Tema 18. La Actual Ordenacion Territorial Del Estado Espanol. Raices Historicas.

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Última revisión
26/04/2021.
Tema18. La actual ordenación territorial del estado español. Raíces históricas.
INTRODUCCIÓN
La creación de las comunidades autónomas ha obedecido a elementos objetivos, como son los factores
físicos e históricos, pero también a elementos subjetivos, como la conciencia regional. Esta conciencia
regional puede ser un fenómeno espontáneo–por lo general, fundamentado en la historia–, o un
fenómeno inducido a partir de causas tan complejas como una decisión política. La Constitución de 1978
creó el marco legislativo de lo que se denominó la “España de las Autonomías”, por el que cada comunidad
autónoma cuenta con su estatuto de autonomía y sus instituciones de gobierno. La existencia de fuertes
desequilibrios económicos y sociales entre las diferentes comunidades autónomas hace necesaria la
existencia de una serie de políticas correctoras, nacionales y europeas. A lo largo de este tema trataremos
de analizar estas y otras cuestiones para dar una visión general del actual modelo de ordenación territorial
del Estado español y poder situarnos en posición de valorar su crisis interna, puesta de manifiesto por el
proceso independentista catalán y por las deficiencias del sistema de financiación.
El desarrollo de este tema obedecerá el siguiente esquema:
1. La Constitución de 1978 y la actual ordenación del territorio

1.1. La Constitución de 1978
1.2. La actual ordenación del territorio
2. Antecedentes históricos de la actual ordenación territorial
2.1. Divisiones territoriales