tra-
tados, mas apenas no Regimento do Conselho. Depois, passaram-se
a referir a ele, primeiro, os artigos 4.° e 5.° do Tratado de fusão,
depois, o artigo 151.° CE, após a revisão de Maastricht, depois, o
artigo 207.°, após as revisões de Amesterdão e de Nice.
Hoje, os artigos 16.°, n.o 7, UE, e 240.°, n.o I, TFUE, compen-
diam em três categorias a competência do COREPER. Assim, ele:
a) prepara os trabalhos do Conselho, a todos os níveis em que
ele se reúna;
b) exerce os poderes que o Conselho nele delegue;
c) pode exercer os poderes de índole processual previstos no
Regimento do Conselho36l •
111. Continuação: B) A votação no Couselho
I - Generalidades
O funcionamento do Conselho e, particularmente, o modo for-
mal de ele decidir dependem, em grande medida, do estilo que nessa
matéria lhe queira imprimir o Estado que preside em cada semestre
às formações do Conselho, que não o Conselho dos Negócios
36J Ver CONSTANTINESCO/SIMON (dirs.), Le COREPER dans tons ses États,
Estrasburgo, 2001.
323
 A União Europeia
Estrangeiros. Por isso, na escolha dos ministros dos Governos dos
Estados-membros deve ser levada em conta a capacidade de cada
um deles para presidir à respetiva formação do Conselho, quando ao
respetivo Estado couber a presidência deste órgão. No que respeita
ao Conselho dos Negócios Estrangeiros, obviamente que o seu fun-
cionamento está muito condicionado pelo modo como o seu presi-
dente, o Alto Representante, entenda exercer a sua função.
Uma das especificidades do funcionamento do Conselho
reside no facto de a presidência evitar recorrer à votação formal
sempre que verifica a existência de um consenso. Por outro lado,
quando esse consenso não está obtido, a presidência diligencia no
sentido de se chegar a ele. Este comportamento faz parte, de certo
modo, da função do Conselho, já atrás referida, de compor e conci-
liar os vários interesses divergentes dos Estados-membros.
Formou-se uma prática no Conselho, segundo a qual, quando
a presidência verifica que se atingiu a maioria requerida para aquela
votação concreta, não se procede a uma votação formal, a não ser
que algum Estado expressamente a requeira. Isso não impede a pre-
sidência de, mesmo então, proceder a diligências junto dos Es,ta(los
postos em minoria, no sentido de se alargar, o mais que for possí'vel,
a maioria.
II - Sistemas de votação
São três os modos de votação hoje no Conselho:
a) a maioria simples;
b) a unanimidade;
c) a maioria qualificada.
a) Maioria simples
Pela redação do artigo 238.°, n.o I, TFUE, a maioria sinlpl,~s
pensada como sistema-regra de votação no Conselho. Mas,
que é muito raro que uma disposição do Tratado sobre a
324
Os órgãos e as instituições da União Europeia
Conselho não preveja um diferente sistema de votação (a unanimi-
dade ou a maioria qualificada), a votação por maioria simples é, na
prática, excecional. É o que acontece, por exemplo, com a aprova-
ção do Regimento do próprio Conselho (artigo 240.°, n.o 3, TFUE)
e com a deliberação pedindo à Comissão que apresente a proposta
prevista no artigo 241.° TFUE.
A votação por maioria simples impõe que as deliberações do
Conselho sejam tomadas por catorze membros em vinte e sete. Por-
tanto, neste sistema de votação os Estados encontram-se em pé de
igualdade.
b) Unanimidade
A regra da unanimidade vai de encontro aos princlplOs da
soberania indivisível e, portanto, da igualdade formal entre os Esta-
dos, sobre os quais se desenvolveu o Direito Internacional clássico
inclusive a Teoria Geral das Organizações Internacionais de mer~
cooperação. Eles impedem que um Estado venha a assumir obriga-
ções sem o seu acordo e, portanto, conferem a cada Estado o direito
veto nos órgãos das Organizações a que pertencem.
O processo de integração europeia recusou, desde o início, a
da unanimidade como única regra de votação no Conselho.
é contrária aos postulados em que assenta a integração: a unani-
JlJlllalJ~ espelha o individualismo internacional dos Estados, a inte-
reflete a solidariedade entre os Estados e, por conseguinte, a
rer'ínr,,,r, limitação de soberania entre eles; a unanimidade fomenta
intransigência, a integração funda-se na negociação permanente e
procura de compromissos. Por outro lado, convém não sobreva-
",,,lon:lar, sobretudo para os Estados médios e pequenos, o direito de
que resultaria da regra da unanimidade. Vai um Estado médio
pequeno vetar uma deliberação no Conselho, deliberação essa
interessa aos Estados grandes, para, minutos depois, um desses
~pstado, grandes vetar uma deliberação no Conselho que iria atribuir
recursos financeiros ou outros benefícios ao mesmo Estado médio
pequeno?
325
 A União Europeia
Por isso, se já no início das Comunidades a regra da unanimi-
dade não era a única regra de votação no Conselho, com o tempo ela
veio progressivamente a perder terreno, sobretudo a favor da regra
da maioria qualificada. E por duas razões: primeiro, o próprio apro-
fundamento da integração e, portanto, a consequente progressiva
erosão na soberania dos Estados; depois, os sucessivos alargamen-
tos das Comunidades e, mais tarde, da União. De facto, era difícil
dez, doze, quinze Estados porem-se em unanimidade no Conselho.
Eram a própria eficiência deste órgão e a sua capacidade de decisão
que estavam em causa. Por isso, sobretudo a partir da revisão de
Maastricht, os Tratados foram reduzindo progressivamente os casos
em que o Conselho devia votar por unanimidade.
É certo que na sequência da "política da cadeira vazia", de DE
GAULLE, o Conselho aprovou verbalmente, na sua reunião extraordi-
. . de 1966"
nária de 29 de JaneIro ,o compromISSO . de L uxem b urgo"362 .
De harmonia com ele, sempre que o Tratado CEE se contentasse
com a maioria para o Conselho deliberar, os Estados-membros
esforçar-se-iam por encontrar um compromisso comum. Todavia,
bastava que um só Estado invocasse um "interesse muito impor-
tante", ou "vital", para que a deliberação não fosse aprovada.
Não obstante não ter qualquer valor jurídico, porque não podia"'
modificar as regras do Tratado CE, o compromisso do Luxemburgo
entrou para o "adquirido comunitário"363. Mas, a partir dos meados ,.
da década de 70, foi muito poucas vezes utilizado, e, quase sempre,."
apenas em matéria de agricultura e de pescas. Depois do AUE pas"
sou a ser ainda menos invocado, porque se percebeu que, quandoo.
era, levava o Conselho à inação. Com o TUE, aprovado pelo Tra,
tado de Maastricht, parecia que ia cair em desuso, embora os Estaf
dos nunca tenham aceite formalmente que ele deixara de vigorar;
Todavia O Tratado de Amesterdão, nos artigos 23.°, n.o 2, par. 2('
40.°, n.o' 2, par. 2, UE, em matéria, respetivamente, de segundo:"
terceiro pilares, e no artigo 11.°, n.o 2, par. 2, CE, veio dar um nOVe
362 [)(ellle Rapport général sur l'activité de la Communauté économi9
eurapéenne, 1965-1966, pgs. 34 e segs.
363 Assim, RIDEAU, pg. 426, e, antes disso, a nossa dissertação de do~!()
mento, cit., pgs. 240 e segs..
326
Os órgãos e as instituições da União Europeia
alento ao direito de veto no Conselho para a defesa de "importantes
e expressas razões de política nacional". O Tratado de Nice, con-
tudo, conservou apenas o primeiro daqueles preceitos, mas sem pôr
em causa, implicitamente, o "compromisso de Luxemburgo"364.
Esse preceito - o artigo 23.°, n.o 2, par. 2, UE, na versão de
Nice - foi mantido, pelo que nos interessa aqui, pelo Tratado de
Lisboa, que deu àquele artigo o n. ° 31, n. ° 2, par. 2 UE, ainda que
com uma pequena alteração na sua redação. De facto, de harmonia
com essa norma, no âmbito da PESC, portanto, do segundo pilar,
um Estado-membro pode, "por razões vitais e expressas de política
nacional" (itálico nosso), impedir uma votação por maioria qualifi-
cada. E, embora, se o Estado persistir nessa posição, o assunto se
transfira para o Conselho Europeu, o Estado em causa pode ver
triunfado em definitivo o seu veto, dado que o Conselho Europeu só
pode deliberar por unanimidade.
Portanto, parece claro que, neste caso, o Tratado de Lisboa
acolheu o "compromisso de Luxemburgo". Isso, aliás, não sur-
porque a Convenção sobre o Futuro da Europa, através do
seu Presidente, VALERY GISCARD D'EsTAING, que, quando fora Presi-
da República da França, nunca se manifestara contra o "com-
pnJmisso de Luxemburgo", jamais rejeitou a possibilidade de o
Constitucional incluir, em mais do que um caso, aquele
compromisso 365
Mais controversos são, em face da redação dos Tratados, os
48.°, par. 2 (matéria de segurança social), 82.°, n.o 3, e 83.°,
° 3 (matéria de cooperação judiciária em matéria penal, integrada
Tratado de Lisboa no primeiro pilar), todos do TFUE. Em todos
três casos, quando um membro do Conselho declare que o projeto
ato legislativo, no primeiro caso, ou de diretiva, nos outros dois
prejudica, "aspetas importantes do seu sistema de segurança
, no primeiro caso, ou "aspetos fundamentais do seu sistema
justiça penal", nos outros dois casos (itálicos nossos), ele pode
364 Sobre esta matéria, veja-se ISAAC, pgs. 55-56, RioEAU, loco cit., JACQUÉ,
331 e segs., e MAN'N, pgs. 291-292.
365 Como o demonstram PRIOLLAUD/SIRITZKY, pg. 81.
327
 A União Europeia
solicitar a intervenção do Conselho Europeu. Este, no primeiro caso,
pode, entre as duas deliberações possíveis, devolver o projeto ao
Conselho para que este delibere como entender (artigo 48.°, par. 2,
a). Nesse caso, o Estado em causa não verá ser atendida a sua invo-
cação do interesse nacional. Diferentemente, nos outros dois casos,
se perante o Conselho Europeu o Estado em causa persistir na invo-
cação do seu interesse nacional para impedir uma deliberação por
maioria qualificada, pode um mínimo de nove Estados-membros
instituir uma cooperação reforçada (artigo 82.°, n.O 3, par. 2, e artigo
83.°, n.O 3, par. 2). Na medida em que por esta via esse Estado pode
ver atendida a sua invocação do interesse nacional, esta situação
equivale ao exercício definitivo, por ele, do direito de veto. Por isso,
parece que, nestas duas situações, estamos perante comportamentos
assimiláveis ao do admitido pelo "compromisso de Luxemburgo".
Aqui está, todavia, um ponto em que a prática terá de esclarecer a
verdadeira intenção dos autores dos preceitos em causa.
A dinâmica criada pelo progressivo alargamento da regra da
maioria qualificada, em detrimento da unanimidade, cria dificulda-
des cada vez maiores ao uso do direito de veto no Conselho. Nesse
sentido, o Tratado de Lisboa passou a exigir, tanto no TUE como no
TFUE, a maioria qualificada em muitas votações para as quaisQ
Tratado de Nice ainda requeria a unanimidade3". Isso era imposto,
não apenas pelo aprofundamento da União Europeia levada a cabo
por aquele Tratado, como também por não ser realista impor-se a
unanimidade para muitas deliberações num Conselho compost9
por vinte e sete membros, sob pena de se paralisar o poder de decii
são do Conselho. Atualmente, a unanimidade é requerida no TUE .
no TFUE apenas nas cláusulas chamadas "constitucionais'~Q~
"quase-constitucionais", que versam sobre matérias essenciais:P8.,
exemplo, a adesão de novos Estados (artigo 49.° UE), O alargamen\Q
de poderes para os órgãos da União (artigo 352." TFUE), intei"ess .
essenciais em torno da segurança dos Estados (artigo 346.°, n."
TFUE), processo legislativo ordinário (artigo 294.°, n.o 9, TFUE),
366 Assim, JACQUÉ, pgs. 329 e segs.
328
Os órgãos e as instituições da União Europeia
Como facilmente se compreende, também no sistema de vota-
ção por unanimidade os Estados são tratados em pé de igualdade
pelos Tratados.
c) Maioria qualificada
o que ficou dito atrás permite-nos afirmar que o sistema de
votação no Conselho por maioria qualificada se vai tornando no
sistema-regra.
Para compreendermos o modo como esse sistema vigora hoje,
após o Tratado de Lisboa, temos de estudar o regime a que ele se
encontrava sujeito antes dele, isto é, pela revisão de Nice ao Tra-
tado CE.
O sistema de voto por maioria qualificada encontrava-se regu-
lado então no artigo 205.°, n.O 2, CE.
Para o efeito da votação por maioria qualificada, aquele pre-
ceito, na tradição do Direito Comunitário e, depois, do Direito da
União, adotava o método de ponderação de votos no Conselho, em
função, com maior ou menor rigor"', de um critério demográfico
aplicado aos Estados-membros. De harmonia com esse método, os
Estados-membros tiveram o seguinte número de votos, quando a
EUI'Opa era de Quinze, portanto, até 30 de abril de 2004:
Alemanha, França, Itália e Reino Unido 10
Espanha 8
~élgica, Grécia, Países Baixos e Portugal 5
Austria e Suécia 4
Dinamarca, Irlanda e Finlândia 3
Luxemburgo 2
De harmonia com o par. 2 do mesmo artigo 205.°, n.O 2, CE,
total de 87 votos, as deliberações, para serem aprovadas por
maioria qualificada, precisavam de obter, pelo menos, 62 votos,
367 Assim, JACQUÉ, pgs. 329 e segs.
329
 A União Europeia
quando, segundo o Tratado, tivesse de haver proposta da Comissão;
nos outros casos, elas precisavam de obter o mesmo número de
votos, mas estes tinham de provir de, pelo menos, dez Estados. O
que significava que, para se formar a chamada minoria de bloqueio,
eram necessários 26 votos contra, ou, no caso de o Tratado não exi-
gir proposta da Comissão, 26 votos dispersos por, pelo menos, seis
Estados.
Todavia, o chamado" compromisso de Ioanina"'" alterou essa
minoria de bloqueio para "de 23 a 25" votos.
O Tratado de Nice, contudo, veio prever, no Protocolo relativo
ao alargamento da União Europeia, a ele anexo, a alteração deste
sistema a partir de 1 de janeiro de 2005.
Em primeiro lugar, o artigo 3.°, n.O I, aI. i, desse Protocolo,
modificou a ponderação de votos que constava da redação em vigor
do artigo 205.°, n.o 2, CE, da seguinte forma:
Alemanha, França, Itália e Reino Unido
Espanha
Países Baixos
Bélgica, Grécia e Portugal
Áustria e Suécia
Dinamarca, Irlanda e Finlândia
Luxemburgo
Pode-se dizer que esta alteração consistiu num aumento de .
votos para todos os Estados-membros, que, proporcionalmente, não
foi muito diferente de Estado para Estado (até porque tinha de ser
comparada com a proporção de diminuição de deputados que os.;
Estados sofreriam contemporaneamente no Parlamento Europeu),..
salvo os Países Baixos (que descolaram um pouco da Bélgica, da;'
Grécia e de Portugal) e a Espanha, que foi o Estado que, proporcio-
nalmente, mais aumentou o seu número de votos.
Para serem aprovadas, as deliberações passaram a ter de obú<r/
da soma de 237 votos, 169 votos, e provindos da maioria dos Estadçs'
368 Decisão do Conselho de 29-3-94, IO n.o C 105, de 13-4-94,
Decisão do Conselho de 1-1-95,10 n.o C 001, de 1-1-95.
330
Os órgãos e as instituições da União Europeia
-membros, quando fosse exigida proposta da Comissão, ou 169 votos
de, pelo menos, 2/3 dos Estados, nos outros casos. Todavia, essa
maioria podia não bastar. De facto, o artigo 3.°, n.o I, aI. ii, do Pro-
tocolo, acrescentou um novo n.o 4 ao artigo 205.°. Esse novo preceito
veio permitir que qualquer dos Estados pedisse que fosse verificado
se os Estados-membros que haviam formado a maioria qualificada,
nos termos acabados de indicar, representavam, pelo menos, 62% da
população total da União. Se não representassem, devia-se entender
que a deliberação não estava aprovada. Esta inovação do Protocolo
foi pedida pela Alemanha, e veio a beneficiá-la de modo especial, em
função do seu maior peso demográfico por comparação com os
outros Estados. Recorde-se que com a reunificação da Alemanha esta
passou a ter mais de oitenta milhões de habitantes.
Neste caso, a minoria de bloqueio passou a ser composta por
69 votos de, pelo menos, oito Estados, na primeira hipótese acima
referida, e por 69 votos de 1/3 dos Estados mais um, na segunda
29 hipótese, ou, simplesmente, ela devia-se dar por adquirida quando
27 os Estados-membros que não aprovassem a deliberação representas-
13 sem, pelo menos, 38,1 % da população total da União.
12 O regime definido pela versão original do artigo 205.° CE vigo-
10 rou até 30 de abril de 2004, último dia da Europa a Quinze. No dia
7 seguinte, data do alargamento da União para 25, entrou em vigor um
4 regime transitório, que esteve em vigor até 31 de outubro de 2004.
Esse regime transitório foi estabelecido pelo artigo 26.° do Ato
de adesão de 2003, que alterou a redação do artigo 205. 0 , n. o 2, CE.
Segundo aquele regime, a ponderação de votos passou então a ser a
Alemanha, França, Itália e Reino Unido 10
Espanha e Polónia 8
Bélgica, República Checa, Grécia, Hungria,
Países Baixos e Portugal 5
Áustria e Suécia 4
Dinamarca, Estónia, Irlanda, Letónia, Lituânia,
Eslovénia, Eslováquia e Finlândia 3
Chipre, Luxemburgo e Malta 2
331
 A União Europeia
Como se vê, este regime transitório respeitava, na sua base, o
critério de ponderação que constava do Tratado CE antes da revisão
de Nice. Como dispunha o preceito citado do Ato de adesão, para
serem aprovadas, as deliberações tinham de obter, do somatório dos
agora 124 votos possíveis, 88 votos quando tivesse de haver pro-
posta da Comissão, e 88 votos de, no mínimo, 2/3 dos Estados-
-membros (isto é, dezassete), nos outros casos. Isto quer dizer que,
para se formar a minoria de bloqueio, eram necessários 37 votos
contra, ou, quando o Tratado não exigisse prévia proposta da
Comissão, 37 votos dispersos por, pelo menos, nove Estados.
Em I de novembro de 2004 passou a aplicar-se o regime defi-
nido no Protocolo já referido, anexo ao Tratado de Nice, mas adap-
tado a uma Europa a 25.
Assim, e segundo o n.o 2 da Declaração respeitante ao alarga-
mento da União Europeia, anexa ao Tratado de Nice, a partir de I
de novembro de 2004 o sistema de ponderação de votos no Conse-
lho passou a ser o seguinte, excluindo, da lista respetiva, a Bulgária
e a Roménia, que, recordamo-lo, não chegaram a concluir as nego-
ciações para a sua adesão à União em 2004:
Alemanha, França, Itália e Reino Unido 29
Espanha e Polónia 27
Países Baixos 13
Bélgica, República Checa, Grécia, Hungria
e Portugal 12
Áustria e Suécia 10
Dinamarca, Eslováquia, Irlanda, Lituânia e Finlândia 7 forma, a partir de I de janeiro de 2007, as deliberações passaram a
Estónia, Letónia, Eslovénia, Chipre e Luxemburgo 4 ser aprovadas se obtivessem, da soma de 345 votos possíveis, pelo
Malta 3 menos, 255 a favor (e não 258, como estabelecia a referida Decla-
As deliberações passaram, então, a ser aprovadas se obtives-
sem, da soma de 321 votos, pelo menos 232 votos a favor, da maio-
ria dos Estados-membros, quando, por força do Tratado, deviam ser
tomadas sob proposta da Comissão, e 232 votos a favor de, pelo
menos, dois terços dos Estados, nos restantes casos. Todavia,
mesmo então, qualquer dos Estados poderia pedir que se verificasse
332
Os órgãos e as instituições da União Europeia
se os Estados-membros que formaram essa maioria representavam,
pelo menos, 62% da população total da União, o que, a não aconte-
cer, faria com que a deliberação não se considerasse aprovada.
A minoria de bloqueio passou, então, a ser composta por 90
votos de, pelo menos, treze Estados, na primeira hipótese a que nos
referimos, e por 90 votos de 113 dos Estados mais um, na segunda
hipótese, ou, simplesmente, ela era encontrada quando os Estados-
-membros que não aprovassem a deliberação representassem, pelo
menos, 38,1 % da população total da União.
A entrada em vigor deste regime (que, na sua estrutura, era
idêntico ao definido para uma Europa a Quinze no Protocolo anexo
ao Tratado de Nice) ficou marcada para I de novembro de 2004,
pelo artigo 12.° do Ato de adesão dos dez novos membros. Essa data
veio, desse modo, substituir a de I de janeiro de 2005, que ficara
estabelecida no referido Protocolo. Isso ficou a dever-se ao facto de
em I de novembro de 2004 iniciarem um novo mandato tanto o
Parlamento Europeu como a Comissão (a primeira Comissão Durão
Barroso).
O Ato de adesão de 2005 veio alterar este regime a partir de I
de janeiro de 2007, com a entrada da Bulgária e da Roménia, nessa
data, para a União.
Assim, o artigo 22.° do Protocolo de adesão, anexo àquele Ato,
mantendo o número de votos do sistema de ponderação constante do
n. ° 2 da Declaração re;peitante ao alargamento da União Europeia,
anexo ao Tratado de Nice, veio atribuir 10 votos à Bulgária e 14
votos à Roménia, como, aliás, já dispunha aquela Declaração. Desta
ração), da maioria dos Estados-membros, quando, por força do
Tratado, devessem ser tomadas sob proposta da Comissão, e, pelo
menos, 255 votos a favor (e não 258, como prescrevia aquela Decla-
ração) de, pelo menos, dois terços dos Estados, nos restantes casos.
Continuou a vigorar, na Europa de Vinte e Sete, o n.o 4 do
artigo 205.° CE, que, como vimos, foi acrescentado pelo Protocolo
relativo ao alargamento da União Europeia, anexo ao Tratado de
333
 A União Europeia
Nice, e reproduzido na Declaração respeitante ao alargamento da
União Europeia, anexa ao mesmo Tratado.
Ao longo de todo o processo de revisão dos Tratados na versão
de Nice e que culminou com o Tratado de Lisboa, logo para come-
çar, na Convenção sobre o Futuro da Europa, esta foi a questão mais
controvertida e que, até à última hora, mais dividiu os Estados,
tendo, portanto, sido a principal causa do atraso na revisão. Isto fica
facilmente demonstrado pela disparidade entre o Projeto de Tratado
aprovado pela Convenção sobre o Futuro da Europa, o Tratado
Constitucional aprovado pela CIO de 2003 e a versão final do TUE
e do TFUE, aprovada pelo Tratado de Lisboa.
A grande alteração trazida pelo Tratado de Lisboa foi uma
alteração de base: o critério de ponderação de votos, que, aliás, tal
como acontecia com a ponderação de deputados no Parlamento
Europeu, tinha a presidi-lo o princípio da degressividade proporcio-
nal em função da população dos Estados, foi substituído por uma
dupla maioria, expressa, não em números fixos, mas em percenta-
gens, e que atendia, uma, à população dos Estados e, outra, ao
número de Estados.
Três razões levaram a esta mudança de regime.
Primeiro, quis-se combinar duas legitimidades diferentes (a
democrática, que atende aos cidadãos da União, e a interestadual,
que leva em conta os Estados) no sistema de votação por maioria
qualificada no Conselho. Ou seja, refletir no sistema de votação no
Conselho a dupla natureza da União, como União de povos e União
de Estados.
Em segundo lugar, este sistema permitia evitar o difícil pro-
blema de, quando de cada novo alargamento, se discutir o peso
específico dos novos Estados no sistema de votação, o que a expe-
riência tinha demonstrado ser muito penoso.
Em terceiro lugar, a perspetiva unicamente demográfica, que
estava subjacente ao sistema da ponderação de votos, iria conceder
um peso excessivo à Turquia no Conselho, quando e se ela aderir à
União. De facto, ela tomar-se-ia depressa no mais populoso membro
da União: em 2005 tinha 73 milhões de habitantes e prevê-se que
tenha 100 milhões em 2050, enquanto que, na generalidade dos
334
Os órgãos e as instituições da União Europeia
atuais Estados-membros se estima que a população, em número, se
estabilize. De facto, a Alemanha, que em 2007 tinha 82 milhões de
habitantes, deverá baixar para 79 milhões em 2050, e a França, no
mesmo período, deverá passar de 63 milhões para 66 milhões 36'.
Na Convenção sobre o Futuro da Europa, fora proposto que, a
partir de 1 de novembro de 2009 (portanto, quando o Parlamento
Europeu e a Comissão iniciassem um novo mandato), a maioria
qualificada no Conselho estaria encontrada quando o ato fosse apro-
vado por 50% de Estados-membros que representassem, pelo
menos, 60% da população da União. Este sistema foi rejeitado limi-
narmente pela Espanha e pela Polónia a quem, pelo sistema de pon-
deração de votos, os Tratados conferiam o estatuto de "quase-gran-
des" ou "subgrandes", com 27 votos cada, ou seja, só dois votos a
menos do que a Alemanha, enquanto que a população de cada um
deles era em cerca de 50% inferior à da Alemanha.
No sentido de tentar superar este impasse, a CIO de 2004 subiu
em 5% os dois níveis exigidos para a maioria qualificada. Assim, a
maioria qualificada corresponderia a, pelo menos, 55% dos mem-
bros do Conselho, num mínimo de quinze, que representassem pelo
menos 65% da população da União. Note-se que a exigência do
minimo de quinze Estados é redundante numa União de vinte e sete
membros, porque 55% dos membros do Conselho corresponde exa-
tamente a quinze.
O mandato aprovado pelo Conselho Europeu em junho de
2007, sob a Presidência alemã, e a CIO que, nos termos daquele
mandato, foi convocada e que desembocou no Tratado de Lisboa,
vieram definir, em termos nalguns pontos diferentes, esta questão,
já que durante a CIO, e até à última hora, o sistema da dupla maioria
e a data da sua entrada em vigor foram objeto de controvérsia para
alguns Estados.
O Tratado de Lisboa veio regular esta matéria no artigo 16.",
n.~ 4 e 5, UE, no artigo 238.°, n."' 2 e 3, TFUE, no artigo 3.° do
Protocolo n." 36 relativo às disposições transitórias, e na Declaração
n." 7 anexa aos Tratados. E resulta desses preceitos que a entrada em
369 Fonte: PRIOLLAUD/SIRITZKY, pg. 81, e outros elementos aí citados.
335
 A União Europeia
vigor do novo regime da dupla maioria, que substituirá o regime que
se aplicou até à entrada em vigor do Tratado de Lisboa, se fará pro-
gressivamente, e por duas fases:
1." fase: até 31 de outubro de 2014
Continua a aplicar-se neste período o regime que estava em
vigor antes do Tratado de Lisboa, portanto, à sombra do Tratado de
Nice. É uma fase transitória, por isso ela está prevista no citado
Protocolo n.O 36, anexo ao Tratado de Lisboa, no seu artigo 3.°,
n.O' 3 e 4, por remissão do artigo 16.°, n.o 5, UE.
Assim, por força da conjugação do ex-artigo 205.°, n.o 4, CE,
do Protocolo relativo ao alargamento da União Europeia, anexo ao
Tratado de Nice, da Declaração respeitante ao alargamento da
União Europeia, também anexa ao mesmo Tratado, e dos Atos de
adesão de 2003 e 2006, a maioria qualificada é calculada durante
esse período em função dos três seguintes critérios:
1. ° - número de votos: do total dos 345 votos ponderados,
quando o Conselho tiver que deliberar sob proposta da
Comissão são necessários 255 votos e que exprimam a
votação favorável da maioria dos Estados-membros.
Nos restantes casos, são necessários, na mesma, 255
votos, mas que exprimam a maioria favorável de dois
terços dos membros (ou seja, dezassete em vinte e sete).
A maioria de bloqueio será, então, de 91 votos;
2. ° - qualquer membro do Conselho pode pedir, quando o
Conselho aprovar uma deliberação por maioria qualifi-
cada, que se verifique se a maioria obtida representa, no
mínimo, 62% da população total da União. Se não repre-
sentar, considera-se que a deliberação não foi aprovada;
3.° - nos casos em que, nos termos dos Tratados, nem todos os
membros do Conselho participem na votação (é o caso,
por exemplo, das deliberações sobre a moeda única, em
que só votam os Estados da Zona Euro), ou seja, nos
casos em que se faça referência à maioria qualificada
336
Os órgãos e as instituições da União Europeia
definida nos termos do artigo 238.°, n.o 3, TFUE, essa
maioria qualificada corresponderá à mesma proporção
dos votos ponderados, à mesma proporção do número de
membros do Conselho e, nos casos pertinentes, à mesma
percentagem da população dos Estados em causa, referi-
das nos números anteriores.
2." fase: de 1 de novembro de 2014 até 31 de março de 2017
Dos artigos 16.°, n.o 4, UE, e 238.°, n."' 2 e 3, TFUE, resulta
que o regime da votação por maioria qualificada nesta fase será o
seguinte:
1. ° - quando o Conselho deliberar sob proposta da Comissão
ou do Alto Representante, a maioria qualificada corres-
ponderá a, pelo menos, 55% dos membros do Conselho,
num mínimo de quinze, devendo estes representar Esta-
dos-membros que reúnam, no mínimo, 65% da popula-
ção da União. Nesse caso, a minoria de bloqueio será
composta por, pelo menos, quatro membros do Conse-
lho, sejam eles quais forem;
2. ° - quando o Conselho não deliberar sob proposta da Comis-
são ou do Alto Representante, a maioria qualificada
corresponderá a, pelo menos, 72% dos membros do Con-
selho, que devem representar Estados-membros que
reúnam, no mínimo, 65% da população da União;
3.° - quando, por força dos Tratados, nem todos os membros
do Conselho participarem na votação (é o caso, por
exemplo, e como atrás se referiu, das deliberações sobre
a moeda única, em que só votam, obviamente, os Estados
que fazem parte da Zona Euro), nesse caso a maioria
qualificada será obtida da seguinte forma:
- a deliberação, para ser aprovada, terá de obter votos
favoráveis de, pelo menos, 55% dos membros do
337
 A União Europeia
Conselho, que devem representar Estados participan-
tes que reúnam, ao todo, no mínimo, 65% da popula-
ção desses Estados. Isto significa que as percentagens
a aplicar são as mesmas das estipuladas pelo regime
geral, definido acima, no n." I, salvo a exigência do
mínimo de quinze Estados, que aqui não é reclamada.
Nesta hipótese, a minoria de bloqueio será composta
por, pelo menos, o número de membros do Conselho
que represente mais de 35% (isto é, no mínimo,
35, I %) da população dos Estados-membros partici-
pantes mais um membro;
quando o Conselho não deliberar sob proposta da
Comissão ou do Alto Representante, a maioria quali-
ficada corresponderá a, pelo menos, 72% dos mem-
bros do Conselho, que devem representar Estados-
-membros participantes, que reúnam, no mínimo,
65% da população desses Estados. Sublinhe-se que,
nesta hipótese, as percentagens são as mesmas das
fixadas no regime geral para as votações em que só
alguns Estados participem na votação.
Note-se, todavia, que os Estados que, na preparação do Tratado
de Lisboa, se opunham ao regime da dupla maioria, e preferiam o
sistema da ponderação de votos, para além de terem cOllseguiido
adiar a aprovação daquele regime para só a partir de I de no'vernor'o
de 2014, obtiveram, à última hora, na CIG de 2007, com a sua intran"
sigência, uma segunda concessão, que ficou escrita no n." 2 do
3.° do já referido Protocolo n,O 36 anexo ao Tratado de Lisboa.
facto, entre I de novembro de 2014 e 31 de março de 2017,
o Conselho tiver que aprovar uma deliberação por maioria qualifi-
cada, qualquer dos membros do Conselho poderá requerer que' a
votação tenha lugar nos termos do disposto no n. o 3 do artigo 3.
desse Protocolo, isto é, nos termos do regime que vigorava antes d
entrada em vigor do Tratado de Lisboa em I de dezembro de 2009,
e que, no essencial, era o regime estabelecido no Tratado de Nic9'
Todavia, ao regime do Tratado de Nice somar-se-á então o dispost
338
Os órgãos e as instituições da União Europeia
no n,o 4 do mesmo artigo 3.° do Protocolo, para o qual também
remete o n. o 2 do mesmo artigo. Ou seja, nos casos em que, por força
dos Tratados, nem todos os membros do Conselho participem na
votação (já vimos atrás o que é que isto significa com base no atual
artigo 238.°, n,o 3, TFUE), no cálculo da maioria qualificada neces-
sária aplicar-se-á a mesma proporção de votos ponderados, a mesma
proporção do número de membros do Conselho e, quando for perti-
nente, a mesma percentagem da população dos Estados-membros
em causa das que ficaram estipuladas no n. ° 3 do mesmo artigo.
Isto quer dizer que nesta matéria, e no essencial, o Tratado de
Nice poderá continuar em vigor até 31 de março de 2017, isto é,
mais de sete anos após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa. De
qualquer forma, há que sublinhar que o regime da dupla maioria
definido no Tratado de Lisboa, e que, como já mostrámos, foi muito
difícil de se obter, beneficia os Estados tanto grandes como médios
e pequenos. Beneficia os Estados médios e pequenos, desde logo,
porque a exigência de um elevado número mínimo de Estados para
se formar a maioria absoluta (como mostrámos, ele nunca será infe-
rior a quinze) afasta a hipótese de um "Diretório" dos Grandes na
tomada de deliberações pelo Conselho. Mas também agrada aos
Estados grandes, na medida em que um pequeno número de Estados
pode formar uma minoria de bloqueio. Todavia, as duas situações
não são iguais: a minoria de bloqueio bloqueia uma deliberação, isto
é, impede que o Conselho delibere; só a maioria qualificada, com a
dupla maioria traduzida em percentagens para o número mínimo de
Estad()s e o mínimo de população, permite que o Conselho delibere.
Em face do que fica dito, o mais tardar em I de abril de 2017
~Jlllfal'a em vigor o regime de cálculo da maioria qualificada criada
. Tratado de Lisboa nos artigos 16.0 , n. o 4, UE, e 238.", n."' 2 e 3,
ficando definitivamente abandonado o sistema de pondera-
de votos.
Sublinhe-se que em nada interfere com o regime da dupla
maIOria o Projeto de decisão do Conselho contido na Declaração
7 anexa ao Tratado de Lisboa (Declaração ad n. o 4 do artigo 16. o
Tratado da União Europeia e n. o 2 do artigo 238. o do Tratado
o Funcionamento da União Europeia).
339
 A União Europeia
Para além de o Tratado de Lisboa ter passado para a votação por
maioria qualificada no Conselho um grande número de casos em que
ainda vigorava a votação por unanimidade, vários outros métodos
foram tentados, desde a Convenção sobre o Futuro da Europa, para
se diminuir ainda mais esse número e, portanto, para se retirar ainda
mais aos Estados o direito de veto nas votações no Conselho.
Assim, por exemplo, chegou a ser admitida a hipótese de vota-
ção por maioria "sobre-qualificada", que reunisse 516 de Estados e
representasse, no mínimo, 80% da população da União. Previa-se
que esta maioria fosse exigida para deliberações sobre matérias
muito sensíveis para a soberania dos Estados, como a fiscalidade, a
PESC e certos domínios do espaço de liberdade, segurança e justiça.
Esta ideia não triunfou e, por isso, o Tratado de Lisboa teve de se
contentar com alternativas.
A primeira, e a mais importante, é a chamada cláusula passe-
relle. Ela está consagrada no artigo 48.°, n.o 7, UE. Ela permite
Conselho Europeu, votando por unanimidade, e mediante prévia
aprovação do Parlamento Europeu, votando este por maioria dos
membros que o compõem, aprovar uma decisão que autorize o Con-
selho a votar por maioria qualificada numa matéria em que, por força
do TFUE ou do Título V do TUE (relativo à Ação Externa e a dispo-.·'·
sições específicas relativas à PESq, e sem implicações no domínio
militar e de defesa, ele deveria votar por unanimidade. Ou permite ao' ,
Conselho Europeu, também aqui votando por unanimidade, e.
mediante prévia aprovação do Parlamento Europeu, obtida por maio-
ria dos membros que o compõem, aprovar uma decisão que autorize.,;'
o Conselho a adotar atos segundo o processo legislativo ordinário ente
casos em que ele, por força do TFUE, devia fazê-lo segundo o prÚ"
cesso legislativo especial. Contudo, se um qualquer dos Parlamentos.
nacionais, que têm de ser ouvidos antes da iniciativa do Conselho.
Europeu, se opuser a ela, isso é suficiente para que o Conselho Euro! .'
peu não possa aprovar essa decisão. Esta competência do Conselh9:'
Europeu insere-se nos processos de revisão simplificados dos Trat~;·
dos, e esta- reguId
a a, como se d'lsse, no artIgo
. 48° °7UEJ70.
., n., . probleme de la collegialité, Mélanges Dehonsse, pg. 175; F. VIBERT, The
370 Estudaremos essa revisão dos Tratados infra, no 0.° l70-C.
340
Os 6rgãos e as instituições da União Europeia
possibilidade de o Direito positivo da União Europeia prescrever a
substituição da votação por unanimidade pela votação por maioria
qualificada no Conselho sem a revisão ordinária dos Tratados pode
tornar muito mais célere o aumento dos casos de substituição da
unanimidade pela maioria qualificada, não obstante, no caso em
apreço, seja de esperar dificuldade no consentimento prévio dos
Parlamentos nacionais à decisão do Conselho Europeu.
Outra alternativa é a da cláusula-travão. Ela permite estender
a maioria qualificada a duas matérias nas quais um Estado tem, à
partida, o direito de invocar o seu interesse nacional vital para obstar
à votação por maioria qualificada, que os Tratados preveem, e exer-
cer um direito de veto. Nesses casos, o Estado em causa pode pedir
a intervenção do Conselho Europeu com O fundamento, exatamente,
no facto de a votação no Conselho poder afetar o seu interesse
nacional. Já estudámos essa matéria atrás, quando nos debrnçámos
sobre o "compromisso de Luxemburgo"J71.
Nos casos dos artigos 82.°, n.o 3, par. I, e 83.°, n.o 3, par. I,
TFUE, se o Conselho puser fim à suspensão do processo legislativo
ordinário com respeito pela maioria qualificada, portanto, obtendo o
concurso do Estado que invocar o interesse nacional, o dissídio
resolve-se com a prevalência da votação por maioria qualificada não
obstante as reservas iniciais desse Estado.
§ 4.'
A Comissão Europeia
Bibliografia especial: Iostitut International d' Administration
Publique, L'administration européenne, 1987; P. HAY, La Commission
européenne et l'administration de la Communauté, Luxemburgo, 1989;
l-V. LOU1S e WAELBROEK (eds.), La Commission au cour du systbne
institutionnel des Comnumautés européennes, Bruxelas, 1989; VAN
MIERT, La répartition des portefeuilles au sein de la COl1unission et te
Future Role o/the European Commission, Londres, 1994; M. WESTLAKE,
371 Ver supra, n.O lll-U-b.
341
 A União Europeia
The Commission and fhe Parliament: Partners and Rivais in the Euro-
pean Policy-Making Process, Londres, 1994; F. DE QUADROS, Avaliação,
cit., pgs. 37 e segs.
112. Génese
A Comissão tem a sua origem remota na Alta Autoridade da
CECA. Depois, os Tratados CEE e CEEA criaram uma Comissão
para cada uma destas duas Comunidades. Por fim, o Tratado de
fusão, ao fundir os três órgãos executivos das três Comunidades,
criou uma só Comissão para todas elas. A sua designação veio a ser
a de Comissão das Comunidades Europeias.
Com o Tratado de Maastricht, a Comissão passou a ter compe-
tência, no quadro da União, também fora do âmbito das Comunida-
des. Por isso, ela passou a designar-se de Comissão Europeia ou
Comissão da União Europeia.
O Tratado de Lisboa manteve a designação de Comissão Euro-
peia (artigo 13.°, n.o 1, UE).
A Comissão tem o seu Regimento próprio'72.
113. Composição
Segundo o artigo 213.°, n.o I, par. 3, CE, na versão do Tratado
de Amesterdão, a Comissão devia ser composta por, pelo menos, um,
nacional de cada Estado-membro, não podendo, contudo, qualquer
Estado ter nela mais do que dois nacionais. Desta forma, quis-se,
desde o Tratado de Roma, dar a possibilidade aos quatro grandes
(que, depois, também foi concedida à Espanha), de terem, cada uIll':
dois Comissários.
Na Europa de Quinze, o número de Comissários era, pois, de.,
20: a Alemanha, a Espanha, a França, a Itália e o Reino Unido
tinham, cada um, dois Comissários, e os outros Estados-membrqs
m Doe. C (2000) 3614,10 L 308, de 8-12-2000, alterado pela Decisão d
Comissão n" 20111737/IE, Enratom, de 9-11-2011, 10 L 296, de 15-11-2011.
342
Os órgãos e as instituições da União Europeia
tinham um, cada. O número de Comissários podia ser livremente
alterado pelo Conselho, por unanimidade (o mesmo artigo 213.°,
n.o 1, par. 2, CE).
Na Cimeira de Maastricht, de dezembro de 1991, chegou a
ficar acordado que todos os Estados passariam a ter, cada um deles,
apenas um Comissário. Desta forma, dava-se satisfação a alguns
Estados não grandes, entre os quais Portugal, que defendiam que,
sendo a Comissão um órgão de integração e não uma câmara de
representação dos Estados, não fazia sentido que nela os Estados
não fossem tratados em pé de igualdade e, ao contrário, ela refletisse
as desigualdades demográficas entre os Estados. Essa função devia
ficar para o Conselho. Todavia, à última hora, a pedido da Espanha,
essa alteração ficou adiada para a próxima revisão.
Quando da revisão de Amesterdão, foi junto, ao Tratado de
revisão, um protocolo, o Protocolo relativo às instituições na pers-
petiva do alargamento da União Europeia, que estipulava que, à
data futura da entrada em vigor do primeiro alargamento da União,
a Comissão seria composta apenas por um nacional de cada Estado-
-membro (isto é, os Estados grandes e a Espanha perderiam o
segundo Comissário), mas, em contrapartida, os Estados que per-
dessem o segundo Comissário seriam compensados no sistema de
ponderação de votos no Conselho. Todavia, segundo o mesmo Pro-
tocolo, o mais tardar um ano antes da data em que a União Europeia
passasse a ser constituída por mais de vinte Estados-membros, seria
convocada uma CIG, que procederia a uma "revisão global" das
disposições dos Tratados sobre a composição e o funcionamento dos
órgãos.
Esse Protocolo prenunciava, deste modo, a revisão do Tratado
que seria sempre necessária para que o Conselho deixasse de ter
'4C·UU'4U", no exercício dos poderes que o citado artigo 213.° lhe
cOlnferia, de fixar o número de membros da Comissão estipulado no
° 1 daquele preceito.
Finalmente, o Tratado de Nice veio alterar este sistema a pen-
no alargamento da União.
De facto, do artigo 4.° do já referido Protocolo relativo ao
alclrl;,am'€nto da União Europeia, modificado pelo artigo 45.°, n.o 2,
343
 A União Europeia
aI. d, do Ato de adesão de 2003, resultou a seguinte alteração, em
duas fases, ao sistema de composição da Comissão: numa primeira
fase, a representação igual de todos os Estados; numa segunda fase,
a representação rotativa.
A nossa posição perante esta matéria encontra-se hoje mitigada
por confronto com as edições anteriores deste livro. Entendemos
que há argumentos a favor das duas teses, ou seja, por um lado, da
Comissão composta por um nacional de cada um e de todos os
Estados-membros, por outro lado, da Comissão com uma composi-
ção mais reduzida.
O grande argumento a favor da tese de que a Comissão deve
ter nacionais de todos os Estados é o de que, na prática quotidiana
do funcionamento dos órgãos da União, os Estados e os cidadãos
europeus sentem que a Comissão, que é um órgão permanente, está
muito mais próxima deles e compreende muito melhor os seus pro-
blemas do que o Conselho, que nem sequer é um órgão permanente.
Além disso, os Estados já perceberam que o seu Comissário nacio-
nal, sem prejuízo de ser independente do respetivo Estado, pode
chamar a atenção especial dos seus pares para a especificidade dos
problemas do seu País na execução pela Comissão do Direito e das
políticas da União. E essa atuação dos Comissários, também já o
perceberam os Estados e os cidadãos, é por vezes mais eficaz do que
a dos respetivos delegados no Conselho.
Outro argumento a favor da tese segundo a qual a Comissão
deve ter um nacional por cada um e por todos os Estados-membros
é o de que a redução do número de Comissários parece não ser nem
necessária, nem compatível, com a natureza da Comissão.
Não é necessária, porque a Comissão nunca delibera por una'
nimidade. Por isso, o facto de os membros da Comissão serem em
grande número não afeta o funcionamento e a eficácia da Comissão:
Nem se diga que não há pelouros para trinta ou mais Comissários:
Também se dizia isso quando a Comissão estava para ter vinte e sete
Estados-membros e vemos hoje que os vinte e sete Comissários têm,
todos, pelouros relevantes, embora, obviamente, uns mais importan'!
tes do que outros. E é sabido que muitos dos atuais Comissários,'
ainda têm pelouros muito vastos e complexos, que permitem, se não?
344
Os 6rgãos e as instituições da União Europeia
exigem, desdobramentos, para além de o crescente alargamento das
atribuições da União, no plano da sua ordem interna e no plano da
Comunidade Internacional, e sobretudo após o Tratado de Lisboa,
forçosamente ir levar à criação de novos pelouros.
Para além disso, porém, esse regime, de um certo ponto de
vista, também é incompatível com a índole da Comissão. Como já
estudámos atrás, esta encarna a legitimidade da integração, isto é,
representa o interesse geral da União, o interesse da integração. Ora,
a legitimidade da integração impõe o tratamento igual de todos os
Estados-membros. E esse tratamento igual é infringido se há Esta-
dos que têm nacionais na Comissão e outros não.
É claro que, sob o prisma desta tese, há que ser prudente. Ela
não pode ser interpretada como querendo significar que numa União
com quarenta Estados-membros a Comissão tenha quarenta mem-
bros. Mas, quando a União atingir essa dimensão (o que será um
bom sinal), então ver-se-á.
Contudo, também há argumentos a favor da tese que defende
que a Comissão deve ter uma composição reduzida.
O primeiro desses argumentos parte, exatamente, da referida
construção segundo a qual a Comissão representa a integração. O
artigo 17.", n. o 1, UE, dispõe que "A Comissão promove o interesse
geral da União" (itálico nosso), melhor se diria, representa o inte-
resse geral ou coletivo da União. Ora, sendo assim, parece ser legí-
timo afirmar que os Estados têm de participar, todos, no órgão que
os representa a eles e os seus interesses, que é o Conselho, mas não
faz sentido que participem todos no órgão que simboliza e repre-
senta o interesse geral (que é uma figura abstrata) da União.
O segundo argumento tem a ver com a eficácia da Comissão.
Os últimos alargamentos mostram que vinte e sete Comissários,
provindo de culturas e famI1ias políticas muito diferentes, não dão à
\...(Jmlssao a coesão de que esta precisa para atuar depressa e bem. O
problema não é da maioria da votação, é da sensibilidade muito
diferente dos Comissários para as questões sobre as quais se têm de
pronunciar.
Nos trabalhos preparatórios do Tratado de Lisboa, e desde a
Convenção sobre o Futuro da Europa, os Estados estiveram muito
345
 A União Europeia
divididos sobre as duas teses que acabámos de expor. Também aqui
o Tratado de Lisboa resolveu adiar o problema.
Assim, até ao fim do mandato da atual Comissão, a Comissão
Durão Barroso II, isto é, até 31 de outubro de 2014, ela é composta
por um nacional de cada Estado-membro, incluindo o seu Presidente
e o Alto Representante, que é um dos Vice-Presidentes da Comissão.
Dispõe nesse sentido o artigo 17.°, n.o 4, UE. Segundo o artigo 17.°,
n.o 5, UE, a partir de I de novembro de 2014, a Comissão será com-
posta, incluindo o seu Presidente e o Alto Representante, por um
número de membros correspondente a 2/3 do número de Estados,
salvo se o Conselho Europeu, deliberando por unanimidade, decidir
alterar esse número. Nesse caso, os membros da Comissão serão
escolhidos de entre os nacionais dos Estados-membros, com base
num sistema de rotação rigorosamente igualitária entre os Estados,
que permita refletir a posição demográfica e geográfica relativa dos
Estados-membros no seu conjunto. O artigo 244.° TFUE completa
este preceito, reiterando que o referido sistema de rotação é um
corolário do princípio da igualdade dos Estados, consagrado no
artigo 4.°, n.o 2, I.' parte, UE, e acrescentando, para se alcançar essa
igualdade, que nenhum Estado pode ter na Comissão um nacional
em mais do que dois mandatos em cada três. As duas alíneas do
artigo 244. o TFUE têm, aliás, a mesma redação das alíneas do antigo
artigo 4.°, n.o 3, a, do Protocolo relativo ao alargamento da União
Europeia, anexo ao Tratado de Nice.
Portanto, das duas teses, os Tratados abandonam a primeira
para adotarem a segunda a partir de I de novembro de 2014. Os
Estados médios e pequenos serão os mais prejudicados com isso, já
que os Estados grandes têm uma presença forte na Administração da
União, a começar pelo aparelho da Comissão, que lhes permite
compensar a ausência de um Comissário, sem embargo, insiste-se,
da independência dos Comissários em relação aos Estados e, desde
logo, ao Estado de que são nacionais.
346
Os órgãos e as instituições da União Europeia
114. Modo de constituição
Durante muito tempo, segundo o ex-artigo 214.° CE, na versão
de Nice, os membros da Comissão eram designados, de comum
acordo, pelos governos dos Estados-membros. O Tratado limi-
tava-se a exigir que eles fossem escolhidos "em função da sua com-
petência geral" e oferecessem "todas as garantias de independência"
O
(ex-artigo 213.°, n. I, CE). Os governos dos Estados-membros
ficavam, dessa forma, com uma larga margem de discricionariedade
na escolha dos Comissários. Praticamente não havia regras que pre-
sidissem a essa escolha. Alguns governos tinham o cuidado de pro-
por para o cargo de Comissário uma personalidade com experiência
já adquirida nas matérias dos pelouros que iriam ser atribuídos ao
Comissário. Outros, nem isso. Por seu lado, os Estados grandes
pretendiam, quase sempre, que um dos seus Comissários fosse da
confiança do partido ou dos partidos no governo, e o outro, da opo-
sição, em regra, do maior partido da oposição.
Os Tratados de Maastricht e de Amesterdão limitaram conside-
ravelmente essa discricionariedade dos governos nacionais, ao alte-
rarem substancialmente o ex-artigo 214.°, CE, sobretudo pela
mtrodução de um n. ° 2 nesse artigo. O Tratado de Nice, por sua vez,
quase que acabou com qualquer intervenção dos governos na maté-
ria: veja-se a redação do ex-artigo 214.° CE. E o Tratado de Lisboa
foi ainda mais longe.
Hoje, o regime de designação dos membros da Comissão
encontra-se regulado no artigo 17.°, n." 7, UE, e é o seguinte.
Passou a ser o Conselho Europeu, e não o Conselho reunido a
nível de Chefes de Estado e de Governo, como acontecia com o Tra-
tado CE na versão de Nice (artigo 214.°, n. o 2), a escolher, por maio-
ria qualificada, a personalidade que tenciona nomear Presidente da
Comissão. Para tanto, ele terá de atender aos resultados das eleições
para o Parlamento Europeu. Isto significa que o Tratado de Lisboa,
quer que os cidadãos europeus, quando votam nas eleições para o
Parlamento Europeu, incliquem ou, pelo menos, sugiram a que par-
udo querem que pertença o Presidente da Comissão, como o fazem
hoje, por exemplo, os eleitores alemães quanto ao seu Chanceler.
347
 A União Europeia
Esse nome é proposto pelo Conselho Europeu ao Parlamento Euro-
peu. Segundo o artigo 105." do Regimento do Parlamento Europeu,
o seu Presidente convidará depois o candidato a proferir uma decla-
ração e a apresentar as suas orientações políticas ao Parlamento. Essa
declaração será seguida de debate, no qual poderão participar os
membros do Conselho Europeu. De seguida, o Parlamento Europeu,
em escrutínio secreto, elegará a individualidade proposta, por maio-
ria dos membros que o compõem, ou seja, por uma maioria difícil. O
resultado positivo da votação assume a natureza de verdadeira elei-
ção pelo Parlamento. Essa eleição é transmitida ao Presidente do
Conselho Europeu. Se o resultado da votação do Parlamento for
uegativo, o seu Presidente convidará o Conselho Europeu a indicar
um novo nome ao Parlamento, seguindo-se o mesmo procedimento.
Depois, o Conselho, e não o Conselho Europeu, de comum
acordo com o Presidente eleito, aprova a lista das outras personali-
dades que tenciona nomear membros da Comissão. Essa lista será
elaborada em conformidade com as sugestões apresentadas por cada
Estado-membro - é essa, aliás, a única intervenção que, agora, os
Estados-membros, como tais, têm neste processo. A este processo de
designação escapa apenas o Alto Representante, que é escolhido
pelo Conselho Europeu, por maioria qualificada, e com o acordo
prévio do Presidente da Comissão, para presidir ao Conselho dos
Negócios Estrangeiros e que, por força dos Tratados, é, ao mesmo
tempo, um dos Vice-Presidentes da Comissão (artigo 18." UE).
Por força das disposições conjugadas do artigo 17.°, n.o
par 2, UE, e do artigo 106.° do Regimento do Parlamento Europeu,
de seguida o Presidente do Parlamento Europeu convidará os can<\i,
datos indigitados pelo Presidente eleito da Comissão e pelo Conse-
lho, e o Alto Representante, a comparecerem perante as diferentes
comissões parlamentares, conforme os pelouros para que tiverelIf.
sido indigitados. Essas audições são públicas. Cada candidato indP
gitado fará uma declaração perante a respetiva comissão parlamen,
tar e responderá às perguntas que lhe forem colocadas. Nessa,S
audições vai-se apurar, designadamente, da aptidão e da adequação;
de cada candidato, ao cargo de Comissário, no pelouro que lhe está
reservado.
348
Os órgãos e m instituições da União Europeia
Este sistema já foi aplicado às individualidades propostas para
a Comissão presidida por JACQUES SANTER, por ROMANO PRODl e por
DURÃO BARROS0373 • Parece nada impedir que, pelo funcionamento
desta regra, o Parlamento recuse a aprovação de um, ou mais, nomes
concretos para a Comissão, o que obrigaria o Presidente eleito e o
Conselho a proporem outro ou outros nomes para substituir a perso-
nalidade ou as personalidades recusadas. Aliás, isso já aconteceu.
Quanto ao Alto Representante, a recusa do seu nome para a Comis-
são forçaria, obviamente, o Conselho Europeu e o Presidente da
Comissão a ter de indicar uma outra personalidade tanto para a
Comissão corno para presidir ao Conselho dos Negócios Estran-
geiros.
O Presidente eleito e outros membros designados para a Comis-
são são, depois, sujeitos, com o respetivo programa, à aprovação, em
bloco, do Parlamento Europeu, por voto nominal. Todavia, obtida
essa aprovação, todos eles são finalmente "nomeados" pelo Conse-
lho, deliberando por maioria qualificada (artigo 17.°, n.o 7, par. 3,
UE, e artigo 106.° do Regimento do Parlamento Europeu).
Os novos Comissários iniciam as suas funções no dia seguinte
à data em que termina o mandato da Comissão anterior. Por sua vez,
os antigos Comissários permanecem em funções, em qualquer caso,
até à sua substituição pelos novos Comissários.
O mandato dos Comissários foi de quatro anos até ao Tratado
Maastricht. Este modificou a duração do mandato para cinco
anos (hoje, artigo 17.°, par. 1, UE).
A substituição dos Comissários pode ter lugar individual ou
colletivame:nt'~, nos termos regulados no artigo 246." TFUE.
Em caso de morte, exoneração voluntária, ou demissão, de um
Comissário, o Conselho pode substitui-lo ou deixar o cargo vago até
termo do mandato. Se o Conselho decidir substitui-lo, o novo
completará o mandato do seu antecessor. A intenção
medida é a de permitir, no fim do mandato, se assim for enten-
a renovação em bloco da Comissão. O Presidente e o Alto
m As audições constam do sítio www.europarl.europa.eu/hearings/com_
349
 A União Europeia
Representante, esses, serão necessariamente substituídos e, por
idêntica razão, até ao final do mandato.
A demissão de qualquer membro da Comissão pode ser levada
a cabo pelo TJUE, a pedido do Conselho, deliberando por maioria
simples, ou da Comissão, nos termos definidos no artigo 247.' TFUE.
Em caso de substituição coletiva, por efeito de uma moção de
censura aprovada pelo Parlamento Europeu, como oportunamente
estudámos, ou por uma exoneração voluntária dos membros da
Comissão, estes continuam em funções até à tomada de posse dos
membros que os venham a substituir. Estes limitam-se a concluir o
mandato da Comissão cessante.
115. Estatuto dos comissários
Os comissários beneficiam de um estatuto que se traduz em
quatro características fundamentais:
dever de independência e de isenção. Com isto quer-se
significar que, de harmonia com o artigo 245.° TFUE, os
Comissários devem desempenhar as suas funções com
plena independência e no interesse geral da União. Desig-
nadamente, eles não recehem ordens ou instruções dos
Estados, porque, como já sabemos, eles não representam os
Estados mas apenas a União. Por isso, ao assumirem os
seus cargos eles comprometem-se, perante o Tribunal de
Justiça, a "não solicitar nem aceitar instruções de nenhum
Governo ou de qualquer outra entidade". A isenção que
lhes é exigida impõe-lhes obrigações mesmo depois de
terem cessado as suas funções, como estabelece o par. 2 do
mesmo artigo 245.° TFUE;
inanwvibilidade, o que quer dizer que só podem cessar as
suas funções por qualquer dos seguintes motivos, dos quais
nenhum depende da vontade dos Estados: morte ou exone,
ração voluntária; exoneração coletiva, por efeito da apro-
vação pelo Parlamento Europeu de uma moção de censura;
demissão, decidida, como dissemos, pelo Trihunal de
350
Os órgãos e as instituições da União Europeia
tiça, a requerimento do Conselho ou da Comissão, e fun-
dada em "falta grave" ou no facto de o Comissário em
causa ter deixado de preencher os requisitos necessários ao
exercício das suas funções (por exemplo, incapacidade
física ou aceitação de um cargo incompatível);
exclusividade de junções, o que inclui a proibição de serem
remunerados por conferências ou por atividades académi-
cas, embora possam receher direitos de autor por livros que
publiquem, mediante parecer prévio do Parlamento Euro-
peu;
privilégios e imunidades idênticos aos que se aplicam ao
comum dos funcionários e agentes da União. A remunera-
ção é fixada pelo Conselho e suportada pelo Orçamento da
União. O exercício do cargo dá aos comissários direito à
pensão.
116. Competência
Contrariamente à Alta Autoridade da CECA, que foi criada por
JEAN MONNET para ser o principal órgão de decisão naquela Comu-
nidade, na antiga CEE, depois CE, e na CEEA, à Comissão ficou
reservado um papel que, no essencial, podia ser designado abrevia-
damente de órgão executivo daquelas duas Comunidades. Como tal,
competia-lhe zelar pelo cumprimento dos Tratados e do demais
Direito Comunitário - daí a expressão clássica "a Comissão, a guar-
das Tratados" ("la Commission, la gardienne des traités").
Com as sucessivas revisões dos Tratados institutivos a Comis-
são foi, todavia, reforçando a sua competência, que, no entanto, foi
sempre predominantemente de execução. Com o Tratado de Lisboa,
principal competência da Comissão continua ainda a ser a de exe-
Ela foi, aliás, reforçada. Mas a Comissão viu alargados os
poderes a novos domínios.
O atual artigo 17.', n." I e 2, UE, pretende definir a competên-
da Comissão. Fá-lo de modo muito mais pormenorizado do que
o fazia o seu homólogo no Tratado CE, na versão de Nice, o artigo
351

A União Europeia
211.'. Todavia, temos que relacionar esse preceito com outros arti-
gos dos Tratados para ficarmos com uma noção completa dos pode-
res atuais da Comissão, incluindo no processo legislativo.
Assim, à Comissão cabe:
a) promover, de uma forma genérica, o interesse geral da
União e, concretamente, tomar todas as iniciativas adequa-
das à prossecução desse interesse geral;
b) exercer um direito de iniciativa no processo legislativo
ordinário ou especial: os atos legislativos só podem ser
aprovados mediante proposta da Comissão (artigo 17.',
n.' 2, 1." frase), salvo disposição em contrário e excetuados
os casos em que essa iniciativa é conferida pelos Tratados
a um grupo de Estados-membros, ou ao Parlamento Euro-
peu, ou ao Alto Representante, ou pode ser substituída por
uma recomendação do Banco Central Europeu ou por um
pedido do Tribunal de Justiça da União Europeia ou do
Banco Europeu de Investimento (artigo 289.', n.o 4, TFUE,
aplicado, por exemplo, pelo artigo 294.', n.' 15, do me:smo
Tratado);
c) exercer um direito de iniciativa nos processos não legisla-
tivos nos casos em que os Tratados o prevejam (artigo
n.O 2, 2." frase). Tanto na situação referida em cima,
alínea anterior, como neste caso, sempre que, por força
Tratados, tiver que deliberar sob proposta prévia da ,-,''''''co°
são, o Conselho só pode alterar a proposta da Comissão
unanimidade, salvo nas situações expressamente co:ntem-
piadas no artigo 293.°, n.o 1, TFUE (ver este artigo e,
cretizando-o especialmente quanto ao processo le!lisllativo.!
ordinário, ver o artigo 294.', n.o 9, TFUE);
ti) tentar aproximar, no Comité de Conciliação, as po:slçi)eSH.
divergentes do Conselho e do Parlamento Europeu
longo do processo legislativo ordinário (artigo
n.' 11, TFUE);
e) praticar os atos delegados previstos no artigo 290.':
atos praticados por delegação de um ato legislativo
352
Os 6rgãos e as instituições da União Europeia
atos não legislativos de alcance geral que completam ou
alteram certos elementos não essenciais do ato legislativo.
São atos que se situam na fronteira entre atos legislativos e
atos de execução. Estudaremos estes atos adiante, quando
nos debruçarmos sobre o Direito derivado como fonte do
Direito da União;
fJ exercer uma vasta competência executiva própria, aumen-
tada e pormenorizada ainda mais pelo Tratado de Lisboa, e
sintetizada no artigo 17.', n.o 1, UE. Assim, a Comissão:
vela pela aplicação do Direito da União, isto é, aplica e
faz aplicar esse Direito, podendo formular recomenda-
ções para a boa aplicação dos Tratados nos casos neles
previstos ou sempre que julgue necessário;
controla a aplicação do Direito da União por todas as
entidades que o devem aplicar, contando aqui com a
fiscalização do TJUE;
executa o Orçamento e gere os programas da União;
exerce as funções de coordenação, execução e gestão
conferidas pelos Tratados, inclusivamente à sombra do
artigo 291.°, n.O 2, TFUE;
representa a União no plano externo, sem prejuízo da
competência atribuída ao Alto Representante da União
para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança
e ao Presidente do Conselho Europeu, este último, no
domínio da PESC, como já vimos (artigo 15.°, n.O 6, par.
2, UE);
toma a iniciativa da programação anual e plurianual da
União com vista à obtenção de acordos interinstitucio-
nais, isto é, acordos entre os órgãos da União;
g) negociar alguns acordos internacionais em nome da União
(artigo 207.°, n.o 3, TFUE) e apresentar ao Conselho reco-
mendações quanto à celebração de outros acordos, inclu-
sive no âmbito da União Económica e Monetária (artigos
218.°, n.o 3, e 219.° TFUE);
353
 A União Europeia
h) no puro campo das políticas econóI)lica e monetária, exer-
cer poderes de recomendação (artigo 121.° TFUE) e de
fiscalização (artigos 126.° e 140.° TFUE).
A Comissão encontra-se no centro do sistema institucional da
União. Em grande parte, a eficácia e a operacionalidade do aparelho
institucional da União e, portanto, desta própria, dependem do fun-
cionamento da Comissão. Se somarmos a sua competência, que
acabámos de examinar, com a forma da sua designação e da sua
investidura e com o seu funcionamento, que vamos daqui a pouco
estudar, podemos dizer que ela cada vez mais se aproxima do
modelo de um Governo estadual.
117. Em especial, a competência do Presidente
Com o evoluir dos tempos, e sobretudo desde o Tratado de
Maastricht, a figura do Presidente da Comissão tem vindo a desta-
car-se no seio da Comissão. Ele é cada vez menos um Comissário,
um primus inter pares, e cada vez mais o Chefe de uma equipa. O
Tratado de Lisboa reforçou ainda mais esse papel do Presidente''',
dando-lhe um estatuto ainda mais específico no seio da Comissão e
conferindo à sua competência um conteúdo ainda mais político.
Já nos referimos aos aspetos da designação do Presidente e à
sua influência na escolha dos outros membros da Comissão. A sua
legitimidade ficou fortemente reforçada por ele ser designado pelo
Conselho Europeu em função dos resultados das eleições para o
Parlamento Europeu, de, depois, ser eleito pelo Parlamento por uma
difícil maioria e de ter um papel ainda mais determinante na escolha
dos Comissários.
Mas também a sua competência aumentou consideravel-
mente.
374 Reconhece-o PIRIS, que participou nos trabalhos que conduziram à revi-
são de Lisboa na sua qualidade de Diretor do Serviço Jurídico do Conselho - pgs.
229-230.
354
Os órgãos e as instituições da União Europeia
o antigo Tratado CE, depois da revisão de Amesterdão (no
artigo 219. '), e, de forma ainda mais expressiva, depois da revisão
de Nice (no artigo 217.'), veio atribuir ao Presidente, antes de tudo,
a "orientação política" da Comissão. Embora esta expressão tenha
desaparecido com o Tratado de Lisboa, este veio aumentar bastante
a competência do Presidente em relação à Comissão. A matéria
encontra-se regulada nos artigos 17.°, n.' 6, UE, e 248.° TFUE, e,
residualmente, no artigo 18.°, n.O' 1 e 4, UE.
Assim, compete ao Presidente:
a) definir as grandes linhas de orientação da atuação da
Comissão. Ou seja, o Presidente coordena a atuação, inclu-
sive, política, de toda a Comissão;
b) fixar a organização interna da Comissão, isto é, criar as
condições para que a Comissão atue como um órgão coeso,
coerente, eficaz e com respeito pela sua colegialidade;
c) como se disse atrás, ter um papel importante na escolha, e
inclusivamente, dar o seu acordo ao nome que o Conselho
Europeu designar para Alto Representante, isto é, para Pre-
sidente do Conselho dos Negócios Estrangeiros e Vice-Pre-
sidente da Comissão;
d) escolher livremente os seus Vice-Presidentes, salvo o Alto
Representante, que, como se disse, é designado pelo Con-
selho Europeu, ainda que com o acordo prévio do Presi-
dente da Comissão, para presidir ao Conselho dos Negócios
Estrangeiros e, ao mesmo tempo, para, por força dos Trata-
dos, ser um dos Vice-Presidentes da Comissão;
e) exonerar livremente (e já sem necessidade de prévia apro-
vação da Comissão como órgão colegial, como sucedia por
força do artigo 217.°, n.o 4, CE, na versão de Nice) qual-
quer membro da Comissão (salvo o Alto Representante),
apesar da redação simpática do par. 2 do n. ° 6 do artigo
17." que já vem do Tratado de Nice, e que pretende dar a
entender que essa exoneração só terá lugar por iniciativa do
Comissário respetivo e se o Presidente lho pedir. Quanto ao
Alto Representante, apesar da redação pouco clara do
355
 A União Europeia
artigo 17.°, n.O 6, par. 2, 2." parte, UE, a remissão aí para o
artigo 18.°, n.O 1, UE, mostra-nos que ele só pode ser exo-
nerado pelo Conselho Europeu, ainda que mediante acordo
prévio do Presidente da Comissão. Isso pode tornar irrele-
vante o disposto no artigo 17.°, n.O 6, par. 2,2." parte, UE,
porque não é o mesmo o Presidente da Comissão exonerar
o Alto Representante e só poder fazê-lo o Conselho Euro-
peu, ainda que com o acordo prévio do Presidente. da
Comissão, como é o que acontece, por força do refendo
artigo 18.°, n.O 1, UE;
li embora os Tratados não o digam expressamente, por uma
conjugação de circunstâncias resultantes da sua letra é o
Presidente da Comissão quem conduz, em última instância,
a ação externa da Uniâo. Veremos isto melhor no Capítulo
seguinte.
Ou seja, e tentando ser rigoroso quanto à letra e ao espírito dos
Tratados, se é verdade que, como atrás dissemos, a Comissão, pela
sua designação e pela sua competência, se aproxima progressiva-
mente do modelo de um governo estadual, o Presidente, também
pelo modo da sua designação e pelos poderes que hoje possui, está
cada vez mais próximo do modelo de um Chefe de Governo de um
Estado.
118. Funcionamento
I - Generalidades
A Comissão exerce o essencial da sua competência agindo
como órgão colegial. Daqui resulta que, como reconhece o TJ,
"todos os membros da Comissão são coletivamente responsáveis,
plano político, pelo conjunto das. deliberações to~adas"375 .. Isto não
prejudica o facto de o seu PresIdente, como ha pouco VImos,
375 Ac. 23-9-86, Akzo Chemie, Proe. 5/85, CoI., pgs. 2.585 e segs ..
356
Os órgãos e as instituições da União Europeia
importante competência própria, designadamente, para a definição
da orientação da Comissão e a determinação da sua organização
interna (artigo 17.°, n.O 6, UE).
Cada Comissário tem um voto. Nos termos do artigo 250.°
TFUE, a Comissão delibera por maioria simples dos seus mem-
bros.
Cada membro da Comissão tem a seu cargo um ou mais pelou-
ros, isto é, uma ou mais áreas de atribuições da União. Não tem sido
fácil a repartição de pelouros pelos diversos Comissários, porque os
Estados procuram sempre que aos Comissários por si indicados,
sejam atribuídos os pelouros mais importantes. Por isso, é o Presi-
dente que, ao ter de definir a organização interna da Comissão, e,
mais concretamente, de ter de assegurar "a coerência, a eficácia e a
oportunidade da sua ação" (artigo 17.°, n.O 6, b, TFUE), goza de um
amplo poder discricionário para a criação dos pelouros, para a sua
distribuição por todos os membros da Comissão, inclusive por si,
bem como para a sua redefinição e redistribuição durante o mandato
- o que ainda mais reforça o poder do Presidente em relação à
Comissão.
Não é fácil a repartição pelo Presidente de pelouros pelos
Comissários. Como se imagina, os pelouros mais importantes _ o
mercado interno, a concorrência, as relações externas, a segurança e
a justiça... - são os mais disputados, especialmente pelos Comissá-
rios dos Estados grandes. Com o tempo têm sido criados novos
pelouros para acudir às novas necessidades: por um lado, acompa-
nhar o alargamento progressivo das atribuições da União a novos
domínios, o que é ainda mais sensível depois do Tratado de Lisboa,
como vimos atrás, no Capítulo dedicado às atribuições da União;
depois, encoutrar pelouros com substância, e não meramente deco-
rativos, para vinte e sete Comissários; por fim, desdobrar em dois ou
mais, devido ao aumento da sua complexidade, os pelouros clássi-
cos, como, por exemplo, os assuntos económicos, a educação, a
cultura...
A redução do número de Comissários a partir de 1 de novem-
bro de 2014 irá levar a uma concentração de pelouros em cada
Comissário por confronto com a situação atual.
357
 A União Europeia
Cabe a cada Comissário, nos respetivos pelouros, elaborar
projetos de propostas a apresentar pela Comissão ao Conselho e, se
eles forem aprovados, zelar pela sua aplicação. Cada Comissário
gere uma ou mais Direções-Gerais, bem como os demais serviços,
relacionados com os respetivos pelouros. A relação entre cada
Comissário e os respetivos Diretores-Gerais nem sempre é fácil. Ela
depende muito da personalidade e da mentalidade de cada um dos
intervenientes, o que pode ser condicionado pela diferente naciona-
lidade e, por conseguinte, pela diferente cultura de cada um deles, e
depende também do protagonismo que cada um deles queira por'
ventura assumir no exercício das suas funções.
Cada um dos Comissários tem o seu próprio "gabinete". Ele é
dirigido por um Chefe de Gabinete e é composto por personalidades
escolhidas livremente, dentro ou fora dos funcionários que perten-
cem aos quadros da função pública da União. Uma das característi-
cas específicas desses Gabinetes reside no facto de a sua composição
ser multinacional, isto é, o Chefe de Gabinete, os Chefes de Gabi-
nete Adjuntos e os Assessores são de diversas nacionalidades. Este
facto, não só é mais compatível com o espírito e a natureza
União, como também permite aos respetivos membros da Comissão
terem uma melhor compreensão global da realidade e dos problé- .
mas da União, de todos os Estados-membros e de todos os povos da
União. Os Gabinetes dos Comissários, sobretudo se são compostos'
por individualidades bem preparadas nos pelouros respetivos, e,'
particularmente, o Gabinete do Presidente da Comissão, têm vindo>
a ganhar um peso crescente no funcionamento da Comissão. Esse
aumento de importância dos Gabinetes dos membros da Comissão.~,
ajudado pela circunstância de as reuniões da Comissão serem prece;.
didas de reuniões dos Chefes de Gabinete dos Comissários. .,
II - A delegação de poderes
O avolumar do trabalho da Comissão impôs o recurso, no se,U
funcionamento interno, ao instituto da delegação de poderes. Gil.
seja, segundo o Regimento da Comissão (artigos 13.° e 14.°), est
358
Os órgãos e as instituições da União Europeia
pode habilitar os seus membros e os seus funcionários a tomar em
nome da Comissão e sob a sua fiscalização, "medidas de gestã~ ou
de admInistração", com a possibilidade de subdelegação.
A delegação de poderes tem sido muito frequentemente utili-
zada no funcionamento da Comissão. E o TJ considera legais tanto
a ~elegação como os atos praticados por delegação, desde que estes
nao ultrapassem o âmbito material definido nos referidos artigos
13.° e 14.° do Regimento'76.
ES,!lecial referência merece a delegação de poderes pela
Comlssao em órgãos subsidiários que ela cria com a missão especí-
fica. de s~ desempenharem de tarefas que exigem especiais qualifi-
caçoes lecmcas. O TJ considera legal a criação destes órgãos com
a condição de neles serem delegados apenas "poderes de exe~ução
claramente delimitados" e nunca poderes discricionários377.
119. A destituição da Comissão
Vimos há pouco que o Presidente da Comissão pode exonerar
os Comissários. E já antes tínhamos estudado que o Parlamento
Europeu pode destituir a Comissão através da aprovação da moção
de censura prevista no artigo 234.° TFUE. Quanto a este último
ponto, acrescentar~mos agora que, com a aprovação daquela moção,
cm t~da a Comlssao, como órgão colegial, mesmo que o visado ou
os Visados pela moção de censura sejam apenas um, ou alguns
CO.mis:sários Aliás, o Parlamento Europeu pode aprovar uma moçã~
censura quanto a toda a Comissão, como órgão colegial, por ter
a confiança só em algum ou alguns Comissários. Nesse
~ Presidente da C~missão deverá ter sensibilidade para, se for
diSSO, se antecipar a moção de censura e exonerar previamente
os Comissários que estiverem em causa, exatamente para
que toda a Comissão seja destituída.
376 Ae. 15-6-94, BASF, Proe. C-137/92 P, CoI., pgs. 1-2.555 e seos
377 Ae. 13-6-58, Meroni, Proe. 9/56, Rec., pgs. 11 e segs. {;> •
359
 A União Europeia Os órgãos e as instituições da União Europeia

§ 5."
121. Competência
o Alto Representante para os Negócios Estrangeiros
e a Política de Segurança O Alto Representante conduz e executa a Política Externa e de
Segurança Comum da União, incluindo a Política Comum de Segu-
Bibliografia especial: além das obras gerais e dos Comentários rança e Defesa, contribuindo para a definição dessa política
aos Tratados posteriores à assinatura do Tratado de Lisboa, F. DE - dizem-no os artigos 18.°, n.O 2, pars. 1 e 2, 26.°, n.o 3, e 27.°, n.O' 1
QUADROS, Avaliação, cit., pgs. 42 e segs.; M. J. RANGEL DE MESQUITA, A
e 2, UE. Para tanto, conta com a definição das orientações gerais
Actuação externa, cito
dessa política pelo Conselho Europeu (artigo 26.°, n.O I, UE) e,
como veremos, é apoiado por um "Serviço Europeu para a Ação
Externa" (artigo 27.°, n.O 3, UE).
120. Origem e modo de designação
O Alto Representante é, antes de mais, "mandatário do Conse-
lho", portanto, seu delegado, e, nessa qualidade, preside ao Conse-
A Convenção sobre o Futuro da Europa sentiu a necessidade
lho dos Negócios Estrangeiros, di-lo o artigo 18.°, n." 2 e 3, UE.
de rever a condução pela União das suas relações externas. Até ao
Aliás, é por isso que ele não aparece referido com autonomia na lista
Tratado de Nice, inclusive, tinham competência na matéria três enti-
de "instituições", constante do artigo 13.°, n.o 1, UE. A tentativa, da
dades: o Presidente do Conselho então chamado dos Assuntos
parte da Convenção sobre o Futuro da Europa, que ganhara expres-
Gerais e das Relações Externas, que mudava todos os semestres, o
são no artigo 1-28.° do Tratado Constitucional, de o designar como
Comissário encarregado das relações externas, que, em regra, era
"Ministro dos Negócios Estrangeiros da União" esbarrou na oposi-
um Vice-Presidente da Comissão, e o Alto Representante para
ção de alguns Estados, que entenderam que a designação de "Minis-
PESC, ou seja, o Sr. PESe.
tro" era mais um sinal de excessiva aproximação da União em
Esta dispersão de competência por três entidades retirava coe- relação ao modelo estadual.
são e coerência à condução da ação externa da União. Por isso;·a
O Alto Representante é, simultaneamente, membro da Comissão,
Convenção sobre o Futuro da Europa resolveu concentrar
sendo um dos seus Vice-Presidentes. Foi com esta coincidência de
tarefa numa única entidade. Havia várias soluções possíveis
funções, no Conselho e na Comissão, que, como se explicou, se quis
atingir esse objetivo. Mas aquela que a Convenção escolheu, e
COluce:ntrar na mesma personalidade a condução de toda a ação externa
ficou no Tratado de Lisboa, foi a que a seguir se indica.
da União. Embora a tenninologia usada pelos Tratados não seja a
Os Tratados entregam hoje a condução formal (veremos
mesma [como mandatário do Conselho e Presidente do Conselho dos
a pouco o porquê deste adjetivo) das relações externas da
NeJgácíos Estrangeiros conduz a PESC (artigo 18.°, n.O' 2 e 3, UE), e
uma única entidade: o Alto Representante para os Negócios EstnUh
Vice-Presidente da Comissão, pelo menos na letra dos Tratados,
geiros e a Política de Segurança, de que se ocupa o artigo 18.°
vai mais longe, porque "assegura a coerência da ação externa" da
Ele é escolhido pelo Conselho Europeu, deliberando por
(artigo 18.°, n.O 4, UE)] foi intenção dos Tratados atribuir-lhe a
ria qualificada, e com o acordo do Presidente da Comissão. Pode ser
pela condução das relações externas da União e
destituído em qualquer altura pelo mesmo procedimento. A duraçãq
garantir coerência e eficácia à atuação da União nesse domínio. Para
do seu mandato coincide com o da Comissão.
tanto, o Alto Representante goza de um amplo poder de iniciativa
238.°, n." 2 e 3, b, TFUE) e, como se disse, é apoiado por um
"Servic:oEuropeu para a Ação Externa" (artigo 27.°, n.o 3, UE).

360 361
 A União Europeia
A competência do Alto Representante que acabámos de referir
encontra-se pormenorizada nos artigos 23.° a 41.° UE.
Quanto à exoneração do Alto Representante, os Tratados não
são felizes na sua conceção e na sua redação.
Pelo artigo 18.°, n.o 1,2.' parte, UE, parece que só o Conselbo
Europeu o pode exonerar, com o prévio acordo do Presidente da
Comissão. Mas isso não corresponde à verdade no sistema dos Tra-
tados. Em primeiro lugar, o Parlamento Europeu pode começar por
não aprovar a personalidade indigitada para Alto Representante, à
sombra do artigo 17.°, n.o 7, par. 3, UE, e, nesse caso, o Conselho
Europeu terá que indicar uma nova personalidade para essa função.
Em segundo lugar, o Parlamento Europeu, caso vote a moção de
censura contra a Comissão, prevista no artigo 234.° TFUE, destitui,
com isso, também o Alto Representante, como prescreve, de modo
expresso, esse preceito, conjugado com o artigo 17.°, n.o 8, UE. Por
fim, também o Presidente da Comissão pode exonerar o Alto Repre-
sentante, e parece que livremente, por força do artigo 17.°, n.o 6,
par. 2, UE, embora a remissão, por este artigo, para O procedimento
previsto no artigo 18.°, n.o I, UE, ponha a nu uma incongruência:
este último preceito permite apenas ao Conselho Europeu exonerar
o Alto Representante, embora mediante acordo prévio do Presidente
da Comissão. Vamos a ver como é que na prática se compatibilizam
estes dois artigos.
122. Incongruências no estatuto do Alto Representante
Como se disse, o Alto Representante tem uma dupla função,
vulgarmente chamada de "duplo chapéu": a de Presidente do
selho dos Negócios Estrangeiros da União, atuando, portanto,
se mostrou como "mandatário do Conselho", ou seja, delegado
Estados-m~mbros; e a de membro da Comissão com a função de';
Vice-Presidente para as relações externas e para a gestão da coerên~'.
cia da ação externa da U n i ã o . }
Como já se explicou, as razões da criação do Alto Represen:'
tante foram de louvar. E sem fazer sentido discutir-se aqui se eSSáSt\
362
Os órgãos e as instituições da União Europeia
razões não eram alcançáveis por um outro método mais feliz, o
estatuto que para ele foi encontrado pelos Tratados não deixa de
criar algumas questões jurídicas de difícil compreensão.
Em primeiro lugar, foi sempre um dos princípios básicos e
estruturantes das Comunidades e da União, assumido logo pelos
pais-fundadores das Comunidades e pelos redatores dos Tratados
institutivos nos anos 50 do século passado, a sepal'ação total entre
a~ duas legit!midades, a da Comissão e a do Conselho: como já se
dIsse neste hvro, aquela representa o interesse geral ou comum da
União, este representa os interesses dos Estados. E ao longo destas
seis décadas nunca se subestimou essa separação porque, muitas
vezes, os dois interesses em causa entravam em conflito. Ora, bole
com toda esta conceção - repete-se, estruturante e fundamental para
o sistema institucional da União - o facto de uma mesma personali-
dade fazer parte, ao mesmo tempo, dos dois órgãos. Não se aceita
que na mesma semana, ou no mesmo dia, a horas diferentes, o Alto
Representante venha a sentir-se obrigado, nos dois órgãos, a defen-
der sobre o mesmo assunto posições divergentes, porque a tanto é
forçosamente conduzido pela diferença de interesses que os dois
órgãos prosseguem e defendem.
Em segundo lugar, o Presidente da Comissão tem de dar o seu
acordo à sua escolha pelo Conselho Europeu e pode, sem interven-
ção dos outros Comissários, dar o seu acordo ao Conselho Europeu
para a sua destituição. Pegando mais neste último aspeto, o Presi-
dente da Comissão pode participar na destituição de um membro do
vC"'O~W'~ e presidente de uma das formações do Conselho, porque
não parece curial que o Alto Representante cesse funções na Comis-
e continue a exercer funções no Conselho, porque os Tratados
'A"5"'" que seja a mesma personalidade a exercer os dois cargos.
nunca se julgara até agora que viesse a ser possível o Presi-
da Comissão interferir, aiuda que de forma indireta, na com-
pm;içâio do Conselho.
Em terceiro lugar, se o Parlamento Europeu recusar a aprova-
da personalidade indigitada para Alto Representante como
~o._l-..~ da Comissão, ao abrigo do artigo 17.°, n.o 7, par. 3, UE, ela
pode exercer funções na Comissão e, portanto, também no Con-
363
 A União Europeia
selho. Por outro lado, se o Parlamento Europeu destituir a Comissão
através de uma moção de censura, em conformidade com os artigos
17.°, n.o 8, UE, e 234.°, par. 2, TFUE, o Alto Representante cessa as
funções que exerce na Comissão. Todavia, e não obstante, no plano
jurídico a aprovação da moção de censura levar à destituição do
Alto Representante só como membro da Comissão, de facto a apro-
vação dessa moção de censura tem como efeito ele cessar também
as suas funções no Conselho, como Presidente do Conselho dos
Negócios Estrangeiros 37 '. Com efeito, também por aqui não se con-
cebe que ele cesse uma das funções e mantenha a outra quando os
Tratados, repetimos, pretenderam que fosse a mesma personalidade
a exercer os dois cargos. Ou seja, contra a letra dos Tratados, que o
não preveem, o Parlamento Europeu acaba por ter, se não no plano
jurídico, pelo menos no plano dos factos, competêucia, que nunca
até agora tivera, para destituir um membro do Conselho, que até é
presidente de uma das formações do Conselho.
E não vale a pena tentar contrariar a segunda e a terceira razões
das acima enunciadas, com a eventual alegação de que, por força da
2. a parte do artigo 18.°, n.o 1, UE, só o Conselho Europeu pode des-
tituir o Alto Representante. Isso é verdade, como atrás demclfisltrá-
mos, não obstante a discrepância, que também apontámos,
redação dos artigos 18.°, n.o 1, e 17.°, n.o 6, par. 2, UE. Mas não é
menos verdade que só o pode fazer com o prévio acordo do Presi-
dente da Comissão.
Por tudo isso, sendo o Alto Representante Vice-Presidente da'
Comissão e, portanto, estando ele, nos termos dos Tratados, subordi- i:
nado ao Presidente da Comissão e sujeito à coordenação deste, o que
resulta do sistema dos Tratados é que é o Presidente da Comissão O
primeiro e principal condutor da Ação Externa da União, sem pre,\
juízo de a gestão quotidiana dessa Ação Externa caber ao Alto Repre",
sentante. Se fosse verdadeira a frase atribuída ao antigo Secretário de·:
Estado norte-americano Henry Kissinger, segundo a qual ele teri~'>
perguntado quem era o seu homólogo do lado da UE, ou seja, a quem
378 Assim, também GRABITZ/HILF/NETfSHE1M, anotação 115 ao artigo
n.O 8, UE.
364
Os órgãos e as instituições da União Europeia
éque ele se deveria dirigir do lado da União Europeia, quando pre-
cisasse de tratar de matérias que tivessem a ver com a condução ao
mazs alto nível, da política externa da UE (frase que, segundo g~an­
tem os responsáveis ~elos arquivos da Casa Branca, em boa verdade,
Klssmger nunca Ullhzou), a resposta seria a de que, tanto o Presi-
dente dos Estados Unidos, como O seu SecretáIio de Estado, se
devem dlflglr ao Presidente da Comissão, sem prejuízo da competên-
Cia corrente e quotidiana do Alto Representante para o efeito. Note-se
que: pouco depois da entrada em vigor do Tratado de Lisboa e da
deSIgnação do primeiro Alto Representante, os factos vieram confir-
~ar este nosso raciocínio. Na realidade, foi o Presidente da Comis-
sao quem escolheu o represen~ante da União nos Estados Unidos já
no quadro da nova diplomaCIa da União e também foi ele quem
nomeou o novo Dlretor-Geral das Relações Externas da Comissão.
FICa, portanto, explicado por que é que dissemos atrás'79 que
ao ~lto ~epresentante cabia a condução formal da Ação Externa da
Umao. E que. a condução superior ,dessa Ação compete, na reali-
dade, ao PreSidente da Comissão. E o que resulta do sistema dos
Tratados, como vimos.
123. O Serviço Europeu para a Ação Externa
. Este Serviço consiste em mais uma inovação do Tratado de
Lisboa. Encontr~-se previsto no já citado artigo 27.°, n.O 3, UE.
sua orga~lzaçao e o seu funcionamento encontram-se regulados
pela Declsao do Conselho n.O 2010/427/UE, de 26 de julho de
2010'"°. A nosso ver, não pode ser visto como um órgão da União
mas apenas como um Serviço, gerido pelo Alto Representante:
os Tr~~ados nunca o tratam como órgão ou instituição autó-
da Umao.
Com a sigla,francesa, já comum, SEAE, este Serviço é com-
por funclOnarIos das Dlreções-Gerais de Relações Externas do
Co>osl~lho e da Comissão, incluindo funcionários das representações
379 Supra, n. o ] 20.
,., 10 L 201/30 de 3-8-2010.
365
 A União Europeia
da União em Estados terceiros e junto de organizações internacio-
nais, bem como por diplomatas destacados pelos Estados-membros.
Com esta composição os Tratados pretendem obter a convergência
da atividade diplomática dos Estados-membros e da União. Do lado
da União, o SEAE vai ter relevância para cerca de cento e trinta
delegações da União no estrangeiro, cujo número pode, agora, vir a
aumentar.
Na fase preparatória do Tratado de Lisboa, e mesmo logo a
seguir à sua entrada em vigor, foi aventada, em meios da União, a
possibilidade de se vir a criar uma Academia Diplomática da União
ou, ao menos, de se entregar a formação de diplomatas da União a
entidades ligadas à União já existentes, como é o caso, por exemplo,
do Instituto Universitário Europeu, de Florença. Todavia, por diver-
sas razões, este projeto foi adiado.
O grande problema que a criação do SEAE trouxe a alguns
Estados-membros, especialmente o Reino Unido, foi o receio de ele
vir a diminuir os direitos dos Estados, particularmente, o jus
lionis de que cada um deles goza, incluído na sua capacidade
dica como sujeito de Direito Internacional. As Declarações n." 13
14 anexas ao Tratado de Lisboa vieram afastar esses receios,
xando claro que O SEAE não afetaria a diplomacia nacional de
Estado-membro. Portanto, os Estados-membros da União rnn<f'rv.-
rão o direito de definir e conduzir a respetiva política externa,
consequentemente, de estar representados pelos seus
próprios junto de terceiros Estados e de organizações inl:eflla(,iOllai~;
sem prejuízo do trabalho de convergência com a nova diplomacia
União a que se comprometeram com a criação do SEAE. No quadl·9.
dessa convergência, diremos que a presença num terceiro
sobretudo de um importante Estado, como os Estados UIllUIJ.,
China ou a Rússia, ou junto de uma importante organização inte._
cional, sobretudo junto das mais importantes, como as Nações U
das e a Organização Mundial do Comércio, de uma represent~
diplomática da União e, simultaneamente, de uma represent~x
diplomática de um ou mais Estados-membros só beneficia aquel
estes porque os interesses comuns da União e dos Estados-m~
bros, ainda que autónomos, ficam, em conjunto, mais bem prote
366
Os órgãos e as instituições da União Europeia
dos e salvaguardados. E isso favorece, de modo especial, os Estados
médios e pequenos, que têm menores disponibilidades para ter
mUltas representações diplomáticas nacionais em terceiros Estados
ou junto de organizações internacionais.
§ 6.'
O Tribunal de Justiça da União Europeia
Bibliografia especial: R. LECOURT, L'Europe des juges, Paris,
1976; M. LAGRANGE, La Cour des Communautés européennes - Du Plan
Schwnan à l'Union européenne, Mélanges Dehousse, 1979, tomo II,
pgs. 127 e segs.; K. LENAERTS, Le juge et la ConstitutioJ1 aux Étars-Unis
d'Amérique et dans l'ordre juridiqlle européen, Bruxelas, 1988; M.
BEITATI, Le "law-making power" de la Cour, Pouvoirs 1989, pgs. 57 e
segs.; J. P. lAcQuÉ, Le rôle da droit dans l'intégration européenlle, RPP
1991, pgs. 119 e segs.; G. VANDERSANDEN (dir.), La réforme du systeme
juridictionnel commllnautaire, Bruxelas, 1994; MIGUEL POIARES MADURO,
We, the court, diss., Oxford, 1998; M. SrMM, Der Gerichtshof der
Europiüschen Gemeinschaften im J-oderalen Kompetenzkonflikt,
Baden-Baden, 1998; R. MEHDI (dir.), L'avenir de la justice COllUllunau~
taire - Enjeux et perspectives, Paris, 1999; G. C. RODRIGUEZ IGLESTAS
L'avenir du systerne juridictionnel de I'Union Européenne, CDE 1999:
pgs. 275 e segs.; A. RIGAUX e D. SIMON, La réforme du systeme juridic-
tionnel, bilan et perspectives, in V. Constantinesco (dir.), Le Traité de
Nice, cit., pgs. 133 e segs.; M. DONY Ced.), L'avenir du systhne juridic-
tionnel de I'Union européenne, Bruxelas, 2002; F. DE QUADROS e ANA
MARTINS, Contencioso da União Europeia, 2. a ed., Coimbra, 2007; K.
ALTER, The European Court's Political Power, Oxford, 2010; A. SWEET,
Governing with Judges, Oxford, 2010; R. BARENTS, The Cal/rt ofJustice
afier lhe Treaty o/ Lisbon, CMLR 2010, pgs_ 70 e segs.
Preliminares
A alteração da epígrafe deste § 6. 0 por confronto com a epí-
homóloga das duas edições anteriores"l exige uma explica-
Ela é o resultado da alteração trazida na matéria pelo Tratado
Lisboa, do modo como se vai explicar a seguir.
381 Direito da União, pgs. 281 e segs.; Droit de l'Union, pgs. 250 e segs.
367
 A União Europeia
Os órgãos e as instituições da União Europeia

125. Os novos Tribunais da União

apenas de rótulo, de chapéu-de-chuva, para albergar três níveis de
tribunais separados entre si, que, esses sim, existem de facto. São
Nas anteriores edições deste livro"2 explicámos as incongruên-
eles o Tribunal de Justiça, o Tribunal Geral e os tribunais especiali-
cias que depois do Tratado de Maastricht o Tratado CE apresentava
zados - que, para confirmar o que dizemos, estão todos "incluídos",
em matéria de Tribunais da União Europeia. De facto, embora só o
com autonomia, no referido "Tribunal de Justiça da União Euro-
Tratado de Nice tenha reconhecido formalmente a autonomia entre
peia", como dispõe o referido artigo 19.°, n.o I, UE. Para se acentuar
O TJ e o Tribunal de Primeira Instância (ex-artigo 220.° CE), foi o
a complexidade da matéria, veja-se que esse artigo 19.°, n.O I, UE,
Ato Único Europeu, de 1985, que permitiu, no artigo 168.0 -A CEE,
se refere a dois tribunais com o mesmo nome: um Tribunal de Jus-
a criação de um tribunal "associado" ao TJ. Com base nesse preceito
tiça da União Europeia e um Tribunal de Justiça, que está incluído
do Tratado CE, a Decisão 88/59l/CECA, CEE, CEEA, de 24 de
naquele. Compreende-se que os referidos três níveis são separados
Outubro de 1988, criou o TPI. De qualquer modo, tanto o Tratado
e autónomos porque os artigos 251.° e seguintes TFUE, 9.° e seguin-
de Maastricht como o Tratado de Amesterdão mantiveram o TPI
tes, 47.° e seguintes e 62. 0 -C e seguintes do Estatuto, nos mostram
como mero tribunal "associado" ao TJ (ex-artigos 168. 0 -A CE, na
que "Tribunal de Justiça da União Europeia" é, como dissemos,
versão de Maastricht, e 220.° CE, na versão de Amesterdão).
apenas um rótulo, que cobre aqueles três níveis de Tribunais, esses
Além disso, o artigo 220.°, par. 2, CE, na versão de Nice, per-
sim, os novos, e autónomos entre si, Tribunais da União Europeia,
mitia que o TPI tivesse "adstritas" a si "câmaras jurisdicionais".
cada um com a sua própria organização e a sua própria competência.
Agora, após o Tratado de Lisboa, o artigo 19.° UE veio criar
Compreendemos as intenções dos autores dos Tratados em, com a
um grande "Tribunal de Justiça da União Europeia". Ele enco~tra-se
expressão "Tribunal de Justiça da União Europeia", quererem dar a
previsto, dessa forma, no artigo 13.°, n.o I, UE. Esse. Tnbunal
entender que havia, como há, um vasto, coerente e coeso poder judi-
"inclui" diz o referido artigo 19.° UE, o Tribunal de Justiça, o Tn-
cial na União. Mas achamos, com a doutrina que já se pronunciou
bunal Geral e os tribunais especializados (esta última expressão é
sobre esta matéria, por exemplo, com PRIOLLAUD e SIRlTZKy383, que o
muito mais adequada e feliz, desde logo em língua portuguesa, do
mesmo resultado teria sido alcançado se, em vez daquela expressão,
que a anterior, que era, como vimos, de "câm~ras juri:dicionais", e
os Tratados utilizassem, por exemplo, a de "sistema jurisdicional da
que, como mostrámos nas duas edições antenores, nao tmha qual-
União Europeia" e depois, dentro dele, tivessem integrado os Tribu-
quer tradição na tenninologia jurídica). ... , nais que o artigo 19.°, n.o I, UE, inclui dentro do Tribunal de Justiça
Todavia, a metodologia que o Tratado de Lisboa. ullhzou e
da União Europeia. Primeiro, foi isso que, de facto, os Tratados
difícil de se entender e é complexa. Como órgão da UE, fica-se com
quiseram e, depois, evitar-se-ia haver dois Tribunais com a mesma
a impressão, à partida, de que há um só Tribunal, o "Tribunal de
designação de Tribunal de Justiça.
Justiça das União Europeia" (veja-se o citado artigo 13.°, n.o I, UE).
Por isso, vamos abandonar, salvo quando for absolutamente
Todavia, a verdade é muito diferente. Não há, na realidade, nenhum
necessário, o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) para
Tribunal chamado "Tribunal de Justiça da União Europeia". O que
estudarmos, e em conjunto, apenas o Tribunal de Justiça (TJ), o
há como resulta dos Tratados e do Estatuto daquele Tribunal, apro-
Tribunal Geral (TG) e os tribunais especializados.
vado pelo Protocolo n.O 3 anexo ao Tratado de Lisboa (q~e dora-
Os Tribunais da União estão regulados nos Tratados, no refe-
vante será referido só por Estatuto), é que essa deslgnaçao serve
rido Estatuto e nos respetivos Regulamentos Processuais. Merece

382 Loc. cito na nota anterior. 383 Pg. 341.

368
369
 A União Europeia
Os órgãos e as instituições da União Europeia

destaque o facto de ter sido recentemente aprovado o novo Regula- 126. Génese e evolução histórica
mento Processual do TJ, que introduziu modificações importantes
no Regulamento anterior"4.
Vejamos quais foram os antecedentes do TJUE.
Por aí se compreende a alteração da terminologia agora ado-
Até ao AUE, o TI foi o único Tribunal das Comunidades (vere-
tada na designação dos Tribunais.
mos adiante por que razão não consideramos o Tribunal de Contas
O novo Tribunal de Justiça corresponde ao antigo TI. O Tribu- um verdadeiro tribunal).
nal Geral corresponde ao antigo Tribunal de Primeira Instãncia. Não
O AUE, porém, e como atrás se explicou, inseriu no Tratado
podia manter a sua antiga designação porque, depois da criação das
CEE um novo artigo, que passou a ter o número 168.0 -A, em cujo
antigas câmaras jurisdicionais, havia deixado de ser só um tribunal
n. ° 1 se dispunha que "(... ) o Conselho (... ) pode associar ao Tribu-
de primeira instância.
nal de Justiça uma jurisdição encarregada de conhecer em primeira
Os tribnnais especializados são as antigas câmaras jurisdicio-
instância" certos meios contenciosos aí referidos. À sombra desse
nais. Após se ter criado a primeira câmara com a designação de
n.o 1 e do n.O 2 do artigo 168. o-A, o Conselho, pela Decisão 88/591/
Tribunal da Função Pública, e encontrando-se em preparação a
CECA, CEE, CEEA, de 24 de outubro de 1988387 , criou o Tribunal
criação de um Tribunal da marca comunitária"', pareceu sensato
de Primeira Instância, inclusive batizando-o com essa designação.
substituir-se a expressão câmaras jurisdicionais por tribunais espe-
Estávamos, portanto, perante uma situação em que, juridica-
cializados, que é o que, eles, de facto, sempre pretenderam ser.
mente, havia só um tribunal- o TJ -, no qual, no plano institucional,
Note-se, todavia, que, quando nos referimos a Tribunais da
estava integrado o TPI, como tribunal "associado" ao TI. Esta situa-
União Europeia, no sentido mais amplo que a expressão comporta,
ção tinha como consequência, no plano funcional, que o TI conti-
estamos a pensar no conjunto global do sistema judiciário da
nuava a ser sempre o tribunal de última instância nas questões de
União, que é composto pelo TIUE (com os Tribunais que o inte-
direito, como forma de assegurar a uniformidade na aplicação do
gram) e também por todos os tribunais nacionais dos Estados-
Direito Comunitário. Isso foi assim desejado pelo TI, que queria
-membros, na medida em que lhes cabe aplicar, em primeira mão, o
continuar a ser visto como o único Tribunal das Comunidades, mas
Direito da União. Ou seja, também os tribunais dos Estados-mem-
que sentia que, para descongestionar o trabalho que lhe ia cabendo,
bros são tribunais da União, melhor ainda, eles são tribunais comuns
carecia de um outro tribunal que o auxiliasse, ainda que com com-
do Contencioso da União"" Isso parece, aliás, estar agora, pela
petência limitada. Todavia, no plano dos factos, como atrás disse-
primeira vez, escrito nos Tratados, ainda que por forma não direta:
mos, tínhamos, na realidade, dois tribunais: daí que tenha ficado
no artigo 19.°, n.o I, par. 2, UE.
célebre, para exprimir a relação factual entre os dois tribunais, a
expressão "uma jurisdição, dois tribunais"388.
Essa situação manteve-se até ao Tratado de Nice.
De facto, o ex-artigo 220.° CE, com a alteração que nele intro-
'" De 25-9-2012, 10 L 265, de 29-9-2012, retificado no 10 L 274/34, de duziu aquele Tratado, passou a dispor que, "No âmbito das respeti-
9-10-2012.
385 Já em 23-12-2003 a Comissão apresentou nesse sentido a proposta de
387 Essa Decisão foi objeto de várias retificações, a última das quais foi
decisão COM (2003) 828 final. Todavia, o procedimento encontra-se parado no
trazida pela Decisão do Conselho 1999!29I1CE, CECA, CEEA, de 26-4-99, 10
Conselho pelo facto de nas diversas línguas oficiais não se encontrar consenso L 114, de 1-5-99, pg. 52.
sobre a expressão francesa "brevet communautaire".
388 De entre as obras gerais, esta questão encontra-se bem explicada, espe-
386 Ver QUADROS/MARTINS, pgs. 23 e 318.
cialmente, em ISAAC, pg. 258.

370
371
 A União Europeia
vas competências, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Pri-
meira Instância, garantem o respeito do direito na interpretação e
aplicação do presente Tratado". Ou seja, o Tratado CE passou
nessa altura a ver os dois Tribunais com autonomia e com igual
dignidade, deixando, por isso, o TPI de aparecer como um mero
tribunal auxiliar ou "associado" ao Tl O citado ex-artigo 220.° CE
abrogou, portanto, a referida Decisão do Conselho de 24 de outubro
de 1988.
Essa autonomização dos dois Tribunais não se limitou ao plano
formal, porque o Tratado de Nice reforçou consideravelmente o
ãmbito de jurisdição do TPI, fazendo deste um verdadeiro tribunal
de primeira instância (e, nalguns casos, um tribunal de recurso) para
quase todos os meios contenciosos que o Contencioso da União
Europeia conhecia, inclusive, em certas condições, para as questões
prejudiciais. Era o que resultava, sobretudo, dos ex-artigos 225.' e
225. 0 -A CE, embora esses preceitos tivessem de ser interpretados
em conformidade com o artigo 51.° do citado Protocolo relativo ao
Estatuto do Tribunal de Justiça, anexo ao Tratado de Nice, onde se
introduzia alguma limitação à jurisdição do TPI como tribunal de
primeira instància, que decorria daqueles dois preceitos do Tratado
CE. Esse reforço da jurisdição do TPI tinha correspondência na
0
possibilidade, prevista nos ex-artigos 220.°, par. 2, e 225. -A (repe-
timos: depois da revisão de Nice), de o TPI passar a ter, "adstritas"
a si, aquilo que aqueles artigos chamavam de "càmaras jurisdicio-
nais". Já falámos delas atrás.
Essas "càmaras jurisdicionais" não eram Secções do TPI, por-
que não faziam parte dele: o ex-artigo 220.°, par. 2, como já se disse,
dispunha que elas se encontravam "adstritas" ao TPI, e o ex-artigo
225. 0 -A, nos seus pars. I e 3, estabelecia que elas eram criadas auto-
nomamente pelo Conselho e para conhecerem, em primeira instân-
cia, à margem do TPI, de certas categorias de recursos, em matérias
específicas, podendo das suas sentenças recorrer-se para o TPI, cir-
cunstância em que o TPI atuaria como tribunal de recurso. Em bom
rigor, eram, portanto, órgãos jurisdicionais autónomos em relação
ao TPI, especializados em matérias concretas, e que, julgava-se
então, poderiam evoluir para novos tribunais de primeira instância,
372
Os órgãos e as instituições da União Europeia
ainda que em matérias especializadas, passando o TPI a ter, quanto
a eles, competência de tribunal de segunda instância.
Há uma càmara jurisdicional assim criada, que hoje é um tri-
bunal especializado. É o Tribunal da Função Pública da União
Europeia, ao qual já nos referimos. Ele foi instituído, justamente,
com fundamento no referido ex-artigo 225. 0 -A, pela Decisão do
Conselho n.o 20041752/CE e Euratom 38'. A sua função, como consta
do seu Estatuto, que até ao Tratado de Lisboa estava anexo àquela
Decisão, é a de decidir, em primeira instância, os litígios entre a
União e os seus agentes, quanto aos quais tenha sido atribuída com-
petência ao Tl
O Tratado de Lisboa, por sua vez, veio introduzir no sistema
judicial da União as alterações que referimos no número anterior.
127. A função geral dos Tribunais
Como adiante se vai demonstrar, existe na União Europeia,
como já existia nas Comunidades, um verdadeiro poder judicial,
ainda que com as limitações próprias correspondentes ao carácter
inacabado da União. Nenhuma outra entidade superior aos Estados,
designadamente, nenhuma Organização Internacional clássica possui
um sistema judiciál tão elaborado e tão avançado como o da União.
Como daqui a pouco explicaremos, em sentido restrito esse
poder judicial engloba o TJUE com os Tribunais que inclui. Mas,
em sentido amplo, já o dissemos, ele abrange também, além deles,
os tribunais estaduais. Neste lugar, por Tribunais da União Europeia
entenderemos apenas os Tribunais incluídos no TIUE.
Pelo artigo 19.°, n.O I, 2. a parte, ÚE, é cometido ao TJUE o
encargo de garantir "o respeito do direito na interpretação e na apli-
cação dos Tratados". Isto quer dizer que o sistema judicial da União
se reveste de importância essencial para a prossecução da "União de
Direito" que, como logo no início deste livro explicámos 390 , constitui
uma característica fundamental da União e da sua Ordem Jurídica.
'" 10 L 333, de 9-11-2004.
390 Supra, sobretudo TI.O 30.
373
 A União Europeia
128. Um verdadeiro poder judicial
Já escrevemos atrás que as Comunidades e, depois, a União,
tentaram encontrar um simile com os Estados na repartição de pode-
res. Um dos poderes, porventura, o poder, mais claramente caracte-
rizado é, exatamente, o poder judicial.
De facto, quer na fase da criação das Comunidades, quer na
evolução que estas tiveram ao longo das sucessivas revisões dos
Tratados institutivos, quer, ainda, por efeito da elaboração doutriná-
ria e jurisprudencial em torno da matéria, houve a consciência de
que a efetividade do Direito Comunitário, e, depois, do Direito da
União, exigia um poder judicial bem demarcado, coerente e forte.
E, como atrás se disse, em nenhuma das Organizações InternacIO-
nais clássicas, mesmo das mais evoluídas, encontramos um sistema
judicial tão elaborado e tão próximo dos sistemas judiciais estadu-
ais. Se não, vejamos.
Em primeiro lugar, nunca é demais recordar que o poder judi-
cial da União só em sentido estrito engloba apenas o TJUE e os
Tribunais nele incluídos: como já se disse, em sentido lato, ele
abrange também todos os tribunais nacionais. Estes são os "tribu-
nais comuns do contencioso comunitário" ou os "tribunais comuni-
tários de Direito comum" (hoje, da União), como já os qualificou o
próprio Tp91. A esse conjunto - Tribunais da União mais tribunais
nacionais - compete formar um sistema articulado, coeso e harmo-
nizado na garantia da aplicação do Direito da União.
O facto de o sistema judiciário da União englobar os tribunais
estaduais aproxima-o muito, desde logo por aí, dos sistemas judi-
ciários dos Estados federais, embora o Direito da União até hoje não
tenha levado esse movimento até às últimas consequências, por
exemplo, não tenha definido segundo o método federal nem a rela-
ção entre os tribunais da União e os tribunais estaduais (que, no
essencial, é uma relação de cooperação judiciária e não uma relação
391 Ver o nosso A nova dimensão do Direito Administrativo, Coimbra, 1999,
pgs. 27 e segs. e 42 e segs., e QUADROS/MARTINS, loe. cito e bibl. aí cit.. Voltaremos
adiante a esta matéria Chifra, n.O' 262 e segs.).
374
Os órgãos e as instituições da União Europeia
de hierarquia federal), nem a relação entre o Direito da União e o
Direito estadual. É matéria que já vimos e que ainda melhor estuda-
remos adiante.
Em segundo lugar, o poder judicial da União, entendido, desde
logo, no referido sentido estrito, reúne diversas características que
lhe permitem alcançar o objetivo acima referido, o de assegurar a
plena efetividade do Direito da União, em termos desconhecidos do
Direito Internacional clássico.
Assim, os tribunais da União não são órgãos isolados, como o
é, por exemplo, o Tribunal Internacional de Justiça (TU) no quadro
orgânico das Nações Unidas. Como se disse, eles fazem parte de um
sistema judiciário global e coerente, que se estende aos tribunais
nacionais.
Além disso, eles são tribunais de jurisdição obrigatória, o que
os distingue de todos os tribunais internacionais, cuja jurisdição é
essencialmente voluntária (é o caso, por exemplo, do TU), com
exceção do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, mas só após
a entrada em vigor do Protocolo n.o 11 anexo à CEDH. A simples
adesão de um Estado às Comunidades fá-lo sujeitar-se à sua jurisdi-
ção e permite aos respetivos cidadãos aceder a eles.
São, também, tribunais de jurisdição exclusiva. Isto é, como
dispõe o artigo 344.° TFUE, os litígios para os quais têm competên-
cia encontram-se subtraídos à jurisdição de qualquer outro tribunal
nacional ou internacional, não podendo aqueles deixar de os decidir,
sob pena de incorrerem em denegação de justiça'''. Isto não impede
que diversos outros tribunais internacionais e tribunais estrangeiros
possam vir, pela via do Direito Internacional Privado, a ser chama-
dos a aplicar o Direito da União'''.
Depois, são tribunais com acesso direto da parte dos particula-
res, mesmo se com algumas limitações, que são menores após o
Tratado de Lisboa, mas que terão que desaparecer. Isto distingue-os,
por exemplo, do TU (onde esse acesso nunca existe), do TEDH
(quanto ao qual vigora a regra da prévia exaustão dos meios inter-
392 Assim, Ac. 12-7-57, Algera, Procs. 7/56 e 3 a 7/57, Rec., pgs. 81 e segs.
393 Corno está demonstrado em QUADRos/MARTlNS, pgs. 25 e segs.
375
 A União Europeia
nos) e do Tribunal Penal Internacional (cuja competência é subsi-
diária em relação aos tribunais nacionais).
Por fim, são tribunais cujas sentenças são imediatamente, e
por si só, executórias (artigo 280.° TFUE), o que não acontece em
qualquer outro tribunal internacional clássico.
129. O âmbito da jurisdição
Os Tribunais da União têm uma vastíssima competência.
Assim aconteceu para que os fundadores das Comunidades pudes-
sem assegurar ao então TJ (mas isso vale hoje também para os
novos Tribunais) a função de verdadeiramente garantir a plena apli-
cação do Direito da União.
Para melhor se compreender a dimensão e a natureza da juris-
dição dos Tribunais da União, há que classificá-la. Assim, diremos
que eles têm, fundamentalmente, cinco tipos de jurisdição:
a) jurisdição constitucional. Nesta medida, eles atuam com
competência próxima da dos tribunais constitucionais esta-
duais, tanto quanto se pode afirmar isso na medida em que
a União ainda não tem um modelo de tipo estadual.
Cabe-lhes fiscalizar a conformidade do Direito da União,
derivado e do comportamento dos Estados-membros e dos
particulares com os Tratados, entendidos como lei funda-
mental das Comunidades, e que, neste contexto, como já
vimos, aparecem designados de "Constituição da Comuni-
dade", ou "Carta Constitucional de base", sendo certo, que
esses atributos só podem ser entendidos no seu sentido
material e não formal. Cabe neste tipo de jurisdição, de
modo especial, a fiscalização: da repartição das atribuições
entre a União e os Estados-membros, inclusive, o respeito
pelo princípio da subsidiariedade; da legalidade dos atos
legislativos, inclusive dos tomados em processo legislativo
ordinário; do equilíbrio de poderes entre os órgãos da
União; e do incumprimento pelos Estados dos Tratados;
376
Os órgãos e as instituições da União Europeia
b) jurisdição administrativa. Embora menos importante que a
anterior, é, sem dúvida, a mais vasta e a mais ampla, pelo
sImples facto de o Contencioso da União Europeia ter sido
fortemente moldado segundo o figurino do Contencioso
Administrativo, particularmente da França e da Alema-
nha'94. Importantes meios contenciosos previstos no TFUE,
como, por exemplo, o recurso de anulação e a ação de
omissão, foram importados do Contencioso Administrativo
daqueles Estados'''. Todavia, note-se que o recurso de anu-
lação dos atos legislativos releva mais da jurisdição consti-
tucional do que da jurisdição administrativa dos Tribunais.
c) jurisdição internacional. Os Tribunais da União també~
dirimem litígios entre os Estados-membros, como o faz
qualquer tribunal de Direito Internacional. É o que prevê o
artIgo 273.° TFUE, quando o litígio esteja relacionado com
o objeto dos Tratados e se esse litígio for submetido ao
TJUE por um compromisso. E é o que resulta também do
artigo 259.° TFUE, quando nasce um litígio entre dois
Estados-membros por alegado incumprimento do Tratado,
e se não se entender, como mostrámos atrás ser a nossa
posição, que o incumprimento do Tratado, de um modo
geral, deve ser visto como cabendo na jurisdição constitu-
cional dos Tribunais da União·
d) jurisdição uniformizadora. E~ta forma de jurisdição em
nada fica a dever à importância de qualquer das outras
modalidades de jurisdição, já que é ela que permite ao
TJUE assegurar o respeito pela essência do Direito da
União, da qual faz parte integrante, como já estudámos ao
longo deste livro, a uniformidade do sistema jurídico da
União. De facto, através desta forma de jurisdição, os Tri-
b~nais da União asseguram a uniformidade na interpreta-
çao e na aplIcação do Direito da União, quer pelos órgãos
da União, quer pelos tribunais e demais autoridades dos
394 Assim, QUADROS/MARTINS, pgs. 25-26.
395 "l"
•
veja-se a op. cIt. na nota anterior, pgs. 135 e segs. e 213 e segs.
377
 A União Europeia
Estados-membros. Esta forma de jurisdição é garantida,
sobretudo, através das questões prejudiciais, reguladas no
artigo 267.° TFUE;
e) jurisdição com alcance político, na medida em que o TJUE
pode demitir os membros da Comissão (artigo 245.°, n.o 2,
TFUE), e o TJ pode destituir os Juízes (artigo 6.° do Esta-
tuto), os membros da Comissão Executiva do Banco Cen-
trai Europeu (artigo 11.°, n.o 4, dos respetivos Estatutos) e
o Provedor de Justiça (artigo 228.°, n.o 2, par. 2, TFUE), e
tem competência, ao abrigo do artigo 269.° TFUE, para
controlar a legalidade de um ato praticado pelo Conselho
Europeu, ou pelo Conselho ao abrigo do artigo 7.°, n." 1 e
3, UE, já por nós estudado, ainda que este controlo se
limite às "disposições processuais" referidas no artigo 7.°
UE'96. Além disso, pode aplicar sanções financeiras aos
Estados, ao abrigo do artigo 260.°, n.o 2, par. 2, TFUE, e do
artigo 8.° do Tratado Orçamental Europeu, de 2012.
130. A "Europa dos juízes"
Acerca do âmbito de jurisdição dos Tribunais da União e do
modo como eles têm vindo a interpretar a função que os Tratados
lhe conferem, tem-se discutido, quase desde o início da integração
europeia, e, concretamente, em relação ao TJ, se não vivemos numa
União feita pelos juízes. É a conceção da "Europa dos juízes".
Esta expressão tem tido duas interpretações opostas: uma,
serve-se dela para fundamentar o trabalho da jurisprudência da
União na elaboração do Direito da União e, .portanto, para louvar o
esforço do TJ no sentido de fazer progredir a integração jurídica na
União ao ritmo da integração económica, monetária e política''';
outra, utiliza aquela expressão (ou, em sentido pejorativo, a de
396 Estamos próximos, nesta classificação da jurisdição dos Tribunais, de
SlMON, pgs. 482 e segs.
397 A melhor obra nesse sentido continua a ser a do primeiro Presidente do
TJ, ROBERT LECOURT.
378
Os órgãos e as instituições da União Europeia
"governo de juízes"39', ou a de ativismo judicial) para verberar o
comportamento dos juízes, que acusa de exorbitarem das suas fun-
ções e de se substituírem ao "legislador" da União.
Enquanto a segunda das duas correntes radica - o que, não
raro, acontece - em conceções políticas ou filosófico-políticas que
se entroncam numa rejeição da progressão da integração europeia, o
problema não merece ser considerado, porque é de raiz emocional
ou ideológica. Fora desse quadro, porém, vale a pena dedicarmos-
-lhe alguns momentos.
Os Tratados da União, corno já acontecia com os Tratados
Comunitários, particularmente o ex-Tratado CE, são tratados-qua-
dro. Por isso, deixaram intencionalmente uma larga margem de
Interpretação ao juiz para este os ir adaptando quotidianamente à
teleologia dos Tratados, ou seja, ao progresso da integração - é o tal
carácter evolutivo ou gradualista, que é co-natural a qualquer pro-
cesso de integração, como já estudámos.
Por outro lado, colocado perante litígios em torno da aplicação
do Direito da União, o juiz da União, corno atrás explicámos, não
pode denegar justiça com fundamento na inexistência de um pre-
ceito expresso sobre a matéria.
Ora, uma e outra razões começaram, muito cedo, a levar o TI a
ter de encontrar soluções e a construir conceitos e institutos que não
figuravam, de modo expresso, nos Tratados, nem eram previsíveis,
em 1951 e em 1957, pelos autores dos Tratados institutivos das três
Comunidades: foi o que ele fez, como já vimos, ou iremos vendo, ao
longo deste livro, particularmente, com as teorias do primado e do
efeito direto, com as atribuições das Comunidades e da União, inclu-
sive com o paralelismo das suas atribuições internas e externas, com
os direitos fundamentais, com o equilíbrio de poderes entre os
órgãos, com a capacidade judiciária do Parlamento Europeu e dos
particulares, com o incumprimento do Direito da União pelos Esta-
dos e com os seus efeitos, com as questões prejudiciais, etc., etc.
398 Veja-se a problemática acerca desta expressão tratada por l-P. COLIN, Le
gouvernement des juges dans les Comnumalltés eurOpéell11eS, Paris, 1964, e por
SWEET.
379
 A União Europeia
o Tribunal Internacional de Justiça, num dos seus mais céle-
bres Acórdãos"', deixou escrito que "um tribunal não é um órgão
legislativo. A sua missão é a de aplicar o Direito tal como ele o
declara e não a de o criar". É absolutamente exato. Só que aplicar o
Direito não pode significar o juiz ser apenas a "bouche de la loi",
isto é, resumir-se a aplicar o preceito concreto da lei ao caso subme-
tido ao seu julgamento. Aplicar o Direito pode ter de significar,
também, o juiz, partindo da moldura positiva que a lei que o rege lhe
fornece, desenvolver os princípios que emanam da lei e que nela se
enraízam (neste caso, nos Tratados da União, inclusivamente, com
recurso à interpretação teleológica), de modo a encontrar a solução
adequada para o caso concreto.
Há Estados, como Portugal, onde, por não haver tradição na
matéria, é difícil, desde logo para os juízes nacionais (talvez com a
única exceção, por vezes, do juiz constitucional), compreender a
criação do Direito por via pretoriana, que é no que consiste a tarefa
de se encontrar para cada caso a solução contida no sistema jurídico,
mesmo se não positivada em preceito concreto e expresso da lei.
Mas têm essa tradição, por exemplo, a França, através, sobretudo,
do Consei! d'État, a Alemanha, através, principalmente, do Bundes-
verfassungsgericht (Tribunal Constitucional federal). E tem-na os
tribunais da generalidade dos Estados anglo-saxónicos. E é isso que
se tem limitado o TJ a fazer desde a sua criação. Isso não é legislar;
é, partindo do Direito legislado, descobrir, dentro do sistema jurí-
dico aplicável, a regra que decide o caso concreto ou a solnção
implicitamente admitida pelo Direito escrito.
Note-se que o TJ sempre recusou, de modo expresso, a titula-
ridade do poder constituinte'OO, do poder político'01, ou do poder
legislativo'02.
Se, alguma vez, o TJ ultrapassou a função de julgar, entendida
esta no sentido que temos vindo a defender, não só é muito difícil
demonstrá-lo, como, a ter acontecido, terá ocorrido em casos verda-
39') Ac. 18-7-66, Sudoeste Africano, 2.° fase, Rec. 1966, pgs. 6 e segs. (48).
400 Por todos, Ae. 17-2-77, CFDT, Proe. 66176, Ree. pgs. 305 e segs.
40l Por ex., Ac. 22-11-78, Mattheus, Pmc. 93n8, Rec., pgs. 2.203 e segs.
402 Por ex., Ac. 15-7-70; Chemiefarma, Pmc. 41n9, Rec., pgs. 611 e segs.
380
Os 6rgãos e as instituições da União Europeia
deiramente excecionais, que, todavia, não são fáceis de ser identifi-
cados. Em contrapartida, as Comunidades e, hoje, a União, devem
ao TJ o ter ele assumido, muito cedo, o papel de locomotiva da
integração jurídica (e, portanto, da criação dajá referida "União de
Direito") e de, dessa forma, ter suprido, com o seu labor _ repete-se:
se~ se substituir ao legislador -, a inércia e a paralisia dos órgãos
po\itJcos das Comunidades e, depois, também da União''''.
131. O estatuto do Tribunal
Vamos ver agora qual é o estatuto jurídico dos novos Tribunais
da União.
Como já dissemos, o TJUE e os Tribunais nele incluídos encon-
tram-se regulados nos artigos 19.° UE e 251.° e seguintes TFUE.
Além disso, eles regem-se pelo Estatuto do TJUE, que foi
aprovado pelo já referido Protocolo n.o 3, que se encontra anexo ao
Tratado de Lisboa, e que foi modificado pelo Regulamento do Par-
lamento Europeu e do Conselho n.O PE-CONS 28/12, de 13 de julho
de 2012.
Cada um dos Tribunais incluídos no TJUE elabora as suas
próprias regras de processo, isto é, o seu próprio Regulamento Pro-
cessual. Os Regulamentos Processuais do Tribunal Geral e dos tri-
bunais especializados têm de ser redigidos de comum acordo com o
TJ. A final, cada um dos Regulamentos Processuais é aprovado pelo
Conselho (artigos 253.", par. 6, 254.°, n." 5, e 257.", par. 5, TFUE).
132. A composição do Tribunal
O TJ é composto por um juiz por cada Estado-membro (artigo
19.°, n.o '}, par. 1, UE). Neste momento tem, por isso, vinte e sete
Juízes. E composto, também, por oito Advogados-Gerais. Esse
número de Advogados-Gerais pode, todavia, ser aumentado pelo
'''Sob re es t a mat"ena, ver, nos nossos diaS,
. por exemplo, pgs. 621
JACQUÉ,
e segs., SIMON, pg. 479, e ISAAC, pg. 318.
381
 A União Europeia
Conselho, deliberando por unanimidade, a pedido do TI (artigo
252.", par. I, TFUE). E a Declaração n." 38, anexa ao Tratado de
Lisboa, é mais precisa: se o TI solicitar, à sombra do citado artigo
252.", par. I, 2.' parte, TFUE, que, concretamente, o número de
Advogados-Gerais seja aumentado de oito para onze, o Conselho
deliberará, votando por unanimidade. Deste modo, a CIG de 2007
quis satisfazer a Polónia, que reclamava um Advoga~o-Geral per-
manente, como o tinham a Alemanha, a França, a Itália, o Remo-
-Unido e a Espanha. Por outro lado, aquela Declaração quis que os
restantes Advogados-Gerais, que entram num sistema de rotação
pelos outros Estados, passassem de três para cinco.
Por sua vez, pelos Tratados, o Tribunal Geral não é composto,
ao contrário do TJ, por um número fixo de Juízes. De facto, dispõe
o artigo 19.", n.O 2, par. 2, UE, que o número dos seus Juízes será de,
pelo menos, um por Estado-membro. Ou seja, ele terá hoje, no
mínimo, vinte e sete Juízes, podendo ter mais. Não tem obrigatoria-
mente Advogados-Gerais, sendo o Estatuto a dispor sobre a matéria
(artigo 254.°, par. I, TFUE). E o Estatuto vem esclarecer as duas
questões. Segundo O seu artigo 48.°, o TG tem vinte e sete Juízes e,
de harmonia com o artigo 49.°, pars. I e 4, os Juízes do TG podem
ser chamados a exercer as funções de Advogado-Geral, não
podendo, nesse caso, intervir como Juízes no respetivo processo.
O mandato dos Juízes e dos Advogados-Gerais, tanto do TI,
como do TG, é de seis anos, renovável, procedendo-se à substitui-
ção parcial de uns e de outros de três em três anos. A substituição
parcial incide atualmente em catorze e treze Juízes e em quatro
Advogados-Gerais (artigos 253.°, pars. I e 2, e 254.°, pars. I e 2,
TFUE, e 9." e 47." do Estatuto).
Os Juízes do TG, incluindo os que podem vir a ocupar as fun-
ções de Advogado-Geral, são escolhidos pelo mesmo critério pre-
visto para a escolha dos Juízes e Advogados-Gerais do TI nos
citados artigos 253.°, par. I, e 255.°, par. I, TFUE. É o que dispõe o
artigo 254.", par. 2, TFUE.
Os Juízes do TI e do TG elegem entre si o respetivo Presidente
e Vice-Presidente, por um período de três anos, renovável (artigos
253.°, par. 3, e 254.°, par. 3, TFUE).
382
Os órgãos e as instituições da União Europeia
Segundo o artigo 252.", par. 2, "ao advogado-geral cabe apre-
sentar pubhcamente, com toda a imparcialidade e independência
conclusões fundamentadas sobre as causas que, nos termos do Esta~
tuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, requeiram a sua inter-
venção". Por aqui se vê bem que o Advogado-Geral não representa
nem defende: o interesse de qualquer parte, concretamente, nã;
re~resenta o mteresse da União. Ou seja, não é Advogado de nin-
guem, nem mesmo da União. Pelo contrário, tem de agir "com toda
a lmparclalldade e independência". Assim já o entendeu aliás o
'"
propno
. TJ404-405 ' ,
. Portanto, percebe-se agora, ainda melhor, a razão
pela qual é errado chamar-se-lhe em português Advogado. Como
promotor da legahdade que ele é, agindo para tanto com independên-
CI~ e, po~ ISSO, apresentando tantas vezes conclusões não favorá-
ve:s ao mteresse da União, ele melhor se chamaria em portu-
gues Procurador-Geral, como homólogo do Ministério Público em
Portugal.
O critério de escolha dos Juízes e dos Advogados-Gerais
encontra-se definido no artigo 253.°, par. I, TFUE. Eles são desig-
nados por comum acordo entre os Governos dos Estados-membros
deven~o, todavia, os seus nomes obter prévio parecer favorável d;
c~mlte a que ~e refere o artigo 255.°, par. I, TFUE, sobre a adequa-
çao dos candidatos ao exercício dessas funções. Esse comité tem
uma composição de alt? nível, como o mostra o artigo 255.", par. 2,
TFUE. Este parecer fOi uma movação do Tratado de Lisboa e pre-
tende evitar a repetição de alguns casos, sobretudo nos tempos
maIS re~entes, em que, por vezes, candidatos que os Governos
naCIOnaiS propunham para Juízes e Advogados-Gerais eram escolhi-
.". Ae. 4-2-2000, Emesa Sugar, Proe. C-17/98, CoI., pgs. 1-665 e segs
sobretudo, pontos 12 e 13_ "
• 405 Sobre a comparação das funções do Advogado-Geral com as de entida-
des Iguais ~u si~ilan:s. dos E~tados que são membros do Conselho da Europa,
onde a te,nnmoJogJa utilizada dIstingue o "avocat général" e o "procureur général"
~a~ ~~slgnar, por vezes, o mesmo estatuto, ver Conselho da Europa, L'Europe
Judlclalre, Estrasburgo, 2000, pgs. 18,81,113,138 152 177 197 248 287 299
315 e 345. ' , , , , , ,
383
 A União Europeia
dos, mais por critérios de índole política, do que em função da sua
capacidade para o desempenho das suas novas funções.
O Tribunal da Função Pública da União Europeia encontra-se
disciplinado, quanto à sua composição, nos artigos 2.° a 4.° do
Anexo I do Estatuto do TIVE.
133. Competência e funcionamento
A competência dos Tribunais e o seu funcionamento encon-
tram-se regulados nos artigos 19.° UE e 251.° a 281.° TFUE, bem
como no referido Estatuto e nos respetivos Regulamentos Pro-
cessuaiS.
A competência dos Tribunais extrai-se do âmbito da sua juris-
dição, já atrás estudada, e dos meios contenciosos que têm com-
petência para conhecer, e que se encontram regulados nos artigos
256. o e seguintes TFUE.
O estudo pormenorizado da competência e do funcionamento
dos Tribunais faz parte de um domínio do Direito da União Euro-
peia chamado Contencioso da União Europeia (expressão mais
ampla e, por isso, mais feliz do que Direito Processual da União
Europeia). Para tanto, remetemos o leitor para o que escrevemos
adiante, no n. o 269.
§ 7."
o Tribunal de Coutas
Bibliografia especial: G. ORSINI, La Cour des comptes des CE,
Paris, 1983.
134. Estatuto e composição
o Tribunal de Contas foi criado por iniciativa do Parlamento
Europeu, pelo Tratado de Bruxelas, de 22 de julho de 1975, para
substituir os originários Comissário de Contas da CECA e Comissão
de fiscalização da CEE e da Eurátomo.
384
Os órgãos e as instituições da União Europeia
Encontra-se previsto no artigo 13.°, par. 1, UE, e está regulado
nos artIgos 285.° e seguintes TFUE.
Por esses preceitos se vê que ele está pensado pelo Tratado
como órgão de fiscalização ou de controlo da União.
O Tribunal é composto por um nacional por cada Estado-
-membro, O que quer dizer que hoje tem vinte e sete membros
(artigo 285.°, par. 2, TFUE). Note-se que a palavra "juiz" nunca é
utilIzada pelo Tratado para designar os membros deste Tribunal.
Estes são escolhidos, para um mandato de seis anos, pelo Conselho,
sob c~nsulta do Parlamento Europeu. Gozam de independência, de
pnvIleglOs e de Imunidades equivalentes às dos Juízes dos Tribunais
da União (artigos 285.°, par. 2, e 286.°, n. OO I a 4 e 8, TFUE).
135. Competência
o Tribunal de Contas não é considerado um verdadeiro tribu-
nal nem, como se disse, o Tratado alguma vez qualifica os seus
membros de "juízes". Por isso, tanto a sua designação como "Tribu-
n~l':: como o fa~to de ter sido elevado a órgão principal ("institui-
ça~ ) da Comun~dade Europeia pelo Tratado de Amesterdão (então,
o
~rtlgo~. CE, hOJe, artigo 13.°, n.o I, UE), ficam a dever-se apenas à
Import~cIa da competência que lhe cabe: a de assegurar o controlo
fmancelro externo da União, ou, por outras palavras, a de exercer a
magistr~tura financeira da União (artigos 285. 0 e 287.° TFUE).
Nao profere sentenças, como atos jurisdicionais, mas aprova
pareceres e relatórios .
. O Tribunal de Contas fiscaliza as contas e a totalidade das
receItas e das despesas da União, estejam ou não estas orçamentadas
(artIgo 287.° TFUE). Isto significa que não estão sujeitas ao seu
controlo apenas os órgãos e as instituições da União, mas também
os Estados-membros, enquanto cobram receitas da União ou reali-
zam despesas porconta dela. Nesse sentido, existe uma colaboração
estreIta entre o Tnbunal de Contas e os organismos nacionais encar-
regados da fiscalização financeira, a começar pelos Tribunais de
Contas dos Estados-membros. E, enquanto o fazem, esses órgãos e
385
 A União Europeia
Os órgãos e as instituições da União Europeia

organismos nacionais atuam como delegados do Tribunal de Contas § único

da União. 1 T'b 1 b rca o Provedor de Justiça
O âmbito da fiscalização levada a cabo pe o n una a a ,
- a legalidade e a regularidade das receItas e despesas, mas
nao apenas . . ° ° 2 TFUE) Bibliografia especial: A. PLIAKOS, Le médiateurde l'Union euro-
também a boa administração financeira (artIgo287. , n., . péenne, CDE 1994, pgs. 604 e segs.
No quadro da promoção do Tribunal reallz.ada pelo T;atado de
Amesterd -ao, a, qu ai atrá's aludimos , ele tem legltmudade, 1a face
- ddo
artigo 263.°, par. 3, TFUE, para interpor recurso de ano. açao os 138. Estatuto
atos de Direito derivado previstos no par. 1 do mesmo artIgo.
O Provedor de Justiça foi criado pelo Tratado de Maastricht.
Ele está regulado no artigo 228.° TFUE, como já vimos. Foi inspi-
SECÇÃO III
rado nos mais evoluídos sistemas análogos nacionais, particular-
Órgãos e instituições complementares mente no Médiateur francês.
É eleito pelo Parlamento Europeu após cada nova eleição do
136. Introdução Parlamento e pelo período de uma legislatura deste, podendo ser
reconduzido (artigo 228.°, n.o 2, TFUE). Exerce as suas funções com
.
Além dos órgãos principais refendos, a Umao
'- tAem uma série
_ total independência, não recebendo ordens ou instruções de qual-
. . - comp1ement ares, que , em face da funçao
d órgãos e instItUlçoes quer entidade (artigo 228.°, n.O 3, TFUE).
q~e lhes está atribuída, se podem dividir em quatro grandes cate- O Provedor de Justiça rege-se pelo seu Estatuto, que é apro-
gorias: vado nos termos do artigo 228.°, n.O 4, TFUE4'16.
a) órgãos de fiscalização;
b) órgãos consultivos; _
139. Competência
c) instituições com funções de gestao;
d) órgãos auxiliares.
O Provedor de Justiça fiscaliza a "má administração" da parte
Vamos ver cada uma destas categorias. dos órgãos, das instituições e dos organismos da União, com exclu-
são do TJUE. Ele não tem competência, portanto, para fiscalizar a
atividade dos Estados-membros, mesmo quando estes aplicam o
SUBSECÇÃO I
Direito da União, o que deverá merecer reflexão. Quando descubra
Órgãos de fiscalização um caso de "má administração" o Provedor de Justiça deverá atuar
nos termos do artigo 228.°, n.o 1, par. 2, 2." parte, TFUE.
137. Preliminares Em que consiste essa "má administração"? Di-lo o Provedor de
Justiça no seu já antigo Terceiro Relatório anual, de 1997, publicado
Há só um órgão complementar de fiscalização, o~ de con~olo,
que é o Provedor de Justiça, sem prejuízo de co~petencla analoga
406 O seu Estatuto foi aprovado por Decisão do Parlamento de 9-3-94, JO
que cabe, como vimos, a alguns dos órgãos pnnclpaIs.
L 113, de 4-5-94, e já incorpora as alterações que nele foram introduzidas.

386
387
 A União Europeia
em 20 de abril de 1998: ela ocorre "quando um organis~o, p.úblico
não atua em conformidade com uma regra ou um pnnclplO que
· ~'''407 .
tenha força obngatona . . _
O Provedor, antes de mais, recebe queixas de qualquer cldadao
d U '-a bem como de qualquer pessoa, singular ou coletiva, que
a m o, J' t d'
resida ou que tenha a sua sede num Estado-membro. a es u amos
isso a propósito da cidadania da União'os. . . . .
Mas o Provedor de Justiça pode também tomar a mlclatlva de
. ,.
proceder a mquentos (rt'
algo 228.° ,n . °,I par.2, . l' parte'TFUE),
..o
que não acontece com a maior parte dos seus homólogos naCIOnaiS,
a começar pelo Médiateur francês. O Provedor de Justiça apresenta
ao Parlamento Europeu um relatório anual sobre os resultados dos
inquéritos efetuados (artigo 228,°, n.o I, par. 3, TFUE).
SUBSECÇÃO II
Órgãos consultivos
140. Enunciação
O Tratado de Lisboa veio estabelecer nos artigos 13.", n.o 4,
UE, e 330.°, n.o 1, TFUE, que o Parlamento Europeu,. oConselho e
a Comissão têm dois órgãos consultivos. Eles ja eXlstla.:n ante~ e
com essa função, mas sem essa referência expre:sa. Sao eles. o
Conselho Económico e Social e O Comité das ReglOes.
Um traço comum une esses dois órgãos: eles representam, ao
nível da União, interesses que os Tratados conslder'm.:' dever mere-
cer ponderação no exercício do poder político da Umao.
'" 10 C 380, de 7-12-98.
408 Ver supra, 0.° 55-VIII.
388
Os órgãos e as instituições da União Européa
§L"
o Comité Económico e Social
141. Estatuto e composição
O Comité Económico e Social está regulado nos artigos 300.0
a 304.° TFUE.
O Tratado de Lisboa veio dar nova redação ao ex-artigo 257.0
CE quanto aos interesses que estão representados no Comité. Assim,
segundo o n.O 2 do artigo 330.° TFUE, este é composto "por repre-
sentantes das organizações de empregadores, de trabalhadores e de
outros atores representativos da sociedade civil, em especial nos
domínios sócio-económico, cívico, profissional e cultural".
O número de membros do Comité não será superior a trezentos
e cinquenta (artigo 301.°, par. 1, TFUE).
A composição do Comité deixou de estar definida nos Trata-
dos, onde aparecia repartida pelos Estados-membros segundo o
mesmo critério de população que presidia à repartição de deputados
no Parlamento Europeu e de votos no Conselho até à entrada em
vigor do Tratado de Lisboa (ver o ex-artigo 258. ° CE). Agora é defi-
nida por decisão do Conselho, votada por unanimidade, sob pro-
posta da Comissão (artigo 301.°, par. 2, TFUE).
Os membros do Comité são propostos pelos Estados-membros.
Depois, essa proposta é submetida ao Conselho, que sobre ela deli-
bera por maioria qualificada, ouvida a Comissão. O mandato dos
membros é de cinco anos (artigo 302.°, n. OO 1 e 2, TFUE).
Os membros do Comité desempenham o seu cargo com total
independência e no interesse geral da União (portanto, não no inte-
resse dos Estados ou das entidades que representam _ artigo 300.0,
n.o 4, TFUE).
142. Competência
De harmonia com o artigo 300.°, n.o I, e o artigo 304.°, TFUE,
o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão têm a obrigação de
389
 A União Europeia
Os órgãos e as instituíções da União Europeia

consultar previamente o Comité em todos os casos espeficamente

lantes de outras pessoas infraestaduais, como é o caso dos Estados
previstos no Tratado. Além disso, podem ouvi-lo mesmo quando o
federados e das regiões autónomas ou políticas. Por isso, é mais
Tratado não imponha essa obrigação.
corr~to falar-se aqui de "coletividades territoriais" regionais ou
Por sua vez, o Comité pode tomar a iniciativa de emitir o seu
locaIs, como se pode ver pelas versões francesa ("collectivités") e
parecer sobre qualquer matéria, sempre que O considere oportuno.
alemã ("Gebietkorperschajten") do artigo 300.° TFUE.
O regime jurídico deste Comité está muito próximo do do
§ 2.' Comité Económico e Social, tendo, aliás, os dois, em comum servi-
ços administrativos e de apoio.
o Comité das Regiões O Comité das Regiões não poderá ter mais de trezentos e cin-
BibliografIa especial: J. VERGES (dir.), L'Union européenne et les coenta membros. Também quanto a este Comité a sua composição
collectivités territoriales, Paris, 1997; A. FERAL, Le Comité des régions passou, pelo Tratado de Lisboa, a ser definida por decisão do Con-
de I'Union européenne, Paris, 1998. selho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Contissão
(artigo 305.°, pars. 1 e 2, TFUE).
, Os Estados propõem os membros do Comité, bem como igual
143. Estatuto e composição numero de suplentes. Mas, depoIS, esses nomes são objeto de apro-
vação pelo Conselho (artigo 305.°, par. 3, TFUE).
O Comité das Regiões está disciplinado nos artigos 300.° e
O mandato dos membros é de cinco anos, renovável. Nenhum
305.° a 307.° TFUE.
membro do Comité das Regiões pode acumular essa função com a
A função deste órgão é a de fazer participar as pessoas coleti-
de deputado do Parlamento Europeu - o que, note-se, não é exigido
vas autónomas infraestaduais no exercício do poder político da
pelo Tratado em relação aos membros do Comité Económico e
União. Essa função tem de ser devidamente valorizada, porque per- Social (o mesmo preceito).
ntite o aprofundamento do princípio da subsidiariedade e, por via
. Os membros do Comité exercem as suas funções com plena
disso, uma maior aproximação da União em relação aos cidadãos no
mdependência e no interesse geral da União (artigo 300.° n.o 4
exercício do seu poder político. Reforça, pois, a conceção da União TFUE). ' ,
dos povos e dos cidadãos.
De facto, segundo o artigo 300.°, n.o 3, TFUE, o Contité é com-
posto "por representantes das coletividades territoriais regionais e 144. Competência
locais que sejam quer titulares de um mandato eleitoral a nível
regional ou local, quer politicamente responsáveis perante uma
O Comité das Regiões tem obrigatoriamente de ser ouvido
assembleia eleita". A versão portuguesa do TFUE refere-se a "autar-
pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Contissão nos casos
quias" regionais e locais. Mas estamos perante um erro de tradução.
previstos no Tratado (o que engloba o ensino, a cultura, a saúde
De facto, o Tratado não quis restringir a representação no Contité
pública, as redes transeuropeias, a coesão económica e social, os
das Regiões às entidades que, para o Direito Administrativo portu-
transportes, o emprego, as relações sociais e a investigação) e, além
guês, são autarquias locais, ou seja, só os municípios e as freguesIas
dISSO, nomeadamente, em matéria de cooperação transfronteiriça,
(já que as regiões adntinistrativas do Continente nunca foram cria-
sempre que algum daqueles três órgãos o considere oportuno. O
das). Ele quis que naquele Contité também participassem represen-
Contité pode, também, tomar a iniciativa de se pronunciar sobre
390
391
 A União Europeia
qualquer assunto que considere de interesse (artigo 307.°, pars. 1
e4, TFUE).
SUBSECÇÃO I1I
Entidades com funções de gestão
145. Enunciação
A União Europeia tem entidades com funções de gestão, das
quais se destacam duas, a saber, o Banco Europeu de Investimento
(BEl) e o Banco Central Europeu (BCE). Não lbe chamamos
órgãos, porque de facto não o são: possuem personalidade jurídica
própria, sendo, portanto, em bom rigor, pessoas coletivas distintas,
ainda que complementares, da União. Têm órgãos próprios. Quanto
a essas pessoas coletivas, já se admite que se possa falar, em termi-
nologia jurídica portuguesa, em instituições.
146. O Banco Europeu de Investimento
O BEl encontra-se hoje disciplinado nos artigos 308.° e 309.°
TFUE e nos seus Estatutos, aprovados pelo Protocolo n.o 5 anexo ao
Tratado de Lisboa.
Como se disse, tem personalidade jurídica própria, que lbe é
atribuída pelo artigo 308.°, par. 1. Reveste natureza similar à de um
instituto público no Direito Administrativo interno.
São seus membros todos os Estados-membros da União (artigo
308.°, par. 2).
De harmonia com o artigo 309.° compete-lhe financiar os pro-
jetos aí referidos, sem fim lucrativo, mediante a concessão de
empréstimos e garantias, bem como financiar programas de investi-
mento em articulação com as intervenções dos fundos estruturais e
dos demais instrumentos financeiros da União'o,.
409 Ver SPIRON, La BEI- Aspects juridiques de ses opérations de jinancemellt,
Zurique, 1990.
392
Os órgãos e as instituições da União Europeia
147. O Banco Central Europeu
Bibliografia especial: R. CHEMAIN, L'Union économique et moné-
faire. Aspects juridiques et institufionels, diss., Paris, 1996; R. SMITS,
Tlte European Central Bank - Institutional Aspects, Amesterdão, 1997;
l.-V. LOUIS, L'Union européenne et sa monnaie, Bruxelas, 2009, sobre-
tudo, pgs. 133 e segs.
Os Tratados criaram como principal instrumento da política
monetá~ia da União o Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC),
que esta regulado nos artigos 127.° e seguintes TFUE e no Protocolo
n.° 4, 9ue aprovou os respetivos Estatutos.
E o SEBC que define e executa a política monetária da União
(artigo 127.', n.o 2, TFUE). Ele apoia todas as políticas económicas
da União com vista a também estas permitirem alcançar os objetivos
~efImdos no artIgo 3.° UE, sem prejuízo de dar importância especial
a estabIlIdade dos preços - dizem-no os artigos 127.', n.o 1, e 282.',
n.O' 1 e.2, TFUE. Na sua atuação, dispõem esses preceitos e, por sua
reilll~~ao, o arllgo 119.' TFUE, o SEBC deverá estar ao serviço de
uma economIa de mercado e de lIvre concorrência", embora, após
o Tratado de LIsboa, esta deva ser interpretada, como já dissemos,
como ~m sistema de economia social de mercado, que passou a
expnmrr o modelo económico e social da União, por força do artigo
3.°, fi.o 3, UE.
De harmonia com o artigo 282.°, n.o 1, TFUE, o SEBC é com-
posto pelo Banco Central Europeu e pelos bancos centrais nacionais
dos Estados-membros. Portanto, o BCE e os bancos centrais nacio-
nais cuja moeda seja o euro constituem o Eurosistema e conduzem
a política monetária da União (artigo 282.', n.o 1, TFUE).
O BCE, embora esteja misturado, no artigo 13.°, n.o 1, UE,
com órgãos da União, é, não um órgão da União, mas uma pessoa
coletiva autónoma (artigo 282.°, n.o 3, TFUE). É ele que dirige O
SEBC (artigo 282.°, n.o 2, TFUE).
O seu principal órgão é o Conselho, que é composto pelos
membros da Comissão Executiva do Banco e pelos Governadores
dos bancos centrais nacionais dos Estados·membros cuja moeda
393
 A União Europeia
seja o euro. Por sua vez, a Comissão Executiva é composta pelo
Presidente do Banco, pelo Vice-Presidente e por quatro vogais, que
são nomeados pelo Conselho Europeu, por maioria qualificada, sob
recomendação do Conselho e depois de consulta ao Parlamento
Europeu e ao Conselho do BCE (artigo 283.° TFUE). O Presidente
do Conselho e um membro da Comissão podem participar, sem
direito de voto, nas reuniões do Conselho do BCE e o Presidente do
Conselho pode mesmo submeter moções à deliberação desse Con-
selho (artigo 284.° TFUE).
O BCE goza de total independência no exercício das suas fun-
ções (artigo 282.°, n.o 3, par 2, TFUE). Os seus atos estão sujeitos
ao controlo de legalidade pelo TJUE (artigo 263.°, par 1, TFUE).
Quando estudámos o TJUE vimos que os membros da Comissão
Executiva podem ser destituídos pelo TJ.
Sem embargo de toda a competência à qual já nos referimos, o
BCE não deixa de ser também um verdadeiro Banco, como resulta
do artigo 128.° TFUE. No desempenho da sua competência no
domínio monetário ele tem importantes poderes deliberativos e con-
sultivos (artigos 127.°, 138.° e 219.° TFUE).
SUBSECÇÃO IV
Órgãos auxiliares
148. Introdução
Por órgãos auxiliares entendemos os órgãos criados pelo Con-
selho ou pela Comissão para os ajudar no exercício da sua compe-
tência própria. Foi, portanto, a prática que impôs a existência dos
órgãos auxiliares.
São diversos estes órgãos: desde os grupos de peritos governa-
mentais, coordenados pelo COREPER, e que coadjuvam o Conse-
lho, até aos grupos ad hoc de peritos nacionais, que, em matérias
muito diferentes, assessoram a Comissão.
394
Os órgãos e as instituições da União Europeia
149. A "comitologia"
Merecem, todavia, destaque, dentro desta categoria de órgãos,
os comités criados pela Comissão para a assistir no exercício da sua
competência de execução. Esses comités deram lugar ao apareci-
mento de um vocábulo novo no Direito Comunitário e no Direito da
União: a "cornitologia" 4Io .
Entende-se por comitologia o sistema composto pelos comités,
formados por peritos nacionais, criados para assistirem a Comissão
no exercício da sua competência executiva. A criação desses comi-
tés desenvolveu-se à margem dos Tratados, mas teve dois méritos:
o de fazer participar representantes dos Estados-membros na prepa-
ração das medidas de execução que a Comissão ia tomar e de, dessa
forma, corresponsabilizá-los na aplicação dessas medidas na ordem
interna dos respetivos Estados; e o de, na medida do possível, sem
quebra da uniformidade do Direito da União, melhor adaptar essas
medidas de execução às especificidades de cada Estado. Isso explica
que o número desses comités seja elevadíssimo.
A criação, permanentemente empírica e improvisada, desses
comités obrigou a disciplinar a sua criação e o seu funcionamento.
Foi o que fizeram as três "Decísões Camilo/agia", a primeira, de 13
de julho de 1987411 , a segunda, de 28 de junho de 1999412 , e a ter-
ceira, a Decisão de 17 de julho de 2006, que completou a Decisão
de 1999413-414.
Com a alteração pelo Tratado de Lisboa do regime da compe-
tência executiva da Comissão - matéria que já estudámos quando
nos debruçámos sobre a Comissão mas à qual voltaremos adiante _
foi necessário rever-se o sistema da "comitologia", o que veio a ser
410 Ver, especialmente, NICOLL, Qu'esf-ce que la comitologie, RMC 1987,
pgs. 185 e segs. e 703 e segs. Das obras gerais mais recentes, ver LoUIS/RoNSE,
pg. 51, e MANIN, pgs. 263 e segs.
'" Decisão 87/373/CEE, JO L 197, de 18-7-87.
'" Decisão 99/468/CE, JO L 184, de 17-7-99.
'" Decisão 2006/512/CE, JO L 200, de 22-7-2006.
414 Para maiores desenvolvimentos, ver SAURON, Comitologie; comment
sortir de la confusion?, RMUE 1999-1, pgs. 31 e segs.; e ISAAC, pgs. 87 e segs.
395
 A União Europeia
feito pelo Regulamento sobre a Comitologia, aprovado pelo Parla-
mento e pelo Conselho, em 16 de fevereiro de 2011 415 •
Hoje temos quatro categorias de comités dentro do sistema da
comitologia: os comités consultivos, os comités de gestão, os comi-
tés de regulamentação e os comités de regulamentação com con-
trolo.
Voltaremos a este assunto quando estudarmos a aplicação do
Direito da União pela Comissã04".
SECÇÃO IV
o alargamento da competência dos órgãos da União
150. Preliminares
Os Tratados preveem dois meios para o alargamento da com-
petência dos órgãos da União: através da teoria dos poderes implí-
citos e do artigo 352.° TFUE.
Vamos estudar separadamente cada uma dessas duas matérias.
151. Os poderes implícitos
O primeiro instrumento para o alargamento da competência
dos órgãos da União é o dos poderes implícitos.
A teoria dos poderes implícitos pertence à Teoria Geral do
Direito. Portanto, ela não é exclusiva do Direito da União, mas tam-
bém se aplica a ele. De harmonia com ela, os órgãos de uma pessoa
coletiva não têm só os poderes que a norma escrita expressamente
lhes confere, mas também os que são instrumentais desses, isto é,
aqueles que são necessários ao bom exercício dos poderes que lhes
são conferidos de modo explícito. Portanto, não são poderes criados
de novo. Isso aplica-se também ao Direito da União.
'I' JO L 55/13.
416 Infra, n. 0242.
396
Os órgãos e as instituições da Uniao Europeia
Os poderes implícitos dos órgãos não se podem, pois, confundir
com as atribuições implícitas da União, que já estudámos atrás417
. Também no Direito Internacional se admitem os poderes implí-
citos dos órgãos das Organizações Internacionais, o que tem sido
aceite pela jurisprudência do Tribunal Internacional de Justiça4l'.
152. Os poderes novos criados ao abrigo do artigo 352. 0 TFUE
Não se devem confundir com os poderes implícitos os poderes
que podem ser criados pelo Conselho ao abrigo do artigo 352.0
TFUE. O antecessor daquele artigo, o ex-artigo 308.° CE, na versão
de Nice, dispnnha o seguinte:
Artigo 308. 0
Se uma ação da Comunidade for considerada necessária para atin-
gir, no curso de funcionamento do mercado comum, um dos objetivos
da Comunidade, sem que o presente Tratado tenha previsto os poderes
d~ ação necessários para o efeito, o Conselho, deliberando por unani-
nudade, sob proposta da Corrtissão, e após consulta do Parlamento
Europeu, adotará as disposições adequadas" (itálico nosso).
Agora, o artigo 352.0 TFUE estabelece:
Artigo 352.0
I. Se uma ação da União for considerada necessária, no quadro
das poIít~cas definidas pelos Tratados, para atingir um dos objetivos
estabelecIdos pelos Tratados, sem que estes tenham previsto os poderes
d~ ação necessários para o efeito, o Conselho, deliberando por unani-
nudade, sob proposta da Comissão e após aprovação do Parlamento
Europeu, adotará as disposições adequadas. Quando as disposições em
questão sejam adotadas pelo Conselho de acordo com um processo
legislativo especial, o Conselho delibera igualmente por unanimidade,
sob proposta da Comissão e após consulta ao Parlamento Europeu.
417 Supra, 0. 90.
0
418 Ver GONÇALVES PEREIRA/QUADROS, pgs. 436-438.
397
 A União Europeia
2. No âmbito do processo de controlo do princípio da subsidiarie-
dade referido no n.o 3 do artigo 5.° do Tratado da União Europeia, a
Comissão alerta os Parlamentos nacionais para as propostas baseadas no
presente artigo.
3. As medidas baseadas no presente artigo não podem implicar a
harmonização das disposições legislativas e regulamentares dos Esta-
dos-Membros nos casos em que os Tratados excluam tal harmonização.
4. O presente artigo não pode constituir fundamento para prosse-
guir objetivos do âmbito da política externa e de segurança comum e
qualquer ato adotado por força do presente artigo deve respeitar os
limites estabelecidos no segundo parágrafo do artigo 40.° do Tratado da
União Europeia. (itálico nosso)
No seu n. ° I, este artigo alterou o procedimento de decisão
previsto no ex-artigo 308.° CE, na medida em que veio reforçar a
intervenção do Parlamento Europeu nesse procedimento, que de
mera consulta passou a aprovação.
Desde o início da integração europeia, este preceito foi, e é, um
dos mais característicos do Direito da União. Não se encontra no
tratado institutivo de qualquer Organização Internacional clássica.
Ele é a consequência natural do facto de os órgãos da União,
como atrás se disse, terem competência de atribuição, por força do
artigo 13.°, n.o 2, 1.' parte, UE. O fundamento daquele preceito
reside no carácter evolutivo da integração europeia e da sua Ordem
Jurídica: o que se pretende com ele é evitar que uma lacuna na com-
petência atribuída pelos Tratados aos órgãos da União paralise o
andamento e a progressão da integração.
Reunidos os requisitos definidos nesse artigo, o Conselho,
respeitado o procedimento previsto no n. ° I do artigo, pode criar
poderes novos, que sejam necessários para os órgãos da União esta-
rem em condições de dar resposta às exigências da integração. Não
pode, todavia, criar novos objetivos, nem novas atribuições, para a
União, o que obrigaria à revisão do Tratado, com respeito pelo pro-
cesso que ele prevê para o efeito. Foi o que o TJ deixou claramente
dito no Parecer 2/94, já atrás citado. Ao pennitir ao Conselho criar
competência nova, mas ao não autorizá-lo a criar atribuições novas,
o artigo 352.° confere ao Conselho um poder quase-constituinte, ou
398
Os órgãos e as instituições da União Europeia
u~aparcial "Kompetenz-Kompete/lZ", isto é, uma parcial compe-
tenCla das competências419.
. ~uais são os requisitos aos quais, hoje, o artigo 352.° sujeita a
cnaçao pelo Conselho de poderes novos? São os seguintes:
a) a necessidade d~. intervenção da União para se atingir, /lO
quadro d~s polltlcas definidas pelos Tratados (por exem-
plo, no a~bilo da União Económica e Monetária, do
esp~ço de hbe~~ade, segurança e justiça, de qualquer das
pohtlcas da Umao), um dos objetivos da União, entenda-se,
um dos obJetlvos fIxados para a União pelos Tratados. Isto
confIrma que o artigo 352.° manda o intérprete confor-
mar~se c,?m os objetivos que os Tratados já impõem à
U~IaO, nao permIte que, através dele, sejam criados novos
obJelIvos ou novas atribuições;
b) a ~missão, nos Tratados, dos poderes necessários para o
efeIto, ou, pelo menos, a insufiCiência dos poderes já exis-
tentes 420 •
. Contudo, o .novo a~go 352.°. TFUE, indo para além do que
dlspun~a oex-arlIgo 308. CE, sUjeIta o exercício pelo Conselho, da
co~petencIa que ele lhe confere no seu n.o 1, às três seguintes con-
dlçoes:
a) o Conselho só poderá criar os novos poderes depois de os
Parlamentos naCIOnaIS, a pedido da Comissão se terem
pronunciado, a título meramente consultivo, no ~entido da
conf?rmldade da proposta da Comissão com o princípio da
subsldlarledade, tal como este está consagrado no artigo
5.°, n.o 3, UE (artigo 352.°, n.o 2, TFUE);
b) o~ poderes criados pelo Conselho à sombra do artigo 352. o
nao podem levar à harmonização de atos legislativos ou
-----
419 N 'd
o mesmo senti o, ver as anotações ao artigo nos Comentários de
GROEBEN:'SC~WA~ZE, GRABITzlHILF/NETIESHEIM e STREINZ; e KAISER, Grenzen der
EG-Zustandlgkelten, EuR 1980, pgs. 97 e segs.. Oas obras gerais, ver JACQUÉ
pgs. 142 e segs. '
410 A
e. TI 12-7-73, Massey-Ferguson ' Proe ' 8173 , Rec " pgs . 897 e segs,
399
 A União Europeia
Os órgãos e as instituições da União Europeia

regulamentares dos Direitos nacionais dos Estados-mem-

MARTIN MARTINEZ, El contrai parlamentario de la politica comunitaria,
bros nos casos em que os Tratados excluam essa ha~m~~I­
RIE 1995, pgs. 445 e segs.; M. HILF e F. BURMEISTER, Tile Germall
zação (o que é uma nova forma de respeito pelo pnnclplO Parliament and European Integration, in E. Smith (ed.), National
da subsidiariedade) (artigo 352.°, n.O 3, TFUE); ParJiaments as Cornerstones of European Integration, Londres, 1996,
c) este artigo não se aplica à PESC ~artigo 352.°, n.o 4, pgs. 64 e segs.; J. RIDEAU (dir.), Les États membres de l'Union euro-
TFUE). Compreende-se porquê: esta mc1Ul-se no segundo péenne, Paris, 1997; l-L. SAURON, Le contrôle parlementaire de
'1 que é basicamente, um pilar intergovernamental. l'activité gouvernementale en matiáe communautaire en France, RTDE
pi ar" . . . I t
Ora, a intergovernamentalidade, Isto é, o Direito, n erna- 1999, pgs. 17l e segs.; JOÃo MIRANDA, O papel da Assembleia da
cional Público não se compadece com co~peten~la de República na construção europeia, Coimbra, 2000; J. JORDA, Le pouvoir
exécutijdans l'Union européenne, diss., Aix-la-Marseille, 2001.
índole quase-constituinte como aquela que e confenda ao
Conselho neste artigo.
153. O processo de decisão da União: introdução
Verificadas todas estas condições, o Conselho, respeitado o
.
rocedimento previsto . 352 .°, n°.I, TFUE '. e dehberando
no artigo Impõe-se agora, a título de balanço das páginas anteriores, que
~or unanimidade, pode criar os poderes novoS que sejam adequados estabeleçamos o processo de decisão da União.
para o efeito. d O modo como na União se exerce hoje o processo de decisão,
Por aqui se vê, portanto, que aquele artigo não se c~nfu~ e co~ tanto no plano legislativo, como no plano administrativo, decorre
a teoria dos poderes implícitos, na medida em que este,s nao sao pode diretamente do estudo, que fizemos, da competência dos seus órgãos.
res novos, mas apenas instrumentais dos poderes exphcltos, ne~lcom Para a definição desse processo conta, de modo determinante,
a criação de novas atribuições, pelos molivos aCima apontados . o quarteto do poder, que é composto pelo Conselho Europeu, pelo
Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão.
Posta a questão nestes termos, há que sublinhar que o processo
SECÇÃO V de decisão, tal como ele se encontra regulado nos Tratados UE e
TFUE, obedece a um grande pragmatismo. Isto quer dizer que ele
o processo de decisão da União varia de caso para caso, conforme os interesses e as matérias em
presença. Daí que se torne indispensável a invocação, em cada pro-
Bibliografia especial: K. POEHLE, Le Parlement européen, et l~s
.
parIements natwnaux, RMC 1987,pgs . 459 e segs.; F. ZAMPINI, L Ita!le,
t
cedimento de decisão, dos preceitos em que ele se baseia, inclusiva-
en amont du manquement... Un probleme de compétences e~ Z mente como condição para o controlo da respetiva legalidade. É,
aliás, o que pensa também o TJ. Diz ele: "No que diz respeito à
l'éxecutif, te parlement et les régions, RTDE 1994, pgs. 195 ~ s~~;-' r .
PALADIN Forma italiana di governo ed appartenenza e . ta l~ escolha da base jurídica (para o processo de decisão), convém
. '
all'Umone europea, QC 1994 pgs
,. 403 e segs.· Parlamentos
'. I _ nacwnms
os 13/14 observar, logo para começar, que esta escolha pode ter consequên-
- União Europeia, número monográfico de Legls açao, n.. cias sobre a determinação do conteúdo do ato, na medida em que as
.
C1995), especialmente os artigos de MOURA RAMOS .e ' H .SCHAFFER; . C. exigências processuais ligadas às disposições de habilitação em
BLUMANN, La fonction législative communautmre, Pans, 1995, M. causa variam de texto para texto'22.

----=--=-----;f-
421 Desta arma mUI'to clara , também GRABITZlHILFINEITESHEIM, loco cit., e
lAcQuÉ, pgs. 142 e segs. m Ac. 2-2-89, Comissão c. Conselho, Pme. 275/87, Col., pgs. 259 e segs.
Ver tambémAc. 29-3-90, Grécia c. Conselho, Proc. 62/88, Rec., pgs. 1527 e segs.
400
~
401
'~"ro-':·"Ó;:·0\
 A União Europeia
De qualquer modo, e em grande síntese, podemos catalogar da
seguinte forma, e em abstrato, as grandes funções dos refendos
quatro órgãos da União. O Conselho Europeu, embora tenha c~~o
principal função uma tarefa de índole predommantemente pol!uca
- a de definir as grandes orientações da União -, passou a ter dlgm-
dade igual à dos outros órgãos principais da União e, pela primeira
vez, passou a poder praticar atos jurídicos, embora o Tratado UE lhe
recuse competência legislativa (artigo 15.°, n.o I, in fine). Por sua
vez, o Parlamento Europeu, dentro da sua competência muito
variada, é hoje, antes de mais, um co-Iegislador da União, tendo
visto nessa matéria a sua competência substancialmente reforçada
com o Tratado de Lisboa. O Conselho co-decide em muitas matérias
com o Parlamento, mas, no processo legislativo especial, ainda con-
serva o poder final de decidir num grande número de casos. Pode-se,
por isso, dizer que ele ainda é o mais importante órgão a ter a última
palavra no processo de decisão da União. A Comissão tem, sobre-
tudo, um direito de iniciativa e competência executiva, incluindo-se
nesta a fiscalização política e administrativa da execução do Direito
da União pelos Estados-membros. Como ficou demonstrado, ela,
ainda mais do que antes do Tratado de Lisboa, pode ser vista como
um embrião do Governo da União, e o seu Presidente como um
esboço de Primeiro-Ministro da União.
À margem desses quatro órgãos, tem de se atender ao papel
relevante do Alto Representante da União para os Negócios Estran-
geiros e a Política de Segurança na gestão das relações externas da
União, sem embargo das incongruências que apontámos ao seu
estatuto jurídico.
154. A participação dos Estados no processo de decisão da União
Os Estados encontram-se representados no processo de deci-
são da União, como é sabido, através do Conselho. Mas há uma
outra forma de eles serem chamados, conforme as matérias, a inter-
vir no processo de decisão. É quando atos de Direito derivado exi-
gem que em procedimentos da União de natureza legislativa ou,
402
Os órgãos e as instituições da União Europeia
sobretudo, de índole administrativa, intervenham, quase sempre a
título consultivo ou informativo, ou os Estados-membros, ou suas
pessoas coletivas infra-estaduais, como Estados federados, regiões
autónomas, autarquias locais, etc. Enquanto essas entidades partici-
pam no exercício do poder administrativo da União, estamos perante
um problema de Direito Administrativo da União, o antigo Direito
Administrativo Comunitário 42'.
Esse problema não deve ser confundido com um problema
simétrico, que é o da participação, imposta por lei nacional ou pelo
Direito da União, de órgãos da União, particularmente da Comissão,
no procedimento administrativo nacional.
155. A participação dos Parlamentos nacionais na União Euro-
peia
Mais complexa é a participação dos Parlamentos nacionais na
União.
Dando satisfação aos pedidos que há muito tempo iam sendo
formulados por diversas correntes políticas na União, quando da
revisão de Amesterdão os Estados-membros aprovaram um Proto-
colo relativo aos Parlamentos nacionais na União Europeia, que
ficou anexo ao Tratado de Amesterdão. Nesse Protocolo, os Estados
afirmavam o seu desejo de "incentivar uma maior participação dos
Parlamentos nacionais nas atividades da União Europeia e reforçar
a capacidade de exprimirem as suas opiniões sobre questões que
para aqueles possam revestir-se de especial interesse". E, com vista
à prossecução desse objetivo, os Estados estipulavam dois meios:
a) a prestação periódica de informações aos Parlamentos
nacionais, nos termos dos n. os 1 a 3 desse Protocolo;
b) a atribuição à Conferência dos órgãos dos Parlamentos
especializados em assuntos europeus (ou seja, das Comis-
sões Parlamentares dos Assuntos Europeus), criada em
1989, com a sigla COSAC, de poderes para dar aos órgãos
423 Ver infra, TI,o 243.
403
 A União Europeia
da União Europeia os contributos referidos no n. o 4 do
Protocolo, para analisar as propostas ou iniciativas de atos
legislativos, a que aludia o n. ° 5 do Protocolo, e para dirigir
ao Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão os con-
tributos indicados no n. o 6 do Protocolo.
Mais tarde, na Declaração respeitante ao futuro da União, que
ficou anexa ao Tratado de Nice, cometeu-se ao Conselho Europeu O
encargo de, na Cimeira prevista para Laeken, em 14 e 15 de dezem-
bro de 200 I, se pronunciar, entre outras matérias, sobre o "papel dos
Parlamentos nacionais na arquitetura europeia" (n. o 5 da Declara-
ção). A intenção dessa medida era a de, dessa forma, se aproximar a
União e os seus órgãos dos cidadãos dos Estados-membros.
Todavia, a Declaração de Laeken sobre o futuro da União
Europeia, aprovada pelo Conselho Europeu na Cimeira acima refe-
rida, pouco adiantou sobre o assunto. Ela limitou-se a relaCIOnar o
problema do papel dos Parlamentos nacionais na União Europem
com a "legitimidade democrática" na União e, nesse quadro, a dei-
xar formuladas as seguintes interrogações: "Deverão (os Parlamen-
tos nacionais) estar representados num novo órgão, a par do
Conselho e do Parlamento Europeu? Deverão desempenhar um
papel nos domínios da atuação europeia em que o Parlamento Euro-
peu não tem competência? Deverão concentrar-se na repartição de
competências entre a União e os Estados-membros, por exemplo,
mediante um controlo prévio da observância do princípio da subsl-
diariedade?".
As essas interrogações aquela Declaração não deu, porém,
qualquer resposta. .. . .
A Convenção sobre o Futuro da Europa fOi mUlto ambiCIOsa
quanto ao reforço da participação dos Parlamentos nacionais na
União Europeia e verteu os seus propósitos no texto do Tratado
Constitucional Europeu. Mostrámos isso na edição anterior, por-
tanto, edição francesa, deste livro'24 e já nos referimos atrás à prin-
cipal opção feita por aquele Tratado na matéria: fazer participar os
'" Pgs. 279-280.
404
Os órgãos e as instituições da União Europeia
Parlamentos nacionais no controlo prévio do respeito pelo princípio
da subsidiariedade.
. O Tratado de Lisboa manteve essa linha de orientação, pri-
0
meiro, no novo artigo 12. UE, depois, no Protocolo n. ° 1 relativo ao
papel dos Parlamentos nacionais na União Europeia, a ele anexo.
O artigo 12.° UE prevê duas formas de participação dos Parla-
mentos nacionais na União Europeia que não vão estar contempla-
das no Protocolo: a sua participação no processo de revisão dos
Tratados, nos termos do artigo 48. 0 UE, e a sua participação no
quadro do espaço de liberdade, segurança e justiça, com o encargo
de avalmr a execução das políticas da União dentro desse espaço,
nos termos do artigo 70.° TFUE (artigo 12.°, ais. c e d, UE).
" No que toca ao Protocolo n.O 1, com fidelidade à preocupação
de reforçar a sua (dos Parlamentos nacionais) capacidade de expri-
llll~:m as suas opiniões sobre os projetos de atos legislativos da
Umao Europem e sobre outras questões que para eles possam reves-
tu espeCial mteresse", enunciada no parágrafo 2.° do seu preâmbulo,
~Ie divide a participação dos Parlamentos nacionais em três grandes
a:ea~: mformações prestadas aos Parlamentos nacionais, coopera-
çao mterparlamentar e controlo do princípio da subsidiariedade.
Quanto à primeira área, os Parlamentos nacionais passam a
receber as seguintes informações:
a) a Comissão envia-lhes diretamente os documentos referi-
dos no artigo LOdo Protocolo, dos quais se destaca o pro-
grama legislativo anual;
b) todos os projetos de atos legislativos dirigidos ao Parla-
mento Europeu e ao Conselho, com o sentido muito amplo
que o artigo 2.°, par. 2, do Protocolo dá ao projeto de ato
legislativo, serão comunicados aos Parlamentos nacionais
com respeito pelo procedimento previsto nos pars. 3, 4 e 5
do mesmo artigo;
c) o Conselho dará conhecimento aos Parlamentos nacionais
(ao mesmo tempo que aos Governos nacionais) dos ele-
mentos referidos no artigo 5.° do Protocolo, dos quais se
destacam projetos de atos legislativos;
405
 A União Europeia
d) como já resultava do artigo 48.°, n.O 7, par. 2, UE, quando
o Conselho Europeu pretender autorizar o Conselho a deli-
berar por maioria qualificada numa matéria em que o
Título V do Tratado UE ou o TFUE impunha que essa
deliberação fosse tomada por unanimidade, ou tiver em
vista tomar uma decisão a autorizar que seja aprovado pelo
Conselho por processo legislativo ordinário um ato legisla-
tivo que o TFUE estabelecia que devia ser aprovado por
processo legislativo especial (é o caso da cláusula passe-
relle, já por nós estudada), os Parlamentos nacionais serão
diretamente informados dessas iniciativas do Conselho
Europeu pelo menos seis meses antes de este tomar na
matéria qualquer decisão (artigo 6.° do Protocolo);
e) o Tribunal de Contas enviará aos Parlamentos nacionais o
seu relatório anual, nos termos previstos no artigo 7.° do
Protocolo (artigo 7.° do Protocolo).
Os Parlamentos nacionais têm o prazo de oito semanas para se
pronunciarem, contadas desde a data em que um projeto de at~
legislativo lhes seja transmitido até à data em que esse projeto e
inscrito na ordem do dia provisória do Conselho com vista à sua
votação (artigo 4.° do Protocolo).
Em matéria de cooperação interparlamentar, o Protocolo con-
serva a Conferência dos órgãos parlamentares especializados nos
assuntos da União (à qual o Protocolo não reconhece agora a sigla
COSAC, mas que podemos continuar a utilizar) e mantém, no
essencial a competência que o referido Protocolo anexo ao Tratado
de Ames~rdão lhe atribuía. Praticamente a única novidade consiste
no estímulo dado pelo atual Protocolo para se conceder especial
importância à PESe, incluindo a Política Comum de Segurança e
Defesa, nas conferências interparlamentares. Continua-se a afirmar
que os contributos da eOSAC não vinculam nem condicionam os
Parlamentos nacionais (artigo 10.° do Protocolo).
Mas como se disse, a grande inovação neste domínio traduz-se
na partici~ação dos Parlamentos nacionais no controlo do princí-
pio da subsidiariedade. Ela foi por nós estudada quando nos debru-
406
Os órgãos e as instituições da União Europeia
çámos atrás sobre o princípio da subsidiariedade no âmbito do
Capítulo dedicado às atribuições da União. Remetemos para aí o
leitor'''.
Pode-se, por isso, concluir que vai aumentando progressiva-
mente a importância que a União Europeia quer reconhecer aos
Parlamentos nacionais no seu processo de decisão.
Há, contudo, três pontos que devemos deixar claros.
Primeiro, a representação dos Estados e dos povos dos Estados
ou dos cidadãos europeus no processo de decisão da União está já
asse~urada, resp~tivamente, no Conselho e no Parlamento Europeu.
Por ISSO, a partIcIpação dos Parlamentos nacionais pode vir a refor-
ç~r a legitimidade democrática na União, mas não é condição essen-
CIal para se obter a aproximação da União em relação aos Estados
ou aos seus cidadãos.
S:gu~do, em qualquer caso, somos contrários à criação de
novos orgaos para se exercer o poder de decisão ao nível da União
além dos quatro já existentes - o Parlamento Europeu, o Conselh~
E,uropeu, o Conselho e a Comissão -, não só porque não são neces-
sano~,. como também porque o risco de isso vir a pôr em causa a
estabIlIdade e o equilíbrio institucional no seio da União é muito
grande. A União tem outros problemas mais urgentes com que se
preocupar.
Por fim, a participação dos Parlamentos nacionais na União
seja qual for a forma que assuma, nunca lhes poderá conferir uO:
dIreIto de veto no processo de decisão da União. Mais uma vez é o
respeito pela atual estabilidade institucional e pela legitimidade' dos
quatro órgãos envolvidos no processo de decisão, que em cima indi-
cámos, que o impõe426 .
425 Ver supra, n.O 86-VI.
426 Uma paciente investigação sobre a participação dos Parlamentos dos
Estados-membros na União Europeia é levada a cabo no manual de RIDEAU, pgs.
1.013 e segs., com muito boa bibliografia complementar.
407
 A União Europeia
156. Em concreto, a participação do Parlamento portnguês na
União Europeia
Em Portugal, a Assembleia da República tem poderes especí-
ficos em matéria de integração europeia, que lhe são atribuídos pela
Constituição: os poderes de pronúncia sobre as matérias pendentes
de decisão de órgãos da União Europeia que incidam na esfera da
sua competência legislativa reservada (artigo 161.°, aI. n), de acom-
panhamento e apreciação da participação de Portugal no processo
de construção da União Europeia (artigo 163.°, al..f) e de fazer leis
sobre o regime de designação dos titulares dos órgãos da União
Europeia que caiba a Portugal indicar, com exceção da Comissão
I (artigo 164.°, aI. pj.
Estes preceitos foram, em princípio, concretizados pela Lei
I
n.o 20/94, de 15 de julho. Mais tarde essa Lei foi substituída pela Lei
n.o 43/2006, de 25 de agosto, que veio estabelecer os "poderes da
Assembleia da República de acompanhamento, apreciação e pro-
núncia no âmbito do processo de construção da União Europeia".
No seu artigo 1.0, n.o 1, esta Lei resume em três categorias os
poderes da Assembleia da República na matéria. Assim, cabe à
Assembleia da República:
a) emitir pareceres sobre matérias que, pela Constituição, são
da sua competência reservada e que estejam pendentes de
decisão em órgãos da União Europeia (ver artigo 2.°);
b) emitir pareceres sobre o respeito pelos órgãos da União do
princípio da subsidiariedade (ver artigo 3.°);
e) acompanhar e apreciar a participação de Portugal na cons-
trução europeia.
Este último poder é o que se encontra regulado com mais por-
menor na Lei, nos seus artigos 4.° e seguintes. Assim, no exercício
desse poder, a Assembleia da República:
a) debate, com a participação do Governo, a participação de
Portugal na União Europeia, em geral (artigo 4.°, n.o I,
aI. b, e n."' 2 e 3), e no Conselho Europeu, em particular
I, 408
Os órgãos e as instituições da União Europeia
(artigo 4.°, n.o 1, ais. a e e), e acompanha a participação de
Portugal nas reuniões do Conselho (artigo 4.°, n.o I, aI. d);
b) pode suscitar o debate de todos os assuntos que estejam em
dIscussão nos órgãos da União e que envolvam matéria da
sua competência (artigo 4.°, n.o 4);
e) tem o direito de ser informada pelo Governo sobre os
assuntos em discussão nos órgãos da União, bem como os
projetos de atos, os projetos de acordos ou tratados, os
relatórios e os documentos aos quais se referem os n. OO 1, 2
e 3 do artigo 5.°;
d) emite pareceres sobre a seleção, nomeação ou designação
de personalidades para cargos em "órgãos ou agências" da
União Europeia cujo preenchimento não esteja sujeito a
concurso. Como a Lei exclui desse poder os candidatos a
membros da Comissão Europeia, do Comité das Regiões e
do Comité Económico e Social, e os deputados ao Par-
lamento Europeu, e, por razões óbvias, ficam também
excluídos dele os membros do Conselho Europeu e do
Conselho, aquele poder só se aplica, além das "agências
europeias", às personalidades que são selecionadas para os
cargos de Juiz no TJUE, de membro do Tribunal de Contas
e de Advogado-Geral, ou seja, para cargos que a própri~
LeI reconhece terem "natureza jurisdicional" (artigo 11.0).
Note-se que é um mero parecer não vinculativo. De facto,
mais do que isso iria sujeitar essa escolha a critérios polí-
tico-partidários. Ora, quanto a órgãos jurisdicionais, isso,
em nosso entender, seria profundamente errado.
A Comissão de Assuntos Europeus é a comissão parlamentar
especIalIzada para o acompanhamento e a apreciação dos Assuntos
Europeus, sem prejuízo do plenário e das outras comissões parla-
mentares (artigos 6.° e 7.°)427.
427 À margem d , "ena d este numero,
a ma ' mas com relevância para o estudo
do mesmo domínio, deve ser sublinhada a participação das regiões autónomas dos
Açores e da Madeira na União Europeia, expressamente prevista no artigo 227,0,
a
n,o 1, aIs. v, 2. parte, e x, da Constituição. Cfr. supra, n.O 105.
409
 PARTE II

O DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

 157. Preliminares

Esta Parte tem como epígrafe Direito da União Europeia e nela

vamos estudar de modo expresso a Ordem Jurídica da União. Como
prevenimos logo no início do livro, não nos estamos a esquecer,
também aqui, de que, à margem da União, subsiste ainda uma
Comunidade, a Euratom, e que quanto ao seu sistema jurídico é
correto continuar a falar-se em Direito Comunitário. Acontece,
porém, que a importãncia da Euratom à margem da União Europeia
é diminuta e que a sua especificidade por confronto com a União é
muito rednzida. Por isso, o ordenamento jurídico que vamos exami-
nar nesta Parte refere-se ao conjunto global da União. Quando hou-
ver razões para levarmos em consideração as características próprias
do Direito da Euratom di-Io-emos de modo expresso.

413
 CAPÍTULO I

NOÇÃO E CARACTERIZAÇÃO
DO DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

Bibliografia especial: da bibliografia geral indicada no início

deste livro, V., especialmente, as obras de IpsEN, pgs. 182 e segs. e 200 e
segs., L,-I. CONSTANTINESCO. PESCATORE, e, mais recentemente, GARCÍA DE
ENTERRIA, CHITJ, pgs. 49 e segs., 77 e segs. e 99 e segs., JACQUÉ, pgs. 93
e segs. e 483 e segs., e bibI. aí cit., e VON BOGDANDY (ed.), pgs. I e segs.;
além disso, F. DE QUADROS, dissertação de doutoramento, cit., e bibL cit.
ao longo dessa obra; J. SCHWARZE, Europiiisches Verwaltungsreclzt im
Werden, Baden-Baden, 1982; J. SCHWARZE, Europiiisches Verwal-
tungsreclIt, 2 vaIs., Baden-Baden, 1988, e tradução francesa, com adap-
tações, Droit administrat!! européen, 2 vaIs., Bruxelas, 1996; T. VON
DANWITZ, Verwaltungsrechtliches System llnd europiiische Integratioll,
dissertação, Tubinga, 1996; R. KNÜTEL, lus commune und r6misches
Rechl var Gerichte der Europiiischen Unioll, JS 1996, pgs. 768 e segs.;
J. SCHWARZE (ed.), Das Verwallungsrecht unter europiiischen Einfluss,
Baden-Baden, 1996, e tradução francesa, Le droit administralij sous
l'injluence de l'Europe, Baden-Baden, 1996; J. GERKRATH, L'emergence
d'un droit conslitutionnel pour I'Europe, diss., Bruxelas, 1997; J.
SCHWARZE, The Convergence of lhe Administrative Laws of lhe EU
Member States, EPL 1998, pgs. 191 e segs.; F. DE QUADROS, Relatório
sobre Direito Comunitário I, cit., pgs. 44 e segs., e bibl. aí cit.; J.-C.
PIR[S, L'Union a-t-elle une constitution? Lui en faut-i! une?, RTDE
1999, pgs. 599 e segs.; F. DE QUADROS, A nova dimenslío do Direito
Administrativo, Coimbra, 1999, pgs. 11 e segs., 15 e segs., e 22 e segs.;
V. CONSTANTINESCQ, Vers que/le Europe, Europe fédérale, conféderation
européenne,
o
fédération d'États-Nations, Les Cahiers français 2000,
fi. 298, pgs. 80 e segs.; R. LLOPIS CARRASCO, Constitución europea: un

415
 ~'

li
Iii

" o Direito da União Europeia Noção e caracterização do Direito da União Europeia

cOllcepto prematuro, "I-ncia

va e , 2000', ANA MARTINS,
" . A natureza jurídica E 159. A elaboração dogmática do Direito da União Europeia
da revisão do Tratado da União Europew, CIt., P. MAONEITE e. J'
REMACLE Le nouveau mod e'le euro, pe'en 2 vols ., Bruxelas, 20oo , .
MIRANDA, Direito Constitucional III, CIt., . pgs. 9 e seg S'CCANCELA
". .
O Direito da União é um ramo de Direito jovem: ele sucedeu,
OUTEDA, 'EI proceso de constitucionalizacián de la U~uo~ Eu:op~a,
em circunstâncias que conhecemos, ao Direito Comunitário, que
,
SantIago de Compost e1a, 2001',D. BLANCHARD' constltutlOnalzsatlOll
La . . . . nasceu em 1952, com a entrada em vigor do Tratado institutivo da
, europeenne,
de l' Unwn ' Pans, . 200 l',S. CASSESE , La slgnona
2 1 ammUHS- ' R primeira Comunidade, a CECA. Tendo a partir do Tratado de Maas-
trativa sul diritto communitario, RIDPC 2002, pgs. 9, e ;~~~: E' tricht subsistido as Comunidades ao lado da União Europeia, que
D (dI' r ) Une Constitution pour l'Europe?, Pans, , . ' aquele Tratado criou, desde então também têm coexistido o Direito
EHOUSSE . , "" I I ' DrOlts
MAULIN L 'ar.dre Jun "d'l q fie"déral
u e . L'Etat fédera aut lentlque,, da União e o Direito Comunitário. Só que este, como se disse pou-
D,
2002-1 pgs, 41 e segs,; ACADEMY OF EUROPEAN LAW (edJ, ReqUlrements cas linhas atrás, encontra-se hoje confinado às fronteiras apertadas
~CHMlDT-ASSMANN
or the Emerging European Constitution, TrevIro, 2002" E.
da Euratom e será, naturalmente, absorvido por inteiro pelo Direito
Das allgemeine Verwaltungsrecht ais Ordn,ungsldee;
da União, quando a Euratom se dissolver na União.
2 ' d B rlim 2004 e tradução espanhola da l.a ed., La teona genera
, e., e " ,
dei derecho administrativo como sistema, Ma n. '
d 'd 2003'.':
F DE2005
QUADROS ' Para o seu nascimento, para a sua estruturação e para a sua
Constituição europeia e Constituições estaduais, O Dl.r~lto bbi,pgs. construção dogmática, o velho Direito Comunitário foi buscar as
687 e segs.; ALDo SANDULU, La scienza italiana deI dlntto pu lCO e suas raizes a ramos de Direito pré-existentes, designadamente àque-
l'integrazíone europea, RlDPC 2005, pgs, 859 e segs.; F. DE QMUADROS, les que mais diretamente se prendiam com a forma da sua revelação
O acto administrativo comUnttarlO,. '" Co1aç o Antunes e. SálllZ . oreno
. e com o seu objeto. Foram sobretudo esses ramos de Direito que
(coords.), Colóquio Luso-Espanhol- O acto no contencl~so ad~~Istraif moldaram a estrutura dogmática do Direito Comunitário na sua nas-
tivo Coimbra, 2005, pgs. 63 e segs.; M. FROMONT, DrOlt aQdmlnlstratA, cença. Vejamos quais foram,
dés ,États européens, ParIS,'2006 , pgs. 82 e segs'. ,F. DE UADROS, M 11
Em primeiro lugar, o Direito Internacional Público, As antigas
europeização do Contencioso Administrativo, Estudos G ~ce o
Comunidades foram criadas por tratados internacionais, logo, é
Caetano, vaI. I, Coimbra, 2006, pgs, 385 e s:gs.; M. C~ITl~r' ;~~~:
Trattato di diritto amministrativo europeo, 2. ~". 4 vo, S., 1 b ;oCI I exato afirmar-se que o Direito Comunitário nasceu do Direito Inter-
F DE Q UADROS, Global Law, Plural ConstltutlOnallsm
. " an Aro a nacionaL Por isso, durante muito tempo o Direito Comunitário foi
Administrative Law, Javier Robalino-Orellana e Jaime ~odnguez- ana ensinado nos manuais de Direito Internacional Público, onde as
- z Global Administrative Law, Londres, 2010, pags, 329 e segs.
Muno, Comunidades Europeias eram integradas nas Organizações Interna-
! cionais; por isso também, em alguns Estados-membros levou-se
I,I tempo a criar, nos planos de estudos de Faculdades de Direito, a
,ii
i'
158. O Direito da União como ramo antónomo de Direito disciplina de Direito Comunitário com autonomia em relação ao
Direito Internacional Público. Foi o que sucedeu, por exemplo, na
o Direito da União Europeia é o sistema jurídico da União Espanha.
Euro eia melhor, a Ordem Jurídica da União Europeia., ,. Todavia, essa autonomia impunha-se, dado que, embora tenha
~sso'significa que o Direito da União tem o seu obJeto propno nascido do Direito Internacional Público, e embora mantenha, atra-
e ortanto, a sua autonomia própria, não devendo, p?rt~nto, ser vés dos Tratados, esse cordão umbilical com o Direito Internacional,
i~t~rpretado ou aplicado, nem pela União e pelos seus orgaos, nem o antigo Direito Comunitário e o atual Direito da União foram
pelos Estados-membros e pelos seus órgãos, com perda da sua espe- ganhando, como veremos, a sua estrutura própria, quer no plano
cificidade, isto é, das suas características própnas. dogmático, quer no plano científico. Em Portugal, o Direito Comu-

416 417
 o Direito da União Europeia Noção e caracterização do Direito da União Europeia

nitário começou a ser ensinado em Faculdades d_e ?ireito, como

mental importância para darem densidade e solidez ao antigo
disciplina jurídica autónoma, mesmo antes da adesao as Comumda- Direito Comunitário43 '.
des Europeias'28. ., . . Depois, e por fim, o Direito Económico foi também uma forte
Em segundo lugar, o antigo Direito C0m.umtarlO fOI buscar um fonte de inspiração e de modelação do Direito Comunitário. Todo o
contributo forte ao Direito Administrativo. E justo dizer-se que o
regime das "quatro liberdades" e traços importantes do Direito
Direito Administrativo foi o ramo de Direito que de modo maIS
da C,oncorrência fica~ar~ definidos nos Tratados institutivos por
intenso ajudou à construção dogmática e científica do Dlreit? mfluencta dlreta do Direito Económico, em várias das vertentes que
Comunitário. Desde logo, foram os autores dos Tratados que o qUI- este pode assumir.
seram. Assim, a forte influência do Direito Administrativo era notó-
ria nos Tratados institutivos das Comunidades, como o é nos atUaIS
Tratados em matérias tão vastas e importantes como a tipologia dos 160. Ramos afins do Direito da União Europeia
atos de 'Direito derivado, a organização e o funcionamento da
Comissão como órgão executivo, a aplicação do Direito da Umão
Embora seja um ramo autónomo de Direito, o Direito da União
pela União e pelos Estados-membros, a responsabilidade extracon-
tem mantido, ao longo da sua progressiva e profunda elaboração
tratual da União, o Contencioso da União Europeia, etc. E ela é
durante este mais de meio século, uma forte afinidade com outros
também notória num dos domínios nucleares dos Tratados em sede
ramos clássicos do Direito, dos quais tem obtido, continuamente,
de pura integração económica, como é o caso do Direito da Con,co~­
contributos que o vão enriquecendo. Por isso, este problema de
rência em matérias como os contratos públicos, as empresas publi-
certo modo completa aquele que tratámos no número anterior.
cas, o; serviços de interesse económico geral, os auxílios do Estado,
O primeiro ramo afim do Direito da União continua a ser o
etc. 42'. Foi isso, sobretudo, que levou um dos maIOres nomes da
Direito Internacional Público. Repare-se em que os tratados inter-
Ciência do Direito Público da Alemanha do pós-guerra, OTIO
nacionais ainda são a primeira fonte do Direito da União (só suplan-
BACHOF, a caracterizar o antigo Direito Comunitário como Direito
tados pelo ius cogens da União e internacional). Por exemplo, a
Administrativo da Economia'30. E foi isso também que tornou apro-
priada a caracterização da Comunidade Europeia como "Comuni-
432 Ver a ob. cit., na nota anterior, pgs. 13 e segs. Sobre as raízes do Direito
dade de Direito Administrativo"43!.
Comunitário no Direito Administrativo veja-se, logo no início da integração, IpsEN,
Mas também contribuiu para essa influência do Direito Admi- sobretudo, pgs. 4 e segs., e, mais modernamente, de modo especial, KNÜTEL. Para
nistrativo a jurisprudência do TJ. Por obra dela, o Dir~ito Comuni- um apanhado geral do contributo dos Direitos Administrativos nacionais para a
tário, muito cedo, começou, para ganhar corpo e coerencta mterna, elaboração do Direito Comunitário, ver, sobretudo, SCHWARZE, Droif Administrau!
a ir buscar ao Direito Administrativo, sobretudo da França e da Européen. Para uma visão global da interação dogmática entre o Direito Adminis-
Alemanha, princípios gerais de Direito Administrativo de funda- trativo e o Direito Comunitário, ver a obra de SCHMIDT-AsSMANN e a dissertação de
l.-M. MAILLOT, La théorie administrafive des príncipes généraux du droit, Paris,
2003, sobretudo pgs. 179 e segs. e 208 e segs .. Sobre a evolução da Ciência do
Direito Administrativo em Portugal e a sua relação com a Ciência do Direito
428 Ver o nosso Relatório sobre Direito Comunitário I, pgs. 27 e segs.
Administrativo de outros Estados europeus, veja-se QUADROS, Gescllichte der
429 Ver QUADROS, A nova dimensão, pgs. 11 e segs.
Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa - Stand und Probleme der Forschung:
430 Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der
Portugal, in Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa _ Stand und
Verwaltung, VVDStRL 1972, pgs. 193 e segs. .
Probleme der Forschung, ed. por Erk Volkmar Heyen, in lus commune, número
431 Ver QUADROS, A nova dimensão, loco cit., especIalmente, pg. 12. especial 18 (1982), pgs. 161 e segs.

418
419
 o Direito da Uniâo Europeia
Noçâo e caracterização do Direito da União Europeia

recente revisão dos Tratados teve lugar através de um Tratado, o

Tratado de Lisboa. A ligação com o Direito Internacional Público de Direito da União Administrativo, que não é o mesmo que o
vai por isso, manter-se. Aliás, essa afinidade com o Direito Interna- Direito Administrativo da União, porque aquele exprime a progres-
cio~al Público é recíproca, porque o facto de, após a 2: Guerra, e, siva comunitarização (hoje, europeização) dos Direitos Administra-
tivos nacionais, isto é, a grande penetração do Direito da União nos
particularmente, nos últimos vinte anos, o Direito I~ternacional
Direitos Administrativos estaduais.
Público ter vindo a construir no seu seio áreas embnonanas de soh-
dariedade e de integração, como já explicámos logo na Introdução Para compreendermos este fenómeno, temos que notar que nas
deste livro, ficou muito a dever-se ao sucesso que foram obtendo a relações entre o Direito Administrativo e o antigo Direito Comuni-
integração europeia e a sua Ordem Jurídica. tário deu-se um movimento de ida e volta, que merece ser enfati-
O segundo ramo afim do Direito da União é o Direito Adminis- zado. No início da integração europeia, o TJ, como se explicou, foi
trativo. E, na sequência do que atrás acabámos de dizer quanto ao buscar aos Direitos Administrativos nacionais, sobretudo aos Direi-
tos Administrativos francês (ou seja, à jurisprudência do Conselho
contributo que o Direito Administrativo tem vindo a dar à const~u­
de Estado'33) e alemão, a elaboração que estes vinham dando aos
i ção do Direito da União, temos agora que a~rescentar q~e ele ~ o
princípios gerais do Direito Administrativo, à teoria do ato adminis-
! ramo de Direito com o qual este tem mantido uma maIs estreIta
relação recíproca. . _ ..
trativo, a variadas questões do procedimento administrativo a
diversos aspetos do contencioso administrativo, e serviu-se di~so
1

I Por um lado, a progressiva intensidade da aphcaçao do DIreito

para a criação pretoriana do antigo Direito Comunitário, que con-
I da União por via administrativa, a nível da União, tem conduzIdo ao
nascimento e ao gradual enriquecimento do procedImento admInIS-
siste numa das principais características deste ramo de Direito e
hoje, do Direito da União. Mais tarde, esse Direito Administrativo'
trativo da União, que é o principal objeto do antes designado Direito
Administrativo Comunitário, e que agora tem de ser chamado assim importado do Direito nacional pelo TJ, foi, depois de elabo~
r rado e densificado por este, devolvido aos sistemas jurídicos esta-
! Direito Administrativo da União, no sentido mais próprio desta
I' duais e, concretamente, aos tribunais nacionais, ajudando, dessa
I expressão. Por outro lado, a cada vez mais ampla e complexa apli-
I cação do Direito da União pelos Estados-membros, na respetlva
forma, à "reconstrução" e à "reelaboração", em suma, ao enriqueci-
,j ordem interna, pelas suas Administrações Públicas, acrescida da
mento, dos Direitos Administrativos nacionais, na base da "conver-
gência" entre eles. Foi uma forma de o Direito Comunitário retribuir
! necessidade da aplicação do Direito da União na ordem inte~a sem
prejuízo para o princípio da subsidiaried~de,mas co~ respeIto pelo
aos Direitos Administrativos estaduais o contributo que estes
~aviam dado ao seu nascimento, à sua formação e à sua elaboração.
I
~;
princípio da uniformidade da Ordem Jur~dl~a da Umao, tem leva~o
à conformação de zonas cada vez mars Importantes do DIreIto E assim que deve ser interpretado O facto de o Conselho de Estado
francês e os tribunais administrativos alemães, espanhóis, italianos
I Administrativo nacional pelo Direito da União, como o ato admInIS-
! trativo os contratos públicos, os serviços públicos, as empresas e doutros Estados-membros, muito frequentemente se louvarem na
públic~s, a responsabilidade extracontratual da. Admini~t~ação construção dada pelos Tribunais da União Europeia ao Direito
Pública, o procedimento administrativo, o contencIOso adn.umstra-
tivo, e, de um modo geral, de vastas áreas do DIreIto AdmlmstratIvo
da Economia, do Direito Administrativo Financeiro, do DIreIto 433 Reconhece-o o próprio Conselho de Estado: veja-se Droit coml1Umau-
Administrativo Social, etc. Chegamos, por este caminho, à noção de taire et droit.français, Études et documents du Conseil d'État n. 033, 1981-82, pgs.
Direito Comunitário Administrativo, que hoje tem de ser designado 360 e segs.. A matéria encontra-se desenvolvida no Relatório francês, de l-E
FLAUSS, no livro de Schwarze, Le droit administratif sous l'influence.

420
421
 o Direito da União Europeia
Administrativo'''. Em Portugal, os tribunais administrativos ainda
não iniciaram esse caminho, mas só ganharão em fazê-lo.
O terceiro ramo afim do Direito da União é o Direito Consti-
tucional. Não - que isto fique, mais uma vez, claro - que o Direito
da União seja a Ordem Jurídica dum Estado, assente numa Consti-
tuição formal. Mas o progressivo alargamento da Constituição
material da União está a levar a uma europeização das Constituições
estaduais, isto é, à progressiva harmonização das Constituições dos
Estados-membros com o Direito da União, particularmente no
domínio económico e financeiro, e, mais recentemente, também em
questões políticas. Essa harmonização das Constituições estaduais
com o Direito da União Europeia visa dois objetivos: por um lado,
garantir a efetividade do Direito da União na ordem interna dos
Estados, o que constitui um dever dos Estados; por outro lado, adap-
tar as Constituições nacionais aos Tratados da União, na versão que
lhes vão dando as suas sucessivas revisões. O Direito da União, por
seu lado, como se viu, atende às tradições constitucionais comuns
aos Estados-membros. Ou seja, existe um diálogo intenso e contí-
nuo também entre o Direito Constitucional estadual e o Direito da
União, do qual os dois tiram proveito"'.
O quarto ramo afim do Direito da União é o Direito Compa-
rado. Para nós, o Direito Comparado, em bom rigor, não é um ramo
de Direito: é um método jurídico, mais concretamente, um método
de comparação de Direitos. É por isso que, com muito maior exati-
dão, os alemães falam em "Rechtsvergleichung" (exatamente, "com-
434 Ver, sobre este ponto concreto, de modo especial, as obras de SCHWARZE,
especialmente Le droit administratifsous l'influence e The Convergence, SCHMIDT-
-ASSMANN, CASSESE., CHITI, CHm/GRECQ, GRECO, Il diritto comunitario propulsore
deI diritto amministrativo europeo, RIDPC 1991, pgs. 85 e segs., POTVIN SOLIS,
L'éffet des jurisprudences européennessur la jurisprudence du Conseil d'État
français, Paris, 1999, C. KNILL, The Europeanisation ofNational Administrations,
Cambridge, 2001, e os nossos A nova dimensão, pgs. 18 e segs., e A europeização.
A revista RTDE publica semestralmente uma crónica sobre a ''jurisprudência
administrativa francesa que interessa ao Direito da União", que ilustra profusa-
mente o que se diz no texto.
435 Ver o nosso estudo Constituição europeia e Constituições estaduais.
422
Noção e caracterização do Direito da União Europeia
paração de Direitos"). Mas adotaremos aqui a terminologia
tradicional, inclusive na nomenclatura dos planos de estudos das
Faculdades de Direito dos países latinos.
O Direito Comparado é afim do Direito da União porque a
comparação dos Direitos é essencial à harmonização das Ordens
Jurídicas nacionais com o Direito da União, o que constitui um
requisito da afirmação do Direito da União como uma Ordem Jurí-
dica comum aos Estados-membros e suscetível de interpretação e de
aplicação uniformes pela União e pelos Estados-membros.
O quinto ramo de Direito que tem de ser visto como afim do
Direito da União é o Direito Civil. E por uma razão óbvia.
O Direito da União foi buscar, sobretudo através da jurispru-
dência, vários princípios gerais que constituem repositório do
Direito comum e que vêm do Direito Romano pela mão do Direito
Civil'''. Por seu lado, o Direito da União tem sido largamente sub-
sidiário dos sistemas jurídicos dos Estados-membros em matéria de
Direito das Sociedades, de Direito das Obrigações, de Direito dos
Contratos, de Direito da Responsabilidade. E, em sentido contrário
o Direito da União está na base de um movimento, que vai adian~
tado, no sentido da criação de um Direito Civil Europeu' 37 •
O sexto ramo que mantém afinidades com o Direito da União
é o Direito Processual. Isso resulta, naturalmente, do facto de as
garantias judiciais serem muito extensas no Direito da União, o que
fez desenvolver-se bastante, aliás, com base nos Tratados, o Direito
Processual Comunitário, hoje Direito Processual da União. Mas
resulta, também, do facto de a aplicação eficaz e uniforme do
Direito da União, que é imposta também aos tribunais dos Estados-
-membros, obrigar o Legislador e o Juiz nacionais a conformarem o
Direito Processual estadual e as práticas processuais internas com as
exigências da aplicação do Direito da União. A última e profunda
reforma do Contencioso Administrativo em Portugal, de 2002, cons-
titui um bom exemplo do que se acaba de dizer.
436 Ver, muito especialmente, KNÜTEL.
437 Ver, por todos, C. CASTRONOVO e S. MAZZAMUTO, Manuale di diritto pri-
valo europeo, 2 vais., Milão, 2007.
423
 o Direito da União Europeia
Note-se que o aprofundamento do espaço de liberdade, segu-
rança e justiça, regulado hoje nos artigos 67.° e seguintes TFUE,
mais estreitará esta relação entre o Direito da União e o Direito
Processual nacional, quer Civil, quer Administrativo, quer Penal,
como, aliás, resulta desde logo, da parte final do artigo 67.°, n.o 1.
161. As dificuldades linguísticas no desenvolvimento do Direito
da União Enropeia
Os vinte e sete Estados-membros têm línguas oficiais muito
diferentes entre si, desde logo, do ponto de vista da sua génese.
Isto faz com que muitas vezes seja difícil exprimirem-se, em
sintonia, palavras, expressões e conceitos nas várias línguas oficiais.
Este fenómeno, que podemos chamar de multilinguísmo no
Direito da União, apresenta uma relevância enorme para aquele
Direito, que tem sido subestimada. Não se concebe que os Tratados,
o Direito derivado e a jurisprudência da União não digam o mesmo,
até ao mais ínfimo pormenor, nas diversas versões linguísticas
nacionais, sob pena de, em bom rigor, não ser idêntico o Direito da
União que se aplica a todos os Estados, o que seria um absurdo, para
além de se infringir o princípio da igualdade entre os Estados-mem-
bros e os seus cidadãos. Mas esse resultado pode não ser alcançado
se a terminologia jurídica, nomeadamente, os conceitos e os institu-
tos jurídicos, forem objeto, entre as várias línguas oficiais dos
Estados-membros, de uma mera tradução literal (que, muitas vezes,
nem sequer é possível, dada a diferença de famílias jurídicas de
onde provêm esses conceitos e institutos) em lugar de uma sua inter-
pretação jurídica. Os juristas linguistas, tanto da União, como dos
Estados-membros, devem levar esta questão muito a sério. E a reda-
ção dos novos Tratados da União podia ter servido de boa oportuni-
dade para a União e os Estados-membros se redimirem de graves
erros que nesta matéria se têm vindo a cometer e a acumular. Mas
assim não aconteceu, ou só aconteceu em pequena parte.
Será muito grave (e contrário ao respeito que, pela força dos
próprios Tratados, os Estados se devem a si próprios) se os poderes
424
Noção e caracterização do Direito da União Europeia
públicos ou os cidadãos de um Estado-membro, tiverem de invocar
a versão oficial de uma fonte escrita de Direito da União (desde
logo, dos Tratados) em língua diferente da respetiva língua nacio-
nal, para desse modo fugirem aos erros da negligenciada versão
oficial da mesma fonte na respetiva língua nacional.
O próprio TI tem sido sensível a esta questão.
Sem deixar de partir da ideia de que, em princípio, todas as
versões linguísticas têm o mesmo valo!"''', o TJ entende que, quando
uma versão comportar uma "ambiguidade", ela deve ser interpre-
tada "num sentido conforme com as outras versões linguísticas"439.
Por seu lado, e concretamente quanto aos regulamentos da União, o
TI, através de uma jurisprudência constante, vem decidindo que "a
necessidade de uma interpretação uniforme dos regulamentos
comunitários exclui que, em caso de dúvida, o texto de uma dispo-
sição seja considerado de modo isolado e exige, ao contrário, que
ele seja interpretado e aplicado à luz das versões noutras línguas
oficiais"440.
Infelizmente, o Estado Português e os juristas-linguistas de
língua portuguesa nos órgãos da União têm subestimado o rigor
jurídico na versão portuguesa das fontes do Direito da União, para
começar, dos próprios Tratados. Já mostrámos isso atrás, quanto a
várias matérias, por exemplo, quanto à confusão entre "órgãos" e
"instituições". E ao longo deste livro iremos perceber a relevân-
cia prática do que acabámos de dizer quanto também a outros
domínios441 ,
'" Ae. 20-11-2003, Kyoeera, Proe. C-J52/0J, pontos 31-33.
'" Ae. 22-4-97, Road Air, Proe. C-31O/95, CoI., pgs. J-2.229 e segs.,
ponto 32.
440 Ver, sobretudo, o Ac. 12-7-79, Koschriske, Proc. 9/79, Rec., pgs. 2.717 e
segs., ponto 6.
441 Ver sobre a matéria deste número também LOUlSIRONSE, pgs. J11-112 e,
especialmente, HEUSSE, Le multilinguisme ou le défi caché de I' Unioll européenne,
RMC 1999, pgs. 202 e segs., MILlAN-MASSANA, Le régillle linguistique de I'Unioll
européenne et l'incidence du droit communaufaire sur la mosafque linguistique
européenne, RDP 1995, pgs. 485 e segs., e POZWIJACOMEITI, Multilillgualisme and
the harmonisation 01 europeanlaw, Oxford, 2006.
425
 o Direito da União Europeia
162. Natureza J'urídica do Direito da União: euunciado da
questão
Para se compreender o Direito da União é indispensável estu-
dar-se a sua natureza jurídica. No já longínquo ano de 1984 demons-
trámos a importância desta questão e tomámos, de modo
desenvolvido, posição sobre ela'42. Depois, nas duas antenores edl:
ções deste livro, atualizámos o nosso pensamento e .adaptámo:lo a
índole deste livro, sem prejuízo de se manterem atuals as prenussas
de que partimos em 1984. Agora, vamos levar em conta o pouco que
o Tratado de Lisboa veio fornecer de novo sobre este ass~~to.
Hoje as correntes que se pronunciam sobre esta matena, e que
já foram muito diversificadas, podem ser agrup~~as em duas, ~o~
maior ou menor rigor terminológico: a corrente mternaclOnahsta
e a corrente "federalista". Vamos examiná-las separadamente.
163. Continuação: A) A tese internacionalista. Crítica
Para a corrente internacionalista, o Direito da .União ~ec.on­
duz-se em maior ou menor grau, ao Direito InternacIOnal Pubhco.
O gra~de argumento em que ela se apoia é o de. que, ontem as
Comunidades, hoje a União, foram cnadas por classlcos tratados
internacionais e continuam a ter estes como sua pnmelfa fonte.
Designadamente, esses tratados só entram em vi~or se ratlÍ1cad~s
por todos os Estados signatários. Por isso, as relaçoes entre a Umao
e os Estados-membros são relações que assentam na soberama dos
Estados. Os seguidores desta corrente, de modo mais. ou ~enos
confesso, não aceitam, portanto, as relações de subordmaçao que
sujeitam os Estados e os seus cidadãos à Un~ã~ e, partlcul~ffilente,
a prevalência do Direito da União sobre o_s Direitos naCIOnaiS, espe-
cialmente, sobre as respetivas ConstltUlçoes. . aceitação pela Comunidade Internacional do seu dever (e não só
Que dizer desta corrente? Que ela se encontra em progressIvo
declínio.
442 Ver a nossa dissertação de doutoramento, dedicada especialmente a este
tema.
426
Noção e caracterização do Direito da União Europeia
De facto, o Direito Internacional clássico e, portanto, a Teoria
Geral dos Tratados Internacionais, não conseguem explicar traços
essenciais do Direito da União: por exemplo, a aplicabilidade direta
de algumas das suas normas e de alguns dos seus atos na ordem
interna dos Estados; o primado do Direito da União sobre os Direi-
tos nacionais, ta! como a jurisprudência da União o construiu com a
aceitação, hoje pacífica, dos tribunais constitucionais nacionais e,
por isso, com o seu acolhimento, também pacífico, pelo Tratado de
Lisboa; em suma, o fenómeno da subordinação, que, como vimos,
se encontra no âmago do conceito de integração, e que leva ao nas-
cimento, na titularidade da União, de um poder político integrado.
Mas, por outro lado, a tese que estamos a apreciar também
falha na caracterização do próprio Direito Internacional Público.
Como já prevenimos logo na Introdução deste livro, o moderno
Direito Internacional, nascido depois da 2.' Guerra (por oposição ao
Direito Internacional clássico, que basicamente era o velho Direito
Internacional da Paz e da Guerra), já não assenta necessariamente na
soberania dos Estados e no individualismo internacional ditado por
ela, para, progressivamente, se deixar penetrar pelos princípios da
solidariedade, da coesão e, portanto, da integração, e, por conse-
guinte, para abarcar no seu seio relações de subordinação. Isso
resulta do facto de o moderno Direito Internacional ter vindo a
absorver, cada vez mais, matérias que, em termos clássicos, consti-
tuiam exclusivo da soberania dos Estados. Essa evolução acen-
tuou-se depois da queda do Muro de Berlim e, consequentemente,
do termo da guerra fria, e tem vindo a assumir, sobretudo, os seguin-
tes traços: o alargamento do ius cogens, especialmente à custa da
progressiva universalidade dos Direitos do Homem; o reforço da
salvaguarda dos direitos e das liberdades fundamentais do indiví-
duo, sobretudo das minorias étnicas e culturais, e, para o efeito, a
direito) de ingerência na ordem interna dos Estados (embora com
contornos ainda por definir) para fins de assistência humanitária; o
estabelecimento de um sistema de repressão dos crimes internacio-
nais, ainda que subsidiário em relação ao Direito Penal dos Estados,
culminando com a criação do Tribunal Penal Internacional; o alas-
427
 o Direito da União Europeia Noção e caracterização do Direito da U11100
.- Europew
'

tramento progressivo do Direito Internacional, na base da solidarie- 164. Continuação: B) A tese federalista. Crítica
dade, a áreas novas, como o Ambiente, a Energia, o Mar, a
exploração espacial, o combate à criminalidade organizada e ao Ao contrário para os ad t d
terrorismo, as alterações climatéricas, a globalização, etc, um Direito federal embora aep ~s ,~sta tese o Direito da União é
Mais modernamente, e já na viragem do século XX para o varie de autor para'autor Esta m nSI ade da defesa desta corrente
século XXI, o Direito Internacional começou a ser visto como a ganhar novos adeptos, se'mpre c~::~~~:m vmdo a ~dorçar-se, e a
Ordem Jurídica da Nova Ordem Mundial, portanto, como um a afirmar a possibilidade de a
tituição",
ti
,2 E goda Hlstona, se começa
mao uropeIa VIr a ter uma "Cons-
Direito Internacional Universal em formação, Esse Direito Interna-
cional Universal é fruto do "constitucionalismo emergente da Todavia, continua a ser fácil de ' ,
Ordem Mundial"'43. Essa constitucionalização do Direito Interna- da União ainda não é u D" fi monstrar-se que o DIreIto
cional quer significar que há nele cada vez mais áreas que vão pro- um dia se se cum' m nelto ederal. Poderá vir a sê-lo
1948 ' pnr a promessa feita no Congresso de Ha' d
gressivamente obtendo o consenso dos Estados à escala mundial, e , e no Plano Schuman de a ' _ Ia, e
que são, hoje, sobretudo três: a proteção dos direitos fundamentais, bocar numa Federação Euro " M mtegraçao europeia desem-
estádio, pela, as amda não chegámos a esse
inclusive das minorias étnicas; a globalização, que, estando a ser,
como se disse, prosseguida pela Organização Mundial do Comércio, O Direito da União não é Direito fed
se pretende que seja levada a cabo com respeito pela Pessoa ainda não se demonstrou que pode h e~al, para começar, porque
Humana44'; e o combate à criminalidade organizada e ao terrorismo, Ora, a União Europeia ainda não é aver ederallsmo sem Estado.
neste caso, sobretudo na sua nova forma de terrorismo global. seria necessário que tivesse uma C um Est~do. Para que o fosse,
Quanto a este último ponto, há que ter consciência de que os acon- Ora não é difícil d onstItmçao em sentido formal,
, emonstrar-se que a União e b h"
tecimentos de 11 de setembro de 2001 em Nova Iorque vieram ampla Constituição material, como mostr" m ~ra ten a Ja uma
assinalar uma nova fase na evolução do Direito Internacional, em uma Constituição formal no sentido amos, ,nao possm amda
cujo conteúdo vai pesando, cada vez mais, ele ter de ser uma Ordem dos Estados dá a esta '_ que o Dlfelto Constitucional
expressao.
Jurídica da defesa da Liberdade contra o terrorismo. Para que a União Europeia tivesse C "_
Portanto, não só não se consegue explicar o Direito da União seria necessário que ela tives d uma. onstltmçao formal
reconduzindo-o ao Direito Internacional clássico, como, pelo con- não o tem, e por duas razões. se po er constItumte próprio. Ora, ela
trário, é este que tem vindo a deixar-se penetrar cada vez mais por Não o tem, antes de mais U ,-
princípios e regras de integração e de subordinação, tido jurídico um ovo ' porque a mao não possui, em sen-
tituinte. De factoPna-o ehu,ropeu, que seria o titular desse poder cons-
, a um povo europe' 'd d '
como vimos não é uma cidad' .. u. a Cl a ama europeia,
E a prova disso está e anpla autonoma da cidadania estadual.
, m que o arlamento Eu
443 A expressão, muito feliz, é de MCWHINNEY, The International Court of
eleIto por sufrágio direto e unive I _ ropeu, apesar de ser
Justice and the Western Traditioll of International Law, Dordrecht, 1987, pgs. 55 mas, sim, os "povos dos Estad rsa, nadO representa o povo europeu
' ,
dIZIa os reum os na Comunid d "
e segs.. Sobre o Direito Internacional Universal ver o que escrevemos, com base, o artigo 189 o p 1 CE a e , como
sobretudo, em VERDROSS, em A protecçüo do propriedade privada pelo Direito " ar., , antes do Tratado de Lisbo
que. para o efeito é o mesmo , os" Cl'dadaos- d
a União" a,d'ou, o
Internacional Público, cit., pgs. 548 e segs.. Veja-se, também, a Parte III deste hoJe o Tratado UE no seu arti 1 o o '" ,como Ispõe
livro, especialmente, o 0. 0 274. mos referência a isto. go 4., n. 2 (Itabcos nossos), Já fize-
444 Veja-se o nosso recente estudo Global Law, pgs. 330 e segs..

428 429
 o Direito da União Europeia
Em segundo lugar, justamente porque a União não tem po~o
próprio, povo europeu, o poder constituinte na Umão ~uropela nao
cabe a ela própria, mas aos Estados. Amda hOje, e nao obst~nte o
artigo 48.° UE ter estabelecido processos diferentes de revlsao dos
Tratados, acabam por ser sempre os Estados a ter a palavra deci~iva
nessa revisão, porque esta, em qualquer caso, só entra em vigor
depois de obtido o acordo de todos os Estados-membros, em confor-
midade com as respetivas normas constitucionais - é o que dispõe O
novo artigo 48.°, n. o 4, par. 2, n.O 6, par. 2, e n.o 7, par. 2, UE. Nes!e
ponto, continua a ser verdade, hoje como ontem, q~e_os Estados sao
os "donos dos tratados". Ou seja, o processo de revlsao dos Tratados
continua a ser, no essencial, e apesar das especificidades dos proce-
dimentos regulados no referido artigo 48.° UE, um processo de
Direito Internacional.
Todavia, para além deste argumento de base que afasta O
Direito da União de um Direito federal e, portanto, a União Euro-
peia de uma Federação, há outros argumentos jurídicos mai~ espe-
cíficos e concretos que vão no mesmo sentido dessa conclusao.
Em primeiro lugar, para que a União tivesse natureza estadu~l
seria necessário que ela tivesse capacidade jurídica plena ou Ilimi-
tada (a "Allzustandigkeit", de que falam a doutrina e ajurisprudên-
cia constitucionais alemãs). lá nos referimos a ISSO neste livro. Ora,
e como então vimos, a União tem a sua capacidade jurídica limitada,
desde logo, pelo princípio da especialidade, por força de disposição
expressa dos Tratados. . '
Depois, se a União fosse uma Federação vigorana nela o prm-
cípio Bundesrecht bricht Landesrecht. Esse princípio, que, embora
constando expressamente só da Constituição alemã (artigo 31.°),
pertence a quase todos os sistemas federais, prescreve a nulidade (se
não a inexistência jurídica) da norma estadual que contrarie a norma
federal. Ora, não é esse o regime que, por via da jurisprudência do
TI o Direito da União definiu para as relações entre a norma esta-i;
du~1 e a norma da União. A sanção para a norma estadual que viole'
a norma da União é a da inaplicabilidade daquela, não a da s~a.
nulidade ou da sua inexistência jurídica. Dito doutra forma, a sanção;
situa-se no domínio da eficácia, não no da validade, ou da existência
430
Noção e caracterização do Direito da União Europeia
jurídica. Foi o que o TI deixou claro no caso Súnmenthal445 , com
reaçoes concordantes da maior parte da doutrina. Voltaremos
adiante a este assunto.
. Por fim, e em terceiro lugar, a União não adotou o sistema de
Integração judici".-l, característico dos sistemas federais. Ou seja, os
Tnbun~ls da Umao nem são tribunais de revista de sentenças de
tnbunals naCIOnaiS, mesmo das que apliquem Direito da União nem
têm competência para julgar da validade ou da existência jurídica de
normas ou atos de Direito nacional. Até hoje o Direito da União
nunca mcorporou uma disposição de carácter geral do género da que
haVia Sido pr_oposta para o artigo 43.° do Tratado Spinelli, que con-
fena competencla ao TI para, corno tribunal de recurso, anular sen-
tenças de tribunais nacionais, proferidas em última instância, que
recusassem sU,brr:eter urna q~estão prejudicial ao TI ou não respei-
tassem um acordao prejUdl~lal do TI. A única exceção hoje à regra
segundo a qual os Tnbunals da União não têm competência para
con~e.cer da validade de normas ou atos de Direito nacional é a
adnutida pelo artigo 14.°, n.o 2, par. 2, do Protocolo relativo aos
Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e do
Banco Central Europeu, aprovado na revisão de Maastricht como
anexo ao Tratado CE, e que se mantém, com a mesma redação,
corno Protocolo n. o 4 anexo ao Tratado de Lisboa. Daqui a pouco
voltaremos a este assunto. Nada do que ficou dito é prejudicado pelo
facto de o TIUE para, a título prejudicial, se pronunciar sobre a
validade de normas de Direito da União, poder ter de tomar como
referência as normas de Direito nacional que delas eventualmente
diVirjam. As relações entre os Tribunais da União e os tribunais
e~taduais_são, nesse caso, relações de mera cooperação judiciária,
nao relaçoes de mtegração judicial446
. Todavia, se o Direito da União ainda não é Direito federal é
megá~el que ele já apresenta algumas importantes característidas
federaiS, que se têm vindo a reforçar progressivamente, inclusiva-
"" Ae. 9-3-78, Proe. 106n7, Rec., pgs. 629 e segs.
446Ver QUADROSIMARTlNS, sobretudo pgs. 42-43.
431
 o Direito da União Europeia
Noção e caracterização do Direito da União Europeia

mente com o Tratado de Lisboa. E elas são, fundamentalmente, as

mos isso atrás. Esse poder merece particular destaque como traço
seguintes.
federal porque, através dele, a criação do ato legislativo da União
Em primeiro lugar, a moeda única, criada pelo artigo 109.0 -L
cabe conjuntamente ao órgão composto por delegados dos Estados
do Tratado CE, na redação que lhe deu o Tratado de Maastricht, ao
e que, como tal, representa os interesses dos Estados (o Conselho),
qual corresponde hoje o artigo 3.°, n. o 4, UE, completado pelo artigo
e ao órgão eleito por sufrágio direto e universal dos cidadãos euro-
133. TFUE. Já para os Romanos, o poder de cunhar e emitir moeda
0

peus e que representa estes (o Parlamento Europeu).

própria consistia numa das principais expressões da soberania de
um Estado. Outro traço federal, que se aprofundou ainda mais com o Tra-
tado de Lisboa, como se viu atrás, é a progressiva extensão da maio-
Depois, a progressiva transformação da Comissão no Governo
ria qualificada em substituição da unanimidade nas deliberações do
da União Europeia. Conselho.
A aprovação e a investidura da Comissão, inclusive do seu
A seguir, tem de ser considerada como uma característica fede-
Presidente, pelo Parlamento Europeu (que já examinámos na
rai do Direito da União o disposto no há pouco referido artigo 14.°,
Parte I deste livro), tal como ela se encontra regulada hoje no artigo
n. ° 2, par. 2, do Protocolo relativo aos Estatutos do Sistema Euro-
17.°, n.O' 3 a 8, UE, consiste num outro traço federal, porque repre-
peu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu. O artigo 7.°
senta um simile da investidura de um Governo estadual pelo Parla-
daquele Protocolo assegura a independência dos bancos centrais
mento. Embora não a tenham ainda perdido por completo, os
nacionais, que compõem O SEBC, e dos respetivos órgãos de deci-
Estados têm cada vez menor intervenção na escolha dos membros
são. Na sequência disso, o artigo 14.°, n.o 2, par. 2, define as condi-
da Comissão, inclusivamente, do respetivo Presidente. É o Parla-
ções em que um governador de um banco central nacional pode ser
mento Europeu que aprova e investe a Comissão, mesmo se é ver-
demitido pelos órgãos do respetivo Estado. E, logo a seguir, o
dade que a deliberação final do Parlamento se encontra sujeita a
mesmo preceito admite recurso de anulação para o TJUE, com fun-
uma posterior "nomeação" pelo Conselho Europeu (artigo 17.°,
damento em violação de lei, inclusive, violação dos Tratados, do ato
n. ° 7). Inclusivamente, o Presidente é escolhido em função dos
nacional de demissão do governador do banco central nacional.
resultados da eleição para o Parlamento Europeu (o mesmo pre-
Temos aqui o único caso (aliás, esquecido por grande parte da dou-
ceito). E se a isso acrescentarmos que o Presidente orienta e coor-
trina) em que, como é característico de um Estado federal, um ato
dena a atividade da Comissão (o que hoje consta do artigo 17.°, n.o
de Direito nacional se encontra sujeito ao controlo direto da sua
6, UE), numa situação próxima da de um Chefe do Governo de um
legalidade por um Tribunal da União, em termos tais que este goza
Estado, vemos que os Tratados têm aproximado progressivamente a
de competência para julgar da validade daquele.
Comissão de um Governo estadual. Essa aproximação será ainda
Por fim, tem de ser considerado também uma característica
maior quando, a partir de I de novembro de 2014, passar a haver
federal da União o facto de os tratados terem passado, com o Tra-
Estados que, de todo, não designarão nenhum Comissário, porque o
tado de Lisboa, a incorporar uma Carta dos Direitos Fundamentais
número de Comissários passará a ser inferior ao número de Estados-
da União, que tem força obrigatória para a União e para os Estados-
-membros. Desse modo, a Comissão ainda mais se afastará dos
-membros. Já se disse atrás que ela, não obstante constar de uma
Estados-membros.
Declaração anexa ao Tratado de Lisboa, tem a mesma força jurídica
De seguida, é também um traço federal o poder legislativo
que os Tratados, por expressa disposição do artigo 6.°, n.O I, par. I,
reconhecido ao Parlamento Europeu que se enquadra no seu poder
parte final, UE. Ora, a constitucionalização da Carta e, por via disso,
de co-decisão, dentro do processo legislativo ordinário. Já estudá-
a inclusão na Constituição material da União de um catálogo pró-
432
433
 o Direito da União Europeia Noção e caracterização do Direito da União Europeia

prio e obrigatório de direitos fundamentais têm de ser vistas como no plano material, brotar de uma Constituição, e, nessa medida
traços federais. - mas só nessa medida -, ele poder ser visto como Direito Cons-
titucional. E é nesse sentido, e só nesse, que é correto falar-se na
"constitucionalização da União Europeia" e na "emergência de um
165. Continuação: C) Posição adotada Direito Constitucional para a Europa"'48. Será um erro sairmos
destes parâmetros rigorosos e banalizarmos a expressão "Constitui-
Qual é a nossa posição perante as duas correntes em pr:sença? ção Europeia".
S 'certo que o Direito da União continua a ter a sua ase em
e~
Para se sintetizar esta construção chegou a pensar-se, como já
. . 1 ai como a União, encontra-se num pro-
tratados mternaClOnaIS, e e, t. . r _ 'á apresenta alguns vimos, em qualificar o Tratado que ia sair da última revisão dos
cesso de progressiva constItuclOna lzaçao e J Tratados UE e CE como Tratado que estabelece uma Constituição
claros traços federais. . . is em causa isto é, o TUE e ou Tratado Constitucional. Esta qualificação tinha de ser esclare-
De facto os tratados mternaClOna .' ., s- cida. Se por Tratado Constitucional se entendia um Tratado que
TFUE dão ~orpo a uma Constituição matenaJ que, corr;~ Ja mo entrava em vigor e obrigava todos os Estados signatários sem que
o" 1447 la sua vastidão, pelo seu conteu o, e por fosse necessária a sua ratificação por todos eles, nesse caso o refe-
tramas na Parte , pe d 10 olítico de inspiração, se aproxIma
tomar o Estado com? 10<: e est~dual como nunca até agora havia rido Tratado, pelas razões que já vimos atrás, não poderia ser visto
muito de uma ConstItmçao , I'd de o TUE e o como Tratado Constitucional. Mas a Tratado Constitucional podia
. . r ao dos Estados. Na rea, a ,
sucedIdo no plano sup~no Ih b' t,'vos proclamam os valores ser dado um entendimento mais modesto, que se adequasse ao TUE
E' UE defmem- e os o je ,
~:a ~~~:a:u, e;tab:leCemtr:se~~:s:str~s~~~~~~ ~:t:~I:~~~:d:
já no seu estado anterior ao Tratado de Lisboa, isto é, que desse
corpo à referida Constituição material.
repartição de atr;bmçoes e\ .anal para ela poder cumprir as suas O Tratado de Lisboa também aqui recusou o uso dos vocábulos
um aparelho orgamco e mstI ~CI . da Ordem Jurídica da União, "Constituição" ou "Constitucional". Mas podemos dizer, à seme-
- nciam as fontes lormaIS lhança do que já fazíamos nas edições anteriores com o TUE e o
funçoes, enu .. f ndamentais dos cidadãos europeus,
salvaguar.dam os dIreItos u C rta dos Direitos Fundamentais, Tratado CE após a revisão de Nice, que os Tratados UE e TFUE
ainda maIS quando m~orporam t
a_ do Direito da União, criam podem ser qualificados, em globo, de tratados constitucionais, na
regulam a interpretaçao e a ap IC:~:O a assegurar o respeito pelo medida em que têm a forma e a natureza de tratados, o conteúdo
um sistema de garantIas com VI . _ têm material de uma Constituição e muitas características federais'49.
Direito da União. Há muitas Constituições estadUaIS que nao
esta amplitude. I rt to a própria 448 Assim, sobretudo, a dissertação de GERKRATH, e, também, BLANCHARD.
Essa Constituição material (e, com e a, .po an " .
Em Portugal, ver CANOTlLHO, "Brancosos", cit., pgs. 255 e segs., e ANA MARTINS,
União) apresenta já fortes características federaIS, que atras ficaram com ligeiras divergências - ver pgs. 123 e segs.
449 Para maiores desenvolvimentos sobre o nosso pensamento acerca da
referidas.... ai do Direito da União reside, portanto, no
matéria deste número, veja-se, de modo especial, a nossa dissertação de doutora-
A ongmalIdade atu tratados de Direito Internacional
facto de ele, na forma, as;e;tar e~m "Constituição Europeia") mas, mento, sobretudo, pgs. 179 e segs.. Para uma compreensão mais aprofundada e
(e, por aí, ser prematuro a ar-se hodierna da problemática suscitada na posição que acima adotámos, ver, especial-
mente, das obras gerais, VON BOGDANDY, BORCHARDT, SIMON, pgs. 73 e segs., JAC-
QUÉ, pgs. 95 e segs., e GARCiA DE ENTERRfA, e, da bibliografia especial sugerida para
447 Sobretudo, supra, 0. 0 31. este Capítulo, BLANCHARD, CANCELA OUTEDA, LLOPIS CARRASCO, DEHOUSSE, bem

434 435
'I'

o Direito da União Europeia

Noção e caracterização do Direito da União Europeia

.
Note-se que não consideramos como traço
_ federal novo
_ oo que
17
dentro da União Europeia, aos Arquipélagos dos Açores e da
p~m~ ~ po~que
. d do Direito da União dlspoe a Declaraçao n. ,
sobre o de Lisboa. E por duas razões: primeiro, Madeira e às Ilhas Canárias. Esses territórios gozam do estatuto de
anexa ao ra ~ o ressamente o reconhece, se hrmta a favor de "regiões ultraperiféricas" (artigo 349.°, par. 3, TFUE). As
essa Declaraçao, como el~ e~p dência da União já antes firmada; razões dessa aplicação seletiva (mesmo a territórios que se situam
codificar, em lei escnta, a Junspru . d Ih eremos o fora e muito longe do continente europeu, note-se) reconduzem-se à
. mo dissemos e maIS tar e me ar v ,
depOIs, porque, co 'd ' t uído pelo TJ não é um primado especial "situação social e económica" desses territórios, que se
primado, tal como tem SI o cons r ,
deve, sobretudo, à sua pequenez geográfica, à sua insularidade e ao
federal.
seu afastamento, como o demonstra o artigo 349.°, no par. I. Os
pars. 2 e 3 do mesmo artigo definem para esses territórios um
regime especial de Direito da União que, todavia, e como aí se esta-
166. O âmbito espacial de vigência do Direito da União
belece, não pode pôr em causa a integridade e a coerência do sis-
tema jurídico da União.
Depois do Tratado de Lisboa, o âmbito espacial de ,Vigêdnciap~~
O artigo 355.°, n.o 1, TFUE, vem dizer ontra vez que os Trata-
.
Direito da União Europeia ou, o que
é o mesmol' do dnos
ommlO e a
artigos 52.0 dos se aplicam àqueles territórios.
cação territorial dos Tratados encontra-se regu a o
Os Tratados aplicam-se também às Ilhas Áland, em conse-
UE e ;~.oc:~~·:~~ratados aplicam-se a todos os Estados- quência da declaração nesse sentido produzida pela Finlândia a
seguir à sua adesão à União, sem prejuízo das reservas expressas
. 52 ° o I UE)
-membros (artigo .: n. , . '349 ° TFUE permite uma aplica- pelo Protocolo n. ° 2 do respetivo Ato de adesão. Di-lo o artigo 355.0,
Além diSSO, porem, o artigo. , . n,04, TFUE.
ção seletiva dos Trata~osao~ departamentos ~~ra:~r~n:::~~~~~s~~ Aos países e territórios ultramarinos (PTOM, na tenninologia
(DOM na terminologia Jundlca francesa), q , p. b'
francesa) cuja lista consta do Anexo II ao TFUE aplica-se o regime
Lisboa,' passaram a estar enuncia
. d os naquele preceito, e tam em,
de associação definido na Parte IV daquele Tratado. Também por
aqui, como se vê, os Tratados aplicam-se a possessões ultramarinas
-----:--,:---:-: The Constitution of Europe, Cambridge, 1999: DENI·
como tambem J. WEILLER, , "F ve de l'Unio/1 européenne, cIto, e 1. que ficam fora, e porventura muito longe, do continente europeu,
ZEAU, L'idée de puissance pub~lque al,l epreu t la nature des COl1ummautés Todavia, o Tratado não se aplica, de todo, aos países e territórios
. d UVOlr pub tC commun e
MOLINIER, La notlO/1 e po 1 Em Portugal ver CANOllLHO, ultramarinos que mantenham relações especiais com o Reino Unido
' Mél ges Isaac pgs 19 e segs. , ._
europeennes, . .an I cit pgs - 826 , que de fende que J'á existe na Umao .
, 825- e que não figurem nessa lista, como não se aplica às Ilhas Faroé e às
Direito ConslIfuclOna, . , . . " (matéria à qual voltaremos
zonas de soberania do Reino Unido em Chipre. E só se aplica às ilhas
Europeia u~ "poder constituinte ~vo~~~v~oe~~:~~ da União sobre os Direitos
quando, adiante, estudannos o pnrn. ". . e LUCAS PIRES, pgs. 55 e segs.; Anglo-Normandas e à ilha de Man na medida em que tal seja neces-
. ' ) ANA MARTINS A naturezapmdlca, Clt., , , l' _ sário para assegurar a aplicação do regime para elas previsto no Tra-
nacionaiS
. , preender o movlmen o atual de constltucrona Izaçao
, . t
TodaVia, para se com ,d' é ecessário lermos os pioneiros dessa tado de adesão do Reino Unido, da Irlanda e da Dinamarca à CEEA.
União Europeia e da sua ~rdem Jun lca, F ~ÜNCH Prolégomenes à une théorie:";': Tudo isto encontra-se disposto nos n.O' 2 e 5 do artigo 355,° TFUE.
orientação, de entre os qUaIS se destacam é' RDE 1961 pgs 127 e segs.; e:< Mas encontramos dois casos talvez ainda mais importantes de
II d Communautés Europ ennes, ,. 'd .•. i
COl1stitutionne e es ... d Tratados institutivos das Comum a- J aplicação extraterritorial dos Tratados,
C. F. QPHÜLS (um dos .p,rmclp;s :ut°rftre~erO~emeillschaftsverfaSSUllg, Festschrift
des), Zur ideengescluc lten er un .. Primeiro, eles aplicam-se aos "territórios europeus cujas rela-
Hallstein, 1966, pgs. 387 e segs. ções externas sejam asseguradas por um Estado-membro", o que se
436
437
 o Direito da União Europeia

refere aos Estados exíguos, isto é, o Mónaco, quanto à França, e a

República de São Marina, quanto à Itália. Depois, eles aplicam-se,
em determinadas maténas, . - ' o Europeu'5O ,
ao Espaço E conomlC
criado como vimos na Introdução deste livro, pelo Tratado do
Porto'de 1992, embora a recusa da Suíça em ratificar aquele Tra-
tado ~ a adesão da Áustria, da Suécia e da Finlândia à UE, em 1995,
tenham retirado grande parte da importância àquele Espaço.
Com o alargamento da União Europeia a nov.os Estados, .0
problema da definição das fronteiras físicas. d~ Umão ~~ por vIa CAPÍTULO II
disso, o domínio da aplicação terntonal do DIreIto da Umao dentro
e fora do continente europeu vão ganhar uma redobrada Impor- AS FONTES DO DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA
tância.
Bibliografia especial: veja-se esta matéria tratada em grande
parte das obras de carácter geral que indicámos, com vasta bibliografia
adicional nelas sugerida, por ex., em lAcQuÉ, pgs. 485 e segs., RlDEAU,
pgs. 61 e segs.; SIMON, pgs. 301 e segs., e ISAAC, pgs. 133 e segs., bem
como nos Comentários aos Tratados relativamente aos preceitos respei-
tantes às fontes.

167. Introdução

Depois de termos caracterizado o Direito da União Europeia é

altura de estudarmos as suas fontes formais, ou seja, os modos da
sua criação e revelação. É o que vamos fazer neste Capítulo.
Dessas fontes, umas são fontes escritas, outras são fontes não
escritas.

SECÇÃO I
o Direito da União Europeia originário
168. Conteúdo

o Direito da União Europeia originário ou primário constitui a

450 Assim, por ex., SIMON, pg. 33. primeira fonte do ordenamento jurídico da União. Ele é composto

438 439
 o Direito da União Europeia
pelos Tratados das ex-Comunidades e da União, isto é, desde log~.·,
os Tratados que instituiram as Comunidades em 1951 e 1957, niâ~',
também por todos os atas jurídicos que os modificaram: ou seja,.Qk
Tratados de revisão (dos quais os últimos foram os de Maastri~'"
de Amesterdão, de Nice e de Lisboa), os Tratados ou Atas de ade
e os demais atas modificativos, tenham tido a forma ou a designal)~'
de protocolos, decisões, etc. m .
169. Natureza e regime jurídico dos Tratados da União Europc{
Os Tratados da União Europeia (designando nós aqui desQ!
forma sinlética todos os Tratados que compõem o Direito originá;
rio) são tratados internacionais e, como lais, encontram-se sujei\9#
ao regime jurídico geral dos tratados internacionais, concretamen(
à Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969.
Isso não exclui que os Tratados da União apresentem, <len:,:
da teoria geral dos tratados de Direito Internacional, algumas esp'
cificidades. Elas resultam, desde logo, do facto de, enquanlo qu~ ..
tratados internacionais, como fontes clássicas do Direito Inlernacf
nal, visam disciplinar e adaptar interesses divergentes entre Est
(assentes no individualismo internacional das respetivas soberani
ou no seio de Organizações Internacionais, os Tratados da Uni
pretendem aprofundar progressivamente um regime jurídico dei
gração, fundado na solidariedade e não no individualismo inte
cional. Já vimos isso neste livro.
Com base nessas especificidades dos Tratados da União, est'
são concebidos, como vimos, como Constituição material da Uni
com o exalo sentido que atrás demos a esta expressão. Daí que n
seja difícil ver neles a fonte primária, a primeira fonte, do Direito
União Europeia. O reconhecimento, aos Tralados da União, da
prevalência sobre todas as demais fontes do sistema jurídico
União, não se enconlra expressamente definido pelos Tratados (de
451 Uma lista completa dos atos que compunham o Direito Comunit
originário antes do Tratado de Lisboa pode ver-se em RIDEAU, pgs. 105 e- segs:;;
440
As fontes do Direito da União Europeia
w;iro da orientação, que até hoje os autores dos Tratados têm adotado,
~~e fugir à definição expressa de uma hierarquia das fontes do
mPireito da União Europeia), mas decorre do artigo 263.° TFUE, que
~,confere ao TIUE o poder de anular os atas de Direito derivado que
!!Çontrariem os Tratados, e do artigo 218.°, n.o II, TFUE, que estabe-
?:+Ieceque, no caso em que o TI entenda que um projeto de acordo
";,intemacional, que a União pretenda concluir, viola os Tratados da
;'.!Jl1ião, esse acordo só poderá ser concluido após a alteração do pro-
J:jeto de acordo ou após a revisão dos Tratados da União que estejam
,em vigor.
t/' Foi neste sentido de lei fundamental da União e de sua pri-
'meirafollte que, como vimos atrás, o TI cedo passou a qualificar os
antigos Tratados Comunitários como a "Carta Constitucional" das
:':':Comunidades, e a doutrina passou a caracterizá-los como a "Cons-
:;(ituição Económica" das Comunidades.
,,,,!,,,, Hoje, todavia, temos de ir muito mais longe na caracterização
'*::~osTratados da União, definindo-os como Constituição em sentido
material da União. Já explicámos atrás o âmbito muito vasto que
0;temos de conceder à Constituição material da União, e que encontra
#i'a'sua base nos Tratados.
",,,,. Todavia, em sentido formal, e tal como também ficou provado,
:.;'osTratados da União são tratados internacionais.
A revisão dos Tratados da União
ti Antes do Tratado de Lisboa, o processo de revisão dos Trata-
',,~9sda União, como se disse atrás, era um processo simples e fun-
.:~amentalmente intergovernamental. Estava regulado, em globo,
J~ara Ioda a UE, no ex-artigo 48. ° UE. Por aí se via que, não obstante
s ,,&:t?Parlamento Europeu e a Comissão intervirem no processo de revi-
3t;são a título meramente consultivo, a revisão do Tratado estava total-
;;~mente entregue aos Estados: era o Conselho que decidia convocar a
;;:éonferência intergovernamental para a revisão, esta era convocada
)pelo Presidente do Conselho, e era a conferência intergovernamen-
/lal que fixava o texto do tratado revisto. Depois, o tratado revisto só
'x:;
441
 o Direito da União Europeia
entrava em vigor se fosse ratificado por todos os Estados-mem6~s'
em conformidade com as respetivas normas constitucionais. ,,'
Com o Tratado de Lisboa, não obstante, adiante-se desde j*~
revisão continuar dependente, a final, da vontade unânime dosEsia
dos, expressa de harmonia com as respetivas normas constitu'1i&
nais, o processo de revisão tornou-se mais complexo e envolY~f
participação ativa dos órgãos da União e dos Parlamentos nacional$
Vejamos. ,":{/(~~:
O processo único e uniforme de revisão, previsto no ex-artig'
48.° UE, deu lugar a três diferentes processos: ' 'Estados-membros. É o Presidente do Conselho que convoca esta
o processo de revisão ordinário;
o processo de revisão simplificado;
e o processo também simplificado chamado de process~iª~
cláusula passerelle.>~'f'
a) O processo de revisão ordinário
-"~~
O processo de revisão ordinário está regulado no artigo'4~:
n."' 2 a 5, UE, e pode ser desencadeado por um Governo d(Ji'
Estado-membro, pelo Parlamento Europeu ou pela Comiss~
mediante projetos de revisão apresentados ao Conselho. Os proj~rB'
podem aumentar ou reduzir as atribuições da União. Note-se que,;<iO
reduzirem as atribuições, eles estão a destruir parte do adquiri:'~'
comunitário, ou adquirido da União, o que infringe um dos priri(i:
pios básicos da integração europeia. Nessa medida, portantq:~
artigo 48.°, n.o 2, não obriga. Os projetos são, de seguida, envia~~
ao Conselho Europeu, depois de dados a conhecer aos Parlamellto
nacionais (sobre este último ponto, veja-se também o artigo 12.~f::·
d, UE). O Conselho Europeu, após ouvir o Parlamento Europeu;.'~f
Comissão, e também o Banco Central Europeu, caso estejam ;~:
questão alterações institucionais no domínio monetário, tem,(
decidir, por maioria simples, analisar as alterações propostas~,9
Tratados. Se não conseguir essa maioria, o processo de revi~,
encerra-se aí - e aqui está uma das grandes novidades do Tratad9.;~
442
As fontes do Direito da União Europeia
.;'is!>oa. Se, ao contrário, for obtida aquela maioria, o Presidente do
'9Hselho Europeu convoca uma Convenção, com a composição
y~j4a no artigo 48.°, n.o 3, par. I, UE.
',,;qu seja, o método da Convenção, utilizado para a elaboração
g:arta, dos Direitos Fundamentais e, mais tarde, aqui sem sucesso,
i,,!!: revisão do Tratado de Nice, fica consagrado neste preceito, e
a mesma composição que daquelas duas vezes.
",AConvenção, analisados os projetos, aprova uma recomenda-
"dirigida a uma Conferência de Representantes dos Governos
:f~rência, que terá por encargo definir, por comum acordo, as
/ações a introduzir nos Tratados (artigo 48.°, n.o 4, par. I).
.. 'Note-se que o Conselho Europeu pode deliberar, por maioria
'pies, não convocar uma Convenção e passar imediatamente para
,ollvocação de uma Conferência de Representantes dos Governos
s;;Estados-membros se entender que o alcance das alterações pro-
'snão justifica a convocação de uma Convenção (artigo 48.°,
,par. 2).
.;As alterações aprovadas só entrarão em vigor depois de ratifi-
por todos os Estados-membros, de harmonia com as respeti-
gras constitucionais (artigo 48.", n.o 4, par. 2).
;.;ç::ontudo, adianta o n." 5 do artigo 48.", se, decorridos dois anos
~!?re~assjnatura do Tratado de revisão, quatro quintos dos Estados
lBcrerem ratificado e os restantes estiverem em dificuldade em o
.T' o "Conselho Europeu analisará a questão". Este preceito
,~Iq~o artigo 82.°, par. 2, do Tratado Spinelli, depois retomado
ªConvenção sobre o Futuro da Europa no artigo IV-443.", n.o 4,
'"Tratado Constitucional. Todavia, ele deixa envolta em mistério
ilgrande questão: a de saber o que poderá o Conselho Europeu
r.nessa situação. Poderá fazer tudo, dizemos nós, menos deter-
loI.f,'a imediata entrada em vigor do Tratado, porque ele não
'~e a ratificação de todos os Estados signatários, que o n.o 4 do
mo preceito, como dissemos, considera imprescindível para o
tado começar a sua vigência.
Já houve uma revisão dos Tratados ao abrigo deste processo de
isão.
443
 o Direito da União Europeia
As fontes do Direito da União Europeia

Essa revisão teve origem na Decisão do Conselho Europeu~(~,

"'. Essa Decisão do Conselho Europeu só entra em vigor depois
201O/350/UE, de 17 de junho de 2010452 • Ela encarregou dir~p!I)"
e ratificada por todos os Estados-membros e, sublinhe-se, não pode
mente uma Conferência Intergovernamental (dispensando, port!lJjt ;'
urnentar as atribuições da União.
a Convenção) de analisar as alterações que a Espanha propôs
Protocolo n.O 36 anexo ao Tratado de Lisboa, relativo às disposiç
;Y:i Já foi levada a cabo uma revisão aos Tratados com respeito por
.ste processo de revisão. Referimo-nos à revisão realizada pela
transitórias, no que tocava à composição do Parlamento Europe~<
ecisão do Conselho Europeu n.o 201111 991UE, de 25 de março de
CIG aprovou um Protocolo que alterou o artigo 2.° desse Protocql
relativo às disposições transitórias no que respeita ao número,
011 45', que alterou o artigo 136.° TFUE no que respeita a um meca-
ismo de estabilidade para os Estados cuja moeda era o euro.
deputados do Parlamento Europeu para o período remanescente
legislatura de 2009-2014453 •
Está em curso uma segunda revisão dos Tratados ao abri '
deste processo de revisão ordinário. c) O processo de revisão simplifu:ado por cláusula passerelle
Por Decisão do Conselho Europeu de 7 de maio de 2012454 ,
convocada uma Conferência de Representantes para analisar a al
o segundo processo simplificado é o chamado processo de
yisão pela cláusula passerelle. Está disciplinado no n.O 7 do artigo
ração aos Tratados proposta pelo Governo irlandês sob a fortna .
S.oUE. A outro título, já nos referimos a ele45 '. Este processo per-
um Protocolo sobre as preocupações do povo irlandês a respeito
Tratado de Lisboa, a anexar aos Tratados. Também aqui a Deci,s
')~ao Conselho Europeu, deliberando por unanimidade, após
proyação do Parlamento Europeu, que se pronunciará por maioria
do Conselho Europeu, com a aprovação do Parlamento Europe
dispensou a convocação de uma Convenção.
6~membros que O compõem, autorizar o Conselho a deliberar por
~oria qualificada em casos em que o TFUE ou o Título V do Tra-
.,oUE impõem a votação por unanimidade, salvo quanto a deci-
b) O processo de revisão simplificado
r sque tenham implicações no domínio militar ou da defesa, ou
I!torizá-Io a votar atos legislativos por um processo legislativo
rdinário em domínios em que o TFUE exige, para o efeito, pro-
Este processo encontra-se regulado no n." 6 do artigo 48." ,
~sso legislativo especial. Note-se que, num caso e noutro, a inicia-
Nele os projetos de revisão só podem ter por objeto todas ou p
;Ylldo Conselho Europeu começará por ser dada a conhecer aos
das disposições da Parte III do TFUE, que diz respeito às polític,a'
19lamentos nacionais. Basta que um Parlamento nacional exprima
ações internas da União. Nesse caso, passa-se imediatamente p;.
'Soa oposição, para que o Conselho Europeu tenha de desistir da
uma Decisão do Conselho Europeu que, por unanimidade, p
visão.
alterar as disposições em questão, após ouvido o Parlamento E
({:i, Não obstante o seu carácter original, também este processo de
peu e a Comissão, assim como o Banco Central Europeu quao
)são se encontra na dependência da vontade unânime dos Esta-
estiverem em causa alterações institucionais no domínio monetát!
~Ó~'iPrimeiro, os Parlamentos nacionais têm um verdadeiro direito
'~2,e,veto sobre esta revisão: basta que um deles se oponha para que a
~yisão não seja possível. Depois, a revisão é deliberada pelo Con-
4S2JOUE L 160, de 26-6-2010.
4S2JOUE L 263, de 29-9-2010.
~" JOUEL91!i, de 6-4-2011.
'" EUCO 81112, CO EUR 6.
456 Supra, H,o III-II-c.

444
445
 o Direito da União Europeia
selho Europeu por unanimidade. Como no Conselho Europeu,
estudámos em local próprio, só têm direito de voto os Chefe
Estado e de Governo (artigo 235.°, n. o I, par. 3, TFUE), també
aqui os Estados têm direito de veto sobre as alterações propos
d) Notafinal
o TJ já deixou claro, por várias vezes, que a revisão dos
tados, para ser válida, tem de respeitar rigorosamente o proc
neles previsto para o efeito'57. _",
Não pode ser confundida com a revisão dos Tratados a cri~~
de novos poderes pelo Conselho, levada a cabo ao abrigo do'"
352.° TFUE, quando esses novos poderes se revelarem necess
para o prosseguimento da integração. Já estudámos isso atrás.'
Tão-pouco pode ser confundida com a revisão a interpret
praeter legem, ou ultra legem, ou, mesmo, contra legem, dos T
dos, levada a cabo, em circunstãncias especiais, pelo TJ"'.
171. Há limites materiais para a revisão dos Tratados?
Questão pertinente no que diz respeito aos Tratados daU
é a de saber se há limites materiais para a sua revisão. .
Em nosso entender, não obstante esses Tratados não pago
ser reconduzidos ao conceito de Constituição formal, esses liI)Jlt
• . ;.;:::.1<
eXIstem. ",~;~
Em primeiro lugar, constitui limite material para a revi~~.
adquirido da União. A sua "manutenção", como vimos, com
°
457 Ver, por exemplo, Ac. 23-2-88, Reino Unido c. Conselho, Proc:,:6
CoL, pgs. 855 e segs.
458 Assim, RIDEAU, pgs. 115~117. Ver também, GAUTRON, Remarques'
constitutionalisation de l'Union européenne et les problemes liés à la révisi
traités, SD 1999, pgs. 67 e segs., e H. GAUDIN, Révision des traités comulU
res, révision des cOllstitutions nationales: recherche sur la symétrie d'un.
nomêne, Mélanges Isaac, pgs. 541 e segs.
446
As jontes do Direito da União Europeia
e Lisboa deixou de ser uma imposição da letra dos Tratados.
como no lugar próprio dissemos, ela faz parte da essência da
!l.ção. Isso significa que nenhuma revisão pode fazer retroce-
'Iltl'gração, pondo em causa os resultados já alcançados, res-
s'as exceções admitidas pelos Tratados.
I'pois, têm de ser considerados limites materiais da revisão,
.'Conjunto, todos os princípios fundamentais e valores que
wdámos como fazendo parte da Constituição material da
ão, para nós, Direito imperativo da União, ius cogens da
terceiro lugar, constitui também limite material da revisão
fados o ius cogens internacional, isto é, o Direito Internacio-
erativo. Ele situa-se mesmo, no plano da hierarquia das
acima do ius cogens da União, salvo se este for mais favorá-
.direitos fundamentais e aos demais fundamentos da Demo-
do Estado de Direito45'.
'saída voluntária da União
'Tratado de Lisboa veio permitir, pela primeira vez na Histó-
J:?ireito originário, a saída voluntária da União por parte dos
0
_,membros. Ocupa-se desta matéria O artigo 50. do Tratado
pconfronto dos U 2 e 3 desse artigo resulta que são admiti-
U
'
ás-formas de saída.
'primeira consiste num acordo entre a União e o Estado em
Q4e,portanto, abrogará o Ato de adesão desse Estado. O pro-
~Jo da conclusão desse acordo está regulado nos n. ~ 2 e 4 do
'flIligo 50.°.
.·~s um Estado também se pode retirar da União por recesso,
por ato unilateral. É o que diz o n. ° 3 do mesmo artigo, que
Sobre a matéria deste número, ver também JACQUÉ, pgs. 498 e segs.,
AÇA e N. PIÇARRA, Y a-t-i{ des limites materielles à la revision des traités
'des COlll111unautés eurOpéeJ111es?, CDE 1993, pgs. 3 e segs., e A. MAR-
/iiâiureza jurídica, cit., pgs. 504 e segs.
447
 o Direito da União Europeia
também disciplina, juntamente com o n.o 4, o procedimento de
recesso.
O Estado que sair da União pode, obviamente, voltar a
adesão. Só que, nesse caso, terá que se submeter às condições
mais da adesão. É o que dispõe o n.o 5 do mesmo attigo 50.°
A possibilidade da saída voluntária de um Estado da
veio dar resposta a uma questão objetiva que em qualquer m()ment:o
poderia surgir e veio, de forma pragmática, consagrar a regra de que
nenhum Estado pode ser obrigado a continuar contra a sua
na União. Mas ela contrariou a opinião até então dominante na dou-
trina, segundo a qual, por o projeto da integração europeia ser forte-
mente inspirado pela ideia da solidariedade entre os Estados, e entre
eles e a União, não era admitida a saída voluntária das Comunidades
e, depois, da União, por parte de um Estado-memb ro 4<io.
SECÇÃO II
Os princípios gerais de Direito
Bibliografia especial: D. SIMON, Y a-I-ii des principes Réllér"ux
du droit communautaire?, Droits 1991, fi.O 14, pgs. 73 e segs.;
FLOGAITIS, Droits fondamentaux et principes généraux du droit ad/ninis-
tratif dans lajurisprudence de la Cour de Justice, RDP 1992-2, fi.O' 291
e segs.; M. DELMAS MARTY, Pour un droit commun, Paris, 1994; R.-E.
PAPADOPOULOS, Principes généraux du droit et droit co,mnlUllm'lail-e,
diss., Bruxelas, 1996; F. DE QUADROS, A nova dimensão do Direito Admi7
nistrativo, cit., pgs. 17 e segs.; H. P. NEHL, Principies of Administrative
Procedure in EC Law, Oxford, 1999; J.-E FLAUSS, Principes généraux
du droit communautaire dans la jurisprudence des juridictions constitu-
tionnelles des États membres, O.c., Droits nationaux, droit communau~
taire: influences croisées, Paris, 2000, pgs. 49 e segs.; T. TRIDlMAS, The
General Principies of EU Law, cit.
460 Veja-se a nossa dissertação de doutoramento, pg. 557, nota 592, e a
aí cit., e também GONÇALVES PEREIRA/QUADROS, pg. 250.
448
As fontes do Direito da União Europeia
sua importância
Também são fonte do Direito da União os princípios gerais de
Quando não forem expressamente enunciados pelos Trata-
i'iL-'lfellO,
da União, eles são criados (segundo uma visão positivista), ou
(de harmonia com uma conceção não positivista), pelo
inclusivamente, quando for o caso, para suprir a inexistência de
fontes de Direito escritas, ou do costume. O juiz cria-os ou desco-
bre-os a partir do conjunto de valores que formam o núcleo essen-
cial, jurídico e político, do sistema jurídico em causa, neste caso, do
Direito da União Europeia.
Na hierarquia das fontes do Direito da União Europeia, logo a
seguir aos Tratados, surgem-nos os princípios gerais de Direito. Isso
quer dizer que estes se impõem a todas as demais fontes do Direito
da União Europeia, inclusive, ao Direito da União Europeia deri-
vado, provindo dos órgãos da União. Logo por aí se vê, pois, que os
princípios gerais de Direito gozam de uma enorme importância na
formação e na elaboração do sistema jurídico da União. De facto,
eles têm contribuído, não só para aprofundar e robustecer a especi-
ficidade do Direito da União Europeia, como também para desen-
volver e pormenorizar o sistema jurídico da União. Hoje os Tratados
admitem expressamente a sua existência, como o fazem, por exem-
plo, o artigo 6.°, n." 3, UE, e o artigo 340.", pars. 2 e 3, TFUE46'.
174. A sua origem e o seu conteúdo
A jurisprudência da União tem construído os princípios gerais
de Direito a partir de quatro origens: os princípios gerais de Direito
IntenlaciOllal Público, os princípios gerais de Direito comuns aos
Direitos nacionais, os princípios gerais ditados pela noção de União
de Direito e os princípios gerais estruturais e próprios do Direito da
União Europeia.
461 Para além da bibliografia específica referida, veja~se esta fonte estudada
também nas obras gerais de JACQUÉ, pgs. 502 e segs., e SIMON, pgs. 305 e segs.
449
 o Direito da União Europeia
a) Os princípios gerais de Direito Internacional Público
Não admira que a jurisprudência da União tenha começado;!
muito cedo a lidar com os princípios gerais de Direito Internaciona..
Público, dado que, como se disse, o Direito da União Europeia nas'
ceu em tratados internacionais. Depressa o TJ se foi servindo daqu~.
les de entre esses princípios que não eram contrários à essência d
Direito da União Europeia, e, simultaneamente, foi recusando
aplicação daqueles que boliam com a especificidade do orden~"
mento jurídico da União.
Assim, o juiz da União importou do Direito Internacional'
princípio relativo à compatibilidade dos tratados sucessivos e d
obrigações deles resultantes''', o princípio segundo o qual O Estag
não pode recusar aos seus nacionais o acesso ao seu território'6J,°
princípio da boa-fé no cumprimento dos tratados, tal como ele est
consagrado no costume internacional e foi codificado na Conve~'
ção de Viena de 196946', e o princípio da proteção dos direitos fun
darnentais, recolhendo nesta matéria vários contributos substan
ciais da CEDH, da Carta Social Europeia, dos Pactos das Naçõe
Unidas de 1966 e de Convenções da Organização Internacional g
Trabalho.
Mas ele tem rejeitado, por os considerar incompatíveis com
essência do Direito da União Europeia, vários outros princípi
gerais importantes do Direito Internacional, como é o caso do prill
I cípio da reciprocidade, nomeadamente sob a forma da regra excep
I. tio non adilllpleti contractus, que o TI julga ser totalmente inco,,!l
patível corn a coerência interna da Ordem Jurídica da União''', e .
da utilização do estoppel'66.
462 Ac. TJ 27-2-62, Comissão c. Itália, Proe. 10/61, Rec., pgs. 3 e
463 Caso van Duyn, já citado.
464 Caso Opel Austria, já citado.
465 Ac. 13-11-64, Comissão c. Bélgica e Luxemburgo, Procs.
Rec., pgs. 1.217 e segs.
466 Ac. 16-10-80, Boizard, Procs. apensos 63179 e 64/79, Rec., pgs.
e segs.
450
As fontes do Direito da União Europeia
b) Os princípios gerais de Direito comuns aos Direitos
nacionais dos Estados-membros
Depois, a jurisprudência da União tem acolhido também os
:;princípios gerais constantes dos Direitos dos Estados-membros, par-
'ticularmente, os princípios gerais comuns a esses Direitos que per-
tencem ao "património jurídico comum dos Estados-membros", ou
a.!um "Direito comum europeu"46'. Os próprios Tratados estimu-
-na a isso, desde logo, no artigo 6. o, n. o 3, UE, em relação às
adições constitucionais em matéria de direitos fundamentais, e, no
.'tado artigo 34D.o, pars. 2 e 3, TFUE, em matéria de responsabili-
ade extracontratual da União. O TJ procura aí que os princípios
:~l\fÍdicos de que se vai servir sejam os mais adequados ao caso con-
.icreto sobre o qual está debruçado e reserva-se o direito de os adaptar
g~estrutura e aos objetivos da Comunidade", isto é, à natureza espe-
,çífica do Direito da União46 '. Dentro deste espírito, o TI tem admi-
.ido os seguintes princípios, quase todos, aliás, importados,
~pecialmente, do Direito alemão: os princípios da proporcionali-
ade46', da segurança jurídica e da confiança legítima'70, do respeito
p~lo direito de defesa, especialmente no procedimento administra-
'tivo471 •
c) Os princípios gerais ditados pela noção de União de Direito
" " Outros princípios gerais de Direito são elaborados pelo TI a
.wnr da conceção de "União de Direito", que já conhecemos, e para
..ftl!al o TI tem contribuido muito. São princípios que o TI extrai da
~gra básica do primado do Direito na ordem interna da União.
!t~tacarn-se entre eles o já referido princípio da segurança jurídica
467 Ver DBLMAS-MARTY, pgs. 23 e segs., e QUADROS, A nova dimensão, Jae. cito
46g.·Caso Internationale Handelsgesellschaft, cit., pg. 1.125.
'" Sobretudo, Ac. 11-7-89, Schrdder, Proe. 265/87, CoI., pg. 2.237, e Ac.
_93, ADM, Proc. C-339/92, CoI., pgs. 1-6.473 e segs.
470 Ac. 14-5-75, CN.T.A., Proc. 74174, Rec., pg. 533.
Ac. 13-12-67, Neumallll, Proc. 17/67, Rec., pg. 571.
451
 o Direito da União Europeia
(ao qual também podemos chegar por esta via), e, como seus coro-
lários, os princípios do respeito pelos direitos adquiridos"', da
previsibilidade e da clareza das regras aplicáveis"', da boa-fé474 ,
os princípios patere legem quam fecisti ("cumpre a lei que tu
próprio fizeste")47', da publicidade dos atos''', da não retroativi-
dade477
Também pertencem a esta categoria alguns princípios que con-
cretizam o princípio da garantia judicial efetiva e o direito a um
processo equitativo, tais como eles se desenvolveram à sombra dos
artigos 6.' e 13.' da CEDH, e que o TJ tem projetado para o domínio
do Direito Administrativo como sendo os princípios do direito "ao
juiz", ou direito "ao tribuna1"478, e o direito ao contraditório, tanto
no procedimento administrativo como no processo contencioso
administrativo'79. Também se integram neste grupo os princípios de
Direito Administrativo do dever de boa administração"o, que agora,
como estudámos, figura na Carta dos Direitos Fundamentais, da
continuidade do serviço público4BI , também por aqui o já referido
princípio da proporcionalidade, e o princípio da garantia dos parti-
culares na revogação dos atos administrativos'82.
'" Ac. 22-9-83, Verli-Wallace, Proe. 159/82, CoI., pgs. 2.711 e segs.
473 Ac. 16-6-93, França c. Comissão, Pme. C-325/91, CoI., pgs. 1-3.283.
com base neste princípio que o TI por vezes limita ratione temporis os efeitos
seus acórdãos - assim, por ex., SIMON, pg. 252.
474 Citado caso Opel Auso'ia.
473 Ac. 10-3-71, Deutsclte Tradax, Proe. 38170, Rec., pgs. 154 e segs.
476 Ac. 25-1-79, Racke, Proc. 98/78, Rec., pgs. 69 e segs.
477 Ac. JO-7-84, Kem Kirk, Proc. 63/83, Rec., pgs. 2.689 e segs.
478 Por todos, Ac. 15-5-86, Johnstoll, Proc. 222/84, Coi., pgs. 1.651 e
'" Ae. 29-6-94, Fiskallo, Proc. C-135/92, CoI., pgs. 1-2.885 e segs.;
contudo, Ac. TPI 29-6-95, Solvay, Proc. T-30/91, CoI. pgs. 11-1.775 e segs.
,., Ae. 27-3-90, Itália c. Comissão, Proe. C-10188, CoI., pgs. 1-1.229 e
4Rl Ac. 3-7-86, Conselho c. Parlamemo Europeu, Prec. 34/86, CoI.,
2.155 e segs.
4R2 Ac. 12-7-57, Algera, Procs. apensos 7/56, 3/57 a 7/57, Rec., pgs.
segs.
452
As jontes do Direito da União Europeia
d) Os prillcípios estruturais do Direito da Ulliiio Europeia
Por fim, o TJ tem criado no sistema jurídico da União alguns
princípios gerais de Direito que designaremos de estruturais, porque
refletem os fundamentos jurídicos básicos da Ordem Jurídica da
União, nos planos tanto político, como económico. Por isso, alguns
desses princípios coincidem com os princípios constitucionais e os
valores da União, que estudámos logo no início deste livro, ou deri-
vam diretamente deles.
Fazem, assim, parte desta categoria os seguintes princípios: da
liberdade (incluindo a livre circulação e a concorrência), da igual-
dade e da não-discriminação"" da solidariedade484 , da lealdade, da
uniformidade na interpretação e na aplicação do Direito da União
Europeia, da subsidiariedade"', da proporcionalidade (também por
esta via), do equilíbrio institucional'86 e da preferência comuni-
tária487 .
175. O valor jurídico dos princípios gerais de Direito
Como já dissemos, os princípios gerais de Direito têm uma
importância muito grande no sistema de fontes do Direito da União
Europeia. Com efeito, repete-se, o TJ entende que o Direito deri-
vado se encontra subordinado àqueles princípios. Mais: aquele Tri-
sustenta que os próprios Estados-membros, nomeadamente a
Administração Pública e os seus tribunais, devem respeitar
~qllell~s princípios na aplicação do Direito da União Europeia na
483 Acs. 21-6~58, Hauts fomeaux, cit., pg. 255, 19-10-77, Moulins Pont-
-à·M<IU"'OIl Procs. apensos 124176 e 20177, Rec., pg. 1.795, 15-6-78, Defrelllle,
149177, Rec., pg. 1.365, e 12-7-84, Prodest, Proe. 237/83, Rec., pg. 3.153.
484 Ac. 7-2-73, Comissão c. Itália, Proc. 39172, Rec., pg. 101.
485 Ac. 12-11-96, Reino Unido c. Conselho, Proc. C-84/94. CoI., pg. 1-5.755.
486 Ac. 13-5-58, Merolli, Proc. 9/56, CoL, pg. 1 L
'"' Ac. 13-3-68, Bel/s, Proc. 5/67, CoI., pgs. 125 e segs. (147), contrariado,
100)aV]la. por alguns Acórdãos posteriores, como, por exemplo, o Ac. 14-7~94,
c. COllse/ho, Proc. C-353/92, CoI., pg. 1-3.411.
453
 o Direito da União Europeia
respetiva ordem interna, dentro do dever geral que lhes incumbe de
aplicarem, e de modo eficaz, o Direito da União48 '. Esta construção
repercute-se, de modo especial, no sistema de proteção dos direitos
fundamentais pelos Estados-membros48'. Ela tem como grande con-
sequência o facto de, por essa via, o Direito da União Europeia levar
ao aprofundamento da noção de Estado de Direito no interior dos
sistemas jurídicos nacionais dos Estados-membros.
SECÇÃO 1II
o Direito derivado
Bibliografia especial: M. PACE, The construction of EU norma·
tive power, JCMS 2007, pgs. 1041 e segs..
176. Importância e conteúdo do Direito derivado
Os atos jurídicos do Direito da União Europeia derivado
(englobando, em bom rigor, normas jurídicas e atos individuais,
como veremos) concretizam, desenvolvem e aplicam os Tratados.
Isso, só por si, demonstra a sua importância no elenco das fontes do
Direito da União.
A terminologia utilizada pelos Tratados para designar esses
atos é diferente. Assim, o Tratado CECA indicava-nos as decisões
gerais e individuais, as recomendações e os pareceres (artigo 14.°);
e desde os Tratados de Roma que os Tratados se referem aos
regulamentos, às diretivas, às decisões, aos pareceres e às reco-
mendações (hoje, artigo 288. ° TFUE). Todavia, ainda que sob ter-
minologia diversa, os Tratados referiam-se às mesmas categorias
de atos.
O Direito da União Europeia derivado foi uma das matérias em
que o Tratado de Lisboa mais alterou os Tratados anteriores. De
'"' Ac. 24-3-94, Bostoek, Proe. C-2/92, CoI., pg. 1-955.
489 Ver pormenores em SIMON, pg. 370, e JACQUÉ, pg. 515 e segs.
454
As fontes do Direito da União Europeia
facto, ele aparece-nos bastante valorizado no novo Capítulo II do
Título I da Parte VI do TFUE, que tem como epígrafe Atos jurídicos
da União, processos de adoção e outras disposições, especialmente
na sua Secção I, subordinada ao título Os atas jurídicos da União.
Para acompanharmos as inovações trazidas somos obrigados a pro-
ceder a um estudo mais vasto e profundo do Direito derivado do que
aquele que levámos a cabo nas duas edições anteriores.
SUBSECÇÃO I
Teoria geral dos atos de Direito derivado
Bibliografia especial: O. DUBOS e M. GAUTIER, Actes communau-
taires d'exéeution, l-Mo Auby e J. Dutheil de la RoeMre (eds.), Droit
administratif européen, Bruxelas, 2007, pgs. 129 e segs.; R. HOFMANN,
Législation, Delegation and Implementation under Treaty Df Lisbon;
Typology meels Reality, ELJ 2009, pgs. 482 e segs.; C. BLUMANN, A la
frontiere de lafllnction législative et de lafonction exécutive: les "nou-
veaux" actes délégués, Mélanges Jacqué, pgs. 127 e segs.; D. RITLENG,
La délégation de pOllvoir législatif de l'Union européenne, Mélanges
Jaequé, pgs. 559 e segs.
177. Introdução
A Convenção sobre o Futuro da Europa havia modificado a
nomenclatura dos atos de Direito derivado que constavam do
ex-artigo 249.° CE, de modo a aproximar a sua designação de atos
de tipo estadual - ver o artigo 1-33.° do Tratado Constitucional.
Assim, este substituira a terminologia dos atos constantes daquele
preceito do ex-Tratado CE para lei-europeia, lei-quadro europeia,
regulamento europeu, decisão europeia, recomendação e parecer.
O Tratado de Lisboa ficou aquém desse resultado. Assim, os
atos de Direito derivado, constantes hoje do artigo 288.° TFUE,
conservam a designação do seu antecessor, o artigo 249. CE. 0
Mas, no resto, o Tratado de Lisboa manteve, no essencial, as
inovações do Tratado Constitucional. E essas inovações recondu-
455
 o Direito da União Europeia
zem-se sobretudo a uma arrumação do que a Parte VI do TFUE, no
seu Título I, Capítulo II, chama, na sua epígrafe, "Os atas jurídicos
da União".
Assim, passa a haver no Direito da União derivado, segundo os
artigos 288.' e seguintes TFUE, as seguintes categorias de atos:
a) os atas legislativos;
b) os atos delegados, que são atos não legislativos de carácter
geral;
c) e os atas de execução.
178. Os atos legislativos
Os atas legislativos têm a sede da sua regulamentação no
artigo 289.' TFUE.
São atos legislativos todos os atos aprovados por um processo
legislativo (artigo 289.°, n.o 3). Há dois processos legislativos, como
estudámos quando examinámos a competência dos órgãos: o ordi-
nário e o especial (artigo 289.', n.~ 1 e 2). Os atos legislativos são
aprovados, em princípio, no quadro da competência definida para
cada um destes dois tipos de processos (artigo 289.", n."' 1 e 2). Em
regra, o processo legislativo é desencadeado por iniciativa da
Comissão, como vimos quando estudámos a competência desta,
mas, em casos específicos previstos nos Tratados, pode ser desenca-
deado por iniciativa de um grupo de Estados-membros ou do Parla-
mento Europeu, por recomendação do Banco Central Europen ou a
pedido do TJ ou do Banco Europeu de Investimento (sendo certo
que o Direito da União desconhece a distinção, nesses casos, entre
a iniciativa, a recomendação e o pedido) (artigo 289.', n.~ I e 4).
O processo legislativo ordinário consiste num processo de
co-decisão entre o Parlamento Europeu e o Conselho, que se inicia
com uma proposta da Comissão. Está regulado nos artigos 289.°,
n.O I, e 294.° TFUE.
Por sua vez, o processo legislativo especial consiste num
processo decidido pelo Parlamento com a participação prévia do
456
As fontes do Direito da União Eumpeia
Conselho, ou decidido pelo Conselho com a participação previa,
mediante consulta ou aprovação, do Parlamento Europeu (artigo
289.°, n.O 2, TFUE).
O ato aprovado por qualquer desses dois processos legislati-
vos, repetimos, pode assumir a forma de regulamento, diretiva ou
decisão, segundo o artigo 289.°, n.~ I e 2, isto é, um qualquer dos
atos previstos no artigo 288.°, desde que seja um ato obrigatório ou,
o que é o mesmo, que tenha um efeito vinculativo'90. Isto quer dizer
que o ato legislativo é definido, pelo artigo 289.° TFUE, por um
critério formal: é ato legislativo todo o ato que, assumindo a natu-
reza de regulamento, diretiva ou decisão, seja aprovado por qual-
quer dos dois processos legislativos previstos no artigo 289.°, n.~ I
e 2, TFUE. Daqui também se conclui, adiantamo-lo desde já, que
um regulamento, uma diretiva ou uma decisão terão natureza
diversa de ato legislativo se não forem aprovados por um processo
legislativo ordinário ou especial491492
Poder-se-á perguntar por que razão é que, ao contrário do que
sucedia antes do Tratado de Lisboa, tanto o regulamento, como a
diretiva e a decisão podem assumir a natureza de atos legislativos e
o que leva os órgãos competentes da União a optar por uma ou outra
destas três categorias como atos legislativos.
A resposta, a nosso ver, é a seguinte.
À opção por uma ou outra dessas três categorias presidirá a
base escolhida pelos Tratados, ou seja, serão estes a dizer, em cada
caso, qual dos atas daquelas três categorias é aplicável. E o critério
da escolha será, fundamentalmente, o da subsidiariedade e o da pro-
porcionalidade. Assim, como adiante estudaremos melhor, se os
Tratados desejarem que o ato legislativo, numa matéria concreta,
seja direta e imediatamente aplicável na ordem interna dos Estados,
escolherão o regulamento. Mas se eles se contentarem com a trans-
posição do ato pelos Estados para a sua ordem interna que lhes
49J Assim, também PRIOLLAuo/SIRITZKY, pg. 362.
491 No mesmo sentido, PRIOLLAuo/SIRITZKY, doe. eit.
492 Sobre os atos legislativos já com base no Tratado de Lisboa, ver LAETmA
GUILLOUD, La loi dans I' Ul1ion etlropéenne - COl1tributiol1 à la définition des Getes
legislatifs dans tine ordre juridique d'infégratioll, Paris, 20 lO.
457
 o Direito da União Europeia
permita adaptarem o ato, na forma e nos meios, à especificidade de
cada Estado, escolherão a diretiva. A atribuição às decisões da natu-
reza de ato legislativo resultou da necessidade de se dar cobertura à
prática, anteriormente seguida, de se utilizar a decisão como ato
atípico, para se aprovar atas de alcance geral, como os programas
financeiros 493 •
Se, diferentemente, os Tratados não prescreverem o tipo de ato
que deve ser praticado e, portanto, deixarem a escolha desse tipo aos
órgãos da União, o novo artigo 296.°, n.O I, TFVE, estabelece que
estes deverão fazer essa escolha caso a caso, com respeito pelo tipo
de processo que os Tratados prevejam e com observância do princí-
pio da proporcionalidade. Note-se que este último tem de ser obser-
vado nesta matéria por imposição do princípio geral da propor-
cionalidade, tal como ele se encontra definido para a União no
artigo 5.°, n.o 4, UE, como estudámos ua Parte 1494
Os atas legislativos, através dos processos legislativos ordi-
nário e especial, acabam por ser praticados, nos termos estudados,
com intervenção apenas do Parlamento Europeu e do Conselho.
Concretamente, a Comissão nunca tem competência legiferante,
sem embargo de ter um importante e vasto poder de iniciativa no
processo legislativo. É o que resulta do artigo 289.°, n."' I e 2,
TFUE'95.
179. Os atos delegados
A seguir aos atas legislativos o TFUE disciplina os atas dele,
gados (artigo 290.°).
Estes atas, tais como se encontram previstos naquele preceito,
constituem uma inovação do Tratado de Lisboa, que os foi buscar ao .,
Tratado Constitucional. Inspiram-se em Direitos nacionais de
alguns Estados-membros, como é o caso da Itália e da Bélgica.
493 Ver, no mesmo sentido, JACQUÉ, pgs. 518 e segs.
494 Ver supra, n. o 87.
495 No mesmo sentido, PRIOLLAUD/SIRITZKY, pg. 362.
458
As fontes do Direito da União Europeia
Ato delegado é um ato praticado pela Comissão que, para o
efeito, recebe delegação mediante um qualquer ato legislativo
(artigo 290.°, n.o I, 1." parte, TFUE), isto é, mediante um ato prati-
cado através de um processo legislativo ordinário ou especial. Leva
a menção expressa de ter sido praticado por delegação (artigo 290,°,
n.o 3, TFUE). Além desses requisitos formais os atas delegados
caracterizam-se por estes três requisitos substanciais: são atas não
legislativos; são atas de alcance geral; e são atas que completam ou
alteram certos elementos não essenciais do ato legislativo (artigo
290.°, n.o I, 2." parte, TFUE). Ou então, o que é o mesmo, e nas
palavras do Relatório do Grupo de Trabalho que os criou - o Grupo
de Trabalho presidido pelo antigo Primeiro-Ministro italiano,
GIULLIANO AMATO, que foi Vice-Presidente da Convenção sobre o
Futuro da Europa'96 -, são "atas que pormenorizam ou que modifi-
cam certos elementos de um ato legislativo no âmbito de uma habi-
litação definida pelo legislador".
Como é característico do conceito de delegação de poderes no
Direito interno, o ato legislativo delegante fixa o conteúdo, o
âmbito, as condições e o prazo de vigência da delegação (artigo
290.°, n.o I, par. 2, e n.o 2, TFVE), sendo certo que, como decorre
do que ficou dito acima, os elementos essenciais de cada matéria
constituem objeto exclusivo do ato legislativo e, portanto, quanto a
eles os poderes são indelegáveis (artigo 290.°, n.O I, par. 2, 2." parte).
Os atas delegados situam-se na fronteira entre os atas legisla-
e os atas executivos ou de execução. Não são atas legislativos,
DOlrauleassim dispõe, de forma expressa, o artigo 290.°, n.O I, par. I.
\\'las também não são atas de execução, porque, como vimos, são
caracterizados pelo Tratado UE como atas "de alcance geral" e
completem ou alterem certos elementos não essenciais do ato
legisl:lti,'O". Isto significa que, embora não sejam atas legislativos,
'~l''Çu'uU'O, se situam na sua órbita. Além disso, no plano formal os
delegados serão sempre suscetíveis de distinção porque, como
4% WG IX 13 CONV 424102, no sítio www.europeall-convention.eu.int. Ver
matéria mais desenvolvida em PRIOLLAUD/StRITZKY, pg. 363.
459
 o Direito da Uni{io Europeia
já dissemos, deverão conter no seu título a menção da delegação
(artigo 290.°, n.O 3, TFUE).
Há mais um argumento que nos impede de qualificar os atos
delegados como atos de execução, sem prejuízo do que adiante
dissermos para caracterizar estes. Quando os Tratados querem
ocupar-se dos atos de execução, referem-se claramente a atos "de
execução", ou competência "de execução", como o faz o artigo
291.°TFUE.
Devido à novidade da categoria de atos delegados no sistema
jurídico da União temos de aguardar pela tomada de posição do TJUE
no sentido de se esclarecer o conteúdo e a natureza daqueles atos.
180. Os atos de execução
Depois dos atos legislativos e dos atos delegados, o TFUE
regula, no artigo 291.° TFUE, os atos de execução. São atos que
pretendem executar os atos vinculativos da União, isto é, os atos
legislativos e delegados, acima estudados.
Aquele preceito ocupa-se da execução desses atos pelos Esta-
dos e pela Comissão (n." 1 e 2 do citado artigo). O princípio geral é
o da preferência dos Estados na execução dos atos vinculativos da
União. Ou seja, a regra é a aplicação descentralizada do Direito da
União pelos Estados. Ela não constava da letra dos Tratados, mas
era conatural às relações entre a União e os Estados-membros49'.
Todavia, neste lugar só nos interessam os atos de execução pro-
vindos da Comissão porque só eles são Direito derivado da União.
Como a Comissão não tem nunca competência para aprovar
atos legislativos (é o que resulta do artigo 289.°, n.O' I e 2, como
vimos há pouco), ela, sempre que não pratique atos delegados, pre-
vistos no artigo 290.°, estará a adotar atos de execução. Como dis-
semos quando estudámos a competência da Comissão, o Tratado de
Lisboa reforçou significativamente a competência executiva daquele
órgão, que se exerce através de regulamentos de execução, de díre-
tivas de execução e de decisões de execução.
497 Ver in1ra, 11.° 246.
460
As jOlltes do Direito da União Europeia
Segundo o artigo 291.°, n.O 3, TFUE, os atos de execução deve-
rão ter, no seu título, a menção "de execução".
Quando sejam precisas condições uniformes para a execução
pela União dos seus atos vinculativos (legislativos ou delegados),
serão estes que conferirão competência de execução à Comissão. Em
casos específicos devidamente fundamentados e, além disso, nos
domínios previstos nos artigos 24.° e 26.° UE, a competência para o
efeito será atribuída ao Conselho (artigo 291.°, n." 1,2 e 4, TFUE).
O TFUE aceita que os Estados controlem o exercício pela
Comissão da sua competência de execução. Para o efeito, o Parla-
mento Europeu e o Conselho, através de regulamentos aprovados
por processo legislativo ordinário, estabelecerão previamente as
regras e os princípios que deverão presidir aos mecanismos desse
controlo (artigo 291.°, n.O 3, TFUE).
Quanto aos atos de execução da União, pergunta-se qual é, para
esse efeito, o conteúdo da execução. O TJ tem sido restritivo quanto
ao conceito de execução e de atos de execução. Confrontado com a
questão a propósito do antigo ex-artigo 202.° CE, quando este se
referia à competência "de execução", o TJ deixou decidido que "a
noção de execução compreende, simultaneamente, quer a elaboração
de regras de aplicação, quer a aplicação de regras a casos concretos
através de atos individuais", ou seja, de atos administrativos'''.
181. Regime jurídico dos aios de Direito derivado
Vejamos agora quais são os traços mais importantes do regime
jurídico geral que os Tratados definem para os atos de Direito deri-
vado da União.
a) Como vimos, os atos legislativos são aprovados por um
processo legislativo ordinário ou especial, como resulta do
artigo 289.°, n." I a 3, com o acrescento do n.o 4 do mesmo
498 Ae. 24-20-89, Proe. 16/88, Comissão c. CO/lselho, Cal., pgs. 3.457 e
sgs., pontos 10 e 11.
461
 o Direito da União Europeia
artigo. Como há pouco recordámos, já analisámos atrás a
distinção entre aqueles dois tipos de processo legislativo,
quando estudámos os órgãos da União. Passemos, por isso,
a outros aspetos do regime jurídico dos atas.
b) No caso de os Tratados não estabelecerem qual o tipo de
ato a adotar para um determinado caso, o órgão ou os
órgãos respetivos escolhê-Io-ão conforme o caso con-
creto e os tipos de processos disponíveis e no respeito pelo
princípio da proporcionabilidade (artigo 296.°, par. I,
TFUE).
c) Todos os atas jurídicos têm de ser fundamentados e devem
fazer referência à observância do respeito pelas formalida-
des prévias, impostas pelos Tratados (artigo 296.°, par. 2,
TFUE).
d) Sendo o processo legislativo ordinário um processo de
co-decisão entre o Parlamento Europeu e o Conselho, os
respetivos atas legislativos têm de ser assinados pelos Pre-
sidentes desses dois órgãos. Dentro da mesma lógica, os
atas praticados em conformidade com um processo legisla-
tivo especial têm de ser assinados pelo Presidente do órgão
que os praticou. Também os atas não legislativos que
forem aprovados sob a forma de regulamento, de diretiva
ou de decisão que não tenha destinatário, são assinados
pelo Presidente do órgão que os aprovou (artigo 297.°,
n.o I, pars. I e 2, e n.o 2, TFUE).
e) Os atas legislativos devem ser publicados no Jornal Oficial
da União Europeia. Entram em vigor na data que eles fixa-
rem ou, na falta desta, no vigésimo dia a seguir à sua publi-
cação (artigo 297.°, n.o I, par. 3). Ao mesmo regime estão
sujeitos os atas não legislativos quando consistam em
regulamentos, diretivas que se dirijam a todos os Estados-
-membros, ou decisões que não indiquem destinatário
(artigo 297.°, n.o 2, par. 2).
As outras diretivas e as decisões que indiquem um destinatário
são notificadas aos respetivos destinatários, começando a produzir
462
Asjontes do Direito da União Europeia
efeitos a partir da data dessa notificação (artigo 297.°, n.o 2, par. 3,
TFUE).
O Banco Central Europeu pode decidir livremente publicar os
seus atas (artigo 132.°, n.o 2, TFUE).
Note-se, todavia, que os membros dos órgãos, dos comités,
bem como, na sua genéralidade, os funcionários e agentes da União,
encontram-se obrigados pelo segredo profissional, nos termos do
artigo 339.° TFUE.
SUBSECÇÃO II
Os atos de Direito derivado
182. Preliminares
O Direito da União Europeia derivado assume a forma dos atas
previstos no par. I do artigo 288.° TFUE: regulamentos, diretivas,
decisões, recomendações e pareceres. Embora só os três primeiros
obriguem, os Tratados conhecem as duas outras figuras e utili-
zam-nas. Os regulamentos, as diretivas e as decisões podem enqua-
drar-se nas categorias de atas legislativos e delegados, mas parece
gue só os regulamentos e as decisões podem ter natureza executiva49'.
Esse artigo 288.°, n.O I, trouxe uma grande clarificação ao
Direito da União derivado ao rearrumar os respetivos atas. De facto,
~ntes do Tratado de Lisboa havia nos Tratados catorze tipos diferen-
tes de atas jurídicos, repartidos pelos três pilares da União Europeia,
mais um número grande de atas puramente atípicos, alguns dos
quais nem estavam previstos nos Tratados, mas eram utilizados
pelos órgãos na sua prática quotidiana. Por isso, a Declaração de
~aeken impusera a redução do número desses atas, bem como uma
sua mais clara explicitação,oD. Foi isso o que o Tratado de Lisboa
::veio fazer, ao limitar os tipos de atas aos previstos no referido artigo
. 288,°, n.O I, TFUE, independentemente das matérias em que a União
499 Assim, PRIOLLAUD/SIRITZKY, pg. 364.
500 Ver PRIOLLAUD/SIRITZKY, pg. 360.
463
 o Direito da União Europeia
intervém, ainda que mantendo alguns processos específicos na
PESCo
Vamos agora estudar os atas elencados no artigo 288. 0 •
183. Os regulamentos
a) Sua natureza jurídica
Bibliografia especial: l-V. LOUIS, Les reg/emellts de la CEE,
Bruxelas, 1969.
o TFUE define o regulamento no seu atual artigo 288. o, par. 2.
Daí podemos extrair as seguintes características do regulamento:
a) ele tem carácter geral;
b) ele é obrigatório para os seus destinatários em todos os
seus elementos, isto é, quanto ao seu resultado, quanto aos
meios de o alcançar e quanto à forma de o fazer;
c) ele goza de aplicabilidade direta na ordem interna dos
Estados.
o carácter geral do regulamento deriva do facto de ele ser o ato
legislativo da União por excelência. Por isso, a natureza geral do
regulamento engloba também o seu carácter abstrato e confere-lhe
conteúdo normativo. Assim tem o TJ caracterizado o regulamentosol .
Era por isso que o Tratado Constitucional Europeu o designava por
lei europeia (artigo 1-33.°, n. 1). Adiante-se, todavia, que o facto de
O interno, a natureza do regulamento como ato da União. Por outra,
o regulamento ser, em princípio, um ato legislativo - chamado regu-
lamento de base ou regulamento legislativo - não impede que tam-
bém possa haver regulamentos delegados não legislativos e regu-
lamentos de execução, aos quais já nos referimos.
51)J Acs. 14-12-62, Confédération nationale des producteurs de fruits et
légumes e o. c. Conselho, Procs. apensos 16/62 e 17162, Rec., pgs. 901 e segs., e
17-12-70, Einfuhr- und Voratsstelle fiir Getreide rmd FuttermittellKoster, Prac.
25/70, Rec., pgs. 1.161 e segs.
464
As fontes do Direito da União Europeia
A natureza obrigatória do regulamento abrange todas as sua:
disposições. Quer dizer que ele se impõe, através de todas as dispo
sições que dele fazem parte e em todos os seus elementos acim:
referidos, a todos os órgãos e instituições da União (a começar peh
seu autor), aos Estados-membros e aos particulares. Por isso, nã<
são admitidas reservas quanto a qualquer das suas disposições e
caso elas sejam formuladas, as reservas não produzem quaisque
efeitosso2 • Isso não exclui que o regulamento possa, excecional
mente, deixar aos Estados alguma liberdade de decisão ou de preen
chimento de lacunas em aspetos nele concretamente previstos
Nessa hipótese, os Estados estão obrigados a não ir para além da,
medidas expressamente admitidas pelo regulamento, devendo, eu
qualquer caso, e, desde logo, com base no artigo 4. 0, n.o 3, par. I
UE, servir-se sempre dessas medidas para facilitar a execução d<
regulamento e não para a dificultar'03
Por fim, o regulamento é diretamente aplicável na ardeu
interna dos Estados. Isto quer dizer que a aplicação direta do regu
lamento a qualquer sujeito de Direito interno, por um lado, não est,
dependente de qualquer medida nacional de receção e, por outr<
lado, não pode, de algum modo, ser travada ou condicionada po
qualquer medida desse género'04. Nessa ordem de ideias, a publica
ção do regulamento na folha oficial dos Estados-membros (que, ,
nosso ver, é sempre aconselhável, ainda que por extrato, dada ,
pouca leitura pelo cidadão comum do Jornal Oficial da União Euro·
peia) revestiria um carácter meramente informativo e não afetaria
inclusive para o efeito das relações do regulamento com o Direit<
palavras, a publicação do regulamento pelos Estados-membros nã<
o nacionaliza.
502 Ac. TJ 7-2-73, Comissão c.Itália, Proc. 39172, Rec., pgs. 101 e segs.
503 Assim, Ac. TI 17-12-70, Se"eer, Prac. 30/70, Rec., pgs. 1.197 e segs.
504 Ac. TJ 7-2-73, cit., e Ac. 2-2-77, Amsterdam Bulb, Proc. 50n6, Rec.
pgs. 137 e segs.
465
 o Direito da União Europeia
b) Aspetos fundamentais do seu regime jurídico
o regulamento distingue-se facilmente dos outros atas de
Direito derivado previstos no artigo 288.° TFUE.
Distingue-se da diretiva, porque esta só obriga os Estados
quanto ao resultado que ela prossegue e não quanto à forma e aos
meios de o alcançar.
E distingue-se também da decisão, embora o Tratado de Lisboa
tenha atenuado essa distinção. De facto, desde o Tratado de Roma
até ao Tratado de Nice (ex-artigo 249.°, par. 4, CE), a decisão era
forçosamente um ato, não geral e abstrato, mas individual e con-
creto, ainda que, porventura, sob a forma de ato plural, porque tinha
sempre destinatários concretos. Assim a via também o TJs05 • E foi
dessa forma que a caracterizámos nas anteriores edições deste livro.
Agora, todavia, o novo artigo 288.°, par. 4, TFUE, não obriga a
decisão a ter destinatários. Diz ele apenas que, quando (no sentido
de se) tiver destinatários, a decisão é obrigatória para estes. Este
entendimento é reforçado pelo facto de, pelas disposições conjuga-
das dos artigos 289.°, n."' I e 3, TFUE, a decisão ser entendida pelo
TFUE como um ato que também pode ser legislativo. Parece, pois,
que, hoje, a única distinção entre a decisão e o regulamento, quando
aquela não tiver destinatários, residirá no facto de ela poder não ser
diretamente aplicável em todos os Estados-membros. Assim aconte-
cerá, por exemplo, no domínio da PESCsü6.
O regulamento distingue-se também, da recomendação e do
parecer, porque estes não obrigam, isto é, não são vinculativos.
Se o regulamento é diretamente aplicável na ordem interna, em
princípio perde interesse discutir-se se ele também goza de efeito
direto - explicaremos adiante a razão da reserva que colocamos
nesta nossa afirmação. Quem pode o mais, também pode o menos,
portanto, se o regulamento é diretamente aplicável, por maioria de
razão, pode algum dos seus destinatários invocar em tribunal nacio-
3U5 Acs. 5-5-77, Koninklije Scholten Honig, Prac. 101176, Rec., pgs. 797 e
segs., e 6-10-82, Alusuisse, Proc. 307/81, Rec., pgs. 3.463 e segs.
306 Ver assim, embora nem sempre em coincidência com o nosso pensa-
mento, PR10LLAUD/SIRITZKY, pgs. 360-361.
466
As jantes do Direito da União Europeia
nal unt direito ou uma obrigação que ele, respeti vamente, confira,
imponha, devendo o tribunal atender a essa invocação, mesmo qu
depois, fique com a liberdade, como é natural, de decidir se o direi
ou a obrigação existe ou não 50 '.
Como se disse, o regulamento é, em princípio, um ato legisl
tivo - é o que resulta dos artigos 288.°, par. 2, e 289.°, n." 1 e
TFUE. Mas, como também já ficou dito, além desse tipo de regul
menta, também chamado regulamento de base, existem ainda
regulamento delegado e o regulamento de execução ou de aplic
ção, estando este último hierarquicamente subordinado ao regul
menta de base 50 ' e, temos de acrescentar hoje, também ao regulamen
delegado.
Como vimos, pelo artigo 297.° TFUE, o regulamento é ,
publicação obrigatória no Jornal Oficial. Ele é publicado na sér
Legislação, sob a rubrica Atos cuja publicação é uma condição I
sua aplicabilidade. A falta de publicação não afeta a validade (
regulamento, mas apenas a sua eficácias09 • A data da publicaçi
presume-se ser a que consta do respetivo número do Jornal Ofici:
mas estamos perante uma presunção iuris tantum, pelo que, como
entendeu o TJ, ela pode ser ilidida pela prova de que esta última da
não correspondeu à data da efetiva publicação do regulamentoS 10
Não é raro o regulamento não prever a entrada em vigor siml
tânea das suas disposições. Em contrapartida, razões de urgênc
podem levar o regulamento a ordenar a sua aplicação imediataSU
Um tipo especial de regulameuto é constituído pelos regime
tos (mal chamados em português de "regulamentos interiores") d·
órgãos e das instituições da União, aprovados por eles no exercíc
do seu poder de auto-organização, e que disciplinam a sua organiz
ção e o seu funcionamento interno. Também esses regulament.
devem respeitar os Tratados. Eles não têm força executória e ni
soo Ac. TI 14-12-71, Polili, Proc. 43171, Rec.. pgs. 1.039 e segs.
3U8 Ac. TJ 17-12-70, cit.
'"9 Ac. TI 29-5-74, H. C. KOllig, Proe. 185173, Rec., pgs. 607 e segs.
5lU Ac. 25-1-79, Racke, Proe. 98178, Rec., pgs. 69 e segs.
'" Despacho TI 16-1-87, Enital, Proc. 304/86, CoI., pgs. 267 e segs.
467
 o Direito da União Europeia
são suscetíveis de ser invocados diretamente por particulares"',
embora o TJ tenba já decidido em sentido contrário S13 •
Por fim, também reveste a natureza de regulamento, embora
não apareça expressamente qualificado como tal, o Estatuto dos
funcionários. Por isso, estes podem invocá-lo perante os tribunais
nacionais514 •
184. As diretivas
a) Sua natureza jurídica
Bibliografia especial: D. SIMON, La directive européenne, Paris,
1997; H. PONGÉRARD, L'application des directives communautaires en
droit interne, aspects normatifs, diss., Ilha da Reunião, 2000.
A diretiva encontra-se definida e caracterizada no artigo 288. 0 ,
par. 3, TFUE. De harmonia com esse preceito:
a) ela tem como destinatários só os Estados-membros;
b) ela obriga os Estados destinatários (só) quanto ao resultado
que visa alcançar;
c) ela deixa aos Estados destinatários liberdade de escolha
quanto à forma e quanto aos meios de alcançar o resultado
previsto.
o ato que correspondia à atual diretiva da União no antigo
Tratado CECA (a recomendação) podia ter por destinatários não só
Estados, como também empresas.
A diretiva da União teve a sua origem na diretiva do Direito
Administrativo francês, onde ela serve de instrumento para o supe-
512 Aç. TI 7-5-91, NakajimaAll Precision c. 0 Ltd., Proe. C-69/89, CoI., pgs.
1-2.069 e segs.
m Ac. 27-2-92, BASF, Proc. T-79/89, CoL, pgs. 11-315 e segs.
'" Ac. TJ 4-5·88, Watgell, Proc. 64/85, CoL, pgs. 2.435 e segs.
468
As fontes do Direito da União Europeia
rior hierárquico orientar o subalterno no exercício de poderes discri-
cionários 5 15 •
As finalidades prosseguidas pelas diretivas são as mais diver-
sas. Mas predominam duas: a primeira, prevista nos Tratados, con-
siste na concretização do programa de liberalização da circulação; a
segunda, sem dúvida a mais importante, é a da harmonização das
Ordens Jurídicas nacionais com o Direito da União Europeia, nas
várias áreas onde essa harmonização tem sido necessária por força
da evolução da integração. É sobretudo esta segunda finalidade que
confere à diretiva a natureza de norma, similar à do regulamento
legislativo, como bem reconheceu o TJ'l6. A determinabilidade dos
destinatários da diretiva não lhe retira esse carácter geral e abstrato,
como já decidiu o TJm .
b) Aspetos fundamentais do seu regime jurídico
Para que as diretivas possam vigorar na ordem interna dos
Estados é necessário que elas sejam transpostas para o Direito
interno nos prazos nelas fixados. Todavia, o ato de transposição não
pode ser assimilado a um ato de receção, muito menos, de transfor-
mação, da diretiva5l '. Constitui uma obrigação dos Estados destina-
tários eles transporem as diretivas para a ordem interna, com
fidelidade ao que nelas se encontra disposto e no prazo nelas esta-
belecido, e comunicarem periodicamente à Comissão as medidas
que vão sendo adotadas para a execução das diretivas na ordem
interna.
A circunstância de a diretiva só se dirigir aos Estados-membros
e de, portanto, não gozar de aplicabilidade direta na ordem interna,
car-ec(~ndo, para o efeito, de um ato estadual de transposição, no
qual, ainda por cima, os Estados destinatários gozam da liberdade
515 QUADROS, A /lava dimensão, pg. 14.
"6 Ac. 22-2-84, Kloppenburg, Proc. 70/83, CoL, pgs. 1.075 e segs.
51? Ac. 27-4-89, Comissão c. Itália, Proe. 324/87, CoL, pgs. 1.013 e segs.
Sobre a receção e a transfonnação do Direito Internacional, ver GON-
5111
PERElRAlQUADROS, pgs. 81 e segs. e 94 e segs.
469
 o Direito da União Europeia
de escolher a forma e os meios adequados para prosseguirem o
resultado imposto pela diretiva, marca, só por si, uma distinção
-I'
essencial entre o regulamento e a diretiva. De facto, aquele é um ato
supranacional, exprime uma relação de supremacia do Direito da
União Europeia sobre o Direito interno, ou, dito doutra forma, uma
relação de subordinação da ordem interna dos Estados em relação à
Ordem Jurídica da União. Ao contrário, a diretiva é um ato eminen-
temente de cooperação entre a Ordem Jurídica da União e a ordem
interna, sem prejuízo do princípio geral do primado do Direito da
União Europeia sobre o Direito estadual. Nada disso é prejudicado
por estes traços importantes do regime jurídico da diretiva: o Estado
está obrigado a, no ato de transposição, dar a este um conteúdo con-
forme com a diretiva, de modo a cumprir esta de boa-fé; para além
de os Estados deverem respeitar o prazo de transposição fixado na
própria diretiva, resulta das disposições combinadas dos artigos 4. 0,
n.o 3, pars. 2 e 3, UE, e 288.°, par. 3, TFUE, que, como entende o
TJ, "enquanto corre o prazo para a transposição os Estados devem
abster-se de adotar quaisquer medidas que possam comprometer o
resultado prescrito pela respetiva diretiva. E cabe aos tribunais
nacionais controlar, nesse sentido, a legalidade das disposições
nacionais'"19. Num Acórdão mais recente, o TJ foi mesmo mais
longe. Ele veio dispor que, ainda antes da transposição, os Estados,
para além da referida obrigação de abstenção, isto é, da obrigação
de não adotar medidas que ponham em risco a obtenção do resultado
visado pela diretiva, estão vinculados a uma obrigação de ação, isto
é, devem adotar "de imediato" medidas "concretas" para "aproxi-
mar" o seu Direito "do resultado prescrito na diretiva". O TJ encon-
tra um fundamento muito simples para esta conclusão: a diretiva
obriga os Estados, não a partir da transposição, mas a partir da sua
entrada em vigor no ordenamento jurídico da União"o.
Por sua vez, a transposição obriga os Estados, não só a aprovar
todas as medidas internas que sejam necessárias ao cumprimento,
519 Ac. 18-12-97, caso /nter-Environnement Wallonie, Pmc. C-129/96, Col.,
pgs. 1-7.411 e segs.
520 Veja-se o importante Ac. 22-11-2005, Mangald, cit., ponto 72, com
apoio nas conclusões do Advogado-geral TlzzANo, pontos 117 e segs.
470
Asfontes do Direito da União Europeia
integral e rigoroso, das obrigações resultantes da diretiva, como
também a divulgar os direitos que elas conferem aos particulares e
a eliminar do Direito interno todas as disposições que se revelem
incompatíveis com a aplicação correta da diretiva"'.
O TJ entende que as medidas internas de transposição da dire-
tiva devem revestir-se de força jurídica suficiente para revogarem as
disposições nacionais incompatíveis com a diretiva522 •
Todavia, é da exclusiva responsabilidade do Estado escolher a
forma adequada para o ato de transposição. Ê preciso, no entanto,
não esquecer que um aspeto muito importante do regime jurídico do
ato interno de transposição da diretiva consiste em que ele não põe
em causa a natureza comunitária das disposições da diretiva. Isso
releva para todos os efeitos, nomeadamente, para a definição do
grau hierárquico do ato de transposição da diretiva na ordem interna
do respetivo Estado. Esse grau hierárquico é fornecido pela diretiva
transposta, não pelo ato de transposição, seja este um ato legislativo
ou um ato administrativo. Isto quer dizer que o Estado não pode
refugiar-se no grau hierárquico do ato de transposição na sua ordem
interna para recusar o primado da diretiva transposta sobre o Direito
nacional, em conformidade com a teoria do primado do Direito da
União sobre o Direito interno 523 •
Como já se disse, a diretiva deixa aos Estados a escolha da
forma e dos meios de eles atingirem o resultado por ela fixado. Cedo
se generalizou, porém, a tendência para o Conselho e a Comissão
aprovarem "diretivas de pormenor" (Udirectives detail/ées"), isto é,
diretivas onde a escolha pelos Estados da forma e dos meios apare-
cia, mais ou menos, limitada pelo próprio conteúdo da diretiva. A
intenção do Conselho e da Comissão era a de, com esse comporta-
mento, evitar a adulteração pelos órgãos legislativos nacionais da
521 Sobre este último ponto, Acs. TJ 25~5-82, Comissão c. Países Baixos,
Proc. 96181, CoI., pgs. 1.791 e segs., e 4-12-97, Comissão c.Itália, Proe. C-207/96,
pgs. 1-6.869 e segs.
522 Ac. 17-11-92, Comissão c. Irlanda, Proc. C-235191 , CoL, pgs. 1-5.917 e
523 Ver as referidas conclusões do Advogado-Geral no caso Mangold, ponto
117.
471
 o Direito da União Europeia
pureza do resultado prosseguido pela diretiva. Essa tendência, toda-
via, foi posta em causa, sobretudo, pelo Acórdão do TJ no caso
Cassis de Dijon 524 • E com a inclusão do princípio da subsidiariedade
no Tratado CE pelo Tratado de Maastricht, a CE passou a abando-
nar, progressivamente, a prática da elaboração de diretivas de
pormenor"'. Na hipótese de o Estado destinatário não transpor a
diretiva dentro do prazo fixado para o efeito, ou no caso de, de
algum modo, os seus órgãos não cumprirem a diretiva, ele incorre
em situação de incumprimento, que pode determinar a abertura de
um processo por incumprimento, nos termos dos artigos 258.° a
I 260.° TFUE. Isso resulta do facto de O prazo para a transposição ter
! carácter imperativo526-527.
! À mesma conclusão se chega em caso de errada ou insuficiente
transposição da diretiva.
Todavia, num caso e noutro, O processo por incumprimento,
previsto nos artigos acima citados, pode ser substituído por uma
ação de responsabilidade civil extracontratual a propor contra o
Estado faltoso nos seus tribunais nacionais, segundo as regras pro-
cessuais próprias do respetivo Estado. A responsabilidade do Estado
é, nesse caso, uma responsabilidade comunitária, a aferir, inclusive
no que toca à reparação do dano, pelos critérios próprios do Direito
da União. O regime aplicável nesse caso é o definido pelo TJ na
jurisprudência iniciada no caso Francovich e desenvolvida em
vários Acórdãos posteriores 52'.
Decorrido o prazo para a transposição da diretiva sem que esta
haja sido transposta pelo Estado destinatário, a diretiva goza de
efeito direto (se reunir os requisitos exigidos para isso, e que adiante
serão estudados), isto é, ela pode ser invocada por um particular
524 Ac. 20-2-79, Rewe-Zentral, Proc. 120/78, Rec., pgs. 649 e segs. Ver mais
pormenores sobre esta matéria em RIDEAU, pg. 163.
525 Assim, RIDEAU, loe. cito
526 Acs. TJ 6-10-70, Franz Grad, Pme. 9170, Rec., pgs. 825 e segs., e 10-4-
-84, von Colson, Proc. 14/83, CoI., pgs. 1.891 e segs.
527 Ver PONGÉRARD, op. cit., e QUADROS/MARTlNS, pgs. 189 e segs.
528 Vejam-se mais ponnenores em QUADROS/MARTJNS, pgs. 232 e segs., e
bibl. aí cito
472
As jantes do Direito da União Europeia
perante o Estado faltoso para fazer valer, perante este, um direito
que a diretiva lhe confira. Igual solução deve ser adotada no caso de
a diretiva haver sido transposta, sim, mas de modo errado ou insufi-
ciente. O efeito direto vale, nesse caso, antes de mais, como uma
sanção contra o Estado, por não haver transposto, ou por haver
transposto mal, a diretiva.
Note-se que o efeito direto de uma diretiva não dispensa o
Estado do dever de a transpor para a ordem interna, nem do dever
de reparar os prejuízos entretanto causados com a não transposição,
ou incorreta, ou insuficiente, transposição, da diretiva, segundo os
critérios da jurisprudência Francovich, nem do dever de adotar as
medidas necessárias e adequadas à conveniente aplicação da dire-
tiva na ordem interna'29. E sublinhe-se também o facto de, não obs-
tante o efeito direto só nascer com o termo do prazo para a sua
transposição, como sanção contra o Estado pela sua não transposi-
ção ou pela sua errada ou insuficiente transposição, a diretiva deverá
ser levada em conta pelo Estado, mesmo antes da sua transposição
ou do esgotamento do prazo para a sua transposição, nomeada-
mente, não adotando ele medidas que contrariem o resultado fixado
pela diretiva. Já estudámos isto atrás a propósito do caso Mangold.
Até à entrada em vigor do TUE, as diretivas eram sempre
publicadas no Jornal Oficial, série Legislação, sob a rubrica Atos
cuja publicação não constitui condição da sua aplicabilidade, mas
só entravam em vigor após a sua notificação aos Estados destinatá-
rios. Esse regime foi alterado pelo Tratado UE, como pode ser visto
ex-artigo 254.° CE, na versão de Nice. Por sua vez, este pre-
foi modificado pelo atual artigo 297.° TFUE, após o Tratado
Lisboa, como já referimos atrás.
Tal como vimos acontecer com os regulamentos, também as
dir,eti',as se dividem em diretivas legislativas, delegadas e de exe-
O TUE, após a revisão de Amesterdão, veio criar uma catego-
eSIJec:ial de diretivas, chamadas de decisões-quadro. Elas esta-
529 Ac. TJ 2-3-96, Comissão C. Alemanha, Prac. C-96/95, CoI., pgs. 1-1.653
473
 o Direito da União Europeia
vam acolhidas no então artigo 34.°, n.o 2, aI. b, UE, no âmbito do
antigo terceiro pilar. Um dos seus traços característicos, e como
consequência do facto de o terceiro pilar ter natureza intergoverna-
mental, era o de elas não terem efeito direto. Todavia, com a comu-
nitarização do terceiro pilar pelo Tratado de Lisboa essas
decisões-quadro foram eliminadas por aquele Tratado.
c) A transposição das diretivas para a Ordem Jurídica portu-
guesa
Bibliograf'rn especial: M. REBELO DE SOUSA, A transposição das
directivas cOlnunitárias para a ordem jurídica nacional, in Legislação,
1992, pgs. 69 e segs.; R. MEDEIROS e I. M. ALBUQUERQUE CALHEIROS, As
regiões autónomas e a aplicação das directivas comunitárias, DI 1993,
pgs. 417 e segs.; C. BLANCO DE MORAIS, A forma jurídica do acto de
transposição de directivas comunitárias, Legislação, janeiro-março
1998, pgs. 41 e segs.
É a Constituição da República que disciplina a transposição
das diretivas para a Ordem Jurídica portuguesa.
Segundo o n.° 9 do seu artigo 112.°, número esse que foi adi-
tado àquele artigo na revisão constitucional de 1997, a transposição
das diretivas comunitárias para a ordem jurídica interna tinha de
assumir a forma de lei ou de decreto-lei. Ou seja, a transposição das
diretivas tinha de ser levada a cabo em Portugal necessariamente por
ato legislativo do Parlamento ou do Governo.
Todavia, por força do artigo 227.°, n.o 1, aI. a, inflne, e aI. V;
o ato legislativo de transposição devia ser precedido de consulta das
regiões autónomas dos Açores e da Madeira sempre que a transpo-
sição afetasse o interesse específico da respetiva região autónoma,
sob pena de inconstitucionalidade orgânico-formal do ato legisla-
tivo de transposição.
A revisão constitucional de 2004 alargou substancialmente a
competência das regiões autónomas nesta matéria. De facto, por
força das disposições conjugadas do art. 112.°, nO' 4 e 8, e do art.
227.°, n.o 1, aI. x, passaram também as regiões autónomas a trElnspor
474
As jonfes do Direito da União Europeia
as diretivas, mediante decreto legislativo regional, sobre matérias
de "âmbito regional", isto é, matérias que se encontrem enunciadas
no Estatuto Político-Administrativo da respetiva região autónoma e
que não estejam reservadas aos órgãos de soberania, sem prejuízo
do disposto no art. 227.°, n.o I, aIs. b e c S30 Isto significa que,
quando uma diretiva não tiver apenas âmbito regional, as regiões
autónomas poderão transpô-Ia no plano material, apenas na medida
do seu âmbito regional.
Portugal tem descurado a transposição das diretivas para a sua
ordem interna. É frequente as diretivas não serem transpostas dentro
do prazo para isso fixado por elas, ou serem transpostas de modo
incompleto, ou errado, ou insuficiente. Mesmo que as diretivas
gozem de efeito direto, mas, sobretudo, no caso contrário, nessa
situação o Estado Português constitui-se, nos termos já referidos, em
responsabilidade extracontratual, de Direito da União, para além de,
pela hierarquia das fontes de Direito, poder ficar afetada a validade
(até ao extremo da nulidade), ou a própria existência jurídica, não só
de normas jurídicas internas, mas também de atos e de contratos, de
Direito Público e de Direito Privado, celebrados na ordem interna,
que são conformes com os atos legislativos de transposição das
diretivas mas que são desconformes com as diretivas transpostas531 •
A correção de todo este compOltamento do Estado Português
,tem de começar pela criação, ao nível do Parlamento, da Adminis-
'tração Central do Estado e da Administração das regiões autónomas,
'i,$fe serviços jurídicos especialmente qualificados para a transposição
>~asdiretivas, à semelhança do que já fizeram muitos dos outros
,Estados-membros da União, inclusivamente, alguns dos que aderi-
',;rarn mais recentemente. Enquanto isso não acontecer estão a ser
postos em causa, tanto o cumprimento correto por Portugal do
a
530 No mesmo sentido, MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, t. V, 3.
_:,.Coimbra, 2004, pgs. 187 e segs. e 398 e segs.
.531 Para além dos estudos já citados atrás sobre este ponto (QUADROS!
iITINS, pg. 189 e bibl. cito a pgs. 185-186), ver também QUADROS, Serviço
_.~blico e Direito COllllmifário, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
'.), Os caminhos da privatização da Administração Pública, Coimbra, 2002,
S, 279 e segs, (292 e segs,).
475
 o Direito da União Europeia
Direito da União, como também a adequada defesa dos interesses
nacionais, a salvaguarda de direitos fundamentais dos cidadãos e o
correto aproveitamento de dinheiros públicos"'.
185. As decisões
De harmonia com o artigo 288.', par. 4, TFUE (ex-artigo
189.', par. 4, CE), a decisão é "obrigatória em todos os seus elemen-
tos. Quando designa destinatários, só é obrigatória para estes".
Isso significa que a decisão obriga quanto ao resultado, aos
meios e à forma, mas, quando indica destinatários concretos, só
obriga estes.
Antes do Tratado de Lisboa, a decisão consistia num ato indi-
vidual e concreto, mesmo quando revestia a forma de ato plural, isto
é, mesmo que se dirigisse a várias pessoas determinadas ou determi-
náveis, fossem Estados-membros ou particulares. Por isso, era mais
feliz o Tratado CECA quando a designava de "decisão individual"53'.
A decisão aproximava-se, pois, do acte faisant grief, do Direito
Administrativo francês, ou do ato administrativo materialmente
definitivo, ou do ato lesivo, do moderno Direito Administrativo
português. Por isso, inclusivamente não se confundia com meros
atas preparatórios de decisões finais'34.
O Tratado de Lisboa, com a nova redação dada ao artigo 288.',
par. 4, TFUE, alterou a natureza da decisão. Agora, ela não é neces-
sariamente um ato individual e concreto. Será um ato individual e
concreto quando não for geral e abstrato e os seus destinatários
estiverem determinados ou foram determináveis"'. Ela também não
tem necessariamente que ter destinatários - pode tê-los ou não
(artigo 288.', par. 4, 2. a parte, TFUE). E pode ter uma natureza
muito variada: pode ser um ato legislativo, aprovado pelo Parla-
m Ver, complementarmente, infra, 11. 0 254.
533 Ac. TJ 14-12-62, caso da Confédération nationale des producteurs de
fruits et légumes, cit.
'" Ae. TJ 11-11-81, IBM, Proe. 60/81, CoI., pgs. 2.639 e segs.
535 No mesmo sentido, JACQUÉ, pg. 524.
476
As fontes do Direito da União Europeia
menta Europeu e pelo Conselho, no quadro de um processo legisla-
tivo ordinário, ou pelo Conselho, no âmbito de um processo
legislativo especial; pode ser um ato delegado; pode ser um ato de
execução; pode ser um ato sui generis, como acontece com grande
parte das decisões tomadas no quadro da PESC, que constitui a sede
onde os Tratados mais se servem das deci sões .'i36.
As decisões são diretamente aplicáveis quando se dirigem a
sujeitos internos dos Estados-membros, e gozam de efeito direto
quando têm como destinatários diretos apenas os Estados.
186. As recomendações e os pareceres 1 . \
/~
O artigo 288.', par. 5, TFUE indica também, como fontes do
Direito derivado, as recomendações e os pareceres. Pelo simples
facto da sua designação, percebe-se que uns e outros, em princípio,
não têm efeito vinculativo, o que não acontecia com as antigas reco-
mendações do Tratado CECA, que tinham os mesmos efeitos jurídi-
cos das atuais diretivas da União Europeia.
Os pareceres não suscitam quaisquer problemas: eles são, em
regra, puros atas consultivos ou opinativos, que provêm da "con-
sulta" (vejam-se, por exemplo, os artigos 48.', n.' 6, par. 2, UE, e
218.', n.' 6, aI. b, TFUE). "Não comportam qualquer obrigação
jurídica para os seus destinatários", entende o TJ'37. Desapareceram
os antigos pareceres favoráveis, ou conformes, do Parlamento Euro-
peu, que eram vinculativos, e que deixaram de ser pareceres para
". serem designados de atas de "aprovação" (vejam-se, por exemplo,
'os artigos 49.°, par. I, UE, e 218.', n.' 6, aI. a, TFUE).
. É diferente a situação das recomendações. Elas encerram um
convite aos seus destinatários para a adoção de um dado comporta-
mento. Nesse sentido, elas cumprem a função da diretiva, enquanto
vêm prever e disciplinar o comportamento dos órgãos aos quais se
.• destinam. Por sua vez, estes sabem que, se a recomendação não for
536 Veja-se sobre esta matéria o manual de DONY, pg. 227.
537 Ac. 10-12-57, Société des resines, Procs. 1 e 14/57, Rec., pgs. 201 e segs.
477
 o Direito da União Europeia
respeitada, ela poderá ser seguida de um ato vinculativo, que aco-
lherá o conteúdo da recomendação que não fOl segUIda.
Noutros casos, a recomendação visa definir um quadro geral
de atuação, dentro do qual o órgão destinatário se deverá m?ver. ,
Portanto, como se vê, a recomendação produz um efeito Jun-
dico persuasivo, que não está muito afastado de um efeito vincula-
tivo. No domínio prático, a recomendação acaba por obngar. E
melhor se compreende isso se levarmos em conta que a jurisprudên-
cia da União tem entendido que os tribunais nacionais devem servlr-
-se das recomendações como instrumento de interpretação das
medidas nacionais aprovadas para as pôr em execução, ou
completar ou desenvolver outras medidas da União de carácter vin-
culativo"8.
SECÇÃO IV
o Direito Internacional
Bibliografia especial: P. PESCATORE, Les relations extérieures
Comnmnautés européennes, RCADI 1961-II, pgs. 9 e segs.; l-V.
Compétence intemationale et compétence interne des
note sous arrêt AETR, CDE 1971, págs. 479 e segs.; W. J. GANSHOF
DER MEERSCH, L'ordre juridique des Communautés européennes et
droit international, RCADJ 1975, pgs. 1 e segs.; V. CONSTANTlNESCO e
SIMON, Quelques probIemes de relations extérieures des
eurapéennes, RTDE 1975, pgs. 432 e segs.; H. KRÜCK, Volk.errechl:lic.\e
Vertriige im Recht der europiiischen Gemeinschaften, Berltm, 1977;
CAPELLl, Réglementation communautaire et réglementation du
RMC 1977, pgs. 27 e segs.; R. KOVAR, La contribution de la Cour
Justice au développement de la condition intemationale de la
CDE 1978, pgs. 527 e segs.; A. BLECKMANN et ai, Divisian 01
between the European COnInumities and their Member States in
Field of Extemal Relatiom, Deventer, 1981; P. PESCATORE, L' app~icati
judiciaire des traités internationaux dans la Communauté europeenne,
dans ses États membres, Mélanges Teitgen, 1984, pgs. 355 e segs.;
538Por todos, Ac. TJ 13-12-89, Fonds de maladies projessionnelles,
C-322/88, CoI., pg8. 1-4.407 e segs.
478
As fontes do Direito da União Europeia
CONSTANTINESCO, La Cour de justice eles C01J111llll1autés européennes et
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F. DE QUADROS, dissertação de doutoramento, cit., sobretudo, pgs. 451 e
segs.; P. DEMARET, Relations extérieures de la Commullauté européenne
et marché intérieur: aspects juridiques etfOllctiol1/lels, Bruges, 1988; N.
FERNANDEZ SOLA, El reparto de competencias entre la Comunidad
Europea y sus Estados miembros en el ambito de las relaciones exterio-
res, C011 especial referencia a los acuerdos internacionales, dissertação,
Saragoça, 1988; C. FLAESCH-MoUGlN, Le Traité de Maastricht et les
cOlllpétences extemes de la CE, CDE 1993, pg8. 351 e segs.; J.·P.
PUISSOCHET, L'affirmation de la personalité internationale des
ComnumGutés européel111eS, Mélanges Boulouis, pgs. 437 e segs.; L
MACLEOD, I. D. HENDRY e STEPHEN HVETT, The External Relations of the
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mistos em Direito Comwzitário, dissertação, Lisboa, 1997; D. MAC
GOLDRICK, internarional relatiol1s law of the European Union, Londres,
1997; P. DES NERVIENS, Les relations extérieures, in Dalloz (ed.), Le
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segs.; C. KADDOUS, Le droit des relations extérieures dans la jurispru-
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1998; M. DONY (dir.), L Unioll européenne et le monde apres Amsterdam,
I
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YEL 1999-2000, pgs. 95 e 8eg8.; P.-Y. MONJAL, La Caurdejustice et les
accords externes conclus par la Communauté européenne: une integra-
tion contrôlée dans l'ordre juridique commullGutaire, Mélanges Isaac,
pgs. 409 e segs.
7. 'Introdução
;tro Direito Internacional é, cada vez mais, uma fonte importante
'!Direito da União. E por várias razões. Primeiro, numa Comuni-
,e Internacional progressivamente mais aberta, e em fase de glo-
")lção, é cada vez mais intenso o relacionamento da União com
ps sujeitos de Direito Internacional. Segundo, os próprios Esta-
479
 o Direito da União Europeia
dos-membros, antes da adesão às Comunidades e à União, ou depois
dela, cultivaram e cultivam relações estreitas entre si e com terceiros
sujeitos, inclusive com outras Organizações Internacionais. Ter-
ceiro, sobretudo após o TUE, de 1992, a própria União e as Comu-
nidades passaram a servir-se de convenções internacionais para
completarem e desenvolverem a sua própria Ordem Jurídica interna.
O estudo do Direito Internacional como fonte do Direito da
União tem de ser efetuado separadamente quanto:
a) aos tratados internacionais (tratados solenes ou acordos em
forma simplificada) celebrados pela União com terceiros;
b) aos tratados internacionais concluídos pelos Estados-mem-
bros com terceiros;
c) aos tratados internacionais concluídos pelos Estados-mem-
bros entre si;
d) aos atos unilaterais de Organizações Internacionais nas
quais são partes, ou os Estados, ou a própria União;
e) ao Direito Internacional geral ou comum.
Vejamos cada uma dessas fontes.
188. Os tratados internacionais celebrados pela União com ter-
ceiros
I - O enunciado do problema
No quadro das suas relações externas e, concretamente, do seu
ius tractuum próprio, a União é levada a concluir tratados (tratados
solenes ou acordos em forma simplificada) com terceiros, sejam
Estados ou Organizações Internacionais. Já vimos, na Parte I, que o
Direito da União prefere falar em "acordos", com base no Título V
do TFUE, e, sobretudo, no artigo 218." TFUE, para se referir
conjunto dos tratados internacionais, isto é, ao conjunto dos tratados
solenes e dos acordos em forma simplificada. Por isso, sempre que
falarmos de seguida de acordos ou tratados internacionais,
480
Asfontes do Direito da União Europeia
qualquer ressalva, estaremos a pensar na categoria genérica dos
tratados internacionais.
A União tem capacidade para concluir tratados internacionais.
Isso resulta dos artigos 37." UE e 216.° e 217.° TFUE. Esses trata-
dos internacionais obrigam, pelo simples facto da sua conclusão,
tanto a União como os Estados-membros, como dispõe O artigo
216.°, n.O 2, TFUE.
O artigo 216." TFUE, que é novo nos Tratados, veio esclarecer
as categorias dos tratados internacionais que a União pode celebrar.
São elas as seguintes:
a) acordos que os Tratados preveem de modo expresso;
b) acordos cuja conclusão é necessária para a União alcançar
um dos objetivos fixados pelos Tratados mesmo em domí-
nios onde a União não alcançou, no plano interno, uma
política comum. Aqui o TFUE absorveu a jurisprudência
do TJ no caso Kramer539 ;
c) acordos cuja conclusão se encontra prevista num ato vincu-
lativo da União, que atrás estudámos;
d) acordos cuja conclusão é necessária para permitir à União
prosseguir as suas atribuições internas ou é suscetível de
afetar as regras comuns ou de alterar o seu alcance. Neste
ponto, o TFUE acolheu a jurisprudência do TJ no Acórdão
AETR540.
A competência para a celebração desses tratados encontra-se
defini<la no artigo 218. ° TFUE. Por aí se vê que o Conselho define
gerais das negociações e conclui os tratados com a par-
ticiipal,ão da Comissão, do Alto Representante e do Parlamento
Os tratados concluídos pela União vigoram na ordem interna
União sem a necessidade de qualquer receção expressa. Obri-
'30 Acórdão. 14-7-76, Proc. n.' 3176, 4176 e 6176, Rec., pgs. 1.279 e segs.,
pelo Parecer do TJ n." 1194, de 15-11-94, DMe, Rec., pgs. 1-5.267 e segs.
541}Cit., pgs. 263 e segs. Cfr. supra, TI.O 90.
481
 o Direito da União Europeia
gam, portanto, desde a data da sua entrada em vigor, tanto a União
como os Estados-membros, sem a necessidade, quanto a estes, de
qualquer ato nacional de ratificação ou de aprovação.
Como dissemos, isso decorre, desde logo, do artigo 216.°,
n. ° 2, TFUE. Mas resulta também da construção jurisprudencial
segundo a qual o ato de conclusão do tratado, que reveste a forma
de regulamento ou de decisão, não tem a função de receber o tratado
na Ordem da União. O TI deixou-o dito, de modo claro, no caso
Haegeman II: "as disposições do acordo fazem parte integrante da
Ordem Jurídica comunitária a partir da sua entrada em vigor""l.
Repetiu-o mais tarde o TPI no caso Opel Austria542 • Daqui é legí-
timo concluir-se pela adoção, pelos dois Tribunais, na matéria, de
uma conceção monista das relações entre o Direito da União e o
Direito Internacional'''.
Mais tarde, nas suas conclusões no caso Polydor, o Advo-
gado-Geral renovaria essa posição, atribuindo ao regulamento de
conclusão do tratado uma natureza simplesmente "instrumental".
Disse então o Advogado-Geral: "O regulamento (...) limita-se a
aprovar o acordo concluído pelo Conselho (...). Ele tem por efeito
transpor para a Ordem Jurídica comunitária as cláusulas do acordo
sem lhe modificar nem o seu conteúdo nem o seu alcance. Tem,
.
portanto, uma natureza meramente mstrumenta 1"544 .
E a prática dos Estados vai no sentido de eles aceitarem essa
orientação.
Todavia, o facto de o tratado ser concluído mediante um regu-
lamento fá-lo cair no domínio do artigo 267.° TFUE. Ou seja,
podem ser suscitadas questões prejudiciais, ao abrigo daquele pre-
ceito, quanto a um tratado internacional concluído pela União.
Assim decidiu o TJ, por exemplo, no referido caso Haegeman II'4S.
541 Ac. 30-4-74, Proe. n.o 181/73, Rec., pgs. 449 e segs.
>4, Ae. 22-1-97, Proe. n.o T-1l5/94, CoI., pgs. I1-39 e segs.
543 Foi a posição que defendemos em 1984, com uma deosa fundamentação,
e que mantemos - veja-se a nossa dissertação de doutoramento, pgs. 453 e segs.
,.. Ae. TI 9-2-82, Proe. n.O 270180, Ree., pgs. 329 e segs.
545 Loe. ei!..
482
As jontes do Direito da União Europeia
A circunstância de o TJ atribuir ao regulamento de aprovaç
de um tratado um carácter meramente instrumental, ou fOlmal, n
o impediu de, após haver recusado carácter se/j-executing às disp
sições do antigo GATT na ordem interna da União, ter reconheci,
que essas disposições, através da transferência pelos Estados-men
bros para a União dos seus poderes soberanos em matéria de paut
aduaneira externa comum, gozavam de efeito direto na Ordem Iurí
dica da União, podendo, por isso, ser invocadas por particulare,
perante um tribunal'46. Essa posição do Tribunal não deve, contudo
quanto a nós, ser interpretada como exprimindo uma alteração li
sua conceção acerca da natureza e dos efeitos do ato de conclusã,
do tratado pela União (conceção essa que ficou acima enunciada)
mas apenas como uma forma de melhor se proteger os direitos dm
particulares.
O mesmo problema vamos encontrá-lo a propósito da publica-
ção dos tratados concluidos pela União.
Os regulamentos e as decisões de conclusão desses tratados
são publicados no Jornal Oficial, trazendo anexos a eles o texto dos
respetivos tratados. A publicação daqueles atos inclui a indicação da
data da entrada em vigor dos acordos ou, pelo menos, do sistema de
definição daquela data. Além disso, esses tratados são objeto de
publicação autónoma na Colectânea de acordos concluídos pela
União Europeia.
Pergunta-se, então: pode um acordo da União ser invocado por
um particular em tribunal ainda antes da sua publicação? O TI
entendeu que sim, no caso Sevince 547 • Reconhecemos que a questão
é controversa. Todavia, também aqui parece-nos razoável ver-se na
pOliÍçiio do Tribunal, não tanto a afirmação de uma posição jurídica
e doutrinária acerca dos efeitos da publicação, mas sobretudo, se
não apenas, uma forma pragmática de melhor se salvaguardar os
direitos dos particulares'''.
546 Ae. 24-10-73, Schlüter, Proe_ 0.° 9173, Rec., pgs. 1.135 e segs., e Ae.
22··6-~;9. Fedia/, Proe. n.o 70/87, CoI., pgs. 1.781 e segs.
'" Ae. 20-9-90, Proe. n.O C-192/89, Ree., pgs. 3.461 e segs.
548 Assim, RIDEAU, pg. 209.
483
 o Direito da União Europeia
II - Os acordos mistos
Uma referência especial merecemos chamados acordos"~,
tos". São tratados concluídos, do lado da União, conjuntamente:~l
União e pelos Estados-membros, porque o objeto do acordo sÓ;p."
cialmente cabe nas atribuições da União. On seja, o tratado ipçi.ª
sobre matéria que, no sistema de repartição de atribuiçõesen~~,
União e os Estados-membros em vigor no momento do acordp,.~t~
competência cumulativa da União e dos Estados-membros. Natt,''''
em que são celebrados pelos Estados esses acordos encontr
sujeitos às respetivas disposições constitucionais sobre conelu
0,0"":"""",:",:,,,,::
tratados internacionais. São acordos mistos a maior parte dos
dos multilaterais em que a União é parte e todos os acord
,t'f94avia, o TI sempre entendeu ter competência para a fiscali-
. _.' ~cessiva daqueles acordos através do controlo do ato de
associação qne as Comunidades e a União coneluiram com ter
sujeitos. Eles podem também ser usados em todas as matérj
atribuições concorreutes ou partilhadas, embora nada o impo.
Como se disse atrás, com a revogação do ex-artigo 133.g'·
par. 2, inflne, CE, pelo Tratado de Lisboa, há que esperarp,/"
se os acordos mistos sobreviveram àquele Tratado. Deverá~iflç
der-se que eles subsistem sempre que encontrarmos nos Tt~' .
acordos que reúnam as características acima referidas550 •
III - A posição dos tratados na hierarquia
Direito da União
a) A prevalência dos tratados institutivos sobre os'
concluídos pela União com terceiros
Os tratados concluídos pela União com terceiros cedem
os tratados institutivos. Isso resulta hoje do artigo 218.°
.'i49 Ver, especialmente, BOURGEOISIDEwoST/GAIFFE, La Communau
péelllle et les accords mixtes. Quelles perspectives, Bruxelas, 1997, e;po.,
e já depois do Tratado de Lisboa, HJLLION/KoUTRAKOS, MixedAgr
Revisited: The EU and its Member States in the World, Oxford, 2010.': .".
551) Sobre os acordos mistos ver a pg. 373 da l.a ed. deste livro e,bi~
484
As fontes do Direito da União Europeia
:E foi essa a interpretação que o TJ deu àquele preceito no
ern.o 1175"1.
.~quele Parecer, o TI admitiu a fiscalização preventiva da
"ade dos tratados internacionais, isto é, da sua conformidade
"''','rratado CE, ao abrigo do artigo do Tratado CE que ao tempo
pondia ao atual artigo 218.°, n.o 11, TFUE.
ais complicado é o problema da fiscalização sucessiva dos
.~jnternacionais. Ela não se encontra prevista nos tratados
'#)'os. Designadamente, o artigo 263.° TFUE não sujeita os
'internacionais, eles próprios, ao contencioso de anulação da
ã,odo tratado (como vimos atrás, um regulamento ou uma
'2.;0 ato da União de conclusão de um tratado terá, portanto,
'WJ, a natureza jurídica de ato destacável em relação ao respe-
~~do internacional. Estamos, por conseguinte, perante urna
ção indireta da conformidade dos tratados internacionais
tados institutivos, levada a cabo através do controlo direto
ilivos atos de conclusão da União.
ldefendeu essa posição, primeiro, de forma menos clara,
já conhecido caso AETR'52. Mas, depois, inclinou-se para
'or convicção no caso Comissão c. Conselho'" e, mais
~nte, no caso do Acordo-quadro das bananas, em que anu-
~isão de conclusão daquele Acordo"'. O Tribunal estendeu
'. tação também aos atos da União de mera execução dos
.,\"rpacionais, corno se pode ver pelos dois Acórdãos sobre
{'.pedal à Turquia'''.
!irece, de 1I-1I-75, Acordo OCDE, Rec., pgs. 1.355 e segs.
gS;263 e segs.
'9.27-9-88, Proc. n. o 165/87, CoI., pgs. 5.545 e segs.
'6'/'10-3-98, Alemanha c. Conselho, Proe. n.O C-122/95, CoI., pgs. 1-973
,<;.27-9-88, Proc. n. o 204/86, CoI., pgs, 5.323 e segs., e Ac. 14-11-89,
/88, CoI., pgs, 3.711 e segs.
485
 o Direito da União Europeia
Esta orientação do TJ envolve, porém, graves riscos para a
União.
Com efeito, estamos perante uma situação análoga à das ratifi-
cações imperfeitas dos tratados internacionais. Segundo os artigos
27. 0, n. ° 2, e 46. 0, n. ° 2, da Convenção de Viena sobre o Direito dos
Tratados entre Estados e Organizações Internacionais ou entre
Organizações Internacionais, de 1986, uma Organização Internacio-
nal que é parte num tratado não pode invocar as suas regras internas
como justificação para o não cumprimento de um tratado, salvo se
o seu consentimento tiver sido expresso com violação de uma dis-
posição do seu Direito interno sobre a competência para celebrar
tratados e essa violação for manifesta e disser respeito a uma regra
de importância fundamental. Esses preceitos reproduzem, aliás, o
regime definido para os tratados entre Estados nos artigos 27.° e
46.°, n.o I, da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados
entre Estados, de 1969. Só que não vai ser fácil à União demonstrar
o preenchimento da previsão do artigo 46. 0, n. ° 2, da Convenção de
Viena de 1986, mesmo quando, efetivamente, ela se verifique. Por
isso, a União incorrerá em responsabilidade internacional, por vio-
lação do princípio pacta sunt servanda, caso o TJ provoque a des-
vinculação da União a um acordo internacional através da anulação
do respetivo ato de conclusão, à sombra do artigo 263. ° TFUE.
Essa situação de responsabilidade ficará apenas atenuada, mas
não desaparecerá, caso o TJ conserve parte dos efeitos do ato anu-
lado, ao abrigo do artigo 264.°, par. 2, TFUE.
De qualquer forma, o TFUE parece ter acolhido a referida
orientação do TJUE, ao acrescentar, ao par. I do artigo 263.° TFUE,
a última frase. Por ela, parece que ficou atribuída ao TJUE compe-
tência para conhecer da legalidade, em sede de recurso de anulação,
do ato da União que conclua um tratado internacional.
Mas a fiscalização sucessiva dos acordos internacionais atra-
vés do controlo da legalidade dos respetivos atas de conclusão não
pode ter lugar apenas através do recurso de anulação daqueles atos,
interposto à sombra do artigo 263.°.
Também é de admitir que um órgão jurisdicional estadual sus-
cite perante o TJUE, ao abrigo do artigo 267.°, par. I, aI. b, a questão
486
As jontes do Direito da União Europeia
prejudicial da interpretação ou da validade do ato da União de con-
clusão de um acordo internacional celebrado pela União, dando, por
esse meio, oportunidade ao TIUE para se pronunciar sobre a legali-
dade do acordo em face do Direito da União primário.
Por seu lado, é concebível que uma ação de incumprimento
interposta contra um Estado, com base nos artigos 258.° e 259.°
TFUE, e com fundamento na violação de um acordo internacional
concluído pela União, possa levar o TJ a examinar a própria vali-
dade do acordo em face dos tratados institutivos.
Especiais dificuldades coloca a fiscalização dos acordos mis-
tos. Parece óbvio que os Tribunais da União devem poder fiscalizar
esses acordos apenas na parte em que eles são concluídos no âmbito
das atribuições da União e não na parte em que eles são celebrados
pelos Estados no quadro das atribuições estaduais. Mas não deixa de
ser difícil de entender que um mesmo tratado internacional, ainda
que eventualmente incidindo sobre objeto divisível, esteja sujeito a
um duplo e diferente regime de fiscalização jurídica.
b) A prevalência dos tratados internacionais sobre o Direito
derivado
Mas se cedem perante os tratados institutivos, os tratados inter-
nacionais concluídos pela União prevalecem sobre o Direito derivado.
Essa conclusão resulta do artigo 216.°, n.o 2, TFUE, de harmo-
nia com o qual, como vimos, os tratados vinculam os órgãos da
União e os Estados-membros. Por isso, os atas de Direito derivado,
devem considerar-se abrogados pelos tratados internacionais que os
contrariem.
A jurisprudência, mais uma vez, foi-se pronunciando sobre
esta questão por fases.
No caso lnternational Fruit III, o TJ estabeleceu uma analogia
entre o primado dos tratados internacionais sobre o Direito derivado
e o primado do Direito Comunitário sobre os Direitos estaduais,
seguindo as conclusões do Advogado-Geral MAYRAs556 •
556 Ac. 12-12-72, Procs. apensos n."" 21172 a 24172, Rec., pgs. 1.219 e segs.
487
 o Direito da União Europeia
Logo a seguir, porém, no caso Schroder, o TI veio acentuar a
obrigação da Comissão de assegurar o respeito pelas obrigações que
decorriam para a Comunidade dos tratados internacionais que esta
tivesse concluído"'.
Depois, no Parecer n. ° 1/9]558, o TI extraiu expressamente o
primado dos acordos internacionais sobre o Direito derivado do
antigo artigo 228. 0, n. ° 2, CE (hoje, artigo 216. o, n. ° 2, TFUE), e foi
ao ponto de admitir que ele, Tribunal, se encontrava vinculado por
sentenças de um tribunal que tenha sido criado por um acordo inter-
nacional concluído pela União.
Como é que se garante a prevalência dos tratados internacio-
nais sobre o Direito derivado?
Através de uma questão prejudicial que um tribunal nacional
suscite perante O TIUE acerca da interpretação e da validade do ato
de Direito derivado que bole com o acordo internacional, de harmo-
nia com o artigo 267.°, par. I, aI. b, TFUE; através do recurso de
anulação do ato de Direito derivado, recurso esse que se deverá
fundar na violação por esse ato do tratado internacional em ques-
tão"'; através de uma ação pela omissão da parte de um órgão da
União de um ato que dê cumprimento ao tratado; ou através de uma
ação de responsabilidade extracontratual contra a União, onde se
peça a reparação dos prejuízos causados pela violação por esta,
através de um seu ato de Direito derivado, de um tratado interna-
cionaP60.
Os acordos internacionais em causa prevalecem sobre o
Direito derivado, tanto anterior, como posterior - em moldes análo-
gos àqueles em que se coloca, portanto, o problema do primado do
Direito da União sobre os Direitos estaduais. Conforme já decidiu o
TI, a União, em caso de conflito entre um acordo internacional e um
ato de Direito derivado, deve começar, sempre, por interpretar este
m Ac. 7-2-73, Proc. n.' 40/72, Rec., pgs. 125 e segs.
Parecer 14-12-91, Espace économique européen, Rec., pgs. 1-6.079 e
558
segs.
'" Assim, Ac. TJ 10-3-92, NMB, Proe. n.' C-188/88, CoI., pgs. 1-1.689 e
segs.
560 Como o TJ aceitou no citado caso Haegeman.
488
As fontes do Direito da União Europeia
em conformidade com o primeiro. É o princípio da interpretação
conforme do Direito derivado com os tratados concluídos pela
União"l.
189. Os tratados internacionais concluídos pelos Estados·mem·
bros com terceiros
I - Os tratados pré·União
Também são fonte do Direito da União os tratados internacio-
nais concluídos pelos Estados-membros com terceiros. Mas temos
aí de distinguir os tratados pré-União e os tratados pós-União'''.
Comecemos por estudar os tratados pré-União.
Esta designação pretende abranger os tratados que os Estados-
-membros concluiram com terceiros antes da entrada em vigor dos
tratados institutivos das Comunidades ou, quanto aos Estados ade-
rentes, antes da entrada em vigor do respetivo Tratado de adesão.
Eles encontram-se regulados no artigo 35 I. ° TFUE.
Segundo o par. I desse artigo, esses tratados continuam a obri-
gar o novo Estado-membro enquanto não cessarem a sua vigência
de harmonia com as regras do Direito Internacional. Não podia ser
doutra forma: a tanto obrigam a regra pacta sunt servanda, de ori-
gem costumeira, e à qual a Convenção de Viena sobre o Direito dos
Tratados, de 1969, submete todos os tratados internacionais, e a
regra da proteção da boa-fé do terceiro que é parte no tratado (ter-
ceiro que pode ser um Estado, uma Organização Internacional ou
um outro sujeito de Direito Internacional com ;us tractuum, como,
por exemplo, a Santa Sé). Note-se que esse par. 1 do artigo 351.° se
limita, em grande parte, a acolher a regra geral do Direito Interna-
cional em matéria de tratados sucessivos, codificada hoje no artigo
30.° da Cv.
561 Ac. 26-4-72, Interfood, Prac. n.o 92n1, Rec., pgs. 231 e segs.
562 Veja-se também, especialmente, RIDEAU, pgs. 200 e segs., e SIMON, pgs.
346 e segs.
489
 o Direito da União Europeia
Repare-se em que neste caso iremos ter uma situação em que
Direito Internacional convencional anterior prevalece sobre Direito
da União posterior.
Todavia, não faz sentido que o Estado que aderiu à União con-
tinue por muito tempo vinculado a obrigações internacionais, de raiz
convencional, que se revelem incompatíveis com as obrigações que
contraiu como Estado-membro da União. Isso é-lhe imposto pelo
princípio da lealdade comunitária, consagrado no artigo 4. o, n. o 3,
UE. A compatibilização entre estas duas correntes é levada a cabo
pelo artigo 351. o, par. 2, da seguinte forma: o Estado-membro em
causa está obrigado a eliminar a incompatibilidade entre o tratado
internacional pré-União, que celebrou, e o Direito da União que o
passou a obrigar (por exemplo, obtendo a modificação ou, se neces-
sário, a abrogação do tratado pré-União com respeito pelas regras da
CV), para o que deve contar com a colaboração dos outros Estados-
_membros 563 •
O acordo pré-União não obriga a União, só obriga o Estado ou
os Estados que o concluiram com um terceiro. Por isso, só se aplica
nas relações destes com o respetivo terceiro'64. Sendo assim, não se
coloca o problema de saber se aquele acordo vigora na ordem
interna da União, para além da ordem interna própria do Estado ou
dos Estados-membros que são partes no acordo. Todavia, o TJ já
entendeu que as Comunidades podiam, em certos casos, estar vincu-
ladas a tratados pré-comunitários. Foi o caso, concretamente, do
ex-GATT, no qual já eram partes, à data, todos os Estados-membros
das Comunidades. De forma muito pragmática, o TJ reconheceu o
seguinte: os Estados-membros não queriam deixar de ser partes no
ex-GATT e, mesmo que O quisessem, ser-lhes-ia difícil renegociar
aquele Tratado num quadro tão vasto como o era o dos Estados-
-membros do ex-GATT. Por isso, o TJ concluiu que a transferência
de poderes soberanos levada a cabo pelos Estados-membros a favor
da antiga Comunidade Económica Europeia em matéria aduaneira
implicava necessariamente que a CEE ficasse vinculada às disposi-
563 GRABITZlHILF/NEITESHEIM, anotações ao artigo 307. o.
'" Ae. TJ 14-10-80, Burgoa, Proe. n.o 812179, Ree., pgs. 2.787 e segs.
490
As fontes do Direito da União Europeia
ções do ex-GATT, na exata medida em que os Estados-membros se
haviam tornado partes no ex-GATT'65.'66.
Idêntico raciocínio seguiu o TJ a propósito dos tratados
pré-comunitários sobre nomenclatura aduaneira'''.
Todavia, o mesmo critério não foi adotado pelo TJ em relação
à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, que, também ela, já
fora subscrita por todos os Estados-membros quando se tornaram
membros das Comunidades. Como mostrámos na Parte I, o TJ
entendeu sempre que aquela Convenção não obrigava as Comunida-
des como tais, e que as suas disposições só podiam ser levadas em
conta por elas no quadro dos princípios gerais de Direito como fonte
do então Direito Comunitário. Ou seja, para o TJ, a CEDH era uma
"fonte material" de Direito Comunitário sem ser uma sua "fonte
formal"56'. Entre as razões que justificam a disparidade da posição
do TJ em relação ao ex-GATT e à CEDH como tratados pré-União
figura, ainda que não invocada expressamente pela jurisprudência
do TJ, a de que o argumento da transferência de poderes soberanos
para as Comunidades em matéria aduaneira, que o TJ utilizou
quanto ao ex-GATT, não era invocável em matéria de direitos fun-
damentais, de que se ocupa a CEDH. Já estudámos este problema
atrás.
A União Europeia, por sua vez, quanto à PESC, através do
ex-artigo 17.0, n.o I, par. 2, UE, na versão de Nice, e do atual artigo
42.0, n.o 2, UE, adotou uma posição intermédia, ao dispor que "A
política da União (. ..) respeitará as obrigações decorrentes do Tra-
tado do Atlântico Norte para certos Estados-membros que veem a
sua política de defesa comum realizada no quadro da Organização
do Tratado do Atlântico Norte (NATO) e será compatível com a
pol.íti(:a de segurança e de defesa comum adotada nesse âmbito".
565 Assim, sobretudo, Acs. 12-12-72, Illternational Frui!, cit., e 10-3-98,
Proes. n.~ C-364/95 e C-365/95, CoL, pgs. 1-1.023 e segs.
566 Ver sobre este ponto SIMON, pg. 349. Dedicámos a este ponto especial
na nossa dissertação de doutoramento, cit., pgs. 459 e segs.
567 Ac. 19-11-75, Nederlandse Spoorwegen, Pme. TI.o 38175, Rec., pgs.
e segs.
568 Na feliz fórmula de SIMON, pg. 245.
491
 o Direito da União Europeia
II - Os tratados pós-União
Como se disse, também são fonte do Direito da União os tra-
tados concluidos pelos Estados-membros com terceiros após a sua
adesão à União.
Contudo, a simples entrada de um Estado para membro da
União Europeia acarreta para ele a obrigação de não concluir, com
terceiros, tratados internacionais que bulam com a Ordem Jurídica
da União. A isso nos conduz, mais uma vez, o artigo 4. ° UE, através
do seu n.o 3. O desrespeito por esta regra coloca os Estados infrato-
res sob a alçada de um processo por incumprimento, regulado nos
artigos 258.° a 260.° TFUE.
Mas em caso algum os Estados podem concluir, com terceiros,
tratados internacionais em matérias que já passaram para as atribui-
ções externas da União, inclusive com recurso ao princípio do para-
lelismo de atribuições, que já estudámos atrás; se o fizerem, para
além de incorrerem numa situação de incumprimento, desse modo
não obrigam a União, nem se obrigam a si próprios. De facto,
quanto a essas matérias os Estados já perderam atribuições'69.
190. Os tratados internacionais concluídos pelos Estados-mem-
bros entre si
São também fonte do Direito da União os tratados internacio-
nais celebrados entre os Estados-membros, e já não por eles com
terceiros. A partir do Tratado de Maastricht os Tratados da União
vieram conceder especial importância a estes tratados.
Temos de distinguir, também aqui, entre os tratados concluídos
pelos Estados-membros antes de fazerem parte da União e depois
disso.
Quanto aos primeiros, há que respeitar o que dispõe o artigo
30.°, n.O 3, da Convenção de Viena de 1986 sobre o Direito dos
559 Citámos atrás o caso AETR, que constitui o Acórdão emblemático do TJ
sobre esta matéria.
492
As fontes do Direito da União Europeia
Tratados entre Estados e Organizações Internacionais ou entre
Organizações Internacionais. Esse preceito tem o seguinte teor:
Artigo 30. °
Aplicação de tratados sucessivos sobre a mesma matéria
( ... )
3. Quando todas as partes no tratado anterior são igualmente par-
tes no tratado posterior, sem que o primeiro tratado tenha cessado de
vigorar ou sem que a sua aplicação tenha sido suspensa por força do
c
artigo 59. , o primeiro tratado só se aplica na medida em que as suas
disposições sejam compatíveis com as do segundo tratado.
( ... )
Esta disposição tem a vantagem, na matéria de que estamos a
tratar, de conseguir conciliar de modo equilibrado o princípio pacta
sunt servanda com a especificidade própria da Ordem Jurídica da
União.
Aquela disposição da Convenção de Viena de 1986 foi apli-
cada pelos antigos artigos correspondentes ao atual artigo 350.°
TFUE, que ressalvaram de modo expresso as uniões regionais exis-
tentes entre os Estados do Benelux quando eles assinaram o Tratado
CEE'70, bem como ao atual artigo 344.° do TFUE, que proibiram os
Estados de submeter os seus diferendos relativos à interpretação ou
à aplicação dos tratados institutivos a meios de resolução diferentes
dos que neles se encontram previstos.
O artigo 17.° UE, na redação que lhe foi dada pelo Tratado de
Amesterdão, aprofundou essa orientação. De facto, os seus n.O' I e
4 valorizavam a UEO (na qual vários Estados-membros da União
Europeia já eram partes antes da sua adesão a esta), a ponto de admi-
tirem a sua integração na União Europeia se o Conselho assim o
decidisse, e não só ressalvavam como admitiam o aprofundamento
das relações bilaterais entre dois ou mais Estados-membros no
âmbito da UEO oU da OTAN.
,'O Assim, Ae. TJ 16-5-84, Pakvries, Proe. n.o 105/83, CoI., pgs. 2.101 e
segs.
493
 o Direito da União Europeia
Todavia, o Tratado de Nice abandonou, no essencial, essa
orientação, pondo de parte a tese da integração da UEO na União
Europeia, tendo, das disposições citadas, conservado apenas o n.' 4
do artigo 17.' UE.
Por sua vez, o Tratado de Lisboa eliminou qualquer referência
à UEO no já referido artigo 42.', n.o 2, UE.
O TJ tem afirmado a prevalência dos tratados da União sobre
os acordos concluídos entre os Estados-membros antes da sua ade-
são à U nião571 •
No que diz respeito aos tratados internacionais que os Estados-
-membros concluam entre si após a sua adesão à União, eles só são
admitidos se não violarem o Direito da União originário. Essa con-
clusão é imposta, sobretudo, pelo citado artigo 4.' UE, nomeada-
mente pelo seu n.' 3, par. 2, mas já resultava, pelo menos parcial-
mente, e no puro campo do Direito Internacional, do artigo 41.' da
referida Convenção de Viena de 1986.
O respeito por esta regra encontra-se garantido por duas vias:
pela via das questões prejudiciais, através da qual se pode colocar
ao TJ o problema da interpretação dos Tratados por confronto com
o acordo internacional (artigo 267.', par. I, alo a, TFUE)572; e pela
via do processo por incumprimento do Direito da União (artigos
258.' a 260.' TFUE).
Note-se que, antes da revisão de Lisboa, os Tratados, desde o
início da integração, previam, por vezes, a conclusão de tratados
internacionais entre Estados-membros como um meio de executar
ou desenvolver as disposições neles contidas. Cingindo-nos apenas
ao Tratado CE, era o caso, por exemplo, do seu artigo 293.', na
versão de Nice. Ao abrigo deste preceito foram sendo concluidas
pelos Estados-membros várias convenções internacionais, a mais
importante das quais foi a Convenção de Bruxelas sobre o reconhe-
cimento e a execução de sentenças em matéria civil e comercial, de
27 de setembro de 1968, cuja matéria foi entretanto absorvida pelo
Direito da União derivado. Em bom rigor, essas convenções não
'" Ac. 27-12-88, Malteucci, Proc. n.' 235/87, CoI., pgs. 5.589 e segs.
'" Assim, Ac. TJ 10-11-92, Expor/ur, Proc. n.' C-3/91, CoI., pgs. 1-5.529 e
segs.
494
As fontes do Direito da Unillo Europeia
deixavam de ser tratados de Direito Internacional, ficando, por isso,
à margem do Direito da União, embora completassem a Ordem
Jurídica da União. Todavia, por este último facto, isto é, por com-
pletarem e desenvolverem o sistema jurídico da União, parecia
legítimo que essas convenções fizessem parte do adquirido da
União e que, por isso, a adesão de um Estado à União e às Comuni-
dades, implicasse a adesão também àquelas convenções. Contudo, o
TJ entendia que só tinha competência em relação àquelas conven-
ções se os respetivos protocolos o previssem, e nos termos em que
o fizessem 573 •
Esse problema, que ganhou acuidade especial depois dos Tra-
tados de Maastricht e de Amesterdão terem vindo a aumentar a
importância dessas convenções no quadro do antigo terceiro pilar,
como demonstrámos nas duas edições anteriores deste livro, perdeu
hoje atualidade, porque o Tratado de Lisboa abrogou o citado artigo
293.' CE, bem como os preceitos que se referiam a essas conven-
ções no âmbito do antigo terceiro pilar, que, como já sabemos, foi
comunitarizado na sua íntegra.
Um importante tratado celebrado recentemente entre Estados-
-membros foi o Tratado Orçamental Europeu, que já estudámos
neste livro. Como então se viu, ele impõe a si próprio que seja inter-
pretado em conformidade com os Tratados UE e TFUE e que seja
aplicado só na medida em que for compatível com aqueles Tratados.
Não se podem confundir com os tratados que temos vindo a
estudar certos atas, que, com a doutrina dominante, temos vindo a
. designar de decisões de representantes dos governos dos Estados-
.-membros reunidos no seio do Conselho Europeu.
Trata-se de atas atípicos, não previstos nos tratados, e cuja
legalidade à face do Direito da União tem, por isso, sido objeto de
>discussão57'. Aquelas decisões têm sido entendidas como atas com-
S
m Assim, Ac. TJ 14-7-77, Bavaria Fluggesellschaft, Procs. apensos n.O 91
/77 e 10/77, Rec., pgs. 1.517 e segs., e Despacho 9-11-83, Habourdin, Proc.
""n,' 80/83, Rec., pgs. 3.639 e segs.
574 Veja-se o Relatório Burger, apresentado à Comissão Jurídica do Parla-
::<rnento Europeu em 12-11-69, e a questão escrita colocada ao Parlamento com o
:n;'.268/68, JO n.' C 69, de 6-3-69.
495
 o Direito da Unü70 Europeia
plementares do Direito da União, porque completam e desenvolvem
o sistema jurídico da União. Elas têm por objeto as mais diversas
matérias, umas vezes, não reguladas nos Tratados, outras vezes, só
parcialmente disciplinadas neles, outras vezes, ainda, deixadas
pelos Tratados à competência exclusiva dos Estados. Por conse-
guinte, o processo de adoção desses atos é um processo de vincula-
ção internacional interestadual, não um processo da União. Como
tal, esses atos estão sujeitos aos procedimentos constitucionais pró-
prios de cada Estado em matéria de vinculação internacional, ainda
que simplificados, podendo, excecionalmente, exigir um formal ato
de ratificação.
A sua aprovação em Conselho Europeu não obedece às regras
usuais do funcionamento do Conselho Europeu como órgão da
União. Por vezes, estes atos são aprovados sob proposta da Comissão,
ouvido o Parlamento Europeu, e são publicados no Jornal Oficial.
O TJ preocupa-se em evitar que estes atos invadam a compe-
tência dos órgãos da União como tais575 • Todavia, a doutrina domi-
nante entende que eles fazem parte do adquirido da União, como
atos que completam o Direito da União, e que, por isso, um novo
Estado que adere à União fica ipso iure vinculado àqueles atos.
Estes escapam, todavia, à competência do TJ.
Tal como acontecia já antes do Tratado de'Lisboa, como disse-
mos, esses atos não se encontram previstos hoje no TUE e no TFUE.
Só a prática demonstrará se eles continuam a ser tolerados pelo
Direito da União e, concretamente, pela jurisprudência do TJUE.
191. Os atos unilaterais de Organizações Internacionais
Também estes atos constituem fontes do Direito da União. Mas
temos de distinguir aí as Organizações Internacionais em que são
partes só os Estados-membros da União daquelas em que a própria
União o é.
575 Ac. 30-6-93, Parlamento c. Conselho e Comissão, Procs. apeosos
OO
n. C-181191 e C-248/91, CoI., pgs. 1-3.685 e segs.
496
As fontes do Direito da União Europeia
Quanto aos atos das primeiras, pode-se dizer que eles, enquanto
incorporam regras obrigatórias do Direito Internacional, e, por isso,
são atos obrigatórios para os seus destinatários, vinculam não só os
Estados respetivos como a própria União. Será o caso das sanções
económicas decretadas pelas Nações Unidas. Ainda que não com
total clareza, parece ser esse o entendimento a extrair dos Acórdãos
que o TJ proferiu acerca das sanções decretadas pelo Conselho de
Segurança contra a ex-República Federativa da Jugoslávia576 •
Por sua vez, quando a própria União é membro da Organização
Internacional em causa, o TI já foi da opinião de que os atos unila-
terais da Organização Internacional são diretamente aplicáveis na
Ordem Jurídica da União. Foi o que ele decidiu no Parecer sobre o
caso do Fundo europeu de imobilização da navegação interior no
Reno 577 e, mais tarde, no caso Sevínce 578 •
192. O Direito Internacional geral ou comum
Neste lugar deste livro, por Direito Internacional geral ou
comum entendemos o costume internacional, ao qual se refere o
artigo 38.°, n.o 1, aI. b, do Estatuto do Tribunal Internacional de
Justiça. Esse Direito Internacional geral ou comum é fonte do
Direito da União, nos termos seguintes.
Nas relações da União com outros sujeitos de Direito Interna-
cional, o costume internacional, inclusive as convenções que o
codificam, é fonte de Direito sem qualquer especificidade. Assim,
por exemplo, a jurisprudência da União já reconheceu que a União
se encontra vinculada ao Direito Internacional do Mar, enquanto
Direito de raiz costumeira579 •
576 Ac. 30-7-96, caso Bosphorus Hava Yollari, Proc. 0.° C-84/95, CoI.,
pgs. 1-3.953 e segs., e Ac. 27-2-97, caso Ebony Maritime, S.A., Pme. C-I77/95,
CoI., pgs. 1-1.111 e segs.
m Parecer n.O ln6, de 26-4-77, Rec., pgs. 741 e segs.
'" Ac. 20-9-90, Proc. n. C-I92/89, CoI., pgs. 1-3.461 e segs.
O
579 Ac. TI 4-7-76, Kramer, Procs. apensos 0.0< 3176, 4176 e 6176, Rec.,
pgs. 1.279 e segs., eAc. TI 9-7-91, Comissão c. Reillo Unido, Prac. n.oC-J46/89,
CoI., pg. 1-3.533.
497
 o Direito da União Europeia
Diferentemente, na ordem interna da União o Direito da União
não pode ser contrariado pelo Direito Internacional geral ou comum.
É assim que deve ser interpretado o já referido artigo 344. TFUE: 0 Outras fontes
na ordem interna da União vigoram as garantias judiciais previstas
naquele Tratado e não as previstas no Direito Internacional geral. O
mesmo vale para a interpretação do Direito da União, que, como
adiante veremos, está sujeita a regras próprias e não às regras de
interpretação do Direito InternacionaL
Mas há dois desvios a esta construção.
Em primeiro lugar, o Direito da União, como já atrás dissemos,
cede perante o Direito Internacional imperativo, o ius cogens. Isto é
particularmente importante, porque o ius cogens internacional é
composto principalmente por regras sobre direitos fundamentais da
Pessoa Humana580 e a proteção desses direitos fundamentais é muito
cara também ao sistema jurídico da União.
Em segundo lugar, as lacunas em Direito da União serão inte-
gradas, na ausência de princípios gerais próprios dessa Ordem Jurí-
dica, pelo recurso ao Direito Internacional geraL Assim o reconheceu
o TJ no caso van Duyn58 '. E, para alguns Autores, têm aplicação na
ordem interna da União, ainda que só em situações-limite, as regras
da CV sobre a cláusula rebus sic stantibus, bem como os meios de
auto-tutela, como a retorsão e as represálias. Todavia, este ponto
sempre foi controverso582-'''.
580 Assim, GONÇALVES PEREIRA/QUADROS, pgs. 109 e 273 e segs., e QUADROS,
La COllvention Européenne des Droits de I'Homme: un cas de ius cogens
regional?, eit., pgs. 555 e segs.
'"' Ac. 4-12-74, Proc. n.o 41/74, Rec. pgs. 1.337 e segs.
582 Veja-se a nossa dissertação de doutoramento, pgs. 484 e segs.
583 Das obras gerais mais recentes, a matéria desta Secção está estudada de
modo aprofundado, especialmente, em VAN RAEPENBUSCH, pgs. 409 e segs.
498
As fontes do Direito da União Europeia
SECÇÃO V
193. Ajurisprudência
A jurisprudência é uma fonte que cedo obteve uma grande
importância no Direito da União. Isso tem a ver com o relevantís-
simo papel que ela tem vindo a assumir na criação e no desenvolvi-
mento do Direito Comunitário e, depois, do Direito da União, a
partir dos Tratados. O papel da jurisprudência na formação do sis-
tema jurídico da União Europeia afasta-se da função que a jurispru-
dência assume nos Estados da fanu1ia jurídica românica para se
aproximar do papel que ela ocupa nos sistemas jurídicos anglo-saxó-
nicas, onde assistimos, com normalidade, à criação do Direito por
via pretoriana, sem prejuízo, contudo, para a hierarquia das fontes
de Direito. Por isso, talvez se justificasse que a jurisprudência fosse
estudada neste Capítulo como objeto duma Secção autónoma. É
uma questão sobre a qual continuaremos a refletir.
Já demonstrámos atrás o que acabámos agora de dizer. Se o
Dineito da União alcauçou a densidade e a profundidade que hoje
apresenta, isso deve-se muito à jurisprudência da União, particular-
do n, que soube suprir, tantas vezes, a paralisia dos órgãos
políticos de decisão.
Como mostrámos quando estudámos os Tribunais da União, é
nesse sentido positivo que é adequado falar-se na "Europa dos juí-
zes" ou, corno muito acertadamente o faz BOULOUlS, reconhecer que
a jurisprudência da União tem um verdadeiro "valor normativo"58'.
, Nessa tarefa da jurisprudência da União não se pode ignorar a cola-
'iboração que lhe tem sido prestada pelos tribunais nacionais enquanto
" ttibunais comuns de Direito da União. Já nos referimos a isso e
-voltaremos ao assunto.
584À propos de la valeur normative de la jurisprudellce, Mélanges M.
vaI. I, pg. 149.
499
 o Direito da União Europeia
194. A doutrina
A doutrina é fonte do Direito da União como é fonte do Direito
em geral.
Ela reveste-se de particular significado como fonte do Direito
da União, porque reflete a diferença entre os sistemas jurídicos
nacionais e, portanto, exprime a forma diferente como cada sistema
jurídico concebe o ordenamento jurídico da União e as suas relações
com este.
Assim, nota-se que é claramente distinto o modo como um
manual de Direito da União escrito no Reino Unido, partindo do
sistema do common law, vê o sistema jurídico da União, por com-
paração com um manual francês ou italiano, partindo do sistema
românico. Do mesmo modo como se vê que a doutrina alemã, por
exemplo, é particularmente sensível ao desenvolvimento da vasta
problemática das relações dos direitos fundamentais com o Direito
da União, como consequência natural do peso da Teoria dos Grund-
rechte no Direito Público alemão após a 2.' Grande Guerra.
195. Os acordos interinstitucionais
Estes acordos, pelo menos quando são celebrados entre órgãos
da União, melhor se chamariam acordos inter-orgânicos, como os
designa a doutrina alemã58'.
Com esse rótulo e com essa designação formal, não se encon-
travam previstos nos Tratados até ao Tratado de Nice. Este veio,
pela primeira vez, referir-se a eles, na Declaração n. o 3 a ele anexa
e relativa ao ex-artigo 10. o do Tratado CE. Aquela Declaração esten-
dia o dever de "cooperação leal" entre os Estados-membros e a
Comunidade, consagrado no ex-artigo 10. CE, às relações entre os
0
próprios órgãos da Comunidade, e estimulava a que, na concretiza-
ção daquele dever, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão
585 Por exemplo, GRABITZ/HILFINEITESHEIM, anotações ao artigo 6. 0 UE, e
WEBER, Carta, cit., pgs. 79 e segs.
soo
As fontes do Direito da União Europeia
celebrassem "acordos interinstitucionais". Aí se acrescentava, toda-
via, que "esses acordos não podem alterar nem completar as dispo-
sições do Tratado e só podem ser celebrados com o assentimento
daquelas três instituições".
Todavia, os acordos interinstitucionais entre aqueles três
órgãos, ou alguns deles, são, na prática, muito anteriores ao seu
acolhimento no Tratado de Nice e já como expressão do princípio
da cooperação leal.
De facto, encontramos uma primeira referência a eles num
Acórdão do TJ de 1983586 , onde, a propósito da cooperação que o
artigo 58. o do Tratado CECA previa entre a Comissão e O Conselho,
o Tribunal constatava que aquele preceito, contudo, não definia as
modalidades daquela cooperação, pelo que, "nestas condições cabe
àqueles órgãos organizar, de comum acordo e no respeito pelas res-
petivas competências, as formas de cooperação entre si". Podemos
dizer que foi essa a primeira tentativa de caracterização jurídica dos
acordos interinstitucionais.
Partindo daquela disposição do Tratado CECA, depressa os
acordos interinstitucionais, mais frequentes entre o Parlamento
Europeu, o Conselho e a Comissão, e quase sempre sob a forma de
declarações comuns, se alargaram a diversas matérias, a começar
pelo procedimento orçamental, e viram o seu número aumentar pro-
gressivamente'''.
Não obstante o Tratado de Lisboa não ter incorporado a Decla-
ração n. o 3 que estava anexa ao Tratado de Nice, não há razões para
crer que os acordos interinstitucionais não sejam hoje possíveis do
mesmo modo como já o eram antes do Tratado de Nice.
Os acordos interinstitucionais devem ser definidos como acor-
dos celebrados entre órgãos da União que disciplinam, numa dada
586 Ae. 11-5-83, KlOckner-Werke AG, Proe. n.o 244/81, Rec., pgs. 1.451 e
segs.
587Para além da enumeração desses acordos que consta dos bancos de
próprios da União, pode hoje ver-se referência aos mais importantes deles
em JACQUÉ, sobretudo, pgs. 525 e segs. Ver também GAUTRON, Les accords inte~
rinstitutionnels en droit communautaire, Panthéon-Assas (ed.), Les regles et prin-
cipes non écrits en droit public, Paris, 2000, pgs. 195 e segs.
SOl
 o Direito da União Europeia
matéria, o seu comportamento recíproco. À partida nada impede que
sejam celebrados entre quaisquer órgãos da União, embora a Histó-
ria só nos mostre ter havido acordos interinstitucionais entre o Par-
lamento Europeu, o Conselho e a Comissão.
A doutrina divide-se quanto à natureza jurídica e aos efeitos
desses acordos.
Alguns autores, embora não pondo em causa que eles são fonte
do Direito da União, têm alguma relutância em lhes atribuir natureza
jurídica, porque entendem que eles não criam direitos e se situam
entre a Política e o Direito, obrigando os órgãos, que os subscrevem,
quase exclusivamente nos planos político e moral. Modernamente, o
nome mais sonante dessa corrente é GUY BRAIBAW 8S .
De modo diverso, outro sector da doutrina entende que esta-
mos perante verdadeiros atos jurídicos, que, embora dependendo da
interpretação de cada um deles em concreto, podem ser obrigatórios
e criar direitos para os seus subscritores, e que, inclusivamente,
como tais, são relevantes perante o TmE. E, para O efeito, esses
autores louvam-se na própria jurisprudência do Tribunal. O melhor
representante desta orientação é JEAN PAUL JACQUÉ589
Assim, se é certo que o TJ, por exemplo, quanto à Declaração
Comum de 30 de junho de 1982 relativa ao procedimento orçamen-
tal, se absteve de se pronunciar expressamente sobre o seu valor
jurídico, embora tivesse fornecido alguns argumentos nesse sen-
tido'90, mais recentemente, em relação a um acordo concluído entre
a Comissão e o Conselho sobre a preparação das reuniões e o regime
de votação no seio da FAO ou OAA (Organização das Nações Uni-
das para a Alimentação e a Agricultura), o TJ anulou uma decisão
posterior do Conselho que violava aquele Acordo, com o funda-
mento de que o dever de cooperação leal obrigava juridicamente o
Conselho a cumprir o Acordo'9!.
588 La Charte des droits fondamentaux, cit., pg. 57.
589 Loc. cito
'''' Ae. 3-7-86, Conselho c. Parlamento, Proe. n.o 34/86, CoI., pg. 2.1SS.
59l Ac. 19-3-96, Comissão c. Conselho, Pme. C~25/94, CoI., pgs. 1-1.469
segs.
S02
As fomes do Direito da União Europeia
Parece, portanto, que é a segunda das duas correntes doutriná-
rias a que neste momento merece os favores da jurispmdência da
União.
De entre a grande diversidade de acordos interinstitucionais
que encontramos, podemos dizer que o mais importante de entre
eles, até hoje concluído, foi, sem dúvida, a Carta dos Direitos Fun-
damentais da União Europeia. Como vimos atrás, ela foi objeto de
dnas proclamações da parte do Parlamento Europeu, do Conselho e
da Comissão, em 2000 e em 2007 592 • Também quanto a ela, a juris-
pmdência da União já teve oportunidade de aplicar a mesma orien-
tação doutrinária que acima dissemos ter feito sua'93.
196. Os atos atípicos
À margem do ex-artigo 249.° CE, hoje, artigo 288.° TFUE, os
órgãos da Comunidade Europeia e da União há muito que começa-
ram a servir-se de atos jurídicos que não estão nele previstos. Por
isso, eles chamam-se atos atípicos. Diga-se, desde já, que se trata de
nma prática condenável, que, em bom rigor, põe em cansa o princí-
pio da legalidade na Ordem Jurídica da União, e que tem trazido
insegurança e incerteza ao sistema jurídico da União, dado que nin-
guém, inclusive os particulares, está em condições de determinar a
natureza e os efeitos desses atos'94.
De facto, esses atas, mesmo se atípicos, podem ver-lhes atri-
buídos efeitos vinculativos. Assim, o TJ, com o intuito de estabele-
cer garantias contra esses atos, não obstante reconhecer a sua
">atipicidade e a sua não previsão nos Tratados, entende que deve
conhecer deles através do recurso de anulação do atual artigo 263.°
FUE, porque este pode ser interposto contra "todas as medidas
amadas pelos órgãos (independentemente da sua natureza e da sua
592 Ver supra, n.O' 68 e 70.
593 Assim, por todos, o Comentário à Carta de BRAIBANT, pg. 57, e impor-
'tantebibl. aí citada.
594 Como o tem entendido, com muita dureza, o Conselho de Estado francês
assim, JACQUÉ, pg. 525.
S03
 o Direito da União Europeia
forma) que visem produzir efeitos jurídicos"'95. No exercício dos
seus poderes cognitivos, o Tribunal começa por verificar se o ato em
questão produz efeitos jurídicos e, em caso afirmativo, se ele res-
peita os requisitos de fundo e de forma exigidos pelos Tratados5%.
Já nos referimos neste livro a alguns atos atípicos. Vamos de
seguida estudar aqueles que julgamos ser os mais importantes'''.
I - Os "despachos"
Estes atos correspondem às "Ordonnances" do Direito francês.
Por isso, equivalem às Ordenanças da História do Direito português
e assim deviam ser designadas em língua portuguesa, se se pusesse
rigor na tradução. Não se tem procedido assim e as versões portu-
guesas das fontes do Direito da União têm utilizado o vocábulo
"Despachos".
Estes atos não se confundem com as decisões, que estudámos
como atos típicos de Direito derivado, previstas no artigo 288.'
TFUE598.
Podem provir do Conselho, do Parlamento ou da Comissão.
Podem consistir em atos gerais, que não têm destinatários con-
cretos. Nessa hipótese, podem estar previstos nos Tratados (é o caso,
por exemplo, das decisões sobre recursos próprios). Quando isso
suceder, são os próprios Tratados que lhes fixam os efeitos.
Mas podem também consistir em decisões com efeitos mera-
mente internos (por exemplo, a criação de comités).
A partir do momento em que estes atos produzam efeitos jurí-
dicos podem ser fiscalizados pelo TJUE, salvo se se situarem ao
nível do Direito primário, como atrás mostrámos poder acontecer.
595 Por todos, Ac. 31-3-71, AETR, cit
596 Por todos, Acs. 16-6-93, Proc. n.O C-325/91, França c. Comissão, CoI.,
pg. 1-3.000, e 20-3-97, França c. Comissão, Proe. n.' C-57/95, CoI., pgs. 1-1.627
e segs.
597 Sobre os atos atípicos, V., especialmente, S. LEFEVRE, Les actes commu.
nautaires atypiques, Bruxelas, 2006.
598 Assim, JACQUÉ, pg. 525.
504
As fontes do Direito da União Europeia
II - As comunicações da Comissão
Estes atos atípicos revestem-se de natureza muito dispar:
podem consistir em Livros Brancos, ou Verdes, sobre matérias sobre
as quais a Comissão quer colher a opinião dos outros órgãos ou dos
particulares antes de apresentar uma proposta legislativa; em relató-
rios de natureza diversificada; ou em documentos nos quais a Comis-
são indica qual será, no futuro, o seu compOltamento ou qual deverá
ser o comportamento dos Estados-membros ou dos particulares.
Estas comunicações não produzem efeitos jurídicos. Todavia,
se for o caso, elas podem criar expectativas (isto é, uma relação de
confiança legítima) nos seus destinatários, particularmente quando
o comportamento futuro da Comissão é nelas descrito com porme-
nor e precisão. Se o TJVE interpretar uma comunicação como que-
rendo ela obrigar, isto é, produzir efeitos vinculativos, ele pode
conhecer da sua legalidade: assim decidiu já o TJ'99.600.
III - As conclusões e as resoluções do Conselho
O Conselho aprova, entre outros atos, conclusões e resoluções.
As conclusões põem termo a uma sessão do Conselho. Em
regra, contêm declarações meramente políticas, mas, não raro,
encerram também orientações, e, nesse caso, podem produzir efeitos
jurídicos. Só a sua interpretação permite fixar-lhes o verdadeiro
sentido e conteúdo.
Diferentes das conclusões do Conselho são as conclusões da
Presidência, que não obrigam o Conselho, são imputáveis apenas à
Presidência e valem como meras declarações políticas60l .
Por sua vez, as resoluções do Conselho, em regra, são utiliza-
das para este anunciar um programa de atuação futura num determi-
nado domínio. Nessa medida, não produzem efeitos jurídicos,
'" Aes. 16-6-93, Proe. C-325/9!, e 20-3-97, Proe. C-57/95, ambos atrás eits.
600 Cfr., sobre esta matéria, JACQUÉ, pg. 529.
"" Ver JACQUÉ, pg. 527-528.
505
 o Direito da União Europeia

mesmo quando convidam a Comissão a agir num determinado sen-

tido. Só excecionalmente o TJ tem atribuído efeitos jurídicos a estas
resoluções 60'.

CAPÍTULO III

AS RELAÇÕES ENTRE O DIREITO DA UNIÃO

EUROPEIA E OS DIREITOS ESTADUAIS

Bibliografia especial: G. VEDEL, Souveraineté ef supraconstitu-

tionnalité, Pouvoirs 1993, pgs. 79 e segs.; H. JARRAS, Gundfragen der
innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, Colónia, 1994; W. POHS,
Der Vollzug von Gemeinschaftsrecht, diss., Berlim, 1997; P. FUNT, Die
Ubertrage von Hoheitsrechten, Berlim, 1998; M. ADENAS e F. lACOSS
(eds.), European Conununity Law in the Ellglish Courts, Oxford, 1998;
E. SCONDOMIS e D. SIMON, Le juge cOn1munautaire et l'articulation des
compétences normatives entre la Communauté européenne et ses États
membres, Bruxelas, 1999; T. VANDAMME e l.-H. REESTMAN, Ambiguity in
lhe Rule of Law - The Interface between National and Infernafional
Legal Systems, Groningen, 2001.

Introdução

o problema das relações entre o Direito da União e os Direi-

. ~snacionais dos Estados-membros aparece-nos como a questão
uclear da elaboração da Ordem Jurídica da União. É que toda a
'pnstrução e estruturação desta última assenta na dialética entre o
oder político da União e a soberania dos Estados e, portanto, na
rma como se relacionam e se articulam o Direito da União e os
'ireitos estaduais, como expressão daquele e desta.
602 Por ex., Ae. 1O-7~80, Comissão c. Reino Unido, Pme. 32179, Rec., , Vamos dividir a matéria das relações entre o Direito da União
2.403. Ver JACQUÉ, pg. 528.
9s Direitos nacionais em cinco domínios:
506
507
 o Direito da União Europeia
o primado do Direito da União sobre o Direito estadual;
a aplicabilidade direta do Direito da União;
o efeito direto do Direito da União;
a interpretação conforme do Direito nacional com o Direito
da União;
e a harmonização das Ordens Jurídicas estaduais com o
Direito da União'o,.
É, portanto, de harmonia com este plano que iremos estudar
essas relações.
SECÇÃO I
o primado do Direito da União sobre o Direito estadual
Bibliografia especial: E. GRABITZ, Gemeinschaftsrecht bricht
Ilationales Recht, AppeI, 1966; M. REBELO DE SOUSA, A adesão à CEE e
a Constituição de 1976, Estudos sobre a Constituição, vai. III, 1979,
pgs. 457 e segs.; LufsA DUARTE, O Tratado da União Europeia e a
garantia da Constituição, Estudos Castro Mendes, pgs. 685 e segs.; 1.
MOTA DE CAMPOS, As relações da Ordem Jurídica portuguesa com o
Direito Internacional e o Direito COllumitário à luz da revisão constitu-
cional de 1989, Lisboa, 1985; J. L. DA CRUZ VILAÇA, L. M. PAIS ANTUNES
e N. PIÇARRA, Droit Constitutionnel et Droit Communautaire. Le Cas
Portugais, RDP 1991, pgs. 301 e segs.; J.-c. MASCLET e D. MAUS (dir.),
Les Constitutions nationales à l'épreuve de I'Europe, Paris, 1993; F. DE
QUADROS, National Law - Integration Law, Heinrich Pfusterschmid-
Hardtenstein (ed.), Entscheidung mr Europa - Bewuststein und Realitãt,
Viena, 1993, pgs. 427 e segs.; F. DE QUADROS, Comentário breve à
Constituição da República Portuguesa, in E. Cerexhe e L. de Hardy de
Beaulieu (dirs.), Douze Constitutions pour une Europe, Bruxelas, 1994,
pgs. P-l e segs.; M. ZULEEG, Deutsches undeuropiiisches Verwaltungsrecht
- Wechselseitige Einwirkungen, VVDStRL 53 (1994). pgs. 154 e segs.;
603 Sobre o conjunto global destas questões, embora nem sempre em coin-
cidência com o nosso pensamento, ver, de entre as obras de carácter geral, muito
especialmente, CRAIO/DE BÚRCA, pgs. 323 e segs., e, da bibliografia especial, de
modo particular, a dissertação de PÜHS.
508
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
R. MEHor, Le statut contentieux des mesures nationafes d'éxécutiol1 du
droitcommunautaire, diss., Rennes, 1994; T. DE BERRANGER, Constitutions
nationales et constructioll communalltaire. Essai d'appmche compara-
tive sllr certains aspects constitutionnels nationaux de l'intégratioll
européenne, Paris, 1995; C. GREWE e A. WEBER, Le traité sur l'Unioll
devant les juridictions constitutionnelles, Annuaire international de jus-
tice constitutionnelle 1995, pg. 11; C. HAOUENAU, L'applicatioll e.ffective
du droit communautaire en droit interne. Analyse comparative des pro-
blbnes rencontrés en droit français, anglais et allemand, Bruxelas,
1995; D. SIMON, Les exigences de la primauté du droit communautaire,
continuité ou métamorplwses, Mélanges Boulouis, pgs. 297 e segs.; C.
GREWE e H. RUIZ-FABRI, Droits constitutionnels européens, Paris, 1995;
F. DE QUADROS, Europiiische Imegration und nationales Verfassungsrecht
in Portugal, in Battis, Tsatsos e Stefanou (eds.), Europãische Integration
und nationales Verfassungsrecht, Baden-Baden, 1995, pgs. 375 e segs.;
B. DE WITIE, Sovereignty and European integration: The weight o/legal
tradition, MJ 1995, pgs. 145 e segs.; O. DORD, Cours constitutionneltes
nationales et normes européennes, diss., Paris, 1996; A. SCHMm
GLAESER, Grundgesetz und Europarecht ais Elemente europiiischen
Verfassungsrechts, Berlim, 1996; ElD.E., Le droit constitutionnel
national et l'intégration européenne, 17. 0 Congresso, ed. trilingue, vol.
I, Berlim, 1996; R. BIFFULCO, Forme di Stato composto e partecipazione
dei liveli regionali alta formazione delta volontà statale sulle questioni
comunitarie, DUE 1997, pgs. 101 e segs.; M. FROMONT, Le droit consti-
tutionnel national et l'intégratioll européenne, RAE 1997, pgs. 191 e
segs.; J. RIDEAU, Les États membres de I'Union européenne - adapta-
tions, mutations, résistances, Paris, 1997; 1. M. CARDOSO DA COSTA, O
Tribunal Constitucional Português e o Tribunal de Justiça das
Comunidades Europeias, in Ab uno ad omnes. 75 anos da Coimbra
Editora, Coimbra, 1998, pgs. 1.363 e segs.; D. MAUS e O. PASSELECQ
(dir.), Le traité d'Amesterdam face aux constitutions nationafes, Paris,
1998; F. DE QUADROS, A nova dimensão do Direito Administrativo, cit.;
F. DE QUADROS, Relatório sobre DC I, cil., pgs. 44 e segs., e bibL aí cil.;
A. JYRÃNKI (ed.), National COllstitutiollS in the era of integration,
Amesterdão, 1999; C. GREWE e H. OBERDORFF, Les Constitutions des
États membres de l'Union européenne, Paris, 1999~ R. MOURA RAMOS,
The Adaptation of the Portuguese Constitutional Order to Community
Law, BFDC 2000, pgs. 1 e segs.; D. SIMON, Rapport général: Les fonde-
ments de f'autonomie du droit communautaire, in Droit international et
droit communautaire, Colóquio de Bordéus, Paris, 2000, pgs. 207 e
509
 o Direito da União Europeia
segs.; C. GREWE, La situation respective du droit international et du
droit communautaire dans le droit constitutionnel des États, in Colóquio
de Bordéus, cit., pgs. 251 e segs.; D. BLANCHARD, La constitutionalisa-
tion de I'Union européemze, Rennes, 2001; O. DUBOS, Les juridictioJ1s
nationales, juge comnumautaire, diss., Paris, 2001, Parte I; J. 1. GOMES
CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7. a ed.,
Coimbra, 2003, sobretudo, pgs. 822 e segs.; A. BARAV, Responsabilité et
irresponsabilité de l'État en cas de nzéconnaissance du droit commu-
nautaire, Liber amicorum Jean Waline, 2003, pgs. 431 e segs.; D.
RITLENG, Le principe de primauté du droit de I'Union, RTDE 2005, pgs.
285 e segs.; M. FRüMONT, Droit administrat/fdes États européens, Paris,
2006, pgs. 84 e segs.; PATRíCIA MARTINS, O princípio do primado do
Direito Comunitário sobre as normas constitucionais dos Estados-
-membros, Cascais, 2006; F. DE QUADROS, Der Einfluss des Grundgesetzes
aul die portugiesische Veljassung aus der Sicht eines portugiesischen
Verfassungsrechtlers, lôR 2010, pgs. 41 e segs. (51-52); J.-v. LoulS, La
primauté du droit de l'Union, un concept dépassé?, Mélanges Jacqué,
2010, pgs. 443 e segs.; C. BLANCü DE MORAlS, A sindicabilidade do
Direito da União Europeia pelo Tribunal Constitucional português,
Estudos Sérvulo Correia, Coimbra, 2010, pgs. 221 e segs.; J. MIRANDA,
Curso de Direito Internacional Público, 5.a ed., Cascais, 2012, pgs. 155
e segs.; F. DE QUADROS, A influência da Lei Fundamental de Bona sobre
a Constituição Portuguesa, Estudos Gomes Canotilho, no prelo
198. Enunciado do problema e metodologia adotada
A primeira questão que é suscitada pela relação entre o Direito
da União e os Direitos nacionais dos Estados-membros é a de saber
qual é o ato (entenda-se: norma ou ato individual) que prevalece
quando um ato da União e um ato nacional colidem, ou seja, quando
um e outro dispõem de modo diferente sobre a mesma matéria. É
este o problema a que se reconduz o chamado primado (ou preva-
lência) do Direito da União.
A teoria do primado do Direito da União não se subsume na
teoria do primado do Direito Internacional, pelo simples facto de o
Direito Internacional e o Direito da União serem Ordens Jurídicas
com diferentes fundamentos filosófico-jurídicos. Contudo, a
cação do primado do Direito da União continua, por vezes e
510
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
hoje, a ser levada a cabo (mal, como se percebe) a partir das conce-
ções clássicas acerca das relações entre o Direito Internacional e o
Direito interno. É o que faz, por exemplo, a Constituição portu-
guesa, apesar dos progressos nela introduzidos pela revisão consti-
tucional de 2004. Na realidade, e à partida, ela inclui os únicos
preceitos que nela, de algum modo, relevam para a questão do pri-
mado - o n." 3 e, depois de 2004, o n." 4, do art. 8.° - num artigo
que, no essencial, visa disciplinar as relações entre o Direito Inter-
nacional e o Direito interno e que, por isso, tem por epígrafe apenas
"Direito Internacional".
Por isso, nesta Secção seguiremos a seguinte metodologia.
Primeiro, exporemos a teoria do primado, tentando demonstrar
que ela coloca hoje muito menos dificuldades na sua conceção e na
sua compreensão do que já colocou no passado.
Depois, debruçar-nos-emos sobre a questão do primado do
Diireito da União na Ordem Jurídica portuguesa, onde ela, apesar da
re"isiio constitucional de 2004, continua a apresentar-se como uma
matéria controversa.
199. O fundamento do primado
O primado do Direito da União sobre o Direito estadual
. decorre da especial natureza do Direito da União. É por isso que o
vimos caracterizando há anos, com base em PIERRE PESCATORE604,
como uma "exigência existencial" do Direito da União, e é também
. or isso que o qualificamos hoje, como o fazem PAUL CRAIG e
{)RÁINNE DE BÚRCA605, como um resultado do "mandato comunitário"
'inposto aos Estados pelo Direito da União. E essa "natureza espe-
'.ífica original" do Direito da União foi, logo no início da integração,
~conhecida pelo TJ6'l6.
604 L'ordre juridique des Communautés européennes, Bruxelas, 2006, pg.
Esta obra consiste numa reimpressão das Lições do Autor, com a mesma
.eoi,erale.de 1973, à Faculdade de Direito da Universidade de Liege.
605 Pgs. 341 e segs.
606 Ac. 15-7-64, caso Costa/ENEL, Proc. 0.° 6/64, Rec. 1964, pgs. 1.141 e
511
 o Direito da União Europeia
Portanto, o primado sobre o Direito estadual constitui um atri-
buto próprio do Direito da União, não resulta de uma concessão do
Direito estadual, particularmente, da respetiva Constituição, como
acontece com a receção do Direito Internacional na ordem interna,
quando este não é ius cogens(j)7. Ou seja: enquanto que o Direito
Internacional é um Direito fragmentário, o Direito da União é uma
Ordem Jurídica uniforme. Dito ainda melhor, enquanto que o Direito
Internacional admite ser aplicado nos muitos Estados-membros da
Comunidade Internacional por outros tantos filtros das respetivas
Constituições (portanto, a priori, de harmonia com tantos critérios
constitucionais diferentes quantos os Estados), o Direito da União,
ao contrário, tem uma ~'natureza comunitária", encontra-se "inte~
grado no sistema jurídico dos Estados-membros" e "impõe-se aos
seus tribunais", penetrando na Ordem Jurídica interna para aí produ-
zir a plenitude dos seus efeitos, como cedo passou a admitir o TJ(j)'.
Tudo isso faz do Direito da União um Direito comum aos Estados"
-membros da União (e não um Direito fragmentário). Ora, para que
o Direito da União se afirme como Direito comum é necessário que
ele seja interpretado e aplicado de modo uniforme nos Estados-
-membros. O princípio da uniformidade do Direito da União - que,
por isso, erguemos a princípio constitucional da União(j)9 - é, aliás,
imposto também pelo princípio da igualdade entre os cidadãos de
todos os Estados-membros, que resulta da proibição da discrimina-
ção e que, também ele, vale como princípio constitucional da União,
como entendeu o TJ no mesmo caso Costa/ENEL610 Mais: tanto a
igualdade como a não-discriminação são hoje valores da União,
como dispõe o artigo 2.° UE.
O primado nunca constou, dessa forma, dos Tratados, embora
se pudesse extraí-lo implicitamente de dois dos seus preceitos,
na sua versão atual: o artigo 4.°, n.o 3, UE, quando este impõe aos "
007 É o que DENYS SIMON designa, de modo muito adequado, de "definiçao
comunitária do primado interno" - Lesfondements, pg. 242, com itálico nossO.
608 Caso CostaJENEL, cit., loco dt.. O itálico é nosso.
609 Ver supra, n. o 35.
610 Loc. cito Sobre o princípio da não discriminação em razão da nacio~
nalidade, ver supra, n. o 52.
512
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
Estados-membros, no quadro da cooperação leal com a União, que
nada façam no sentido de pôr em perigo a realização dos objetivos
da União, entenda-se, os fins prosseguidos pelo Direito da União;
e o artigo 288.° TFUE, quando ele atribui aplicabilidade direta a
certos atos de Direito derivado, isto é, e como estudámos, os regu-
lamentos e as decisões, já que a aplicabilidade direta, obviamente,
pressupõe o primado.
De qualquer forma, o primado foi criado e elaborado pela
jurisprudência do TJ. São vários os acórdãos que dão corpo à teoria
do primado, mas três deles, devem ser considerados os grandes mar-
cos dessa construção.
O primeiro foi o caso Costa/ENEL, já referido neste livr0 6".
Nesse Acórdão, o Tribunal enunciou logo as bases dogmáticas do
primado. Nestes termos: "A transferência levada a cabo pelos Esta-
dos, da sua Ordem Jurídica interna para a Ordem Jurídica comuni-
tária, de direitos e obrigações correspondentes às disposições do
Tratado, implica, portanto, uma limitação definitiva dos seus pode-
res soberanos contra a qual não se poderá fazer prevalecer um ato
unilateral posterior incompatível com a noção de Comunidade"
(itálicos nossos). E, acrescentava o TJ, o primado abrange o Direito
estadual tanto anterior como posterior ao ato da União em causa.
Depois, o caso SimmenthaI 612 • Aí o TJ decidiu que é dever do
;; juiz nacional considerar inaplicável (e não inválida) toda e qualquer
\ regra ou ato de Direito nacional eventualmente contrários a uma
", regra ou a um ato de Direito da União, seja anterior ou posterior
(efeito abrogatório do primado), e que a entrada em vigor de uma
regra ou de um ato de Direito da União impede a aprovação de
novos atos legislativos nacionais que sejam incompatíveis com eles
f:(efeito bloqueador do primado)613. Só dessa forma o juiz nacional
,. aplicará "integralmente" na Ordem interna, como é sua obrigação, o
Direito da União, independentemente do que dispuser o Direito
Constitucional ou legislativo interno. É importante referir que o
611 Loc. cito
'" Ac. 9-3-78, Proc. n.o 106177, Rec., pgs. 629 e segs.
613 Este efeito bloqueador do primado seria retomado mais tarde pelo TJ,
' ',com invocação do caso Simmenthal, no já citado caso Mangold, ponto 78.
513
 o Direito da União Europeia
primado do Direito da União sobre o Direito Constitucional dos
Estados-membros, afirmado de forma geral no caso Simmenthal,
encontrou a sua tradução concreta, de forma muito expressiva, no
mais recente caso Krei/614 • A matéria jurídica que estava em causa
neste processo merece ser referida aqui, pela sua originalidade. O
artigo l2-A da Lei Fundamental de Bona prescreve que as mulheres
só podem ser chamadas a prestar serviço militar, nas condições aí
referidas, desde que tal serviço militar nunca implique o "serviço
armado" ou 4'0 uso de armas", que está reservado aos homens. Con-
cretizando este preceito, a lei ordinária veio dispor que as mulheres
só podiam prestar, nas Forças Armadas, serviço de "saúde" e de
"música militar". O TI entendeu que o artigo 12-A da Lei Funda-
mental devia ser afastado pelos tribunais alemães em benefício da
Diretiva n.o 76/207/CEE, hoje, n.o 2006/54/CE, do Conselho, sobre
igualdade de tratamento entre homens e mulheres no acesso ao
emprego, à formação profissional e nas condições de trabalho, por
violar o princípio da igualdade entre homens e mulheres'15.
O terceiro Acórdão é o caso Factortame 616 • Nele, o TI reconhe-
ceu ao juiz nacional o direito de, a título cautelar, suspender a apli-
cação de um ato estadual suscetível de ser considerado contrário ao
Direito da União mesmo se o respetivo Direito interno não lhe
conferir competência para o efeito, ou seja, mesmo contra Direito
interno de sentido contrári0 6l7 • A doutrina deste Acórdão foi confir-
mada por jurisprudência posterior do TI, da qual salientamos O
recente caso Krzysztof Filipiak6l8 • O TI deixou aí claro que um tri-
bunal nacional deve aplicar a norma do Direito da União que con"
flitue com urna norma estadual, afastando esta, qualquer que seja
sua fonte.
6" Ae. 11-1-2000, Proe. C-285/98, Cal., pgs.I-69 e segs., pontos 15-32.
615 Ver, no mesmo sentido, por último, PERN1CE, anotações aos casos
e Simmenthal, in Madura/Azoulai (eds.), The Past and Future ofEU Law, OXj'ord,ê,
2010, pgs. 47 e segs., LENAERTS/vAN NUFFEL, pg. 165, e JACQUÉ, pg. 543.
6" Ae. 19-6-90, Proe. C-213/89, Cal., pgs. 1-2.433 e segs.
617 Veja~se a doutrina desse Ac6rdão estudada por nós em A nova din1ellsão',.
cit., pgs. 30 e segs. e 42 e segs.
618 Ae. 19-11-2009, Proe. C-314/08, Cal., pgs. 82 e segs.
514
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
200. O âmbito do primado
Assim entendido no seu fundamento, o primado do Direito da
União tem de ser absoluto ou, se se preferir, integral.
Esta afirmação tem uma dupla vertente: ela quer significar que
todo o Direito da União prevalece sobre todo o Direito estadual.
Antes de mais, o primado conferido a todo o Direito da União
quer dizer que ele envolve todas as suas fontes que obrigam: por-
tanto, para além do Direito originário, os regulamentos6l ', as direti-
vas 620 , as decisões 62 !, os acordos internacionais concluídos pela
Comunidade 62', e, além disso, segundo o TI, as próprias recomenda-
ções, apesar de, pela letra do artigo 288. o UE, elas não serem obri-
gatórias623-624.
E, depois, o primado afirmado como referido a todo o Direito
interno quer dizer que ele é oponível a todo o Direito estadual no
seu conjunto, incluindo, como vimos, de grau constitucional.
Isto pretende significar que o primado não existe se não for
supraconstitucional. De facto, caso o Direito da União seja colo-
cado, na hierarquia das fontes de Direito na ordem interna de um
Estado, num grau infraconstitucional, ainda que supralegal, está-se,
facto, a negar o seu primado sobre o Direito estadual. Ou seja, o
Direito da União só pode ver respeitada a sua característica da uni-
formidade se, corno se disse, todo o Direito da União prevalecer
sobre todo o Direito estadual, sem prejuízo dos desvios que, a título
,'. fundado, este princípio vai ter que respeitar, como adiante veremos.
619 Ac. 11-12~71, Politi, Pme. 43/71, Rec., pgs. 1.039 e segs.
"" Aes. 7-12-81, Rewe-Markt Steifen, Proe. 158/80, Ree., pgs. 1.805 e
:,oogs., e 10-4-84, Von Colson, Prac. 14/83, Rec., pgs. 1.891 e segs.
621 Ac. 8-3-79, Salumiflcio, Prac. 130/78, Rec., pgs. 867 e segs.
612 Ae. 26-10-82, Kupferberg, Proe. 104/81, Ree., pgs. 3.641 e segs.
623 Ae. 13-12-89, Grimaldi, Proe. C-322/88, Cal., pgs. 1-4.407 e segs. Já
estudámos atrás a natureza especial das recomendações.
624 Nas obras mais recentes veja-se este ponto explicado, sobretudo, em
ACQuÉ, pg. 543, RIDEAU, pgs. 913 e segs. e LOUJs/RoNSE, pgs. 249 e segs.
515
 o Direito da União Europeia
Assim decidiu o TJ, especialmente em relação ao Direito
Constitucional estadual, no caso San Michele 625 e, mais tarde, nos já
citados casos Simmenthal e Kreil626
Este carácter absoluto do primado aparece-nos, contudo, rela-
tivizado, por duas vias.
Antes de mais, pela própria estrutura da Ordem Jurídica da
União. De facto, o primado, ao vir resolver o problema de um con-
flito entre uma norma ou um ato da União e uma norma ou um ato
nacional, parte do princípio de que a União pode legalmente intervir
naquele caso concreto. Isto quer dizer que o problema do primado
nem se colocará quando a União, por força dos Tratados, não estiver
autorizada a agir. Será o caso de, no domínio das atribuições parti-
lhadas, por força do princípio da subsidiariedade ficar excluída a
intervenção da União. Já deixámos isto ressalvado quando estudá-
mos atrás o princípio da subsidiariedade.
Em segundo lugar, o carácter absoluto do primado foi suavi-
zado pelo TI, com o apoio de alguns tribunais constitucionais nacio-
nais, pela necessidade de se salvaguardar direitos fundamentais dos
cidadãos. Ou seja, aqueles tribunais aceitam que o primado do
Direito da União ceda o passo a disposições internas que sejam mais
favoráveis aos direitos fundamentais dos cidadãos do que a norma
da União que com elas conflitue: desse modo decidiu o TI, para
começar, em 1969, no caso Stauder. Depois, e de modo progressivo,
o TJ reafirmou essa doutrina, nos casos Internationale Handelsge-
sellschajt, Nold e Wachauf Já estudámos atrás todos esses Acór-
dãos, quando nos debruçámos expressamente sobre a proteção dos
direitos fundamentais na União. Limitamo-nos agora a recordar
no caso Waclzauf, onde o TJ recapitulou e desenvolveu a orientação
jurisprudencial que estamos a analisar, ele deixou expressamente
escrito que "não são admitidas nas Comunidades medidas incompa-
tíveis com os direitos fundamentais reconhecidos pelas Constitui-
ções desses Estados" (os Estados-membros).
'" Despacho de 22-6-65, Procs. 9/65 e 58/65, Rec. 1967, pgs. 35 e segs.
626 No mesmo sentido, V., de modo especial, e pela clareza do seu ra,oio,ofnio,
SIMON, Les jondements, pgs. 243-244. Mais recentemente, ver LOUlS/RONSE,
cit., e JACQUÉ, pgs. 543 e segs.
516
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
Nessa corrente jurisprudencial o TI foi seguido pelo Tri-
bunal Constitucional alemão, no caso Solange I e nos Acórdãos
Maastricht e regulamentação do sector das bananas, e pelo Tri-
bunal Constitucional italiano, nos casos Frontini e Granita!. Tam-
bém estes processos já foram por nós referidos atrás 62'.
201. O valor jurídico do primado
A questão que a seguir se coloca é a de saber qual é a sanção
do primado, ou seja, qual é a consequência jurídica para o ato nacio-
nal que viole um ato da União.
A resposta a essa interrogação faz parte da teoria do primado
tal como o TJ a construiu. De facto, no caso Simmenthal, aquele
Tribunal postulou, para a hipótese de conflito entre os dois atos, a
sanção da inaplicabilidade do ato estadual. Portanto, inaplicabili-
dade, e não nulidade, ou inexistência, do ato estadual. Ou seja, a
sanção para o ato estadual situa-se no domínio da eficácia e não no
da validade ou da existência jurídica.
O TJ recusou-se, portanto, a atribuir natureza federal ao pri-
do Direito da União, que teria determinado a nulidade, se não
a inexistência jurídica, da norma estadual ("Bundesrecht bricht Lan-
desrecht", na expressão do Direito federal alemão, com consagração
no já citado artigo 31. o da Constituição alemã628).
" Embora seja essa a interpretação pacífica do Acórdão do TJ no
.'. caso Simmentlzal, sublinhe-se que o Tribunal forneceu aí argu-
mentos para que a sanção fosse mais severa, e andasse próximo da
'['lulidade, ou da inexistência, no caso em que o ato estadual que
contrarie o ato da União seja posterior a esta62'.
627 Veja-se sobre esta questão, especialmente, JACQUÊ, pgs. 56 e segs., 554 e
e FRDMom, Droit administratif, pg. 85.
628 Ver MAUNZlDüRIG, Grundgesetz -- Kommel1tar, Munique, 2012, e VON
~l\1ül'cH'K':;NI'G, Grundgesetz Kommentar, 6. 3 ed., Munique, 2012, anotações ao
f'';' ,m.ao preceito. Veja-se também a dissertação de GRABITZ, Gemeinschaftsrecht.
629 Assim, BARAV, anotação a esse Acórdão, in CDE 1978, pgs. 275 e segs.,
"el'Sl'N. que considerava haver razões jurídicas para a sanção da nulidade, anotação
EuR 1979, pgs. 223 e segs.
517
 o Direito da União Europeia
Note-se, todavia, que, quase sem se dar por isso, o já referido
Protocolo relativo aos Estatutos do SEBC e do BCE, de 1992, veio
pôr em causa essa construção clássica. De facto, e como há pouco
mostrámos, o TJ pode anular, num recurso de anulação, um ato de
Direito nacional que demita um governador de um banco central
nacional (artigo 14.°, n.O 2, daquele Protocolo).
A violação do primado, para além de poder ser questionada
perante os tribunais nacionais do Estado que o infringiu, segundo os
meios contenciosos nacionais, coloca o respetivo Estado em situa-
ção de incumprimento, suscetível de desencadear o processo
incumprimento, regulado nos artigos 258.° a 260. ° TFUE, e
incorrer, por esse mesmo fundamento, em responsabilidade
Direito da União630
202. O primado do Direito da União e as Constituições estaduais
A posição dos Estados-membros, particularmente das suaf'
Constituições nacionais, perante o primado tem de ser vista, ao longp
da História, em duas fases: primeiro, a fase da confrontação entr~ a
integração e o Direito nacional (ou, se se preferir, a soberania
dual); depois, a fase da adaptação do Direito nacional ao Direito
União.
a) Afase da confrontação
Na fase que chamamos de confrontação, as Constituições est~;'
duais, para aceitarem o primado do Direito da União, e, portanl
para lhe darem legitimação constitucional, sentiram-se na necess(
dade de acolher as limitações de soberania resultantes da sua adesã,
às Comunidades, por uma de duas vias:
ou incluindo uma cláusula geral de limitação de soberani
que cobria também o primado supraconstitucional d
630 Ver BARAV, Responsabilité et irresponsabilité, pgs. 431 e segs., e'V~
RAEPENBUSCH, pgs. 503 e segs.
518
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
Direito da União - o exemplo mais acabado é o da Grécia,
no art. 28.°, n.O' 2 e 3;
ou incluindo nas Constituições uma cláusula de autoriza-
ção ao Parlamento para a delegação de poderes soberanos
pelos respetivos Estados nas Comunidades - e aqui o
melhor exemplo, porque o mais bem elaborado, é o da
Alemanha, agora no seu novo artigo 23.°, n.o 1631 .
Como bem nota BLANCHARD6J2 , através de uma ou de outra
,'dessas duas formas, os respetivos Estados procediam à "constitucio-
'nalização" das Comunidades e, depois, da União, nas suas Consti-
tuições nacionais, visando, antes de mais, conceder suporte
\constitucional à sua adesão à União e à sua participação nela. Como
"consequência disso, por uma ou por outra dessas duas vias, os tribu-
[nais nacionais foram concedendo primado ao Direito da União
"sobre os respetivos Direitos nacionais, lançando mão, quando o
,entendiam, e para resolver as dúvidas que na matéria se suscitassem,
~oprocesso das questões prejudiciais do artigo 267.° TFUE, como
aconteceu nos diversos casos jurisprudenciais que temos vindo a
citar neste Capítulo.
Foi também nesta primeira fase que, como dissemos, tanto o
J,. como alguns tribunais constitucionais nacionais, chegaram à
nclusão de que a prevalência do Direito da União sobre os Direi-
()sestaduais não devia ir ao ponto de sacrificar direitos fundamen-
iUsque, numa relação de conflito entre um ato da União e um ato
~tadual, se encontravam melhor protegidos por este último. Para o
,ireito da União o seu primado era um valor essencial e uma exi-
ência existencial, mas a proteção dos direitos fundamentais era-o
'nda mais.
Sobre este preceito, além dos Comentários há pouco citados, ver, por
,mo, BADURA, Staatsrecht, 5. a ed., Munique, 2012, pgs. 460 e segs.
632 Pgs. 69 e segs.
519
 o Direito da União Europeia
b) Afase da adaptação
A segunda fase, que chamamos de adaptação (mas que RIDEAU,
de forma não menos feliz, designa de "adequação"6"), vai levar os
Estados-membros mais longe: eles, mais do que procurarem uma
legitimação constitucional para o primado do Direito da União, vão
adaptando ou adequando as respetivas Constituições à evolução do
Direito da União.
Este movimento iniciou-se, sobretudo, com a assinatura do
Tratado da União Europeia, de 1992, e tem vindo a conhecer dois
métodos.
O primeiro tem consistido na revisão das Constituições nacio-
nais por forma a pô-las de harmonia com o Tratado da União Euro·
peia. Essas revisões têm sido, por vezes, sucessivas, a fim
adequá-las ao ritmo muito célere da revisão dos Tratados: nOlte-i,e
que em menos de dez anos houve três revisões dos Tratados '-""W"-
nitários e da União, levadas a cabo pelos Tratados de Maastricht,
Amesterdão e de Nice, não se podendo esquecer as profundas
vações trazidas pelos dois primeiros.
Colocados perante a opção de, ou porem previamente as
tivas Constituições em sintonia com os novos Tratados e de,
forma, possibilitarem a sua ratificação, ou correrem o risco de
rem surgir a questão de a ratificação do respetivo Tratado ser
rada inconstitucional pelo tribunal competente, impedindo,
modo, a adesão do Estado em causa ao respetivo Tratado, os Estaclos
têm, todos eles, sem exceção, escolhido modificar previamente
suas Constituições, a fim de as adaptar, de as pôr em cOllformidaide;
com os novos Tratados 63'.
Em Portugal, GOMES CANOTlLHO é muito feliz ao descrever
situação como um "procedimento constituinte evolutivo", que
desdobraria na simultaneidade de um "processo constituinte
tivo europeu", traduzido nas revisões dos Tratados, e de um
63~ Pgs. 911 e segs. Orientação próxima é adotada na obra coordenada pelo4:'
mesmo Autor, Les États membres, como se vê, desde logo, pela sua epígrafe.
634 RlDEAU demonstra-o com pormenor no seu manual, loco cito
520
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
cesso constituinte dos Estados-membros", que se materializaria nas
revisões constitucionais levadas a cabo para preparar as Constitui-
ções para a sua compatibilidade com os novos Tratados. Dessa
concertação entre os dois processos constituintes resultaria, para
aquele Autor, com toda a naturalidade, o primado supraconstitucio-
nal do Direito da União63'.
Portugal não fugiu a essa orientação, tendo revisto sucessiva-
mente a Constituição de 1976 de forma a adaptá-Ia, a cada momento,
ao Tratado de Maastricht e, depois, aos Tratados de Amesterdão e de
Nice. A última revisão, a de 2004, já levou em conta, para esse
efeito, o Tratado Constitucional Europeu, que, entretanto, não che-
gou a entrar em vigor.
O segundo método, e que se aproveita em parte do anterior,
consiste na "europeização" dos Direitos Constitucionais dos Esta-
_. dos-membros. Ainda que não tanto como noutros ramos do Direito
Público (por exemplo, no Direito Administrativo), também no
Direito Constitucional se vai verificando uma progressiva harmoni-
zação das Ordens Jurídicas nacionais com o Direito da Uniã0636 •
--Essa harmonização tem vindo a abranger o próprio Direito Consti-
tucional substantivo: primeiro, foi o Direito Constitucional Econó-
mico, o que se explica pelo facto de a União ter querido alcançar,
'antes de mais, a União Económica e Monetária; mas, depois, esse
6~5 Direito Constitucional, cit., pgs. 826-827. Só não aderimos integral-
mente a esta construção porque não cremos que os vocábulos "Constituição" e
't~constituinte", no sentido utilizado pelo Autor, sejam já adequados ao estado atual
>,,4aUnião Europeia e da sua Ordem Jurídica, pelas razões que indicámos supra,
n.°.165.
'" 636 Sobre a europeização, em geral, dos Direitos estaduais, veja-se adiante,
;'aSecção V deste Capítulo. Concretamente acerca da europeização do Direito
çonstitucional dos vários Estados-membros, sobre o que se tem escrito muito,
",,::,veja-se, de modo especial, E. KLEIN, Gedanken zur Europiiisierung des delltschen
6,Si:)'+Yerjassungsreclus, Festschrift K. Stern, pgs. 1.30 I e segs., o importante estudo de
~f:T:''}IÃBERLE, Gemeineuropaisches Verfassungsrecht und "Velfassung" der EG, in
:;Y:Schwarze Ced.), Verfassungsrecht und Verfassungsgerichtsbarkeit im Zeichen
';;:},?mopas, Baden-Baden, 1998, pgs_ 11 e segs., que, como o título indica, demonstra
' '2~:~,existência de um Direito COrlStitucional comum aos Estados-membros, e o nosso
:;~!;;;~studo,
.. ..". ,
~
já citado, Constituição em-apeia e Constituições llacionais.
521
 o Direito da União Europeia
movimento tem vindo a abarcar áreas de índole política com elevada
sensibilidade para a soberania dos Estados, entendida esta nos mol-
des clássicos, corno é o caso dos domínios que se prendem com a
criação de um espaço de liberdade, segurança e justiça, especial-
mente, do espaço judiciário europeu. O exemplo mais expressivo do
que se acaba de dizer é o da abolição, nas Constituições, da extradi-
ção entre os Estados-membros da União, para diversas categorias de
crimes, no quadro do antigo terceiro pilar. É nesse âmbito que deve
ser interpretado o artigo 33. 0 da Constituição portuguesa, com a
redação que lhe deu a revisão de 200 I, especialmente, o seu n. o 5637 •
No que toca à europeização do Direito Constitucional Econó-
mico dos Estados-membros, levada a cabo, corno se disse, por força
de se ter alcançado já a União Económica e Monetária, e cujos ins-
trumentos têm sido, antes de mais, as sucessivas revisões dos Trata-
dos desde o Tratado de Maastricht, mas também atos de Direito
derivado, talvez um exercício de exegese jurídica nos permitisse
facilmente concluir que, nas Constituições de muitos Estados-mem-
bros, toda ou quase toda a disciplina do respetivo sistema econó-
mico se encontra absorvida pelo Direito da União. É o caso, em
Portugal, da Parte II da Constituição, dedicada à
Económica". Ela deve ser considerada abrogada, se não no
pelo menos em grande parte, pelo Direito da União. É urna investi-
gação que ainda está por fazer. Pelo que nos toca, um estudo
aprofundado dessa matéria não cabe, contudo, neste livro6J8 .
637 Ver CANDT1LHO/MoREIRA, Constituição da República
Anotada, voL 1,4.' ed., Coimbra, 2007, pgs. 534-537.
638 Duas das melhores abordagens de toda esta matéria elll;onlra;m-s.,;!,
modernamente, na dissertação de DUBOS, pgs. 51 e segs., e no estudo de SIMON,
fondements, pgs. 235 e segs. Uma panorâmica geral acerca do modo como
Direito Constitucional dos Estados-membros se relaciona com o Direito da
encontramo-la no vaI. I das Atas do 17. 0 Congresso F.I.D.E., de 1996, cito no
desta Secção.
522
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
203. O primado do Direito da União e o Direito portnguês
I - O estado da questão até à revisão constitucional de 2004
Na primeira revisão da Constituição de 1976, isto é, na revisão
de 1982, o legislador constituinte, a pensar na proximidade da ade-
são de Portugal às Comunidades (que, na realidade, ocorreria em
1986), introduziu no artigo 8. 0 , cuja epígrafe geral era, e continua a
2: ,ser, "Direito Internacional", um novo n. o 3, com o segujnte teor:
>'-'As normas emanadas dos órgãos competentes das organizações
internacionais de que Portugal seja parte vigoram diretamente na
ordem interna, desde que tal se encontre expressamente estabelecido
nosrespetivos tratados constitutivos"639.
Mais tarde, na revisão de 1989, foi retirado desse preceito o
'<advérbio "expressamente".
• Esse artigo 8. 0 , n. o 3, continua em vigor, e o artigo 8.°, em
globo, não sofreu qualquer modificação na matéria até 2004.
Deixemos para mais tarde a modificação havida em 2004. No
'que toca à situação da nossa Constituição existente até então, man-
-temos sobre o assunto tudo o que escrevemos em 1993, no nosso
anual de Direito Internacional Público640 , e que continua a expri-
mir a nossa opinião sobre a matéria.
. Desde logo, o primado do Direito da União mereceria ser
'-6jeto de urna "cláusula europeia", ou "cláusula de integração",
utónoma, isto é, urna cláusula geral, ou de limitação de soberania,
W-de autorização de delegação (ou transferência) de poderes sobe-
os na União Europeia, ou, ao menos, em abstrato, em entidades
jJraestaduais64l • É o que, acertadamente, fazem hoje as Constitui-
._~sde quase todos os Estados-membros da União Europeia. De
6J9 Sobre o regime do primado depois da revisão constitucional de 1982, ver
VI1DRlNO,A adesão de Portugal às Comunidades Europeias, Lisboa,
pgs. 43 e segs.
640 Da autoria de GONÇALVES PEREIRA e QUADROS (cit. neste livro entre as
gerais), pgs. 132 e segs.
MI Defendemo-lo mais recentemente nos nossos estudos Der Einfluss e A
523
 o Direito da União Europeia
facto, são hoje cláusulas desse tipo, nomeadamente, o artigo 23.°, da
Constituição alemã (que tem de ser interpretado em conjugação com
o artigo 24. 0, n.o I); o artigo 34.° (era o artigo 25.° bis até à revisão
constitucional de 1994) da Constituição belga; o artigo 20.°, n.o I,
da Constituição da Dinamarca; o artigo 93.° da Constituição espa-
nhola; o artigo 88.°-2, da Constituição francesa, na redação que lhe
deu a revisão constitucional de 1992, antes da ratificação pela
França do Tratado de Maastricht; o artigo 28. 0, n.o, 2 e 3, da Cons-
tituição grega; o artigo 29.4 da Constituição da Irlanda, dividido em
várias subsecções, de entre as quais merece destaque a subsecção
5. a , que exclui expressamente a fiscalização da constitucionalidade
de todas as fontes do Direito da União, bem como de todas as medi-
das nacionais necessárias à sua aplicação na ordem interna; o artigo
49.° bis da Constituição do Luxemburgo; o artigo 92.° da Constitui-
ção dos Países Baixos, com a particularidade de o artigo 91.°, n.O 3,
permitir a conclusão de acordos internacionais contrários à Consti-
tuição, desde que aprovados por uma maioria de 2/3 no Parlamento,
a mesma maioria necessária à revisão da Constituição, e o artigo
94. ° permitir a não aplicação de normas de Direito interno que con-
trariem tratados ou atos unilaterais de organizações internacionais;
a secção 2, n.O 1, do European Communities Act, do Reino Unido; o
capítulo 10, artigo 5.°, par. I, da Constituição da Suécia. Pelo
mesmo caminho resolveram ir os Estados de Leste que aderiram em
2004 e 2007 à União: veja-se, a título de exemplo, o art. 2. 0 _A, n.O
I, da Constituição da Hungria, e os n.O' 1 e 2 da Lei Constitucional
de 18 de dezembro de 2002, da Estónia, que veio completar a Cons-
tituição de 28 de junho do mesmo ano64'.
O legislador constituinte português manteve a sua decisão de
não incluir na Constituição qualquer cláusula geral desse tipo, que
resolveria o problema global da legitimação constitucional da parti-
cipação de Portugal na União Europeia. Ao contrário, foi conser-
vando nela, teimosamente, o artigo 8.°, D.o 3, que, como dissemos,
642 Veja-se este estudo de Direito Constitucional Comparado feito de modo
exaustivo e atualizado em RIDEAU, pgs. 822 e segs. e 911 e segs., e em
/RONSE, pgs. 334 e segs. Ver também BLANCHARD, pgs. 69 e segs.
524
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
foi incluído na revisão de 1982, com a pequena modificação que
sofreu na revisão de 1989.
Nunca vimos razões para alterar quanto a esse preceito as crí-
ticas que lhe dirigimos em 1993 64" e que se resumiam, sobretudo,
ao seguinte: aquele preceito não substituía uma cláusula geral de
qualquer dos dois tipos que vimos terem sido adotados pelas Cons-
tituições doutros Estados-membros; e ele parecia querer regular
mais o aspeto concreto da aplicabilidade direta do que o primado,
mas, se se entendesse que também disciplinava o primado, a inter-
pretação conjugada desse preceito com o n.o 2 do mesmo artigo 8.°
quebrava a unidade da Ordem Jurídica da União, ao definir um
regime diferente para, por um lado, a receção dos Tratados da
União, e, por outro lado, o primado do Direito da União derivado,
ou parte dele64'.
E, como já disséramos em 1993645 , nada se alterou, na matéria,
com a inclusão, pela revisão constitucional de 1992, de um novo n. °
6 no artigo 7.°, que sofreu uma pequena alteração na revisão de
2001. Só a parte final do preceito ["Portugal pode (...) convencionar
o exercício em comum ou em cooperação dos poderes necessários à
construção da união europeia"]646 poderia, eventualmente, levar a
que fosse interpretada como tendo relevância para o efeito de con-
ferir base constitucional às limitações de soberania decorrentes da
adesão à União e, concretamente, ao primado. Mas não. Ao que
dissemos em 1993 sobre isso, acrescentaremos agora o seguinte: se,
pelo citado trecho do artigo 7. 0, n. ° 6, o legislador constituinte quis
dar a entender que da delegação de poderes soberanos dos Estados
na União nascia uma nova "soberania comum", ou "soberania
comunitária", ou "soberania da União", ou, até, apenas um poder
político da União, resultante da soma ou da mistura dos poderes
643 Manual, cit., pgs. 130 e segs.
644 Dispõe o referido artigo 8.°, 0.° 2: "As normas constantes de convenções
internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas vigoram na ordem interna
npós a sua publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado
Português".
645 Loc. cito
646 O itálico é nosso.
525
 o Direito da União Europeia
soberanos delegados pelos Estados na União, e que, depois, os Esta-
dos repartiam entre si essa soberania ou esse poder político, nesse
caso, aquele preceito incorria, no plano jurídico, num grave erro,
que demonstrava desconhecimento dos princípios de base que pre-
sidem ao nascimento do poder político da União. De facto, este é um
poder autónomo em relação ao poder dos Estados-membros e nasce,
como mostram saber as cláusulas gerais constantes das Constitui-
ções de muitos outros Estados-membros da União, da delegação (ou
transferência), por estes, dos seus poderes soberanos na União, não
do exercício em comum" desses poderes (do exercício "em coope-
H soberanos constantes das Constituições de alguns outros Estados-
ração" não vale sequer a pena falar porque, quer do teor do artigo,
quer dos trabalhos preparatórios da revisão de 2001, não se percebe
o que se quis dizer com essa expressão). Como afirmámos, essa
conceção do "exercício em comum" mostra não perceber como nas-
ceu e como se desenvolveu o processo jurídico da integração euro-
peia e, concretamente, o poder político da União. Só para darmos
um exemplo, à face daquela conceção nunca a União teria atribui-
ções exclusivas, porque é impossível havê-Ias num quadro do exer-
cício em comum, ou em conjunto, de poderes soberanos pela União
e pelos Estados.
Não é por acaso, aliás, que só a Constituição francesa tem uma
disposição análoga à do artigo 7.°, n.O 6, da Constituição portuguesa
(repetimos que, por ora, estamos a referirmo-nos à Constituição
ainda antes da revisão de 2004). Tudo leva até a crer que foi a Cons-
tituição francesa que influenciou a inclusão do artigo 7.°, n. ° 6, na
Constituição portuguesa. De facto, no atual Título XV, intitulado
"Comunidades Europeias e União Europeia", introduzido na Cons-
tituição francesa na revisão de 1992 como Título XIV (uo mesmo
ano, portanto, em que o legislador constituinte português incluiu o
n.O 6 no artigo 7.°), o artigo 88.°-1 daquela Constituição dispõe que
"A República francesa participa nas Comunidades Europeias e
União Europeia, constituídas por Estados que escolheram livre-
mente, por força dos tratados que as criaram, exercer em comum
alguns dos seus poderes" (itálico nosso). Mas, para se ver que o
I
legislador constituinte francês não ficou contente com essa fórmula,
como modo de resolver o problema da participação da França na
526
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
União, logo a seguir, o arte 88.°-2, acrescenta o seguinte: "Sob
reserva da reciprocidade e de harmonia com as modalidades previs-
tas pelo Tratado da União Europeia assinado em 7 de fevereiro de
1992, a França consente na transferência dos poderes necessários
ao estabelecimento da União Económica e Monetária europeia"
(itálico nosso).
Isto quer dizer que, embora o artigo 88.°-2 da Constituição
francesa tenha um âmbito de aplicação mais restrito do que as cláu-
sulas análogas de limitação de soberania ou de delegação de poderes
-membros, aquela Constituição reconheceu que a cláusula do "exer-
Cício em comum", constante do artigo 88. 0 -1, não era adequada, só
si, para resolver o problema da relação entre o Direito nacional
e o Direito da União e, por isso, acrescentou a esse artigo 88.°-1 o
artigo 88. °_2647 •
Mantemos, pois, a sugestão que vimos fazendo desde 1993 e
" que já antes transmitíramos à Assembleia da República quando ela
nos quis ouvir em sede de Comissão Eventual de Revisão Constitu-
cional'48, de a Constituição portuguesa incluir uma cláusula especí-
'fica que acolha o primado do Direito da União sobre o Direito
português em conformidade com a jurisprudência do TJ e dos tribu-
nàis constitucionais doutros Estados-membros, ou seja, que consa-
gre o primado do Direito da União com a ressalva da maior proteção
pelo Direito nacional dos direitos fundamentàis ou doutros funda-
'mentos do Estado de Direito democrático. Mas vamos agora tentar
. simplificar ainda mais e, com isso, melhorar a redação que então
,_,propusemos para essa cláusula, nos termos seguintes:
a) seriam retirados, do artigo 7.° da Constituição, o seu n.O 6,
e, do artigo 8.°, o seu 0. 0 3;
b) seria incluído um novo artigo após o atual 8.°, com o
n.o 8. 0 _A, que teria a seguinte redação:
647 Assim, lACQUÉ, pgs. 547 e segs., e LOUIS/RoNSE, pgs. 338 e segs.
64& Ver GONÇALVES PEREIRA/QUADROS, pgs. 138-139 e 147.
527
 o Direito da União Europeia
Artigo 8. 0 _A
União Enropeia
1. O Estado Português consente nas limitações de soberania
decorrentes da sua livre adesão e participação na União Europeia.
2. O Direito da União prevalece sobre o Direito interno nos ter-
mos definidos por aquele, desde que daí não resulte ofensa aos direitos
fundamentais ou aos fundamentos do regime democrático e do Estado
de D.ireito.
Note-se que a referência às condições de reciprocidade, ao
princípio da subsidiariedade, à coesão económica e social e ao
espaço de liberdade, segurança e justiça, que atualmente constam do
artigo 7.°, n. ° 6, nos parece desnecessária, porque a primeira resulta
do próprio mecanismo da integração, e a subsidiariedade, a coesão
económica e social e o espaço de liberdade são impostos pelo TUE.
E, para mostrarmos que não estamos a pedir demais, diremos que,
por exemplo, a Suécia, um dos Estados europeus que tradicional-
mente se têm revelado mais ciosos da sua soberania, quando aderiu
à União Europeia, em 1995, incluiu na sua Constituição o já citado
Capítulo 10, artigo 5.°, par. I, que vai muito mais longe do que a
redação que propomos. Dispõe, com efeito, aquele artigo (com itá-
lIco nosso): "O Parlamento pode transferir para a União Europeia
o seu poder de decisão na medida em que isso não afete os princí-
pIOS da ConslitUlção. Essa transferência pressupõe que a proteção
dos direitos e das liberdades no campo da cooperação que é abran-
gida por essa transferência corresponde àquela que é assegurada por
esta Constituição e pela Convenção Europeia dos Direitos do
Homem" (itálico nosso)649
Sublinhe-se que, na prática, este problema não tem tido quase
nenhuma relevância. De facto, assistimos ao paradoxo de, tendo
Portugal, entre todos os Estados-membros da União, um mau sis-
tema constitucional de receção do Direito da União'50, tanto a Admi-
nistração Pública, como os tribunais, o aplicarem com generosidade
649 I,nterpretaçâo idêntica deste preceito faz BLANCHARD, pg. 77.
650 E essa também a opinião, em obras de língua francesa, de BLANCHARD,
pg. 77, e LOUIS/RoNSE, pgs. 382.
528
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
(no caso dos tribunais, com alguns mal-entendidos que serão adiante
referidos), como o Tribunal Constitucional não ter tido até hoje
qualquer oportunidade de se pronunciar, de modo expresso, sobre as
relações do Direito português, concretamente, do Direito Constitu-
cional, com o Direito da União.
Quanto ao Tribunal Constitucional, note-se que, se ele até
agora não se pronunciou de modo expresso sobre essa matéria, con-
tudo já proferiu um Acórdão que tem de ser interpretado como par-
tindo implicitamente da aceitação do primado supraconstitucional
do Direito da União e, ainda por cima, num domínio altamente
sensível para a Constituição. Referimo-nos ao Acórdão n. ° 184/89651 ,
onde aquele Tribunal admitiu uma genérica competência regula-
mentar do Governo, com fundamento direto em regulamentos
comunitários, em matéria que, pela Constituição, era da competên-
cia legislativa reservada da Assembleia da República. O Tribunal,
dessa forma, acolheu o princípio da prevalência de todo o Direito da
União sobre todo o Direito Português, porque aceitou o primado de
um regulamento comunitário (ato de Direito derivado) sobre a
Constituição portuguesa'52.
II - O estado da questão após a revisão constitucional de
2004
A revisão constitucional de 2004, elaborada na fase em que se
calninlha'va para a aprovação do Projeto de Tratado Constitucional,
aoare:cia como uma nova, e boa, oportunidade para finalmente se
ultrapassarem as insuficiências e deficiências do texto constitucio-
nal português sobre a matéria. Mas adiante-se desde já que só par-
cialmente esse objetivo foi alcançado.
Vejamos.
651 Ac. 1-2-89, Prec. n. o 201/86, DR, I Série, de 9-3-89. Veja-se o ponto 4
e, em especial, o ponto 4.1.
652 Ver PAULO OTERO, Legalidade e Administração Pública, Coimbra, 2003,
743-746.
529
 o Direito da União Europeia
Ao artigo 8.° da Constituição foi acrescentado um novo n. ° 4,
que dispõe o seguinte;
4. As disposições dos tratados que regem a União Europeia e as
normas emanadas das suas instituições, no exercício das respetivas com-
petências, são aplicáveis na ordem interna, nos tennos definidos pelo
direito da União, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado
de direito democrático.
Este preceito pretende substituir, quanto à União, o antigo
artigo 8.°, n.O 3. E substitui-o com vantagem.
De facto, passam as disposições dos Tratados e o Direito deri-
vado a possuir um regime uniforme de legitimação constitucional na
sua aplicação na ordem interna portuguesa, salvo o que se dirá
adiante; passa a haver uma referência à União Europeia, o que o
artigo 8.°, n.O 3, não faz; a parte final daquele número contém uma
ressalva expressa dos "princípios fundamentais do Estado de Direito
democrático", o que nos faz lembrar a ressalva colocada pelo caso
Wachauf e pela jurisprudência constitucional alemã e italiana à teo-
ria do primado.
Mas o preceito manteve algumas deficiências do passado.
Assim, do Direito derivado continuam excluídos os "atos" (de
entre os quais se destacam as decisões, do artigo 249.° CE), dado
que o artigo 8. 0, n.o 4, só se refere às "normas"; e continua o pre-
ceito a preocupar-se com a "aplicação" na ordem interna, quando o
que se esperava dele é que dispusesse sobre a questão prévia do
primado ou, ainda melhor, que contivesse uma cláusula geral de
base, de aceitação das limitações de soberania decorrentes da parti-
cipação de Portugal na União.
A segunda alteração trazida pela revisão constitucional consis-
tiu na nova redação dada ao artigo 7. 0, n. ° 6, que passou a estabele-
cer o seguinte;
6. Portugal pode, em condições de reciprocidade, com respeito
pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático e pelo
princípio da subsidiariedade e tendo em vista a realização da coesão
económica, social e territorial e de um espaço de liberdade, segurança e
justiça, bem como a definição e execução de uma política externa, de
530
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
segurança e de defesa comuns, convencionar o exercício em comum, em
cooperação ou pelas instituições da União, dos poderes necessários à
construção e aprofundamento da união europeia.
Quanto a este preceito, mantemos todas as críticas que dirigi-
mos à redação que ele tinha antes da revisão.
Desde logo, a intenção de, a título programático, se repetirem
no preceito alguns princípios fundamentais da Ordem Jurídica da
União (a Democracia, a subsidiariedade, a coesão), ou alguns dos
. objetivos expressamente constantes dos Tratados (o espaço de liber-
dade, segurança e justiça e a política comum de segurança e de
defesa), é totalmente desnecessária. A adesão àqueles princípios e
objetivos já resulta do artigo 8. 0, n. ° 4, e melhor resultaria de uma
; cláusula geral, do género da que propusemos. Ao contrário, ficámos
com um preceito excessivamente longo, pesado e explicativo, o que
Jnão é aquilo que se espera da Constituição.
Por outro lado, o preceito conserva o erro da referência ao
:;;"'exercício em comum", ou "em cooperação", de poderes, que já
(criticámos atrás.
Além disso, a revisão mantém a referência à "soberania indivi-
sível", no artigo 3.°, fi.o 1, que se tornou agora ainda mais inaceitá-
'vel em face da nova redação do artigo 8.°, n." 4, para além de ela
; não refletir a inserção de Portugal numa Comunidade Internacional
em acelerado processo de globalização.
ri' A nosso ver, a revisão devia ter sido mais ambiciosa na maté-
'ria, desde logo, no plano do rigor jurídico, e devia ter procedido às
:,.seguintes alterações;
a) eliminação da referência à soberania "indivisível", no
artigo 3.°, 0.° 1;
b) eliminação do artigo 8.°, n." 3, que, agora, ainda por cima,
ficou sem objeto, dado que as normas de aplicação ime-
diata que não sejam do Direito da União devem consi-
derar-se abrangidas pelos artigos 8.°, n."' 1 e 2, ou por pre-
ceitos esparsos da Constituição, como é o caso do artigo
7. 0 ,n.07;
531
 o Direito da União Europeia
c) em vez do artigo 8.', n.' 4, devia a Constituição ter passado
a incluir (em artigo autónomo, como atrás propusemos, e
como faz hoje a generalidade das Constituições de outros
Estados-membros, para se dar dignidade à União Europeia
através de uma "cláusula europeia") uma simples cláusula
geral de aceitação de limitações de soberania decorrentes
da participação de Portugal na União Europeia. Essa cláu-
sula, repete-se, constituiria um artigo autónomo (seria o
artigo 8.'-A) e teria a redação que atrás sugerimos para
ela;
d) conformação do sistema de fiscalização de constitucionali,
dade do Direito da União, originário e derivado, com a
teoria do primado, tal como ela decorre da jurisprudência
do Tribunal de Justiça. Seria recomendável que essa con-
formação constasse, de modo expresso, dos artigos 277.'
seguintes, como fazem algumas Constituições de outros
Estados-membros da União, embora se possa dizer que a
inclusão na Constituição de uma cláusula geral, do tipo
propusemos, resolveria o problema, e se possa tarnhém
dizer, embora menos propriamente, que o novo artigo 8.'
n. ° 4, obriga o Tribunal Constitucional a aceitar a teoria
primado nos termos definidos pelo Direito da União.
Note-se que, em bom rigor, da redação que acima pfl~pl1se:m()s
para esse artigo 8.'-A, podia-se agora eliminar o n.' 2, dado
que nesse número ele viria a dispor passou a constar da U';CHifa'iau.
n.o 17 anexa ao Tratado de Lisboa, como já dissemos e melhor
caremos no número seguinte. Todavia, por causa das dúvidas
subsistem em Portugal, em certos meios políticos e ci,;ntífi(:os,
sobre o primado do Direito da União, entendemos ser conv,onienl:e''1
manter o n.' 2 na redação que sugerimos para o artigo 8. 0 _A.
Quanto ao artigo 7.', n.' 6, embora - insistimos - ele não
necessário, aceitamos que ele englobe uma norma prograrnát:icaL,
mas só se ele não repetir o que já é acolhido pelo artigo 8.'-A, e
a condição de ele ser sucinto e claro e dizer apenas o esserlci:11
Nesse caso, ele teria a seguinte redação:
532
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
Artigo 7.'
( ... )
6. Portugal contribuirá, no respeito pelos princípios da Democra-
cia, do Estado de Direito, da subsidiariedade, da solidariedade e da
coesão económica e social, para a construção e o aprofundamento da
União Europeia.
( ... )
Esperemos que uma proxlma reVlsao constitucional vá na
matéria mais longe do que a levada a cabo em 2004653 •
.III - Conclusão
A aceitação expressa pela Constituição portuguesa do primado
supraconstitucional do Direito da União reforçará a coerência
illtema do próprio texto constitucional.
De facto, aquela Constituição, logo em 1976, adotou uma
ampla abertura afontes supraconstitucionais, traduzida, sobretudo,
:"na "abertura internacional da ordem constitucionaf', ou na "ami-
ztl(ie ou harmonia, da Constituição com o Direito lnternacionaf'
("Volkerrechtsfreundlichkeit der Verfassung"). Nesse aspeto, e
çomo no-lo revela O Direito Constitucional Comparado, ela foi
extremamente generosa, exprimindo essa abertura em nada menos
><\0 que três preceitos: os artigos 8.°, n.' I (sobretudo este), 16.',
i.n.' I, e 16.', n.O 2. É assim que a doutrina nacional e estrangeira
illterpreta aqueles preceitos da nossa Constituição. Nós próprio
qebruçámo-nos sobre essa matéria numa monografia, para a qual
.remetemos o leitor654 •
653 Acerca do primado do Direito da União sobre o Direito português já após
.ar'evisão constitucional de 2004, ver duas posições de carácter geral, aliás não
;c(>incidenre; entre si, de MIRANDA/MEDEIROS, Constituição Portuguesa anotada,
2.:1. 00., Coimbra, 2010, anotações XVII e segs. ao artigo 8.°, e CANOTILHO/Y.
'h~dOllEIRA,
cit., anotações XII e segs. ao mesmo altigo.
654A protecção da propriedade privada, já citado, pgs. 535-552 e 564 e
mas, especialmente, 539. Ver nessa obra os citados preceitos da Constituição
533
 o Direito da União Europeia
Ainda falta, porém, a Constituição, num movimento análogo,
dar guarida à "amizade da Constituição para com o Direito da
União" ("Europarechtsfreundlichkeit der Verfassung", para alguma
doutrina alemã'55 e para recente jurisprudência do Tribunal Consti-
tucional federal alemão'''). Ela obriga o legislador constituinte a
criar, de forma simples e facilmente acessível para os teóricos e
práticos do Direito, um sistema que na Constituição acolha o pri-
mado tal como a jurisprudência da União e dos tribunais constitu-
cionais estrangeiros, particularmente o alemão e o italiano, o
fizeram.
Todavia, não faz dúvida de que, entretanto, por força dos Tra-
tados e da jurisprudência do TJ, que foi atrás citada, e que hoje é
seguida pela prática dos diversos Estados-membros, o Estado Portu-
guês está obrigado, pelo simples facto da sua adesão à União, a dar
efetividade ao Direito da União na sua ordem interna, isto é, a apli-
car o Direito da União na Ordem Jurídica portuguesa, nos termos
consolidados pela teoria do primado. Essa obrigação decorre do
dever de cooperação leal para com a União, que está consagrado no
artigo 4.°, n.o 3, par. 2, UE, e desdobra-se numa série de obrigações
menores. Assim, o Estado Português deve: rever o sistema de fisca-
lização de constitucionalidade definido na Constituição de tal modo
que ele não constitua empecilho à aplicação do Direito da União na
ordem interna para além do permitido pela teoria do primado, nos
termos em que o TJ a veio a construir, com a ajuda de tribunais
constitucionais de Estados-membros; e revogar todos os atos nacio-
nais contrários a atos comunitários posteriores, bem como não pro-
duzir novos atos nacionais contrários a atos comunitários anteriores
devendo, enquanto isso não for feito, não aplicar Direito intern~
desconforme com o Direito da União.
portuguesa interpretados, nesse mesmo sentido, nas obras aí referidas, a pgs. 539
e 544 e segs., de DELMAS-MARTY e SOMMERMANN.
655 Veja se, por último, BADURA, op. cit., pg. 460, e STREINZ, Die Volker-
und Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, Festschrift Giegerich, 2010,
pgs. 327 e segs.
656 Ver o Acórdão Lisboa, cit., ponto 4.
534
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
Especificamente quanto aos tribunais nacionais, estes são tri-
bunais comuns do Direito da União. Ou seja, o juiz nacional, é juiz
da União"'. Esta comunitarização do juiz nacional e da sua função
começou, aliás, a ser levada a cabo exatamente pela teoria do pri-
mado"'. Como tal, o juiz nacional (portanto, também o juiz portu-
guês) está obrigado a aplicar o Direito da União (inclusivamente, a
impor a conformidade do Direito Português com o Direito da União)
segundo os critérios próprios do Direito da União. Portanto, os
tribunais portugueses terão de julgar inaplicáveis as normas internas
que conflituem com normas da União. Já era essa a nossa posição
em 1993'59 e, mais modernamente, tem sido essa a posição também
de CANOTlLH0660-661.
O desrespeito pelo Estado Português das obrigações que lhe
advêm da teoria do primado do Direito da União fá-lo incorrer em
responsabilidade de Direito da Uniã0 662' 663 •
A posição de GOMES CANOTILHO sobre esta matéria merece referên-
cia especial neste lugar devido à sua singularidade na doutrina portu-
guesa de Direito Constitucional. Aquele Professor qualifica o Direito da
União Europeia de "Direito Comunitário Supranacional"664. Encontra na
"confonnação institucional da União Europeia" uma perspetiva "federa-
657 Ver infra, n.o 262.
658 Assim, e extraindo essa doutrina já do caso Costa/ENEL, sobretudo,
SIMON, Lesfondements, pgs. 247-248, e BOULOUIS, em anotação ao caso Simmen-
thal, cit., AJDA 1978, pgs. 326 e segs. Veja-se também o nosso estudo A nova
dimensão do Direito Administrativo, cit., sobretudo, pgs. 28 e segs.
659 GONÇALVES PEREIRA/QUADROS, pgs. 139-143.
"" Pg. 826-828.
661 Ver também o que sobre esta matéria escrevem A. ARAÚJO/I. P. CAROOSO
DA COSTAIM. NOGUEIRA DE BRITO no seu Relatório sobre As relações entre os Tri-
bunais Constitucionais e outras jurisdições nacionais, incluindo a interferência,
nesta matéria, da acção das jurisdições europeias, ROA 2002, pgs. 907 e segs.
662 Ver infra, n.o 268. Veja-se também QUADROS/MARTINS, op. cit., pgs. 185
e segs. e 232-234.
663 As questões de Direito Constitucional Comparado estudadas neste
número podem ser vistas, designadamente, no vol. I referente ao 17. 0 Congresso
da F.I.D.E., de 1996, e, mais recentemente, em RIDEAU, JACQUÉ e LOUlS/RoNSE,
loco cit..
664 Pg. 822.
535
 o Direito da União Europeia
lista ancorada numa Constituição europeia". Donde, a Constituição
portuguesa ter deixado de ser uma "Constituição soberana" para se
transmutar numa "Constituição regional"66s. E afirma o primado do
Direito da União sobre as normas internas dos Estados-membros, inclu-
sive sobre as normas constitucionais, com a sanção, para estas, corno
dissemos acima, no domínio da eficácia e não no da validade666 . No
essencial, concordamos com esta posição do Autor. Onde temos dificul-
dade em o acompanhar é na sua afinnação da existência de um "proce.
dimento constituinte evolutivo" ou ''processo constituinte coletivo
europeu"661. Pelas razões que já atrás expusemos, entendemos que é
cedo para, no plano jurídico, se poder falar em poder constituinte pró.
prio da União.
204. O primado depois do Tratado de Lisboa
o Tratado Constitucional Europeu resolveu tirar todas as dúvi-
das sobre o primado, acolhendo-o de forma expressa em regra escrita.
Dispunha, com efeito, o artigo 1_6.° daqnele Tratado, que "A
Constituição e o direito adotado pelas instituições da União, no
exercício das competências que lhe são atribuídas, primam sobre O
direito dos Estados-membros". E depois esclarecia a Declaração
n.O 1 anexa àquele Tratado: "A Conferência (entenda-se: a Confe-
rência Intergovernamental) constata que O artigo 1_6.° reflete a juris-
prudência existente do Tribunal de Justiça das Comunidades
Europeias e do Tribunal de Primeira Instância" (itálico nosso).
Note-se que, apesar de, nos artigos 1-33.° a 1-37.° (correspon-
dentes aos atuais artigos 289.° a 291.° TFUE), classificar os atos de
Direito derivado, o Tratado não distinguia, naquele preceito trans-
crito, entre o Direito da União: ou seja, todo o Direito da União
prevalecia, portanto, sobre todo o Direito dos Estados-membros. Por
conseguinte, aquele preceito - aliás, como já se disse, aprovado de
665 Pg.207.
666 CANOTILHO/MoREIRA, Constituição da República Portuguesa anotada,
~ vaI. II, cit., anotação X ao artigo 204.°, e CANOTILHO, Direito Constitucional, pgs.
825-826.
661 Pg. 826.
536
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
modo pacífico pela Convenção sobre o Futuro da Europa - codifi-
cava a jurisprudência do TJ na matéria, isto é, o primado era defi-
nido no Tratado nos termos em que o TJ o foi construindo ao longo
dos tempos, com o apoio de tribunais constitucionais dos Estados-
-membros. Ou seja, e para se ser completamente claro: aquele Tra-
tado nada inovava em matéria de primado do Direito da União, ele
limitava-se a codificar a jurisprudência já existente nesse domínio.
A omissão da referência naquela Declaração aos tribunais constitu-
cionais nacionais não devia ser entendida como querendo significar
que o Tratado se esquecera deles enquanto complemento da juris-
prudência da União.
O Tratado de Lisboa adotou quanto ao primado uma orientação
diferente, do ponto de vista formal, da do Tratado Constitucional.
Por exigência de alguns Estados, a referência ao primado desapare-
cen do texto dos Tratados. Em boa verdade, preocupava esses Esta-
dos o facto de o artigo 1-6.° do Tratado Constitucional ter a mesma
redação do artigo 24.° da Lei Fundamental de Bona, o que, enten-
diam eles, parecia dar ao primado do Direito da União um carácter
federal. Por isso, O artigo 1_6.° do Tratado Constitucional não foi
mantido nos Tratados UE ou TFUE. Mas ficou anexo à Ata Final da
CIG de 2007 e, portanto, ao Tratado de Lisboa, a Declaração n.o 17
sobre o primado, que reza o seguinte:
A Conferência km.b..rn que, em conformidade com a jurisprudên-
cia constante do Tribunal de Justiça da União Europeia, os Tratados e o
direito adotado pela União com base nos Tratados primam sobre o
direito dos Estados-Membros, nas condições estabelecidas pela referida
jurisprudência.
Além disso, a Conferência decidiu anexar à presente Ata Final °
parecer do Serviço Jurídico do Conselho sobre o primado do direito
comunitário coustante do documento 11197/07 (JUR 260), cujo texto se
transcreve na sua versão oficial em língua portuguesa:
«Parecer do Serviço Jurídico do Conselho
de 22 de Junho de 2007
Decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o primado
do direito comunitário é um princípio fundamental desse mesmo direito.
537
 o Direito da União Europeia
Segundo o Tribunal, este princípio é inerente à natureza espec(fica da
Comunidade Europeia. Quando foi proferido o primeiro ac6rdão desta
jurisprudência constante (ac6rdão de 15 de Julho de 1964 no processo
6/64, Costa contra ENEDIJ, o Tratado não fazia referência ao primado.
Assim continua a ser atualmente. Q facto de o princípio do primado não
ser inscrito no futuro Tratado em nada Dre;utJica a existencia do princí-
pio nem o atual htri'iprudência do Tribunal de Justiça».
(lJ "Resulta (...) que ao direito emergente do Tratado, emanado de um.afollte
aut6noma, em virtude da sua natureza originária específica. não node ser opmto em
iuíro um texto interno qualquer que seia sem que perca a sua natureza comunitária
e sem que sejam postos em causa os fundamentos jurídicos da própria Comum·-
dade." (sublinhados nossos)
Ou seja, o texto desta Declaração pretende ser a soma do artigo
r-6. ° do Tratado Constitucional e da Declaração n. ° I anexa àquele
Tratado, completada pelo transcrito Parecer do Serviço Jurídico do
Conselho, que pormenoriza o texto do corpo da Declaração e que
esta incorpora nela. Portanto, a Declaração n.o 17 mantém, na sua
substância, o conteúdo do artigo 1-6. o do Tratado Constitucional e
da Declaração n. ° 1 anexa àquele Tratado. O problema que ela
suscita é de natureza formal.
De facto, a partir do momento em que a referência ao primado
saiu do texto do Tratado para uma Declaração e esta não faz,
plano jurídico, parte do Tratado (o artigo 51.° UE dispõe que só os
Protocolos fazem parte integrante do Tratado e, das sessenta e
Declarações anexas à Ata Final da CrG de 2007, só aquela que
tém a Carta de Direitos Fundamentais tem o mesmo valor que
Tratado, por força do artigo 6.°, n. ° I, UE), põe-se o problema
saber qual é o valor jurídico da Declaração n. ° 17 e, portanto, qual
a força jurídica que o Tratado de Lisboa quis dar à consagração
primado do Direito da União.
Embora não faça parte do Tratado, a Declaração n. ° 17 é
texto jurídico e não apenas uma declaração política. Foi apro1iaola
por todos os Estados-membros na CrG. Nenhum deles m,milt"esltou
sequer qualquer divergência interpretativa quanto ao seu conteúd(J,.;,
538
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
como aconteceu, por exemplo, com as Declarações n.O' 53, 61 e 62,
subscritas por alguns Estados quanto à Carta. Pelo contrário, os
Estados acrescentaram à Declaração o Parecer do Serviço Jurídico
do Conselho que confere sólida fundamentação à Declaração, numa
situação similar à das Anotações relativas à Carta dos Direitos Fun-
damentais.
A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados enuncia,
no seu artigo 31.°, uma regra geral de interpretação dos Tratados.
Diz ela:
Artigo 31
Regra geral de interpretação
1. Um tratado deve ser interpretado de boa-fé, segundo o sentido
comum atIibuível aos termos do tratado no seu contexto e à luz dos
respetivos objeto e fim.
2. Para os fins de interpretação de um tratado, o contexto com~
preende, além do texto, preâmbulo e anexos inclusos:
o) qualquer acordo que tenha relação com o tratado e que se cele-
brou entre todas as partes na altura da conclusão do tratado;
b) qualquer instrumento estabelecido por uma ou várias partes na
ocasião da conclusão do tratado e aceite pelas outras partes como instru-
mento relacionado com o tratado.
( ... )
Deste preceito tem de se extrair, com relevância para a questão
que está aqui em apreço, que qualquer tratado tem de ser interpre-
'tado de boa-fé, levando-se em conta, para o efeito, entre o mais, o
seu contexto, e que esse contexto inclui qualquer acordo ou qual-
quer instrumento celebrado pelas partes no momento da conclusão
. do tratado, que tenha relação com este, e que, como tal, haja sido
aceite pelas partes.
Ora, a Declaração n.o 17 sobre o primado está, obviamente,
relacionada com o objeto dos Tratados que regem a União Europeia.
.Repetimos que o primado constitui um requisito imposto pela essên-
ida do Direito da União.
Mas, sobretudo, acontece que a referida Declaração não cria
llada de novo para o Direito da União: ela começa por dizer que a
539
 o Direito da União Europeia
Conferência "lembra" o que já existe na jurisprudência do TJUE,
isto é, ela limita-se a codificar Direito já formado por força dessa
jurisprudência. Depois, o Parecer do Serviço Jurídico do Conselho
desenvolve e reforça esse argumento e, no texto que sublinhámos,
reconhece força obrigatória ao princípio do primado.
De tudo isto há que concluir que, em nossa opinião, resulta
dessa Declaração que foi intenção dos Estados-membros dar caráter
obrigatório ao princípio do primado nos Tratados e que eles reco-
nhecem que nesta matéria os Tratados não inovam porque, repeti-
mos,limitam-se a codificar ajurisprudênciajá afirmada e consolidada
pelo TJUE.
Portanto, do Tratado resulta, nomeadamente, que o primado do
Direito da União cederá o passo à norma nacional sempre que esta
garanta melhor os direitos fundamentais e os demais fundamentos
do regime democrático e do Estado de Direito. Isso resulta da inter-
pretação conjugada da citada Declaração n.o 17 com a cláusula
horizontal contida no artigo 53. o da Carta (segundo o qual os direi-
tos fundamentais reconhecidos pelas Constituições dos Estados- "
-membros nunca poderão ser restringidos por nenhuma disposição"
sobre direitos fundamentais constante da Carta) e com o artigo 2.°
do Tratado UE, que enuncia os "valores" da União.
Com isto também fica facilitado o problema da relação da
Constituição portuguesa com o Direito da União, porque o novo
artigo 8.°, n.o 4, daquela Constituição, sem prejuízo dos vícios de
redação atrás apontados, remete diretamente para a Declaração
n.o 17 ("... nos termos definidos pelo Direito da União ..."). E a
Declaração, por não fazer parte integrante dos Tratados, não deixa
de ser Direito da União66'.
M& A nossa conceção sobre a teoria do primado do Direito Comunitário, de
que nos ocupámos nesta Secção, encontra as suas raízes científicas e doutrinárias
nas obras que já foram por nós citadas sobre a matéria no Manual de Direito Inter~ ,
nacional Público (algumas delas, grandes marcos da Ciência do Direito Comuni;
tário), às quais se devem acrescentar agora as obras clássicas referidas no iníciq
deste livro. Não hesitaremos, todavia, em afinuar que, da doutrina dos nossos dias;
nos revemos, de modo especial, no manual de CRAIG/DE BÚRCA, pgs. 189-210, no
estudo de SIMON, já citado, Lesfondements, sobretudo, pgs. 235-249, e em LOUIS!
540
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
SECÇÃO II
A aplicabilidade direta do Direito da União
na Ordem Jnrídica dos Estados-membros
Bibliografia especial: L.-I. CONSTANTlNESCO, L'applicabilité
directe dans le droil de la CEE, Paris, 1970, reimpressa em 2006,
Bruxelas; R. KOVAR, L'applicabilité directe du droil communautaire,
JDI 1973, pgs. 219 e segs.; C. HAGUENAU, L'application effective du
droit communautaire en droit interne, Bruxelas, 1995.
205. Noção e fnndamento
A aplicabilidade direta do Direito da União quer dizer que o
ato (entenda-se, mais uma vez: norma ou ato) que dela goza é sus-
cetível de aplicação imediata (na data da sua entrada em vigor) na
ordem interna do Estado a cujos sujeitos se dirige. Ou, numa feliz
afirmação do TJ, esse ato é "parte integrante (...) da Ordem Jurídica
aplicável no território dos Estados-membros"'69. Por isso, a aplica-
bilidade direta também se designa por imediatividade.
Assim entendida, a aplicabilidade direta tem os seguintes três
corolários:
a) para que o ato em causa seja diretamente aplicável na
ordem interna não é necessária a interposição do Estado,
ou seja, não é necessário qualquer ato de receção do ato na
Ordem Jurídica do Estado em causa670 , do mesmo modo
como o Estado nada pode fazer para evitar essa aplicabili-
dade direta, dado que esta é um atributo conferido ao ato
pelo Direito da União e não representa uma concessão do
Direito interno, portanto, não fica dependente deste;
RaNsE, pgs. 247 e segs. Quanto às inovações do Tratado de Lisboa, V., especial-
mente, PRIOLLAuo/SIRITZKY, pg. 148.
669 Ac. 9-3-78, Simmenthal, cil., pg. 609.
670 Ac. Amsterdam Rulh, já cil.
541
 o Direito da União Europeia
b) Oato da União vigora na hierarquia interna das fontes de
Direito sem perder a sua natureza de ato de Direito da
União, concretamente, beneficia da teoria do primado do
Direito da União sobre o Direito estadual;
c) os órgãos nacionais de aplicação do Direito (entenda-se,
para este efeito, o Legislador, a Administração Pública e os
tribunais) têm o dever de aplicar o ato a partir da data da
sua entrada em vigor na Ordem Jurídica da União, sem que
isso signifique que não possam, na exata medida em que
isso lhes for permitido por esse ato, pormenorizá-lo e
desenvolvê-lo através de medidas nacionais, de natureza
legislativa, administrativa ou judicial.
O Direito Internacional Público, sendo um sistema jurídico
interestadual, isto é, de mera coordenação horizontal das soberanias
estaduais, não conhece, em regra, a sua aplicabilidade direta. Valem
como exceções, por exemplo, a admiuistração direta pela ONU de
territórios não autónomos, embora haja que averiguar se, nesses
casos, o Direito aplicável é o Direito Internacional ou um qualquer
dos Direitos internos que tenham conexão com o território re1;pe,ti,'0
(foi o caso, por exemplo, de Timor-Leste, após o início da interven-
ção da ONU no território, em 1999); as resoluções do Conselho de
Segurança aprovadas à sombra do Capítulo VII da Carta, particular-
mente, do seu artigo 42. 0 ; e o moderno Direito Internacional Penal.'
Ao contrário, no Direito da União, o princípio da integração e,
a consequente subordinação dos Direitos estaduais ao Direito da
União impõem a aplicabilidade direta de alguns dos seus atos na'
ordem interna dos Estados-membros. E os Estados-membros não
podem ignorar aqueles princípios constitucionais da Ordem Jurídica
da União.
206. Âmbito
A aplicabilidade direta é um conceito criado pelos Tratados d~,
União, que, por isso, dizem, eles próprios, quais são os atos que del~'
gozam.
542
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
Assim, são diretamente aplicáveis, segundo o artigo 288. 0 UE,
os regulamentos e as decisões. Quanto a estas últimas, note-se que
o Tratado não se refere expressamente à sua aplicabilidade direta,
mas ela decorre implicitamente do carácter obrigatório da decisão,
em todos os seus elementos. Dentro das decisões, como é óbvio, o
problema da aplicabilidade direta só se coloca quanto às decisões
que tenham como destinatários sujeitos internos das Ordens Jurídi-
cas estaduais, e não apenas os próprios Estados.
SECÇÃO III
o efeito direto do Direito da União
na Ordem Jnrídica dos Estados-membros
Bibliografia especial: P. PESCATORE, L'elfet direct des directives,
une lentative de démysthification, Dalloz 1980, chron. XXV; R. LEITÃO,
L'eiJet direct des directives, une mythification?, RIDE 1981, pgs. 425 e
segs; P. PESCATORE, The Doctrine of "Direct Elfect": An Infant Disease
ofCommu!!ity Law, ELR 1983, pgs. 155 e segs.; F. DE QUADROS, Direito
das Comunidades Europeias e Direito Internacional Público, diss., cit.,
pgs. 420 e segs. e 456 e segs., e bibl. aí cit., especialmente na nota 1.063,
e, sobretudo, as obras pioneiras de WINTER, LAUWAARS, BRINKHORST e
SCHERMERS; P. MANIN, L'invocabilité des directives, quelques interroga-
tious, RIDE 1990, pgs. 669 e segs.; D. SIMON, L'application des direc-
tives par des tribunaux nationaux, BulI. Cour de Cassation, 1-10-93;
D. SIMON e A. RIGAUX, L'arrêt Marshalll/ et l'eflet des directives, une
solution d'espece ou une question de principe?, Europe, outubro de
1993, ehron. 9; P. MANIN, De l'utilisation des directives communautaires
par les perso!!nes physiques ou morales, AJDA 1994, pgs. 259 e segs.;
V. HAIM, La jurisprudence sur les directives communautaires: la néces-
sité d'une évolution, AJDA 1995, pgs. 274 e segs.; D. SIMON, Le juge
administratif et le juge européen, in Le juge administratif à l'aube du
XXIe sioele, Grenoble, 1995, pgs. 361 e segs.; P. MANIN, À propos de
['accord instituant fOMe et de l'accord sur les marchés publics: la
question de l'invocabilité des accords internalionaux conclus par~ la
Communauté européenne, RTDE 1997, pgs. 399 e segs.; A, GAGUARDI,
The right of individuaIs to invoke the provisions of mixed agreements
before the national courts, ELR 1999, pgs. 276 e segs.; S. KALEDA,
543
 o Direito da União Europeia
lmmediate eifect 0/ Community law in the new Mernher States, ELJ
2004, pgs. 102 e segs.
207. Noção. A teoria do efeito direto
Quanto aos atos da União que gozam de aplicabilidade direta
não se suscitam, em princípio, problemas quanto à possibilidade da
invocação imediata, perante as instâncias nacionais de aplicação do
Direito (Administração Pública e, particularmente, tribunais), dos
direitos que eles conferem aos particulares.
Mas o problema coloca-se quanto aos atos sem aplicabilidade
direta, ou seja, quanto aos atos que não são de subordinação, mas de
mera cooperação, isto é, que formalmente apresentam natureza inte-
restadual. São eles: as disposições dos Tratados, as diretivas, as'fr
decisões que têm como destinatários Estados, e os acordos intema- '.':
cionais que obrigam a União. Foi quanto a eles que o TI, muitoS'
cedo, começou a elaborar a teoria do efeito direto. De harmonia com/:'.:.,
ela, quando um ato, não obstante não se dirigir a particulares, con-'i"
fira a estes diretamente direitos (efeito direto propriamente dito)':;;'
ou, por impor obrigações a Estados em relação a particulares, con-;'j;
fira a estes indiretamente direitos (efeito direto reflexo), os respeti-:'.;'
vos particulares podem invocar esses direitos perante os órgãos'::.:
nacionais de aplicação do Direito, mesmo sem que os respetivos)k
atos da União tenham já sido transpostos para o Direito interno. E,!'
por conjugação da teoria do efeito direto com a teoria do primado,::!
o órgão nacional de aplicação do Direito deverá atender a essa invo<:,.
cação, mesmo contra Direito nacional aplicável ou, por maioria d<i;<'
razão, na ausência deste67L • ""
.;'
Assim concebido, o efeito direto não constitui, portanto, u!P'&'
elemento essencial dos atos de Direito derivado, tal como os Trata(k
dos os elaboram, mas uma garantia mínima dos direitos dos parti:;
culares, dentro da conceção global do Direito da União como um~
611 Das obras gerais, veja-se, sobre o efeito direto, antes de todos, HART~~l""
pgs. 187 e segs., e CRAIG/oE BÚRCA, pgs. 177 e segs., mas também, especialmenle.i~~,
SIMON, pgs. 387 e segs.
544
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
sistema jurídico fortemente imbuído pelo prinCípio da proteção dos
direitos fundamentais dos cidadãos dos Estados-membros.
Como se vê, a teoria do efeito direto, na sua origem, apresenta
similitudes com o carácter self-executing dos tratados internacio-
nais, similitudes que, todavia, param na diferença essencial que
separa o Direito Internacional e o Direito da União. É o que pre-
tende significar o TJ no caso Van Gend en Loas, quando afirma que
o Tratado CE "constitui mais do que um acordo que cria obrigações
recíprocas entre os Estados contratantes (...); a Comunidade consti-
tui uma nova Ordem Jurídica (...) cujos sujeitos são, não apenas os
Estados, mas também os seus cidadãos"6".
Como se disse, a teoria do efeito direto nasceu por via jurispru-
dencia!. É certo que o efeito direto pode ser visto como decorrendo
do artigo 4.°, n.o 3, par. 2, UE, que define o dever de cooperação leal
que cabe aos Estados para com a União. Mas nunca o TJ fundamen-
tou, de modo expresso, o efeito direto neste preceito.
A doutrina depressa aderiu a essa orientação da jurisprudência,
não obstante muitos dos Autores, às vezes pela não correspondência
,,::na tenninologia dos vários Estados-membros neste domínio, conti-
.:'~uarem a incorrer nesta matéria em confusões terminológicas e até
r
.i 'conceptuais, particularmente, ao não distinguirem a aplicabilidade
direta e o efeito direto. Mas essa distinção é clara e é essencial: a
aplicabilidade direta encontra-se consagrada de modo expresso nos
Tratados, concretamente, no citado artigo 288. ° TFUE, quanto aos
;regulamentos e às decisões que se dirigem aos sujeitos internos dos
,;J:;~stados, enquanto que o efeito direto não consta dos Tratados e
;,J:rjUnca foi afirmado pelo TJ com base naquele preceito ou nos pre-
;;;'feitos que o antecederam nos Tratados anteriores; a aplicabilidade
';:W~eta quer dizer aplicabilidade imediata na ordem interna dos Esta-
x,:fdoS e, por isso, só beneficia atos que exprimem o fenómeno da
·~·.$ubordinação dos Estados e dos seus sujeitos internos à União,
f:::~nquanto que o efeito direto só faz sentido c9k>car-se, como se
'j;çoloca, quanto aos atos de cooperação horizontai, isto é, que do lado
'.1:oposto ao da União têm, como seus destinatários diretos, Estados.
~~ 612 Ac. 5-2-63, Proc. 26/62, Rec., pgs. 3 e segs.
545
 o Direito da União Europeia
Com base nesta distinção, a doutrina, na sua generalidade, distingue
"applicabilité directe" e "effet direct", "direct aplicability" e
eftecf', "unmittelbare Anwendbarkeit" e "unmittelbare Wirkung".
Repetimos que a teoria do efeito direto é de criação jurispru-
dencial.
O primeiro Acórdão em que o TI defendeu o efeito direto foi o
proferido no já citado caso Van Gend en Loas, que constitui histori-
camente um dos primeiros grandes marcos da jurisprudência comu-
uitária e da Uuião67'. Estava em causa aí o efeito direto do então
artigo 12. 0 do Tratado CEE (hoje, artigo 30. 0 TFUE). Nesse aresto;
o TI, mesmo sem estar ainda em condições de distinguir plena;
mente, no plano terminológico, a aplicabilidade direta e o efeit
direto, sustentou que goza de efeito direto a norma da União que
"produz efeitos imediatos e cria direitos individuais que os tribunais
internos devem salvaguardar"674. Era, em seu entender, o caso d~,
citado ex-artigo 12. CEE, contra a opinião dos Governos de alguns.;
0
Estados-membros quando foram chamados a intervir no processo. ,
Depois, o TI iria apurar a sua conceção acerca do efeito direto
e fá-lo-ia progressivamente, em vários Acórdãos, mas, de modq
especial, uos casos Grad'75, Van Duyn676 e Ursula Becker"'·678
208. Os requisitos do efeito direto
Para conceder efeito direto a uma disposição do Direito
União, o TI exige o preenchimento de algumas condições, selI\,.
quais os órgãos nacionais de aplicação do Direito, inclusive os te'
673 Ver, em Portugal, o comentário a esse Acórdão de SOFIA PAIS, in So
Pais (cOOId.), PrinGÍpiosjundamentais do Direito da União Europeia - Uma ab'
dagemjurisprudencial, 2. a ed., Coimbra, 2012, pgs. 11 e segs.
674 Pg.25.
675 Ac. 6-10-70, já dt.
'" Ac. 4-12-74, Proc. 41174, Rec., pgs. 1.337 e segs.
677 Ae. 19-1-82, Proe. 8/81, Rec., pgs. 53 e segs.
678 Merece destaque também o Ac. 10-11-92, Hansa Fleisch,
C-156/91, CoI., pgs. 1-5.567 e segs., que aplica a teoria do efeito direto esp'ecil",
mente à decisão dirigida a Estados.
546
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
bunais, não estão obrigados a reconhecer efeito direto a qualquer ato
do Direito da União.
Da vasta jurisprudência atrás citada extrai-se que essas condi-
são, fundamentalmente, três; a norma deve ser suficientemente
clara e precisa; deve apresentar um carácter incondicional; e deve
'estar apta a produzir os seus efeitos, sem necessidade de qualquer
'disposição nacional ou da União que a complete.
O TI tem vindo progressivamente a flexibilizar e a relativizar
grau de exigência quanto ao preenchimento dessas condições.
Assim, por exemplo, a falta de clareza ou de precisão de uma
l10rma não constitui obstáculo ao seu efeito direto desde que ela
'possa ser clarificada ou tornada mais precisa através de uma inter-
pretação por via jurisdicional, levada a cabo por um tribunal nacio-
nal ou pelos Tribunais da União 679
Por seu lado, o facto de a uorma conter uma coudição ou estar
Sujeita a um termo não lhe retira, em definitivo, efeito direto, que
JJie será reconhecido assim que estiver preenchida a condição ou se
umprir o prazo 680 •
Do mesmo modo, a desnecessidade de uma medida comple-
mentar, nacional ou comunitária, quer apenas significar que a norma
•ão deve conferir um poder discricionário de dispor ex novo na
lação entre a norma da União e o particular'81. Todavia, o TI não
.sente seguro nesta matéria682 .
Para além desta flexibilidade abstrata no preenchimento dos
quisitos do efeito direto há que contar com a relativização que o
Teconhece na verificação daqueles requisitos em função da espe-
Icidade de cada caso concreto.
São várias e muito diferentes as disposições do ex-Tratado CE
atual TFUE às quais o TI temtCOnhecido efeito direto. RIDEAU
Ac. 14-4-68, Fink-Frucht, Pme. 27/67, Rec., pgs, 327 e segs" eAc. 17-5-
,Barber, Proc. C-262/88, CoI., pgs. 1-1.889 e segs.
680 Ac. 21-6-74, Reyners, Proe. 2/74, Rec., pgs. 631 e segs.
,.6SJ Ac. 16-6-66, Lütticke, Proe. 57/65, Rec., pgs. 293 e segs., especialmente,
,682 Foi por isso que decidiu em sentido diferente do caso Lütticke no Ac.
12-68, Salgoi/, Proc. 13/68, Rec., pgs. 661 e segs.
547
 o Direito da União Europeia
elenca os preceitos do ex-Tratado CE aos quais o TI tem atribuído
aquele efeit068J . Têm sido disposições muito díspares entre si, desde
cláusulas de stand still (o que estava em causa no caso Van Gemi) a
obrigações defacere ou de nonfacere, neste último caso, quando as
obrigações de não fazer resultem do exercício de uma competência
vinculada"'. Seguramente não têm efeito direto as disposições
introdutórias do TFUE"5, as regras de natureza institucional ou,
mais uma vez, as nonnas que conferem, na respetiva matéria, com-
petência discricionária aos órgãos da União ou aos Estados na rela-
ção entre a norma em causa dos Tratados e o particular'86-687.
209. Em especial: o efeito direto das diretivas
Apesar de, como mostrámos, o TI haver começado a construir
a teoria do efeito direto a pensar em disposições dos Tratados, mais
concretamente, em disposições do então Tratado CEE, não há
dúvida de que foi a propósito das diretivas que aquela teoria se ;
desenvolveu e se aprofundou. i'
À partida, e à luz do ex-Tratado CE (hoje, TFUE), não se colo-o
cava o problema do efeito direto da diretiva. O artigo 288. o TFUE,
no seu par. 3, é claro ao afirmar que "a diretiva vincula (só) o·
Estado-membro destinatário", e, mesmo então, apenas "quanto aQ
resultado a alcançar", "deixando (...) às instâncias nacionais a com-
petência quanto à forma e aos meios" (itálico nosso). Ora, o facto de..
esse preceito dispor expressamente que a diretiva apenas tem como
683 Pgs. 918 e segs.
684 Assim, SIMON, pg. 390, e Ac. 3-4-68, Molkerei-Zentrale, Proc. 28/67;«
Rec., pgs. 211 e segs.
685 Ac. 24-10-73, Schlüter, Proe. 9n3, Rec., pgs. 1.135 e segs., quanto aq
artigo 10.", ex-artigo 5.".
686 Por todos, os casos SalgoU e Molkerei-Zentrale, já cits., e o Ac. 22·3·77;
Steinicke e Weinlig, Prac. 78176, Rec., pgs. 595 e segs., este, sobre as ajudas
Estado dos ex-artigos 92." e 93." (hoje, artigos 87." e 88."), n." 1, CE.
687Ê curioso verificar como é que os novos Estados-membros, que ,rlp"l"m
em 2004 e 2007, entendem o efeito direto - veja-se KALEDA.
548
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
destinatários os Estados, de ela carecer da intervenção dos Estados
para produzir os seus efeitos, e de os Estados gozarem do poder
discricionário de escolher a forma e os meios de se alcançar o resul-
tado prescrito na diretiva, tudo isso parecia ser suficiente para que
ficasse definitivamente claro que a diretiva era, por natureza, de
aplicação na ordem interna destes só após a sua transposição por um
ato de Direito interno. Mas o TI começou a verificar que podia
acontecer que a diretiva não fosse transposta pelo respetivo Estado
dentro do prazo para isso estipulado, ou que fosse transposta mal, ou
de modo insuficiente. Daí resultaria que, com esse comportamento,
o respetivo Estado estaria a impedir os particulares de invocarem
um direito subjetivo que a diretiva lhes queria conferir, em violação
da obrigação que o artigo 288. o TFUE impõe ao Estado ("a diretiva
vincula O Estado-membro destinatário"). De facto, e como o TI dei-
xou decidido no citado caso Van Duyn"B, "especialmente nos casos
em que as autoridades comunitárias tenham, através da diretiva,
obrigado os Estados-membros a adotar um determinado comporta-
o efeito útil desse ato ficaria enfraquecido se os particulares
estivessem impedidos de o invocar em tribunal e os tribunais nacio-
nais ficassem impedidos de o tomar em consideração como ele-
do Direito da União" (itálico nosso).
Ou seja, a obrigação da transposição da diretiva seria garan-
não apenas por um processo por incumprimento a instaurar,
M'~'." o Estado infrator, de harmonia com os artigos 258. 0 a 260. 0
como também por ~quilo que o TI, no caso Van Gend en
chamou de "vigilãncia dos particulares interessados na salva-
·:QlIalrda dos seus direitos", e que se traduz na suscetibilidade de os
l"U.UCU1"re:s, a quem a diretiva atribuísse direitos, os invocarem em
mesmo sem a transposição, o que permitiria aos tribunais
UO',lU'1101, conhecer desses direitos sem esperarem pelo ato de trans-
;;p~si.çã,~. O efeito direto seria, portanto, uma sanção pelo desrespeito
Estado da sua obrigação de transpor a diretiva, e de a transpor
correto. O Estado ficava, dessa forma, impedido de invo-
contra os particulares, a sua omissão, traduzida na não transpo-
~. Pg. 1.337.
549
 o Direito da União Europeia
sição, ou na transposição incorreta, da diretiva: "o Estado não pode
opor aos particulares o não cumprimento das obrigações que a dire-
tiva lhe impõe", deixou o TJ decidido no caso Ratti, um dos mais
importantes casos nesta matéria'89.
O fundamento último do efeito direto reside, portanto, para a
jurisprudência do TJ, no carácter obrigatório da diretiva para os
Estados, por efeito do artigo 288. 0 TFUE, conjugado com o artigo
4.°, n.o 3, UE.
Todavia, este efeito direto das diretivas, assim entendido, para
além de ter de preencher os requisitos atrás definidos, em abstrato"
para o reconhecimento do efeito direto, encontra-se limitado por três;1
fatores.',~~
O primeiro, é o de que a diretiva, em princípio (explicaremos;i
adiante a razão de ser desta ressalva), só terá efeito direto num qua-'''·.
dro "patológico"690, isto é, quando o Estado não transpõe a diretiva;.'
dentro do prazo fixado ou a transpõe de modo incorreto (por exem,.
pio, com desrespeito pelo dever de dar ao ato de transposição uma ,;.'
interpretação conforme com a diretiva691 ), ou, segundo o TJ, quando,
o Estado omitiu a adoção das medidas de execução que se impu')f~
nham, ou adotou medidas não conformes com a diretiva692 . Ou seja;''''
num quadro de normalidade, e raciocinando a contrario, a partir da: 0 creto, os requisitos abstratos do efeito direto que atrás ficaram
letra do artigo 288. o TFUE e do modo como este Tratado constrói a',;'
diretiva, "em todos os casos em que uma diretiva é corretamen!tilE
executada, os seus efeitos (só) atingem os particulares através das'~'
medidas de aplicação tomadas pelo respetivo Estado"69'. 'S
O segundo fator que condiciona o efeito direto das diretivasS
funda-se no princípio do estoppel, do Direito Internacional, e",«:
impede os Estados de invocarem, nas relações com os particulares;',,!,
689 Ac. 5-4-79, Proc. 148178, Rec., pgs. 1.629 e segs. Ver, no mesmo sentidQ~:i'
o Ac. 22-2-90, caso Busseni, Prac. 221/88, Col., pgs. 495 e segs.
690 ISAAC, pg. 196, e SIMON, pg. 396.
691 GRABITZlHILFINEITESHEIM, anotações 153 e segs. ao artigo 249.° CE.
6'>' Ac. 15-7-82, Felicitas, Proc. 270/81, Rec., pg. 2.771, pontos 23-26..)(
693 Caso Becker, cit., pgs. 53 e segs., que constitui o caso em que o TJ com;t;,
pendiou e desenvolveu a teoria do efeito direto, e o Ac. 8-10-87, Kolpinghuis;'-'~'
Proc. 80/86, CoI., pgs. 3.969 e segs. • '.
550
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
uma diretiva por si ainda não transposta. É a proibição do "efeito
direto inverso", como lhe chamam o TJ694 e o Conselho de Estado
francês 69 ' (itálico nosso). Os tribunais estaduais já aceitaram por
. diversas vezes essa proibição, muito especialmente os tribunais
franceses, com o fundamento de que, nas felizes palavras do Conse-
lho de Estado francês, "as autoridades do Estado não podem preva-
lecer-se das disposições de uma diretiva que ainda não foram objeto
de transposição para o Direito interno"696
Como consequência desta construção, os Estados só podem
começar a contar os prazos de preclusão dos direitos processuais
(por exemplo, por caducidade ou por prescrição) necessários à efe-
"tivação dos direitos substantivos conferidos pelas diretivas a partir
da data da sua efetiva transposição697 • Por outro lado, os Estados
não podem invocar diretivas por si ainda não transpostas a fim de
'agravarem encargos ou sanções, ou criarem novos encargos ou
'novas sanções, para os particulares, com o fundamento de estes
estarem a infringir diretivas ainda não transpostas pelos mesmos
'Estados 69 ' .
Por fim, o terceiro fator postula, para que o juiz nacional reco-
'nheça efeito direto a uma diretiva, que ele respeite, no caso con-
~nunciados. Este ponto parece-nos que não suscita dificuldades.
Sublinhe-se que o reconhecimento de efeito direto às diretivas
pão extingue a obrigação da sua transposição. Só a transposição da
diretiva, e em conformidade com o seu sentido e o seu alcance lhe
onfere a plenitude -a;;;-seus efeitos na ordem interna. Já estudá~os
694 Por ex., Ac. 11-6-87, Pretore di Saio, Proc. J4/86, CoI., pgs. 2.545 e
6'>' Ae. 23-6-95, Saeiété W/y France, RFDA 1995, pgs. 1.037 e segs.
696 Ver caso Lilly France, cit., loe. cito
6'>1 Ac. 13-2-96, Bautiaa, Proes. C-197/94 e C-252194, CoI., pgs. 1-505 e
gs., embora contrariado pelo Ac. 2-12-97, Fanstask, Prac. C-188/95, CoI., pg.
1:9383, que depois foi seguido por alguma jurisprudência nacional- veja-se, mais
envolvidamente, SIMON, pg. 397.
698 Ver os citados casos Pretore di Saio e Kolpinghuis e o Ac. 26-9-66,
Arcara, Proe. C-168/95, CoI., pgs. 1-4.705 e segs.
551
 o Direito da União Europeia
a transposição atrás, quando nos debruçámos sobre a diretiva como
fonte do Direito da União derivado. Compete aos Estados criar um
sistema próprio e eficaz para a transposição das diretivas. Por isso,
como já entendeu o TJ, o efeito direto "não pode servir de justifica-
ção a um Estado-membro para se dispensar de tomar, em tempo útil,
as medidas de aplicação adequadas ao objeto de cada diretiva"69'.
Como se disse atrás, o efeito direto pode ser invocado perante
qualquer órgão nacional de aplicação do Direito: da Administração
Pública ou do poder judicial. A invocação do efeito direto do Direito
da União e, concretamente, das diretivas, perante a Administração
Pública ficou claramente admitida pelo TJ no caso Fratelli Cos-
tanzo. Disse aí o Tribunal que, preenchidas que estejam as condi-
ções exigidas para a invocação das disposições de uma diretiva
pelos particulares perante os órgãos jurisdicionais nacionais, "todos
os órgãos da Administração, incluindo as entidades descentraliza-
das, tais como os municípios, são obrigados a aplicá-las" (itálico
nosso)'oo.
Dissemos atrás que, em princípio, a diretiva só tem efeito
direto após ter expirado o prazo para a sua transposição. Ou seja, em
princípio, o efeito direto traduz-se numa sanção pelo desrespeito
pelo Estado do prazo para transpor a diretiva e para a transpor bem.
Todavia, no já referido caso Mangold, o TJ decidiu que, para além
de estar obrigado a não aplicar qualquer disposição nacional em
contrário à diretiva mesmo antes do termo do prazo para a sua trans; .
posição (o que já resultava do efeito bloqueador do primado, consa-
grado pelo TI no caso Simmenthal, atrás estudado )70 Le, acrescentamos
nós, a interpretar o Direito nacional em conformidade com o resul,
tado prescrito pela diretiva (como veremos na Secção seguinte deste
livro), o Estado está também obrigado a adotar, "de imediato", .
"medidas concretas" para alcançar progressivamente o resultado "
prescrito pela diretiva mesmo antes de expirado o prazo para a
transposição da diretiva 702 •
699 Ac. 6-5-80, Comissão c. Bélgica, Proe. 102179, Rec., pgs. 1.473 e segs.' ,
7DO Ae. 22-6-89, Proe. 103/88, pgs. 1.839 e segs., ponto 32.
701 N.os 72 e 78 do caso Mangold.
702 N.o 72. Itálicos nossos.
552
As relações elltre o Direito da União Etwopeia e os Direitos Estaduais
Quer isto dizer que pelo Acórdão Mangold o TJ reconheceu
efeito direto à diretiva mesmo antes de decorrido o prazo para a sua
transposição pelos Estados? Em nosso entender, não. O que o TJ
quis dizer nesse Acórdão foi apenas o que já se sabia, ou seja, que
os Estados, que são os destinatários da diretiva, independentemente
da transposição, à margem dela, e mesmo antes dela, têm o dever de
imediatamente começar a adotar as medidas necessárias à prossecu-
ção do objetivo visado pela diretiva concreta. Esse dever decorre
para os Estados do princípio da boa-fé e da cooperação leal, enun-
ciado, como sabemos, no artigo 4.°, n.o 3, neste caso no par. 2, UE.
210. Efeito direto vertical e efeito direto horizontal
I - Introdução
Quanto ao âmbito subjetivo do efeito direto dos atos da União,
temos que distinguir duas situações diferentes, que também nos
revelam duas intensidades distintas do efeito direto.
Em primeiro lugar, a do chamado efeito direto vertical. Na
medida em que a norma da União em questão, inclusive da diretiva,
só pode impor obrigações aos Estados que são seus destinatários, o
particular apenas pode invocar a disposição em causa, e o direito
que ela lhe confere, de modo a obrigar o Estado a respeitar o direito
subjetivo que ..a-disposição lhe atribui. Por isso, o efeito direto só
pode ser invocado, perante os órgãos nacionais de aplicação do
Direito, em litígio que opõe os particulares a autoridades do Estado,
elas quais forem, inclusive, pessoas coletivas autónomas ou
autoridades independentes. Diz-se, então, que a norma em causa
efeito direto vertical ou, como alguns preferem, efeito direto
parcial.
A segunda situação é a do efeito direto horizontal. Aqui,
parte-se do princípio de que a disposição em causa, não obstante ser
dirigida aos Estados, pode impor obrigações também a particulares.
por isso, os respetivos direitos serão invocáveis inclusivamente em
entre pessoas privadas. Fala-se aqui de efeito direto horizon-
553
 o Direito da União Europeia
tal. Para se referir o somatório do efeito direto vertical e do efeito
direto horizontal, utiliza-se a expressão efeito direto completo.
II - As disposições dos Tratados
o TI já reconheceu efeito direto horizontal a disposições dos
tratados: quer a disposições que têm pessoas privadas como destina-
tários últimos das obrigações que elas criam, como é o caso das
regras de concorrência aplicáveis às empresas (artigos 101.° e 102.°
TFUE)?03, que, como diz o TJ, "pela sua natureza estão aptas a pro-
duzir efeitos diretos nas relações entre particulares"70'; quer a dispo-
sições que, sem terem pessoas privadas como destinatários,
impõem-lhes obrigações cujo cumprimento lhes pode ser exigido
pelos titulares dos direitos que correspondem àquelas obrigações,
direitos esses que são criados diretamente pelo Direito da União,
como é o caso das regras relativas à livre circulação e à não-discrimi-;'{
nação de pessoas?O', ou à livre circulação de mercadorias?06, ou, ainda:':
o caso das regras referentes à não-discriminação em razão do sexo701/ \
No geral, as disposições dos Tratados têm efeito direto só ver-j
tical, enquanto impõem obrigações apenas aos Estados. Passa-sei,'
assim com muitas das obrigações que o TFUE impõe aos EstadosCt
nas matérias das liberdades de circulação, da probição de discrimHi~
nação e do direito à concorrência?O'. Escapam ao efeito direto,-c",
mesmo nesses domínios, as normas que deixam aos Estados umi/
poder discricionário nas suas relações com os particulares'09 , bem"
703 Valia o mesmo para as regras de concorrência dos artigos 65. e 66,~,:,:1
0
CECA. Como vale, ainda hoje, para as regras de segurança definidas pelo Tratado":~
CEEA (artigos 78.°, 81.° e 8 3 . ° ) . : ( ;
'I" Ae. 30-1-74, BRT/Sabam, Proe. 127173, Ree., pg. 51.
70S Ae. 12-12-74, Walrave, Proe. 36174, Ree., pgs. 1.405 e segs.
'"' Ae. 22-1-81, DanskSupermarked, Proe. 58/80, Ree., pgs. 181 e segs.
707 Ac. 8-4-76, Dejrenne, Prac. 43175, Rec., pgs. 455 e segs.
70S Ver as respetivas disposições elencadas em SIMON, pgs. 392-393.",
709 Ver, especialmente, Ac. TI 17-3-93, Firma Sioman Neptun, Procs. C-~~,+f
e 73/91, CoI., pgs. 1·887 e segs.
554
As relações elltre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
as disposições sobre matéria de índole puramente orgãnica ou
III - As diretivas
a) A especificidade do problema
É diferente o modo como o problema se coloca quanto às dire-
Elas só podem ter como destinatários Estados e, portanto, só
,;;i;JI()d,em impor obrigações a estes. Por isso, o seu efeito direto só pode
verticaL É esse o raciocínio que o TI segue no caso Marsha/{IU
Todavia, o desejo de reforçar o cumprimento das diretivas e o
efeito útil leva o TI a alargar significativamente, quanto às dire-
o âmbito do seu efeito direto. Primeiro, considerando que as
~,'podl~m invocar todos os particulares, em geral7l2 • Depois, adotando
conceito muito amplo de Estado, contra o qual pode ser invocada
dl1·~tlva. de modo a abranger, não só o Estado-membro como tal,
as, também, tanto o Estado-Administração como o Estado empre-
ador" 3 , e todas as pessoas coletivas públicas, inclusivamente, autar-
uias locais e, concretamente, os municípios714, assim como também
J?S organismos e as entidades que estejam sujeitos à autoridade ou
() controlo do Estado, ou que disponham de poderes exorbitantes em
lação aos que resultam das regras aplicáveis às relações entre par-
9)1lareS";-0 que engloba, de modo especial, as empresas públicas"'.
"~
b) Aposição do Tribunal de Justiça
Contudo, o TJ recusa efeito horizontal às diretivas, isto é,
feito direto nos litígios entre particulares, melhor dito, não aceita
710 SIMON,loe. cito
m Ae. 26-2-86, Proe. 152/84, CoI., pgs. 723 e segs.
712 Caso Busseni, cito
713 Caso Marshall, cito
t",:
714 Caso Fratelli Costanzo, cito
' n; Ae. TJ 12-7-90, Foster, Proe. C-188/89, CoI., pgs.I-3.313 e segs.
555
 o Direito da União Europeia
que um particular possa invocar as disposições de uma diretiva con-
tra um outro particular, mesmo que essas disposições reúnam os
requisitos do efeito direto que atrás estudámos. Ao proceder assim,
o TI não atende ao pensamento de doutrina qualificada''', nem às
sólidas conclusões de alguns Advogados-Gerais, como aconteceu
nos casos Marshatr'17, Vaneetveld''' e Faceini Dori7l9 , que defen-
dem opinião contrária.
A posição do TI em face desta questão pode ser analisada em
três Acórdãos fundamentais.
O primeiro Acórdão foi o proferido no caso Marleasing'20.
Nesse processo, o TI, em resposta a uma questão prejudicial que lhe
fora colocada por um tribunal espanhol, reafirma a tese clássica,
expressa no citado caso Marshall, e, como tal, só reconhece à dire-
tiva efeito direto vertical721 • Só que alguma doutrina722 tem interpre-
tado este Acórdão como parecendo ele admitir, ainda que de forma
tímida, e não expressa, o efeito direto horizontal de disposições da
diretiva, na medida em que o Acórdão defende que, embora a dire-
tiva só possa ser invocada contra o Estado, os tribunais nacionais
devem sempre interpretar o Direito nacional em conformidade
o texto e com a finalidade da diretiva723 •
Mas estamos perante duas realidades jurídicas diferentes.
veremos na Secção seguinte, as autoridades nacionais, incluindo
juízes, devem interpretar sempre o Direito nacional, mesmo antes
expirado o prazo para a transposição de uma diretiva que releva
o caso concreto sem que ela tenha sido transposta, em ccmfOnmi,da,ie
716 Ver, sobretudo, MAN1N, L'invocabilité, pg. 669.
717 Já cil.
'" Ac. 3-3-94, Proc. C-316/93, CoL, pgs. 1-763 e segs. (765).
'" Ac. 14-7-94, Proc. C-91/92, CoL, pgs. 1-3.325 e segs.
no Ac. 13-11-90, Proc. C-106/89, CoL, pgs. 1-4.135 e segs.
721 Ponto 6.
722 É o caso, por exemplo, de SlMON, pg. 400, e, por último, e mais desen~
volvidamente, GRAB1TzJHILF/NETrESHE1M, anotações ao artigo 288.° TFUE.
Portugal parece andar próximo dessa orientação SOFIA PAIS, Princípi,os )lilndalnen·
tais, cil., pgs. 89 e segs.
m Ponto 7.
556
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
com o resultado e os efeitos jurídicos pretendidos pela diretiva. A
isto chama-se interpretação conforme da diretiva ou efeito indireto
da diretiva, que não se confunde com o seu efeito direto, vertical ou
horizontal. Pelo contrário, o efeito indireto, como se compreende, é
particularmente importante quando a diretiva não tiver efeito direto
e, por isso, não puder ser invocada pelo particular. Ora, no caso
Marleasing o TI reconheceu, como mostraremos na Secção seguinte,
o dever de interpretação conforme do Direito nacional com a dire-
tiva, mas não reconheceu à diretiva efeito horizontal. Manteve, pois,
nessa matéria a mesma orientação que, de forma ainda mais firme,
já sustentara no caso Kolpinghuis Nijmegen 724 , como bem reconhece
HARTLEY725.
O segundo Acórdão é o do caso Marshall Ir'6. Neste caso, o
TI recusa, agora sem a possibilidade de outras interpretações, efeito
horizontal à diretiva.
Numa fase mais recente, embora não muito distante da anterior
tempo, O TI mantém essa posição de recusa, mas agora com uma
sólida fundamentação abstrata. Essa posição encontra-se retra-
tada no caso Faccini Don~2', que foi depois seguido por outros
. Neste Acórdão o TI decidiu que faz sentido que se reco-
efeito direto às diretivas contra o Estado-membro (efeito
vertical), como sanção pelo facto de este não haver cumprido
sua obrigação de transpor a diretiva dentro do prazo para isso pre-
Iá não o faz, porém, nas relações entre particulares. E o essen-
da fundàIl1entação dessa posição do TI encontra-se neste trecho:
"AJargal esta jurisprudência (sobre o efeito direto vertical) ao domi-
das relações entre particulares equivaleria a reconhecer à Comu-
o poder de criar, com efeito imediato, obrigações para os
palrti,oular,,,, quando é certo que ela só tem essa competência nas
n4 Ac. 8-10-87, Proc. 80/86, Rec., pgs. 3.969 e 8Ogs., sobretudo ponto IS.
125 Pg_ 235, especialmente nota 127.
n6 Ac. 2-8-93, Proc. C-27119l, CoL, pgs. 1-4.367 e segs.
717 Jácil.
no EI Corte Inglês, Ac. 7-3-96, Proc. C-I92/94, CoL, pgs. 1-1.281 e segs., e
and Nephew, Ac. 12-11-96, Proc. C-201/94, CoI., pgs. 1-5.819 e segs.
557
 o Direito da União Europeia
áreas em que lhe é atribuído o poder de adotar regulamentos"729. Ou
seja, o TI entende que o efeito horizontal das diretivas levaria ao
esbatimento da distinção entre o regulamento e a diretiva, que é urna
distinção fundamental no Direito da União e no sistema das relações
entre a União e os Estados-membros, na medida em que, segundo,
hoje, o artigo 288.° TFUE, o regulamento é um ato de subordinação,
enquanto que a diretiva é um ato interestadual e de cooperação.
Sendo assim, com o efeito horizontal da diretiva ficaria subvertida
a tipologia dos atos de Direito derivado, do modo corno aquele Tra-
tado a constrói, e ficaria também profundamente alterado o sistema
de repartição de atribuições entre a União e os Estados-membros.
Pode-se dizer que é este o caso, o Faccini Dari, que compendia
a atual jurisprudência da União sobre a matéria.
Estamos de acordo com esta doutrina sustentada pelo TI e
acrescentar-Ihe-emos um outro argumento: se se pudesse invocar
urna diretiva contra um particular, este estaria a ser vítima da inação
do Estado, traduzida na sua omissão em transpor a diretiva. Ora,
isso não faz sentido.
Note-se que o TI, pelo menos num caso, já reconheceu a uma
diretiva efeito direto vertical que, na prática, se traduziu em efeito
direto horizontal. Isso aconteceu no citado caso Smith and Nephew 730 ,
onde o TJ admitiu a invocação das disposições de urna diretiva
contra urna decisão administrativa, quando se sabia que essa invo-
cação produziria efeitos apenas em relação a um particular, no caso,
urna empresa que participava num concurso público.
c) Os recentes desenvolvimentos da questão
Convém sublinhar que a doutrina do caso Faccini Dor;
nada é alterada pelo Acórdão prejudicial proferido pelo TJ no caso
Mangald, atrás referido. Neste Acórdão o TJ não reconhece
direto horizontal à diretiva em questão. Ele apenas entende que a
129 Caso Faccini Dori, cit., ponto 24.
730 Loc. cito
558
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
diretiva, corno ato de Direito da União, prevalece inclusivamente
sobre normas de Direito interno que, no litígio principal, regulam
relações entre particulares 731. Mas isso é urna decorrência normal da
teoria do primado do Direito da União, que estudámos atrás, conju-
gada com o método da interpretação conforme do Direito da União,
que iremos analisar adiante, e nada tem a ver imediatamente com o
efeito direto das diretivas732 •
IV - As decisões
Também gozam de efeito direto as decisões que têm por desti-
natários Estados, quando criam direitos para particulares. A juris-
prudência do TI na matéria, corno se disse atrás, encontra-se bem
reflfe:;erLtalia pelo Acórdão proferido no caso Hansa Fleisch733 • O
Tribunal reconhece efeito direto a tal tipo de decisões, mesmo
qlLando estas sejam tornadas por órgãos criados por tratados con-
cluídos pela União com Estados terceiros 734 •
O efeito direto reconhecido àquelas decisões é só vertical. O TJ
recusa efeito direto horizontal às decisões dirigidas a Estados pelos
mesmos fundamentos por que o faz quanto às diretivas.
211. O caso dos tratados internacionais que obrigam a União
Corno atrás vimos, estes acordos são tratados internacionais
portanto, estão sujeitos ao regime geral dos tratados de Direito
Int.errLaciorlal. Sendo assim, o seu pretenso efeito direto reconduz-se
carácter self-executíng dos tratados internacionais. Portanto, os
reqIUl,;nC)S do efeito direto do ato ou da norma de Direito da União
se estendem automaticamente aos tratados concluídos pela
"I Ac. 22-11-2005. cit., pontos 30 e 78.
732 É o que reconhece também o Advogado-Geral nas suas conclusões,
101 e 105-108.
133 Cit.
734 Caso SevÍ/lce, cit.
559
 o Direito da União Europeia
União ou aos que de algum modo a vinculam. Tudo depende "da
natureza, da economia e dos termos" das disposições em causa dos
tratados. É assim que o TJ se tem recusado a conceder efeito direto
na Ordem Jurídica da União a disposições do ex-GATT, por causa
da sua vacuidade e da sua imprecisão7JS •
A posição do TJ altera-se quando as disposições dos tratados
internacionais são absorvidas por um ato da União, ou quando este
remete de modo expresso para um tratado que obriga a União.
Entende o TJ que, nessa hipótese, o efeito direto das disposições em
causa dos tratados internacionais depende das condições em que o
Direito da União atribui efeito direto ao respetivo ato da União'''.
A concessão de efeito direto aos tratados internacionais que
obrigam a União, e, por conseguinte, a sua invocação perante os
tribuuais dos Estados-membros, depende, portanto, dos critérios que
presidem ao reconhecimento de efeito direto aos tratados self-execu-
ting. É o que o TJ resume no seguinte passo do Acórdão proferido
no caso DemireT137 : "Uma disposição de um acordo concluído pela
Comunidade com Estados terceiros deve ser considerada como
tendo efeito direto quando, atendendo aos seus termos, bem como
ao objeto e à natureza do acordo, ela impõe uma obrigação clara e
precisa, que não se encontra subordinada, na sua execução e nos
seus efeitos, à intervenção de qualquer ato ulterior".
Neste quadro, o TJ já reconheceu efeito direto a diversos
Acordos de comércio livre"', de cooperação"9, ou de associação,
. mente quanto às diretivas, porque existe um problema quase crónico
735 Confrontem-se, sobretudo, os Acs. proferidos nos casos Internatiol1(l{
"- de não transposição das diretivas, ou da sua transposição fora do
Fruit e Schlüter, ambos já citados_ Ver o que escrevemos sobre isso, com
ponnenor, na nossa citada dissertação de doutoramento, pg. 461, e, hoje, SIMON,
pgs. 403-404, e bibl. aí cit.
136 Ac. 22-6-89, Fediol, Proc. 70/87, CoI., pgs. 1.781 e segs., onde estava
em causa um regulamento comunitário que incorporava disposições do ex-GATT,
e Ac. 7-5-91, Nakajima, Proe. C-69/89, CoI., pgs. 1-2.069 e segs.
737 Ae. 30-9-87, Proe. 12/86, CoI., pgs. 3.791 e segs.
"" Por exemplo, Ae. 26-10-82, Kupferberg, Proe. 104/81, Ree., pg. 3.641,
e Ae. 9-2-82, Polydor, Proe. 270/80, Ree., pg. 329.
m Ae. 5-4-95, Zovlika Krid, Proe. C-103/94, CoI., pg. 1-719.
560
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
como os Acordos com a Grécia e a Turquia e a Convenção de
Lomé740-74L .
O mesmo critério tem sido adotado para se decidir se gozam
ou não de efeito direto disposições de atos praticados por órgãos
criados por aqueles tratados, como, por exemplo, as decisões profe-
ridas pelos Conselhos de associação, criados pelos vários Acordos
de associação concluídos pela ex-CEE ou pela ex-CE, como aqueles
aos quais há pouco nos referimos 742-"'.
212. O efeito direto do Direito da União em Portugal
Decorridos mais de vinte e cinco anos sobre a adesão de Por-
tugal às Comunidades Europeias, não se pode dizer que o instituto
do efeito direto do Direito da União esteja a ser usado muito fre-
quentemente em Portugal, sobretudo se compararmos a situação
com a que se vive noutros Estados-membros, por exemplo, com a
Espanha, que aderiu às Comunidades ao mesmo tempo que Portu-
gal. Esse facto não deve surpreender, se o inserirmos no problema
geral do menor interesse que todos os sujeitos ligados à aplicação do
Direito da União - o Legislador, a Administração Pública, os Advo-
gados e os Tribunais - têm dedicado a este ramo de Direito. Por
exemplo, um relatório abalizado demonstra que o nosso Tribunal
Constitucional pouco leva em conta o Direito da União e a jurispru-
dência ilo'TJ744 • E essa situação vem persistindo no tempo.
E, no entanto, pareceria que o efeito direto do Direito da União
estaria destinado a ter invocação frequente em Portugal, particular-
140Ac. 5-2-76, Bresciani, Proc. 87n5, Rec., pg. 136.
141 SIMON,pg. 405, e a nossa dissertação de doutoramento, pgs. 466 e segs.
'" Por ex., Ae. 5-10-94, Hayriye Eroglu, Proe. C-355/93, Coi., pgs. 1-5.113
esegs.
143 Sobre esta matéria, ver também A. CAElROS, L effet direct des accords
J
internationoux conclus par la CEE, RMC 1984, pgs. 526 e segs.
144 A. ARAÚJO/l. P. CAROOSO DA CosTA/Mo NOGUEIRA DE BRITO, cit., sobretudo,
. pg. 969.
56l
 o Direito da União Europeia
prazo (por vezes, com grande atraso), ou da sua transposição errada
ou insuficiente, para a ordem interna portuguesa.
Mas não é isso que vemos.
Não se pode controlar, como é óbvio, os casos de invocação do
efeito direto perante a Administração Pública, embora, por algumas
sentenças judiciais, nos apercebamos de que ela ocorre e que a
Administração não respeita o efeito direto, como adiante vamos ver.
Quanto aos tribunais, constatamos pelas coletâneas de juris-
prudência que o efeito direto - e o problema surge-nos colocado
apenas quanto às diretivas - tem sido invocado sobretudo nos tribu-
nais administrativos e fiscais. E aí temos encontrado ao longo do
tempo reações diferentes da parte desses tribunais.
Já no passado encontrávamos acórdãos que mostravam saber,
com profundidade, o que é o efeito direto das diretivas, inclusiva-
mente, estabelecendo uma correta relação entre o primado e o efeito
direto e cominando com a ilegalidade o ato nacional contrário à
diretiva que se invocava?45. Mas, ao lado desses, encontrávamos
acórdãos que ainda confundiam, a propósito das diretivas, efeito
direto e aplicabilidade direta, mesmo quando, alguns deles, mostra-
vam compreender o mais difícil, que é a distinção entre o efeito
direto vertical e horizontal?46.
A situação parece estar a melhorar. De facto, jurisprudência
mais recente dos nossos tribunais superiores mostra que eles estão a
compreender de modo correto a noção de efeito direto das diJ·etivas
(parecendo já não confundir efeito direto e aplicabilidade direta),
incluindo a distinção entre O efeito direto vertical e horizontal'''.
745 Por ex., Ac. STA - Pleno da 1. a Secção, 14~ 10-99, Liga da Protecção
Natureza, Proc. 31.535, Apêndice ao DR de 21-6-2001,Ac. STA- L' Secção, 2-7-
-2002, caso A. e outra, Pme. 41.358, e mais recentemente, Ac. STA _ 1. a
17~1-2006, Prac. 980105, os dois últimos, em www.dgsi.pt.
746 Por ex., Acs, STA - l.a Secção, 6-3-97, Construzioni Callisto P0111ello,
Proc. 34.930, Apêndice ao DR de 25-10-99, e 21-3-2001, EPAL, Proc. 47.236,-
www.dgsi.pt. No mesmo erro incorre os Acs. STJ 19-9-2002, Proe. 2.170/02
27-11-2007, Proc. 7A3954, www.dgsi.pt.
747 Ver, por todos, STA - La Secção, 20-1-2010, Pme. 1108/09,
stadministrativo.pt, e STJ 12-1-2010, Pme. 2212/06, www.stj.pt.
562
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
Por outro lado, a recusa da Administração Pública em conceder
efeito direto às diretivas é, curiosamente, vista pelos tribunais como
uma situação de mero "erro imputável aos serviços" (itálico
nosso)74', quando a verdade é que tal situação configura, para todos
efeitos, um comportamento ilegal, com a adequada sanção jurí-
e gera para o Estado responsabilidade civil extracontratual de
Direito da União749.
SECÇÃO IV
A interpretação conforme do Direito nacional
com o Direito da União
Prevenção de índole terminológica
A interpretação conforme do Direito da União é comummente
estud'lda apenas como um método de interpretação do Direito da
Nós próprios assim procedemos nas anteriores edições deste
Ela é, sem dúvida, um método de interpretação e será por nós
em conta como tal750 Mas hoje entendemos que a jurisprudên-
do 'l:Ltornou-a em mais do que isso: ela releva, de modo impor-
para a questão mais geral das relações entre o Direito da
e os Direitos estaduais, que estamos a estudar neste Capítulo.
Noção e fundamento
O problema tem de ser colocado da seguinte forma. As regras
atos do Direito da União, mesmo se não gozarem de aplicabili-
748 Por ex., Acs. STA- 2. a Secção, 13-3-2002, caso Fazenda Pública, Prac.
8-5-2002, caso Fazenda Pública, Proc. 115/02, e 2-7-2003, caso Fazenda
Proc. 874103, todos em www.dgsi.pt.
749 Ver infra, n. o 268-II.
750 Ver infra, fi.o 238.
563
 o Direito da União Europeia
dade direta, nem de efeito direto (e sobretudo por isso mesmo),
devem ser imediatamente tidos em conta pelas autoridades nacio-
nais, concretamente, pelos tribunais nacionais, quando elas interpre-
tarem Direito nacional. Esta construção é conhecida, sobretudo
pelos autores britânicos, por doutrina do "efeito indireto" do Direito
da União ou da "interpretação consistente" ("consistent interpreta-
tion") do Direito nacional751 •
Esta doutrina nasceu, não exclusivamente, mas sobretudo a
propósito das diretivas e, com maior acuidade, quanto às diretivas
que não têm efeito direto. Ela começa por recordar que, de harmonia
com o artigo 288.°, par. 3, do TFUE, a diretiva, antes de decorrido O
prazo para a sua transposição, não impõe qualquer obrigação ao
Estado senão quanto ao seu resultado. Mas, logo a seguir, reconhece
que, por força do princípio da cooperação leal entre a União e os
Estados-membros, enunciado hoje no artigo 4.°, n.o 3, UE, depois da
entrada em vigor da diretiva e mesmo antes de expirado o prazo para
a sua transposição pelos Estados-membros, estes não podem adotar
medidas que sejam incompatíveis com o conteúdo da diretiva e que,
por isso, venham a privar esta da plenitude dos seus efeitos depois
de ter decorrido o prazo para a sua transposição. Por isso, o juiz
nacional deve, na medida do possível e, sobretudo, na medida da
livre apreciação que lhe for deixada pelo Direito nacional, interpre-
tar o Direito nacional à luz da diretiva, mesmo no julgamento de
situações nascidas antes de expirado o prazo para a transposição da
diretiva, salvo se daí decorrer ofensa "aos princípios gerais de
Direito que fazem parte do Direito da União e, em especial, aos
princípios da segurança jurídica e da não-retroatividade".
Ao deixar claro que o juiz nacional deve adotar esta orientação
dentro dos limites que lhe foram deixados pela margem de livre
apreciação que o Direito nacional lhe consentir O TI quer afirmar
que, na interpretação conforme, o juiz nacional está necessaria-
mente a interpretar o Direito nacional existente, pelo que não está
751 Ver, por todos, HARTLEY, pgs. 254 e segs., e ERECINsKL, Supremacy, direct
eifect and consistent interpretation - tools for an e.ffective and uniform application
of European Unioll law, SIE 2011, pgs. 531 e segs.
564
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
obrigado a decidir contra esse Direito, isto é, a julgar contra legem.
É esse o grande limite imposto ao juiz nacional no quadro da inter-
pretação conforme.
A interpretação conforme, assim, entendida, foi construída
pelo TI, sobretudo, por ordem cronológica, nos casos Van Colson752 ,
Kolpinghuis Nimejen 753 , Marleasing 754, Wagner Miret"', Interenvi-
ronnement Wallonie 756 , Pfeijfer757 e Adeneler"'. O TI sublinha que a
interpretação conforme, depois de decorrido o prazo para a transpo-
sição da diretiva sem que ela tenha sido transposta, é ainda mais
essencial no caso em que a diretiva não goza de efeito direto por não
reunir os requisitos necessários para tal e, portanto, apesar de já se
ter esgotado aquele prazo, ainda não pode ser invocada em tribunal,
salvo para o efeito de responsabilizar o Estado pelo incumprimento
do dever de transposição"'.
No caso MangoM'60, o TI pareceu ter ido mais longe ao consi-
derar que uma norma nacional era ilegal por infringir uma diretiva
mesmo antes de ter expirado o prazo para a sua transposição. Por
isso, aquele Acórdão tem sido objeto de críticas, que lhe censuram
o facto de ele ter eventualmente julgado ultra vires. Mas essas críti-
cas são injustas. Uma leitura atenta do Acórdão mostra-nos que o
tribunal nacional chegou àquela decisão com base, não na diretiva,
mas na violação pela disposição nacional em causa, da proibição de
discritninação em razão da idade, como ficou depois confirmado no
Acórdão proferido mais recentemente no caso Kücükdeveci761 • Por-
tanto, o que o TI decidiu no caso Mangold não constituiu qualquer
752 Ac. 10-4-84, Proc. 14/83, Rec., pgs. 1.891 e segs., sobretudo pontos
26-28.
753 Já cit.
754 Cit., ponto 8.
'" Ae. 16-12-93, Proe. C-334/92, CoI., pgs. 1-6.911, ponto 22.
m Ae. 18-2-97, Proe. C-129/96, CoI., pgs.I-7.411 e segs., ponto 13.
m Ae. 5-10-2004, Proes. C-397/01 a C-403/01, CoI., pgs. 1-08.835, pontos
IlO-1I1.
'" Ae. 4-7-2006, Proe. C-212104, CoI., pgs. 1-6.057 e segs., ponto 110.
'" Ae. 11-7-91, Verholen, Proe. C-87 a 89/90, Coi., pgs. 1-3.757 e segs..
700 Já cit.
'" Ae. 19-1-2010, Proe. C-555/07, CoI., pgs. 1-00365, pontos 43 e 48.
565
 o Direito da União Europeia
novidade: quando uma diretiva concretiza um princípio geral de
Direito este princípio deve ser respeitado pelo Direito nacional ime-
diatamente e por si próprio, independentemente do prazo para a
transposição da diretiva'6'.
Como se vê, a interpretação conforme, assim entendida, é um
conceito diferente do do efeito bloqueador do primado, que na altura
própria estudámos: este impede que o Estado aprove medidas que
contrariem uma norma ou um ato anterior do Direito da União; dife-
rentemente, a interpretação conforme exige que o Direito nacional
já existente, ou que venha a ser criado antes do termo do prazo para
a transposição da diretiva, venha a ser interpretado por forma a não
afetar os efeitos jurídicos, ou o resultado, pretendidos pela dire-
tiva763 •
SECÇÃO V
A harmonização dos Direitos nacionais
com o Direito da União
Bibliografia especial: R. MONACO, Comparaison et rapproche-
ment des législations dans le Marché Commun Européen, RIDe 1960,
pgs. 61 e segs.; E. STEIN, Assimilation of National Laws as a Function
of European Integration, AJIL 1964, pgs. 1 e segs.; J. MÉGRET, La lech-
nique communautaire d'harmonisation des législations: l'article 100,
RMC 1967, pgs. 181 e segs.; R. VANDEN ELsr, Les notions de coordina-
tion, d'hannonisation, de rapprochement et d'unification du droit dans
le cadre juridique de la CEE, M. Waelbroeck (ed.), Les instruments de
rapprochement des Iégislations dans la CEE, Bruxelas, 1976, pgs. 1 e
segs.; W. SCHMEDER, Die Rechtsangleichung aIs Integrationsmittel der
762 Dos Acs. citados, veja-se esta questão esclarecida, sobretudo, no caso
Adender, especialmente, pontos 107-124.
763 Sobre a interpretação conforme, tal como a estudámos, ver, das obras
mais recentes, lACQuÉ, pgs. 521-522, HARTLEY, pgs. 234 e segs., e LENAERTS/VAN
NUFFEL, pgs. 907 e segs., e demais bibl. cito sobretudo nesta última obra. Acerca
dos limites que o Direito nacional pode colocar à interpretação conforme, referidos
no texto, v., sobretudo, ROTH, Die richterlinienkonforme Auslegung, EWS 2005,
pgs. 385 e segs.
566
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
europaischen GemeinschaJt, Berlim, 1978; J. PIPKORN, Les métlzodes de
rapprochement des législations à l'intérieur de la CEE, Institut
Universitaire International de Luxembourg (ed.), L'influence des
Communautés européennes sur le droit international privé des États
membres, Bruxelas, 1981; LucíA MILLÁN MORO, La armollizacion de
legislaciones en la C.E.E., Madrid, 1986; D. WAELBROECK, L'har-
monisation des regles et nonl1es techniques dans la CEE, CDE 1988,
pgs. 248 e segs.; E. MÜLLER-GRAFF, Die Rechtsangleichung zur
Verwicklichung des Binnenmarktes, EuR 1989, pgs. 107 e segs.; F. DE
QUADROS, Direito Europeu das Sociedades, cit.; F. SNYDER (ed.), The
Europeanisation of Law - The Legal Eifects of European Integration,
Oxford, 2000; M. D. DfAZ-AMBRONA BARDAJI (dir.), Derecho Civil
Comunitario, Madrid, 2001; K.-H. LEHNE, Perspectives of European
Private Law, SIE 2002-2, pgs. 87 e segs.; A MENEZES CORDEIRO, Direito
Europeu das Sociedades, Coimbra, 2005; M. DELMAs-MARTY, Critique
de l'intégration normative, Paris, 2004; 1. PERTEK, Droit matérial de
I'Union européenne, Paris, 2006, pgs. 155 e segs.; MARIA JOÃO
ESTORNINHO, Direito Europeu dos Contratos Públicos, Coimbra, 2007.
215. Questão terminológica
Para se designar o que vamos estudar neste Capítulo fala-se,
por vezes,/e em diversas línguas, em harmonização "de legisla-
ções". Tõdavia, trata-se de uma terminologia infeliz.
De facto, O objeto, atual ou potencial, da harmonização não é
apenas a "legislação", ou seja, apenas o Direito de fonte legislativa,
mas todo o Direito estadual, isto é, o conjunto global da Ordem
lurídica de cada Estado-membro. Daí o maior rigor que pomos na
on;;~r"'n que escolhemos para este Capítulo.
No passado, essa incerteza terminológica transmitiu-se, aliás,
e por exemplo, à própria versão portuguesa do Tratado CE, como se
podia ver pela epígrafe do Título VI da Parte III e do Capítulo III
desse mesmo Título, na versão de Nice. Aliás, essa epígrafe era,
depois, desmentida pelos artigos 94.°, 95.°, n.o 1,96.° e 97.°
mesmo Tratado, que definiam como objeto da harmonização as
legislativas, regulamentares e administrativas dos
Estadcls-naenabros" (itálico nosso).
567
 o Direito da União Europeia
Mas o Tratado de Lisboa escolheu um caminho ainda mais
errado.
De facto, o Capítulo 3 do Título VII da Parte III, que tem por
epígrafe "A aproximação das legislações", apresenta dois vícios:
um, é o de manter a referência apenas ao Direito legislado; outro, é
o de se referir à "aproximação" em lugar de harmonização, que é o
vocábulo adequado. "Aproximação" é uma tradução apressada e
literal do francês "rapprochement" que, neste caso, quer dizer, no
plano jurídico, harmonização.
Mais uma vez apresenta elaborado grau de precisão a versão
alemã dos Tratados que, neste caso, se refere a "Angleichung der
Rechtsvorschriften", o que quer dizer, exatamente, "harmonização
dos preceitos jurídicos", ou seja, harmonização das Ordens Jurídicas.
216. O significado e o fundamento da harmonização
A harmonização é mais um corolário natural da conceção
comunitária da União e da sua Ordem Jurídica. Esta só será um
Direito comum se os Direitos nacionais estiverem com ela harmoni-
zados em vez de com ela conflituarem.
A harmonização é, pois, um instrumento fundamental da inte-
graçã0764 , ou seja, da prossecução, antes, do Mercado Comum e do
Mercado interno e, hoje, da União Económica e Monetária, em
suma, da livre circulação. Esta só é alcançável se não houver entre
os Estados-membros obstáculos ou discriminações de índole jurí-
dica. Nesse sentido, a harmonização chegou a um estádio de evolu-
ção tal que, com propriedade, se a designa hoje de europeização dos
Direitos estaduais. Ou seja, estamos a assistir a uma harmonização
progressiva e global dos Direitos nacionais, talvez ainda predomi-
nantemente em matérias de conteúdo económico, ou com repercus-
são nelas, com a Ordem Jurídica da União. A harmonização tem
hoje fundamento no TFUE, nos artigos 114.° a 118.°. Especialmente
os artigos 114.°, n.o I, 115.°, e 116.°, par. I, definem, de modo claro,
embora com uma redação por aperfeiçoar, a razão de ser e os obje-
764 Assim, por todos, SCHMEDER e MÉGRET.
568
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
tivos da harmonização. Note-se que disposições especiais do mesmo
Tratado preveem a harmonização em domínios específicos: é o caso
do Direito Fiscal (artigo 113.°), do livre estabelecimento dos traba-
lhadores por conta própria (artigo 47.°), da livre prestação de servi-
ços (artigo 55.°), etc. 7O'.
A harmonização também vive numa interação constante com
os princípios, por um lado, da uniformidade e, por outro lado, da
igualdade na aplicação do Direito da União.
Note-se que se não deve confundir a harmonização assim
entendida, isto é, prosseguida deliberadamente, com base nos pre-
ceitos referidos, e através dos instrumentos que adiante se indicarão,
com a harmonização que chamamos de implícita e que decorre
espontaneamente, por vontade dos próprios Estados, do progresso
da integração europeia. Essa harmonização começa a abarcar as
próprias Constituições dos Estados-membros, como já estudámos
atrás. Dessa forma está a ter lugar uma progressiva "europeização
das Constituições" dos Estados-membros, isto é, uma progressiva
harmonização dos próprios textos constitucionais nacionais com O
Direito da União, levada a cabo pelo respetivo legislador consti-
tuinte. Essayuropeização das Constituições estaduais está a condu-
zir a quese possa falar num Direito Constitucional comum dos
Estados-membros, como atrás demonstrámos, quando estudámos o
primado do Direito da União.
217. Âmbito da harmonização
O artigo 114. ° TFUE estabelece que a harmonização visará
apenas as medidas legislativas, regulamentares e administrativas
"que tenham por objeto o estabelecimento e o funcionamento do
mercado interno". Isto compreende-se pela remissão que esse pre-
ceito faz para o artigo 26.° TFUE, que impõe à União a obrigação
de prosseguir o mercado interno. Por sua vez, o artigo seguinte, o
765 Ver, de modo especial, a compilação de estudos organizada por SNYDBR,
sobretudo, os estudos de DEHOUSSE, pgs. 15 e segs., LA TORRE, pgs. 125 e segs.,
SNYDER, pgs. 293 e segs.; e, mais recentemente, PERTEK.
569
 o Direito da União Europeia
artigo 115.°, circunscreve a harmonização às medidas "que tenham
incidência direta no estabelecimento ou no funcionamento do mer-
cado interno" (itálicos nossos).
Os artigos 114.° e 115.° TFUE têm uma História muito dife-
rente entre si.
O artigo 114.° (ex-artigo 95.° CE) foi introduzido no Tratado
CE pelo AUE, como artigo lOO.o-A, quando o ADE criou no Direito
da União o conceito de mercado interno e definiu como meta para
a sua prossecução a data de 1 de janeiro de 1993. Daí a remissão
desse artigo para o artigo 26.° TFUE.
O artigo 115.° (ex-artigo 94.° CE) é muito mais antigo. Ele
provém da redação original do Tratado de Roma.
Desta diferença de origens históricas dos dois preceitos nasceu
uma dessintonia entre eles, à qual as sucessivas revisões dos Trata-
dos não têm sabido pôr termo.
De facto, os dois preceitos colidem tanto no seu objeto e no seu
âmbito, como no procedimento adotado.
Antes de mais, colidem no seu objeto, porque, depois de o artigo
114.°, ao regular, em geral, a harmonização de todas as disposições
legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros,
prever a harmonização de todas elas quando tenham por objeto todo
"o estabelecimento e ofuncionamento do mercado interno" (n.o 1, in
fine, desse artigo, com itálico nosso), o artigo 115.° vem disciplinar a
harmonização, só através de diretivas, e apenas de disposições dos
Estados-membros que tenham um objeto muito mais restrito: apenas
as que tenham "incidência direta no estabelecimento ou no funciona-
mento do mercado interno" (itálicos nossos).
Note-se que o carácter vago da expressão "incidência direta",
por um lado, sempre tomou difícil a delimitação concreta e clara do
âmbito das disposições abrangidas, por esta via, pela harmonização,
mas, por outro lado, foi facilitando uma interpretação dinâmica
daquela expressão, de modo a se ir adaptando progressivamente a
harmonização às exigências da integração76'.
766 Assim, GRABITZ/HILF/NElTESHEIM, anotações 24 e seguintes ao artigo
115° TFUE.
570
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
Depois, os artigos 114.° e 115.° colidem no seu âmbito. De
facto, enquanto que o artigo 114.° exclui, em geral, da harmoniza-
ção, as disposições dos Estados-membros referidos no seu n.o 2, o
artigo 115.° não o faz, o que coloca novo problema de sincronização
entre os dois preceitos.
Mas os dois artigos também não coincidem no respetivo pro-
cedimento. Com efeito, enquanto que o artigo 114.° exige para a
harmonização das disposições aí referidas, de modo geral, o pro-
cesso legislativo ordinário, isto é, a co-decisão, o artigo 115.° con-
tenta-se, para a harmonização mais restrita, com um processo
legislativo especial.
À partida, parece que nos deveríamos inclinar para a resolução
dessa diferenciação de regimes pela escolha da lex specialis do
artigo 115.° para a harmonização aí prevista, especificamente por
intermédio das diretivas com o objeto aí contemplado. Todavia,
entendemos qne a toda a harmonização coberta pelos dois preceitos
se devem aplicar os princípios gerais e as regras estabelecidas nos
n.O' 3 e seguintes do artigo 114.°, dado que o regime especial defi-
nido no"1Iffigo 115.° nada dispõe sobre isso e, portanto, não afasta,
nesta matéria, O regime geral.
De qualquer daqueles dois preceitos resultam duas consequên-
cias importantes: a harmonização é progressiva e, pOltanto, deverá
limitar-se, em cada momento, às disposições que se prenderem dire-
tamente com o estabelecimento e o funcionamento da UEM (para
falarmos em termos atuais); e a harmonização deverá respeitar a
especificidade dos Direitos nacionais, sempre que esta não tolha o
funcionamento da UEM, em face do estado que, em cada momento,
esta tiver alcançado à luz do Tratado e do demais Direito aplicável.
É isso que explica que a harmonização não tenha até hoje atingido,
por exemplo, o Direito da Família, ou O Direito das Sucessões, dos
Estados-membros.
Esta conceção, assim construida, da harmonização, está aco-
lhida pelo Direito da União. De facto, o Protocolo relativo à aplica-
ção dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, anexo
ao Tratado de Amesterdão, estabelecia, no seu ponto 7, como já atrás
referimos, que "sem prejuízo do Direito da União deve ser assegu-
571
 o Direito da União Europeia
rado O respeito pelos sistemas nacionais consagrados e pela organi-
zação e funcionamento dos sistemas jurídicos dos Estados-membros"
(os itálicos são nossos). Este preceito, com esta redação, não figura
no novo Protocolo, anexo com o n.o 2 ao Tratado de Lisboa, sobre a
mesma matéria. Todavia, deve entender-se que essa regra continua
em vigor, porque decorre da conceção geral sobre o princípio da sub-
sidiariedade que o Direito da União deve dar prioridade à especifici-
dade dos Direitos nacionais e dos sistemas jurídicos nacionais.
A harmonização abrangerá, portanto, de modo especial, as
áreas jurídicas subjacentes às políticas já absorvidas pela União, ou
em vias de o ser. Isso explica que, por exemplo, o Direito Comer-
cial, o Direito das Sociedades e o Direito dos Contratos, estejam já
harmonizados em larga escala. Particular referência merece a har-
monização no domínio do Direito dos Contratos, e por várias
razões: porque ela está a conduzir à criação de um "Direito da União
Europeia sobre Contratos"; porque ela é vista como o núcleo essen-
cial da "europeização do Direito Civil", isto é, a harmonização, vista
em globo, do Direito Civil dos Estados-membros; e também porque
há quem veja nela um instrumento da elaboração de um "Direito
Internacional Privado comum", que seria a expressão de uma "visão
federal" da Comunidade'''. Embora todo esse movimento ainda
esteja em marcha, não há dúvida de que ele vai robustecer a integra-
ção jurídica no seio da União e, dessa forma, vai alargar o âmbito e
o campo de incidência do Direito da União 76'.
a que ficou dito acima explica também que a harmonização
tenha já envolvido alguns domínios do Direito Administrativo que
se prendem diretamente com a livre circulação76': é o caso, nomea-
767 Veja-se, das obras recentes, H. 1. SONNENBERGER, L'harmonisation du
droit des contrats et-elle nécessaire? - Le pour et contre, SIE 2002-2, pgs. 62 e
segs., e J.-H. RACINE, Pourquoi llnifier le droit des contrats en Europe?, ibidem,
pgs. 67 e segs..
168 Na doutrina portuguesa, veja-se sobre a harmonização levada a cabo no
domínio do Direito das Sociedades A. MENEZES CORDEIRO, Direito Europeu das
Sociedades, Coimbra, 2005.
769 SCHWARZE, The Convergence of the Administrative Laws of the EU Mem~
ber States, in Snyder (ed.), pgs. 163 e segs.; PERTEK, pgs. 29 e segs.; e CHITI/GRECO.
572
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
damente, das empresas públicas, dos serviços públicos, dos procedi-
mentos administrativos gerais e especiais, dos contratos públicos770.
A harmonização está a atingir agora o conjunto global do
Direito Civil. De facto, na sequência de Resoluções anteriores do
Parlamento Europeu, a sua Comissão dos Assuntos Jurídicos e do
Mercado Interno, em 6 de novembro de 2000, propôs a elaboração
de um Código Civil europeu, que começasse pela codificação das
Diretivas já então existentes em matéria civil. E esse movimento
tem vindo a progredirmo
Mas há que sublinhar que a harmonização não envolve apenas
o Direito substantivo, mas também o Direito adjetivo ou processual
- aliás, a harmonização daquele implica a harmonização deste.
Pense-se na harmonização, ainda lenta, mas já muito sensível, tra-
zida ao Direito Processual, inclusive, ao Direito Processual Admi-
nistrativo. A profunda reforma do Contencioso Administrativo que
entrou em vigor em Portugal em 2004 constitui um bom exemplo do
que se acaba de dizer772 •
'-
218. Domínios excluídos da harmonização
Não estão sujeitas à harmonização das disposições dos Esta-
dos-membros as matérias nesse sentido referidas no artigo 114.°, n.o
2, TFUE.
170 Ver supra, n. OS 159 e 160.
m Sublinhe-se, todavia, que aquilo que O Parlamento Europeu pede é a
harmonização do Direito Civil, não a sua unificação. Explicaremos adiante a
grande diferença entre os dois conceitos. Para uma visão ampla da matéria, ver as
obras de LEHNE, BARDAJI e CASTRONovo/MAZZAMUTO, Manual de diritto privato
europeo, cito Na doutrina portuguesa, veja-se sobre a matéria DÁR10 M. VICENTE,
Um Código Civil para a Europa? Algumas reflexões, Estudos Inocêncio Gaivão
TeUes, vol. I, Coimbra, 2002, pgs. 47 e segs.
772 Ver os nossos estudos A nova dimensão, cit.; Algumas considerações
gerais sobre a reforma do contencioso administrativo. Em especial, as providên~
cias cautelares, in Ministério da Justiça, Reforma do Contencioso Administrativo,
Trabalhos preparatórios, O Debate Universitário, vaI. I, Lisboa, 2000, pgs. 151 e
segs., especialmente, 157 e segs. e 163 e segs.; o acto administrativo comunitário,
cit.; e A europeização do contencioso administrativo, cito
573
 o Direito da União Europeia
Sucede também que a harmonização pode não ser admitida
nem justificada por força da aplicação do princípio da subsidiarie-
dade, como veremos adiante.
Mas acontece que, além de tudo isso, há matérias onde os Tra-
tados excluem, de modo expresso, a harmonização das disposições
dos Estados. É o caso da política comercial comum, ainda que só
parcialmente (artigo 207.°, n.O 6, infine, TFUE); é o caso da saúde
pública (artigo 168.°, n.O 5, infine, TFUE); é o caso da política espa-
cial europeia (artigo 189.°, n.o 2, infine, TFUE)773.
219. Instrumentos da harmonização
o TFUE configurou a diretiva como o principal, ainda que não
o único, instrumento da harmonização. E é essa, como já vimos, a
principal função da diretiva. Apreende-se isso logo no referido
artigo 115.°.
As medidas de harmonização tomadas pela União são aprova-
das pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, diz o artigo 114.
n.o I, através de um processo legislativo ordinário. Mas as diretivas
0
a que se refere o artigo 115. são aprovadas por um processo legis-
lativo especial.
Por sua vez, as diretivas previstas no artigo 116.°, par. 2,
TFUE, são aprovadas por um processo legislativo ordinário.
Contudo, nada impede que também o regulamento e a decisão
sejam utilizados para o fim da harmonização. E assim tem aconte-
cido. E a própria recomendação, que, como sabemos, em princípio,
não é um ato vinculativo, já foi utilizada como instrumento da har-
monização.
O mesmo tem acontecido com os tratados internacionais. É o
caso da Convenção de Roma de 19 de junho de 1980 sobre a lei
aplicável às obrigações convencionais, que tem como objetivo sub-
meter a regras uniformes a solução de conflitos de leis nas obriga-
ções contratuais 774.
773 Ver, sobre isso, PIR1S, pgs. 283 e 321.
'" 10 L 266, de 9-10-80.
574
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
220. Regras que presidem à harmonização
A harmonização encontra-se sujeita, no TFUE ou fora dele, a
algumas regras básicas que a disciplinam.
Assim, e em primeiro lugar, o artigo 114.°, n.o 3, TFUE, impõe
que as propostas da Comissão sobre a harmonização, quando se
refiram às matérias da saúde, da segurança, da proteção do ambiente
e da defesa dos consumidores, assentem num "nível de proteção
elevado", melhor dito, nível elevado de proteção.
Em segundo lugar, o Livro Branco sobre o Mercado Interno,
de 1985, no seu n.o 65, impunha, para a harmonização em qualquer
domínio, um "nível mínimo comunitário"775.
Se o nível mínimo comunitário pretende conferir eficácia à
harmonização, o nível elevado de proteção, nas concretas matérias
referidas, visa assegurar o respeito, na harmonização, pela compo-
nente social da integração.
A'terceira regra é a da admissão de cláusulas de sal vaguarda ou
0
,
de exceção à harmonização. Elas encontram-se hoje previstas, de
um modo geral, no n.o 10 do artigo 114.°, TFUE, e, quanto a domí-
nios específicos, nos n.O' 4 a 8 do mesmo artigo. Como por aí se vê,
a admissão daquelas cláusulas obedece a um apertado procedimento
de controlo por parte dos órgãos da União, particularmente, pela
Comissão, para que as cláusulas de salvaguarda, como é da sua pró-
pria natureza, só possam ser admitidas em circunstâncias de extrema
e provada necessidade e sempre a título provisório.
221. O papel do Direito Comparado na harmonização
Na harmonização dos Direitos nacionais com o Direito da
União o Direito Comparado ocupa um lugar muito importante.
De facto, na criação de um novo instituto de Direito da União,
ou de um novo regime jurídico de Direito da União, pela via da
harmonização, os órgãos da União tentam sempre aproveitar as refe-
775 Corno no-lo recorda, no seu manual, BLECKMANN, pg. 777.
575
 o Direito da União Europeia
rências ou as matrizes que os sistemas jurídicos nacionais fornecem
na matéria para, sempre que acharem conveniente, edificarem o
novo instituto ou o novo regime de Direito da União com base nos
melhores contributos que os Direitos nacionais podem fornecer para
o efeito. Ao fazerem-no, os órgãos da União estão, mais uma vez, a
aplicar, na harmonização, os princípios do nível mínimo comunitá-
rio e do nível elevado de proteção, alargando este último a todas as
matérias e não as circunscrevendo às referidas no antigo artigo
114.°, n.o 3, TFUE.
Vejamos um exemplo, talvez dos mais elucidativos: a criação,
já há muito tempo, pelo Direito da União, do instituto do Agrupa-
mento Europeu de Interesse Económico. O legislador da União
comparou vários institutos análogos de diversos Direitos estaduais e
entendeu que o mais adequado ao conceito comunitário que preten-
dia criar era o groupement d'intérêt économique, do Direito francês.
Daí que tivesse transposto este modelo para a edificação daquele
instituto no Direito da União.
Confirma-se, portanto, a grande importància do Direito Com-
parado para a elaboração constante do Direito da União e, portanto,
o grande significado que deve ter o estudo das técnicas e dos méto"
dos de comparação dos Direitos nacionais por parte dos estudiosos,
teóricos e práticos, do Direito da União'76.
222. Harmonização e subsidiariedade
A harmonização dos Direitos nacionais com o Direito da União
constitui um dos domínios em que mais fortemente se faz sentir
influência do princípio da subsidiariedade.
De facto, este princípio impõe, em primeiro lugar, que a har-
monização apenas seja levada a cabo e, portanto, que a especifici-
dade dos Direitos nacionais só seja substituída por um Direito
comum, se isso for necessário aos objetivos da integração.
7J6 Assim, sobretudo, MONACO, pgs. 61 e segs., e, mais recentemente,
D6LMAs-MARTY, especialmente pgs. 227 e segs.
576
As relações entre o Direito da União Europeia e os Direitos Estaduais
Depois, ele exige que a harmonização se restrinja, na sua inten-
sidade, ao que for necessário para a integração.
Por fim, no quadrinómio mera coordenação/aproximação/har-
monização/uniformização ou unificação, com o qual a terminologia
dos Tratados e vasto sector da doutrina pretendem exprimir graus
progressivos de adaptação dos Direitos nacionais ao Direito da
União, o princípio da subsidiariedade impõe que só se opte pelo
grau superior quando o grau inferior não for suficiente para as
necessidades, a cada momento, da integração777 • Há aqui, de resto,
uma conjugação do princípio da subsidiariedade com o da propor-
cionalidade.
223. A harmonização no espaço de liberdade, segurança e
justiça
cr-Tratado de Amesterdão viera admitir a harmonização tam-
bém no terceiro pilar da União Europeia, o pilar da Cooperação
Policial e Judiciária em Matéria Penal.
De facto, o ex-artigo 34.°, n.o 2, aI. b, UE, na redação que lhe
deu o Tratado de Amesterdão, atribuía ao Conselho competência
para, mediante decisões-quadro, proceder à harmonização da Ordem
Jurídica dos Estados-membros com o Direito da União na matéria.
Parecia que função análoga estaria reservada às convenções a
que se referia a aI. d do mesmo artigo77'.
Como já se disse, a Convenção sobre o Futuro da Europa
comunitarizou o terceiro pilar, isto é, extinguiu-o, integrando as
disposições que o regulavam no novo Título V do TFUE, que pas-
sou a ter como epígrafe "O Espaço de liberdade, segurança e jus-
tiça". Nas novas disposições sobre a matéria o TFUE não se socorre
da harmonização das disposições dos Estados sobre a matéria,
assentando, pelo contrário, aquele Espaço na especificidade dos
m Veja~se o nosso estudo O prindpio da subsidiariedade, cit., pgs. 52 e
segs.
178 Há pouca doutrina sobre esta matéria: ver VON DER GROEBEN/SCHWARZE,
anotaçi5es às disposições em apreço, e PERTEK, pgs. 389 e segs.
577
 o Direito da União Europeia

sistemas e das tradições jurídicas dos Estados-membros (artigo 67.°,

n. ° I). Note-se, todavia, que a ausência de harmonização de disposi-
ções nacionais não significa que os Estados não devam cooperar
entre si no controlo de fronteiras (artigo 67.°, n.o 2), no acesso à
justiça (artigo 67.°, n.o 4), na segurança nacional (artigo 73.°), em
matéria civil (artigo 81.°), em matéria penal (artigo 82.°), na coope-
ração policial (artigo 87.°), etc. 77'.

CAPÍTULO IV

A INTERPRETAÇÃO E A APLICAÇÃO
DO DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

224. Preliminares

É ~interpretação e na aplicação do Direito da União que se

marrutestam as suas características essenciais, desde logo, o princí-
da efetividade daquela Ordem Jurídica.
Daí a importância desta matéria. Por isso, vamos estudar a
mtl~rp'retaç,!io e a aplicação do Direito da União num capítulo autó-

Como é óbvio, aproveitaremos neste Capítulo os contributos

nos foram dados pelas matérias tratadas nas páginas anteriores
livro.

SECÇÃO I
A interpretação do Direito da União

Os traços específicos da interpretação do Direito da União

A interpretação de um ato (entenda-se, mais uma vez; uma

ou um ato) de Direito da União constitui o primeiro estádio
que se expressam os traços específicos do sistema jurídico da
779 Ver PIRIS, pgs. 177 e segs.

578
579
i
iI
o Direito da União Europeia
i
I De facto, o princípio da uniformidade do Direito da União,
que, como já sabemos, constitui uma das características essenciais
daquele ramo de Direito, começa por se exprimir, desde logo, na
interpretação do ato de Direito da União. As regras de hermenêutica
jurídica aplicadas a este ramo de Direito têm a presidir-lhes, desde
logo, o referido princípio da uniformidade.
Vamos de seguida estudar os principais métodos de interpreta-
ção do Direito da União.
SUBSECÇÃO I
As questões prejudiciais
Bibliografia especial: R. KOVAR, La CJCE et l'intégratioll des
systemes juridiques, in Federalism and Supreme Court and the Integration
of lhe Legal Syslems, Heule, 1973, pgs. 217 e segs.; R. JOLlET, Le
institutiannel des Communautés européennes - Le contentieux, Liege j
1981, pgs. 167 e segs.; H. RASMUSSEN, The European Court's Acte Clair
Strategy in CILFIT, ELR 1984, pgs. 242 e segs.; M. DAUSES, Das
Vorabelltseheidungsverfahren naeh Artikell77 EWG-Vertrag, R"..el.,
1985; N. PiÇARRA, O Tribunal de Justiça das Comunidades Eurol?ei,as
como juiz legal e o processo do artigo 177. do Tratado CE,
Q
1991; R. MOURA RAMOS, Reenvio prejudicial e relacionamento
ordens jurídicas na construção comunitária, in Legislação, dezembro
1992, pgs. 95 e segs.; R. JOLlET, Coopération entre la CJCE et les
dictions nafionales, JT 1993, pgs. 2 e segs.; G. VANDERSANDEN (dir.),
réforme du systhne juridictionnel communautaire, Bruxelas, 1994;
CHRISTIANOS (dir.), Évolution récente du droit judiciaire COi","lU'la"'taire,
Maastricht, 1994; M.-C. BERGERES, Vade-mecum de la question vr"iudi'
cialle de l'arliele 177 du Traité CEE, Danoz 1994, chron., pgs. 181
segs.; D. ANDERSON, References 10 the European Court, Londres,
M. DARMON, Réflexions sur le recours préjudiciei, CDE 1995, pgs.
e segs.; A. BARAV, Le renvoi préjudicieI communautaire, Justices
pgs. 1 e segs.; B. SCH(MA, Das Vorabentscheidungsverfahren vor
EuGH, Viena, 1997; J. C. MOlTlNHO DE ALMEIDA, La notion ;uridi<:tioi'
d'un Étar membre (artiele 177 du traité CE), Mélanges Scho<,kv,eiler,<
pgs. 463 e segs.; F. LICHERE, L. POTVIN-SOLlS e A. RAYNOUARD (dirs.),
dialogue entre les juges européens et nationaux; incantation ou
580
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
Bruxelas, 2004; F. DE QUADROS/ANA MARTINS, Contencioso da União
Europeia, cit., pgs. 67 e segs.; J. L. CRUZ VILAÇA, Reenvio prejudicial
para o Tribunal das Comunidades, CJA 2006, pgs. 3 e segs.; IN~
QUADROS, A função subjectiva da competência prejudicial do Tribunal
de Justiça das Comunidades Europeias, dissertação, Coimbra, 2007.
226. Importância e âmbito das questões prejudiciais
As questões prejudiciais em Direito da União, tais como os
!ratados as preveem, consistem, sem dúvida, no primeiro e no mais
Importante instrumento da interpretação uniforme do Direito da
União.
Elas encontram-se reguladas no artigo 267.° TFUE, que dispõe:
Artigo 234."
'----- . O Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para deci-
dIr, a título prejudicial:
a) Sobre a interpretação dos Tratados;
b) Sobre a validade e a interpretação dos atos adotados pelas ins-
tituições, órgãos ou organismos da União.
Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada perante
qualquer órg~o jurisdicional de um dos Estados-membros, esse órgão
pode, se conSIderar que uma decisão sobre essa questão é necessária ao
julga~ento da causa, pedir ao Tribunal de Justiça que sobre ela se pro-
nunCIe.
Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada em pro-
c~sso ~endente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões
nao sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno esse
órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal. '
. Se uma questão desta natureza for suscitada em processo pendente
perante um órg~o jurisdi~ional nacional relativamente a uma pessoa que
se encontre detida, o Tnbunal pronunciar-se-á com a maior brevidade
possíveL
Como se vê, as questões prejudiciais dão oportunidade ao juiz
!'Ullcj(Jna~,
como JUIZ comum da aplicação do Direito da União na
581
 o Direito da União Europeia
ordem interna dos Estados, e mesmo antes de este aplicar a norma
da União a um litígio, a um caso concreto, de obter do TIUE um
critério uniforme para a interpretação e a apreciação da validade da
norma ou do ato em causa e, por outro lado, erguem o TJUE no
garante dessa uniformidade.
Todavia, chegados aqui, fazemos já a seguinte prevenção.
Como acabámos de dizer, as questões prejudiciais podem ter por
objeto tanto a interpretação como a apreciação da validade do
Direito da União. Não obstante isso, se as estudamos aqui, dentro da
interpretação do Direito da União, isso deve-se a duas razões: pri-
meiro, porque as questões prejudiciais de interpretação têm obtido,
na jurisprudência da União, muito maior importância do que as
questões de apreciação da validade; depois, porque estas últimas
também contribuem para a interpretação lato sensu do Direito da
União780 .
Nos termos definidos no artigo transcrito, as questões prejudi-
ciais constituem, pois, uma manifestação da cooperação entre os
tribunais nacionais e o TIUE (a chamada "cooperação judiciária"),
visando chegar-se à interpretação e à aplicação uniformes do Direito
da União pelos tribunais nacionais. Esse sistema de cooperação
substitui um hipotético sistema de hierarquia entre os Tribunais da
União e os tribunais nacionais, que, em teoria, poderia consistir
numa outra via para se assegurar a uniformidade na interpretação e
na aplicação do Direito da União pelo juiz nacional, mas que expri-
miria uma organização de natureza federal das relações entre os
Tribunais da União e os tribunais nacionais, que é incompatível com
o estádio atual da integração europeia. Já estudámos isso neste livro.
Ficou já sublinhada atrás a importância das questões prejudi-
ciais e da função que, quanto a elas, está reservada ao TIUE. Deixá-
mos então assinalado que as questões prejudiciais constituem um
instrumento fundamental da "integração jurídica" no seio da União
Europeia e, simultaneamente, da criação do Direito da União por
180 Sobre este ponto, veja-se SIMON, pg. 696. Sobre a relevância da distinção
entre as questões prejudiciais de interpretação e de apreciação da validade para
efeitos contenciosos, ver QUADROSIMARTINS, pgs. 74 e segs., e bibliografia
tante aí citada.
582
A interpretaçiío e a aplicação do Direito da União Europeia
pretoriana. Isso explica que este seja, na prática, o mais impOltante
meio do Contencioso da União Europeia e que, correspondente-
mente, tenha sido através dele que o TI tenha proferido grande parte
dos seus mais célebres e marcantes Acórdãos: para nos referirmos
só a alguns dos mais importantes casos já citados, ou que serão cita-
dos, neste livro, pense-se nos casos CostaIENEL, Van Gend en Loos,
lnternationale Handelsgesellschajt, Nold, Wachauf, Simmenthal,
Factortame, Francovich, Kdbler, Kühne, etc.
Fala-se aqui em questões prejudiciais no sentido comum que o
Direito Processual confere a essa expressão. Trata-se, de facto, de
um juízo pré-judicial, isto é, anterior à decisão de fundo do litígio.
Embora sejam um instrumento, por excelência, da interpreta-
ção do Direito da União, as questões prejudiciais preenchem essa
função tendo por objeto a pura interpretação da norma ou a aprecia-
ção da sua validade, nos termos que vamos de seguida estudar.
Estamos a pensar na atual União Europeia. O mecanismo similar do
artigo4í. o CECA conhecia apenas as questões prejudiciais de apre-
ciação da validade, embora o TJ tivesse alargado a sua competên-
cia, à sombra desse preceito, também à interpretação do Tratado
CECA, recorrendo à analogia com o ex-artigo 177. 0 da primeira
versão do Tratado CEE78I.
Vamos adiante estudar separadamente o regime das questões
prejudiciais de interpretação e de apreciação da validade782 •
227. A função das questões prejudiciais: função objetiva e fun.
ção subjetiva
Vejamos, antes, contudo, qual é a função das questões prejudi-
ciais.
Em termos clássicos, às questões prejudiciais é atribuída a
função que lhes acabámos de apontar. Ou seja, elas têm uma função
Ac. 22-2-90, Busseni, cit., pgs. 1-495 e segs.
18J
Ver o estudo exaustivo que das questões prejudiciais nos fornecem mui~
182
tas das obras gerais citadas no início deste livro, sobretudo, ISAAC, pgs. 327 e segs.,
JACQUÉ, pgs. 693 e segs., e RIDEAU, pgs. 846 e segs ..
583
 o Direito da União Europeia
objetiva: a de servirem de instrumento da interpretação e da aplica-
ção uniformes do Direito da União, em consonância com a própria
natureza deste. Era com essa função objetiva que PESCATORE estu-
dava o método da interpretação das questões prejudiciais, quando
via nelas um processo "de juiz a juiz" e de "cooperação direta" entre
um e outro78'. E é nessa função que a generalidade da doutrina,
ainda hoje, esgota a importância das questões prejudiciais.
Mas é preciso ir mais longe e ver nas questões prejudiciais uma
função também subjetiva: a de fornecer aos particulares uma garan-
tia jurídica para os direitos que para eles resultam do sistema jurí-
dico da União, mesmo não podendo eles suscitar diretamente essas
questões perante os Tribunais da União. Ou seja, as questões preju-
diciais têm de ser vistas também como a concretização de um direito
à garantia judicial efetiva reconhecido aos particulares pelo Direito
da União, através da qual estes têm direito à aplicação plena e eficaz
do Direito da União também pelos tribunais nacionais.
Para assegurar essa função subjetiva, os sistemas jurídicos
nacionais estão obrigados a criar mecanismos, se necessário, de
grau constitucional, que permitam aos particulares, no quadro da
tutela jurisdicional efetiva que o Direito da União lhes reconhece,
assegurar O acesso pelos tribunais nacionais ao sistema das questões
prejudiciais sempre que estes estejam obrigados a fazê-lo por força
do TFUE. É que, estando o direito à tutela jurisdicional efetiva con-
sagrado nas Constituições de praticamente todos os Estados-mem-
bros da União Europeia como um direito fundamental dos cidadãos,
viola esse direito fundamental o desrespeito pelos tribunais nacio-
nais das ohrigações que o Direito da União lhes impõe também em
matéria de questões prejudiciais a suscitar por eles para o TJUE'''.
783 Pg. 222. É também esta a interpretação que do pensamento daquele
Autor nos dá hoje VAN RAEPENBUSCH, pgs. 540-541. Em sentido próximo, ver tam~
bém LECOURT, L'Europe des juges, cit., pg. 272. Note-se que as expressões de
PESCATORE foram acolhidas pelo TJ em alguns Acórdãos, por exemplo, no Ac.
12-2-2008, Kepmter, Proc. C-2/06, CoI., ponto 42.
784 Sobre a função subjetiva das questões prejudiciais, V., em Portugal, a
dissertação de IN~s QUADROS.
584
A interpretaçilo e a aplicação do Direito da União Europeia
228. As questões prejudiciais de iuterpretação
1- Objeto
O artigo 267.° TFUE, ao regular as questões prejudiciais, dis-
tingue-as, como vimos, conforme elas tenham por objeto a interpre-
tação ou a validade da norma ou do ato.
Vamos estudar separadamente umas e outras. O estudo aqui
realizado desta matéria tem de ser conjugado com o que sobre ela
escrevemos, em co-autoria com ANA MARTINS, em Contencioso da
União Europeia 785 , embora neste livro não estejamos a pensar no
assunto sob a perspetiva do Contencioso mas, sim, da pura interpre-
tação do Direito da União.
C~meçando pelas questões prejudiciais de interpretação, há,
desde lbgo, que definir o seu objeto.
Seguindo por esse caminho, a primeira nota a sublinhar é que
as questões prejudiciais, tanto de interpretação como de validade, só
podem ter por objeto atos (sempre no sentido de normas ou atos) de
Direito da União. Os atos de Direito nacional ficam fora da compe-
tência interpretativa ou de apreciação da validade do TJUE. Com-
preende-se que assim seja: estamos a falar da interpretação e da
apreciação da validade do Direito da União, não do Direito nacio-
nal, para o que, insistimos, o TJUE não tem competência. Todavia,
esta afirmação tem de ser entendida com as devidas cautelas.
Apesar de não ter competência para, num processo de questão
prejudicial de interpretação ou de apreciação da validade, interpretar
ou apreciar a validade de um ato de Direito nacional, o TJUE pode
ter a necessidade de, para se pronunciar sobre a interpretação ou a
apreciação da validade de um ato da União, tomar como ponto de
referência o ato nacional que esteja em causa no respetivo processo.
Pensemos nos Acórdãos em que o TJ se pronunciou, a título preju-
dicial, sobre o primado do Direito da União. Por exemplo, no caso
Simmenthal, para afirmar, numa questão prejudicial de interpreta-
ção, o primado da norma comunitária que aí estava em causa sobre
7S5 Loc. cit..
585
 o Direito da União Europeia
a Constituição italiana, o TI não pôde deixar de levar em conta e de
tomar como referência a norma italiana que bolia com a norma
comunitária que estava a interpretar.
Isso não invalida, repetimos, que o verdadeiro objeto das ques-
tões prejudiciais sejam, segundo o preceito aplicável dos Tratados,
apenas atos de Direito da União.
Quais são então as normas e os atos de Direito da União sobre
os quais pode recair a interpretação prejudicial do TIUE? Concreti-
zando as duas alíneas do par. 1 do artigo 267.°, são os seguintes:
a) o Direito originário;
b) o Direito derivado;
c) os acordos internacionais que obrigam a União;
d) as disposições do Direito nacional que levam a cabo uma
remissão explícita para o Direito da União.
Vejamos separadamente cada um destes grupos.
a) O Direito originário encontra-se previsto na aI. a do par. 1
do artigo 267.°.
A Direito originário temos de conceder aqui o conteúdo amplo
que lhe demos atrás, quando estudámos as fontes do Direito da
União.
Note-se que o Direito originário que pode ser objeto de inter-
pretação à sombra do atual artigo 267.°, par. 1, ai. a, TFUE, tem
sofrido alterações ao longo dos tempos.
Assim, o artigo 31.° do Ato Único Europeu, de 1985, limitou a
competência interpretativa do TI ao seu Título II e ao seu artigo
32.°. Por aí, ficaram excluídas daquela competência as disposições
gerais do Título I, bem como o Título III, relativo à Cooperação
Política Europeia. Esse Título III seria, aliás, abrogado, depois, pelo
TUE, de 1992.
Mais tarde, o artigo L do TUE, na sua redação original, isto é,
do Tratado de Maastricht, viria confinar a competência do TI às
disposições que modificavam os três Tratados institutivos das três
Comunidades, ao artigo K.3, n.o 2, aI. c, par. 3, e às disposições
586
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
finais (artigos L a S). Ficavam, dessa forma, excluídas daquela com-
petência as disposições comuns do Título I (artigos A a F), as dispo-
sições do segundo pilar, e as disposições do terceiro pilar com
exceção do artigo K.3, n. ° 2, aI. c, par. 3.
Por fim, o Tratado de Amesterdão alargou a competência inter-
pretativa do Tribunal, ainda que em termos especiais, no domínio
comunitarizado do terceiro pilar, isto é, nas matérias desse pilar que
passaram para o pilar comunitário (artigo 68.° CE), bem como nas
matérias não comunitarizadas desse terceiro pilar, ainda que, aqui,
sob reserva da aceitação da competência prejudicial por declaração
expressa do respetivo Estado-membro (artigo 35. 0 UE).
O Tratado de Nice não trouxe aqui alterações.
O Tratado de Lisboa, por sua vez, ao suprimir o terceiro pilar
integranpo-o por completo no pilar comunitarizado, pôs termo a
esse regime especial, ficando todo o regime das questões prejudi-
ciais codificado agora no artigo 267.° TFUE.
b) Também quanto ao Direito derivado, a competência de
interpretação do TIUE, prevista no artigo 267.°, par. 1, aI. b, tem de
ser entendida em termos muito amplos. As questões prejudiciais de
interpretação podem incidir sobre o vasto conjunto de normas e atos
que compõem o Direito derivado, ou seja, e para começar, sobre
todos os atos praticados pelos órgãos da hoje União, "sem
distinção"7". É indiferente, para o efeito, que esses atos sejam ou
não diretamente aplicáveis, gozem ou não de efeito direto, tenham
ou não um nomen iuris (o que torna possível, por exemplo, serem
objeto de questões prejudiciais as "resoluções" do Conselh07"),
sejam ou não obrigatórios78 '. Mas também cabem no Direito deri-
vado, inclusivamente para este efeito, os atos praticados pelo BCE
(ver os artigos 34.° e 35.° do Protocolo relativo aos Estatutos do
Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e do BCE, já na ver-
são dada pelo Tratado de Lisboa).
786 Assim, Ac. TJ 6-10-70, Grad, Proc. n.O 9170, Rec., pgs. 825 e segs.
'"' Ae. TI 24-10-73, Sehlüter, Proe. 9173, Ree., pg. 1.135.
788 Quanto às recomendações da Comissão, ver Ac. TJ 21-1-93, Deutsche
Proe. C-188/91, CoI., pgs.1-363 e segs.
587
 o Direito da União Europeia
Deve-se considerar que podem ser objeto de questões prejudi-
ciais de interpretação, também por esta via, os princípios gerais de
Direito que tiverem sido incorporados por normas escritas, bem
como as próprias sentenças do TIUE. Quanto a estas, nenhuma
razão existe para que escapem à competência interpretativa do
TIUE'89.
c) Enquanto são fonte do Direito da União, também os trata-
dos internacionais que vinculam a União, tanto os celebrados dire-
tamente por esta, como os celebrados pelos Estados com terceiros,
podem ser objeto de questões prejudiciais de interpretação"o."L,
através dos atos que os concluem, e que cabem na previsão da aI. b
do artigo 267.°. O TI tem-se considerado competente para conhecer,
a título prejudicial, da interpretação também de acordos mistos'92 e
das decisões tomadas por órgãos de gestão de acordos internacio-
nais 793 •
Contudo, o TI reconhece que não tem competência para inter-
pretar, a título prejudicial, acordos internacionais concluídos entre
Estados-membros, mesmo que incidam sobre matérias cobertas pelo
Direito da União794, a não ser que esses acordos contenham uma
cláusula que atribua expressamente competência para O efeito ao TI.
Contudo, o Tratado de Amesterdão afastou-se dessa orientação ao
conferir, de forma explícita, competência ao TI para interpretar con-
venções concluídas entre os Estados-membros no âmbito da coope-
ração policial e judiciária em matéria penal (artigo 35.° UE, na
redação daquele Tratado, artigo esse que foi abrogado pelo Tratado
de Lisboa quando extinguiu o terceiro pilar).
'"' Ac. 16-3-78, Baseh. Proe. 135/77, Ree., pg. 855.
790 Ac. 13-5-71, International Fruit Company, cit., pgs. 411 e segs., e Ac,
30-4-74, Haegeman, cit, ponto 1. Ver também o Parecer TJ 1191, 14-12-91,
Espaço Econ.ómico Europeu, CoL, pgs. 1-6.079 e segs., especialmente ponto 38.
791 Sobre esta matéria, ver SIMON, pgs. 509-510, e QUADROS/MARTINS, pgs.
77-78-
192Ae. 30-9-87, Demirel, Proe. 12/86, CoI., pgs. 3.719 e segs.
793Caso Deutsche Shell, cito
'" Ae. 15-1-86, Hurd, Proe. 44/84, CoI., pgs. 29 e segs.
588
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
á) Como já se disse, as questões prejudiciais só podem incidir
sobre normas e atos de Direito da União e nunca sobre disposições
ou atos de Direito nacional. Todavia, o TI tem flexibilizado a apli-
cação deste princípio.
Assim, aquele Tribunal considera-se competente para interpre-
tar uma disposição do Direito interno que remeta, de modo expresso,
para o Direito da União'95, ou que incida sobre uma cláusula contra-
tual que remeta para uma norma da União ' ''. É correto dizer-se que
esta orientação do TI infringe a letra do artigo 267.°197, mas, mais
uma vez, o TI procede a uma interpretação teleológica dos tratados,
neste caso, do referido artigo, e justifica o seu comportamento pela
necessidade de, em última análise, ter de se conseguir uma interpre-
tação uniforme do Direito da União"'.
II - O âmbito e o alcance da interpretação
Interpretar uma norma ou um ato jurídico é determinar o seu
sentido. A aplicação da norma ou do ato pressupõe a operação inte-
lectual prévia da sua interpretação. E é com esse sentido que o TIUE
concebe a competência interpretativa que o artigo 267.° lhe confere,
dando, todavia, a essa competência, o conteúdo mais lato possível.
Para o Tribunal, aquele preceito, no quadro das questões prejudi-
ciais de interpretação, atribui-lhe competência para definir o campo
de aplicação da norma ou do ato interpretados, quer ratione mate-
riae, quer ratione personae, quer ratione temporis, para fixar os
efeitos da norma ou do ato e, inclusivamente, para se pronunciar
sobre o primado e o efeito direto das disposições interpretadas. É
neste âmbito que deve ser compreendido que a teoria do primado e
a teoria do efeito direto tenham sido elaboradas pelo TI à sombra,
795 Ver, por ex.• Ac. 8-11-90, Gmurzynska, Pme. C-23 1189, Col., pgs.,
14.003 e segs.
7% Ac. 25-6-92, Federconsorzi, Proe. C-88/91, CoI., pgs. 1-4.035 e segs.
191 Assim, SIMON, pg. 692.
;9. Ver, por ex., Ae. 17-7-97, Gilay, Proe. C-130/95, CoI., pgs. 1-4.291 e
589
 o Direito da União Europeia
sobretudo, da competência interpretativa que o atual artigo 267.°
TFUE lhe confere.
Por seu lado, o Tribunal entende que não deve fornecer, da
norma ou do ato que está a interpretar à sombra do artigo 267.° UE,
nem uma interpretação excessivamente abstrata, nem uma interpre-
tação que se apegue demasiado ao litígio concreto onde foi susci-
tada a questão prejudicial. Uma interpretação excessivamente
abstrata não resolveria as dúvidas que o juiz nacional tem quanto à
interpretação da norma ou do ato e que o levaram a suscitar a ques-
tão prejudicial de interpretação e, por outro lado, e até por isso,
deixaria ao juiz nacional uma muito ampla discricionariedade, ou
margem de apreciação, na aplicação da norma ou do ato ao caso
concreto, que a este compete julgar de fundo. Por sua vez, uma
interpretação demasiadamente próxima do caso concreto pode pro-
duzir um efeito oposto, tão nocivo como o primeiro, que é o de
pré-julgar o caso concreto, na medida em que levaria a que o TJUE
extravasasse da sua competência de interpretação para entrar já na
aplicação da norma ou do ato, pelo condicionamento que uma inter-
pretação nesses termos traria à aplicação da norma ou do ato ao
litígio concreto. Ora, o exercício da competência de interpretação
nesses termos, não só corria o risco de fomentar a rejeição pelo juiz
nacional da interpretação formulada, como também desvirtuaria O
sistema de repartição de competências entre a jurisdição da União e
a jurisdição dos tribunais nacionais, que está subjacente à conceção
e à definição, pelo artigo 267.°, da competência do TJUE para as
questões prejudiciais de interpretação. Portanto, tanto a interpretac
ção demasiado abstrata como a que estivesse excessivamente pró-
xima do caso concreto retirariam efeito útil àquele artigo, que é o de,
ainda que com base nas características do caso concreto, pennitir ao
TJUE contribuir para a interpretação e a aplicação uniformes, pelos
juízes nacionais, da norma ou do ato em causa.
Por tudo isso, o TI tem privilegiado uma posição de equilíbrio
entre esses dois caminhos possíveis. Consiste ela em o Tribunal,
sem, obviamente, se esquecer da matéria de direito e de facto que
enformam o litígio concreto em que foi suscitada a questão prejudi-
cial, fornecer da norma ou do ato em causa uma interpretação em
590
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
termos tais que respeite a competência do tribunal nacional para
tirar dela as consequências adequadas à aplicação, por si, da norma
ou do ato ao caso concreto e, concretamente, à decisão de fundo do
litígio. Foi nestes termos, aliás, que os autores do originário artigo
177.° CEE (hoje, artigo 267. 0 TFUE) o conceberam como dando
corpo ao já referido princípio da "cooperação judiciária" entre o
sistema judiciário nacional e o sistema judiciário comunitário'''.
Tudo isso, sem prejuízo de se indagar quais são os efeitos do
acórdão prejudicial para o juiz nacional, desde logo, para o tribunal
que suscitou a questão prejudicial, matéria essa sobre a qual nos
debruçaremos mais adiante.
229. As(questões prejudiciais de apreciação da validade
'.;
1- Objeto
O artigo 267.°, par. 1, na sua aI. b, limita a competência do
TIUE para, a título prejudicial, conhecer da validade de normas e de
atos do Direito da União, ao Direito derivado.
Em princípio, o Direito derivado aqui contemplado é o mesmo
que vimos poder ser objeto da competência de intelpretação daquele
Tribunal, com as especificidades que a seguir se indicam.
Assim, como adiante veremos, o TJ tem entendido que a apre-
ciação da validade dos atos de conteúdo individual (será o caso das
decisões quando tiverem conteúdo individual) deveria poder ser por
ele recusada com o fundamento em o ato em causa não ter sido
objeto de um recurso de anulação, quando o pode ser à luz do artigo
263.° TFUEsoo .
799 Sobre a matéria deste número, vejam-se os Acs. TI 23-1-97, Eckehard
Pastoors, Proe. C-29195. CoI., pgs. 1-285 e segs., 224-97, SUftOI1, Proe. C-66/95,
CoI., pgs. 1-2.163 e segs., e 12-2-2008, Kempter, Proe. C-2/06, CoI.. pgs. 1411 e
segs. Na doutrina, ver SIMON, pgs. 661 e segs., e JOUET, Coopératiol1, pgs. 5 e
segs.
800 Ae. 9-3-94, Textilwerke DeggelldOlf, Proe. C-188/92, CoI., pgs. 1-833
e segs.
591
 o Direito da União Europeia
Por oulro lado, parece claro que as sentenças do TJ ficam
excluídas da sua competência de apreciação da validade a título
prejudicial 80l •
Todavia, o TJ reconhece que pode conhecer de uma questão
prejudicial de apreciação da validade de um tratado internacional
que obriga a União ou do alo da União da respetiva conclusão80'.
Contudo, parece-nos que a declaração pelo TJUE da invalidade
desse tratado, a título meramente prejudicial, não pode implicar a
responsabilidade da União em relação aos Estados co-contra-
tantes803 •
II - O âmbito da apreciação da validade
Já dissemos que, tal como acontece com as questões prejudi-
ciais de interpretação, também as questões prejudiciais de apreciação
da validade nunca podem ter por objeto, e pelos mesmos fundamen-
tos, o Direito nacional, concretamente, normas ou atos da Ordem
Jurídica do Estado do tribunal que suscita a questão prejudicial.
Por outro lado, ao abrigo do artigo 267.° o TJ pronuncia-se só
a titulo prejudicial sobre a validade dos atos e das normas aí referi-
dos, em resposta ao juiz nacional, pelo que os efeitos do acórdão
prejudicial não podem ser confundidos com os do acórdão proferido
pelo TJ sobre a validade de uma norma ou de um ato num processo
de recurso de anulação, regulado no artigo 263.° TFUE. Nunca
vingou no Direito Comunitário a competência que o Tratado Spi-
nelli, no seu artigo 43.°, reconhecia ao TJ "para anular um ato da
União no âmbito de um processo prejudicial de apreciação de inva-
lidade (... )" (itálico nosso).
Isto não impediu, todavia, que o TJ tivesse assimilado, em
alguns aspetos formais, os dois meios contenciosos: o das questões
prejudiciais e o recurso de anulação.
001 Despacho 5-3-86, Wünsche, Proe. 6/85, Col., pgs. 947 e segs..
802 Parecer 1/75, 11-11-75, Rec., pg8. 1355 e 8eg8.
303 Em sentido diferente, SIMON, pg. 698.
592
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
Assim, o bloco de legalidade que serve de padrão para a apre-
ciação da validade pelo TJ a título prejudicial é O mesmo que ele
utiliza para decidir, a título principal, sobre a validade da norma ou
do ato, no quadro do recurso de anulação: ou seja, o Direito originá-
rio, o Direito derivado, os tratados aos quais a Comunidade se
encontra vinculada 804 , os princípios gerais de Direito enquanto fon-
tes do Direito da União e os princípios de Direito Internacional
consuetudinário, particularmente, os codificados na Convenção de
Viena sobre o Direito dos Tratados e, muito particularmente, a regra
pacta sunt servanda e a cláusula rebus sic stantibus 805 .
Pelas mesmas razões, os vícios que podem fundamentar o
juízo prejudicial sobre a apreciação da validade são os mesmos
vícios qjIe o recorrente pode invocar no recurso de anulação, e que
o artigo 263.° especifica: a incompetência, o vício de forma, a vio-
lação de lei e o desvio de poder806 •
230. Questões prejudiciais obrigatórias e facultativas
I - O regime nos Tratados
Ao terem previsto as questões prejudiciais tal como o fizeram
no inicial artigo 177.° CEE, com vista a garantir a uniformidade da
interpretação e da aplicação do Direito da União pelo juiz nacional,
os autores daquele Tratado podiam ter, à partida, adotado uma das
duas seguintes soluções: ou obrigavam os tribunais nacionais a sus-
citar junto do TJ as referidas questões, sempre que elas se levantas-
sem; ou dispensavam-nos da obrigação de o fazer, deixando ao seu
critério suscitarem ou não as questões prejudiciais, conforme
melhor entendessem.
Qual foi a solução escolhida na preparação do ex-Tratado
CEE?
304 Ver caso International Fruir, cito
80' Ac. TJ 16-6-98, Racke, Proc. C-162/96, CoI., pg8. 1-3.655 e 8eg8.
806 Ac. TJ 5-10-94, Antonio Crispoltoni, Procs. apensos C-133/93, C-300/93
e C-362193, CoI., pg8. 1-4.863 e 8eg8.
593
 o Direito da União Europeia
Nenhuma delas, porque ambas eram más soluções. A obriga-
ção para o juiz nacional de suscitar uma questão prejudicial em
todos os casos em que ele tivesse dúvidas sobre a interpretação ou
a apreciação da validade de um ato de Direito da União afigurava-se
excessiva, quer porque o TJ ficaria afogado em pedidos de questões
prejudiciais, quer porque o incidente prejudicial iria protelar siste-
maticamente a marcha do processo principal. Por sua vez, ao con-
trário, a dispensa generalizada da obrigação, para o juiz nacional, de
suscitar essas questões prejudiciais poria em risco o escopo último
do sistema das questões prejudiciais, que, repete-se, é o de assegurar
a uniformidade na interpretação e na aplicação do Direito da União,
porque os tribunais nacionais poderiam não se servir, ou servir-se
sem critério, do mecanismo das questões prejudiciais.
Por tudo isso, o ex-artigo 177.° optou por uma solução inter-
média, que, ao mesmo tempo, se revela mais equilibrada e mais
razoável, e que, por isso, tem sido mantida nos Tratados. Assim, e
por força dos pars. 2 e 3 do artigo 267.° TFUE, se da sentença do
tribunal que tem dúvidas sobre a interpretação a dar a um ato de
Direito da União, ou sobre a apreciação da respetiva validade, cou-
ber recurso jurisdicional de Direito interno - o que, portanto, é
questão a resolver em função exclusivamente do respetivo Direito
Processual nacional -, o tribunal nacional, se entender que uma
decisão sobre essa questão é necessária ao julgamento do litígio
principal (ressalva-o expressamente o par. 2 do artigo 267.°), pode
suscitar a respetiva questão prejudicial junto do n, mas não é obri-
gado a fazê-lo. Se, ao contrário, da respetiva sentença não couber
recurso jurisdicional de Direito interno, o tribunal nacional é obri-
gado a suscitar a respetiva questão prejudicial.
O facto de o recurso ser de "Direito interno" (como estipula o
par. 3 do artigo 267.°) exclui, para a definição deste regime, qual-
quer recurso, ou outro meio contencioso, a dirigir a tribunais inter-
nacionais. Por outro lado, só são atendíveis para esse efeito os
recursos ordinários, a interpor para tribunais situados na mesma
hierarquia a que pertence o tribunal a quo. Não releva para este caso
nenhum recurso extraordinário ou a interpor para urn tribunal que
não esteja integrado na mesma hierarquia do tribunal a quo.
594
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
Portanto, será obrigado a suscitar a questão prejudicial o tribu-
nal nacional que, tendo levantado a dúvida sobre a interpretação ou
a apreciação da validade da norma ou do ato da União, seja um tri-
bunal supremo na respetiva hierarquia de tribunais, ou, não o sendo,
seja um tribunal de cuja sentença não caiba recurso ordinário
naquele caso concreto. Sendo assim, e no exemplo português, é
obrigado a suscitar a questão prejudicial, perante o TJ, quando ela
se levantar, qualquer Supremo Tribunal (por exemplo, o Supremo
Tribunal de Justiça, o Supremo Tribunal Administrativo), ou equi-
parado (o Tribunal Constitucional, o Tribunal de Contas), ou qual-
quer tribunal não supremo cuja sentença, por força de lei expressa,
ou pelas regras sobre alçada dos tribunais, não seja suscetível, no
caso co~eto, de recurso jurisdicional ordinário de Direito interno
(por exemplo, um Tribunal da Relação ou mesmo um tribunal de
1.' instância )807.
Porquê é que se foi para este regime e porquê é que dizemos
que ele é equilibrado e razoável?
Se a dúvida quanto à interpretação ou à apreciação da validade
do ato de Direito da União nasce num tribunal de cuja sentença cabe
recurso jurisdicional de Direito interno, a dispensa da obrigação de
suscitar a questão prejudicial surge, exatamente, do facto de, em
recurso interno da respetiva sentença, se poder resolver a dúvida
levantada e salvaguardar a uniformidade na interpretação do Direito
da União eventualmente aplicável. Não existe, portanto, risco para
essa uniformidade pelo facto de se dispensar, nesse caso, a obriga-
ção de suscitar a questão prejudicial.
Ao contrário, se esse tipo de dúvida surge num tribunal que vai
decidir aquele caso concreto em última instância, impõe-se que,
uma vez que a dúvida nasceu, a respetiva questão prejudicial fique
resolvida, para se evitar o risco de esse processo transitar em jul-
gado com uma interpretação do Direito da União que é desconforme
com o sentido que lhe é imposto pelo princípio da uniformidade.
807 Assim, Ac. TJ 24-5-78, Hoffinanll-La Rache, Pmc. 107/76, Rec., pgs.
957 e segs., e, mais recentemente, Ac. TI 4-6-2002, Lyckeskog, Proc. C-99/2000,
pgs. 1-4.839 e segs.
595
 o Direito da União Europeia
Quando a questão prejudicial é obrigatória, o desrespeito pelo
tribunal nacional do dever de a suscitar perante o TIUE faz incorrer
o respetivo Estado em incumprimento do Direito da União e, por
isso, constitui-o em responsabilidade civil extracontratual de Direito
da União perante os lesados com esse incumprimento. Voltaremos a
este assunto adiante.
II - Os desenvolvimentos trazidos pela jurisprudência da
União
A jurisprudência do TI foi aperfeiçoando este regime, assim
definido, e que resulta dos Tratados.
Deste modo, o TI entende que, mesmo nos casos em que, de
harmonia com as regras acima indicadas, existe para o respetivo
tribunal nacional a obrigação de suscitar a questão prejudicial, há
situações em que essa obrigação pode ser dispensada.
Essas situações foram definidas pelo TI no caso CILFlT'OB. Aí
o TI decidiu que a obrigação de suscitar a questão prejudicial de
interpretação deixa de existir nos seguintes três casos: quando a
questão não for "necessária" nem "pertinente" para o julgamento do
litígio principal, ou seja, "a resposta a essa questão, seja ela qual for,
não possa ter qualquer influência na decisão do litígio", dito de
forma mais clara, quando a questão não for verdadeiramente preju-
dicial em relação ao processo principal; quando se verificar uma
"identidade material" da questão prejudicial com outra que já foi
antes decidida pelo TJ; e quando o juiz nacional tiver verificado que
a interpretação da norma em questão é "clara".
A dispensa da obrigação de suscitar a questão prejudicial com
fundamento na falta de pertinência da questão para o julgamento do
litígio principal exige um esclarecimento complementar. De facto, o
artigo 267.°, no seu par. 3, quanto às questões prejudiciais obrigató-
rias, não exige, na sua letra, que a questão seja necessária ou perti-
nente para a decisão do litígio, o que mais se destaca por confronto
808 Ac. 6-10-82, Proc. 283/81, Rec., pgs. 3.415 e segs.
596
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
com posição inversa adotada no par. 2 do mesmo artigo para as
questões prejudiciais facultativas. O que O TI veio dizer no caso
CILFITfoi que, mesmo na situação do par. 3 do artigo 267.°, é, em
princípio, indispensável que a questão prejudicial seja pertinente
para a decisão do litígio, aceitando-se, por isso, que, como julgou o
TI, desapareça a obrigação de suscitar a questão prejudicial (quando
tal obrigação existe) quando essa pertinência não existe. Este racio-
cínio parece-nos correto porque, como atrás dissemos, se a questão
não é pertinente, ela, pura e simplesmente, não chega a ser prejudi-
cial em relação ao processo principal'09.
O último dos casos de dispensa da obrigação de suscitar uma
questão 'p-!:"judicial consiste, como se disse, na conclusão pelo juiz
nacional de que a interpretação da norma em causa é "clara". Tam-
bém esta situação carece de uma explicação complementar.
Ela funda-se na teoria do ato claro.
Essa teoria dá aplicação ao brocardo latino in claris non fit
interpretatio81O Na matéria de que nos estamos a ocupar, e conti-
nuando nós a seguir o caso CILFIT, esse brocardo quer dizer que o
juiz de última instância se encontra dispensado de suscitar a questão
prejudicial junto do TJUE, e pode decidi-la ele mesmo, se a inter-
pretação do ato de Direito da União em causa for evidente e não
levantar qualquer dúvida que seja razoável 811 •
Todavia, o TI pretende evitar que a invocação da teoria do ato
claro pelo juiz nacional de última instância seja levada a cabo de
forma abusiva, de modo a, com esse pretexto, ele se furtar à sua
obrigação de suscitar a questão prejudicial de interpretação. Por
isso, ele, no mesmo caso CILFIT, estabelece que se deve aferir em
cada caso concreto da clareza da interpretação a fim de se considerar
809 Ver sobre esta questão IN~s QUADROS, Comentário ao caso CILFIT, in
Sofia Pais, Prindpios fundamentais, cit., pgs. 215 e segs. (223-225).
810 A primeira elaboração profunda da teoria do ato claro foi levada a cabo
por LAFERRlERE, Traité de la juridiction administrative, Z.a ed., Paris, 1896, t. I,
pg.498.
811 Sobre a relevância da doutrina do ato claro no Direito Comunitário, ver
um estudo clássico e sempre atual: PESCATORE, L'interprétation du droit commu-
nautaire et la doetrine de ['«aete elair», BlE 1971, pgs. 49 e segs.
597
 o Direito da União Europeia
dispensada, de modo procedente, a questão prejudicial 812 • A invoca-
ção da teoria do ato claro pelo tribunal nacional de última instância,
fora do permitido pela jurisprudência do TJ, constitui fundamento
para a abertura de um processo por incumprimento contra o respe-
tivo Estado, regulado nos artigos 258.° a 260.° TFUEBl3
Outra alteração introduzida pela jurisprudência do TJ no enten-
dimento que se extraía do teor dos artigos que precederam o artigo
267.° TFUE diz respeito, concretamente, ao carácter obrigatório ou
facultativo da questão prejudicial de apreciação da validade. O TJ
entende que os tribunais que não são de última instância são livres,
como resulta da letra daquele artigo, de suscitar ou não a questão
prejudicial de apreciação da validade quando se inclinem para a
validade do respetivo ato, mas já não o são quando se inclinem para
a respetiva invalidade. Ou seja, só o TJUE poderá decidir, mesmo a
título prejudicial, pela invalidade de um ato de Direito da União, o
que significa a imposição, a todos os tribunais nacionais, mesmo aos
que não são de última instância, da obrigação de suscitar a questão
prejudicial de apreciação da validade quando eles se inclinem para
a invalidade do ato em causa. Ou, dito doutra forma, significa a
privação da liberdade, que o texto do artigo 267.° concede aos tri-
bunais nacionais que não são de última instância, de suscitarem a
questão prejudicial junto do TJUE, quando concluam pela invalic
dade do ato. Foi esta a doutrina que o TJ estabeleceu no caso
Foto-Frost"14. Há autores, como SIMON 8l ', que notam que estamos
aqui perante uma "revisão judiciária" do artigo 267.°, o que merece
da parte deles, entre outras críticas, a de que, à revelia do artigo
267.°, se veio estabelecer um regime diferente para as questões pre-
judiciais de interpretação e de apreciação da validade nos casos em .
812 Veja-se RASMUSSEN, pgs. 244 e segs.
813 No mesmo sentido, ISAAC, pg. 339.
." Ae. 22-10-87, Proe. 314/85, Cal., pgs. 4.199 e segs., pootos 13-17,
seguido depois, nomeadamente, pelo Ac. TJ 17-7-97, Krüger, Proe. C-334/95;
CoI. pgs. 1-4.517 e segs. Ver o comentário ao caso Foto-Frast de PAUL CRAIG, in
Maduro/Azoulai, cit., pgs. 185 e segs., e, entre nós, de INês QUADROS, in Sofia Pais,
Prindpiosfundamentais, cit., pgs. 234 e segs.
815 Pg.680.
598
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
que elas sejam suscitadas pelos tribunais que não são de última
instância. Nós, pela nossa parte, concordamos com a posição do
Tribunal. Ela pretende evitar que o tribunal nacional aplique no caso
concreto uma norma ou um ato de Direito da União que julga ser
inválido e, ao mesmo tempo, leva em conta que só os Tribunais da
União têm competência para declarar a invalidade de uma norma ou
de um ato de Direito da União. Por isso, é adequado que seja o
TJUE a esclarecer a questão, não obstante a questão prejudicial, à
partida, ser só facultativa, à luz do artigo 267.°.
Um último desvio trazido pela jurisprudência à letra do artigo
267.° consiste na criação da cláusula de exclusão em relação à ques-
!ãQ prejudicial de apreciação da validade. Já nos referimos embrio-
nariamente a este assunto. O TJ entende que o tribunal nacional não
pode, através daquele artigo, pôr em causa a validade de uma deci-
são da qual não foi interposto, em prazo devido, o recurso de anula-
ção previsto no artigo 263.° TFUE. O TJ pretende, dessa forma, que
o meio das questões prejudiciais não seja utilizado para se discutir a
validade de uma decisão que não foi contestada, na altura oportuna,
em sede de recurso de anulação. Ele defendeu essa posição no caso
Textilwerke Deggendorf8l6, onde excluiu "a possibilidade, para o
beneficiário de uma ajuda, que fora objeto de uma decisão da
Comissão tomada com fundamento no artigo 93.° do Tratado, bene-
ficiário esse que teria podido impugnar essa decisão e que deixou
esgotar-se o prazo imperativo previsto para o efeito no artigo 173.°,
par. 3, CE (hoje, artigo 263.°, par. 6, TFUE), de voltar a pôr em
causa a legalidade da decisão perante os tribunais nacionais por
ocasião de um recurso interposto contra as medidas de execução
dessa decisão adotadas pelas autoridades nacionais". Essa orienta-
ção seria conflrmada mais recentemente, no caso Wiljo817
Temos aqui, outra vez, uma revisão judiciária do artigo 267.°.
Mas, desta vez, o TJ não tem razão. Ele comete o erro de fazer
repercutir os efeitos de uma situação subjetiva - a perda por um
particular do prazo para interpor um recurso de anulação da deci-
.<6 Ae. 9-3-94, Proe. C-188/92, Cal., pgs. 1-833 e segs.
m Ae. TJ 30-1-97, Proe. C-178/95, Cal., pgs. 1-585.
599
 o Direito da União Europeia
são - na situação objetiva da cooperação judiciária entre o TmE e
o tribunal nacional, que subjaz ao artigo 267.° TFUE. De facto, as
consequências da inação do particular refletem-se, não nele, mas no
juiz nacional. A situação só parcialmente foi corrigida com a inova-
ção trazida pelo TJ no caso Accrington Reef'!', onde o Tribunal
defendeu a aceitação de uma questão prejudicial de apreciação da
validade desde que tenha sido deduzida perante um tribunal nacio-
nal uma exceção de ilegalidade, não de uma decisão, mas de um
regulamento ou de uma diretiva.
III - As inovações trazidas pelo Tratado de Amesterdão
o Tratado de Amesterdão inovou em matéria de questões pre-
judiciais obrigatórias ou facultativas, quando as veio prever tarnb(~m
no quadro do terceiro pilar, o da Cooperação Policial e Judiciária em
matéria Penal.
Assim, quanto às matérias desse pilar, o então artigo 35.°
passou a estabelecer que, mediante declaração prévia de aceitação,
feita pelo respetivo Estado-membro no momento da assinatura do
Tratado de Amesterdão, da competência do TJ para decidir ques'
tões prejudiciais, podia o tribunal nacional suscitar perante o TJ as
questões prejudiciais a que se referia o n.o 1 desse artigo. Ou
para além de, para estas questões prejudiciais, o TJ não ter jurisdi.
ção obrigatória, como é a que lhe confere, desde sempre, o atual
artigo 267.° TFUE, mas, sim, facultativa, nos termos dos n."' 2 e3
do mesmo artigo 35.° UE o tribunal nacional nunca era obrigado a,
suscitar perante o TJ essas questões prejudiciais, nem mesmo'
quando das decisões do tribunal que as pretendia suscitar não cou-'.
besse recurso jurisdicional previsto no Direito interno. Todavia, a •
Declaração anexa ao Tratado de Amesterdão sobre esse artigo 35.?
ressalvava a possibilidade de os Estados-membros preverem no Y
respetivo Direito interno que, quando da sentença do tribunal nacio-
'" Ac. 12-12-96, Proe. C-241195, CoI., pgs. 1-6.699, em qualquer
anterior ao citado caso Wiljo.
600
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
nal não coubesse recurso jurisdicional ordinário de Direito interno,
esse tribunal fosse obrigado a submeter a questão prejudicial ao TJ.
Digamos que estávamos perante um convite (não mais do que isso)
ao legislador nacional para que alterasse nesse sentido o respetivo
Direito interno.
Todavia, no domínio concreto dos "vistos, asilo, imigração e
outras políticas relativas à livre circulação de pessoas", de que
passou a ocupar-se o Título IV da Parte III do Tratado CE, após o
Tratado de Amesterdão, que comunitarizou essa matéria, aplicava-se
na ínteg~a, por força do então artigo 68.°, n.o I, CE, a distinção entre
a obrigaçã{} e a liberdade de suscitar questões prejudiciais tal como
o então artigo 234.° CE a estabelecia, com a exceção prevista no
n." 2 do mesmo artigo 68.°.
O n." 3 desse artigo 68." admitia um tipo de questões prejudi-
ciais ainda não conhecido, até então, pelo Direito da União: ques-
tões prejudiciais abstratas de interpretação do respetivo Título ou
do Direito derivado nele fundado, que podiam ser colocadas ao TJ
pelo Conselho, pela Comissão ou por um Estado-membro. Segundo
o mesmo preceito, o acórdão prejudicial proferido pelo TJ sobre
essas questões prejudiciais não afetava caso julgado já formado
sobre sentenças dos tribunais nacionais'l9.
231. As modificações introduzidas pelo Tratado de Nice
O Tratado de Nice não trouxe alterações de carácter substan-
tivo ao regime das questões prejudiciais, mas introduziu nele impor-
modificações de índole adjetiva ou processual. Não obstante
elas, por esse facto, se enquadrarem melhor no estudo do Direito
Processual da União Europeia, ou Contencioso da União Europeia,
aqui ficam sumariamente referidas.
Até ao Tratado de Nice o conhecimento das questões prejudi-
ciais constituía competência exclusiva do TI. Este nunca aceitara
sequer discutir a hipótese de o TPI também poder ter competência
Bl9 Ver este ponto desenvolvido em GRABJ'rzlHILF/NEITESHEIM, anotações
aos artigos 35. 0 UE e 68. 0 CE.
601
 o Direito da União Europeia
nessa matéria, em nome da necessidade de isso não pôr em risco o
carácter uniformizador da jurisdição sobre as questôes prejudiciais,
que tão caro foi sempre ao TJ e, de um modo geral, ao sistema dos
Tratados.
Contudo, a necessidade sentida pelo TI de descongestionar o
imenso trabalho que para ele trazia o monopólio do julgamento das
questões prejudiciais e, por outro lado, o facto de, como resultava da
nova redação do artigo 225.° CE, se ter querido caminhar no sentido
de transformar o TPI, em geral, em tribunal de primeira instância
para todos os meios contenciosos do Direito Processual da CE, leva-
ram o Tratado de Nice a dar, ao n.O 3 daquele artigo 225.°, a seguinte
redação:
o Tribunal de Primeira Instância é competente para conhecer das
questões prejudiciais, submetidas por força do artigo 234.°, em matérias
específicas determinadas pelo Estatuto.
Quando O Tribunal de Primeira Instância considerar que a causa
exige uma decisão de princípio suscetível de afetar a unidade ou a coe-
rência do direito comunitário, pode remeter essa causa ao Tribunal de
Justiça, para que este delibere sobre ela.
As decisões proferidas pelo Tribunal de Primeira Instância sobre
questões prejudiciais podem ser reapreciadas a título excecional pelo
Tribunal de Justiça, nas condições e limites previstos no Estatuto, caso
exista risco grave de lesão da unidade ou da coerência do direito comu-
nitário (itálicos nossos).
Ou seja, o Tratado de Nice conseguiu, simultaneamente, fazer
participar o TPI no conhecimento das questões prejudiciais e man-
ter, como até então, a garantia da uniformidade, através delas, ela
interpretação do Direito da União. E fê-lo do seguinte modo: o TPI
só conheceria das questões prejudiciais de interpretação ou de apre-
ciação da validade em matérias concretas, que fossem previamente
determinadas pelo Estatuto dos Tribunais; mesmo quando fosse
competente para o efeito, o TPI podia deferir a competência para
conhecer de uma concreta questão prejudicial para o TJ se enten:
desse que só dessa forma ficaria assegurada, no caso concreto,
"a unidade ou a coerência do Direito da União", isto é, a uniformi-
602
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
dade do Direito da União; mesmo assim, as decisões do TPl sobre
questões prejudiciais podiam ser "reapreciadas", ainda que a "título
excecional", pelo TI, nas condições a definir pelo Estatuto, quando
tal fosse imperioso para se salvaguardar a uniformidade do Direito
da União. Neste último caso, essa "reapreciação" resultaria da ini-
ciativa do TPI (artigo 225.°, n.O 3, par. 2), ou podia ser promovida
pelo primeiro advogado-geral (artigo 62.° do Estatuto do Tribunal
de Justiça).
Como já foi referido quando estudámos o TI e o TPI como
órgãos\ da União, o Tratado de Nice trazia em anexo o Protocolo
relativo'oo Estatuto do TI, embora, em rigor, e como então se disse,
este se ocupasse também, e como tribunal já autónomo, do TPI.
Esse Estatuto não resolvia todas as questões colocadas pelos novos
0
artigos 220.° a 225. -A, inclusive em matéria de participação do TPI
no conhecimento das questões prejudiciais. Mesmo assim, merecia
ser destacado o artigo 23.°, que disciplinava o processo que devia
seguir o incidente da questão prejudicial a suscitar perante os Tribu-
nais da União. E, dentro desse artigo, devia ser concedido realce ao
seu par. 3, segundo o qual a decisão do tribunal nacional que sus-
pendia a instância e suscitava a questão prejudicial devia ser notifi-
cada também aos Estados-membros do Espaço Económico Europeu
que não fossem membros da União, bem como ao Órgão de Fisca-
lização da EFTA, ao qual se refere o Tratado do Porto, que criou o
já referido EEE. Tratava-se de uma tentativa - que merecia ser
refletida em outra sede - de alargar aos Estados-membros do EEE,
ainda que não fossem partes no Tratado UE, os critérios de interpre-
tação uniforme do Direito da União, tanto quanto este se lhes apli-
casse, como atrás estudámos.
232. As modificações introduzidas pelo Tratado de Lisboa
O Tratado de Lisboa trouxe algumas alterações ao regime até
então constante dos Tratados em matéria de questões prejudiciais.
Primeiro, ele introduziu no artigo 267.° TFUE um novo pará-
grafo, o par. 4, que cria a figura da questão prejudicial urgente ou,
603
 o Direito da União Europeia
se se preferir, de tramitação urgente. De facto, aquele preceito pres-
creve que, quando o processo principal disser respeito a uma pessoa
detida, o TJUE deverá pronunciar-se sobre a questão prejudicial,
que lhe tiver sido colocada, "com a maior brevidade possível".
Conserva-se o artigo 23.° do Protocolo relativo ao Estatuto do
TJUE, que, recordamos, nos termos do artigo 51.° UE, faz parte
integrante daquele Tratado. Esse preceito, dissemo-lo há pouco,
vem da revisão de Nice e disciplina, com pequenas alterações agora
nele introduzidas, a tramitação da questão prejudicial.
Depois, com a supressão do terceiro pilar levada a cabo por
ele, foram abrogados os ex-artigos 35.° UE e 6S.0 CE, que, como
vimos, haviam sido introduzidos nos respetivos Tratados pelo Tra"
tado de Amesterdão. Desapareceu, dessa forma, o regime especial
que aqueles dois artigos definiam para as questões prejudiciais neles
previstas e que atrás estudámos.
Em terceiro lugar, tem de ser referido aqui também o caso espe-
cial das questões prejudiciais que são reguladas no artigo 23. 0 -A do
Protocolo relativo ao Estatuto do TJUE. Este preceito é posterior ao
Tratado de Nice e anterior ao Tratado de Lisboa, porque incorpora
nos Tratados, através do referido Protocolo, a Decisão 200Sn9/CE,
Euratom, do Conselho, de 20 de dezembro de 2007, Decisão essa que
traz em anexo uma Declaração do Conselho"o. Aquele artigo do Pro'
tocolo habilita o Regulamento de Processo do TJUE a prever trami'
tação urgente para os pedidos de questões prejudiciais relativas ao
espaço de liberdade, segurança e justiça. Por sua vez, na Declaração
referida, de 200S, o Conselho convida o TJ a aplicar àquelas questões
prejudiciais a traruitação urgente que venha a ser adotada para as
questões prejudiciais às quais se refere o artigo 267.°, par. 4, TFUE.·
. e, mais recentemente, Ac. TJ 22-11-2005, Mangold, cit., pontos 34 e segs.
233. O conceito de tribunal
I 823 Esta questão está explicada de fonua particulannente feliz por JOLlET,
Pelo artigo 267.° TFUE, como se viu, só pode suscitar ques:
I'I tões prejudiciais um "órgão jurisdicional" nacional, ou seja, um
tribunal nacional.
i ." Aç. 30-11-2000, Proç. C-I 95/9 1, CoI., pgs. 1-10.497 e segs.
I
II
'" JO L 24,29-1-2008, pgs. 42-44.
604
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
Desde logo, ficam dessa forma excluídas as partes no litígio
principal. Estas podem tentar persuadir o juiz a fazê-lo, mas a deci-
são de pedir ou não a intervenção do TJUE no quadro da competên-
cia que a este é conferida pelo artigo 267.° é exclusivamente do juiz
do processo"'. Nem mesmo o Ministério Público pode suscitar
questões prejudiciais'22. É assim que deve ser interpretada, à letra, a
"cooperação judiciária" a que aquele artigo dá corpo.
Mas a questão que surge logo a seguir é a de saber quem define
o que é tribunal para os efeitos do artigo 267.°. E aí o TJ tem enten-
dido que, mais uma vez, a uniformidade na interpretação e na apli-
cação do Direito da União impõe que o conceito de tribunal, para os
efeitos do artigo 267.°, não fique dependente da diversidade e dispa-
ridade dos Direitos nacionais, mas que seja um conceito comunitá-
rio de tribunal'''. Daí veio a acontecer que o TI foi aceitando ques-
tões prejudiciais suscitadas por alguns órgãos que os Direitos nacio-
nais dos respetivos Estados-membros não qualificavam de tribunais.
Para chegar à noção comunitária de tribunal, o TJ vai servir-se
de duas categorias de requisitos: uns, de natureza orgânica, outros,
de carácter funcional.
Vejamos os requisitos orgânicos.
Foi sobretudo nos casos Vaassen-Gobbels 824, Broekmeulen"s e,
mais recentemente, Osterreichischer"6-827, que o TI estabeleceu os
requisitos de natureza orgânica que o órgão deve reunir para ser
considerado um "órgão jurisdicional" para os efeitos do artigo 267.°:
a criação do órgão por lei e a nomeação dos seus membros pelo
poder público; o carácter permanente do órgão; o respeito pelo prin-
821 Assim, Ac. TJ 22-11-78, Mattheus, Proc. 93178, Rec., pgs. 2.203 e segs.;
'" Aç. TJ 12-12-96, Proçessos penais c. X, Procs. C-74/95 e C-129/95,
CoI., pg. 1-6.609.
que foi Juiz no TJ, Le droit institutionnel, pgs. 174 e segs.
"" Aç, 30-6-66, Proç. 61165, Reç., pgs. 395 e segs.
'" Aç, 6-10-81, Proç, 246/80, Rec., pgs. 2,311 e segs.
827 Veja-se esta questão desenvolvida em QUADROSIMARTlNS, pgs. 82 e segs.
60S
 o Direito da União Europeia
cípio do contraditório; a jurisdição obrigatória do órgão; e a aplica-
ção por ele de regras de direito. Pela aplicação deste critério, foram,
ao longo de todos estes anos, considerados competentes para snsci-
tar questões prejudiciais órgãos como o "Scheidsgerecht" holalldi;s
(um órgão com competência arbitral em matéria de segurança
dos trabalhadores mineiros, mas que o Direito holandês não
dera órgão jurisdicional), conselhos de ordens profissionais com
competência disciplinar, comissões administrativas com alguns
poderes jurisdicionais, ou um órgão jurisdicional comum a vários
Estados-membros, como o Tribunal do Benelux"'. Em contrapar-
tida, o TI não considera para este efeito órgãos jurisdicionais, por
exemplo, os tribunais arbitrais em geral, quando não reúnam o
requisito da permanência'29. Já no caso Vaassen-Gobbels, o TJ'
admitiu uma questão prejudicial suscitada por um tribunal arbitral
que era um tribunal permanentes'".
Curiosamente, o TJ ainda não se pronunciou sobre a questão'
de saber se um órgão com competência para a fiscalização da cons,;'.
titucionalidade deverá poder suscitar questões prejudiciais à face dt)
artigo 267.°. A doutrina francesa divide-se quanto a esta matéria83 J."
Veremos adiante qual é a posição do Tribunal Constitucional portu·
guês sobre este assunto.
Mas a estes requisitos orgânicos o TI soma alguns requisitos.
de índole funcional. Por aí, exige-se que o órgão em causa exerça a
função jurisdicional. Também aqui o TJ adota um conceito amploe.
flexível de órgão jurisdicional. Assim, ficou célebre um caso em que
o TI aceitou uma questão prejudicial de um órgão que, embora reu"·.
nisse os requisitos orgânicos para a sua qualificação como órgão
jurisdicional, só tinha competência em matéria procedimental e
contenciosa, de tal modo que é legítimo perguntar-se se o TI foi
828 Ac. TJ 4-11-97, Parfums Christian Dior, Proe. C-337/95, CoI.,
1-6.013 e segs.
829 Ac_ 23-3-82, Nardsee, Proc. 102/81, Rec., pgs. 1.095 e segs.
830 Ver este Ac. citado há pouco.
831 Ver, por todos, LUCHAIRE, Le Canseil constitutionnel est-il une juridiç~
lion?, RDP 1979, pgs. 27 e segs.
606
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
fiel aos requisitos que a si próprio se impôs para o efeito'32. Todavia,
ficam claramente excluídos para o TJ, por esta via, do conceito de
órgão jurisdicional, por exemplo, os órgãos das ordens profissionais
com competência meramente administrativa'33.
Em contrapartida, e mais uma vez em contradição com os
'''requisitos que ele próprio estabeleceu, o TJ já admitiu questões pre-
i,"judiciais que lhe foram colocadas numa fase do processo em que
~'não havia respeito pelo princípio do contraditório83 '.
~", Pode-se dizer que esta grande latitude que o TJ confere ao
",conceito comunitário de órgão jurisdicional para os efeitos do artigo
;;'267.° conhece, todavia, um limite: é necessário que o órgão esteja a
,~>exercer uma função jurisdicional. Só se conhecem duas exceções
;',evidentes a essa orientação: o caso já referido, em que o TI reconhe-
,; ceu o direito a suscitar questões prejudiciais a órgãos com compe-
tência meramente administrativa ou procedimental, e o não
.ii; reconhecimento desse direito aos tribunais arbitrais não permanen-
+; teso Recusar a estes últimos aquele direito, apenas porque eles não
"",reúnem o requisito da permanência, quando todos os demais requi-
,;~'sitos orgânicos e funcionais se encontrarem preenchidos, parece-nos
"1,~er manifestamente exagerado, porque é pouco compatível com o
~i7scopo último do artigo 267.°, que é, recordamo-lo, o de garantir a
%;.uniforntidade na interpretação e na aplicação do Direito da União.
3,';0 problema não é despiciendo, porque no Direito Público e Privado
i,~omparado se asssiste a uma crescente generalização da jurisdição
>·arbitral'35. Portugal não tem escapado a essa corrente, antes bem
')ipelo contrário: veja-se a grande amplitude com que o novo Código
,~.,dQ Processo nos Tribunais Adntinistrativos veio adntitir a jurisdição
,i arbitral (artigos 180.° e seguintes)836 e, mais recentemente, atente-se
7'+"'1'
'" Ac. 12-11-74, Haaga, Proc. 32174, Rec., pgs. 1.201 e segs.
•" Despacho 18-6-80, Borker, Proe. 138/80, Rec., pg. 1.975.
834 Ac. 17-5-94, Corsica Ferries, Prac. C-18/93, CoI., pgs. 1-1.783 e segs.
" 835 Ver o nosso estudo, já cit., A protecção da propriedade privada, pgs. 81
i.,'e'segs., 449 e segs., mas, sobretudo, pgs. 530 e 560 e segs.
,, 836 Ver os nossos estudos A Arbitragem em Direito Administrativo, N.
~~'.YiIla-Lobos e M. Brito Vieira (orgs.), Mais Justiça Administrativa e Fiscal, Coim-
"'f,bra, 2010, pgs. 103 e segs.; Arbitragem "necessária", "obrigatória", ''jorçada'':
607
 o Direito da União Europeia
nos progressos trazidos na matéria pela nova Lei da Arbitragem
Voluntária, aprovada pela Lei n. o 6312011, de 14 de dezembro.
234. Os acórdãos prejudiciais: o seu valor jurídico
I - Introdução
Ficaram acima estudadas as matérias de Direito substantivo
que são geradas pelo exame das questões prejudiciais como
mento da interpretação uniforme do Direito da União. Os outros
problemas que elas levantam são de índole contenciosa. Todavia,
como já explicámos, o Contencioso da União Europeia não está'
incluído no plano deste livro. Ele é estudado por nós numa obra
autónoma, com carácter de manual, que já foi citada neste livro. Aí.
tratámos dos aspetos contenciosos das questões prejudiciais'37.
Todavia, vamos concluir o estudo das matérias substantivas
das questões prejudiciais com a análise, ainda que sintética, de uma
matéria de fronteira com as matérias adjetivas, que é o do valor
jurídico dos acórdãos proferidos sobre as questões prejudiciais pelo.
TIUE. Queremos com isso significar os efeitos daqueles acórdãos...
II - Os efeitos materiais do acórdão prejudicial
Vejamos, antes de mais, os efeitos materiais do acórdão preju/
dicial. E o problema que aí se coloca enuncia-se desta forma sim-}
pies.
Se o tribunal nacional que suscita a questão prejudicial ficai
com a liberdade de aplicar ou não, ao julgar o litígio principal, Ô
juízo de interpretação ou de apreciação da validade que o TI lhe"
breve nótu[a sobre a interpretação do artigo 182. do Código de Processo nos
Q precedente, que caracteriza o sistema do common law. Isto é, o
Tribunais Administrativos, Estudos Miguel Gaivão Teles, voL II, Coimbra, 2012;:'
pgs. 257 e segs., e A Arbitragem em Direito Administrativo - Os novos desafiosJ
Estudos Meilán Gil, no prelo.
837 QUADROS/MARTINS, pgs. 76 e segs. e 83 e segs.
608
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
forneceu no acórdão prejudicial, não fica assegurada a uniformidade
do Direito da União, que se pretende garantir com o método das
questões prejudiciais. O mesmo tem de se dizer se o conteúdo do
acórdão prejudicial vincular só o tribunal que suscitou a questão
prejudicial e não os outros tribunais do espaço da União quando
chamados a pronunciar-se sobre a mesma questão de direito levan-
tada na questão prejudicial.
Por isso, e perante o silêncio dos Tratados nesta matéria, o TI
construiu uma teoria acerca dos efeitos materiais dos seus acórdãos
prejudiciais que veio compatibilizar dois polos essenciais na maté-
ria: por um lado, a natureza prejudicial da questão; por outro lado,
o respeito pelo princípio da uniformidade do Direito da União e,
portanto, da uniformidade na sua interpretação e na sua aplicação.
O primeiro polo, isto é, a natureza prejudicial da questão e do res-
petivo acórdão, impõe que o tribunal nacional conserve tanto a sua
competência para decidir o litígio principal, que está perante ele
pendente, como a sua autonomia para suscitar a questão prejudicial
e para a voltar a colocar, sempre que entender, em seu alto critério,
que existem elementos novos que podem levar o TI a alterar um
acórdão prejudicial já proferido sobre uma questão de direito 83 ',
embora essa autonomia se encontre limitada nos termos por nós
re~eri(los ainda há pouco.
O segundo valor, isto é, a exigência da interpretação uniforme
Direito da União pede que o acórdão prejudicial obrigue o juiz
suscitou a questão, bem como todos os outros tribunais dos
quando se defrontarem com a mesma questão de
Ou seja, a interpretação ou o juízo de apreciação da validade
tonnecido pelo TIUE ao ato em apreço, mesmo se a título prejudicial,
a fazer parte integrante dele, isto é, incorpora-se nesse ato.
Esta conciliação entre os dois polos em causa levou a que o TI
reCUSôlSse aos seus acórdãos prejudiciais o efeito de caso julgado
que definisse os efeitos desses acórdãos ao abrigo do sistema
ac,jrdão prejudicial obriga os tribunais nacionais (aquele que susci-
.J
838 Assim, Despacho 5-3-86, Wünsche, cit.
609
r
o Direito da União Europeia
tou a questão prejudicial e todos os demais) mas o TJUE, quando
algum destes voltar a colocar a mesma questão prejudicial, pode, se
o entender adequado ou necessário, modificar a sua jurisprudência,
isto é, o conteúdo e o sentido do acórdão anterior. Nesta última
parte, esta orientação pretende ressalvar O carácter evolutivo da
integração europeia, que pode levar o TJUE a ter de alterar a juris-
prudência anterior sobre a mesma questão de direito. Pensemos, por
exemplo, na evolução progressiva que o TJ imprimiu à teoria do
primado nos casos Costa/ENEL, Simenthal, Wachaufe Factortame,
todos eles decididos pelo TJ por acórdãos prejudiciais de interpre-
tação.
Note-se que, nas questões prejudiciais de apreciação da vali-
dade, a declaração da invalidade do ato, exatamente porque feita a
título prejudicial, não se confunde com a anulação do ato: o ato não
é anulado e, por conseguinte, não desaparece da Ordem Jurídica,
Este efeito só será obtido através do recurso de anulação, on~visto
no artigo 263.° TFUE, e dentro das condições de legitimidade ativa
e passiva aí previstas.
Todavia, a declaração pelo TJUE, a título prejudicial, da inva-
lidade do ato, para além de vincular os tribunais dos Estados-mem-
bros (que, portanto, não poderão aplicar aquele ato), gera para os
órgãos, tanto da União como dos Estados-membros, o dever de
extrair dessa declaração todas as consequências jurídicas. O TJ
entende que nessa situação se deve aplicar, por analogia, o artigo
266.° TFUE839. Muito concretamente, isto quer dizer que os órgãos
competentes da União devem tndo fazer para remover, de imediato,
o ato em causa da Ordem Jurídica da União.
No caso de os tribunais nacionais não respeitarem um acórdão
prejudicial do TJUE, eles fazem incorrer o respetivo Estado em
situação de incumprimento e, portanto, em responsabilidade civil
extracontratual a ser aferida em face do Direito da União. Nunca
ficou prevista nos Tratados a possibilidade, que o artigo 43.° do
Tratado Spinelli chegou a admitir, de se interpor para o TJ um
839 Veja-se a jurisprudência nesse sentido citada em QUADROS/MARTINS,
pgs. 88-89.
610
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
recurso de anulação contra as sentenças judiciais nacionais que se
recusassem a levar em consideração um acórdão prejudicial profe-
rido pelo TJ.
III - Os efeitos do acórdão prejudicial no tempo
Quanto aos efeitos do acórdão prejudicial no tempo, o acórdão
interpretativo tem efeitos retroativos. Ou seja, a interpretação dada
ao ato, porque se incorpora neste, é tida como tendo relevância
jurídica desde a entrada em vigor do ato, pelo que se aplica às
situações ocorridas no passado 840 •
No que diz respeito aos acórdãos de apreciação da validade, a
solução é, à partida, a mesma. Contudo, quando o acórdão declarar
a invalidade, ele produzirá efeitos retroativos apenas no processo
principal em que a questão foi suscitada, por respeito pelo princípio
da segurança jurídica84 '.
Note-se, contudo, que, invocando esse princípio da segurança
jurídica (ou, se se preferir, da certeza jurídica ou, ainda, da tutela da
confiança), o TJ, nalguns casos, recusa efeitos retroativos a um seu
acórdão prejudicial e, portanto, estabelece que ele só produzirá efei-
tos para o futuro. Trata-se de um poder discricionário do TJ, que,
para o efeito, atenderá à necessidade de proteger situações ou expec-
tativas jurídicas entretanto constituídas de boa-fé à sombra do ato
que é objeto do juízo prejudicial. O caso onde o TJ melhor exprimiu
essa posição foi o caso Defrenne 1['42.
Todavia, depressa o TJ viria a sustentar que a limitação ou a
recusa de efeito retroativo ao acórdão prejudicial é, em seu entender,
excecional. De facto, como o Tribunal deixou escrito no caso Salumi,
"é apenas a título excecional que o TJ poderá, por aplicação de um
princípio geral de segurança jurídica, inerente à Ordem Jurídica
Comunitária, levando em conta as perturbações graves que o seu
840 Ac. TI 27-3-80, Denkavit, Proc. 61179, Rec., pgs. 1.205 e segs.
841 Assim, também JACQUÉ, pgs. 711-712.
842 Ac. 8-4-76, Proe. 0. 0 43/75, Rec., pgs. 455 e segs.
611
 o Direito da União Europeia
acórdão poderá causar para o passado, nas relações jurídicas estabe-
lecidas de boa-fé, ser conduzido a limitar a possibilidade de qualquer
interessado invocar a disposição assim interpretada de forma a pôr
em causa as relações jurídicas"'43. O mesmo já decidiu o TJ também
quanto a acórdãos prejudiciais de apreciação da validade844 .
A questão é importante para as relações entre o TJ e os tribu-
nais nacionais. Ao abrigo do regime das questões prejudiciais, e
como já deixámos claro, ao TJUE cabe fornecer a interpretação ou
o juízo de apreciação da validade, mas é ao juiz nacional que com-
pete aplicar a norma ou o ato da União ao caso concreto. Ora, sendo
assim, em princípio é ao juiz nacional que cabe definir os efeitos
temporais do acórdão prejudicial. Seria dessa forma que se respeita-
ria a cooperação judiciária entre O TJUE e os tribunais nacionais,
que está, como vimos, subjacente ao regime do artigo 267.°, e, por-
tanto, seria desse modo que se obedeceria ao sistema de repartição
de jurisdição entre o TJ e os tribunais nacionais no estado atual da
integração europeia. Mas, se cada tribunal nacional puder fixar, com
liberdade, os efeitos no tempo de um acórdão prejudicial, a unifor-
midade da interpretação e da aplicação do Direito da União
posta em causa. É por isso que o TJ entende que é a ele, e só a ele,
que cabe limitar no tempo os efeitos de um acórdão prejudicial e
que, em regra, este produz efeitos retroativos'45.846 Há que dizer
em nome do princípio da uniformidade se está, dessa forma, a des-
virtuar o sistema de repartição de jurisdição entre o juiz da União e
o juiz nacional. Mas, exatamente para se satisfazer a unifolffiHd"de
na interpretação e na aplicação do Direito da União, é difícil d"'er-se
se haveria melhor solução'47.
"'" Ac. 27-3-80, Proc,. 66, 127 e 128179, Rec., pgs. 1.237 e segs.
ll44 Ver lAcQuÉ, pg. 712, onde o Autor nos dá conta também das dificuldades
que o Conselho de Estado francês tem exprimido para aceitar esta orientação:
845 O Conselho de Estado francês tem sido muito renitente em aceitar tam~
bém esta doutrina do TJ - veja-se, sobre isso, outra vez, JACQUÉ, loco cito
846 Para mais pormenores, consulte-se GRABITZ!HILF/NEITESHEIM, au(ltaç,ões
ao artigo 267. o TFUE, e QUADROS/MARTINS, pg.121.
847 Para além das obras citadas ao longo deste número, veja-se, sobre
matéria nele versada, das obras gerais, também SIMON, pgs. 700 e segs.
612
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
235. Os tribunais portugueses perante as questões prejudiciais
Os tribunais portugueses têm mostrado pouca sensibilidade
para as questões prejudiciais.
As Estatísticas Judiciárias publicadas pelo TJ e relativas a
2011 84' mostram-nos que desde a adesão de Portugal às Comuni-
dades e até ao fim de 2011, os tribunais portugueses só suscitaram
perante o TJ oitenta e oito questões prejudiciais. O número de pedi-
dos por ano foi sempre muito baixo, desceu ainda mais entre 2002
e 2009, para subir em 2010 e 2011. Vamos ver se essa subida se
mantém. Mas desde já há que fazer notar que oitenta e oito questões
prejudiciais em vinte e cinco anos é um número muito reduzido,
sobretudo se levarmos em conta que, dessas questões, algumas
foram consideradas liminarmente inadmissíveis pelo TJ. Portugal
foi um dos Estados da União que menos questões prejudiciais sus-
citou perante o TJ à sombra do artigo 267.° TFUE (o que pode ser
confirmado pelas Estatísticas em cima referidas) e decerto que não
é pelo facto de essas questões não se justificarem. Por paradoxal que
pareça, também não é certo que, em muitos casos em que essas
questões têm sido suscitadas, elas fossem pertinentes, como é exi-
gido, e, portanto, que elas se justificassem. De facto, e como se
disse, houve alguns casos de recusa do TJ em se pronunciar sobre
questões prejudiciais por os respetivos pedidos mostrarem ignorar
os requisitos impostos pelo artigo 267.° TFUE e pela interpretação
que o TJ tem dado àquele preceito. Toda esta situação é especial-
mente preocupante porque uma progressiva preparação, teorica-
mente admitida, dos juízes nacionais em Direito da União Europeia
parece, pelo menos nesta matéria, não estar a dar resultado. E os
números acima indicados causam ainda maior estranheza se os com-
pararmos com o que se passa na vizinha Espanha, que aderiu às
Comunidades ao mesmo tempo que Portugal, ou em alguns dos
Estados que aderiram à União em 2004 e 2007, cujos tribunais têm
vindo a utilizar muito mais as questões prejudiciais.
'" www.cuna.eu.
.
613
 o Direito da União Europeia
É muito notório o alheamento da parte dos tribunais superio-
res, vistos em globo, em relação às questões prejudiciais. Os tribu-
nais de instâncias inferiores colocam mais questões prejudiciais.
Merece realce o facto de os tribunais tributários serem aqueles qu~
mais vezes se socorrem das questões prejudiciais. E também tem de
ser sublinhada a circunstância de o Supremo Tribunal Administra-
tivo ser o tribunal superior que mais se serve daquelas questões,
ainda mais através da sua Secção Tributária do que da sua Secçiio
Administrativa (ao todo quarenta e cinco, dentro do referido total de
oitenta e oito). Por fim, não deixa de ser estranho, sobretudo por
comparação com o que se passa noutros Estados-membros, o facto
de o Supremo Tribunal de Justiça quase desconhecer este meca,
nismo de interpretação. Até hoje ele só suscitou duas questões pre-
judiciais, contra quarenta e seis questões prejudiciais suscitadas pelo
Supremo Tribunal de Justiça de Espanha em igual período, ou
oitenta e sete pedidas pelo Supremo Tribunal austríaco em menos
tempo, isto é, desde 1995. Igual espanto causa o facto de o nosso
Tribunal Constitucional não ter até hoje suscitado qualquer quesl;ac
prejudicial. E, conhecendo nós os casos que eles julgaram, com
certeza que não faltaram oportunidades para os tribunais nacionais,
especialmente os tribunais superiores, terem suscitado mais ques-
tões prejudiciais, particularmente nas matérias mais sensíveis do
Direito da União, como, por exemplo, os direitos fundamentais, o
primado do Direito da União (sobretudo se tivermos em conta
dificuldades que à matéria são colocadas pelo nosso texto cOI~stitu_
cional, como mostrámos), contratos públicos, civis e COm''fClaJS,
concorrência, ajudas do Estado, liberdade de circulação de pe1lso:as
e, concretamente, de trabalhadores, responsabilidade civil de entida-
des públicas e privadas, seguros, revogação de atos
tivos, etc.
Quando suscitam questões prejudiciais, os nossos trilbUllai:s
fazem-no algumas vezes bem, muitas vezes mal - e é pequena
solação dizer-se que, quando o fazem mal, isso não prejudica
aplicação correta do Direito da União pelos tribunais nal~lOnaJS,
porque estes terão de respeitar os efeitos materiais de outros
dãos prejudiciais do TJ. De facto, se suscitam mal as questões
614
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
judiciais também, muito naturalmente, eles vão interpretar de modo
errado os efeitos materiais dos acórdãos prejudiciais já proferidos
- e é isso que, como vamos ver, acontece muitas vezes.
Os principais defeitos que podemos detetar no recurso pelos
nossos tribunais às questões prejudiciais são os que passamos a
indicar.
Mesmo quando o tribunal mostra ter assimilado a doutrina
CILFIT''', por vezes ele parece entender normal que, quando se
pede ao TJ uma decisão prejudicial num dado processo e o TJ ainda
não se pronunciou sobre ele, caso entretanto se suscite num outro
processo uma questão prejudicial que o tribunal nacional julgue
idêntica, este não tem que pedir ao TJ que decida esta, bastando-lhe
aguardar pelo acórdão prejudicial solicitado no processo anterior,
mesmo que entre os dois processos tenha mediado um lapso de
tempo considerável'''. Noutros casos, o tribunal nacional nem
sequer exige uma identidade entre as duas questões, contentando-se
com o facto de a segunda questão prejudicial se ter suscitado num
caso análogo 85 '. Ou seja, o tribunal uacional está aqui a ignorar três
coisas: primeiro, que para a dispensa da obrigação de suscitar a
questão prejudicial a doutrina CILFIT exige uma "identidade mate-
rial" entre ela e uma questão anterior, não se contentando com a
mera "analogia" entre as duas; depois, que, mesmo quando aparen-
temente existe essa identidade material, a diferente especificidade
das questões concretas pode levar o TJ a não ter a mesma opinião
sobre as duas questões prejudiciais, ou seja, que entre as duas ques-
tões pode, na realidade, não se verificar a "identidade material" (e o
ónus da prova de que essa identidade material se verifica cabe ao
849 Por exemplo, Ac. STA 2. a Secção 8-10-97, Samsung, Apêndice ao DR,
21-6-2000, pgs. 232 e segs.
850 efr., nesse sentido, por exemplo, Ac. STA - Pleno da 2. a Secção, 11-12-
-91, Celulose da Beira, Apêndice ao DR, 15-4-94, pgs. 311 e segs., Ac. STA-
2' Secção, 21-5-97, feT, Apêndice ao DR, 28-3-2000, pg'. 146 e segs., e Ac. STA
~ L' Secção, 26-1-2000, Parlex, Apêodice ao DR, 8-11-2002, pgs. 457 e segs.
'" Assim, Ac. STJ 29-4-2010, Proc. 622/081, www.dgsi.pt (os Acórdãos
indicação do lugar de publicação podem ser consultados neste sítio eletró-
nico). Este Acórdão, contudo, repete Acórdãos anteriores.
615
 o Direito da União Europeia
juiz nacional); por fim, que o TJ poderá, entretanto, mudar de opi-
nião em face da questão de direito controvertida (mesmo que, de
facto, ela seja idêntica), até em face do carácter evolntivo do Direito
da União e, concretamente, em face da jurisprudência do TJ, parti-
cularmente, da jurisprudência sobre questões prejudiciais.
Noutros casos, encontramos um grande diferimento no tempo
entre o momento em que foi proferido o acórdão prejudicial e a
decisão final do processo principal, em termos tais que é de colocar
a interrogação sobre se naquele período de tempo o TJ não teria
alterado a sua posição perante a questão de Direito que é objeto da
questão prejudicial s52 •
É também duvidoso que a teoria do ato claro não esteja a ser
por vezes utilizada pelo juiz nacional para ele Se furtar à obrigação
de suscitar a questão prejudicial, subvertendo-se, desse modo, a
razão de ser e a função daquela teoria e incorrendo, desse modo, o
tribunal nacional em infração ao Direito da União"'.
Noutras vezes, o tribunal nacional reduz os efeitos do acórdão
prejudicial apenas ao processo em que a questão prejudicial foi sus-
citada. Foi o que já fez o Supremo Tribunal de Justiça'54. Esta ati,
tude infringe a teoria dos efeitos materiais dos acórdãos prejudiciais
definida pela jurisprudência do TJ.
Noutros casos, os nossos tribunais entendem que as partes
podem suscitar questões prejudiciais'''. Ora, como se explicou
as partes nunca o podem fazer. Só o juiz nacional o pode fazer.
não impede que as partes tentem persuadir o juiz do litígio principal
852 Ac. STJ 13-2-2003. Neste caso mediaram três anos entre o acórdão pre-
judicial do TI e a decisão de fundo do processo principal.
853 Ac. STA- z.a Secção, 28-1-98, Compudata, Apêndice ao DR, 6-4-2001,:
pgs. 26 e segs.
854 Ac. STJ 13-2-2003, cit., onde se escreveu o seguinte: "Apesar de aS
decisões prejudiciais do TJCE não terem mais do que uma autoridade relativa, no..'
sentido de que a força obrigatória dos julgados se limita ao timbito do processo,
ondejai suscitado o incidente (... )" (itálico nosso). Este acórdão foi proferido na;
base do Ac. TJ 14-9-2000. Proc. C-348/98. CoI., pgs. 1-6.711 e segs. No Ao. 25-3"
-2004, Proc. 03B3515, o mesmo Tribunal reafitmou esse entendimento.
'" Ac. STJ 4-6-2008. Proc. 08S1035.
616
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
da conveniência em este suscitar a questão prejudicial em nome da
boa cooperação processual que deve haver entre as partes e o tribu-
nal e que constitui um princípio básico do Direito Processual. Mas
não mais do que isso.
O Supremo Tribunal de Justiça já entendeu que o processo das
questões prejudiciais, sobretudo quando ligado ao problema da res-
ponsabilidade extracontratual do Estado por atos jurisdicionais,
constitui um instrumento de "total e inaceitável subversão da regu-
lamentação do nosso sistema judiciário"'''. Esta afirmação é grave
e é de todo improcedente. Como hoje é pacificamente aceite pela
jurisprudência da União e dos Estados-membros, o processo das
questões prejudiciais é um processo de cooperação entre juízes, o
juiz nacional e o juiz da União. Ora, não é admissível que um tribu-
nal nacional, e logo o mais alto tribunal, veja dessa forma eSSe pro-
cesso de cooperação. Tanto essa cooperação judiciária como o
regime da responsabilidade extracontratual do Estado por atos juris-
dicionais, que adiante estudaremos, resultam da livre adesão de
Portugal às Comunidades e à União e, portanto, da sua livre vincu-
lação à Ordem Jurídica da União, que prevê aquelas questões preju-
diciais e aquela responsabilidade. O nosso mais alto Tribunal dá um
muito mau exemplo ao ignorar tudo isso. Esperamos que arrepie
caminho'57.
Por fim, não é correta a afirmação, feita em termos gerais e
abstratos, de que "a natureza urgente que caracteriza o pedido de
suspensão de eficácia não se compadece com o deferimento do
pedido formulado para a submissão ao Tribunal da Comunidade
Europeia de questões prejudiciais (... )"85'. Se isso fosse verdade, não
teria o TJ proferido tantos acórdãos prejudiciais em processos nacio-
nais de providências cautelares, dos quais um dos mais célebres foi,
justamente, um processo de suspensão de eficácia, no Reino Unido,
." Ac. 3-12-2009, Proc. 9180/07.
857 Ver as anotações a esse Acórdão do TJ de ALESSANDRA SiLVEIRA, SI 2009,
pgs. 773 e segs., e M. 1. RANGEL D6 MESQUITA, CJA 2010, pgs. 29 e segs.
• 58 Ac. STA- 1.' Secção, 12-7-94, S/C, Apêndice ao DR, 7-2-97, pgs. 5.748
e segs.
617
 o Direito da União Europeia
o caso Factortame, já por nós estudado neste livro"'. Se o juiz
nacional não demonstrar que, naquele caso concreto, há tão grande
urgência na decisão da providência cautelar que ela não permite
aguardar pela decisão prejudicial do TI, ele terá forçosamente (caso
se esteja perante urna questão prejudicial obrigatória) que, antes de
decidir o pedido de suspensão de eficácia, suscitar a questão preju-
dicial junto do TIUE, com respeito pelos requisitos do artigo 267.'
TFUE. Caso contrário, o juiz nacional estará, no processo de sus-
pensão de eficácia, a ignorar esse preceito e, portanto, a infringir o
bloco de legalidade que o vincula.
Note-se que em todos os casos em que os tribunais nacionais
ignoram o Direito da União sobre as questões prejudiciais, inclusive
o Direito formado por via da jurisprudência do TI, eles estão a colo-
car o Estado Português em situação de incumprimento do Direito da
União, com as devidas consequências em sede da responsabilidade,
que estudaremos adiante.
Acrescente-se, por fim, que o Tribunal Constitucional se con-
sidera abrangido pela obrigação de suscitar as questões prejudiciais,
desde que não se verifiquem as exceções a essa obrigação"'o.
SUBSECÇÃO II
Outros métodos de interpretação
236. Introdução
Embora as questões prejudiciais sejam a principal forma de
interpretar o Direito da União de modo a se assegurar a uniformi-
dade da sua aplicação, há outros métodos de que o Direito da
859 Voltaremos a analisar este caso na Secção seguinte, no TI.O 264,
também estudaremos outros dois casos célebres de suspensão cautelar da tH".C".'
de atos nacionais em que foram suscitadas questões prejudiciais: os casos
e Zuckerfabrik.
860 Veja-se, especialmente, o Ac. TI.O 163/80, in Acordãos do Tribunal
titucional, vol. 16. Sobre esta matéria, ver ARAÚJO/CARDOSO DA CosTA/NOGUEIRA
BRITO, cit., pgs. 971-972.
618
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
se serve para atingir o mesmo resultado. Eles são, fundamental-
mente, dois: a interpretação teleológica e a interpretação conforme.
São dois métodos diferentes entre si, que contribuem, repetimos,
para se assegurar a uniformidade do Direito da União, ou, como
atrás estudámos, na terminologia introduzida pelo Tratado de Nice
no TUE, para se garantir a "unidade" e a ~'coerência" do Direito da
União (ex-artigo 225.°, n.' 2, CE, novo artigo 256.', n.o 2, TFUE,
depois do Tratado de Lisboa).
Vamos vê-los de seguida.
237. A interpretação teleológica
o elemento teleológico consiste num dos elementos de toda a
interpretação jurídica.
Por exemplo, o próprio Direito Internacional serve-se do
método teleológico de interpretação, como resulta do artigo 31.° da
Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, quando manda
interpretar os tratados de harmonia também com o seu fim.
Todavia, no Direito da União a interpretação teleológica
assume urna importância como talvez em nenhum outro ramo de
Direito. Isso decorre do princípio do gradualismo, que, corno vimos,
rege a União Europeia, ou seja, do carácter evolutivo e progressivo
da integração europeia. Um e outro impõem que o Direito da União
seja interpretado, pela União e pelos Estados-membros, segundo os
fms consignados pelos Tratados para a União, ou, dito de outro
modo, por forma a possibilitar a prossecução desses fins. No que diz
respeito aos Estados-membros, o recurso à interpretação teleológica
encontra-se coberto pelo dever de lealdade comunitária, prescrito,
como estudámos, no artigo 4.', n.o 3, TFUE.
Como mostrámos logo no inÍCio deste livro",l, O TI cedo aderiu
Íl esta orientação, considerando, por isso, os preceitos dos Tratados
fixam os objetivos da integração como tendo "natureza consti-
tucional", e, por isso, corno se traduzindo em "Direito imperativo"
e gozando de efeito direto.
861 Supra, ll. 025.
619
 o Direito da União Europeia
238. A interpretação conforme
Outro método de interpretação do Direito da União é o da
interpretação conforme, ou seja, interpretação em conformidade
com o Direito da União. Já mostrámos atrás que o conceito de inter-
pretação conforme ultrapassa o mero âmbito de um método de inter-
pretação862 • Mas agora vamos estudá-lo apenas como meio de
interpretar o Direito da União.
Tem-se defendido o método da interpretação conforme para se
referir o dever geral de interpretar o Direito derivado em conformi-
dade com os Tratados'63. Todavia, a interpretação do Direito deri-
vado com respeito pelos Tratados não resulta, em primeira linha, de
qualquer método específico de interpretação mas da simples subor-
dinação do Direito derivado ao Direito originário na hierarquia das
fontes do Direito da União864 • Estamos aí perante um simples pro-
blema de hierarquia de fontes do Direito da União.
Por isso, a interpretação conforme tem de ter um entendimento
diferente.
Num sentido amplo, ela quer significar a interpretação do
Direito estadual em conformidade com o Direito da União. Isso
resulta, com toda a normalidade, das relações entre o Direito da União
e os Direitos estaduais, particularmente, da teoria do primado e, den-
tro desta, da obrigação de Direito da União (que, como vimos, o TI
faz decorrer daquela teoria para os Estados), de não aprovarem nor-
mas ou atos incompatíveis com Direito da União anterior e de revo-
garem normas ou atos que divirjam de Direito da União posterior.
Mas, num sentido mais restrito, o método da interpretação
conforme ganha relevância especial quanto à interpretação das dire-
tivas pelos Estados-membros. Na sequência da obrigação imposta às
! autoridades dos Estados de interpretarem o Direito nacional sem
I porem em perigo o resultado e os efeitos da diretiva, mesmo antes
i, de expirado o prazo para a sua transposição, o que já estudámos
r 862 Supra, n.O' 213-214.
I 863 Assim, Ae. TJ 27-1-94, Herbrink, Proe. C-98/91, CoI., pgs. 1-223 e segs.
I, 864 Neste sentido, também STREINZ, pgs. 208.
I
\:
620
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
atrás como uma obrigação de largo espectro, o ato nacional de trans-
posição da diretiva deve respeitar integralmente esse resultado e,
quando transponha de modo errado ou insuficiente a diretiva, tem
sempre de ser interpretado, pelos órgãos nacionais de interpretação
e aplicação do Dire~to, em sentido conforme com a diretlva que se
pretende transpor. E essa a jurisprudência do TJ, bem expressa no
caso von Colson'65. O Tribunal decidiu aí que "ao aplicar o Direito
nacional e, nomeadamente, as disposições de uma lei nacional espe-
cialmente aprovada para executar a diretiva (...), o órgão jurisdicio-
nal é obrigado a interpretar o seu Direito nacional à luz do texto e
do objetivo da dlretiva para atingir o resultado referido pelo artigo
189.°, par. 3" (atual artigo 288.°, n.o 3, com itálico nosso). Isto sig-
nifica que o particular tem o direito de exigir, perante os órgãos
estaduais competentes, a aplicação da diretiva, não no sentido que a
esta for dado pelo ato de transposição, mas no sentido que, de facto,
resulte da letra e do espírito da dlretlva'66. No fundo, a interpretação
conforme, assim entendida, é subsidiária do entendimento que lhe
demos atrás86?, mas não se confunde com ele.
Note-se que os nossos tribunais já aplicam este sentido de
interpretação conforme86'.
Uma expressão particular do método da interpretação con-
forme é a regra da interpretação ln dublo pro communitate, segundo
a qual, em caso de divergência entre o sentido literal do ato de
Direito da União e a sua teleologia, ele deve ser sempre interpretado
no sentido mais favorável à Comunidade ou à União'69. Mais uma
865 Ae. 10-4-84, Proe. 14/83, Ree., pgs. 1.891 e segs.
866 Sobre a obrigação de os órgãos estaduais de interpretação e aplicação do
Direito respeitarem, na aplicação do ato de transposição da diretiva, o sentido que
resulta da diretiva, mesmo contra o ato de transposição, ver, mais recentemente,
as excelentes reflexões de GRABITZ/H1LFINETIESHElM e do Comentário STREINZ,
anotações ao artigo 288.° TFUE.
867 Supra, n.O S 213-214.
86. Ver o Ae. STJ 14-1-2010, Proe. 1331/03, www.• tj.pt.
869 Veja-se, sobre este ponto concreto, a nossa dissertação de doutoramento,
pg. 429, que, com esse sentido, serviu de base à fundamentação da primeira sen-
tença, lavrada, por unanimidade, pelo Tribunal Arbitral ad hoc do Mercosul (Mer-
cado Comum do Sul) - Laudo Arbitral de 28-4-99, especialmente, pontos 57 e 58,
621
 o Direito da União Europeia
vez, é a unidade e a coerência do Direito da União que se pretende
salvaguardar.
SECÇÃO II
A aplicação do Direito da União
Bibliografia especial: S. CASSESE e a. DELLA CANANEA, L'esecu~
zione deZ diritto comunitario, RIDPC 1991, pgs. 901 e segs.; W. PÜHS,
Der Vollzug von Gemeinschaftsrecht, cit.; M. CREMüNA, Compliance and
the Enjorcement oj EU Law, Oxford, 2012.
239. Preliminares
Como atrás se disse, a aplicação do Direito da União culmina
a concretização do princípio da efetividade desse sistema jurídico.
De facto, toda a construção acerca da eficácia do Direito da União
e, particularmente, das suas relações com os Direitos nacionais,
encontra-se virada para a aplicação da Ordem Jurídica da União.
O estudo da aplicação do Direito da União tem de começar
pelo exame da aplicação deste ao nível da União, isto é, pela União.
De facto, embora a aplicação do Direito da União suscite pf()bll:m~ls
mais difíceis quando ela é levada a cabo pelos Estados-membros
sua ordem interna, num primeiro momento lógico há que estudar a
aplicação das fontes do Direito da União pela própria União, isto é,
no próprio nível da União.
Será, pois, essa a metodologia que adotaremos.
Numa primeira Subsecção estudaremos a aplicação do Direil:o
da União ao nível da União. Depois, na Subsecção seguinte,
çar-nos-emos sobre a aplicação do Direito da União pelos Estados-
-membros.
in GEDIM (Globalização Económica e Direito do Mercosul) (ed.), Anuário 2001;
Rio de Janeiro, 2001, pgs. 337 e segs.
622
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
SUBSECÇÃO I
A aplicação do Direito da União Europeia ao nível da União
Bibliografia especial: C. BLUMANN, Le pouvoir exécutif de la
Commission à la lumiàe de [,Acte unique européell, RTDE 1988, pgs.
23 e segs.; K. LENAERTS, Reglllating the Regulatory Process: "Delegation
of Powers" in the European Commllnity, ELR 1993, pgs. 23 e segs.;
H. KORTENBERG, Comitologie: te retour, RTDE 1998, pgs. 317 e segs.;
K. LENAERTS e A. VERHOEVEN, Towards a legal framework for executive
rule-making in the EU? The Contribution of the new comitology
Decisions, CMLR 2000, pgs. 645-686.
240. Introdução
Como já foi atrás referido quando estudámos os órgãos da
União, não vigora na União Europeia o princípio da separação de
poderes com o mesmo rigor com que ele é conhecido dos Estados
democráticos contemporâneos, sejam eles Estados unitários, regio-
nais ou federais. Como também mostrámos então, a própria juris-
prudência da União já o reconheceu de forma clara. No que
concretamente diz respeito à matéria que neste lugar nos interessa
Ce excluindo aqui a aplicação do Direito da União por via judicial),
até ao Tratado de Lisboa não se podia falar na existência, na União,
de um poder executivo nitidamente individualizado e, portanto,
demarcado com clareza, por exemplo, do poder legislativo. Por
outras palavras, a função executiva não se encontrava separada com
nitidez da função legislativa. Por isso, podia-se dizer, como ponto
de partida, que o Conselho, enquanto principal titular do poder de
decisão, detinha tanto o poder de legislar como o de executar os seus
atos. Isto acontecia sem prejuízo da competência que os Tratados
atribuíam à Comissão para esta velar pelo cumprimento dos Trata-
dos e do Direito derivado, o que fazia dela o órgão executivo, por
excelência, da União. Era isso que resultava dos artigos 202.° a 211.°
CE, na versão de Nice.
Todavia, após o Tratado de Lisboa, o sistema institucional da
União encontra-se desenhado pelos Tratados UE e TFUE de modo
623
 o Direito da União Europeia
a se fazer sobressair a Comissão como órgão executivo da União,
dotado de competência própria para o efeito. Mais uma vez na
esteira do Tratado Constitucional, o Tratado de Lisboa procedeu a
essa modificação no estatuto da Comissão, como vimos quando
nos debruçámos sobre a competência dos órgãos e como pode ser
apreendido, quer pela sistematização, quer pela terminologia adota-
das pela Parte VI, Título I, Capítulo 2 (artigos 288.°-299.°), TFUE.
241. A Comissão como órgão de execução do Direito da União
I - Generalidades
De facto, desde sempre foi a Comissão que os autores dos Tra-
tados pensaram como O principal órgão responsável pela execução
do Direito da União ao nível da União. Como se disse, era o que
resultava, antes do Tratado de Lisboa, do artigo 211.°, 1.0 travessão,
CE. Aliás, é nesse quadro que sempre se falou da Comissão como a
"Administração Pública comunitária", querendo-se desse modo sig,
nificar que a Comissão, com as suas Direções-Gerais, os seus fun-
cionários e os seus agentes, exerce o poder administrativo da União,
isto é, é responsável pela execução, por via administrativa, do
Direito da União. Só que grande parte da competência executiva da
Comissão era nela delegada pelo Conselho, que, como dissemos,
tinha, à partida, importante competência legislativa e executiva (ver.
os ex-artigos 202.°, 3.° travessão, e 211.°, 4.° travessão, CE).
Com o Tratado de Lisboa, a Comissão aparece-nos a executar
o Direito da União no âmbito da sua competência executiva própria.
II - A competência executiva própria da Comissão
A Comissão possui hoje uma muito ampla competência exe-.
cutiva própria.
De facto, e como já dissemos atrás, o Tratado de Lisboa veio
pormenorizar muito mais a competência da Comissão, no artigo'
624
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
17.°, n.o 1, UE, do que o fazia o artigo 211.° CE na versão de
Nice.
No que especificamente diz respeito à sua competência exe-
cutiva própria, a Comissão tem hoje uma competência genérica em
face do que dispõe aquele preceito do Tratado UE. De facto,
segundo ele estabelece na sua 2.' frase, "A Comissão vela pela apli-
cação dos Tratados bem como das medidas adotadas pelas institui-
ções por força destes". E depois, acrescenta o mesmo artigo, na sua
5.' frase, que ela "Exerce funções de coordenação, de execução e de
gestão em conformidade com as condições estabelecidas nos Trata-
dos" (itálico nosso).
Se conjugarmos essas disposições com o novo artigo 291.°,
n.o 2, TFUE, e confrontarmos este com o antigo artigo 202.° CE na
versão de Nice, vemos que o Tratado de Lisboa procedeu a uma
profunda alteração, de princípio, quanto à competência executiva no
seio da União. De facto, enquanto que pelo artigo 202.° CE o titular
dessa competência era o Conselho, que, todavia, a podia delegar na
Comissão, como em cima mostrámos, agora essa competência passa
a ser, por princípio, própria da Comissão"o.
Deve entender-se que os artigos 17.° UE e 291.°, n.O 2, TFUE,
dão cobertura a diversas disposições constantes dos Tratados ou de
atos de Direito derivado, que conferem diretamente à Comissão o
encargo da sua execução.
Mas, além disso, a Comissão também possui competência exe-
cutiva própria de carácter específico: por exemplo, e como, em
muitos casos, já estudámos atrás, é o caso da execução do orça-
mento em conformidade com o Regulamento financeiro (ver o
preceito geral, o artigo 17.°, n.o 1, 4.' frase, e os artigos 313.° e
seguintes, especialmente, 317.° e seguintes, TFUE); é o caso dos
transportes (artigo 95.° TFUE); é o caso das medidas de salvaguarda
(artigo 191.° TFUE), mesmo após a derrogação do artigo 226.° da
versão original do Tratado CEE; e de tantas outras disposições. Mas
o Tratado de Lisboa, como já atrás mostrámos, vem reconhecer que,
870 Assim, também, PRIOLLAuo/SIRITZKY, pg. 364, e as anotações a esses
artigos no Comentário CONSTANTlNESCO CEE e em VON DER GROEBEN/SCHWARZE.
625
 o Direito da União Europeia
dentro da sua função executiva própria, a Comissão também tem
competência de controlo. De facto, o citado artigo 17.°, n.o 1, UE,
3.' frase, estabelece agora, em termos igualmente amplos, que a
Comissão "controla a aplicação do Direito da União" (itálico nosso).
Esta competência de fiscalização ou de controlo é particular-
mente sensível no domínio da concorrência. A Comissão goza aí do
importante poder de verificar e declarar infrações ao Direito da
Concorrência (artigo 105.° TFUE). O Tratado de Lisboa alargou
essa competência da Comissão ao introduzir no atual artigo 105.° o
n.o 3.
III - Não inclusão de poderes de execução nos atos delegados
Como já explicámos atrás'7I, os atos delegados, que a Comis-
são pode praticar à sombra do artigo 290.° TFUE, não englobam
poderes de execução. De facto, eles não são atos legislativos, m~s
também não são atos de execução.
Esta ideia robustece a conclusão a que acima chegámos, de qu,
o Tratado de Lisboa, ao reforçar substancialmente a competência
executiva própria da Comissão, não previu para ela competência
executiva delegada87'.
242. A "comitologia"
I - Antes do Tratado de Lisboa
Antes da revisão de Lisboa, o Conselho fazia cerimónia em s.e
servir da delegação na Comissão de poderes de execução, que, comq
vimos, se encontrava prevista nos artigos 202.° e 211.° CE, na ver~
são de Nice. Ao mesmo tempo, porém, ele ia-se reconhecendo inca;
paz de ser ele a assegurar as medidas de execução necessárias.
Simultaneamente, os Estados-membros desde sempre viam com.
Supra, n.O 179.
871
m Ver supra, n.o 116.
626
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
desconfiança qualquer aumento dos poderes da Comissão para a
execução do Direito da União. A saída que o Conselho encontrou
para este imbróglio foi a de rodear a Comissão de diversos Comités
consultivos, que são chamados a dar parecer sobre os projetos das
medidas de execução concebidas pela Comissão. Nalgumas maté-
rias, designadamente, nas mais importantes, o Conselho reser-
vava-se o direito de avocação, em caso de parecer negativo da parte
do comité competente.
Não encontrávamos esses comités previstos no Tratado CE. A
doutrina começou muito cedo a ver este sistema com reserva. Toda-
via, o TI depressa se pronunciou pela sua legalidade, entendendo,
nomeadamente, que ele não punha em causa o princípio do equilí-
brio institucional no seio da Comunidade'73. O Tribunal via, nesses
comités, a vantagem de eles ajudarem a Comissão a "preparar as
medidas de execução em estreita ligação com as autoridades nacio-
nais" e de, dessa forma, alargarem a competência executiva da
Comissão, sem prejuízo do poder, que O Conselho conservava, de
avocar para si aquela competência em cada caso'74.
Esses comités passaram a multiplicar-se, até que a Decisão do
Conselho n.O 87/373, de 13 de julho de 1987 (a primeira Decisão
Comitologia)''', aprovada à sombra do artigo 202.° CE, ao regular
as formas de exercício da competência executiva conferida à
Comissão, veio pôr disciplina na matéria.
O Tratado de Amesterdão chamou o assunto a si, quando a
Declaração n.o 31, anexa a ele, veio convidar a Comissão a apresen-
tar propostas de alteração e atualização da Decisão n.o 87/373.
Nasceu daí a segunda Decisão Comitologia, a Decisão do Conselho
° 99/468, de 28 de junho de 1999'76.
O espírito que presidiu a essa segunda "Decisão Comitologia"
o mesmo que norteou a primeira: isto é, o de deixar à Comissão,
quando ela não possua delegação do Conselho para agir, a escolha
"" Ac. 17-12-70, K6ster, Proc. 25/70, Rec., pgs. 1.161 e segs., ponto 9.
814 Caso K6ster, eit., e Ae. 14-3-73, Westzucker, Pme. 57172, Rec., pgs. 321
ponto 17.
m 10 L 197, de 18-7-87.
•" 10 L 184, de 17-7-99.
627
 o Direito da União Europeia
entre quatro procedimentos que, todos eles, obrigavam à interven-
ção de um comité "composto por representantes de Estados-mem-
bros e presidido pelo representante da Comissão" (artigos 3.°, n.' 1,
4.°, n.o 1, e 5.°, n.O 1, da Decisão n.o 99/468). Os critérios que deve-
riam presidir à escolha entre esses quatro procedimentos encontra-
vam-se definidos, com precisão, nos artigos 3.° a 6.° da Decisão
n.o 99/468.
Em função de dificuldades surgidas na prática em torno
aplicação da referida Decisão n.o 87/373, sobretudo por confronto
com o processo de co-decisão, o Parlamento Europeu, a Comissão e
o Conselho haviam celebrado, em 1994, um acordo sobre as "moda-
lidades de aplicação" daquela Decisão'''.
A Decisão n.o 99/468 pretendeu, e veio a conseguir, ser a sede.;
do regime jurídico de todos os comités criados em redor da Comis"
são. Pode-se dizer que só escapavam a esse regime, estando sujeitos
a regras próprias, os comités criados no quadro da PAC e das regras>
de concorrência, desde que, por sua vez, uns e outros não estivessem
abrangidos pelo regime da Decisão n.' 87/373 (veja-se o n.' 12 do
preâmbulo da Decisão n.o 99/468). Em função do regime geral ou .
das regras específicas que se lhe aplicassem, saber-se-ia se a cou-}!'
sulta pela Comissão de cada comité era obrigatória ou facultativa.
Na ausência de preceito expresso sobre a matéria, o problema'
complicava-se, porque isso ficava dependente de uma apreciação
discricionária da Comissão quanto à função que se encontrava con-'
fiada a cada comité"'.
A Decisão n.' 99/468 foi depois aperfeiçoada e completada
pela Decisão do Conselho n.O 2006/512/CE, de 17 de julho de 2006
- a terceira Decisão Comitologia"9. Essa Decisão veio criar uma'
nova regra de exercício de competências, o chamado "procedimento
de regulamentação com controlo" (artigo L'). Esse procedimento
referia-se às medidas de alcance geral, da Comissão, que tivessem
por objeto alterar elementos não essenciais de um ato aprovado por
'" JO C 102, de 4-4-96.
"'" Assim, Ae, TJ 25-1-94, Angelopharm, Proe. C-212/91, CoI. 1994, pgs.7
1-171 es e g s , '
.'" JO L 200, de 22-7-2006.
628
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
intermédio do processo de co-decisão, e visava permitir ao Con-
selho e ao Parlamento Europeu controlar previamente aquelas
medidas.
II - Depois do Tratado de Lisboa
. . O novo artigo 291.~ TFUE veio introduzir algumas allerações
slgmficalivas neste dommio, alravés do seu n.o 3.
Em primeiro lugar, aquele preceito retirou competência exe-
cutiva ao Parlamento Europeu e ao Conselho. A competência exe-
cutiva passou para a Comissão, quando não caiba aos Estados-
-membros (n.o I do mesmo artigo), ficando o Parlamento Europeu e
o Conselho, em pé de igualdade, com competência para, por regula-
mentos aprovados por processo legislativo ordinário, definir as
regras que disciplinarão o controlo, pelos Estados-membros, da
competência executiva da Comissão.
Em segundo lugar, em consequência disso, o Conselho perdeu
o poder, que tinha, de avocar a competência executiva que até então
podia delegar na Comissão. Tendo agora a Comissão competência
executiva própria e não delegada pelo Conselho, não faz sentido que
se coloque o problema da avocação de poderes.
Em terceiro lugar, referindo-se o controlo dos Estados-mem-
bros apenas à competência executiva da Comissão, ficou fora desse
controlo toda a competência daquele órgão para a prática de atos
'
delegados, o que veio a significar uma forte redução no âmbito da
comitologia.
Essas inovações do TFUE foram acolhidas pelo novo Regula-
mento sobre a Comitologia, aprovado pelo Parlamento e pelo Con-
selho em 16 de fevereiro de 2011'80, e que entrou em vigor em 1 de
março do mesmo anoS81 •
Com o reforço da competência executiva da Comissão, que lhe
é atribuída agora como competência própria, a comitologia poderá
.
.80 JO L 55/13.
881 Ver sobre esta matéria as obras gerais de JACQUÉ, pgs. 465-466, LENAERTSI
VAN NUFFEL, pgs. 698-699, e PRIOLLAUD/SIR1TZKY, pgs. 364-365.
629
 o Direito da União Europeia
ter entrado em declínio. Tudo vai depender muito da forma como os
Estados-membros e a Comissão se entenderem no quadro do novo
artigo 291. 0 TFUE.
243. A execnção do Direito da União e o Direito Administrativo
da União
Bibliografia especial (que também vai relevar para o n. o 25&":<
infra): para além das obras de SCHMIDT-AsSMANN, SCHWARZE, VON'~
DANWllZ, CHITI, CASSESE, já cits. nesta Parte III, Cap. I e Cap. IV, Secção
II, ver R. MONAco, Lineamenti di diritto pubblico europeo, 2. a ed;;
Milão, 1975; J. RIVERO, Vers un droit commun européen: nouvelles pers-'
pectives en droit administratij, in M. Cappelletti (dir.), New perspectives
for a Common Law of Europe, Leyden, 1978, pgs. 389 e segs.; E.:o
GRABlTZ, Europiiisches Verwaltungsreclu - Gemeinschajtsrechtliche:;
Grundsiitze des Verwaitungsverfahrens, NJW 1989, pgs. 1.776 e segs.,'
G. GRECO, Fonti comunitari e atti anuninistrativi italiani, RIDPC 1991;:
pgs. 331 e segs.; S. CASSESE, I lineamenti essenziali dei diritto amminis~}
trativo comunitario, RIDPC 1991, pgs. 3 e segs.; S. CASSESE, II siste11lf1:
anuninistrativo europeo e la sua evoluzione, RTDP 1991, pgs. 769ç:,'
segs.; D. EHLERS, Die Einwirkungen des Rechts der Europiiische~'
Gemeinschaften azifdas Verwaltungsrecht, DVB11991, pgs. 605 e segS:;>
E. KLEIN, Vereinheitlichung des Verwaltungsrechts im europiiisch~á,:; , MAILLOT, La théorie administrative des principes généraux de droit, cit.,
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Europiiischen Gemeinschajten ais Verwaltungsgericht, Festschri
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skooperatio/lsrecht in der Europiiischen Gemeinschajt, EuR 1996, pg
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CALHEIROS, Os exclusivos 110 Direito Administrativo português e a S
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Heidelberga, 1996; M. BRENNER, Die Gestaltungsaujtrag der Verwaltw{
630
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
in der Europiiischen Union, diss., Tubinga, 1996; F. DUBOUIS, Droit
administratif et droit communautaire, AJDA 20-9-96, pgs. 102 e segs.;
E. PICOZZA, Diritto amministrativo e diritto comunitario, Milão, 1997;
E. PICOZZA, Processo amministrativo e diritto comunitario, Pádua, 1997;
V. RÓBEN, Die Einwirkung der Rechtsprechung des EuropiiiscIJen
Gerichts/wfs auf das mitgliedstaatliche Verfahren in õffentlich-rechtli-
chen Streitigkeiten, diss., Berlim, 1998, com resumo em inglês e com
uma criteriosa e vasta bibliografia citada; F. DE QUADROS, A nova dimen-
são do Direito Administrativo, cit.; L. POTVIN SOLlS, L'éftet des jurispru-
dences européennes SUl' la jurisprudence du Consei! d'État français,
Paris, 1999; S. KADELBACH, Allgemeines Verwaltungsrecht unter euro-
piiischen Einjluss, diss., Tubinga, 1999; ALESSANDRA SANDULLl, II proce-
dimento amministrativo in Europa, Milão, 2000; L. PAREJO ALFONSO, T.
DE LA QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, A. MORENO MOLINA e
A. ESTELLA DE NORIEGA (eds.), Manual de Derecho Administrativo
Comunitario, Madrid, 2000; SANTIAGO GONZÁLEZ-VARAS IBANEz, El
Derecho Administrativo Europeo, Sevilha, 2000; F. DE QUADROS, Serviço
público e Direito Comunitário, cit.; AFONSO D'OUVEIRA MARTiNS, A
europeização do Direito Administrativo português, in Estudos Cunha
Rodrigues, 2001, pgs. 999 e segs.; J. WOELK, La partecipazione diretta
degli enti substatali ai processo decisionale comunitario, Le regioni
2003, pgs. 575 e segs.; J.-B. AUBY, Le projet de constitution européenne
et le droit administratif, RIDPC 2004, pgs. 1.089 e segs.; a tese de l-Mo
sobretudo pgs. 179 e segs. e 208 e segs.; F. DE QUADROS, O ato adminis-
trativo comunitário, cit.; F. DE QUADROS, A europeização do Contencioso
Administrativo, cit.; M. CHITI e G. GRECO, Trattato di diritto amministra-
tivo europeo, 2. a ed., 4 vols., Milão, 2007; I. MARTIN DELGADO, Derecho
administrativo en el Tratado de Lisboa, Madrid, 2010; J. MENDES,
Participation in EU Rule-Making, diss., Oxford, 2011; M. PRATA ROQUE,
Direito Processual Administrativo Europeu, Coimbra, 2011; F. DE
QUADROS, Global Law, Plural Constitutionalism and Global Adminis-
trative Law, cit.; C. HARLOW, Three phases in the Evolution of EU
Administralive Law, in P. Craig/G. de Búrca, pgs. 439 e segs.
A execução do Direito da União pela Comissão veio fazer nas-
e desenvolver-se o conceito de Direito Administrativo da União,
COllhe:ci<Jo, enquanto houve a Comunidade Europeia, até ao Tratado
Lisboa, por Direito Administrativo Comunitário.
631
 o Direito da União Europeia
A expressão Direito Administrativo Comunitário e, depois,
Direito Administrativo da União, tem sido utilizada, na doutrina do
Direito da União e do Direito Administrativo, em diversos senti-
dos. Seguindo muito de perto o pensamento de SCHMlDT-AssMANN,
embora sem coincidirmos totalmente com ele, identificámos já, no
passado, cinco sentidos em que se pode utilizar aquela expressão'82.
Aqui só nos interessam três deles, por serem os mais comummente
utilizados, para, depois, selecionarmos aquele que é o mais ade-
quado à matéria que estamos a estudar neste lugar.
O primeiro sentido é o de Direito Administrativo Comparado,
que visa descobrir as semelhanças e as diferenças entre os Direitos
Administrativos dos Estados-membros da União e, por vezes, para
além deles, do conjunto global dos Estados-membros do Conselho
da Europa. Por isso, prefere-se falar aqui de Direito Adminisltrativo
Europeu. A grande utilidade desta orientação é a de permitir acom-
panhar a progressiva aproximação, no sentido da convergência,
sistemas administrativos francês, alemão e britânico, e a criação,
essa via, de um sistema administrativo europeu, harmonizado e,
muitas áreas, uniforme. Alguns dos melhores expoentes da defesa
deste conceito são MONACO, RIvERa''', SCHWARZE, em algumas das
suas obras, e CHITI. Já estudámos isso no Capítulo I desta Parte II.
O segundo sentido de Direito Administrativo da União é o dé
Direito Administrativo interno da União e dos seus órgãos e institui-
ções. Neste sentido inclui-se, sobretudo, o Direito do Procedimento
Administrativo da União, isto é, a disciplina jurídica do procedic
menta de aplicação do Direito da União por via administrativa, n\)
qual podem ser chamados a intervir os Estados-membros ou pessoaS
coletivas internas dos Estados, como, por exemplo, Estados federa<
dos, regiões autónomas ou autarquias locais. É este o entendimento·
principal que dá do Direito Administrativo da União SCHMlDT-Assé
MANN"4-'85. Por vezes, alarga-se este conceito, enquanto se o apre-
senta como disciplinando o conjunto global do "processo de
882 Ver o nosso A nova dimensão, pgs. 22 e segs.
883 Os dois foram, sem dúvida, os pioneiros desta orientação.
884 Sobretudo, Das Verwaltungsrecht e Verwaltungskooperation.
885 Ver também WOELK.
632
A interpretação e a aplicação do Direito da Unido Europeia
decisão" da União, o que, em bom rigor, passa a englobar o próprio
processo legislativo ao nível da União'''.
Por fim, o terceiro sentido de Direito Administrativo da União,
que recupera, ainda que só em parte, o primeiro dos sentidos, acima
referido, retrata a comunitarização dos Direitos Administrativos
nacionais, ou seja, a sua europeização, que corre paralelamente à
harmonização progressiva do conjunto global das Ordens Jurídicas
nacionais com o Direito da União e que, neste caso concreto, é exi-
gida pela necessidade de se harmonizarem os institutos jurídicos
ligados à aplicação do Direito da União pelos Estados-membros.
Essa harmonização é necessária, desde logo, para se assegurar o
respeito pelo princípio da efetividade do Direito da União na ordem
interna dos Estados, mas também pelos princípios da uniformidade,
da igualdade dos cidadãos perante o Direito da União, e da transpa-
rência. O que se passa aqui é que o Direito da União penetra no
interior dos Direitos Administrativos nacionais, modelando-os de tal
forma que estes asseguram a plena eficácia da aplicação do Direito
da União pelos Direitos nacionais. Também isso já estudámos no
Capítulo I desta Parte II. Por isso, em bom rigor, não estamos aqui
perante Direito Administrativo da União mas, sim, perante Direito
da União Administrativo, no sentido de Direito da União que rege e
modela matérias de Direito Administrativo nacional, ou seja, Direito
Administrativo comunitarizado. É este o entendimento que dão de
Direito Administrativo da União, sobretudo, SCHMlDT-AssMANN'87,
SCHWARZE'" (ainda que ambos também utilizem a expressão Direito
Administrativo Comunitário no outro sentido referido imediata-
mente atrás), CASSESE'89, CHITl e GRECO, na sua obra em quatro volu-
mes, e também VON DANWITZ, BRENNER, KADELBACH e ROBEN, nas
dissertações. É o sentido que nós próprios mais vulgarmente
temos dado ao então chamado Direito Administrativo Comunitá-
886 DUBOUlS, pgs. 102 e segs.
881 Especialmente em Das Verwaltungsrecht.
888 Sobretudo, Le droit administratif sous l'influence.
889 La signoria.
633
 o Direito da União Europeia
rio'''. De facto, e sobretudo na esteira da doutrina alemã, reconhe-
cemos que este terceiro sentido de Direito Administrativo da União
se exprime, com maior rigor, pela expressão Direito da União Admi-
nistrativo. Com esta fórmula pretendemos significar a comunitari-
zação (ou, ainda melhor, a europeização) do Direito Administrativo,
no sentido da conformação ou modelação dos Direitos Administra_
tivos nacionais pelo Direito da União. Ou seja, o Direito da União
conforma, quando não absorve, institutos que até então eram pró-
prios e específicos dos Direitos Administrativos nacionais. Est~
fenómeno tem como suporte a "europeização das Administrações
Públicas" nacionais, que está em curso sobretudo por força da inte'
gração europeia, e que se encontra bem examinada no estudo,
citado, de KNILL891
Este sentido de Direito Administrativo da União, o Direito da
União Administrativo, é matéria mais de Direito Administrativo do '.
que de Direito da União. Por isso, não O desenvolveremos neste"
. livro, embora ainda tenhamos de voltar a ele adiante, quando estu- •.
iiii darmos a aplicação do Direito da União pela Administração Pública
ii
nacional892 •
O sentido que neste lugar nos interessa é, manifestamente,
segundo dos acima referidos. Isto é, o sentido de Direito do Proce-
i:
,.
ii dimento Administrativo da União. Ele disciplina o procedimento .
I' administrativo da aplicação ou execução do Direito da União ao '.
nível da União, o que quer dizer, como acima explicámos, sobretudo
pela Comissão.
Voltamos a insistir no facto, já por nós referido atrás, de, nesse.
procedimento administrativo, participarem, por vezes, e por exigên;>
cia do próprio Direito da União, os Estados ou as entidade~'
infra-estaduais, isto é, pessoas coletivas internas dos Estados-mem'
bros. É o que acontece quando o Direito da União impõe, como
formalidade essencial do procedimento da sua execução, a interven-
B90 Ver, especialmente, A nova dimensão, cit., pgs. 22 e, mais recentemente,
A europeização do Contencioso Administrativo, cit., e Global Law, cit.
8\11Sobretudo, pgs. 7 e segs.
sn Infra, n. OS 257 e segs. Entretanto, veja-se o nosso citado estudo A
peização.
634
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
ção, em regra a título consultivo, dos Estados-membros como tais,
ou dos seus Estados federados, das suas regiões autónomas, das suas
autarquias locais, ou das suas entidades representativas de interes-
ses, como associações de defesa dos consumidores ou de defesa do
ambiente.
Nessa hipótese, a execução do Direito da União, mesmo levada
a cabo ao nível da União, exige o concurso dos Estados-membros,
por si mesmos, ou através de suas pessoas coletivas de Direito
interno. É o que SCHMIDT-AssMANN designa de Direito Administra-
tivo Cooperativo'9'.
244. As sanções da União
Não encontramos nos Tratados uma cláusula que atribua à
União um poder punitivo de âmbito geral para o caso do incumpri-
mento do Direito da União. Essa cláusula decerto que constaria do
Direito primário da União, caso esta já tivesse alcançado um estádio
federal.
É certo que esse poder sancionatório geral se encontrava pre-
visto no artigo 43.° do Tratado Spinelli, que atribuía competência ao
TJ para "punir os Estados-membros por incumprimento das obriga-
ções que lhes incumbem em virtude do Direito da União" (itálico
nosso). Mas, não tendo aquele Tratado ido por diante, o preceito
citado nunca entrou em vigor.
Isso não impede, contudo, de reconhecer que os Tratados pre-
veem sanções específicas para a inexecução do Direito da União.
Desde logo, o artigo 261.° TFUE, integrado na regulamentação
do Contencioso da União, prevê que os regulamentos aí contempla-
dos, independentemente da matéria sobre que versem, possam
admitir sanções pelo seu incumprimento. E ele vem dispor que o TJ
pode conhecer dessas sanções no quadro do contencioso de plena
jurisdição. Conforme a matéria de que se ocupem os regulamentos,
as sanções em causa poderão assumir natureza civil, administrativa,
económica, penal, etc.
8\13 Verwaltungskooperation.
635
 o Direito da União Europeia
Mas, independentemente disso, os Tratados admitem, como se
disse, diversos tipos concretos de sanções.
Antes de mais, sanções políticas.
Já estudámos atrás a sanção que o artigo 7.°, n.o 3, UE, permite
que, no quadro da União, seja aplicada a um Estado-membro que
viole, de forma "grave e persistente", algum dos valores enunciados
no artigo 2.° UE: a suspensão de alguns dos direitos decorrentes da
aplicação dos Tratados ao Estado-membro infrator, incluindo o
direito de voto desse Estado no Conselho.
O artigo 354.° TFUE, aliás por remissão expressa do artigo 7.°,
n.o 5, UE, disciplina o modo de votação, quer das recomendações'
previstas no artigo 7.', n.o I, UE, quer da sanção a que se refere o
n. ° 3 do mesmo artigo.
Mas o TFUE prevê também sanções de natureza financeira.
Antes de mais, a sanção pecuniária prevista no artigo 260.°,
n.o 2, par. 2.
Com efeito, desde o Tratado de Maastricht este preceito per-
mite ao TJ que aplique uma sanção pecuniária, traduzida no paga-
mento de uma quantia fixa ou progressiva, em caso de inexecução
pelo respetivo Estado-membro de um acórdão que tenha declarad~
o incumprimento, da sua parte, do Direito da União, no termo de um
processo por incumprimento. Aquela sanção é, portanto, aplicada no
âmbito de um processo por incumprimento de segundo grau'94.
Outras sanções financeiras previstas no TFUE são as que cons-
tam do seu artigo 126.°, n.o 11. Trata-se de um preceito que tem
estado em foco nos últimos tempos.
Esse artigo 126.° proíbe "défices orçamentais excessivos",
cujos critérios de apreciação se encontram desenvolvidos no Proto-
colo relativo ao procedimento aplicável em caso de défice exces-
sivo, anexo ao Tratado de Lisboa com o n.o 12. Se o Estado
desrespeitar essa proibição, incorre no procedimento administrativo,
regulado nos n. O> 3 e seguintes desse artigo, que pode desembocar na .
894 Ver QUADROS/MARTINS, pgs. 213 e segs. Essa sanção já foi aplicada ao
Estado Português: ver Ac. TJ 10-1-2008, Comissão c. República Portuguesa, Proe.
C-70/06, CoI., pgs. 1-00001 e segs.
636
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
aplicação a ele, isolada ou cumulativamente, das quatro sanções
previstas no seu n.° 11.
Todas as sanções previstas nesse preceito são, portanto, aplicá-
veis a Estados-membros pelo incumprimento, por eles, do Direito
da União.
Note-se, que não levamos em conta como sanções da União as
sanções que o Tratado OrçamentaJ Europeu permite que sejam
aplicadas aos Estados. Como oportunamente explicámos, aquele
Tratado não é um Tratado da União, é um tratado intergovernamen-
tal concluído por alguns Estados-membros da União entre si. O
artigo 8.°, n.o 2, daquele Tratado permite que o TJ aplique san-
ções pecuniárias a um Estado, caso ele não cumpra um seu Acórdão
a que se refere o artigo 8.°, n.o I, isto é, um Acórdão em que o TJ
declare que o Estado não deu execução ao exigido pelo artigo 3.°,
n. ° 2, desse Tratado.
Mas os Tratados da União também permitem a aplicação de
sanções a operadores económicos.
Desde logo, no âmbito do Direito da Concorrência.
De facto, o artigo 103.°, n.o 2, aJo a, TFUE, na sua parte final,
prevê a aplicação de sanções pela violação das regras de concorrên-
cia definidas nos artigos 101.°, n.o 1, e 102.°.
Depois, no quadro da política monetária.
Com efeito, o artigo 132.°, n.o 3, TFUE, confere ao BCE com-
petência para aplicar sanções financeiras às empresas que não cum-
pram as obrigações por si fixadas'95.
&95 Sobre as sanções da União em geral, vejam-se as obras gerais de ISAAC,
pgs. 237 e segs., JACQUÉ, pgs. 588 e segs., e VERHOEVEN, pgs. 393 e segs., e bibl. aí
cit., e, também, a dissertação de PÜHS, cit., pgs. 261 e segs., F.I.D.E., XV Con-
gresso, t. II, La sanction des infractions au Droil Communautaire, Lisboa, 1992,
FI.D.E., XVII Congresso, t. III, Procédures et sanctions en droil administratif
écol1omique, Berlim, 1996, M. POELEMANS, La sanction dans ['ordre juridique
communautaire, Paris, 2004. Em Portugal, veja-se, de modo especial, a dissertação
de M. J. RANGEL DE MESQUITA, O poder sancionatório da União e das Comunida-
des Europeias sobre os Estados-membros, Coimbra, 2006 e confronte-se a nossa
arguição dessa dissertação, RFDUL 2006, pgs. 441 e segs. Especificamente sobre
as sanções no âmbito da política monetária, l.-V. LoUIS, L'Union économique et
637
 o Direito da União Europeia
Para o TJ, o poder sancionatório da União é essencial para
garantir a efetividade do seu Direito, isto é, é "instrumental" em
relação àquele""
245. Exclusão da sanção de expulsão de um Estado-membro
o Direito da União nunca admitiu a expulsão de um Estado-
-membro como sanção incluída no poder sancionatório da União
sobre os Estados-membros. E deve mesmo colocar-se a questão de
saber se tal sanção será compatível com a natureza intrínseca, a
essência, da União.
De facto, e como por diversas vezes recordámos ao longo deste
livro, a União e a sua Ordem Jurídica dão corpo ao princípio da
solidariedade, que é ditado pela construção jurídico-política da inte.
gração. Esse é, aliás, um dos principais traços que distinguem o
Direito da União do Direito Internacional Público, pelo menos
enquanto este é concebido em termos clássicos. Ora, o princípio
solidariedade não aceita que um Estado possa ser expulso da União,
em qualquer circunstância. Estamos de acordo com JEAN-VICTOR
LOUIS quando nota que a expulsão de um Estado-membro pelo poder
político da União é contrária à conceção que desde os anos 50
século passado vê a participação dos Estados nas Comunidades,
hoje, na União, como a expressão de "um destino partilhado
sempre""'. Parece, portanto, que, mesmo em caso de incumpri.
mento persistente das obrigações de um Estado como membro da
União, esta deve esgotar todos os meios de que dispõe, inclusiva-
mente, os que lhe são facultados pelo princípio da sulllsidiarieda(le,
monétaire, CDE 1992, pgs. 251 e segs., e o Comentário STREINZ, anotações
artigo 132.°, n.o 3, TFUE.
896 Ver conclusões do Advogado-Geral COLOMER no caso Comissão c. Con-
selho da União Europeia, Prac. C-176/03, ponto 84.
897 Quelques réflexions sur la diftérentiation dans I'Unio11 eu.'opéerllle,
Maurice e l.-V. Louis, Vers une Europe différenciée? Possibilité et limite,
1996, pgs. 33 e segs. (48).
638
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
para manter o Estado relapso num quadro de legalidade e, portanto,
sem a necessidade de o excluir da União.
SUBSECÇÃO II
A aplicação do Direito da União pelos Estados-membros
Bibliografia especial: F. GREVISSE e l.-C. BONICHOT, Les incideH-
ces du droit communalltaire sur l'organisation et l'exercice de lafonc-
tionjuridictionnelle dans les États membres, Mélanges Boulouis, 1991,
pgs. 297 e segs.; R. KOVAR, Le droit national d'éxéclItion du droit com-
munautaire: Essai d'une théorie de ['écran conunllnautaire, Mélanges
Boulouis, pgs. 341 e segs.; P. OLIVER, Le droit communautaire et les
voies de recours nationales, CDE 1992, pgs. 348 e segs.; l.-V. LOU1S e
A. ALEN, La consfitufion et la participatiOll à la Communaufé euro-
péel7ne, RBDl1994, pgs. 81 e segs.; M. BLANQuET, Cartide 5 du traité
CEE. Recherches SUl' les obligations defidelité des États membres de la
Communauté, Paris, 1994; C. HAGUENAU, L'application eJfective du
droit communautaire en droit interne, Bruxelas, 1995; l.-L. SAURON,
L'application du droit de l'Unon européenne en France, Paris, 1995; R.
MEHDI, Le droit communautaire et les pouvoirs dli juge national de
{'urgenee, RTDE 1996, pgs. 77 e segs.; W. POHS, Der Vollzug VOI7
Gemeinschaftsrecht, Berlim, 1997; A. DASHWOOD, States ;'1 fite European
Union, ELR 1998, pgs. 201 e segs.; l.-L. SAURON, Droif communautaire
et décision nalionale, Paris, 1998; A. MORENO MOLINA, La ejecución
administrativa deI derecho comunitario, Madrid, 1998; Y. LEJEUNE Ced.),
La participation de la Belgique à ['élaboration et à la mise en oeuvre du
droit européen, Bruxelas, 1999; F. DE QUADROS, A nova dimensão, cit.,
pgs. 25 e segs.; 1. LASO PÉREZ, La cooperación leal en el ordenamiento
comunitario, Madrid, 2000, pgs. 243 e segs.; O. DUROS, Les juridictions
nationales, juge conununautaire, Paris, 2001; P. VAN MUFFEL, Whats in
a Member State? Central and Decentralized Authorities before the
Commllnity Courls, CMLR 2001, pgs. 871 e segs.; F. DE QUADROS, A
responsabilidade civil extracontratual do Estado - problemas gerais, in
Ministério da Justiça (ed.), Responsabilidade Civil Extracontratual do
Estado - Trabalhos preparatórios da reforma, Coimbra, 2002, pgs. 53 e
segs.~ F. DE QUADROS (coord.), A responsabilidade civil extracontratual
da Administração Pública, 2. a ed., Coimbra, 2004, sobretudo, pgs. 31 e
segs.; R. MEHDI, L'éxécution nationale du droit commw1autaire,
639
 o Direito da União Europeia
Mélanges Isaac, 1. II, pgs. 615 e segs.; E DE QUADROS, A europeiz.ação
do Contencioso Administrativo, cit., pgs. 391 e segs.; F. DE QUADROS,
L'eifet de la supranationalité dans la séparation horizontale des pou-
volTS, in SIPE (ed.), 2 eme Congres, L'effet de la supranationalité dans la
séparation horizontale des pouvoirs, Roma, 2005, pgs. 65 e segs.; M.
CHITl e G. GRECO, Trattato, cit.; F. DE QUADROS, A relevância para o
contencioso administrativo nacional do ato administrativo comunitário
e do ato administrativo nacional contrário ao Direito da União Euro~
peia, Estudos Freitas do Amaral, Coimbra, 2010, pgs. 1027 e segs.
§ 1. 0
A importância da matéria
246. Os Estados como "Administração indireta" da União.
O fundamento da execução do Direito da União pelos
Estados-membros
A aplicação do Direito da União pelos Estados-membros (quer
dizer, portanto, na respetiva ordem interna) assume muito maior'
importância do que a sua aplicação ao nível da União. Compreen-
de-se porquê: primeiro, porque o princípio da subsidiariedade,'
sobretudo, na sua vertente da aproximação das decisões "ao nível
mais próximo possível dos cidadãos" (artigo \.0, par. 2, UE), impõe\
a aplicação descentralizada do Direito da União pelos Estados/;'
-membros, pelo que o encargo de aplicar, ou executar, o Direito da'
União, «-abe, em primeiro lugar, aos Estados-membros, e decorre d .
um "mándato comunitário~', ao qual já nos referimos quand~-~~t~~",
dámos o primado do Direito da União (sem prejuízo da importância
que essa aplicação tem, como se viu, a nível da União); depois';
porque a execução do Direito da União pelos Estados-membros v'
põr em confronto a Ordem Jurídica da União com os Direitos nacio,
nais, mais concretamente ainda, com os sistemas nacionais de cria;'
ção e de aplicação do Direito. Mesmo o Direito da União diretament~
aplicável vai precisar de medidas complementares de execução, e.~
controlo da sua execução, da parte dos Estados-membros - ou seja'
vai necessitar da colaboração dos Estados-membros.
64D
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
Enquanto os Estados-membros têm, como se disse, a primeira
responsabilidade na aplicação do Direito da União, costuma afir-
mar-se que os Estados formam a "Administração indireta", ou a
"Administração instrumental", da União e do Direito da União.
Estamos, portanto, perante a execução comunitária pelos Estados
ou, O que é o mesmo, perante a aplicação do Direito da União atra-
vés dos Estados-membros"8.
É um dever dos Estados-membros cumprirem e aplicarem o
Direito da União na respetiva ordem interna. Esse dever advém do
simples facto de o Direito da União ser fonte de Direito para os
Estados-membros, o que acontece em consequência da sua adesão à
União. Esse dever tem por objeto a aplicação do Direito da União
com respeito pelas suas características próprias e específicas. Ou
seja, o Estado-membro não recebe, não transforma, não nacionaliza
a Ordem Jurídica da União. Esse dever é imposto aos Estados pela
própria construção do Direito da União e, consequentemente, das
suas relações com os Direitos nacionais, mas é reforçado pelo já
referido princípio da lealdade comunitária ou da cooperação leal. E
só assim se pode falar do dever comunitário para os Estados-mem-
bros de aplicarem o Direito da União ou, como se disse, da execução
comunitária do Direito da União pelos Estados-membros.
Este papel dos Estados, assim concebido, na aplicação do
Direito da União, por um lado, encontra-se conformado pelo princí-
pio da efelividade da Ordem Jurídica da União e, por outro, rege-se
sistema global que disciplina as relações entre a Ordem Jurí-
dica da União e o Direito interno, e que tem como elementos mais
importantes, como vimos, o primado, a aplicabilidade direta, o
direto e a interpretação conforme do Direito da União na
interna.
A aplicação do Direito da União pelos Estados-membros e,
'n~or"""~ os diversos e muito difíceis problemas que ela suscita,
sempre têm merecido a atenção devida da parte da doutrina do
,Diireito da União e, muito menos, da parte da doutrina jurídica dos
898 Das obras gerais, veja-se sobre esta matéria, especialmente, VERHOEVEN,
383 e segs., e RIDEAU, pgs. 885 e segs.
641
 o Direito da União Europeia
Estados-membros. Ela encontra-se mais estudada na perspetiva da
Ciência Política e da Ciência da Administração, que se preocupam
com o problema, sobretudo, na ótica da influência da burocracia
nacional na tomada de decisões impostas pelo Direito da União (por
exemplo, na transposição das diretivas), do impacto da integração
no sistema administrativo nacional ou no aparelho administrativo
dos Estados, etc. ou, mais recentemente, na perspetiva do Direito
Judiciário, devido à significativa evolução da jurisprudência comu-
nitária na matéria, que adiante analisaremos, particulatmente
domínio da responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais que
violem o Direito da União. Todavia, em nosso entender, este é um
dos problemas ao qual a moderna doutrina do Direito em geral, mas
sobretudo a doutrina do Direito da União, não pode deixar de con-
ceder muito maior atenção peias razões que nesta Subsecção se irão
demonstrar. Foi por isso que, nas edições anteriores deste
propusemos que os próprios Tratados se ocupassem, de algum
modo, do problema. Por isso, congratulamo-nos com a int:rociuç;ão
pelo Tratado de Lisboa do novo artigo 291.°, n. ° 1, TFUE, que
Artigo 291. 0
1. Os Estados-membros tomam todas as medidas de direito
interno necessárias à execução dos atos juridicamente vinculativos
União.
(... ) (itálico nosso).
o n.o 3 do mesmo artigo completa este preceito ao impor
Estados a obrigação de controlar, nos termos definidos por pnDC($S()
legislativo ordinário, o exercício pela Comissão da sua com{,et€,nciª
de execução.
A aplicação do Direito da União pelos Estados suscita
ciais dificuldades nos Estados federais (como é o caso, por eX,~ml)lo;
da Alemanha e da Áustria) e em Estados regionais (é o que
tece, por exemplo, na Itália e na Espanha), em função do sistettlª)
interno de repartição de atribuições entre os vários níveis de Do,der;;:
político e da participação, que as respetivas Constituições impõ,eIJ;l,{
dos Vinder e das regiões políticas, no processo comunitário de
642
A imerpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
são. Já são menos difíceis os problemas que ela levanta em Estados
unitários, ou em Estados só parcialmente com regiões autónomas,
como é o caso de Portugal.
247. Os três momentos da execução do Direito da União no
interior dos Estados-membros
São vários os momentos da aplicação do Direito da União na
ordem interna. Eles são a consequência de serem diferentes as vias
pelas quais tem lugar essa aplicação: a aplicação por via legislativa,
por via administrativa e por via judicial.
Por isso, teremos que estudar a aplicação do Direito da União
pelos Estados-membros em três momentos diferentes: pelo Legisla-
dor, pela Administração Pública e pelos Tribunais.
Se não são poucos os problemas que suscita a execução do
Direito da União pelo Legislador nacional, como veremos, muito
mais difícil e complexa é a sua aplicação pela Administração
Pública e pelos tribunais nacionais. Assistimos aí a um verdadeiro
desdobramento funcional dos órgãos de execução do Direito, como
órgãos, por um lado, de execução nacional do Direito (ou seja, de
execução das fontes internas do Direito) e, por outro lado, de exe-
cução comunitária do Direito (quer dizer, de execução do Direito
da União pelos critérios ditados por este e não pelo Direito
interno).
248. Os princípios que regem a aplicação do Direito da União
pelos Estados-membros
A execução do Direito da União pelos Estados-membros tem a
presidi-la uma série de princípios gerais, que nos ajudam a melhor
compreender o fundamento e o modo daquela execução. Vamos ver
são os mais importantes desses princípios.
643
 o Direito da União Europeia
249. Idem: A) Os princípios da efetividade e do efeito útil do
Direito da União
Antes de mais, a aplicação do Direito da União pelos Estados
deve dar resposta às exigências do princípio da efetividade do
Direito da União. Isto é, constitui um dever dos poderes públicos
Estado eles assegurarem a plena eficácia da norma da União,
como o seu efeito útil, na sua ordem interna. Esta doutrina constitui
um corolário do princípio fundamental da integração, harmoniza-se
com o princípio do primado do Direito da União, e vale, tanto
as normas e para os atas com aplicabilidade direta, como para os
que a não têm, desde, obviameute, que sejam atas obrigatórios
os Estados. Agora, como se disse, são os Tratados a prescreverem-no
e de modo expresso, através do citado artigo 291.° TFUE.
O Tribunal de Justiça já aceitou esta orientação em diversos
acórdãos, dos quais o mais significativo foi, sem dúvida, o proferido
no caso Factortame, ao qual já nos referimos atrás, mas que volta:
remos a estudar adiante, em lugar mais adequado.
A obrigação dos Estados de concederem plena efetividade ao
Direito da União engloba o dever que sobre eles recai de fazerem
respeitar a Ordem Jurídica da União na sua ordem interna, tanto
pelos particulares como pelas entidades públicas, inclusive, pelas
coletividades descentralizadas, como é o caso das regiões autóno_
mas e das autarquias locais. Assim decidiu o TI, como vimos, no ""
caso Fratelli Costanzo.
250. Idem: B) Os princípios da lealdade comunitária, da boa-fé,
e da cooperação leal
A aplicação do Direito da União pelos Estados-membros tam·""
bém é exigida pelo priucípio da lealdade comunitária, que estudá·
mos logo no início deste livro 899 , e que, como então dissemos,
constitui um princípio constitucional da União, inscrito nos Trata.
M99 Supra, n.o 42.
644
A interpretação e a aplicação do Direito da União Ewvpeia
dos, concretamente, no artigo 4.°, n.o 3, UE, sobre as relações entre
os Estados e a União, com a designação de princípio da cooperação
leal. No que especificamente diz respeito à lealdade dos Estados na
execução do Direito da União, os pars. 2 e 3 desse n. O ' 3 são muito
explícitos.
Esses preceitos impõem a execução plena e rigorosa do Direito
da União por parte dos Estados-membros, inclusivamente, insisti-
mos, a sua execução com respeito pelas características próprias do
Direito da União.
A invocação do princípio da lealdade comunitária, nos termos
em que acaba de ser feita, torna supérfluo trazer à colação, nesta
matéria, o princípio da boa-fé. E o mesmo aconteceria com o prin-
cípio da cooperação leal se o Tratado de Lisboa, como em cima
dissemos, não tivesse optado por esta formulação no novo artigo 4.°,
n.o 3, UE. Um e outro reforçam as exigências colocadas neste domí-
nio pelo princípio, mais abrangente, da lealdade.
O princípio da boa-fé exige que os compromissos livremente
assumidos no plano internacional pelos Estados, sejam por estes
pontualmente cumpridos. Deste modo, ele requer que os Estados
cumpram e executem escrupulosamente os Tratados da União e o
Direito que deles dimana ou que neles se funda 900 •
Por sua vez, o princípio da cooperação leal requer que os Esta-
dos colaborem com a União com vista a se obter uma aplicação
efetiva e útil do Direito da União na ordem interna. O Tribunal de
Justiça, no caso Zwartveld 90l , viu este princípio como um dever
recíproco entre os Estados e a União. Concretizando melhor esta
ideia, a jurisprudência da União teve, mais tarde, pelo menos duas
oportunidades para exemplificar aquele princípio: primeiro, foi o
TPI a decidir que esse princípio impunha aos órgãos da União, e
"sobretudo à Comissão", "que deem um contributo ativo a toda e
qualquer autoridade judiciária nacional que atue no sentido de punir
900 Despacho TJ 30~9-87, Brot/ter Industries c. Comissão, Proc. 229/86,
pgs. 3.757 e segs.
'" Despacho 13-7-90, Proc. C-2f88, CoI., pgs. 1-3.365 e segs.
645
 o Direito da União Europeia
infrações ao Direito da União"'ll2; depois, foi o TJ a interpretar d'
princípio da cooperação leal no sentido de que ele "não influi n
escolha da base legal dos atos jurídicos comunitários e, por cons
guinte, no procedimento legislativo a seguir na sua adoção"903
O Tratado de Nice veio alargar o âmbito do princípio da co
peração leal, que ele via como um "dever". Dizia, de facto, a Decl .
ração aprovada com o n.o 3, anexa à Ata Final da Cimeira de Ni
que "o dever de cooperação leal (... ) que rege as relações entre,
Estados-membros e as instituições comunitárias, rege também',
relações entre as próprias instituições comunitárias". E acresce,
tava: "No que se refere às relações entre instituições, quando"
âmbito deste dever de cooperação leal, seja necessário facilitar,
aplicação do disposto no Tratado que institui a Comunidade Eur
peia, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão podem ce,
brar acordos interinstitucionais. Esses acordos não podem alte
nem completar as disposições do Tratado e só podem ser celebrad
com o assentimento daquelas três instituições" (itálico nosso);1.
estudámos atrás os acordos interinstitucionais como fontes"
Direito da União.
A concretização de todos estes princípios exige, muito eS
cialmente, que os Estados aprovem atempadamente todas as me,
das necessárias e adequadas à execução efetiva do Direito da Uni
na ordem interna, designadamente, as medidas de regulamentaf
de pormenorização da Ordem Jurídica da União no respetivo Di,."
interno, e que, correspondentemente, removam todos os obstácll1'
à sua plena aplicação na ordem interna. Eis alguns exemplos do ,'o
cabe aos Estados fazer nesta matéria, com base na jurisprudênci
Tribunal de Justiça:
interpretar e aplicar o Direito da União em sentido,
forme com o sentido que é ditado pelo conjunto glob
Ordem Jurídica da União; . 904 Por exemplo, Ac. TJ 5-10-94, van Munster, Prac. C-165/9L CoI., pgs.
902 Ac. 18-9-96, Postbank c. Comissão, Proc. T-353/94, CoL, pgs.
segs., ponto 64.
"" Ac. 23-11-99, Portugal c. Conselho, Proe. C-149/96, Cal., pgs.1
ponto 67.
646
A interpretação e a aplicação do Direito da Uniüo Europeia
introduzir no Direito interno todas as garantias, designada-
mente, administrativas e judiciais, tendentes a assegurar
aos particulares a plena efetividade do Direito da União na
ordem interna, que, em caso algum, deverão ser inferiores
às garantias reconhecidas aos particulares para fazer valer
o respetivo Direito interno;
não se aproveitar da interpretação literal do Direito interno,
ou de erros ou insuficiências do Direito interno na transpo-
sição ou concretização do Direito da União (por exemplo,
na tradução dos Tratados ou do Direito derivado ou na
transposição das diretivas), para pôr em causa a execução
fiel do Direito da União,"4;
punir as violações do Direito da União em termos não
menos brandos do que as infrações ao Direito interno e, em
qualquer caso, em termos que confirmem a eficácia e o
efeito útil do Direito da União'o,;
cooperar com a Comissão na tarefa de executar o Direito
da União, designadamente, prestando-lhe todas as informa-
ções e fornecendo-lhes todos os elementos que lhes sejam
por ela solicitados de forma legal e regular906 ;
reparar, em tempo adequado, os prejuízos causados por
incumprimento do Direito da União e, para tanto, criar no
Direito interno um sistema apto a essa reparação, sendo
certo que a inexistência no Direito estadual de meios capa-
zes para assegurar essa reparação não impede o lesado de
invocar o Direito da União que lha conceda, nem permite
aos órgãos nacionais de aplicação do Direito recusar, com
base nesse eventual Direito nacional de sentido contrário, a
reparação que é devida de harmonia com o Direito da
União.
661 e segs.
905 Ac. TJ 21-9-89, Comissão c. Grécia, Pmc. 68/88, Col., pgs. 2.965 e segs.
906 Ac. TJ 15-12~87, Irlanda c. Comissão, Pme. 325/85, CoI., pgs. 5.041 e
'jespecialmente, ponto 16, e Ac. TJ 22-3-94, Comissão c. Espanha, Proe .
.5/92, Cal., pgs. 1-923 e segs.
647
 o Direito da União Europeia
251. Idem: C) O princípio da antonomia dos
valor relativo
Este princípio postula que os Estados-membr
autonomia na execução do Direito da União. Esta idei~;ê
e alcance têm de ser compreendidos sem prejuízo A
acabados de referir, e, portanto, com a necessária rela!.iy
veremos, quer dizer que cabe aos Estados, e ao seu 1)1
determinar como se atribui ou se reparte, na ordem.iij
petência para aplicar o Direito da União, mesmo a rú
_ autonomia organizativa; quais os procedimentosq
adotados nessa aplicação - autonomia procediment
vias judiciais para se garantir essa aplicação na or
autonomia processual.
Esta autonomia dos Estados, assim entendida;,
de mais, um corolário do poder de auto-organização,
tência das competências" ("Kompetenz-Kompete
pela primeira vez por GEORO JELLlNEK, e que se Iro:
originário de qualquer Estado, soberano ou nã0907:~,
tem de ser vista como uma concretização, tanto dop
vaguarda, no processo da integração europeia, da i~~
nal dos Estados-membros, incluindo nela as respe!.i
políticas e constitucionais", como dispõe hoje o artig
como do princípio da subsidiariedade, na vertente'~":
mação possível das decisões em relação aos cidad,
desses princípios, que estudámos logo no início des
que os Estados possam adaptar as normas e os I!
especificidades de cada Estado, na exata medi#
aqueles e, portanto, sem prejuízo do princípio debf
dade da Ordem Jurídica da União. Isto vale paraq'
da execução pelos Estados do Direito da União: p
tanto para o desenvolvimento e para a pormenoriza"
907 Sobre a Kompetenz-KompetellZ e a sua ligação comoI}'
hoje, Direito da União, ver a nossa dissertação de doutorame~
e segs., com as remissões aí feitas para importante bibliografiª'
648
e a aplicação do Direito da União Europeia
~;
tq~/da União, como para a transposição das diretivas, como para
:i!!l1ento pelos tribunais nacionais de casos concretos à luz do
~9daUnião .
.,.,Tribunal de Justiça já há muito tempo que vem dando gua-
Ãprincípio da autonomia dos Estados na aplicação do Direito
"-"908
a9 '.
i' ....".
,,;;::1l1ais recentemente, veio afirmar que "(...) o Direito Comu-
:,;nã? impõe aos Estados-membros qualquer modificação na
.'çãode competências e de responsabilidades entre coletivida-
>.9~icas que existam no seu território"909. Como já atrás referi-
:"p~oblema da definição da competência para aplicar o Direito
ãOS,ria maiores dificuldades nos Estados federais e nos Esta-
'\J(lais, devido ao complexo sistema de repartição de atribui-
9 nível federal ou estadual, por um lado, e o dos Ldnder
giões políticas, por outr091O •
".via, e como nos preocupámos em sublinhar atrás, este
'/~ autonomia tem um valor relativo. Por outras palavras,
9~'não podem servir-se dessa autonomia para impedir ou
aplicação do Direito da União. A autonomia não pode
sa o dever dos Estados de executar o Direito da União
to pelos princípios da efetividade e do efeito útil da
)dica da União. Por isso, os Estados devem adaptar a sua
ç~p político-administrativa, as suas regras procedimentais e
..zação judiciária às exigências de uma rigorosa e eficaz
~oDireito da União. É O que o Tribunal de Justiça tem
. ender. Para o Tribunal, "um Estado-membro não pode
disposições, práticas ou situações da sua Ordem Jurí-
especialmente, os Acs. 19-12-68, Salgoil, Pme. TI.o 13/68, Rec., pgs.
e 16-12-76, Rewe-ZelltralfillaIlZ, Proe. n," 33176, Rec., pgs. 1.989 e
c~.1-6-99, Klaus Kallle c. Áustria, Proc. C-302197, CoI., pgs.\-3.099 e
q64.
}tAlemanha, veja-se sobre esta matéria o Despacho do Tribunal Cons-
~ral de 13-10-70, BVerfGE 29, pgs. 198 e segs., e, na doutrina, por
KJRCHHOF (eds.), Handbuch des Staatsrechts, vaI. VII, Heidelberga,
f8esegs.
649
 o Direito da União Europeia
e a aplicação do Direito da União Europeia

dica interna para justificar o não respeito das (suas);

regra da União que é objeto da questão prejudicial susci-
ou para afetar a "eficácia do Direito da União", e,cC) j,',',
"i'_i
nadamente, pôr em causa o seu primado ou a su~
direta'12.91'. Ou então, acrescenta O Tribunal, "a apl,l,ç
'-~e que os próprios Estados têm compreendido que a sua
1paexecução do Direito da União não pode pôr em causa
do Direito da União não pode ser prejudicada pelas,
dinação àquele Direito, em todos os seus corolários. É
processuais existentes nos sistemas processuais nasi
retação que deve ser dada também ao Acórdão do Tri-
Aprofundando um pouco esta ideia, entendeC),
'tjtucional português n. o 184/89, que citámos dentro do
autonomia dos Estados na execução do Direito da:,
.rimado, e do qual se pode concluir que, para aquele
conciliada com as necessidades de uma aplicqç~
Xistência da competência reservada da Assembleia da
Direito da União, para se evitar o tratamento desigl/
"':",0 impede que o Governo possa regulamentar a exe-
da Comunidade" (itálicos nossos)915, e que as autott
$f!)'~\llamentos da União, nas matérias dessa competência
nomeadamente, os tribunais, estão obrigadas a inte
, h 'pI nome da efetividade e do primado do Direito da
letra e da finalidade" do Direito da União, as norm!l
tados na ordem interna para o aplicar, devendo sem
ização da autonomia dos Estados na execução do
que o Estado teve a intenção de cumprir "plenamel1
\lião por força do dever de aplicar este com respeito
que para ele decorrem do Direito da União'16.
Jos que têm de reger essa execução tem vindo a Ocorrer
Respondendo a uma questão prejudicial que.
'prestas duas vias: pela harmonização, imposta ou suge-
por um juiz português, O TJ, retomando uma linh~~,
Iiêito da União, tanto dos vários domínios substantivos
que vem desde o caso Simmenthal, deixou escritO'g
'terno (das sociedades civis ou comerciais aos contratos
do sistema criado pelo atual artigo 267.' UE, bem
lDireito do Ambiente ao Direito Penal, e, de um modo
dade do Direito da União, ficariam fortemente an)
o o sistema jurídico de intervenção do Estado na Eco-
gência de um recurso obrigatório para o Tribun,
,) das regras procedimentais (através, sobretudo, de
pudesse impedir Ojuiz nacional de, conforme for,
'. tivas de harmonização de procedimentos administrati-
faculdade, ou cumprir a obrigação, que lhe é CO!!!'•.
s), ou pela harmonização levada a cabo, espontanea-
artigo, de submeter ao TJ as questões prejudiciai~.,: '
"Estados, dos instrumentos de aplicação do Direito da
fim de lhe permitir julgar se uma nOrma nacional " ,t":

91J Ac. 8~2-73, Comissão c. Itália, Pme. 30n2, Rec.,
912 Ac. 9~3-78, Simmenthal, cit., ponto 22.
913 Ver, também, por ex., oAc. 14-12-95, Peterbroeck;".
pgs. 1-4.599, ponto 21, o Ac. 14-12-95, J, vall Schijlldel eq,
C-43l/93, CoI., pgs. 1-4.705 e segs" ponto 17, e, há menos.!e
Wells, CoI., pgs. 1-723 e segs., pontn 67.
914 Ac. 10-7-90, Hansen, Pme. C-326/88, CoL, pgs.l:2-;
)lar- se aquele Acórdão não infringiu a Constituição. O Tribunal
'" Ac. 6-6-72, Schlüter, Proc. 94171, Rec., pgs. 307'e.'
'I' Ac, 16-12-93, Wagner Miret, Proc. C-334192,Rec,
20,
?~§-:91, Mecanarte, Proc. 11.
0
C-348/89, Cal., pgs. 1-3.277 e segs.,
t~R que sobre este Acórdão escreve RIDEAU, pg. 902.
'~t~te-se, todavia, que o Tribunal Constitucional não demonstrou
,çomo tinha de fazer, que a salvaguarda da efetividade e do primado
:unitário , naquele caso concreto, impunha um desvio à autonomia
stado Português, isto é, à repartição de competência entre o Par-
Jiverno nos termos definidos pela Constituição. Nessa medida,
dos critérios defillidos, para a defesa dessa autonomia, no citado
bunal Constitucional federal alemão, de 13-10-70. Ver, sobre essa
da obra de ISENsEE/KrRcHHoF.

650
651
 o Direito da União Europeia
União na ordem interna. É o caso da harmonização dos sistemas
nacionais de procedimento administrativo, de contencioso adminis-
trativo (de que é exemplo o comportamento de Portugal na matéria,
através da reforma do Contencioso Administrativo de 2002-2004),
ou de responsabilidade civil extracontratual do Estado, inclusive, por
incumprimento do Direito da União (de que constitui exemplo em
Portugal a Lei n.o 67/2007, de 31 de dezembro). Nestes dois últimos
casos, tomou-se como ponto de referência direta o Direito da União,
ou chegou-se a ele, por via do Direito Comparado (preferimos falar,
neste último caso, em contágio dos Direitos nacionais dos outros
Estados), dentro do quadro da "europeização" dos Direitos nacionais
dos Estados-membros da União, que estudámos atrás9l9 "920
252. Idem: D) O princípio da coerência global do sistema jurí-
dico da União
Este princípio decorre, de certa forma, dos princípios anterio-
res, mas ganha em ser autonomizado.
As exigências da coerência do sistema podem pôr-se, nesta
matéria, antes de mais, em relação ao próprio sistema jurídico
nacional de cada Estado-membro.
De facto, o princípio da coerência impõe que a aplicação do
Direito da União pelos Estados-membros tenha a presidir-lhe a coe-
rência global do sistema jurídico de cada Estado-membro ou, se se
preferir, da respetiva Ordem Jurídica. Dito de outra forma, O sistema
jurídico de cada Estado-membro, sem prejuízo de possuir os seus
mecanismos próprios de solução de conflitos entre fontes de Direito
(o primeiro dos quais é a hierarquia entre elas), deve ter a preocupa-
919 Sobre estes pontos concretos vejam-se os nossos estudos A europeização
do Contencioso Administrativo, cit., e A responsabilidade civil extracontratual do
Estado ~ problemas gerais, Ministério da Justiça (ed.), Responsabilidade civil
extracontratual do Estado - Trabalhos preparat6rios da reforma, Coimbra, 2002,
pgs. 53 e segs.
920 Para maiores desenvolvimentos acerca deste principio, veja-se RIDEAU,
loco cit., HAGUENAU e DUBOS.
652
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
ção de se apresentar como um conjunto harmónico, tanto no que
toca à feitura das fontes de Direito, como no que respeita à sua
aplicação aos casos concretos. E isso, afirmado desta forma, vale,
em geral, para todas as fontes de Direito.
Aplicado concretamente à vigência do Direito da União na
ordem interna, este princípio quer dizer que o Direito da União deve
ser integrado e aplicado na respetiva Ordem Jurídica interna num
clima de harmonia global entre todas as fontes de Direito do respe-
tivo Estado e não, ao contrário, de conflitualidade entre elas. Isto
exige, nos Estados, uma elevada qualidade de técnica legislativa da
parte do Legislador e um disciplinado e sincronizado sistema de
aplicação do Direito, tanto pela Administração Pública, como pelos
Tribunais.
Mas o princípio da coerência constitui também uma exigência
do próprio sistema jurídico da União, dele próprio, nas suas relações
com o Direito interno. De facto, a aplicação do Direito da União
pelos Estados-membros deve respeitar, já o dissemos, as caracterís-
ticas próprias daquele, a começar pela sua uniformidade, sem pre-
juízo, como vimos, das especificidades por ele próprio admitidas na
sua aplicação no interior dos Estados. Como responsáveis pela apli-
cação do Direito da União (no âmbito, portanto, da referida exe-
cução comunitária), também os Estados-membros, ao fazê-lo, estão
obrigados a respeitar a coerência do sistema jurídico da União. Os
Estados-membros têm que perceber, com naturalidade, que o Direito
da União tem de se inserir no conjunto global das suas respetivas
fontes de Direito, e com o valor jurídico que ele exige, e não pode,
ao contrário, ser visto como uma excrescência ou um fator anormal
de perturbação do sistema jurídico nacional. As autoridades nacio-
nais, todas elas, isto é, o Legislador, a Administração Pública e o
Juiz, não têm outra alternativa para O seu comportamento sob pena
de incorrerem em responsabilidade por incumprimento do Direito
da União.
653
 o Direito da União Europeia
§ 2."
A aplicação do Direito da União pelo Legislador
Bibliografia especial: P. SENKOVIC, L' évolution de la responsabi-
tité de I'État legislateur sous l'influence du droit communautaire, diss.,
Bruxelas, 2000, e muito boa bibl. aí cit.
253. Introdução
A responsabilidade da execução do Direito da União na ordem
interna cabe, antes de mais, ao Legislador, embora, adiante-se desde
já, esta seja a via que menos problemas suscita em tomo da aplica-
ção do Direito da União pelos Estados-membros. Todavia, o cum-
primento exato e rigoroso do Direito da União pela Administração
Pública e pelos tribunais ficará muito facilitado se o Legislador, ao
se interpor entre o Direito da União (tenha ou não de o fazer, con-
forme o respetivo Direito da União não seja, ou seja, diretamente
aplicável) e O exercício da função de o aplicar a casos concretos, que
cabe à Administração Pública e aos tribunais, verter, de modo fiel,
em atos legislativos, as fontes do Direito da União.
É nesta medida que é feliz afirmar-se que existe uma "delega-
ção" (obviamente, não no sentido próprio da palavra) do Legislador
da União no Legislador nacional para a concretização do Direito da
União na ordem interna"'.
Vamos ver, em breve síntese, quais são os principais problemas
que se suscitam em tomo da aplicação do Direito da União por via
legislativa.
254. A execnção pelo Legislador dos regnlamentos e das diretivas
o Poder Legislativo é chamado a desempenhar um papel parti-
cularmente importante na execnção dos regulamentos e das diretivas.
921 efr. QUADRos/CALHEIROS, loco cito
654
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
No que toca aos primeiros, os regulamentos, ainda que, por
definição, sejam diretamente aplicáveis na ordem interna dos Esta-
dos, carecem, muitas vezes, de desenvolvimento normativo. Aliás,
muitas vezes é o próprio regulamento que o prevê. Esse desenvolvi-
mento normativo fica a cargo, no plano da União, da Comissão, e,
no plano nacional, em regra, do Poder Legislativo, conforme as
regras constitucionais nacionais atributivas de competência ao
Poder Legislativo.
O Estado pode introduzir aclarações ou precisões na redação
do regulamento na versão linguística nacional, particularmente
quando esteja em causa a adaptação do conteúdo do regulamento a
institutos jurídicos específicos do Direito nacional. Não só pode
fazê-lo, como o deve fazer, na medida não proibida pelo regula-
mento, como forma de defender convenientemente os interesses
nacionais na aplicação do regulamento ao nível interno. Todavia,
essa intervenção do Estado, não pode ir ao ponto de adulterar O
escopo nuclear e os elementos essenciais do regulamento.
No que diz respeito às diretivas, a impOltância do Poder Legis-
lativo na sua execução aumentará nos Estados em que a transposição
das diretivas for entregue ao Poder Legislativo. É o que em parte
acontece, como já vimos, com Portugal, onde hoje a transposição
tem lugar mediante ato legislativo do Parlamento ou do Governo e,
só em matérias de âmbito das regiões autónomas, através de decreto
legislativo regional (artigo 112.°, n.o 8, da Constituição).
A complexa problemática da transposição das diretivas já foi
objeto de uma primeira abordagem nossa em local próprio, quando
as estudámos como fonte do Direito da União'22.
Agora haverá, porém, e para que esta matéria fique melhor
compreendida, que acrescentar, ao que então ficou dito, algumas
notas complementares.
Primeiro, é um erro um Estado-membro pensar que defende os
seus interesses em relação à matéria da diretiva não transpondo a
diretiva, ou transpondo-a tarde ou de modo errado ou insuficiente,
ou, pior, adotando, na sua transposição, mil e um subterfúgios que
922 Supra, 0.° 184-III.
655
 o Direito da União Europeia
deturpam o alcance e o resultado da diretiva. Todo esse comporta-
mento coloca o Estado em causa em situação de incumprimento
perante o Direito da União. O que o Estado deve começar por fazer
é, ainda na fase da preparação da diretiva, quando é chamado a
intervir nessa preparação através da sua Diplomacia e da sua Admi-
nistração Pública (e é chamado sempre a intervir), tentar salvaguar-
dar o melhor possível os seus interesses nacionais envolvidos na
diretiva. Isso exige empenhamento, capacidade e elevado conheci-
mento das questões que em cada caso concreto se discutem.
Em segundo lugar, no que especificamente à transposição diz
respeito, é preciso levar em conta que a transposição das diretivas
para o Direito nacional se encontra subordinada a determinadas
regras. Elas são as seguintes:
a) independentemente do momento da transposição por cada
um dos Estados destinatários da diretiva, eles ficam obriga-
dos, desde a data da entrada em vigor da diretiva no sis-
tema jurídico da União, a, por um lado, nada fazerem que
obste ou dificulte a obtenção do resultado visado pela
diretiva (a tanto os obriga, muito especificamente, o efeito
bloqueador do primado e o dever de interpretação con-
forme do Direito nacional com a diretiva, como oportuna-
mente vimos'23), e, por outro lado, começar de imediato a
adotar as medidas concretas que forem necessárias e ade-
quadas à promoção daquele resultado;
b) a transposição deve respeitar o resultado visado pela dire-
tiva. Este constitui, como estipula o artigo 288.°, par. 3,
TFUE, um elemento vinculado para os Estados destinatá-
rios da diretiva;
c) de harmonia com o mesmo preceito, os Estados podem
escolher, na justa medida da discricionariedade que a dire-
tiva lhes deixar para o efeito, os meios e os termos de
alcançar esse resultado. Mais do que isso: eles devem apro-
veitar toda a margem de discricionariedade deixada, para o
fim de adaptarem a diretiva à especificidade dos interesses
923 Supra, n.OS 199 e 214.
656
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
nacionais (inclusive, regionais e locais) envolvidos na
matéria. Isto significa que transpor uma diretiva, mesmo
uma diretiva de pormenor, não é pura e simplesmente
transcrevê-la (ou traduzi-la e, pior ainda, traduzi-la mal)
para o Direito interno;
d) o ato de transposição da diretiva deve respeitar a coerência
interna da própria diretiva e também o princípio da inter-
pretação da diretiva em conformidade com o Direito da
União;
e) O ato de transposição da diretiva deve ser interpretado na
ordem interna dos Estados em conformidade com a dire-
tiva, mesmo no caso de dissonância entre aquele e esta, até
porque, no caso dessa dissonância, a diretiva pode ser invo-
cada na ordem interna contra o ato de transposíção;
j) O demais Direito que o Poder Legislativo venha a criar na
ordem interna para dar aplicação à diretiva, bem como as
medidas emanadas do Poder Administrativo para cumprir a
diretiva, devem respeitar a letra e o espírito desta, mesmo
contra o ato de transposição, se este for desconforme com
a diretiva, e é dessa forma que essas medidas (designada-
mente, regulamentos e atos administrativos) devem ser
interpretadas e integradas na ordem interna, inclusive pelos
tribunais. Caso contrário, é a própria diretiva que está a
ser infringida, com todas as consequências que daí advêm;
g) se a diretiva definir conceitos ou institutos comuns, ou
próprios da União, nos quais se baseia (o que acontece
muitas vezes), estes têm de ser respeitados na transposição
da diretiva. Mas em toda a medida em que ela o não fizer,
o ato de transposição pode manter a especificidade dos
conceitos e dos institutos do Direito nacional vigentes na
matéria. O princípio da subsidiariedade permite-o, se é que
não o impõe.
Como se vê, a transposição das diretivas e a sua execução na
ordem interna são uma tarefa muito complexa, que exige elevado
grau de capacidade e de rigor.
657
 o Direito da União Europeia
São conhecidas as dificuldades que Portugal tem tido com a
execução correta dos regulamentos da União e com a transposição
atempada e correta das diretivas. Daí tem nascido uma série de lití-
gios entre o Estado Português e a União, que eram evitáveis. De
facto, todos saem a perder com esse comportamento do Estado: este,
porque o interesse nacional, incluindo no plano financeiro, é mal
defendido com esse seu comportamento descuidado; os cidadãos,
porque não lhes veem reconhecidos na ordem interna os direitos que
o regulamento ou a diretiva lhes conferem sem terem que se socor-
rer, no caso das diretivas, do instituto do efeito direto. E a situação
merece ponderação urgente porque, à sombra de regulamentos da
União mal executados ou de diretivas transpostas tarde ou de modo
errado ou insuficiente, muitas vezes têm sido aprovadas leis, prati-
cados atas ou celebrados contratos que infringem o Direito da
União924 ,
Note-se que o nosso Supremo Tribunal de Justiça já condenou
o Estado, no âmbito da responsabilidade civil extracontratual do
Estado-Legislador, por má transposição, ainda que atempada, de
uma diretiva925 .
255. A qualidade legislativa imposta aos Estados-membros pelo
Direito da União
o problema da aplicação do Direito da União pelo Legislador
nacional ganhou grande atualidade nas preocupações da União
Europeia. Concretamente, esta passou a entender que, para a sua
atuação tanto ao nível interno como ao nível externo, é imperioso
melhorar-se a qualidade legislativa, quer da União, quer dos Esta-
dos-membros.
De facto, o Conselho Europeu, na sua reunião de Lisboa, em
março de 2000, mandatou "a Comissão, o Conselho e os Estados-
924 Sobre os problemas suscitados pela transposição das diretivas, por
exemplo, em França, ver ENFERT, La France et la transposition des directives,
RDE 2005, pgs. 671 e segs.
'" Ae. 27-11-2007, Proe. 07A3954, www.dgsi.pt.
658
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
-membros, para que, em conformidade com as respetivas competên-
cias, estabeleçam, até 2001, uma estratégia de ação coordenada mais
aprofundada a fim de simplificar o ambiente regulamentar, incluindo
o desempenho da administração pública, tanto a nível nacional
como comunitário". Na sequência desta deliberação, o Conselho de
Ministros da Função Pública e da Administração, reunido em
Estrasburgo, em 7 de novembro de 2000, criou o Grupo Europeu de
Alto Nivel para a Qualidade Legislativa. Este Grupo, que ficou
conhecido por Grupo Mandelkern, foi composto por representantes
dos então quinze Estados-membros e da Comissão, tendo levado a
cabo os seus trabalhos de dezembro de 2000 a novembro de 2001.
O Relatório final desse Grupo, aprovado em 28 de novembro de
2001 926 , propôs a melhoria dos atas "normativos" (entenda-se: atas
legislativos e regulamentos administrativos) tanto da União Euro-
peia como dos Estados-membros. No que a estes últimos diz res-
peito, os Estados-membros comprometeram-se a aplicar, até julho
de 2003, uma política de simplificação coerente dos atos normati-
vos, inclusivamente, dos que transponham Direito da União para a
ordem interna, e a criar, dentro do mesmo prazo, na sua organização
interna, estruturas ou organismos adequados a promover a melhoria
da qualidade dos seus atos normativos. A produção de atos normati-
vos passou a estar sujeita aos seguintes princípios: necessidade,
proporcionalidade, subsidiariedade, transparência, responsabili-
dade, inteligibilidade e simplicidade.
O Relatório Mandelkern foi completado pelo Acordo lnterins-
titucional do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão
sobre melhoria da legislação, de 16 de dezembro de 2003 927 , pela
Comunicação da Comissão sobre a criação de um Programa
"Legislar Melhor para o Crescimento e o Emprego na União Euro-
peia", de 16 de março de 2005 928 , e pela Decisão da Comissão, de
28 de fevereiro de 2006, que cria um grupo de peritos de alto
nive1."29.
'" 10 C 77, de 28-3-2002.
'" 10 C 321, de 31-12-2003.
'" COM (2005) 97 final.
'" 10 L 76, de 15-3-2006.
659
 o Direito da União Europeia
Na sequência desse Relatório, o Estado Português criou uma
Comissão para a Simplificação Legislativa, cujo Relatório foi apre-
sentado em março de 2002930 . As medidas de simplificação legisla-
tiva adotadas desde então até, pelo menos, 2006, vieram, quase
todas, de encontro ao preconizado naquele Relatório.
Todavia, este assunto dá-nos o pretexto de afirmar que, em
Portugal, há muito tempo se legisla muito e mal.
Legisla-se muito porque existe uma proliferação legislativa que
é descontrolada, não planificada e, por isso, completamente improvi-
sada. Há institutos jurídicos que são objeto, simultaneamente, de um
número enorme de diplomas, muitas vezes descoordenados e incoe-
rentes entre si e que, em parte por isso mesmo, são alterados muito
frequentemente, o que torna difícil, à Administração Pública, aos
tribunais e aos cidadãos, saberem, cada dia, qual é o regime jurídico
a que está sujeita determinada matéria com relevância jurídica.
E legisla-se também mal. A ligeireza com que por vezes se
elabora um ato legislativo e, semanas ou meses depois, se o modi-
fica (abusando-se para o efeito da figura da "retificação"); o facto,
muito vulgar, de não se dominar a essência dos conceitos e dos
institutos jurídicos envolvidos; a frequência com que diplomas, só
por provirem de pessoas coletivas públicas diferentes, ou de minis c
térios diferentes, utilizam, sobre a mesma matéria, terminologia
jurídica diferente, servindo-se inclusivamente de noções jurídicas
diferentes, tantas vezes importadas, sem critério, de sistemas jurídi-
cos nacionais diferentes do nosso - tudo isto lança a maior confusão
na atividade legislativa.
É urgente mudar-se este estado de coisas, que causa danos
gravíssimos ao quotidiano do País. E talvez as exigências progressi-
vas da União Europeia no sentido de se "legislar melhor" venham a
obrigar mais depressa o Legislador português a arrepiar caminho
nesta matéria931 .
930 ln Legislação, n."" 30/3 1, janeiro a junho de 2002.
931 Sobre a matéria deste número ver J.-P. RAGEADE, Mieux légiférer - Entre
sécurité et utilité du droit communautaire, SIE 4/2005, pgs. 464 e segs.
660
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
256. A responsabilidade do Legislador por incumprimento do
Direito da União
A questão da responsabilidade contraída pelo Legislador, por
ação ou por omissão, por desrespeito pelo Direito da União constitui
apenas uma faceta da questão geral da responsabilidade do Estado
por incumprimento do Direito da União, à qual já nos referimos e
que será outra vez objeto de chamada de atenção da nossa parte mais
adiante.
Cabe, todavia, destacar neste lugar um ponto importante. É
sobretudo ao Legislador que se dirigem as obrigações, impostas,
desde logo, pelo princípio da cooperação leal, mas também pelas
teorias do primado e da interpretação conforme, de, por um lado,
não criar Direito incompatível com o Direito da União que obriga o
respetivo Estado 932 , e de, por outro lado, remover todos os obstá-
culos internos à plena eficácia do Direito da União.
§ 3."
A aplicação do Direito da União pela Administração Pública
Bibliografia especial; A. MORENO MOUNA, op. cit.; S. GALERA
RODRIGO, lA aplicación administrativa dei derecho conumitario, Madrid,
1998; F. DE QUADROS, A nova dimensão, cit.; PAULO OTERO, A Adminis~
tração Pública nacional como Administração Comunitária, Estudos
Isabel de Magalhães Collaço, Coimbra, vaI. I, 2002, pgs. 817 e segs.;
a dissertação de l-Mo MAILLüT, cit.; o número monográfico da RIDPC
932 Ver, neste sentido, como oportunamente estudámos, o Ac. do TJ no caso
Simmenthal, e, no que especificamente respeita às diretivas, ocaso Fratelli Cos-
tanzo, já citados. Note-se que, neste último caso, o TJ decidiu, em bom rigor (ver
o seu ponto 2), que os Estados têm a obrigação de não aplicar normas internas
contrárias à diretiva cujo prazo de transposição já tenha terminado. Todavia, e
como já defendemos atrás, parece-nos que o fundamento dessa obrigação, que é
sempre o princípio da lealdade, impõe, pela mesma razão, que essa obrigação seja
exigível aos Estados desde o momento em que eles tenham conhecimento da dire-
tiva pela via prevista no artigo 297.°, D.O 2, par. 2, TFUE, e mesmo durante o prazo
de transposição.
661
 o Direito da União Europeia
5/2004; F. DE QUADROS, O ato administrativo comunitário, cit.; F. DE
QUADROS, A europeização do Contencioso Administrativo, cit.; P. CRAIG,
EU Administrative Law, Oxford, 2006; M. CHITI e G. GRECO, Trauata,
cit.; RAVI PEREIRA, O Direito Comunitário posto ao serviço do Direito
Administrativo, BFDC LXXXI, pgs. 673 e segs.; l.-B. AUBY e 1. DUTHEIL
DE LA ROCHERE (eds.), Droit administrative européen, Bruxelas, 2007; L.
SALTAR!, Amministraziani nazionali in junzione comunitária, Milão,
2007; F. DE QUADROS, A relevância, cit.; LoURENÇO DE FREITAS, Os con-
tratos de Direito Público na União Europeia no quadro do Direito
Administrativo Europeu, dissertação, Coimbra, 2012.
257. Introdução
Se é importante o papel reservado ao Legislador nacional na
execução do Direito da União, ao criar Direito, não menos impor-
tante é, na prática, o encargo que incumbe à Administração Pública
de aplicar o Direito da União por via administrativa. De facto, no
exercício da função administrativa do Estado, cabe à Administração
Pública aplicar, de entre as fontes do Direito que obrigam o respe-
tivo Estado, também o Direito da União. Ou seja, o Direito da União
fàz parte do bloco de legalidade que demarca o princípio da legáli-
dade no Direito Administrativo nacional.
A "execução administrativa" do Direito da União, que faz com
que as pessoas coletivas, os órgãos e os agentes nacionais da Admi-
nistração Pública nos apareçam também como" entidades adminis-
trativas comunitárias", ou "entidades administrativas de Direito da
União", suscita vários problemas, dos quais só estudaremos aqui
aqueles que são compatíveis com a índole deste livro.
258. A influência do Direito da União no sistema administrativo
nacional
A aplicação do Direito da União por via administrativa,
embora, também ela, esteja sujeita, à partida, ao princípio da auto-
nomia dos Estados, vem a provocar grandes transformações no sis-
662
A interpretação e a aplicação da Direito da União Europeia
tema administrativo de cada Estado-membro. Estamos aqui, outra
vez, perante o fenómeno da europeização do Direito Administra-
tivo, ao qual já nos referimos 933 • Essas transformações produzem-se
tanto no domínio do regime da função administrativa, como no da
Organização Administrativa, no dos métodos, no do procedimento
administrativo, no da atividade administrativa, no das garantias.
Como já sublinhámos neste livro, tudo isto é mais matéria de
Direito Administrativo do que de Direito da União. Por isso, só a
abordaremos aqui de forma sintética, já que uma obra geral de
Direito da União não pode ignorar esta matéria.
a) No domínio da função administrativa, a europeização dos
Direitos Administrativos nacionais alarga substancialmente
o âmbito subjetivo dessa função, levando a fazer participar
nela entidades privadas, que, por isso, ficam, enquanto
exercem a função administrativa, sujeitas à disciplina do
Direito Administrativo e, concretamente, ao Contencioso
Administrativo. Neste último aspeto, foi o que vieram
fazer, em Portugal, o artigo 4.° do novo Estatuto dos Tribu-
nais Administrativos e Fiscais (ETAF - verdadeira Lei
Orgânica daqueles Tribunais) e o artigo 2.°, n.o 2, do novo
Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA),
ambos em vigor desde 2004.
Daqui resulta que, concretamente por força do Direito da
União, e como já atrás mostrámos, ficam sujeitas ao regime
jurídico da função administrativa, porque participam do
seu exercício, empresas públicas e empresas que prestem
serviços de interesse económico geral, mesmo que sejam
entidades de Direito Privado.
b) No dominio da Organização Administrativa, a maior con-
sequência que traz a execução administrativa do Direito da
União é o respeito, na Organização Administrativa nacio-
nal, pelo princípio da subsidiariedade. Por duas razões;
primeiro, porque o princípio da subsidiariedade, tal como
933 Veja-se, sobre esta matéria, a bilbiografia citada supra, no n.o 243.
663
 o Direito da União Europeia
se encontra consagrado no artigo 5. 0, n. ° 3, UE, e sendo,
portanto, um princípio próprio do Direito da União, se
aplica também à execução do Direito da União pelos Esta-
dos; segundo, porque, pelas razões que atrás demonstrá-
mos, a subsidiariedade externa, na relação entre os Estados
e a União, impõe aos Estados também a subsidiariedade
interna, ao nível infra-estadual.
Aliás, no domínio da Administração local autárquica, este
ponto encontra-se simplificado, porque todos os Estados-
-membros da União Europeia são partes na Carta Europeia
da Autonomia Local do Conselho da Europa, que, nos seus
artigos 3.°, n.o I, e 4.°, n. OO 3 e 4, acolhe o princípio da sub-
sidiariedade como princípio estruturante da autonomia
local. Portugal foi ainda mais longe, ao conceder ao princí-
pio da subsidiariedade o valor de princípio que rege toda a
sua organização e o seu funcionamento como Estado
(artigo 6.°, n.o I, da Constituição). A subsidiariedade, assim
entendida, vai para além da subsidiariedade só nas relações
entre Portugal e a União Europeia, que já resultava dos
Tratados da União, mas que também está consagrada no
artigo 7.°, n.O 6, da Constituição.
c) No domínio dos métodos administrativos e do procedi-
mento administrativo, a execução administrativa do Direito
da União traz profundas transformações aos Direitos
Admínistrativos nacionais. Esta matéria ultrapassa o domí-
nio do Direito Administrativo para nos conduzir à Ciilncla
da Administração. O que se pretende aqui é harmonizar
métodos de gestão administrativa e os procedimentos
administrativos, para se assegurar o respeito, siJnuiltamea·
mente, pelos princípios da efetividade do Direito da União,
da transparência (designadamente, na utilização de dinhei-
ros públicos), e da igualdade de tratamento dos C)(laUaU,
dos vários Estados-membros perante o Direito da União.
Essa harmonização tem sido levada a cabo, sobretudo,
vés de diretivas de coordenação de procedimentos aUILlIlIll'-.
trativos, em vários domínios, como, por exemplo, o
664
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
contratos públicos, o do ambiente e o da liberdade de cir-
culação de pessoas. Em Portugal, o Código do Procedi-
mento Administrativo, bem como diplomas especiais sobre
a matéria, tiveram que acolher, particularmente em matéria
de contratos públicos e de contratos administrativos, regi-
mes jurídicos definidos por diretivas comunitárias.
d) Também no campo da atividade administrativa a execução
administrativa do Direito da União provocou alterações
substanciais nos Direitos Administrativos estaduais. Desde
logo, na teoria do ato administrativo, sobretudo, no regime
de revogação do ato administrativo, no alargamento da
categoria do ato administrativo contenciosamente sindicá-
vel e na criação de um conceito novo, o do ato administra-
tivo comunitário'''. Mas também na teoria do contrato
administrativo, conservando-se este instituto, sublinhe-se,
mas fazendo-se sobrepor-lhe o conceito de contrato público,
e submetendo-o aos tribunais administrativos.
e) Depois, a execução administrativa do Direito da União
obriga também a alterar o sistema de garantias vigente nos
Estados-membros em matéria de Direito Administrativo. O
escopo dessa alteração é o de consagrar no Direito interno
garantias que assegurem a efetividade do Direito da União
e dos direitos que ele confere aos cidadãos. Já se explicou
atrás que uma das razões que determinaram a reforma de
2002-2004 em Portugal do Contencioso Administrativo foi
a de assegurar a efetividade do Direito da União na ordem
interna portuguesa através da sujeição de toda a execução
administrativa nacional do Direito da União ao Conten-
cioso Administrativo93'.
934 Sobre este conceito, veja-se, especialmente, L. PAREIO ALFONSO e outros
(eds.), cit., pgs. 193 e segs., e os nossos estudos O ato administrativo comunitário
e A europeização do Contencioso Administrativo, cits.
935 Sobre a confonnação do Contencioso Administrativo nacional pelo
Direito da União, vejam-se, especialmente, as ops. cits. de CARANTA, CLASSEN,
KADELBACH, BURm, CHITI/GRECO, bem como BRENNER, Administrative Judicial
Protection in Europe: General PrincipIes, REDP 1997, pgs. 595 e segs., E. GARCfA
665
ri
I:
~i
li o Direito da União Europeia
i A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
'I
!I É também nesta sede que deve ser referida a adaptação
II pretendida pela Lei n. o 67/2007, de 31 de dezembro, sobre
I' a Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e das
demais entidades públicas, ao Direito da União. Essa adap-
tação, como em lugar próprio demonstraremos, é levada a
cabo pelo legislador português de modo infeliz. Mas fica
aqui registada a ideia de que, como se vê pela Lei, esta
sentiu a necessidade de prever a responsabilidade extracon-
tratual do Estado Português pela violação também do
Direito da União.
De todas essas transformações, e da consequente penetração
do Direito da União nos Direitos Administrativos nacionais, nasce o
já referido Direito Comunitário Administrativo, hoje, melhor dito,
Direito da União Administrativo (atendendo-se ao facto de ser
incorreto qualificá-lo de Direito Europeu Administrativo, e de ele
não poder ser confundido com o Direito Administrativo da União,
pelas razões atrás demonstradas), ou seja, recordamo-lo, a comuni-
tarização, ou europeização, das Administrações Públicas e dos
Direitos Administrativos estaduais, que dá corpo a um novo sistema
administrativo europeu, como já referimos ao longo deste livro.
Trata-se de um sistema administrativo que ultrapassa e suplanta a
divisão clássica entre os sistemas administrativos de tipo francês,
alemão e britânico, e que nos fornece uma matriz comum para
DE ENTERRfA, The Extension of the lurisdiction of National Administrative
by Community Law, YEL 1993, pgs. 19 e segs., e, do mesmo Autor, o comentário
,
à reforma do Contencioso Administrativo em Portugal, EI nuevo Código português
I dei Proceso de los Tribunales Administrativos, RAP setembro-dezembro de 2003;
j pgs. 421 e segs. Na doutrina portuguesa, veja-se, sobre a matéria, SÉRVULO CoR.,~
REIA, B. AYALA e R. MEDEIROS, Estudos de Direito Processual Administrativo,
II
{ Lisboa, 2002, sobretudo pgs. 43 e segs., e os nossos estudos Algumas considera~
ções gerais sobre a reforma do contencioso administrativo. Em especial, as pto~
ii'
"
vidências cautelares, in Ministério da Justiça, Refonna do Contencioso Adminis-
trativo - Trabalhos preparatórios, voI. l, pgs. 151 e segs. (I57 e segs.),·O atQ<:,"
administrativo comunitário, cit., A europeização, cit., e A relevância, cit., sobre""
tudo pgs. \.029 e segs.
666
organização e o exercício do Poder Administrativo nos vinte e sete
Estados-membros.
O nascimento e a evolução desse sistema administrativo enro-
peu, nas suas várias facetas, constitui um dos lnais fascinantes
desenvolvimentos da conceção tradicional do Direito Administra-
tivo. Por isso, há que deixar claro que hoje, nos Estados-membros
da União Europeia, nem se pode ensinar Direito Administrativo nem
se pode reformar a Administração Pública, sem se levar em conta
esse fenómeno. De facto, e recapitulando tudo o que foi dito atrás
quanto ao caso específico de Portugal, institutos tão importantes do
Direito Administrativo nacional, como o dos serviços de interesse
económico geral, dos contratos públicos, das empresas públicas, ou
nasceram por via do Direito da União, ou sofreram, por causa dele,
importantes alterações, para além de o regime atual do procedi-
mento administrativo e do contencioso administrativo e da respon-
sabilidade civil extracontratual de entidades públicas ter sido
fortemente determinado pelo Direito da União'''.
259. Alguns problemas em torno da aplicação do Direito da
União por via administrativa
Algumas questões já afloradas antes, neste Capítulo, ganham
maior acuidade a propósito da aplicação do Direito da União pela
Administração Pública.
Antes de mais, a função de desenvolver os regulamentos da
União.
Nela desempenha, como dissemos, importante papel, desde
logo, o Legislador. Mas não é menos relevante a tarefa da Adminis-
tração Pública nacional nessa matéria. A aplicação de regulamentos
da União pode obrigar ao seu desenvolvimento e à sua pormenoriza-
ção mediante regulamentos administrativos nacionais, desde logo, de
tipo organizativo, que, ou sejam impostos pelo próprio regulamento
936 Sobre a matéria deste número, vista em globo, e como sugestão para o
estabelecimento de pontes entre o Direito da União e o Direito Administrativo,
vejam-se as obras citadas supra, nesta Parte II, no Cap. 1, e, depois, no n.o 243.
667
 o Direito da União Europeia
da União, ou sejam necessários para se assegurar o efeito útil do
regulamento da União e, num plano mais geral, do Direito da União.
Esses regulamentos administrativos devem preencher os requi-
sitos da "qualidade", definidos pelo Relatório do Grupo Mandelkem
e pelos documentos que se lhe seguiram, e que foram referidos atrás.
Depois, encontramos a obrigação para a Administração Pública
de recusar a aplicação de normas ou atas nacionais contrários ao
Direito da União, e de aplicar este mesmo contra Direito nacional de
sentido contrário, conforme doutrina acolhida, de forma modelar, no
caso Factortame,já referido neste livro por diversas vezes. AAdmi-
nistração Pública vai ter, ainda mais do que o Legislador, a necessi-
dade de levar essa doutrina em conta no desempenho da sua missão
de aplicar O Direito.
260. A obrigação de revogar atos administrativos nacionais
contrários ao Direito da União
I - A qnestão em abstrato
A obrigação que incumbe aos Estados de aplicar o Direito da
União engloba, já o dissemos, o dever de eliminar da respetiva
Ordem Jurídica todos os atas contrários ao Direito da União. Como
uma das concretizações desse dever, os Estados têm de revogar, se
necessário ex officio, os atas administrativos que sejam inválidos por
violarem o Direito da União, mesmo os atas constitutivos de direitos.
Esta questão constitui um dos mais difíceis, mas também dos
mais atraentes, problemas do Direito da União Administrativo. Ela
tem-se vindo a desenvolver sobretudo graças ao labor dajurisprudên-
cia do TJ.
O problema nasceu a propósito da concessão pelos Estados
dos "auxílios" a que se referem os atuais artigos 107.° e seguintes
TFUE937. O regime desses auxílios constitui matéria nuclear no
dOllÚnio do Direito da Concorrência da União.
937 Sobre o conteúdo heterogéneo do conceito jurídico de "auxílios" para os
efeitos deste preceito, englobando "ajudas", "subvenções", "subsídios", "presta~
668
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
No seu n. o I, o artigo 107. 0 TFUE consagra a regra da proibi-
ção da concessão pelos Estados dos auxílios nele previstos. Logo a
seguir, o artigo 108.°, no seu n.o I, confere à Comissão o poder de
fiscalizar a concessão desses auxílios, dispondo depois, no seu n. ° 2,
par. I, que ela, no exercício dessa faculdade, poderá decidir que o
Estado suprima ou modifique um auxílio concedido em violação do
artigo 107.°. Ora, por força de questões prejudiciais colocadas
sobretudo por tribunais alemães, suscitou-se perante o TJ o pro-
blema de saber qual era o regime, particularmente, da supressão,
I imposta aos Estados pela Comissão, de auxílios que eles tivessem
"'. concedido a entidades públicas ou privadas e que a Comissão viesse
a entender que violavam aquele preceito. Demos a este número o
título de "revogação" de atas administrativos, e tratamo-lo em sede
de aplicação do Direito da União pela Administração Pública, por-
que, como vamos ver, o problema tem sido suscitado sobretudo a
propósito da revogação administrativa dos atas de concessão desses
auxílios ilegais, embora o problema se coloque, e nos mesmos ter-
mos, quanto à eventual anulação judicial desses atas, dado que o
que se discute, no fundo, é saber se o Estado não está obrigado a
"recuperar"( como diz alguma jurisprudência à qual nos vamos refe-
rir adiante), no todo ou em parte, os auxílios ilegais concedidos.
A jurisprudência do Tribunal nesta matéria encontra-se com-
pendiada principalmente em três Acórdãos: por ordem crescente de
importãncia, os casos Deufil'38, Deutsche Milchkontor939 , e Alcan940 ,
embora alguns outros Acórdãos aprofundem aspetos concretos des-
ses três casos.
O TJ parte do estipulado no trecho final do artigo 108. 0 , n.o 2,
par. I, TFUE. Ou seja, no respeito pelo princípio da lealdade o
Estado é obrigado a revogar um auxílio (esqueçamos agora, por
mais simples, a hipótese da mera modificação do auxílio) que a
ções", "isenções", "benefícios", etc., vejam-se, por último, as anotações ao artigo
107.° TFUE (ex-artigo 87. 0 CE) contidas nos Comentários GRABITZlHILF/NETIES-
HElM, STRElNZ e VON DER GROEBEN/SCHWARZE.
,," Ac. 24-2-87, Proe. 310/85, CoI., pgs. 901 e segs.
." Ae. 21-9-83, Proes. 205/82 a 215/82, Ree., pgs. 2.633 e segs.
"" Ae. 20-3-97, Proe. C-24/95, CoI., pgs. 1-1.591 e segs.
669
 o Direito da União Ellropeia
Comissão considerou ilegal, e no prazo que ela fixar. Se o auxílio
já tiver sido efetivamente concedido, o Estado deve dirigir ao bene-
ficiário do auxílio uma injunção no sentido da restituição, total ou
parcial, do auxílio'4l.
Em princípio, diz O TJ, a revogação da concessão do auxílio
(ou seja, a sua recuperação) deve processar-se de harmonia com as
regras aplicáveis do respetivo Direito nacional, embora nunca de
forma a que daí resulte a impossibilidade de o Estado obter a recu-
peração do auxílio, porque esta é imposta pelo Direito da União'''.
Todavia, chegado a este ponto, ao TJ deparou-se o problema de
decidir qual era o prazo máximo de que o Estado dispunha para
revogar a concessão de um auxílio. É que, nas questões prejudiciais
provindas de tribunais alemães, estes recordavam ao TI que o artigo
48.° da Verwaltungsverfahrensgesetz (Lei do Procedimento Admi-
nistrativo), ao regular a revogação dos atos administrativos, dispõe,
nos seus n.O' I e 4, que a revogação dos atos constitutivos de direitos
está sujeita ao prazo máximo de um ano [o regime é, portanto, idên-
tico ao do Direito Administrativo português: artigo 141.°, n.o I, do
Código do Procedimento Administrativo (CPA) e artigo 58.°,
n.o 2, a!. a, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos
(CPTA)].
Ora, sobre este ponto, e respondendo a uma questão prejudicial
colocada pelo Supremo Tribunal Administrativo federal alemão, o
TJ, no já citado caso Alcan, decidiu o seguinte (transcreve-se o texto
relevante na íntegra por ser muito difícil resumi-lo):
A recuperação de um auxílio ilegal deve ocorrer, em princípio, de
acordo com as disposições pertinentes do direito nacional, sem prejuízo,
todavia, de serem aplicadas de forma a não tornar praticamente impos-
sível a recuperação exigida pelo direito comunitário. Em especial, o
interesse da Comunidade deve ser respeitado em toda a sua extensão
aquando da aplicação de uma disposição que sujeita a revogação de um
ato administrativo ilegal à apreciação dos diferentes interesses em
causa.
'" Caso Deufil, cit., ponto 24, e Ac. 8-2-96, FMC, Proc. C-212/94, CoI.,
pgs. 1-389 e segs., pontos 52-53.
942 Caso Deutsche Milchkontor, cito
670
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
A este respeito, embora a ordem jurídica comunitária não possa
opor-se a uma legislação nacional que assegura o respeito da confiança
legítima e da segurança jurídica no domínio da recuperação, todavia,
tendo em conta o carácter imperativo do controlo dos auxílios de Estado
efetuado pela Comissão nos termos do artigo 93.° (ex-artigo 88.°) do
Tratado, as empresas beneficiárias de um auxílio não podem, em princí-
pio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio a não ser que
este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto pelo refe-
rido artigo. Com efeito, um operador económico diligente deve normal~
mente estar em condições de se assegurar de que esse processo foi
respeitado, mesmo que o Estado em causa seja de tal modo responsável
pela ilegalidade da decisão de concessão do auxílio que a sua revoga-
ção se mostre contrária à boa-fé.
Além disso, estando em causa auxílios de Estado declarados
incompatíveis, o papel das autoridades nacionais está limitado a dar
execução a qualquer decisão da Comissão. Face à inexistência de poder
discricionário da autoridade nacional, mesmo que ela deixe expirar o
prazo de preclusão previsto no direito nacional para a revogação da
decisão de concessão do auxflio, o beneficiário de um auxílio concedido
ilegalmente deixa de estar na incerteza a partir do momento em que a
Comissão adota uma decisão que declarar tal auxílio incompatível e
exige a sua recuperação.
Em consequência, a autoridade nacional competente está obri-
gada, por força do direito comunitário, a revogar a decisão de conces-
são de um auxílio atribuido ilegalmente, em conformidade com uma
decisão definitiva da Comissão que declara o auxílio incompatível e
exige a sua recuperação, I1teSmo que:
tenha deixado expirar o prazo previsto para esse efeito no
interesse da segurança jurídica pelo direito nacional;
- seja de tal modo responsável pela ilegalidade da decisão que
a sua revogação se mostre, no que respeita ao beneficiário do
auxílio, contrária à boa-fé, desde que o beneficiário do auxílio
não tenha podido ter, por inobservância do procedimento pre-
visto no artigo 93. 0 do Tratado943, uma confiança legítima na
regularidade do auxílio; e
o direito nacional a exclua em razão da extinção âo enriqueci-
mento, na ausência de májé do beneficiário do auxílio, uma
943 É hoje o artigo 108.° lFUE.
671
 o Direito da União Europeia
vez que tal extinção é a regra no dOITÚnio dos auxílios de
Estado que são, em geral, atribuídos a empresas em dificulda-
des, cujo balanço já não revela, no momento da recuperação, O
aumento patrimonial que incontestavelmente resultou do auxÍ-
lio (itálicos nossos)944.
Ou seja, e como este Acórdão foi interpretado por qualificada
doutrina'45, o TJ entende que o princípio da efetividade do Direito da
União obriga os Estados a revogar os atos de concessão de auxílios,
que violem o Direito da União, mesmo depois de decorrido o prazo
fixado pelo Direito nacional para a revogação de atos constitutivos
de direitos. Colocado perante a possibilidade de o beneficiário do
auxílio estar de boa-fé, o TJ entende que um "operador económico
diligente" (portanto, segundo o critério do bom pai de farrulia) tem a
obrigação de conbecer a ilegalidade do auxílio quando ela se verifica
e que a boa-fé do beneficiário não carece aqui de proteção quando é
evidente a responsabilidade do Estado pela ilegalidade do ato de
concessão do auxílio. E presume-se que o beneficiário do auxílio não
se encontra de boa-fé pelo menos a partir do momento em que a
Comissão notificou os interessados da ilegalidade da concessão do
auxílio, nos termos e para os efeitos do atual artigo 108.°, n.o 2,
TFUE (artigo 93.°, n.o 2, CE, à data do Acórdão).
Num outro Acórdão, contemporâneo do caso Alcan, o do caso
Fantask'46, o TJ, ao responder a uma questão prejudicial colocada
por um órgão jurisdicional dinamarquês, vai mais longe, e rec~sa-se
a aceitar a proibição da revogação de auxílios concedidos em mfra-
ção ao Direito da União, proibição essa que teria como fundamento
944 Ver também os pontos 35 a 43. Esqueçamo-nos do argumento do enri-
quecimento, que é determinado por razões específicas do Direito nacional envol-
°
vido neste processo, Direito alemão.
94~ Ver, especialmente, CLASSEN, JZ 1997, pgs. 724 e segs., e SCHOLZ, DõV
1998, pgs. 261 e segs. Note-se que este e outros Acórdãos referidos no texto ~ere­
ceram a atenção especialmente da doutrina alemã em virtude de, como se dIsse,
quase todos eles terem resultado de questões prejudiciais suscitadas por tribunais
alemães.
"" Ac. 2-12-97. Proc. C-188/95, CoI., pgs. 1-6.783 e segs.• especialmente,
pontos 39-41.
672
A intelpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
o facto de o auxílio ter sido recebido pelo beneficiário durante "um
longo período" sem que, nem as autoridades do Estado, nem o bene-
ficiário do auxílio, tivessem tido, durante todo esse período, "cons-
ciência" da sua ilegalidade, e mesmo que essa proibição conste do
respetivo Direito nacional. O TJ fundamenta essa sua posição no
argumento de que a proibição da revogação, nesse caso, "levaria a
favorecer as violações do Direito da União que tivessem uma longa
duração"947-948.
E, num caso relativo a Portugal'49, o TJ decidiria, pouco depois,
que "se, na ausência de disposições comunitárias sobre o processo
I'.de recuperação de auxílios ilegalmente concedidos, essa recupera-
ção deve ter lugar, em princípio, de harmonia com as disposi-
ções aplicáveis do Direito nacional, estas disposições, todavia,
devem ser aplicadas por forma a não tornarem impossível, na prá-
tica, a recuperação exigida pelo Direito da União e tomando plena-
mente em consideração o interesse da Comunidade" (itálico nosso).
Em todos esses Acórdãos o TJ colocou a necessidade de os
Estados recuperarem as ajudas ilegais acima da questão do prazo.
Ou seja, para o TJ, em princípio, a recuperação deve ter lugar em
conformidade com o Direito nacional. Todavia, isso não obsta a que
a recuperação das ajudas seja exigível sempre que elas violem o
Direito da União.
Mais recentemente, no caso Lucchini SpA '50, e na base de uma
questão prejudicial, suscitada pelo Conselho de Estado da Itália, o
TJ foi ainda mais longe. Nesse Acórdão, o TJ entendeu que a obri-
gação de o Estado recuperar um auxílio concedido em violação do
Direito da União subsiste, mesmo se já se tiver formado sentença
nacional em sentido contrário e essa sentença já tiver transitado em
julgado. Ou seja, neste caso o TJ não se preocupou com o problema
do prazo para a recuperação da ajuda ilegal: seja qual for o prazo, a
947 Especialmente, pontos 6 e 39-41.
948 Ver as anotações a este Acórdão, especialmente, de BEROERES, LPA 1998,
n.O 141, pgs. 26 e segs., e DUTHElL DE LA ROCHERE, AJDA 1999, pgs. 64 e segs.
"" Ac. 27-6-2000, Comissão c. Portugal, Proc. C-404/97, Rec., pgs.I-4.897
e segs., ponto 55.
"" Ac. Ti 18-7-2007. Proc. C-1l9/Ü5, CoI.. pgs. 1-6.199 e segs.
673
 o Direito da União Europeia
obrigação do Estado de recuperar a ajuda ilegal não cessa mesmo
com sentença nacional em sentido contrário já transitada em jul-
gado"'.
Esta construção do TJ terá de continuar a ser pensada. A evo-
lução da jurisprudência, derivada de novas questões prejudiciais
sobre a matéria, levará o TJ a explicar melhor, em função de situa-
ções concretas, como é que se ponderam reciprocamente, por um
lado, o princípio da efetividade do Direito da União, o consequente
dever dos Estados de o aplicarem, e os princípios da uniformidade
e da igualdade na aplicação do Direito da União, e, por outro lado,
os princípios da certeza do Direito, da segurança jurídica, da prote-
ção da confiança e da boa-fé (que estão por detrás, designadamente,
da limitação temporal do poder de revogar atos constitutivos de
direitos, no Direito Administrativo Comparado) e do caso julgado.
Num ponto essencial, porém, o TJ parece ter razão: naquela ponde-
ração não há que proteger a confiança e a boa-fé nos casos em que
se prove que o beneficiário do ato constitutivo de direitos teve
conhecimento, ou que ele, segundo o critério do homem prudente,
podia ter tido conhecimento, de que esse ato era ilegal.
De qualquer forma, esta construção jurisprudencial do dever
dos Estados de revogarem atos administrativos contrários ao Direito
da União vai, também ela, mexer profundamente com a elaboração
dogmática interna dos Direitos Administrativos nacionais. Até por-
que, é bom não o esquecer, de harmonia com a teoria dos efeitos
materiais dos acórdãos prejudiciais a doutrina afirmada pelo TJ nos
Acórdãos acabados de referir, enquanto não for alterada, obriga os
tribunais nacionais de todos os Estados-membros.
Resta acrescentar que, por previsão expressa do artigo 108.°,
n.o 2, par. 2, TFUE, a recusa da parte do Estado (entenda-se: dos
órgãos de todos os Poderes do Estado e, concretamente, de todas as
pessoas de Direito interno que exerçam a função administrativa,
mesmo entidades com autonomia política ou administrativa), em
951 Ver P. NEBBIA, Do the mles on States aids have a life o/their own? Natio-
nal proceduml autonomy and eifectiveness in the Lucchini case, ELR 2008, pgs.
427 e segs., e o nosso artigo A relevância para o contencioso administrativo
nacional, cit., pgs. 1.045 e segs.
674
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
cumprir e fazer cumprir o disposto no par. I do mesmo número, dá
lugar à instauração contra o Estado infrator de um processo por
incumprimento.
II - A questão na nossa jurisprudência administrativa
o Supremo Tribunal Administrativo português, através da sua
Secção do Contencioso Administrativo, tem sido chamado a pro-
nunciar-se sobre esta questão.
\. Temos de distinguir três fases na jurisprudência daquele Tribu-
nal sobre a matéria.
A primeira, composta por uma série de Acórdãos"', encon-
tra-se bem resumida no Acórdão de 17 de fevereiro de 2004, caso
Instituto da Vinha e do Vinho'53. Neste Acórdão, depois de ter reco-
nhecido que o ato de concessão, por um instituto público de Direito
português, de uma "ajuda comunitária", isto é, de um auxílio do
Estado com proveniência em recursos da União Europeia, era um
ato administrativo constitutivo de direitos, e de haver constatado
que, no caso concreto, ele era ilegal e fora revogado pela mesma
entidade decorrido mais de um ano sobre a sua prática"', o Tribunal
decidiu, de forma terminante, e sem reservas, que
É ilegal, por violação do disposto no artigo 141.°, fi.o 1, do CPA, a
ordem de reposição de ajuda comunitária (. .. ) determinada, com funda-
mento em ilegalidade do ato que atribuira o subsídio, depois de decor-
rido o prazo mais longo, de um ano, para a revogação de ato constitutivo
de direitos (itálico nosso).
952 Por ex., Ac. 29-3-2000, Conselho Directivo do Instituto do Vinho e da
Vinha, Proe. 44.622, Apêndice ao DR de 8-11-2002: Ae. 24-5-2000, Vinisol, Proe.
43.206, Apêndice ao DR de 9-12-2002; Ac. 4-10-2001, Instituto da Vinha e do
Vinho. Proe. 46.947. Apêndice ao DR de 23-10-2003; e Ae. 28-5-2003, INGA,
Proc. 1.775102. Os Acórdãos cujo local de publicação não for indicado aqui podem
ser consultados no sítio www.dgsi.pt.
953 Proc. 1.572/02.
954 Ponto 2.2.3.
675
 o Direito da União Europeia
Na primeira edição deste livro, publicada nesse mesmo ano de
2004, sustentámos que essa jurisprudência ignorava o Direito da
União, que devia respeitar, e que, portanto, os Acórdãos nacio-
nais em causa eram inválidos e constituíam o Estado Português em
situação de incumprimento do Direito da União.
Como devia o Tribunal nacional ter abordado a questão se
quisesse respeitar, no caso concreto, a sua subordinação ao princípio
da legalidade no Direito Administrativo, isto é, se, como estava
obrigado afazer, quisesse considerar o Direito da União como fonte
do Direito Administrativo português? De uma de duas formas: ou
ele seguia a doutrina defendida pelo TJ nos Acórdãos prejudiciais
acima referidos, pelo facto de esses Acórdãos obrigarem e vincula-
rem todos os tribunais nacionais de todos os Estados-membros, de
harmonia com a teoria dos efeitos materiais dos acórdãos prejudi-
ciais do TJ, que estudámos no local próprio deste livro; ou, se
tivesse dúvidas sobre essa orientação jurisprudencial e, concreta-
mente, sobre o sentido e o alcance do artigo 8.° do Regulamento
do Conselho n.o 729170/CE, de 21 de abril (que estava em causa
no processo cujo excerto transcrevemos), suscitava ele, junto do
TJ, uma questão prejudicial de interpretação desse preceito, que,
nomeadamente, versasse sobre a questão do prazo consentido pelo
Direito da União para a revogação dos atas constitutivos de direi-
tos previstos naquele preceito do citado Regulamento.
Mas o Tribunal não fez nada disso.
Numa segunda fase, que começa praticamente nessa altura, o
Supremo Tribunal altera a sua jurisprudência. Ele passa a entender
que a segurança jurídica, que é fornecida pela existência do prazo
indicado no artigo 141.°, n.o 1, do CPA, tem de ser compatibilizada
com a obrigação de restituição do que se recebeu indevidamente,
obrigação essa que, para o Tribunal, decorre de princípios como o
do Estado de Direito e o da justiça. Além disso, o beneficiário de
uma ajuda contrária ao Direito da União não pode beneficiar da
aparência da proteção da boa-fé ou da confiança legítima na manu-
tenção do ato. Por outro lado, o primado do Direito da União sobre
os Direitos estaduais, tal como tem sido definido pelo TJ, leva a que
a obrigação imposta pelo Direito da União aos Estados, de recupe-
676
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
rarem ajudas ilegais, prevaleça sobre Direito nacional em sentido
contrário. Por isso, o Tribunal entende pôr de lado o prazo do artigo
141.°, n.o 1, do CPA, para preferir o prazo de conservação da escri-
turação comercial. E, colocado perante dois prazos que sobre a
matéria encontrou, um, mais curto, fixado pelos Regulamentos apli-
cáveis da União, outro, mais longo, estabelecido pela lei nacional,
prefere este por ser o mais dilatado. Foi a doutrina sustentada no
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo funcionando em
Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 6 de outubro de
\ 2005'55 e que influenciou depois outros arestos do mesmo Tribu-
--nal'''.
Numa terceira fase, o Tribunal parece sentir a necessidade de
ir de encontro à jurisprudência do TJUE com um prazo mais dila-
tado. Abandona por isso o prazo da conservação da escrituração
comercial para passar a atender aos prazos de prescrição das dívidas
resultantes das ajudas que foram recebidas ou que foram aplicadas
em violação do Direito da União. Para o efeito, recusa o prazo de
prescrição de cinco anos previsto no Decreto-Lei n.o 155/92, de 28
de julho, com o fundamento de que ele se aplica ao regime da admi-
nistração financeira do Estado e, portanto, não a dinheiros públicos
com origem no Orçamento da União, para adotar o prazo geral de
prescrição de vinte anos, constante do artigo 309.° do Código
Civil'57. Para seguir esse prazo geral de prescrição aquele Tribunal
invoca comportamento similar dos tribunais alemães, que dão cum-
primento à referida jurisprudência do TJUE adotando como prazo
máximo de revogação o prazo geral de prescrição de trinta anos,
fixado pelo § 195 do Código Civil alemão. Fica por saber se aquele
Tribunal adotará o prazo de cinco anos, previsto no referido
Decreto-Lei, quando a ajuda do Estado que violar o Direito da
União for concedida com dinheiros públicos de fonte nacional, isto
955 Proe. 2037f02.
"6 Por ex., Acs. STA-Pleno da Secção do CA, 6-12-2005, Proc. 328/02, e
3-5-2007, Proc. 1775102, e Acs_ da Secção do CA, 2-2-06, Proc. 661105, 19-9-
-2006, Proc. 1038/05. 15-11-2006, Proc. 346/06, e 29-3-07.
957 Por ex., Acs. da Secção do CA 17-12-08, Proc. 599108, e 9-6-2010, Proc.
185/10.
677
 o Direito da União Europeia
é, à custa do Orçamento Geral do Estado, por fidelidade à previsão
daquele diploma. É que a nós não nos convence o argumento de:',
haver prazos diferentes para as ajudas do Estado conforme estas
provenham de dinheiros nacionais ou de dinheiros da União. NUl)1'
caso e noutro, trata-se de atas do Estado constitutivos de direito§,
tanto basta para que tenham o mesmo regime de revogação.
Esta matéria é mais de Direito Administrativo do qued
Direito da União. Por isso, nesta obra não é necessário que a deseji
volvamos mais. Todavia, adiantaremos, desde já, que, em faced~
exigências, quer do Direito Administrativo, quer do Direito'"
União, em matéria de ponderação equilibrada entre os princípios,
legalidade, da segurança jurídica e da tutela da confiança, poru,
lado, e da prossecução do interesse público (inclusive, sob a fof!ll.
da transparência no uso de dinheiros públicos), da boa-fé e dajti~'
tiça, por outro lado, não se pode erguer o prazo para a revogaçã0Ô(l
atas ilegais constitutivos de direitos num dogma, ou num vllJ
absoluto e abstrato, porque, nos casos em que se prove, ou se po .
fundadamente presumir, que o beneficiário do ato constitutivon~.
se encontrava de boa-fé no que toca à ilegalidade do ato (segui'1Ô'
nessa matéria, inclusivamente, as linhas orientadoras do' citâ.
Acórdão do TJUE no caso Alcan), não há boa-fé ou confiança
proteger. E é assim que deve ser interpretado o artigo 141.°,n.y
do CPA, quer para efeitos de puro Direito interno, quer para efei
do Direito da União, neste caso, desde logo, porque é essa a doutri.
que é imposta à nossa Administração Pública e aos nossos tribull
pela jurisprudência do TJ que estudámos neste número"'.
Resta, então, perguntar: qual deverá ser o prazo máximo
a revogação de atas nacionais constitutivos de direitos que sej
contrários ao Direito da União? Ou não deverá sequer haver pr .
Pode o Direito da União fixar, no caso concreto, um pra:(
o que fazem alguns Regulamentos da União nas matérias de qu...
ocupam. Nesse caso, o problema fica resolvido. Se, porém, o' .
958 Vejam-se, neste sentido, as citadas anotações aos Acórdãos do TJ~p
dos neste número, bem como, especialmente, a dissertação de ALTMEYER,<
trauenschutz im Redu der europiiischen Union und im deutsehen ReeM• .13~'
-Baden, Z O O 3 . · '
678
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
fizer e, em regra, não o faz, há aqui, a nosso ver, e como dissemos,
que ponderar, por um lado, a necessidade de não se proteger a má-fé
do beneficiário do ato (e, simultaneamente, no caso concreto, de
salvaguardar a transparência no uso de dinheiros públicos) e, por
outro lado, o princípio da certeza jurídica. A primeira impõe que o
prazo seja longo; o segundo exige que haja um prazo. E, enquanto
o Direito positivo da União não fixar para o efeito um prazo geral,
)c ou enquanto o TJ não encontrar, para o efeito, um prazo comunitá-
iIc rio, como expressamente ele reconheceu no citado caso Comissão c.
'i/Portugal (isto é, um prazo máximo abstrato, e comum ao Direito da
>'União e, portanto, igual para todos os Estados-membros, por res-
i/peito pelo princípio da igualdade de todos os cidadãos da União),
.;ç deverão ser os Direitos nacionais a ditar esse prazo. Julgamos que
:i! em Portugal esse prazo deverá ser de vinte anos, por aplicação ana-
lógica do artigo 1296.° do Código Civil, que estabelece aquele prazo
para a usucapião de imóveis no caso de a posse ser de má-fé, prazo
esse que, aliás, e como vimos, é o prazo geral de prescrição (artigo
)09.° do mesmo Código). Como dissemos, foi a solução encontrada
pelos tribunais alemães para darem cumprimento à jurisprudência
da União nesta matéria. Em nosso entender, esta solução tem a van-
tagem de dar satisfação ao desejo legítimo, da citada jurisprudência
i/c' do TI, de o regime jurídico aplicável à má-fé na matéria dos auxílios
Tyconcedidos em infração ao Direito da União não dever ser mais
~;'benévolo do que o regime definido para a má-fé no Direito nacional.
"''por isso, achamos que essa solução é mais conforme com o Direito
'(ida União do que uma outra, teoricamente admissível, que consistiria
't.~m o prazo de um ano, previsto no artigo 141.°, n.o I, do CPA, se
,<começar a contar da data em que a entidade competente para a revo-
~!gação do auxílio teve conhecimento da má-fé do beneficiário do
;',auxílio, fosse quando fosse. Esta última solução apresentaria dois
,[ipconvenientes: em primeiro lugar, poderia levar à revogação dos
,1.~lIXílios em causa após o decurso de vinte anos, o que nos parece
'.desproporcionado para o princípio da certeza jurídica; mas, tam-
-:jJém, criaria um obstáculo grave à revogação, porque o prazo de um
'cano é manifestamente curto, em Portugal, para se iniciar e se con-
;§fluir um procedimento administrativo de revogação com base na
"i;:
679

o Direito da União Europeia
má-fé, onde as formalidades probatórias podem ser complexas e
morosas959 •
,
i.
discorda desta nossa posição960 • Em resposta à nossa
JOÃO CAUPERS
proposta entende ele que, adquirindo-se com a usucapião sobre imóveis
um direito real, e, diferentemente, estando em causa, na hipótese que
estamos a estudar, um direito de crédito, não deve o regime de revoga-
ção das ajudas do Estado encontrar, para efeitos de prazo, analogia com
o prazo da usucapião de bens imóveis com posse de má-fé. Prefere, por
isso, um prazo análogo ao prazo estipulado pelo artigo 48.°, n.o 1, da Lei
Geral Tributária para as dívidas tributárias, que é o prazo de oito anos.
\,_ de 22 de novembro de 1991, e decidindo em última instância, negou
A nosso ver, estes argumentos não procedem. É certo que com a usuca-
pião se adquire um direito real e que na matéria em apreço está em
discussão um direito de crédito. Mas a analogia que nós vemos não é aí
mas na má-fé na usucapião e nas ajudas ilegais - dado que partimos da
ideia de que o beneficiário da ajuda sabia, ou devia ou podia saber, que
a ajuda era ilegal. De qualquer modo, se subsistirem dúvidas, entende-
mos que o prazo geral de prescrição, também de vinte anos, é um prazo
neutro e, por isso, vai de encontro às nossas inquietações.
Quanto ao prazo de prescrição das dívidas tributárias, pensamos
que não pode ser seguido. É que não existe qualquer analogia entre dívi-
das por impostos e dividas por auxílios ilegais concedidos pelo Estado.
261. A obrigação de conformar caso administrativo decidido
com Direito posterior da União
No quadro da execução do Direito da União por via adminis-
trativa, um outro problema muito aliciante que veio a ser suscitado,
mais recentemente, pela jurisprudência da União diz respeito ao
regime do caso administrativo que se tenha formado como caso
decidido mas que viole Direito da União posterior.
Embora já tivesse sido aflorada antes, como veremos, esta ques-
961
tão foi discutida dessa forma, pela primeira vez, no caso Kühne •
959 Ver sobre esta matéria também RAVl PEREIRA, pgs. 702 e segs.
960 Introdução ao Direito Admininistrativo, 1O.a ed., Lisboa, 2009, pgs. 271-
-273.
'" Ae. TI 13-1-2004, Proe. C-453/00, CoI., pgs.I-858 e segs.
680
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
A ratio desta doutrina é, tal como a estudada no número ante-
rior, a de se impedir que vigore nos Estados-membros Direito Admi-
nistrativo que infrinja o Direito da União.
Mas vejamos a matéria de facto do caso Kühne.
A sociedade Kühne & Heitz recorreu para um tribunal holan-
dês de um ato administrativo definitivo duma autoridade adminis-
trativa que indeferiu uma reclamação que ela interpusera de um ato
que ordenara à Kühne a devolução de benefícios alfandegários que
lhe haviam sido concedidos e que agora essa autoridade administra-
tiva entendia que eram indevidos. O tribunal holandês, por Acórdão
provimento ao recurso. Nesse processo não foi suscitada qualquer
questão prejudicial em torno do Regulamento de 1975, que estava
em causa no processo.
Num novo julgamento, três anos mais tarde, uma outra socie-
dade, Voogd, obteve do mesmo tribunal holandês, também julgando
em última instância, e depois de este ter suscitado uma questão
prejudicial de interpretação daquele Regulamento junto do TJ, uma
decisão, sobre a mesma questão de direito, que coincidia com a
posição que a Kühne havia sustentado, sem sucesso, no seu pro-
cesso principal.
Na sequência do Acórdão proferido no caso Voogd, a Kühne
requereu à mesma autoridade que indeferira a sua primeira pretensão
que revogasse a sua decisão anterior, a qual, em sua opinião, estava
ferida de erro, e que decidisse do mesmo modo como, por força do
acórdão prejudicial do TJ, o tribunal holandês julgara o caso Voogd.
A autoridade administrativa voltou a não dar razão à Kühne e
manteve a anterior decisão de indeferimento, já em 1997. A Kühne
recorreu, para o mesmo tribunal competente, desse ato de indeferi-
mento. Nesse processo, o tribunal nacional pediu ao TJ que, a título
prejudicial, lhe respondesse à seguinte interrogação:
o direito comunitário, e nomeadamente o princípio da lealdade
comunitária consagrado no artigo 10.° CE962, impõe a um órgão adminis-
962 É hoje, com alterações, o artigo 4.°, n.o 3, UE.
681
 o Direito da União Europeia
trativo, nas circunstâncias mencionadas nos considerandos da presente
decisão, que reconsidere uma decisão que se tomou definitiva de modo
a garantir ao direito comunitário, tal como este deve ser interpretado à
luz de uma decisão prejudicial posterior, a sua plena eficácia?963.
Ou seja, e na interpretação do TJ, o que o tribunal nacional
pretendia, a título prejudicial, era "saber se o Direito Comunitário
impõe o reexame e, eventualmente, a revogação pelo seu autor, de
uma decisão administrativa nacional que, tornada definitiva após
terem sido esgotadas as vias de recurso internas, se verifica ser con-
trária ao Direito Comunitário, interpretado pelo Tribunal de Justiça
em acórdão prejudicial proferido posteriormente"'64.
No seu acórdão prejudicial, o TJ decidiu que o órgão adminis-
trativo está obrigado, por força do princípio da lealdade comunitária
ou da cooperação leal, consagrado hoje no artigo 4.°, n.O 3, UE, a
reapreciar um ato administrativo definitivo anterior, para o confor-
mar com a interpretação de disposição pertinente do Direito da
União levada a cabo posteriormente pelo TJ, desde que se reunam
as seguintes cinco condições: o ato se tenha tornado definitivo em
consequência de uma sentença de um tribunal nacional que decidiu
em última instância, ou seja, o interessado tenha esgotado os recur-
sos ordinários internos (portanto, se possa falar em "caso adminis-
trativo decidido", ou ato com "Bestandskra/f', segundo o Direito
alemão, mesmo se não constitutivo de direitos); o ato em causa
ainda seja, segundo o respetivo Direito nacional, revogável; a revo-
gação não lese direitos de terceiros; a referida sentença, em face de
jurisprudência do TJ posterior a ela, se fundamente numa interpre-
tação errada do Direito da União, que foi aplicada sem que ao TJ
tivesse sido submetida uma questão prejudicial, nas condições pre-
vistas no aluai artigo 267.°, par. 3, TFUE; e o interessado se tenha
dirigido ao órgão administrativo competente imediatamente após ter
tido conhecimento da referida jurisprudência do TJ'65.
963 Ponto 19 do Acórdão.
964 Conclusões do Advogado-Geral LÉGER, ponto 22.
965 Ponto 28.
682
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
O caso Kühne desenvolveu a tese que o TI, timidamente, já
havia enunciado no caso Ciola'66, e foi confirmado, mais tarde, nos
casos Rosemarie Kapferer'" e Arcor'68. Todavia, num Acórdão pos-
terior, proferido no caso Kempter'6', tendo sido solicitado pelo Tri-
bunal Financeiro (Finanzgericht) de Hamburgo a precisar o conteúdo
e o alcance do Acórdão Kühne, o TJ veio esclarecer, quanto à quinta
condição que deixara explicitada no caso Kühne, que, segundo o
Direito da União, não há um limite temporal para o interessado
pedir a reapreciação do ato que se tornou definitivo. Esse prazo será
aquele que o Direito interno fixar para o efeito"o Ou seja, o ree-
xame de um ato administrativo que se tornou definitivo é, para o
Direito da União, possível a qualquer momento, desde que o Direito
nacional o permita.
Merece destaque especial o citado caso Rosemarie Kapferer.
Neste caso, um tribunal austríaco perguntava, a título prejudicial, ao
TJ se a doutrina por este defendida no caso Kühne, para os atos
administrativos definitivos, era transferível também para as sen-
tenças judiciais'7I. O TJ reafirmou a doutrina do caso Kühne, mas
recusou a sua aplicação ao caso concreto porque, neste processo,
segundo o respetivo Direito nacional (o Direito austríaco), a sen-
tença transitada em julgado não podia ser modificada ou revogada.
Ora, o TJ, ao longo da sua jurisprudência, como reconheceu o
Advogado-geral nas suas conclusões"" tem vindo a reconhecer a
importância fundamental do princípio do caso julgado, tanto no
Direito da União, como nos sistemas jurídicos estaduais'''. O TJ tem
sido conduzido a essa orientação pelo respeito pela certeza e pela
966 Ae. 29-4-99, Proe. C-224/97, CoI., pgs. 1-2.517 e segs.
967 Ae. 16-3-2006, Proe. C-234/04, CoI., pgs. 1-2.585 e segs.
96. Ae. 19-9-2006, Proes. 392/04 e 422/04, CoI., pgs. 1-8.559 e segs.
969 Ae. 12-2-2008, Proe. C-2/06, CoI., pgs. 1-411 e segs.
9ro Ver pontos 27, 35-39 e 53-60.
971 Ver ponto 17 das conclusões do Advogado-Geral TIZZANO e ponto 17 do
Acórdão.
972 Ponto 22.
973 Ver o caso Kiilzne, cit., ponto 24, oAc. 1-6-99, Eco Swiss, Prec. C-126!
197, CoI., pgs. 1-3.055 e segs., ponto 46, e caso Kabler, cit., ponto 38.
683
 o Direito da União Europeia
segurança jurídicas. Ou seja, mais uma vez, e tal como sucedera no
caso Kühne, o TJ, no caso Kapferer, respeitou o que o Direito nacio-
nal em causa dispõe sobre a estabilidade das decisões nacionais (no
caso concreto, sentenças judiciais), neste caso mesmo à custa da
efetividade do Direito da União'74.
Que dizer da jurisprudência Kühne?
Em princípio, pode ferir a sensibilidade do jurista que um ato
administrativo, sobre o qual já se formou caso decidido, venha a ser
revogado. A certeza e a segurança jurídicas parecem impedi-lo,
como impedem que, em geral, se modifique uma sentença sobre a
qual se formou caso julgado.
Mas é o próprio Direito nacional em causa naquele caso, o
Direito holandês, que admite a revogação, em qualquer altura, desse
ato, com a condição de a revogação não lesar interesses de terceiros,
de tal forma que é de colocar a questão de saber se, de facto, se pode
falar nessa situação em caso decidido. E o TI, no seu Acórdão pre-
judicial, respeitou, nesse âmbito, o Direito holandês.
Por outro lado, e como recorda o TJ no Acórdão em apreço'15,
incumbe a todas as autoridades dos Estados-membros aplicarem o
Direito da União e assegurarem a sua plena eficácia na ordem
interna.
Parece, portauto, que o TJ soube conciliar bem a certeza e
segurança jurídicas, os direitos de terceiros, O primado e a uniformi-
dade do Direito da União, o princípio da igualdade dos cidadãos em
face do Direito da União e a obrigação que impende sobre todas as
autoridades nacionais de darem plena eficácia à Ordem Jurídica da
União na respetiva ordem interna'76.
Mas impõe-se ainda uma outra pergunta: como se explica a
divergência entre os Acórdãos Lucchini e Kapferer? Na realidade,
enquanto que no primeiro o TJ entendeu que uma sentença nacional
transitada em julgado em sentido contrário não punha termo à obri-
gação para os Estados de recuperarem ajudas do Estado contrárias ao
974 Pontos 21-24 do Acórdão.
975 Ponto 20.
976 Ver as anotações de STRElNZ aos casos Kühne e Kapferer, respetivamente,
in JS 2004, pgs. 516 e segs., e 2006, pgs. 637 e segs.
684
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
Direito da União, no segundo ele decidiu que a sentença nacional
transitada em julgado não podia ser modificada ou revogada (por-
tanto, tinha de ser respeitada) para o efeito de se a conformar com
Direito da União com o qual se descobre posteriormente que a sen-
tença conflitua. Ou seja, neste último caso deve prevalecer o caso
julgado, o que o TJ entende que não se deve verificar no caso
Lucchini.
Esta disparidade entre os dois Acórdãos tem a sua razão de ser.
E ela vai-nos mostrar que a relação entre o Direito Administrativo
nacional e o Direito da União está, como é óbvio, dependente das
\_ atribuições que, por força do Tratado, em cada momento incumbem
à União Europeia, ou, melhor dito, dependente da repartição de
atribuições entre a União, por um lado, e os Estados-membros, por
outro.
Com efeito, nos casos Kühne e Kapferer, o TI decidiu em
domínios que ainda pertencem às atribuições-regra das Comunida-
des, ou seja, às atribuições concorrentes ou partilhadas entre a
União e os Estados. Nessas matérias, como vimos neste livro, vigo-
ram, de forma conjugada, os princípios da subsidiaríedade e da
autonomia dos Estados, enquanto as atribuições não sejam absorvi-
das pela União. Por conseguinte, é o Direito nacional que disciplina
a revogação, tanto dos atos administrativos como das sentenças
judiciais nacionais. Ou seja, no domínio das atribuições concorren-
tes os Estados têm preferência na regulamentação da revogação dos
atos nacionais.
Ao contrário, no Acórdão Lucchini o TI decidiu que "a apre-
ciação da compatibilidade de medidas de auxílio ou de um regime
de auxílios com o mercado comum é da competência exclusiva da
Comissão, sob a fiscalização do juiz comunitário"97? Esta orienta-
ção, enunciada desta forma, está correta: a política de concorrência
da União Europeia é da competência exclusiva da Comissão, desde
que caiba no âmbito das atribuições exclusivas da União, elencadas
no artigo 3.° TFUE, especialmente no seu n.O 1, b. O TI, aliás, já
977 N. O 52 do Acórdão.
685
 o Direito da União Europeia
desde 1977 que o vem defendendo'''. O que foi novo no caso Luc-
chini foi o TI ter utilizado a competência exclusiva da Comissão
como fundamento para daí concluir que o Direito da União impõe
aos Estados o dever de recuperarem ajudas ilegalmente concedidas,
isto é, o dever de as revogar, independentemente do que dispuser ou
permitir o Direito nacional, isto é, e voltando ao Acórdão, mesmo
contra sentença judicial nacional já transitada em julgado. Isto sig-
nifica que é irrelevante para o Direito da União Europeia a invoca-
ção pelo Estado de qualquer obstáculo (de prazo ou outro) à
eliminação, da sua Ordem Jurídica, da ajuda concedida. A questão
que se deve colocar, como atrás vimos, é a de saber se, mesmo para
o Direito da União Europeia, não deverá haver um prazo geral para
a recuperação da ajuda ilegalmente concedida, sendo certo que tam-
bém para ele são caras a certeza jurídica e a tutela da confiança.
Sobre esta questão, o TJ até agora não se pronunciou.
Para se levar até às últimas consequências a doutrina que
resulta do caso Lucchini, parece-nos que, por maioria de razão, uma
exclusão do Direito estadual igual à que ele se refere se deverá veri-
I,
ficar tambêm quando as ajudas do Estado sejam concedidas em
matérias que já passaram para a competência exclusiva da União e
onde, por conseguinte, os Estados já perderam o direito de intervir.
Essas matérias encontram-se, antes de mais, cobertas pelas políticas
de competência exclusiva da União, que, como acima recordámos,
ficaram, no Tratado de Lisboa, pela primeira vez a constar de norma
escrita do Direito originário da União (artigo 3.° TFUE), que, toda-
via, se limitou a codificar a jurisprudência do TI; mas também são
as matérias, dentro das competências partilhadas, que passem para a
competência da União por efeito do princípio da subsidiariedade.
Daqui há que extrair as seguintes conclusões.
A primeira, é a de que os Acórdãos proferidos pelo TI nos casos
Kühne e Kapferer, por um lado, e Lucchini, por outro, não obstante
divergentes entre si, são todos conformes com o Direito da União.
978 Ac. 22-3-77, Steinike e Weinlig, Pme. 78176, Cal., pg. 203, n.O 14. Este
Acórdão foi depois seguido pelos outros arestas citados no ponto 52 do Acórdão
Lucchini.
686
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
A segunda, é a de que o Direito Administrativo que se tem
vindo a harmonizar entre os Estados-membros em matéria de revo-
gação de atos administrativos por força do Direito da União Euro-
peia, não pode deixar de conter regimes diferentes de revogação,
neste caso de atos constitutivos ilegais, consoante incida em maté-
rias de atribuições exclusivas ou concorrentes da União.
A terceira, é a de que tanto a Administração Pública estadual
como o juiz nacional, também neste domínio, devem previamente
verificar se a matéria que é objeto do ato administrativo nacional,
que tem de ser revogado por infringir o Direito da União, é uma
matéria da competência exclusiva ou concorrente da União. No pri-
meiro caso, a revogação terá de ser julgada em face do Direito da
União e já não do Direito do respetivo Estado. No segundo caso, ela
terá de ser apreciada à luz do respetivo Direito nacional se a matéria
em causa não tiver passado ainda para a competência da União por
via do princípio da subsidiariedade'79.
A aplicação do Direito da União pelos tribunais nacionais
Bibliografia especial: A. BARAv, La fonction comJ1lullautaire du
juge national, diss., Estrasburgo, 1983; R. CARANTA, Giustizia amminis-
trativa e diritto communitario, cit.; O. JACOT-GUlLLARMOD, Le juge
national face au droit européen, Basileia, 1993; J. CAVALLlNJ, Le juge
national du provisoire face au droit conununautaire. Les contentieux
]rançais et anglais, Bruxelas, 1995; E. GARCÍA DE ENTERRíA, La batalla
por las medidas cautelares, 2. u ed., Madrid, 1995; P. PESCATORE, La
interpretación deI Derecho Comunitário por el juez nacional, RIE 1996,
pgs. 7 e segs.; V. RÓBEN, Die Einwirkung der Rechtsprechung des
Europiiischen Gerichtshofs auf das nzitgliedstaatliche Verfahren in
oifentlich-rechtlichen Streitigkeiten, cit.; 1. RrDEAu (ed.), Le droit au
979 Sobre a matéria deste número, ver os nossos estudos de Direito Adminis-
trativo A europeizaçüo, cit., e A relevância para o co11lencioso administrativo
nacional, cit., e a anotação de CARANTA ao Ac. Kühne in CMLR 2005, pgs. 179 e
segs.
687
 o Direito da União Europeia
juge dans l' Union européenne, Paris, 1998; A. BARAV, La plénitude de
compétence du juge national en sa qualité de juge communautaire,
Mélanges Boulouis, pgs. 1 e segs.; F. DE QUADROS, A nova dimensão do
Direito Administrativo, cit.; T. TRIDIMAS, The General Principles of EC
Law, Oxford, 1999, especialmente pgs. 276 e segs.; D. SIMON, Les exi-
gences de la primauté, cit., pgs. 483 e segs.; O. DUBOS, Les juridictions
nationales, juge communautaire, cit., e bibl. aí cit.; D. SIMON, Les fon-
daments de l'autonomie du droit communautaire, Colóquio Bordéus,
cit., pgs. 242-243; F. DE QUADROS, Algumas considerações gerais sobre
a reforma do Contencioso Administrativo. Em especial, as providências
cautelares, cit; F. DE QUADROS, A responsabilidade civil extracontratual
do Estado - problemas gerais, in Ministério da Justiça (ed.), Respon~
sabilidade civil extracontratual do Estado - Trabalhos preparatórios da
reforma, cit., pgs. 53 e segs.; R. ALONSO GARCIA, El juiz espanol y el
derecho comunitario, Valência, 2003; H.-W. RENGELING, A. MIDDEKE e
M. GELLERMANN, Handbuch des Rechtsschutzes in der Europiiischen
Union, 3.' ed., Mnnique, 2003, sobretudo, pgs. 579 e segs.; F. LrcHÉRE,
L. POTV(N-SOLlS e A. RAYNOUARD (dir.), Le dialogue entre les juges euro-
péens et nationaux: incantation ou réalité?, Bruxelas, 2004; F. CHALTIEL,
lnapplication du droit communautaire par le juge national, Mélanges
Isaac, cit., pgs. 843 e segs.; ; F. DE QUADROS, A europeização do Conten~
cioso Administrativo, dt.; F. DE QUADROS e A. MARTINS, Contencioso da
União Europeia, 2. a ed., Coimbra, 2007; M. DE SOUSA ALVIM, A tutela
judicial das posições dos particulares no âmbito do Direito Comunitário,
diss., Cascais, 2008; F. DE QUADROS, A relevância perante o contencioso
administrativo nacional, cito
262. Os tribunais nacionais como tribunais da União Europeia
Os tribunais nacionais desempenham um papel muito impor-
tante na aplicação do Direito da União. Por força do princípio da
aplicação descentralizada do Direito da União pelos Estados-mem-
bros, ao qual já aludimos atrás, são os tribunais nacionais os tribu-
nais comuns do contencioso da União ou os "tribunais comunitários
de Direito comum", como cedo começou a defender a doutrina980 e,
980 Ver, sobretudo, as dissertações de BARAV, La fonction, mas, especial-
mente, mais tarde, de DUBos. Ver também SIMON, Les fondements, pg. 242. Dos
688
A inferpretaçdo e a aplicação do Direito da União Europeia
depois, seria reconhecido pelos próprios tribunais da União98 '. E
isso é assim porque a jurisdição do juiz nacional na aplicação do
Direito da União é geral, por oposição à jurisdição do TJUE, que
tem uma competência por atribuição, por força, desde logo, do
artigo 8.°, n.o 2, UE.
Nos casos que lhe são submetidos e que relevam do Direito da
União, os tribunais nacionais (todos eles) atuam, portanto, como
tribunais da União. Ou seja, exercem uma função judicial de
Direito da União. Essa "função comunitária do juiz nacional" quer
dizer que ele assegura, na ordem interna, a plena efetividade do
Direito da União, integrando, portanto, o Direito da União dentro do
bloco de legalidade que enforma o conjunto global da Ordem Jurí-
dica nacional e que lhe cabe a ele, juiz nacional, respeitar e aplicar.
Ou seja, o juiz nacional aplica o Direito da União segundo os crité-
rios próprios deste, isto é, com respeito por todas as características
que são próprias e específicas do sistema jurídico da União, a come-
çar pela sua uniformidade e pelo seu primado sobre os Direitos
estaduais. Existe, portanto, na ordem interna dos Estados, um direito
fundamental, reconhecido pelo Direito da União aos sujeitos de
Direito interno, à garantia judicial efeliva (ou tutela jurisdicional
efetiva, de harmonia com outra terminologia), segundo a qual eles
têm direito à aplicação plena e eficaz (portanto, também célere) do
Direito da União pelos respetivos tribunais nacionais. Isto não pre-
judica a ideia de que a recusa dessa garantia judicial efetiva é sindi-
cável pelos tribunais constitucionais nacionais também na medida
em que a garantia da aplicação do Direito da União na ordem interna
se inclui na tutela jurisdicional efetiva que a generalidade das Cons-
tituições estaduais reconhece aos seus cidadãos como direito funda-
mental9 '2.
nossos estudos citados nesta Subsecção, veja-se, especialmente, A nova dimensão,
pgs. 42-43, e QUADROS/MARTINS, pgs. 2-23.
,,, Ae. TPI 10-7-90, Telra Pak, Proe. n.' T-51/89, CoI., pgs. 1I-309 e segs.
982 Assim, também, DUBOS, pgs. 27 e segs., TRIDlMAS, pgs. 290 e segs., e
SIMON, Les fondements, pgs. 236 e segs. e, em Portugal, INÊS QUADROS, op. cit.,
pgs. 129 e segs.
689
 o Direito da União Europeia
Isso significa que, repetimos, nos casos que sejam chamados a
julgar, e que se rejam pelo Direito da União, os tribunais nacionais
têm o dever de fazer tanto os poderes públicos como os particulares
respeitar o Direito da União, e mesmo coutra Direito nacional even-
tualmente contrário. Esta tarefa dos tribunais naciouais tem ganho
especial relevância no Direito da Concorrência, sobretudo após a
Convenção relativa à cooperação entre a Comissão e os tribunais
nacionais para a aplicação dos então artigos 85.° e 86.° CE, os atuais
artigos 101.° e 102.° TFUE98 '. A Comissão entende que esta coope-
ração se funda no princípio da cooperação leal e permanente, que
ela extrai do atual artigo 4.°, n.o 3,TFUE.
Dentro da competência do juiz nacional como juiz da União
inclui-se o recurso por ele às questões prejudiciais, previstas no
artigo 267. o TFUE, nos termos já por nós estudados neste livro.
Daqui resulta, em confronto com o que já vimos atrás, que
cada Estado-membro conserva a sua autonomia quanto à organiza-
ção do seu sistema judiciário e à definição das respetivas regras de
processo, mas os tribunais nacionais não podem refugiar-se naquele
ou nestas, para recusarem plena eficácia ao Direito da União na
respetiva ordem interna. E devem fazê-lo, insistimos, mesmo contra
eventual Direito nacional de sentido contrário. Voltaremos a este
assunto adiante, dentro deste § deste livro.
Só que a posição do juiz nacional de ter de aplicar Direito da
União contra as regras nacionais que disciplinam o exercício do
poder judicial não é cómoda para ele. Por isso, os Estados-membros
têm vindo, também aqui, a adaptar a sua Ordem Jurídica nacional às
exigências da aplicação do Direito da União também por via judi-
cial.
Portugal levou tempo a compreender isto, mas acabou por per-
ceber que tinha de se conformar com essa ideia. A primeira manifes-
tação dessa mudança de atitude verificou-se com a revisão do
Contencioso Administrativo levada a cabo em 2002 e que entrou em
vigor em 2004. Tanto as alterações introduzidas no ETAF como o
novo CPTA foram determinados, entre outros fatores, pela necessi-
'" 10 n." C 39, 13-2-93, pg. 6.
690
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
dade de se colocar o Contencioso Administrativo português em
condições de permitir a plena aplicação do Direito da União pelo
juiz administrativo, designadamente, pela sujeição aos tribunais
administrativos de todo o exercício da função administrativa, inclu-
sive, por entidades privadas (o aspeto nuclear do fenómeno moderno
da privatização da Administração Pública e do Direito Administra-
tivo), que resulta, sobretudo, da penetração do Direito da União em
importantes domínios materiais do Direito Administrativo portu-
guês, ou seja, da comunitarização do Direito Administrativo nacio-
nal, à qual já fizemos referência neste livro. Esse caminho foi
aprofundado com a aprovação da Lei n. o 6712007, de 31 de dezem-
bro, que veio definir o novo regime da Responsabilidade Civil
Extracontratual do Estado e das demais Entidades Públicas. Esta Lei
prevê também a responsabilidade do Estado Português pelo exercí-
cio da função jurisdicional em violação do Direito da União. É
matéria à qual voltaremos neste livro.
263. A importância acrescida dos tribunais constitucionais e
dos tribunais administrativos como tribunais da União
Todos os tribunais nacionais são, como dissemos, tribunais da
União. Mas, de entre eles, ganham particular importância, no exer-
cício da função judicial de Direito da União, os tribunais constitu-
cionais e os tribunais administrativos.
Quanto aos tribunais constitucionais, eles estabelecem com os
Tribunais da União uma relação que espelha o fascinante diálogo
que se desenvolve entre a Constituição estadual e o sistema jurídico
da União. A eles compete, antes de todos os restantes tribunais
nacionais, um papel ativo no respeito pelo Direito da União na
ordem interna dos respetivos Estados. A eles cabe, de modo espe-
cial, interpretar e fazer triunfar as "tradições constitucionais comuns
aos Estados-membros", para as quais apelam os próprios Tratados,
como vimos. A eles compete, ainda, contribuir para enriquecer a
Ordem Jurídica da União com contributos do género dos que os
Tribunais Constituciouais alemão e italiano têm dado, em matéria
691
 o Direito da União Europeia
da proteção de direitos fundamentais, ao sistema jurídico da União.
Debruçámo-nos sobre isso no local próprío984 •
No que respeita aos tribunais administrativos, a sua importân-
cia como tribunais da União assume várias manifestações.
Antes de mais, o Direito da União, como oportunamente disse-
mos, é, em grande medida, Direito Administrativo. Ora, isso faz
ressaltar a densificação que só os tribunais administrativos podem
dar à aplicação do Direito da União na ordem interna.
Por outro lado, dentro dos princípios gerais de Direito, que
mostrámos serem uma das principais fontes do Direito da União,
ocupam, como então vimos, lugar de destaque princípios gerais de
Direito Administrativo. Quem é que está em condições de os inter-
pretar e aplicar na ordem interna melhor do que os tribunais admi-
nistrativos?
Por fim, um dos principais sub-ramos do Direito da União
material, o Direito da Concorrência, é, na sua essência, Direito da
União Administrativo. Por outro lado, domínios importantes do
Direito Administrativo nacional foram-se deixando penetrar profun-
damente pelo Direito da União. Vimo-lo atrás: é o caso das empresas
públicas, dos serviços públicos, dos contratos públicos, do procedi-
mento administrativo, de largas zonas do Direito Administrativo
I1 Económico e Financeiro, incluindo do Direito da Concorrência, etc.,
1 tudo com consequências diretas na Organização Administrativa, no
Contencioso Administrativo e na Responsabilidade Civil Extracon-
tratual dos Estados-membros. Ora, também aí o juiz administrativo
nacional é chamado a desempenhar um papel importantíssimo como
juiz da União.
Note-se que, de entre os Estados-membros, a França tem sido
aquele onde os tribunais administrativos mais e melhor têm sabido
e querido exercer esse papel de tribunais da União, através do
intenso labor do Conselho de Estado. A jurisprudência de Direito da
União do Cansei! d'État é já vasta e muito rica, o que em nada fica
, 984 Veja-se, sobre as relações entre o Tribunal Constitucional português e o
ii
TJ, o Relatório, já cit., de ARAÚJO/CARDOSO DA COSTAlNOGUEIRA DE BRITO, pgs. 968
e segs.
692
A interpretação e a aplicação do Direito da União Erlropeia
prejudicado pelo facto de ela nem sempre revelar constãncia em
matérias importantes'85. Mas também merece realce a orientação
que, no mesmo sentido, tem vindo a ser seguida, mais recentemente,
pelos tribunais administrativos espanhóis.
264. Em especial: a) A proteção cautelar pelos tribunais nacio-
nais de direitos subjetivos reconhecidos pelo Direito da
União
Um dos domínios que mais interesse têm vindo a despertar a
propósito da aplicação do Direito da União pelo juiz nacional é o da
proteção cautelar que este deve conceder a direitos subjetivos con-
feridos pelo Direito da União nas mesmas condições em que os
Tribunais da União devem deferir providências cautelares à sombra
do artigo 279.° TFUE. Já nos debruçámos sobre essa matéria em
alguns trabalhos anteriores'86. Vamos agora resumir esta questão no
quadro das finalidades deste livro.
Logo o primeiro caso em que a questão se discutiu no TJ for-
nece-nos uma grande lição sobre a efetividade, ou eficácia, do Direito
da União. Foi o caso Factortame, já por nós referido neste livro.
O Direito britânico não permite injunções dos tribunais nacio-
nais contra a Coroa. Pois, no caso Factortame, nascido de uma
questão prejudicial colocada pela Câmara dos Lordes ao TJ, este
decidiu, com muita clareza, que um tribunal nacional está obrigado
a decretar as providências cautelares que forem necessárias e ade-
quadas à proteção dos direitos subjetivos reconhecidos a particula-
res pela Ordem Juridica da União mesmo contra disposição do
respetivo Direito nacional, ou seja, inclusivamente afastando, se for
preciso fazê-lo, qualquer norma de Direito nacional ou qualquer
prática interna (legislativa, administrativa ou judicial) que a tal se
oponha.
9!l5 Das obras gerais, V., especialmente, RIDEAU, pgs. 1.005 e segs.; das obras
especiais, DUBos, pgs. 832 e segs. e 840 e segs.
986 A nova dimensão, pgs. 28 e segs.; Algumas considerações, pgs. 160 e
segs.; e QUADROS/MARTINS, pgs. 317 e segs.
693
 o Direito da União Europeia
Nos casos Zuckerfabrik9" e Atlanta98', o TJ confirmou e robus-
teceu essa jurisprudência.
Ainda mais significativo é o caso Antonissen. Aqui a proteção
cautelar foi levada, dentro do razoável, a limites desconhecidos pelos
tribunais de muitos Estados-membros. Com efeito, nesse caso, o
Presidente do TJ, por Despacho de 29 de janeiro de 1997989 , profe-
rido sobre recurso de um Despacho do Presidente do TPf'90, e diver-
gindo deste, entendeu não poder excluir, de forma geral e abstrata,
que, numa ação de responsabilidade civil extracontratual instaurada
por um particular contra a União, ao autor devesse ser concedida, a
título cautelar, e com fundamento nos requisitos elaborados pela
jurisprudência comunitária à sombra do alUai artigo 279.°, uma cau-
ção até à data da sentença definitiva na ação, mesmo aceitando-se o
risco de a caução se perder, por insolvência do requerente Gá que a
este não fora exigida qualquer garantia da caução concedida), se
entretanto este não viesse a obter provimento no processo principal.
Ou seja, dentro da obrigação que a jurisprudência da União
impõe aos tribunais nacionais de conceder providências cautelares,
mesmo se não típicas ou especificadas, para a salvaguarda de situa-
ções jurídicas reconhecidas a particulares pelo Direito da União, nas
mesmas condições em que os Tribunais da União devem deferir
providências cautelares com fundamento no atual artigo 279.°
TFUE, inclui-se o dever de eles concederem providências cautelares
de pagamento antecipado, isto é, providências de tipo antecipatório,
sem a prestação de garantia pelo requerente, quando tal se tome
necessário para a plena e eficaz proteção dos direitos em causa,
reconhecidos pelo Direito da União, e nas circunstâncias concretas
do caso Antonissen991 -992 •
'"' Ae. 21-12-91, Proes. 'pensos n.~ C-143/88 e C-92/89, CoI., pgs. 1-415 e
segs.
"" Ae. 9-11-95. Proe. n.' C-465/93, CoI., pgs. 1-3.761 e segs.
'" Proe. n.' C-393/96 P(R), CoI., pgs. 1-441 e segs.
"" Despacho de 29-11-96, Proe. n.'T-I79/96 R, CoI., pgs. I1-1.641 e segs.
991 Assim, GARCIA DE ENTERRiA, anotação a este Acórdão, RAP 0.° 142, pgs.
225 e segs.
992 Ver também GARCiA DE ENTERRiA, La batal/a, e ROBEN.
694
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
O Direito Processual Civil português acolhe muito timida-
mente este tipo de providências cautelares. O regime geral das pro-
vidências cautelares, definido nos artigos 381.° e seguintes do
Código de Processo Civil, por um lado, admite as providências
cautelares antecipatórias (artigo 381.°, n.o I), mas, por outro lado,
dentro das providências cautelares especificadas, na providência do
arbitramento da reparação provisória, prevista nos artigos 403.° e
seguintes daquele Código (e que parece ser a que mais se aproxima
das providências em causa), o requerente é sempre obrigado a resti-
tuir as quantias recebidas, se a providência caducar ou se ele não
obtiver a reparação requerida - assim dispõe o artigo 405.°. Ora, isso
contraria a doutrina do caso Antonissen. Todavia, pensamos que a
fórmula genérica do n.o I do artigo 381.° do mesmo Código não
impede que o juiz nacional decrete providências antecipatórias do
tipo da concedida no caso Antonissen a título de providências ino-
minadas ou não especificadas.
Ao contrário, especificamente no Direito Processual Adminis-
trativo, o CPTA, no seu artigo 133.°, prevê urna nova providência
cautelar especificada, chamada "regulação provisória do pagamento
de quantias", que pode ser concedida "sem necessidade da presta-
ção de garantia" (itálico nosso) da parte do requerente e em caso
"de grave carência económica" da sua parte. Esta providência
parece corresponder àquela que nós próprios propusemos993 , na fase
da preparação do Código, como equivalente à providência conce-
dida pelo TJ no caso Antonissen, desde que o juiz português inter-
prete em termos razoáveis e equilibrados o requisito da "grave
carência económica". E depressa os tribunais começaram a aplicar
de modo correto essa doutrina994 •
Fazemos, todavia, notar que a conclusão de que tanto o Código
de Processo Civil como o Código de Processo nos Tribunais Admi-
993 Algumas considerações, pgs. 165-166. etr., M. AROSO DE ALMEIDA, O
novo regime do processo nos Tribunais Administrativos, 4. a ed., Coimbra, 2005,
pg.34O.
994 Entre os primeiros arestas ver os Acs. Tribunal Central Administrativo
do Norte, 7-12-2004, Ministério da Educação, Proe. 666/04.2, e Tribunal Central
Administrativo do Sul, 25-5-2006, Proe. 1605/06, ambos em www.dgsi.pt.
695
 o Direito da União Europeia
nistrativos admitem, com maior ou menor clareza e convicção,
providências cautelares do tipo da concedida pelo TJ no caso Anto-
nissen facilita o trabalho do juiz português, mas ela não é necessá-
ria: em qualquer caso, com ou sem base no Direito nacional, e até
eventualmente contra ele, o juiz português terá que conceder ao
requerente uma providência cautelar do tipo da conferida no caso
Antonissen quando ele se convencer de que isso é necessário para o
efeito de acautelar um direito subjetivo reconhecido pelo Direito da
União. Aliás, a fórmula ampla com que a Constituição portuguesa,
no seu artigo 268.°, n.o 4, infine, admite as providências cautelares,
não nos deixa dúvidas de que ela não exclui aquele tipo de provi-
dências.
Dentro desta matéria, haverá que sublinhar um último aspeto.
A necessidade de o juiz português conceder providências cau-
telares previstas pelo Direito da União para a salvaguarda de direi-
tos reconhecidos por este pode trazer um problema complicado no
relacionamento, nesta matéria, do Direito da União com o Direito
Português.
De facto, por exigência da Diretiva n.o 89/665/CEE, do Conse-
lho, de 21 de dezembro (a chamada "Diretiva recursos"), o artigo
132.° n.o 1, do CPTA, veio permitir que os tribunais administrativos,
quanto a procedimentos em matéria de formação de contratos,
decretem providências cautelares destinadas a "corrigir a ilegali-
dade". Ora, "corrigir a ilegalidade" é decidir de fundo, o que é
vedado ao juiz fazer no quadro de uma providência cautelar, quer
em função da própria natureza jurídica desta, quer por expressa
imposição, tanto da norma geral contida no artigo 383.°, n.o I, do
Código de Processo Civil, como, no caso concreto, da regra estabe-
lecida pelo próprio CPTA, na parte final do n.o I do artigo 112.°.
Portanto, temos hoje no Direito Português duas categorias de
providências cautelares: as sujeitas ao regime geral, e que, por con-
seguinte, não podem comprometer a decisão no processo principal
e, portanto, não podem conhecer, no todo ou em parte, do fundo da
causa; e as providências cautelares na matéria específica do artigo
132.° do CPTA, no âmbito das quais o juiz pode conhecer de fundo.
Não se pode negar que isto cria um fator de perturbação no regime
696
A interpretação e a aplicação do Direito da Ullião Europeia
das providências cautelares em Portugal, desde logo, pelo desvio
que traz ao princípio da igualdade.
265. Em especial: b) A efetivação da responsabilidade civil
extracontratual do Estado por incumprimento do Direito
da União: remissão
, Outro domínio em que tem havido evolução sensível em maté-
, -ria de aplicação do Direito da União pelo juiz nacional é o da efeti-
vação, perante os tribunais nacionais, da responsabilidade civil
extracontratual do Estado-membro por violação do Direito da
União. Contudo, é matéria que terá tratamento mais adequado
adiante, quando estudarmos o controlo da aplicação do Direito da
União pelos Estados-membros"'.
SUBSECÇÃO III
o controlo da aplicação do Direito da União
Bibliografia especial: F. BERROD, La systématique des voies de
droit communautaire, diss., Paris, 2003.
266. Introdução
A aplicação do Direito da União, tanto pela União, como pelos
Estados, está sujeita a controlo. Já O dissemos atrás, a propósito de
questões concretas. Vamos ver agora, num plano geral, como é que
esse controlo se exerce. E acrescentaremos desde já que esse con-
trolo, pela densidade e pela profundidade de que se reveste, con-
firma-nos que a União Europeia, de facto, é uma União de Direito,
no sentido que, na altura própria"6, demos a esta expressão.
'" Infra, n." 268-11.
9% Supra, n.o 45.
697
 o Direito da União Europeia
Para o comprovar, temos que examiuar, separadamente, a apli-
cação daquele Direito pela União, portanto, ao nível da União, e a
sua aplicação pelos Estados-membros.
267. O controlo da aplicação levada a cabo ao nível da União
A aplicação do Direito da União Europeia pela União encon-
tra-se sujeita a um duplo controlo: um controlo pela própria União
e um controlo pelos Estados-membros.
I - O controlo pela União
O Tratado de Lisboa reforçou significativamente o controlo
pela União da aplicação do Direito da União levada a cabo pela
União, como se pode concluir pelo confronto com as edições ante-
riores deste livro.
O controlo exercido pela União sobre a aplicação do Direito da
União levada a cabo a nível da União é um triplo controlo.
Antes de mais, um controlo político.
Esse controlo político é exercido através de vários instrumen-
tos jurídicos.
O primeiro meio desse controlo político é levado a cabo pelo
Parlamento Europeu, o que depois do Tratado de Lisboa lhe ficou
expressamente atribuído pelo artigo 14.°, n.o I, 2." frase, UE. O con-
trolo político do Parlamento Europeu é exercido a dois títulos.
Em primeiro lugar, o Parlamento Europeu tem poderes gerais
para a fiscalização da atuação do Conselho Europeu, do Conselho e
da Comissão. É questão que examinámos atrás, quando estudámos
a competência de fiscalização do Parlamento Europeu.
Em segundo lugar, o Parlamento Europeu exerce um controlo
político sobre a execução do Direito da União pela União também
na sequência do exercício, por qualquer cidadão da União, do
direito de petição, que o artigo 24.°, par. 2, UE, lhe reconhece, e que
se encontra disciplinado no artigo 227.° TFUE. Já estudámos esta
matéria.
698
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
O segundo meio de controlo político pela Uuião da aplicação
pela União do Direito da União consiste na iniciativa popular euro-
peia, regulada no artigo 11.°, n.O 4, UE, e já por nós estudada. Em
bom rigor, trata-se de um direito reconhecido aos cidadãos da União
de suprirem a omissão pela União de um ato jurídico que entendem
ser necessário para o cumprimento dos Tratados.
O terceiro meio de controlo político reside na faculdade pre-
vista no artigo 11.°, n.o I, UE. Nesse preceito admite-se que os
cidadãos e as associações representativas possam ver-lhes conce-
dida pelos órgãos da União a possibilidade de tornarem pública a
sua opinião crítica sobre todos os domínios de atuação da União, o
que engloba também, naturalmente, o cumprimento pela União do
seu sistema jurídico.
O quarto instrumento de controlo político encontra-se contem-
plado no artigo 24.°, par. 4, TFUE. Aí se reconhece a todos os indi-
víduos dotados da cidadania europeia o direito de se dirigirem,
numa qualquer das línguas oficiais da União, a qualquer dos órgãos
previstos no artigo 13.° UE, e de obterem uma resposta escrita desse
órgão, na mesma língua. É óbvio que o objeto dessa interrogação
pode ser uma qualquer matéria ligada à aplicação do Direito da
União pela União e pelos seus órgãos.
Já nos referimos a este preceito do TFUE quando estudámos a
cidadania europeia.
O segundo tipo de controlo pela União da aplicação do Direito
da União pela União designá-Io-emos de controlo misto, isto é, um
controlo de natureza simultaneamente jurídica e política. É o que é
levado a cabo pelo Provedor de Justiça, na sequência do direito de
queixa que é conferido a qualquer cidadão da União pelo artigo 24.°,
par. 3, UE, e que se encontra regulado no artigo 228.° TFUE. Tam-
bém esta matéria já foi por nós examinada no lugar próprio.
O terceiro e último tipo de controlo reveste natureza pura-
mente jurídica. Exerce-se, antes de mais, através das garantias con-
tenciosas que os Tratados preveem no âmbito do Contencioso da
União Europeia. Para o controlo da aplicação do Direito da União
pela União, interessam-nos sobretudo os seguintes meios conten-
ciosos:
699
 o Direito da União Europeia
a) o recurso de anulação, previsto nos artigos 263.°, 264.° e
266. o TFUE;
b) a ação por omissão, disciplinada nos artigos 265.° e 266.'
TFUE;
c) a exceção de ilegalidade, regulada no artigo 277.° TFUE;
á) e, convém sublinhá-lo, as questões prejudiciais de aprecia-
ção da validade, limitadas, pelo artigo 267.°, al. b, TFUE,
ao Direito da União derivado. Já as estudámos atrás. Com
efeito, o TJUE, ao pronunciar-se, a título prejudicial, sobre
a invalidade de uma norma ou de um ato de Direito deri-
vado, está implicitamente a impor ao autor dessa norma ou
desse ato o dever de o retirar da Ordem Jurídica da União.
O TJ tem-se considerado competente para fiscalizar a aplica-
ção do Direito da União, concretamente, pela Comissão. De harmo-
nia com a sua jurisprudência, ele podia, inclusivamente, controlar o
título em que se fundava a competência executiva que a Comissão
invocava, por exemplo, para verificar se a Comissão possuía dele-
gação do Conselho nos casos em que, como estudámos atrás, esta
era necessária'97. Contudo, esta hipótese não se coloca hoje porque,
como vimos, a Comissão, após o Tratado de Lisboa, só tem compe-
tência executiva própria, aliás vasta, mas pode pôr-se, por exemplo,
quanto à sua competência para praticar os chamados atos delegados,
que também foram objeto da nossa análise no momento oportuno99'.
II - O controlo pelos Estados-membros
Mas a aplicação do Direito da União a nível da União também
pode ser fiscalizada pelos Estados-membros. E estamos aqui perante
uma muito importante inovação trazida pelo Tratado de Lisboa.
Os Estados exercem, para o efeito, antes de mais, um controlo
essencialmente jurídico. Ele encontra-se previsto no artigo 291.°,
997 Aes. TJ 25-6-97, Itália c. Comissão, Proe. C-285/94, CoL, pgs. 1-3.519
e segs., ponto 39, e 14-10-99, Atlanta AG, Proe. C-104/97, CoI., pgs. 1-6.893 e
segs., ponto 62.
998 Supra, 0. 179.
0
700
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
n.' 3, TFUE, e permite aos Estados fiscalizar o exercício pela
Comissão da sua competência executiva.
Mas os Estados gozam hoje também de um controlo político
sobre a aplicação que a União leva a cabo do Direito da União. É o
controlo que o Tratado de Lisboa veio conferir aos parlamentos
nacionais. Os parlamentos nacionais exercem esse controlo, quer
em termos gerais, ao abrigo do Protocolo n. 1 anexo ao Tratado de
Q
~sboa relativo ao papel dos parlamentos nacionais na União Euro-
peia, quer, especificamente, em relação à aplicação dos princípios
da subsidiariedade e da proporcionalidade, à sombra do Protocolo
n. o 2 anexo ao Tratado de Lisboa. É matéria que já estudámos neste
livro. Por qualquer daqueles dois Protocolos os parlamentos nacio-
nais vieram a ter importantes poderes de fiscalização sobre o res-
peito pelo Direito da União por parte da União.
268. O controlo da aplicação realizada pelos Estados-membros
Também a aplicação do Direito da União pelos Estados-mem-
bros está sujeita a um duplo controlo: um controlo pela União e um
controlo estadual.
I - O controlo pela União
O controlo pela União tem lugar por cinco meios:
a) a fiscalização normal exercida pela Comissão no quadro
da sua competência executiva e enquanto "guardiã dos
Tratados";
b) o poder reconhecido ao Conselho e ao Conselho Europeu,
no artigo 7.° UE, de fiscalizar o respeito pelos valores da
União, enunciados no artigo 2.° UE;
c) o poder sancionatório geral concedido aos órgãos da União,
ao qual fizemos referência atrás99'.
O
999 Supra, fi. 244.
701
 o Direito da União Europeia
ti)O processo por incumprimento, tal como ele se encontra
disciplinado nos artigos 258.° a 261.° TFUE, inclusive o
processo por incumprimento em segundo grau, isto é, o
incumprimeuto de um primeiro acórdão do TIUE que
declarou o iucumprimeuto, nos termos do artigo 260.°,
n.02, TFUE;
e) e as questões prejudiciais de apreciação da validade, no
modo exato como elas de encontram reguladas no artigo
'I
'I 267.°, ai. b, TFUE. De facto, quando o TIUE emite um
I juízo prejudicial de apreciação da validade de uma norma
ou de um ato de Direito da União derivado, ele está a fis-
calizar a priori a execução daquela norma ou daquele ato
pelo tribunal estadual que suscitou a questão prejudicial,
bem como por outros tribunais estaduais, dado que eles não
poderão aplicar aquela norma ou aquele ato quando estes
forem declarados inválidos pelo TIUE. É o que decorre do
regime dos efeitos materiais dos acórdãos prejudiciais, que
atrás estudámos.
II - O controlo pelos Estados-membros
Por sua vez, o controlo nacional, isto é, levado a cabo pelos
próprios Estados-membros, da aplicação que eles levam a cabo do
Direito da União, exercer-se-á através das seguintes cinco vias:
a) a fiscalização política pelos parlamentos nacionais. Os
parlamentos nacionais têm, de um modo geral, competên-
cia para a fiscalização política da aplicação do Direito da
União pelos respetivos Governos e pelas respetivas Admi-
nistrações Públicas HlOo . Embora esta matéria seja estranha
ao Direito da União, porque cabe dentro da autonomia dos
Estados, que a União, como mostrámos, respeita por força
dos próprios Tratados (artigo 4.°, n.o 2, UE), estes vieram
dispor sobre ela após o Tratado de Lisboa. É nestes termos
I()()() Veja-se o estudo comparativo de SAURON, L'application, pgs. 74 e segs.
702
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
que deve ser interpretada a prescrição da responsabilidade
dos governos dos Estados-membros perante os parlamen-
tos nacionais, estipulada no artigo 10.°, n.o 2, par. 2, UE.
Em Portugal, como vimos, por força da Lei n.o 43/2006, o
Parlamento tem ampla competência na matéria do controlo
da aplicação do Direito da União pelo Governo;
b) a fiscalização da inconstitucionalidade atípica das normas
e dos atos de Direito interno por serem desconformes com
o Direito da União, enquanto este tem grau supraconstitu-
cional na ordem interna por força da teoria do primado. O
vício de que enferma uma norma ou um ato que viola
Direito interno de grau constitucional, que não a Constitui-
ção da República, ou de grau supraconstitucional, é o da
inconstitucionalidade atípica, ou insupraconstitucionali-
dadeHJ(Jl. Por aplicação da teoria do primado do Direito da
União, o tribunal nacional (incluindo, em Portugal, o Tri-
bunal Constitucional, neste caso, por aplicação analógica
dos artigos 70.°, n.O I, aI. c, e 71.°, n.O 2, da Lei do Tribunal
Constitucional) terá que declarar inaplicáveis normas
internas, incluindo normas constitucionais, contrárias ao
Direito da União'oo,;
c) O contencioso administrativo, sobretudo quando não se
colocar o problema da inconstitucionalidade atípica ou
quando, ou enquanto, de harmonia com as regras nacionais
de fiscalização da constitucionalidade (aplicáveis por força
do princípio da autonomia dos Estados na aplicação do
Direito da União), não se puder efetivar diretamente a fis-
1001 A caracterização do vício da insupraconstitucionalidade foi por nós feita
na nossa obra já cit., A protecção da propriedade privada, pg. 565, e com biblio-
grafia complementar.
1002 Em Portugal, onde, como já vimos, é complexo e difícil o sistema defi-
nido na Constituição para as relações entre o Direito da União e o Direito interno,
é também desta opinião, como já demonstrámos, CANOTlLHO, Direito Constitucio-
nal, cit., pg. 826-828. Veja-se também o que o mesmo Autor escreve sobre os
citados preceitos da Lei do Tribunal Constitucional a pgs. 1.042 e segs. da mesma
obra.
703
 o Direito da União Europeia·
calização da inconstitucionalidade atip!SiI:
aplicação do Direito da União por.'{i~"
administrativo nacional está hoje façj!i.'
quer pelo alargamento do exercíciodil.• flin
tiva que fica sujeito à fiscalização do~lf!Q,(
tivos, quer pelo mais largo espectro ep!il~
dos meios contenciosos existentes,apÓs3~!.
cabo em 2002 dos já referidos ETAI'eQ~
mente, para o efeito, os artigos 4.° dp;ElT
para além do domínio material de. cadau.
tenciosos principais); . i / ·...
d) o efeito direto das normas e dos atos qliiPl
que dele gozam e que a Administraçãçtg4'
nais nacionais não podem recusar qll'\À{"
invocado; e Xi.!
e) a efetivação da responsabilidade ciVil'
Estado por incumprimento do Direiro#q.'
inclusivamente, de atos legislativos ou..ª
e de atos do Poder JudiciaJlOO4. Esta resp.
gada pelos tribunais nacionais do Esta(\9.
em conformidade com critérios de Di~i!o
que é uma responsabilidade de DireltQr.{;
bunais nacionais caberá nesta matéria.,
Francovich, consagrada na jurispr!l. ~
anos 90 e iniciada nos casos Fral'l(;Qvi~!
Pécheur lOO5 • Como se disse, essa Jesgq,
decorrer para o Estado-membro tambçi))'.'
sões do seu Poder Judicial. Defendemp§
1003 Por todos, a excelente dissertação de SEN:KOV~
Proc. 07A3954, já por nós referido neste livro, o STJ coo
pela omissão atempada do ato legislativo de transposiçãô:
1004 Ver a nossa comunicação nos trabalhos prep~at
Responsabilidade Extracontratual do Estado, já cit., in Minl~ _ ._~_:,
Responsabilidade Extracontratual do Estado. _. :. ,'o
l005 Das obras gerais, veja-se SIMON, pgs. 428 e segs.,e.1q~.
segs..
704
interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
.···.2000, quando propusemos que a responsabilidade do
Estado-Juiz, inclusive por violação do Direito da União,
ficasse expressamente prevista e disciplinada na nova Lei
portuguesa, cuja preparação então se iniciou, sobre a Res-
ponsabilidade Extracontratual do Estado, e à qual nos refe-
;'. , rimos poucas linhas atrás lOO6 • Essa posição encontra-se hOJe
. claramente acolhida pelo TJ no denso Acórdão profendo
no caso K6bler\OO'. Numa questão prejudicial em que
• ,estava em causa o Supremo Tribunal Administrativo fede-
ralda Áustria, o TI decidiu que um Estado-membro é res-
'ponsável pelos danos causados a um particular por violação
ido Direito da União imputável a um tribunal nacional que
julgue em última instância, desde que essa violaçâo, para
àlém de reunir os requisitos definidos no caso Francovich,
'enha "carácter manifesto'·\OO8-1009. Mais recentemente, no
aSO Traghetti de! Mediterraneo lOlO , o TJ, partindo da dou-
.na do caso K6bler, foi ainda mais longe. De facto, nesse
córdão ele decidiu que o Estado responde por uma infra-
'ão ao Direito da União por parte de um órgão jurisdicional
Oe decida em última instância quando essa infração resul-
tiu-"de uma interpretação de normas jurídicas ou de apre-
ciação dos factos e das provas efetuadas por esse órgão
;j~risdicional". Mais: o Estado responde por essa infração
'. esmo se o Juiz não tiver atuado com dolo ou culpa grave
as desde que tenha agido com "manifesta ignorância do
llireito aplicável"lOll-toI2,
~'~a nossa comunicação citada em cima, na penúltima nota.
e.30-9-2003, Proe. C-224/01, CoI., pgs.I-IO.239 e segs.
?bretudo pontos 59, 100, 104 e segs. e 120 e segs.
",Acórdão Kobler foi objeto de uma extensa dissertação de doutora-
Stituto Universitário Europeu, de Florença - K. M. SCHERR, The Prin-
?it~·.Liability for Judicial Breac1tes, 2008.
'Ac. 13-6-2006, Proc. C-173103, CoI., pgs. 5.177 e segs.
-"Pontos 38 e segs., especialmente, 47.
!VVer o exame mais desenvolvido dos Acórdãos Kõbler e Traghetti nos
êstudos A europeização do Contencioso Administrativo, cit., pgs. 392 e
705
I
,1
i
I
:i o Direito da
o Direito da União Europeia
União impõe, portanto, que os tribunais nacio-
nais, ao julgarem urna ação de responsabilidade civil extracontratual
interposta contra O respetivo Estado por ações ou omissões do seu
Poder Judicial que violem o Direito da União, apliquem este e não
o respetivo Direito estadual que conflitue com o Direito da União.
Ê esse o efeito conjugado da jurisprudência Francovich e Kobler. Ê
importante sublinhá-lo a pensar no caso português, porque, embora
a referida Lei n.O 67/2007 pareça ter aceite, pelo menos quanto a
urna situação específica, no seu artigo 7.°, n.o 2, infine, o princípio
da responsabilidade de Direito da União do Estado por incumpri-
mento do Direito da União, ela não respeitou na íntegra esse princí-
pio, muito menos quanto à responsabilidade do Estado-Juiz. Daí
resulta que o Legislador português está numa situação de incumpri-
mento do Direito da União enquanto não conformar a Lei n. ° 671
12007 com o Direito da União, e o Juiz português não pode invocar
f
l aquela Lei para se furtar ao respeito pelo Direito da União quando
tiver que julgar a responsabilidade extracontratual do Estado-Juiz
por violação do Direito da União'Ol'.
Há duas situações concretas em que o Estado poderá ser res-
ponsabilizado por força da doutrina Kobler e Traghetti: urna, é
aquela em que o particular é lesado pela recusa do juiz nacional em
suscitar urna questão prejudicial perante o TJUE, quando é obrigado
a fazê-lo; a outra é aquela em que o juiz nacional não respeita os
efeitos materiais do acórdão prejudicial. O regime da responsabili-
dade comunitária do Estado por desrespeito pelo juiz nacional,
nessas duas situações, respetivamente, do artigo 267.° TFUE e da
jurisprudência do TJ formada à sombra daquele artigo, deve ser
tanto mais eficaz quanto é certo que, corno se disse atrás, os Trata-
segs., e A relevaneia para o contencioso administrativo nacional, também cit.,
pgs. 1.040 e segs.
1013 Ver sobre este ponto o nosso artigo, há pouco cit., A relevância, pgs.
1.041-1.042, e também M. J. RANGEL DE MESQU1TA, O regime da responsabilidade
civil extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas e o Direito da União
Europeia, Coimbra, 2009, e, da mesma Autora, Âmbito e pressupostos da respon-
sabilidade civil do Estado pelo exercício da função jurisdicional, Revista do
Centro de Estudos Judiciários, 2009, pgs. 265 e segs.
706
A interpretação e a aplicação do Direito da União Europeia
dos nunca, até hoje, acolheram a possibilidade, que o artigo 43. 0 do
Tratado Spinelli admitia no quadro da ex-CEB, de o TJUE anular
sentenças de tribunais nacionais que tivessem sido proferidas sem
que nos respetivos processos os juízes tivessem suscitado questões
prejudiciais para o TJUE quando eram obrigados a fazê-lo ou, na
outra hipótese, que tivessem sido proferidas com desrespeito pelo
carácter vinculativo de um acórdão prejudicial anterior do TJUE.
Em qualquer dessas situações, o instituto da responsabilidade civil
extracontratual do Estado, nos termos referidos, assumirá acrescida
importància, não só para a reposição da legalidade comunitária,
corno também para a garantia da tutela jurisdicional efetiva (no
nosso país, consagrada corno um direito fundamental pela Constitui-
ção), sobretudo nos Estados onde, corno acontece em Portugal, ao
particular não é reconhecido um amplo acesso à justiça constitucio-
nal, por exemplo, pela inexistência da queixa constitucional do tipo
da Verfassungsbeschwerde, do Direito alemão, ou do recurso de
amparo, do Direito espanhol'Ol'. Dessa forma seria possível efeti-
var-se a função subjetiva das questões prejudiciais, à qual nos refe-
rimos oportunamenteI015-1016.
269. O Contencioso da União Europeia: remissão
De harmonia com o plano adotado para este livro, era natural
que se seguisse, neste lugar, num Capítulo autónomo, o estudo do
Contencioso da União Europeia. Mas nós não o faremos e por duas
razões.
A primeira razão é a de que somos autor, com ANA MARIA
MARTINS, de um manual sobre Contencioso da União Europeia, já
referido neste livro.
1014 Sobre a inexistência desse meio contencioso em Portugal, veja-se o que
há pouco escrevemos em Der Einfluss des Grundgesetzes, cit., e em A influ€ncia
da Lei Fundamental de Bona, Estudos Gomes Canotilho, no prelo.
o
1015 Supra, n. 227.
1016 É o caminho que propõe INês QUADROS, pgs. 137 e segs.
707
 o Direito da União Europeia

A segunda razão é a de que parece ser mais didático, até porque

mais raro, tratar, num livro com a epígrafe deste, o núcleo central
das matérias vulgarmente incluídas no Contencioso da União Euro-
peia sob a perspetiva do controlo da aplicação do Direito da União,
como fizemos nas páginas anteriores'Ol?

PARTE III

o FUTURO DA UNIÃO EUROPEIA

,
E DA SUA ORDEM JURIDICA

1017Todavia, ver sobre O Contencioso da União Europeia também M.-C.

BERGÊRES, Contentieux communautaire, 3. a ed., Paris, 1998; J. BOULOUIS, M. DAR-
MON e J.-G. HUGLO, Contentieux communautaire, 2." ed., Paris, 2001; J. RIDEAU e
F. PICOD, Code des procédures juridictionnelles de J'Union européenne, 2. a ed.,
Paris, 2002; H.-W. RENGELlNG, A. MIDDEKE e M. GELLERMANN, Handbuch des
Rechtsschutzes in der Europãischen Union, Munique, 2003; P. CASSIA, L'acces des
personnes physiques ou morales aujuge de la légalité des actes communautaires,
diss., Paris, 2002; F. BERROD, La systématique des vaies de droit conununautaires,
cit.; J. MOUTON e C. SOULARD, La Cour de Justice des Communautés européennes,
Paris, 2004; l.-L, SAURON, Droit et pratique du contentieux communautaire, 3." ed:,
Paris, 2004~ J. BOUDANT, La Cour de Justice des Communautés européennes, Paris;
1005.
 Bibliografia especial: E. ALBERTl ROVIRA, Federalismo y coope-
ración en la Republica Federal Álemana, Madrid, 1986; S. SCHEPERS, Le
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 o futuro da União Europeia e da sua Ordem Jurídica
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*RQçlríguez-Arana Munoz (eds.), Global Administrative Law ~ Towards
Kª:~ªx Administrativa, Londres, 2011, pgs. 329 e segs.; F. DE QUADROS,
t!:Ôireito global, investimento estrangeiro e arbitragem internacional,
t .~tudos Celso Lafer, São Paulo, no prelo.
à edição anterior deste livro 10l8 escrevemos o seguinte: A H
,.13l1ropeia encontra-se neste momento numa grande encruzi-
,~l;J3 com ela, como é natural, também a sua Ordem Jurídica.
ó~~;;~esmo exagerado afirmar-se que, desde o seu início, o pro-
~:'(,:'
713
 o futuro da União Europeia e da sua Ordem Jurídica
cesso de integração nunca terá tido diante de si tantos e tão difíceis
desafios e tão complexas interrogações, que, nalguns espíritos,
fazem nascer dúvidas sobre a própria possibilidade da sua subsistên-
cia ou, ao menos, da sua genuinidade. A selecionada bibliografia
acima arrolada, que, intencionalmente, é, desta vez, mais vasta, dá
conta da importância desta matéria.
Da nossa parte não cremos que esses desafios venham neces-
sariamente a pôr em perigo o processo de construção europeia. Mas,
com os pés bem assentes na terra, e pondo de lado a tentação da
utopia, estamos firmemente convencidos de que, para tanto, será
necessário que a União enfrente esses desafios de modo frontal e
decidido, não passando ao lado das dificuldades, e aceitando, inclu-
sivamente, que a índole do processo de integração e a forma de
o conduzir podem ter de mudar. Em suma, e tal como vimos
defendendo desde Maastricht, mas sobretudo agora, com estes dois
maciços alargamentos a doze novos Estados, com o Tratado Consti-
tucional ou com um Tratado que o substitua, é preciso depressa
refundar a Europa"1019.
Passados cinco anos sobre essa edição, essas linhas conservam
plenamente atualidade. Apenas terão mudado os desafios colocados
à União Europeia e ao seu sistema jurídico.
Nessa altura, os desafios que uma e outro enfrentavam eram o
alargamento da União, a sua constitucionalização, a governação
europeia e a globalização. Entretanto, a fase atual do alargamento da
União parece que se encontra concluída. Em 2004 e 2007, a União
passou de quinze para vinte e sete Estados-membros, quase dupli-
cando, portanto, o número desses Estados. Doravante, as novas
adesões serão consideradas em concreto, e de modo isolado, como
vai acontecer com a Croácia, em julho de 2013. A União não digeriu
ainda, no seu todo, o impacto do alargamento de 2004-2007 nas suas
estruturas políticas, económicas, financeiras e sociais, tal como esse
impacto era por nós descrito nas duas anteriores edições lO20 •
Assim também, por último, LEFEBVRE, pgs. 282 e segs.
1019
1020Para um juspubJicista dos novos Estados aderentes, o Professor polaco
K. SKUBISZEWSKl, o alargamento a Leste representou apenas a "consumação" do
Plano Schuman (itálico nosso) - Die Vollendung der ldee Schumans durch die
714
Direito da União Europeia
Também se concluiu, no essencial, a constitucionalização da
União. Como explicámos ao longo deste livro, a Constituição que se
propunha para a União, desde logo, no Tratado Constitucional, era
uma Constituição material. E esta encontra-se alcançada e sedimen-
tada. A Constituição formal, essa, só será prosseguida se a União
optar por um modelo estadual clássico, assente numa Constituição
votada pelos cidadãos da União, no exercício de um poder consti-
tuinte próprio. Resta saber se a União quererá enveredar por esse
caminho l021 .
Os desafios da governação europeia e da globalização man-
têm-se, como vamos ver.
Portanto, entendemos que os desafios mais importantes que
hoje a União enfrenta são quatro: o combate à crise económico-finan-
ceira e o aprofundamento da União Económica e Monetária; o apro-
fundamento da União Política; a governação europeia; e a globali-
zação. A União enfrenta esses desafios na sequência de o Tratado de
Lisboa ter criado uma nova União Europeia, com um âmbito muito
maior do que o das antigas Comunidades. Esses desafios têm de ser
ultrapassados pela União para que a refundação da União Europeia
levada a cabo pela revisão de Lisboa não se salde por um fracasso.
Para que o estudo da União Europeia e do seu sistema jurídico
fique completo é necessário que nos debrucemos, ainda que de
forma sumária, sobre o modo como cada um dos referidos desafios
se coloca.
271. Continuação: A) O combate à crise económica e financeira
e o aprofundamento da União Económica e Monetál1ia
A crise económica e financeira que se abateu sobre a Anião e
sobre parte dos seus Estados-membros no final da déca~nterior
. /// .
Osterweiterung der Europiiischen Unioll, ll1 Alexander von Humboldt StIftung -
Mitteilungen, dezembro de 2000, pgs. 15 e segs.
1021 Sobre esta matéria, ver a nossa comunicação subordinada ao tema Le
processus de constitutionnalisation des traités: les défis les plus importants, e os
nossos estudos, Einige Gedanken; Conteúdo e valores da Constituição Europeia;
e Constituição europeia e Constituições nacionais.
715
 o futuro da União Europeia e da sua Ordem Jurídica
parece ter apanhado de surpresa todos: a União, os seus dirigentes,
os Estados-membros. E ela veio pôr a nu algumas fragilidades que
se julgava que a União já tinha ultrapassado.
De facto, o recrudescimento dos egoísmos nacionais veio mos-
trar que a solidariedade no seio da União não é tão forte como se
julgava. A incapacidade da União Económica e Monetária para,
depressa e de modo eficaz, conter e debelar a crise, deixou a desco-
berto as suas até então desconhecidas insuficiências no plano insti-
tucional e no campo dos seus mecanismos internos. E também se
ficou a perceber que é desigual a capacidade dos Estados de preve-
nir a crise e os seus efeitos para o respetivo sistema económico e
financeiro.
Note-se, todavia, que a UEM e, em geral, a União ganharam
já, com a crise, um fator importante a seu crédito. De facto, na crise
de 1929-32, por não haver acima dos Estados qualquer poder supra-
nacional, uma vez constatada a impossíbilidade de os Estados com-
baterem a crise foi possível surgirem projetos individuais populistas
que culminaram em regimes nacionalistas ditatoriais, como foram
os de HITLER e de MUSSOLINI, com todas as funestas consequências
que se conhecem. Nada disso está a acontecer com a atual crise em
parte da Europa, justamente porque os Estados mais afetados pela
crise têm podido contar com um trabalho de coordenação e de
apoio, ainda que insuficiente, da parte da União Europeia.
Para se ultrapassar a crise na Zona Euro, a União já pede o
aprofundamento da União Económica, financeira, orçamental,
monetária, e o reforço da supervisão bancária. Tudo isso vai obrigar,
entre o mais, e para já, a reforçar o papel do Banco Central Europeu
e os mecanismos de controlo criados pelo Tratado Orçamental Euro-
peu, aos quais nos referimos nas primeiras páginas deste livro.
272. Continuação: B) O aprofundamento da integração política
Mas, mais do que nunca, o aprofundamento da UEM vai impor
um cOITespondente salto na integração política. Ou seja, mais União
Política. A integração política da União esteve sempre atrasada em
716
Direito da União Europeia
relação aos resultados já alcançados pela integração no plano eco-
nómico e, sobretudo, no plano monetário - daí a feliz descrição da
União Europeia como "um gigante económico mas um anão polí-
tico", como explicámos nas anteriores edições deste livro. Mas a
atual crise vai obrigar a União a abandonar os freios que têm sido
colocados ao progresso da União Europeia. Se já hoje a UEM se
ressente do facto de estar alicerçada numa integração política inci-
piente e que, por isso, não é capaz de lhe fornecer os estímulos e o
enquadramento institucional de que ela carece para se poder aguen-
tar solidamente, maior será a dessintonia entre as duas se a UEM se
aprofundar. Têm hoje consciência disso mesmo as correntes ideoló-
gicas que classicamente se opõem à integração europeia, mas que,
muitas delas, não hesitam, para se vencer a atual crise económica e
financeira, em pedir "mais Europa".
Mas, para além das exigências que a UEM vai colocar à inte-
gração política, o aprofundamento desta vai ser exigido também
para se reforçar a legitimidade democrática na União, para se
aumentar a eficácia do seu poder de decisão (ainda não totalmente
adaptado ao maciço alargamento de 2004-2007), para permitir à
União prosseguir de modo ainda mais eficaz as suas atribuições, que
devem ser estendidas a novas matérias, mesmo para além das muitas
matérias novas que lhe foram cometidas pela revisão de Lisboa, e
para criar condições para que a União se possa afirmar, de modo
ainda mais forte, na cena internacional'022. Este debate ainda vai no
início e, para se trilhar esse caminho, pouco mais tem sido proposto
do que o reforço dos poderes da Comissão, sobretudo do seu Presi-
dente. É necessário que esse debate se aprofunde. Ele terá que ser
isento de pré-compreensões, e deverá ser aberto a todos os cidadãos
da União, não podendo confinar-se apenas ao círculo fechado das
cúpulas políticas dos Estados ou dos órgãos da União.
!O22 Ver as reflexões de LoUIS, Vn llouveau départ pour I'Ullion?, CDE
2005, pgs. 277 e segs.
717
 o futuro da União Europeia e da sua Ordem Jurídica
273. Continuação: C) A governação europeia
A palavra governação, aplicada à União Europeia, foi impor-
tada da tenuinologia anglo-saxónica do Direito Comercial, inclusive
do Direito Comercial Internacional ("governance", em inglês)1023. As
próprias Nações Unidas já a utilizaram algumas vezes nas últimas
duas décadas.
A sua transposição para a integração europeia ocorreu através
do antigo Presidente da Comissão das Comunidades, JACQUES
DELORS, que, em 1989, colocou a seguinte questão: "Como governar
a Europa?". Dizia ele que a resposta a essa interrogação significava
explicar "como será organizado o poder a nível europeu de fonua a
ser útil em termos do objetivo prosseguido em comum?"I024.
Quer DELORS, quer outros dirigentes europeus, quer a Comis-
são Europeia, foram desenvolvendo o conceito de "governação
europeia", sem que isso tenha impedido de ele ainda hoje nos apa-
recer difuso e com contornos mal demarcados.
Falar de "governação europeia" continua a querer dizer, em
grande parte, repensar o poder na União Europeia, melhor dito,
refletir sobre o modo como se deve exercer o poder na União Euro-
peia, sobretudo após os problemas que ela teve que enfrentar ou está
a enfrentar: desde o alargamento de 2004-2007 até à atual crise
económica e financeira ou ao confronto com a globalização. E,
embora o exercício do poder tenha aqui um sentido amplo (englo-
bando, inclusivamente, o cumprimento do princípio da subsidiarie-
dade e o respeito pelos direitos fundamentais), a grande questão que
nos surge no cerne da governação europeia é a do modelo político
da União. Como se imagina, esta questão obteve hoje grande opor-
tunidade e acrescida importãncia.
Neste livro, é suficiente que suscitemos as grandes questões
que essa matéria coloca. O nosso pensamento mais desenvol-
1023 Ver, por exemplo, MONKS/MINDW, Corporate Governance, 2.& ed.,
Oxford, 2001.
1024 Discurso na assembleia anual do Centro de Estudos de Política Europeia
(CEPS), realizada em Bruxelas, em 30-11-89.
718
Direito da União Europeia
vido sobre a matéria foi por nós explicado em dois estudos ante-
riores 1025.
O modelo político da União tem vindo a ser, ao longo da His-
tória, e assumidamente, híbrido ou, se se preferir, sui generis. Isso
não só tem sido aceite como tem sido amparado pela doutrina e pela
jurisprudência, com um fundamento forte: a experiência da integra-
ção europeia é única na História Universal, porque nunca como nela
se esteve a construir um espaço politicamente integrado na base de
velhas Nações, mais do que de Estados, e com respeito unicamente
pela vontade dos seus povos.
Só que esse carácter sui generis e, especificamente, dentro
dele, o desejo de, como foi demonstrado em lugar adequado deste
livro, se compatibilizar o aprofundamento político, traduzido em
muitos traços federais, com a intergovernamentalidade, espelhada,
desde logo, no facto de os Estados continuarem a ser os "donos dos
Tratados", tem conduzido a União a um conjunto que vai perdendo
coerência, que foge por completo aos modelos federais ou confede-
rais clássicos e que, por isso, se torna de qualificação jurídica quase
impossível. Com isso, perdem os juristas na sua tentativa de carac-
terizarem o modelo jurídico-político da União, embora ganhem os
politólogos. Só que, ao descaracterizar-se o modelo da União
perante o Direito, está a colocar-se o poder na União, não sob a
alçada do Direito, mas nas mãos dos Estados grandes. Foi esse sen-
timento de desconfiança que percorreu, há dez anos, os trabalhos da
Convenção sobre o Futuro da Europa, tendo sido em grande parte
responsável pelo seu fracasso, e que acompanha hoje os esforços da
União para combater a crise.
Na mesma linha do que se acaba de dizer, note-se que, apesar
de a União já reunir um número significativo de traços federais,
como mostrámos neste livro, os autores dos Tratados continuam a
recUsar-se a utilizar o adjetivo "federal". Já assim acontecera com o
Projeto de Tratado da União Política que foi levado à Cimeira de
Maastricht, em 1991, e assim aconteceu, há menos tempo, com o
1025 Einige Gedanken e Conteúdo e valores da Constituição Europeia, os
dois, atrás citados.
719
 o futuro da União Europeia e da sua Ordem Jurídica
Projeto de Tratado Constitucional, onde, no art. 1.0, a Convenção
sobre o Futuro da Europa substituiu, à última hora, a referência às
"linhas federais" por "moldes comunitários", o que agradava a
todos, porque ninguém sabe o que isso quer dizer em termos jurí-
dico-políticos. Todavia, o Tratado de Lisboa não incluiu qualquer
dessas duas qualificações.
Esta indefinição e esta incoerência do modelo político, ao
afastá-lo, repete-se, do domínio do Direito, por um lado, têm a van-
tagem da recusa de uma referência literal ao federalismo, que não só
assusta os Estados e muitos dos seus cidadãos, que, erradamente,
ligam o modo federal a um reforço do poder da União sobre os
Estados (o que é contrariado, desde logo, pelo princípio da subsidia-
riedade, que constitui um princípio constitucional da União), como
também não prende o modelo político da União a arquétipos clássi-
cos, porque o caráter sui generis da União, muito naturalmente,
poderá levá-Ia a adotar também um modelo sui generis para a União
Política, que não coincida com o modelo federal, tal como ele nos é
exibido pelos sistemas constitucionais comparados dos Estados.
Mas, por outro lado, elas prejudicam os Estados médios e pequenos,
porque permitem "derivas intergovernamentais" no seio da União.
Ora, o aprofundamento político coerente com o federalismo, até por
recurso à comparação com os sistemas federais alemão e norte-ame-
ricano, deveria levar a um maior reforço da Comissão e do Parla-
mento Europeu, neste caso, como câmara eleita por sufrágio direto
e universal 1026 .
A governação europeia coloca, porém, ainda outros problemas:
a) o aprofundamento ainda maior do princípio da subsidiarie-
dade, que deverá ganhar ainda maior força como princípio
determinante no domínio da repartição das atribuições
entre a União e os Estados-membros. Este caminho é
essencial se se pretender, como defendemos, aproximar o
modelo político da União do federalismo cooperativo ado-
1026 Sobre esta matéria, ver OPPERMANN, Eine Verfassungfür die Europaische
Unian, DVB12003, pgs. 1.165 e segs. e 1.234 e segs.
720
Direito da União Europeia
tado pela Lei Fundamental de Bona de 1949 para a Alema-
nha: ou seja, um federalismo largamente descentralizado
mas assente em relações verticais e horizontais de coopera-
ção entre a Federação (a Bund) e os Estados federados (os
Vinder). Esse aprofundamento impõe, entre o mais, que se
recupere a clareza e a simplicidade do regime de repartição
de atribuições, que, como vimos, vigoravam antes do Tra-
tado de Lisboa, mas que foram postergados pelo artigo 2.°,
n." 2, TFUE, que consagra uma visão invertida, porque
centralizadora, do princípio da subsidiariedade, em contra-
dição com o preceito-chave nessa matéria, que é o artigo
5.°, n.o 3, UE;
b) a reforma administrativa da Comissão, por forma a se des-
burocratizar e simplificar os diversos procedimentos inter-
nos da União 1027 ;
c) o reforço das obrigações de solidariedade e de lealdade
recíprocas entre os Estados-membros e a União, traduzido,
sobretudo, nos seguintes fatores: aumento do poder da
União de aplicar sanções aos Estados que não cumpram as
obrigações impostas pelo Direito da União, na linha do
estabelecido, à margem do Direito da União, pelo Tratado
Orçamental Europeu, de tal modo que todos os Estados
(grandes, médios ou pequenos), mas especialmente os da
Zona Euro, se sintam compelidos (com respeito pelas cir-
cunstâncias específicas de cada Estado, como prescreve
aquele Tratado Orçamental) a cumprir escrupulosamente
as obrigações que assumiram no quadro da União Econó-
mica e Monetária; o compromisso dos Estados-membros
de melhor e mais depressa executarem o Direito da União,
levando a cabo, e depressa, as reformas internas nos planos
legislativo, administrativo e judicial, que forem necessá-
rias para o efeito, inclusive, fazendo participar mais e
melhor as pessoas coletivas infra-estaduais, designada-
(
1027 Ver sobre este ponto concreto o estudo de VANDERSANDENILEVI, La
réforme administrative de la Commission, CDE 2005, pgs. 285 e segs.
721
 o futuro da União Europeia e da sua Ordem Jurídica
mente, as regiões políticas e as autarquias locais, no proce-
dimento administrativo interno de aplicação do Direito da
União; por fim, a consagração da obrigação para os Esta-
dos (entenda-se: poder político, partidos políticos, associa-
ções cívicas) de, de modo constante, manterem a respetiva
opinião pública informada das questões da integração e de
incrementarem o debate sério dessas questões, ao nível
nacional. Esta via é imprescindível para se fazer interessar
os povos dos Estados na integração, na linha do reforço da
Europa dos cidadãos lO2'.
274. Continuação: D) A globalização. O "constitucionalismo
global" e o "constitucionalismo plural"
Por fim, um grande desafio colocado à União Europeia, e ao
seu ordenamento jurídico, é o da globalização (chamada mais vul-
garmente dessa forma do que de mundialização). E é um desafio
não menos difícil do que os anteriores.
Sendo um conceito ainda embrionário nos dicionários, a pala-
vra globalização tem múltiplas aceções. A primeira é a da difusão
acelerada e generalizada das tecnologias de telecomunicações.
Outra, mais economicista, é a da interdependência progressiva dos
Estados do globo, fruto da maior liberdade de circulação de bens,
serviços e capitais entre eles. Ainda outra (esta, mais político-jurí-
dica), sugere a necessidade de se criar um sistema que discipline
essa interdependência, de modo a colocá-la ao serviço da paz e do
1028 A matéria deste número é quase ignorada pelas obras gerais. Um dos
poucos exemplos em sentido contrário é o livro de CRAIG/DE BÚRcA, pgs. 745 e
segs.. Vejam-se também as obras de F. SNYDER, L'union européenne et la gouver-
nance, Bruxelas, 2003, e BRUHAiNOWAK (eds.), Die europaische Union nach Nizz.a.
Wie Europa regiert werden soU, Baden-Baden, 2003. Veja-se ainda o nosso contri-
buto para o Projeto de Tratado Constitucional, Comment améliorer la gouvernance
européenne?, in Europe 2004 - Le Grand Debat, Bruxelas, 15 e 16-10-2001, ed.
da Comissão Europeia, e, da bibliografia especial indicada, sobretudo, MAGNETrFi
IREMACLE, sobretudo, vaI. I, e BLANQUET.
722
Direito da União Europeia
desenvolvimento, e de, por conseguinte, dar a esse sistema um orde-
namento jurídico lO29 • Parece ser ainda cedo para se defender, no
quadro da globalização, um poder político mais ou menos integrado,
sobretudo após as Nações Unidas, que podiam, especialmente no
árnbito da paz e da segurança, ter ocupado uma função análoga a
essa, haverem fracassado nesse propósito, desde logo porque a
Organização se eucontra desatualizada e recusa reformar-se.
A globalização iniciou-se há muito tempo. Noutros moldes, ela
despertou com os Descobrimentos portugueses e espanhóis. Nos
tempos modernos, começou-se a falar dela, no campo económico,
com a criação da Organização Mundial do Comércio (OMC). E a
evolução da globalização foi, aí, rápida: já se admite a existência de
uma "Constituição da OMC", ou, com esse sentido, de um "Direito
Mundial do Comércio", que incorporariam as regras e os valores
que disciplinam o comércio mundial 103o.
O conceito de globalização passou para o plano político. Na
Encíclica Pacem in Terris, o Papa JOÃo XXIII propunha que "Como
o bem comum de todas as Nações suscita hoje questões que interes-
sam a todos os povos, e como tais questões só podem ser encaradas
por uma autoridade pública cujo poder, forma e instrumento sejam
suficientemente amplos e cuja ação se estenda a todo o mundo,
resulta que, por exigência da própria ordem moral, é mister consti-
tuir uma autoridade pública no plano mundial" (itálico nosso)1031.
O Papa JOÃo PAULO II viria, depois, a retomar esta tese lO32 •
Se é cedo para virmos a ter uma "autoridade pública", interpre-
tada à letra, à escala mundial, já existe, todavia, uma globalização
que vai para além da Economia e do Comércio. De facto, o fim da
guerra-fria e, particularmente, a democratização de todos os Estados
do leste europeu, vieram tornar possível o lançamento de uma Nova
Ordem Mundial (NOM), fundada na "Ética" e nos "Valores", sobre-
tudo através do reforço da universalidade dos Direitos do Homem e
do consequente alargamento do ius cogens. Desenvolvemos há
1029 LoROT, pgs. 211-212, e CASSESE, Lo spazio, pgs. 3 e segs.
1030 Por exemplo, DE BÚRCA/SCOTI, sobretudo pgs. 31 e segs., e OSMAN.
1031 N.o 137.
1032 Encíclica Centesimus Annus, ponto 27.
723
 o futuro da União Europeia e da sua Ordem Jurídica
alguns anos este tema e mantemos tudo o que então escrevemos,
com remissão para a doutrina de grandes Autores lO33 • Hoje, FERRy lO34
tenta, na mesma linha, encontrar uma "substância ética" para o que
chama de "Estado pós-nacional", fundando-se em A paz perpétua de
KANT, revisitado por HABERMAs.
Por que é que a globalização, assim entendida, constitui um
desafio para a União Europeia e para a sua Ordem Jurídica?
Por duas razões.
Primeiro, porque a integração regional (toda ela, a da União
Europeia, a do Mercosul, a do Pacto Andino, etc.) consiste na
melhor forma de os Estados, sobretudo os não grandes, portanto, os
Estados médios, como Portugal, a Holanda, a Bélgica, a Grécia, e
outros, e os Estados pequenos, como Malta, Chipre, Eslovénia,
Luxemburgo, verem atenuado o seu embate com a globalização. Por
outras palavras, o facto de a integração regional, no nosso caso, a
União Europeia, se interpor entre a globalização e os Estados-
-membros da União, vistos como Estados isolados, permite que ela
amorteça o impacto da globalização sobre os Estados lO3'. A identi-
dade nacional dos Estados, em todas as suas facetas, só pela inter-
posição da integração regional poderá ficar preservada num mundo
a globalizar-se. E, nesse efeito amortecedor, ocupará um lugar
importante o conjunto da Ordem Jurídica da União Europeia.
Isso explica por que razão a globalização torna prementemente
necessário O aprofundamento da integração europeia, inclusiva-
mente, da integração política e também da integração jurídica.
A segunda razão consiste no facto de a integração europeia
fornecer um valioso contributo para a globalização. Esta está a con-
duzir-nos para um ~~constitucionalismo global", ou, visto de outra
forma, para um "constitucionalismo plurar'. Ambas as noções têm
conteúdo. Por "constitucionalismo globar', quere-se referir a forma-
ção de um acervo de valores que dá corpo ético e jurídico a uma
1033 Veja-se o nosso A protecção da propriedade privada, cit., pgs. 548-552,
especialmente, pgs. 541-550, e bibl. aí cit., sobretudo a obra de HENKIN.
1034 Pgs. 139 e segs. Ver também HÓFFE, pgs. 9 e segs.
1035 Para nos referirmos a esse fenómeno poderíamos falar no efeito de air-
bag da integração regional.
724
Direito da União Europeia
embrionária Constituição material da "Comunidade global"1036. Por
"constitucionalismo plurar', está-se a significar o somatório da
Constituição material da NOM (isto é, da Comunidade global), da
Constituição material dos diversos espaços regionais integrados e
das Constituições estaduais. Neste último caso, diremos que encon-
tramos, organizados em pirãmide, níveis diferentes de poder político,
traduzidos nos Estados, acima deles, nos espaços regionais de inte-
gração (no nosso caso, a União Europeia) e, no topo, na Comunidade
global 1037 Estaremos, dessa forma, no lintiar de uma era do constitu-
cionalismo em escala, ou do constitucionalismo a muitos níveis, no
ãmbito mundial. Um reputado constitucionalista alemão, PETER
HABERLE, comunga deste ponto de vista quando vê na Constituição
alemã uma "Constituição parcial" dentro da União Europeia lo".
Ou seja, a União Europeia está a funcionar como um excelente
laboratório para a globalização, que é inevitável e que já está em
marcha, mas que se pretende que assente no primado da Pessoa
Humana, na defesa intransigente da Democracia (o que obriga,
desde logo, a mobilizar todos os esforços no combate às ditaduras,
aos regimes políticos e económicos assentes na exploração ou na
subjugação da condição humana, ao terrorismo e a todas as formas
de criminalidade organizada), e na preservação da identidade polí-
tica e cultural dos Estados, inclusivamente, no respeito pelas suas
tradições constitucionais.
Em suma, a União Europeia deve participar de modo ativo na
globalização, afirmando-se como um interventivo "ator global"1039.
J[l3(íNa doutrina portuguesa, ver a aceitação deste conceito também em
CANüTlLHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 1.369 e segs., e bibl. aí cit., do mesmo
Autor, "Brancosos", cit., pgs. 259 e segs., MADURO, The Constitutiol1 of the Glo-
bal Market, in Snyder (ed.), pgs. 49 e segs., e A Constituição plural, e o nosso
estudo Global Law.
1037 Em sentido aproximado, ver HELO, sobretudo, pgs. 29 e segs., e
WALKER, Postnational constitutionalism and the problem oftraflslatioll, in Weiler!
Wind, pgs. 27 e segs.
1038 Pg. 457. Veja-se também JYRÃNKI, pgs. 20 e segs.
1039 Ver CREMONA, pgs. 555 e segs. e La contribución de la Unión Ellropea
a la gobemanza global, número monográfico de Cuadernos Europeus de Deusto
n.o 4512011.
725
 o futuro da União Europeia e da sua Ordem Jurídica
Especificamente no campo do Direito, o Direito da União
Europeia fornece, dessa forma, fortes impulsos para a criação de um
Direito Global, ou, na feliz expressão de CASSESE, um "espaço jurí-
dico global"1040-1041-1042.
1040 Lo spazio, sobretudo, pgs. 3-20_ Veja-se esta matéria desenvolvida mais
tarde pelo mesmo Autor na obra em co-edição com MARTlNA.
1041 Sobre este ponto, particularmente sobre a relação entre "globalização e
soberania", veja se também CHITI, Derecho administrativo, pgs. 42 e segs.
1042 Sobre esta matéria, ver também o nosso estudo Global Law.
726
ÍNDICE IDEOGRÁFICO'
Acordos interinslitucionais - 68, 70, 195, 250
Ação Externa da União - 88
Acordos mistos - 98-IV, 188-11. V. também Tratados internacionais
Adqnirido da Uuião - 44, 170-a, 171
Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia - 65
Agência Europeia de Defesa - 30-b
Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança
-117, 120esegs.
Aplicabilidade direta do Direito da União Europeia - 205 e segs.
Aplicação do Direito da União Europeia pela União - 240 e segs.
- o controlo da aplicação - 267
Aplicação do Direito da União Europeia pelos Estados-membros - 246 e segs.
- o controlo da aplicação - 246, 268
- pela Administração Pública - 247, 257 e segs. V. também Direito da União e
Direito Administrativo
- pelo Legislador - 247, 253 e segs.
- pelos tribunais - 247,262 e segs. V. também Tribunais nacionais
Ato administrativo comunitário - 258
Atos atípicos - 182, 196
Atos de execução - 180
Atos delegados -179, 241-1I1
* Este índice não tem carácter exaustivo. Por isso, a remissão indicará apenas os
locais mais importantes onde os assuntos são versados. Quando a remissão apontar para
vários números será indicada, em itálico, a sede principal das respetivas matérias, sempre
que a houver. Pela mesma razão, não serão contemplados neste índice casos jurispruden-
ciais. Os números remetem para os números do texto.
727
 ..

Direito da União Europeia Índice ideogrâfico

Atos jurídicos da União - 108, 177 e segs. Conformação de ato administrativo nacional com Direito da União posterior
Atos legislativos - 178 - 261
Ato Único Europeu - 9 Congresso de Haia - 6, 7
Autarquias locais - 143 Conselho da Enropa - 6, 7, 10-1
Autouomia dos Eslados - 251, 261, 262 Conselho - 104 e segs.
Auxilios do Estado - V. Revogação de atos administrativos nacionais contrários Conselho Europeu - 99 e segs.
ao Direito da União Constitucionalismo global - V. Globalização
Constitucionalismo plural - V. Globalização
Banco Central Europeu - 147, 164,271. V. também Sistema Europeu de Bancos Constitucionalização da União Europeia e da sua Ordem Jurídica - 165. V.
Centrais também Constituição Europeia; Constituição material da União Europeia;
Banco Europeu de Investimento - 146 Federalismo europeu
Boa-fé - V. Lealdade na União Constituição Europeia - 1, 11,31 e segs., 270. V. também Constitucionalização da
União Europeia e da sua Ordem Jurfdica; Projecta de Tratado que estabelece
Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia - 10-111, 63, 64-1 e a Constituição Europeia; Tratado Constitucional Europeu
III, 66 e segs. V. também Direitos fundamentais; União Europeia, adesão à Constituição material da União Europeia - 2, 11, 31 e segs., 129, 160,
Convenção Europeia dos Direitos do Homem 164-165, 169, 172,270. V. Constituição Europeia; União Europeia, princípios
Caso administrativo decidido e Direito da União - 261 constitucionais, valores
Caso julgado e Direito da União - 260 e 261 Constituição Portuguesa - V. Insupraconstitucionalidade
Cidadania da União - 10-1, 53 e segs., 95, 98-III-b, 164. V. também Democracia Constituições nacionais - V. também Europeização das Constituições nacionais;
Cláusulas de salvagnarda - 44 Insupraconstitucionalidade; Tradições constitucionais dos Estados-membros
Código Civil Europeu - 217 Contencioso administrativo nacional- 268-111
Coesão económica, social e territorial - V. também Cooperações reforçadas; Contencioso da União Europeia - 133. 269
Solidariedade Convenção Europeia dos Direitos do Homem - 10-1, 59-II, 60, 61-I1I, 64-I1I, 70,
COMECON-6 71-1 e II, 75, 76, 77, 80, 174-a, 189-1. V. também União Europeia, adesão à-
Comissão Europeia - 112 e segs., 164,273. V. também Comitologia Convenção sobre o Futuro da Europa - 11
Cooúté das Regiões -143-144 Cooperação leal- V. Boajé; Lealdade na União
Comité Económico e Social-141-142 •• Cooperação policial e judiciária em matéria penal- 10, 20, 22
Cooútologia - 149, 242 Cooperações reforçadas - 30, 48. V. também União Europeia
Compromisso de Luxemburgo - lI1-I1-b COREPER - 110, 149
''Comunidade'' - 16, 35,44,216 COSAC -155
"Comunidade de Direito" - V. União de Direito Crise económica e financeira - 14, 271
Comunidade Económica Europeia - 1
Comunidade Europeia - 10 Decisões - 185. V. também Atas jurídicas da União
Comunidade Europeia da Energia Atómica - 1 Declaração sobre a Identidade Europeia - 32
Comunidade Europeia de Defesa - 7 Défices orçamentais excessivos - 244
Comunidade Europeia do Carvão e do Aço - 1 Democracia - 36, 45, 53
Comunidade Política Europeia - 7 Deveres dos cidadãos - 57, 80
Comunitarização dos Direitos nacionais - V. Europeização das Constituições Dignidade da pessoa humana - 40. V. também União Europeia, valores
nacionais; Europeização dos Direitos nacionais Direito Administrativo cooperativo - 243

728 729
 Direito da União Europeia
Índice ideográfico

Direito Administrativo da União - 154, 160, 243, 258. V. também Direito da Diretivas - 184
União Administrativo; Direito da União e Direito Administrativo - efeito direto - 184-b, 207 e segs.
Direito Administrativo e Direito da União - V. Direito da União e Direito - transposição - 184-c, 209, 254
Administrativo Discriminação inversa - 52
Direito Civil Europen - 160 Diversidade cultural dos povos - 38. V. também Identidade nacional dos Estados
Direito Comparado - 160, 221 Dontrina - 194
Direito Comunitário - 1, 157
Direito Constitucional Europeu - 165. V. também Constituição Europeia; Economia de Mercado - V. Economia Social de Mercado
Federalismo Europeu; Tratado Constitucional Europeu Economia Social de Mercado - 24,51, 147. V. também Democracia
Direito da Concorrência - 262, 263. V. também Revogação de atas administrativos Efeito direto do Direito da União - 207 e segs. V. também Diretivas, efeito direto
nacionais contrários ao Direito da União Efeito útil do Direito da União - V. Efetividade do Direito da União; Integração
Direito da União Administrativo - 160, 243, 258. V. também Direito da União e Efetividade do Direito da União - 35, 246, 249, 251, 258. 260, 261. 262, 264. V.
Direito Administrativo também Integração
Direito da União derivado - 176 e segs. Equilíbrio institucional- 49
Direito da União e Direito Administrativo - 159-160, 174-c, 217, 251, 258 e Espaço de liberdade, segnrança e jnstiça - 10-11, 20, 24, 46, 61-Vll, 64-1V, 80,
segs., 262, 263-265. V. também Direito Administrativo da União 155, 160
Direito da União Europeia Espaço EconóDÚco Europeu - 10-1
- âmbito espacial de vigência-166 Espaço Schengen - 20
- aplicação - 224 e segs., 239 e segs. V. também Atas jurídicos da União ''Estados Unidos da Europa" - 6
- coerência global - 252 Enrogrnpo - 98-IlI-b
- controlo da aplicação -180, 241-11 Eurojust - 20
- dificuldades linguísticas - V. Multilinguismo; Problemas linguísticos em Europeização das Constituições nacionais - 202-b
Direito da União Europeização dos Direitos nacionais - 243, 251, 258. V. também Direito da
União e Direito Administrativo
- e Direito Comunitário - 1, 159
Expnlsão de nm Estado-membro - 245
- fontes - 167 e segs., 252
- hierarquia de fontes - 169, 171, 188-1I1-b, 192, 205, 238
Federação enropeia - 3, 5, 23, 37,43, 164
- natureza jurídica - 162 e segs.
Federalismo cooperativo - 273
- noção e caracterização - 158 e segs.
Federalismo enropen - 1, 5, 6, 16-18,23,24,37,43,54,163-165,226,273. V.
- relações com os Direitos estaduais - 154, 197 e segs., 246, 252, 260, 261
também Federação europeia; União Europeia; União Política
Direito da União Europeia sobre Direitos da Pessoa Humana - v. Direito da
União Europeia sobre Direitos Fundamentais Glohalização - 274
Direito da União Europeia sobre Direitos Fundamentais - 76-111, 77, 80 Governação europeia - 273
Direito de iniciativa - 116 Gradualismo da integração -43, BD, 152,237. V. também Federalisnw europeu
Direito Europeu dos Direitos do Homem - 80
Direito Global - V. Globalização Harmonização dos Direitos nacionais com o Direito da União Europeia - 160,
Direito Internacional- 187 e segs. V. também Tratados internacionais 215 e segs., 251, 258. V. também Europeização dos Direitos nacionais
Direitos fundamentais - 45, 58 e segs., 66 e segs., 174-a, 175, 200, 207. V. tam- História da integração europeia - 4 e segs.
bém Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia História Política e Económica da Europa após a 2.a Grande Guerra - 6 e segs.

730
731
 Direito da União Europeia lndice ideográfico

Identidade constitucional da União - 31. V. também Constituição material da

União Europeia
I Não-discriminação - 52, 199, 216. V. também Discriminação inversa

Identidade nacional dos Estados - 36, 46, 86-I1I, 217, 251, 254
1
Orçamento da União - 98-11
~ identidade constitucional- 36, 38

- relação com a integração - 37

j Organização do Tratado do Atlântico Norte - 6, 10-1.
Organização Mundial do Comércio - 274
V. também Diversidade cultural dos povos .j Órgãos e instituições da União ~ 91 e segs. V. também Processo de decisão da
Incumprimento do Direito da União pelos Estados-membros - 212, 230-1 e II, ,1
União
234-11,235,250,251,252,256,258,260,265,268-11
ln dubio pro communitate - V. Interpretação do Direito da União, interpretação
I Pan.Europa - 5
conforme
Iniciativa Jenkins - 9
j Pareceres - 186
Parlamento Europeu - 95 e segs.
Iniciativa legislativa - V. Direito de iniciativa Parlamento português - 156
Insupraconstitucionalidade - 268-II Parlamentos nacionais - 86-VI, 155,267-11,268-11
Integração - 3, 35, 163-165,216 Património cultural, religioso e humanista da Europa - 32-33, 39
- método funcional - 17 Períodos de transição - 44
- método global - 17-18 Perspetivas financeiras da União - 98-I1
- relação com a identidade nacional dos Estados - 36, 37 Pilares da União Europeia - 20, 22
V. também "Comunidade"; Harmonização dos Direitos nacionais com o Plano Barre - 9
Direito da União Europeia; "União" Plano Eden - 7
Integração diferenciada - V. Cooperações reforçadas Plano Fouchet- 8
Integração europeia e globalização - V. Globalização Plano Genscher·Colombo - 9
Interesse comum da União - V. Solidariedade Plano Marshall- 6
Interpretação do Direito da União - 224 e segs. Plano SchulIlan - 7
~ interpretação conforme - 213 e segs., 238 Plano Werner - 9
- interpretação teleológica ~ 25, 130,237 Poderes implícitos - 151
V. também Questões prejudiciais Política Comum de Segurança e de Defesa - 30-b, 155. V. também Ação Externa
lus cogeus da União - 33,171 da União
Política Externa e de Segurança Comum - 10-1,22, 152, 155. V. também Ação
Jurisprudência da União - 193. V. também Tribunal de Justiça da União Externa da União; União Europeia
Europeia Preempção - 86-IV
Primado do Direito da União sobre o Direito estadual-198 e segs.
Lealdade na União - 42,237,246,250,261 - sobre o Direito português - 203
V. também Insupraconstitucionalidade
Memorando Briand - 6 Princípio da igualdade - V. Não-discriminação
Mercado interno - lO-I, 216 Princípios gerais de Direito - 173 e segs.
Modelo social europeu - 51 Problemas linguísticos em Direito da União - 161
Movimento Europeu - 6 Procedimento administrativo da União - 160, 174-c
Multilinguismo ~ V. Problemas linguísticos em Direito da União Procedimento administrativo nacional- 154, 174-c
Mundialização - V. Globalização Processo de decisão da União - 153 e segs.

732 733
 Direito da União Europeia
flldice ideográfico

Projeto de Tratado que estabelece a Constituição Europeia _ 11. V. também

Tratado Constitucional Europeu 'fransparência - 50
Projeto de Tratado Spinelli - V. Tratado Spinelli Tratado Constitucional Europeu - 2,11,13,21,270
Proporcionalidade - 47,87, 178,222 Tratado de Amesterdão - lO-II
Provedor de Justiça Europeu - 55-VlII, 138-139 Tratado de Lisboa - 13, 22
Providências cautelares - 264 Tratado de Maaslricht- 10-1, 19
Tratado de Nice - lO-III
Qualidade legislativa nos Estados - V. Aplicação do Direito da União pelos Tratado Orçamental Enropeu - 14, 244, 271, 273
Estados-membros, pelo Legislador Tratado Spinelli - 9
Queixa constitucional- 268-III 'fratados da União - 168 e segs.
Questões prejudiciais - 188-1, 226 e segs., 268-11 -limites materiais à revisão -171
-revisão-l11-II-c, 170e segs.
Recomendações - 186 Tratados internacionais - 188 e segs.
Recurso de amparo - V. Queixa constitucional - acordos mistos - V. Acordos mistos
Reenvio prejudicial- V. Questões prejudiciais - efeito direto - 211
Regiões autónomas portuguesas - 105, 156 - tratados celebrados pela União - 188
Regulamentos - 183 - tratados celebrados pelos Estados-membros _ 189-190
Relatório SjJQfJk - 7 Tribunais nacionais - 262 e segs.
Relatório Tindelllans - 9 Tribunais portugueses e Direito da União - 212,235,260-11. V. também Tribu-
Relatório Westendorp - 61-V nais nacionais
Reparação - V. também Incumprimento do Direito da União pelos Estados-membros Tribunal de Contas da União Europeia - /34-135, 155
Responsabilidade do Estado por incumprimento do Direito da União _ V. Tribunal de Justiça da União Europeia -124 e segs.
Incumprimento do Direito da União pelos Estados-membros
Revogação de atos administrativos nacionais contrários ao Direito da União _ "União" - 16, 35, 44, 216
260. V. também Conformação do ato administrativo nacional com Direito da União da Europa Ocidental - 6
União posterior "União de Direito" - 30, 45, J 27, 130, J 74-b e c, 175. V. também Democracia.
"União de direitos" -77. V. também Direitosfundamentais
Saída voluntária da União - 44 União Económica e Monetária - 9, 10-1, 11, 14, 164,271,273. V. também Banco
Sanções da União - 244, 268-1. V. também Expulsão de um Estado-membro Central Europeu; Plano Werner; Sistema Europeu de Bancos Centrais; Tratado
Serviço Europeu para a Ação Externa - 123 Orçamental Europeu; União Europeia
Sistema Europeu de Bancos Centrais - 147, 164 União Europeia - 1, 9, 10, 11, 16 e segs.
Solidariedade - 41,245. V. também Integração - adesão à Convenção Europeia dos Direitos do Homem - 60, 70, 76, 98-IV. V.
Subsidiariedade - 35,36,44,46,47,86,152,155,156,178,200,222,245,246, também Convenção Europeia dos Direitos do Homem
251,254,258,261,273 - atribuições - 81 e segs., 261
Supranacionalidade - 35. V. também Integração; "União" - atribuições implícitas - 90, 188-1. V. também Poderes implícitos
- capacidade jurídica - 28
Tradições coustitucionais dos Estados-membros - 64-1II, 71-1, 74-d, 76-1II, 78, - estrutura - 20-22
80,160, 174-b, 263. V. também Constituições nacionais; Diversidade cultural - objetivos - 23-25
dos povos; Identidade nacional dos Estados - órgãos e instituições - 91 e segs.. V. também Processo de decisão da União
- personalidade jurídica - 27
734
735
 ,I

Direito da União Europeia

- princípios constitucionais - 31 e segs., 173, 174-d. V. também Constituição i,

material da União Europeia j
I
~ saída voluntária de um Estado-membro da - 172
- valores - 2, 31, 32 e segs., 173, 174-d. V. também Constituição material da
União Europeia
I!
União Política - 272, 274
UniforDÚdade do Direito da União - 35, 76-ll, 199,216 e segs., 226 e segs., 251.
V. também Identidade nacional dos Estados; Integração
ÍNDICE GERAL

Nota prévia à terceira edição ,.................... 7

Nota prévia à primeira edição ,.......................... 9
Nota prévia à segunda edição. Avant-propos _. . . . . . . . . . . . . 13
Bibliografia geral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . 15
Critério de seleção e modo de citação de bibliografia. . . . . . . . . . . . . . 19
Modo de citação de jurisprudência ,................. 21
Abreviaturas utilizadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

INTRODUÇÃO
CAPITULO I
QUESTÕES PRELIMINARES

I. Direito da União Europeia, Direito Comunitário, Direito Europeu 27

2. Direito Constitucional e Administrativo da União Europeia . . . . . 29
3. Primeira noção do objeto deste livro . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

\ CAPÍTULO II
'-,,1 A HISTÓRIA DA INTEGRAÇÃO EUROPEIA

SECÇÃO 1
1
l Da Antignidade até ao fim da Segnnda Grande Gnerra
,
I

j
4. A ideia da Europa ao longo da História . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
!'I a
5. Os projetas de integração europeia após a 1. Grande Guerra. . . . 39
j
! 737
736 1
 Direito da União Europeia
Índice geral

SECÇÃO II
24. Os objetivos da União depois do Tratado de Lisboa .... 89
Do fim da Segunda Grande Guerra até aos nossos dias 25. A relevância dos objetivos da União no plano do Direito . 91
26. Os símbolos da União Europeia . 92
6. O início da integração europeia . 40 27. A personalidade jurídica da União . 93
7. Do Plano Schuman à criação das Comunidades . 43 28. A capacidade jurídica da União . 96
8. Da criação das Comunidades ao primeiro alargamento . 46 29. A natureza jurídica da União: remissão . 97
9. Do primeiro alargamento à criação da União Europeia . 48 30. A integração diferenciada. . . . . . . . . . . . 98
10. A União Europeia: de Maastricht a Nice . 51 a) Regime geral . 99
I - O Tratado de Maastricht. . 51 b) Regimes especiais . 101
II - O Tratado de Amesterdão . 53 c) Conclusão . . 103
III - O Tratado de Nice . 54
II. O Tratado Constitucional Europeu . 55
12. Da Europa de Quinze à Europa de Vinte e Sete . CAPíTULO II
59
13. O Tratado de Lisboa . 60 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E VALORES
14. A crise económica e financeira e o Tratado Orçamental Europeu DA UNIÃO EUROPEIA
~WI2 . 63
15. Conclusão . 65 31. Introdução: os princípios constitucionais e valores como elemento
nuclear da Constituição material da União . 107
32. Idem: em especial, os valores da União . 110
PARTE I 33. Idem: a relevância jurídica dos valores da União . 114
34. Sequência . 116
A UNIÃO EUROPEIA
35. A) O princípio da integração . 116
36. B) O princípio do respeito pela identidade nacional dos Estados-
CAPíTULO I -membros . 118
37. Continuação: relação entre os princípios da integração e do res-
DEFINIÇÃO E CARACTERIZAÇÃO GERAL
peito pela identidade nacional dos Estados . 121
DA UNIÃO EUROPEIA
38. C) O princípio do respeito pela diversidade cultural dos povos
europeus . 124
16. As noções de "Comunidade" e de "União" . 70 39. D) O princípio da preservação do património cultural, religioso e
17. A criação das Comunidades pelo método da integração funcional 72 humanista da Europa . 125
18. O abandono do método da integração funcional . 73 40. E) O princípio do respeito pela dignidade da pessoa humana . 126
19. Génese e evolução da União Europeia . 74 41. F) O princípio da solidariedade . 127
20. A estrutura da União Europeia. O dOmínio material do Tratado da
42. G) O princípio da lealdade na União . 129
União Europeia até à Convenção sobre o Futuro da Europa . 77 43. H) O princípio do gradualismo . 131
21. A estrutura da União Europeia no Tratado Constitucional . 82 44. I) O princípio do respeito pelo adquirido da União . 133
22. A estrutura da União Europeia no Tratado de Lisboa . 84
23. Os objetivos da União antes do Tratado de Lisboa . 45. J) O princípio da Democracia. A noção de "União de Direito" . 136
87 46. L) O princípio da subsidiariedade . 140
738
739
 Direito da União Europeia Índice geral

47. M) O princípio da proporcionalidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 II - A construção pela jurisprudência comunitária da proteção dos
48. N) O princípio da integração diferenciada. . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 direitos fundamentais , . , _. . . . . . . . . . . . . . . J74
49. O) O princípio do equilíbrio institucional _. , . . . 145 III - Os direitos fundamentais reconhecidos pelo Direito Comuni-
50. P) O princípio da transparência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 tário na perspetiva da jurisprudência constitucional dos Esta-
51. Q) O princípio da Economia Social de Mercado. O modelo social dos-membros ,.,, , 176
europeu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 60. A proteção dos direitos fundamentais após o Tratado da União
52. R) O princípio da não-discriminação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Europeia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
61. A proteção dos direitos fundamentais no Tratado da União Euro-
peia após o Tratado de Amesterdão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
CAPÍTULO III 1- Introdução. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
11- O novo artigo 6.", n." 1, do Tratado UE. . . . . . . . . . . . . . . . . 178
A CIDADANIA DA UNIÃO EUROPEIA
III - A garantia dos direitos reconhecidos no artigo 6.°, n.o 2, do
Tratado UE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
53. Origem e significado . 156
IV - O novo artigo 49.", par. I, do Tratado UE. . . . . . . . . . . . . . . 181
54. Natureza e valor jurídico da cidadania da União, _. , _, . _, . 157
V - O novo artigo 7.° do Tratado UE _, _. 181
55. Os direitos reconhecidos no âmbito da cidadania da União . 160
VI - Os direitossociais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
1- Introdução . 160
VII - Os direitos fundamentais e o espaço de liberdade, segurança
II - O direito de circular e permanecer . 160
e justiça. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
III ~ O direito de eleger e ser eleito , , . 161
62. A proteção dos direitos fundamentais no Tratado da União Euro-
IV - O direito à proteção de autoridades diplomáticas e con-
peia após o Tratado de Nice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
sulares _, , _.. , .. , 162
63. A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia: remissão 188
V - O direito de iniciativa popular, . , . , , , . , , _.. _, , , ... 163
64. A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia após o
VI - O direito de se dirigir a qualquer órgão ou instituição da
Tratado de Lisboa. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
União . 163
1- Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
VII - O direito de petição ao Parlamento Europeu _.. 164
II - O respeito pelos direitos fundamentais como valor da União 189
VIII - O direito de queixa ao Provedor de Justiça . 164
III - O novo elenco dos direitos reconhecidos , .. . . 189
56. A extensão desses direitos .. , ... , ... , _, .. _., _., _,. 165
IV - Os direitos fundamentais e o espaço de liberdade, segurança
57. Os deveres incluídos na cidadania da União . 166
e justiça . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
V - As alterações introduzidas no artigo 7." do Tratado UE . . . . 192
CAPÍTULO IV 65. A Agência de Direitos Fundamentais da União Europeia 193
A PROTEÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
NA UNIÃO EUROPEIA CAPÍTULO V

A CARTA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

58. Preliminares.......................................... 171
DA UNIÃO EUROPEIA
59. A proteção dos direitos fundamentais na Ordem Jurídica Comuni-
tária antes do Tratado da União Europeia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
66. Introdução . 197
I - Os direitos fundamentais no início da integração europeia . . 173

741
740
 Direito da União Europeia
flldice geral

67. AelaboraçãodaCarta 197

84. As atribuições conconentes ou partilhadas _. . . . 243
68. A caracterização da Carta na sua fase inicial . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
85. As atribuições complementares ... _. . . . . . . . . . . 245
69. A evolução da Carta até ao Tratado Constitucional. . . . . . . . . . . . 200
86. O princípio da subsidiariedade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
70. A Carta no Tratado de Lisboa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
1- Enunciadn do problema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
71. O conteúdo da Carta. Em especial, os direitos nela reconhecidos. 204
I! - Noção e génese. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
I - A importância do conteúdo da Carta _ 204
III - O conteúdo do princípio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
I! - Os direitos reconbecidos pela Carta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
IV - A aplicação do princípio. _. . . . . . . . . 254
72. O valor jurídico da Carta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
V - O controlo da aplicação do princípio. . . .. ... ... ... 257
73. Os destinatários da Carta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
a) O controlo a posteriori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
74. Problemas específicos da interpretação e da aplicação da Carta. . 213
b) O controlo a priori. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
a) Distinção entre direitos e princípios _. . . 213
VI - Em especial, o controlo pelos Parlamentos nacionais ..... _ 260
b) Garantia do conteúdo essencial dos direitos. . . . . . . . . . . . . . . 213
87. O princípio da proporcionalidade na atuação da União. . . . . . . . . 261
c) As Anotações relativas à Carta _ _. . . . . . . . 214
88. A especificidade da Ação Externa da União. . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
d) O nível mais alto de proteção dos direitos. . . . . . . . . . . . . . . . 216
89. As atribuições exclusivas dos Estados .... _. . . . . . . . . . . . . . . . . 265
75. A Carta e a Convenção Europeia dos Direitos do Homem. . . . . . . 216
90. O paralelismo entre as atribuições internas e externas da União. 266
76. A adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos
do Homem 217
I - O estado da questão antes da Carta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 CAPÍTULO VI!
II - Os argumentos contra a adesão ... _. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
OS ÓRGÃOS E AS INSTITUIÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA
III - A necessidade da adesão. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
IV - O procedimento da adesão. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
SECÇÃO I
77. Rumo a um Direito da União Europeia sobre Direitos Funda-
mentais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Preliminares
78. A Carta e as Constituições estaduais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
79. AgarantiajudicialdaCarta 232 91. Introdução. Questão terminológica.. _. . . . . . _. . . . . . . . 269
80. Conclusão: a Carta como núcleo central de um sistema global e 92. Os órgãos da União depois do Tratado de Lisboa. . . . . . . . . . . . . 271
coerente de proteção dos Direitos do Homem em todo o continente 93. O sistema de repartição de poderes .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
europeu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 94. A tripla legitimidade na titularidade do poder político da União. . 273

CAPÍTULO VI SECÇÃO I!

AS ATRIBUIÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA Os órgãos principais

§ L"
81. A definição das atribuições da União. A repartição de atribuições
entre a União e os Estados-membros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 o Parlamento Europeu
82. O princípio da especialidade das atribuições da União. . . . . . . . . 239
83. As atribuições exclusivas da União. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 95. Origem e estatuto . 276
96. Composição . 277
742
743
 Direito da União Europeia
Índice geral

97. Os grupos políticos . 280

98. Competência . I ~ Generalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
282
I - Competência legislativa . 11- Sistemas de votação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
283
a) Poder de iniciativa legislativa indireta _. a) Maioria simples . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
283
b) Processo legislativo ordinário . b) Unanimidade.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
284
c) Processo legislativo especiaL _ . c) Maioria qualificada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
287
c-I) Processo de consulta , _ . 288
c-II) Processo de aprovação . . , . 289 § 4.°
II - Competência financeira e orçamental , . 291 A Comissão Europeia
III - Competência política , ,. 295
a) Competência para a designação e a investidura da Comissão 295 112. Génese.............................................. 342
b) Competência de controlo político . 296 113. Composição......................................... 342
IV - Competência em matéria de acordos internacionais , . 298 114. Modo de constituição. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
115. Estatuto dos comissários _. . . . . . . . . . . . . 350
§ 2.° 116. Competência......................................... 351
117. Em especial, a competência do Presidente. . . . . . . . . . . . . . . . . . 354
o Conselho Europeu 118. Funcionamento....................................... 356
I - Generalidades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
99. Génese . 303 11 - A delegação de poderes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
100. Estatuto e competência _ , , . 304 119. A destituição da Comissão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
101. Composição e funcionamento , . 307
102. A presidência do Conselho Europeu , . 308
103. Funcionamento do Conselho Europeu , _ . 310
o Alto Representante para os Negócios Estrangeiros
e a Politica de Segurança

o Conselho 120. Origem e modo de designação _ . 360

121. Competência . 361
104. Origem e estatuto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 122, Incongruências no estatuto do Alto Representante . 362
105. Composição......................................... 312 123. O Serviço Europeu para aAção Externa , . 365
106. Os níveis de atuação do Conselho _ 314
107. A presidência do Conselho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 § 6. 0
108. Competência do Conselho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
109. Funcionamento do Conselho ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 o Tribunal de Justiça da União Europeia
110. Continuação: A) O Comité de representantes permanentes dos
Governos dos Estados-membros (COREPER). . . . . . . . . . . . . . . 323 124. Preliminares . 367
111. Continuação: B) A votação no Conselho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 125. Os novos Tribunais da União . 368
126. Génese e evolução histórica . 371
744
745
 Direito da União Europeia
Índice geral

127. A função geral dos Tribunais .

373
128. Um verdadeiro poder judicial. . 374
129. O âmbito da jurisdição . 376 o Comité Económico e Social
130. A "Europa dos juízes" , .. , . , .. , , .. 378
131. O estatuto do Tribunal . 381 141. Estatuto e composição ..... " , , . 389
132. A composição do Tribunal . 381 142. Competência , , " .. , , , .. , ,.
389
133. Competência e funcionamento , , .. , . 384

§ 7."
o Comité das Regiões
o Tribunal de Contas
143. Estatuto e composição, , .. , , .
134, Estatuto e composição , , . 390
384 144. Competência , .
135. Competência . 391
385

SUBSECÇÃO III
SECÇÃO III
Órgãos e instituições complementares Entidades com funções de gestão

136. Introdução . 145. Enunciação , .

386 392
146. O Banco Europeu de Investimento , . 392
147. O Banco Central Europeu .
SUBSECÇÃO I 393
Órgãos de fiscalização
SUBSECÇÃO IV
137. Preliminares .
386 Órgãos auxiliares

§ único 148. Introdução . 394

o Provedor de Justiça 149. A "comitologia" , . 395

138. Estatuto . 387 SECÇÃO IV

139. Competência , , . 387
o alargamento da competência dos órgãos da União
SUBSECÇÃO II
150. Preliminares , . 396
Órgãos consultivos 151. Os poderes implícitos. . . . . . . . . . . . . 396
152. Os poderes novos criados ao abrigo do artigo 352. 0 TFUE , . 397
140. Enunciação , , , .
388

746
747
 :;;.

Direito da União Europeia Índice geral

SECÇÃO V SECÇÃO 1
o processo de decisão da União o Direito da União Europeia originário
153. O processo de decisão da União: introdução ......... 401 168. Conteúdo ... _............................ _. 439
154. A participação dos Estados no processo de decisão da União ... 402 169. Natureza e regime jurídico dos Tratados da União Europeia. 440
155. A participação dos Parlamentos nacionais na União Europeia ... 403 170. A revisão dos Tratados da União ............. _....... 441
156. Em concreto, a participação do Parlamento português na União a) O processo de revisão ordinário .................... 442
Europeia .............. .... _ ......................... 408 b) O processo de revisão simplificado .. ................... 444
c) O processo de revisão simplificado por cláusula passerelle .. 445
d) Nota final ......................................... 446
PARTE II 171. Há limites materiais para a revisão dos Tratados? ........... 446
O DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA 172. A saída voluntária da União ...................... 447

157. Preliminares ................................... SECÇÃO II

413
Os princípios gerais de Direito
CAPíTULO I
173. A sua importância ................................. 449
NOÇÃO E CARACTERIZAÇÃO DO DIREITO
174. A sua origem e o seu conteúdo ....'....................... 449
DA UNIÃO EUROPEIA
a) Os princípios gerais de Direito Internacional Público ....... 450
158. b) Os princípios gerais de Direito comuns aos Direitos nacionais
O Direito da União como ramo autónomo de Direito _.... 416
159. dos Estados-membros ............................... 451
A elaboração dogmática do Direito da União Europeia ........ 417
160. c) Os princípios gerais ditados pela noção de União de Direito. 451
Ramos afins do Direito da União Europeia ................. 419
161. d) Os princípios estruturais do Direito da União Europeia ..... 453
As dificuldades linguísticas no desenvolvimento do Direito da
175. O valor jurídico dos princípios gerais de Direito ............. 453
União Europeia ............. _... _.................. _.. 424
162. Natureza jurídica do Direito da União: enunciado da questão ... 426
163. Continuação: A) A tese internacionalista. Crítica ............. 426 SECÇÃO 1lI
164. Continuação: B) A tese federalista. Crítica.................. 429 O Direito derivado
165. Continuação: C) Posição adotada ......................... 434
166. O âmbito espacial de vigência do Direito da União ... ....... . 436 176. Importância e conteúdo do Direito derivado . _.............. 454

CAPíTULün SUBSECÇÃO 1

AS FONTES DO DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA Teoria geral dos atos de Direito derivado

167. Introdução . 439 177. Introdução . 455

748 749
 (!':'

Direito da União Europeia Índice geral

·1
178. Os atas legislativos _. .. _.. 456 I I - Os tratados pré-União .... _ ................... 489
179_ Os atas delegados . __ .. __ . __ .. __ .. __ .. _. . __ .. _. 1
458 II - Os tratados pós-União. . . . . . ................... 492
180. Os atos de execução . 460 190. Os tratados internacionais concluídos pelos Estados-membros
181. Regime jurídico dos atos de Direito derivado . 461 entre si. .. _. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 492
191. Os atas unilaterais de Organizações Internacionais. . . . . . . . . . . 496
192. O Direito Internacional geral ou comum. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497
SUBSECÇÃO II
Os atos de Direito derivado
SECÇÃO V
182_ Preliminares - .. _- .. _. _. _. . __ . __ .. _.. __ . __ . . . . . . . . . 463 Outras fontes
183. Os regnlamentos _ _ _ __ .. _. 464
a) Sua natnreza jurídica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464 193. A jurisprudência. . . . . . . . . . . . . . . . . . . - . 499
b) Aspetos fundamentais do seu regime jurídico _. . . . . . 466 194. A doutrina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500
184. As diretivas ... _. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468 195. Os acordos interinstitucionais . 500
a) Sua natnreza jurídica .. _ _ _. . 468 196. Os atas atípicos _.. _.. _ . 503
b) Aspetos fundamentais do seu regime jurídico _.. _. . . . . . 469 I - Os "despachos" . 504
c) A transposição das diretivas para a Ordem Jurídica por- II - As comunicações da Comissão . 505
tuguesa _ _. . . . . 474 III - As conclusões e as resoluções do Conselho .. _ . 505
185. As decisões _ _. . . 476
186. As recomendações e os pareceres _ _. . . . . . . . . . . . . . . . 477
CAPíTULO III

SECÇÃO IV
AS RELAÇÕES ENTRE O DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA
E OS DIREITOS ESTADUAIS
o Direito Internacional
197. Introdução -- 507
187. Introdução........................................... 479
188. Os tratados internacionais celebrados pela União com terceiros. 480 SECÇÃO I
I - O enunciado do problema _. . . . . . 480 O primado do Direito da União sobre o Direito estadual
II - Os acordos mistos _. . . . 484
111 - A posição dos tratados na hierarquia das fontes do Direito da 198. Enunciado do problema e metodologia adotada . 510
União........................................... 484 199. O fundamento do primado. . . .. . . 511
a) A prevalência dos tratados institutivos sobre os tratados 200. O ãmbito do primado _ . 515
concluídos pela União com terceiros _. . 484 201. O valor jurídico do primado . 517
b) A prevalência dos tratados internacionais sobre o Direito 202. O primado do Direito da União e as Constituições estaduais . 518
derivado _. . . . . . . . . . 487 a) A fase da confrontação . 518
189. Os tratados internacionais concluídos pelos Estados-membros b) A fase da adaptação _ . 520
com terceiros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489 203. O primado do Direito da União e o Direito português . 523

750 751
 Direito da União Europeia Índice geral

I - O estado da questão até à revisão constitucional de 2004 523 214. Noção e fuudamento . 563
II - O estado da questão após a revisão constitucional de 2004 529
III - Conclusão . 533
204. O primado depois do Tratado de Lisboa . SECÇÃO V
536
A harmonização dos Direitos nacionais
SECÇÃO II com o Direito da União

A aplicabilidade direta do Direito da União 567

215. Questão terminológica .
na Ordem Jurídica dos Estados-membros 216. O significado e o fundamento da harmonização . 568
217. Âmbito da harmonização - .. 569
205. Noção e fundamento , . 541 573
218. Domínios excluídos da halTIlonização , ,
206. Ãmbito .. .. .. .. .. .. . .. . . .. .. 542 219. Instrumentos da harmonização . 574
220. Regras que presidem à harmonização . 575
SECÇÃO III 221. O papel do Direito Comparado na harmonização . 575
222. Harmonização e subsidiariedade . 576
o efeito direto do Direito da União
223. A harmonização no espaço de liberdade, segurança e justiça.. 577
na Ordem Jurídica dos Estados-membros

207. Noção. A teoria do efeito direto , . 544 CAPfTULOIV

208. Os requisitos do efeito direto , . 546
209. Em especial: o efeito direto das diretivas .. , . A INTERPRETAÇÃO E A APLICAÇÃO
548 DO DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA
210. Efeito direto vertical e efeito direto horizontal. . 553
I - Introdução . 553 224. Preliminares . 579
II - As disposições dos Tratados , . 554
III - As diretivas . 555
a) A especificidade do problema , . 555 SECÇÃO I
b) A posição do Tribuual de Justiça . 555
c) Os recentes desenvolvimentos da questão . A interpretação do Direito da Uni~o
558
IV - As decisões . 559
211. O caso dos tratados internacionais que obrigam a União , 225. Os traços específicos da interpretação do Direito da União ..... 579
559
212. O efeito direto do Direito da União em Portugal . 561
SUBSECÇÃO!
SECÇÃO IV
As questões prejudiciais
A interpretação conforme do Direito nacional
com o Direito da União 226. Importância e âmbito das questões prejudiciais ' '.' _. 581
227. A função das questões prejudiciais: função objetlva e funçao
213. Prevenção de índole tenninológica . 563 subjetiva , . 583

752 753
 Direito da União Europeia
Índice geral

228. As questões prejudiciais de interpretação .

585 241. A Comissão como órgão de execução do Direito da União. . . . . 624
1- Objeto . 585 I - Generalidades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 624
II - O âmbito e O alcance da interpretação . 589 II - A competência executiva própria da Comissão. . . . . . . . . . 624
229. As questões prejudiciais de apreciação da validade . 591 III - Não inclusão de poderes de execução nos atos dele-
1- Objeto . 591 gados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 626
II - O âmbito da apreciação da validade . 592 242. A "comitologia" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 626
230. Questões prejudiciais obrigatórias e facultativas . 593 I - Antes do Tratado de Lisboa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 626
I - O regime nos Tratados . 593 II - Depois do Tratado de Lisboa. . . . . . ............... 629
II - Os desenvolvimentos trazidos pela jurisprudência da União 596 243. A execução do Direito da União e o Direito Administrativo
III - As inovações trazidas pelo Tratado de Amesterdão . 600 da União. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 630
231. As modificações introduzidas pelo Tratado de Nice .
601 244. As sanções da União. . . . . . . . . . .. ... ... ... ... ... .. . 635
232. As modificações introduzidas pelo Tratado de Lisboa . 603 245. Exclusão da sanção de expulsão de um Estado-membro. . . . . . . 638
233. O conceito de tribunal. . 604
234. Os acórdãos prejudiciais: o seu valor jurídico .
608
1- Introdnção . 608 SUBSECÇÃO II
II - Os efeitos materiais do acórdão prejudicial . 608 A aplicação do Direito da União pelos Estados-membros
III - Os efeitos do acórdão prejudicial no tempo . 611
235. Os tribunais portugueses perante as questões prejudiciais.
613
§ /."

SUBSECÇÃO II
A importância da matéria
Outros métodos de interpretação
246. Os Estados como "Administração indireta" da União. O fun-
236. Introdução . damento da execução do Direito da União pelos Estados-mem-
618
237. A interpretação teleológica . bros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 640
619
238. A interpretação conforme . 247. Os três momentos da execução do Direito da União no interior
620
dos Estados-membros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 643
248. Os princípios que regem a aplicação do Direito da União pelos
SECÇÃO II
Estados-membros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 643
A aplicação do Direito da União 249. Idem: A) Os princípios da efetividade e do efeito útil do Direito
da União. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 644
239. Preliminares . 250. Idem: B) Os princípios da lealdade comunitária, da boa-fé, e da
622
cooperação leal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 644
SUBSECÇÃO I 251. Idem: C) O princípio da autonomia dos Estados. O seu valor
relativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 648
A aplicação do Direito da União Europeia ao nível da União
252. Idem: D) O princípio da coerência global do sistema jurídico da
240. Introdução . União. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 652
623

754
755
 ."""
i

Direito da União Europeia Índice geral

§ 2. 0
SUBSECÇÃO III
A aplicação do Direito da União pelo Legislador
o controlo da aplicação do Direito da União
253. Introdução . 654
254. A execução pelo Legislador dos regulamentos e das diretivas ... 654 266. Introdução . 697
255. A qualidade legislativa imposta aos Estados-membros pelo 267. O controlo da aplicação levada a cabo ao nível da União . 698
Direito da União _ . 658 I - O controlo pela União . 698
256. A responsabilidade do Legislador por incumprimento do Direito II - O controlo pelos Estados-membros . 700
da União _ . 268. O controlo da aplicação realizada pelos Estados-membros -. 701
661
i,
i
I - O controlo pela União _
II - O controlo pelos Estados-membros
.
.
701
702
§ 3. 0
Jl 269. O Contencioso da União Europeia: remissão . 707
A aplicação do Direito da União pela Administração Pública ,
I
257. Introdução . 662
PARTE III
258. A influência do Direito da União no sistema administrativo O FUTURO DA UNIÃO EUROPEIA
nacional . 662 E DA SUA ORDEM JURÍDICA
259. Alguns problemas em torno da aplicação do Direito da União por
via administrativa .. _ _ . 667 713
270. Os desafios .. , . _ .
260. A obrigação de revogar atos administrativos nacionais contrários
271. Continuação: A) O combate à crise económica e financeira e o
ao Direito da União _ _ . 668 aprofundamento da União Económica e Monetária . 715
I - A questão em abstrato . 668 716
272. Continuação: B) O aprofundamento da integração política .
Il- A questão na nossa jurisprudência administrativa . 675 718
273. Continuação: C) A governação europeia .
261. A obrigação de conformar caso administrativo decidido com Continuação: D) A globalização. O "constitucionalismo global" e
274.
Direito posterior da União _ ' ,. 680 o "constitucionalismo plural" . 722

§ 4. 0 Índice ideográfico _ . 727

A aplicação do Direito da União pelos tribunais nacionais

Índice geral. . 737
262. Os tribunais nacionais como tribunais da União Europeia. . . . . . 688
263. A importância acrescida dos tribunais constitucionais e dos
tribunais administrativos como tribunais da União. . . . . . . . . . . 691
264. Em especial: a) A proteção cautelar pelos tribunais nacionais de
direitos subjetivos reconhecidos pelo Direito da União. . . . . . . . 693
265. Em especial: b) A efetivação da responsabilidade civil extra-
contratual do Estado por incumprimento do Direito da União:
remissão _ _ . 697

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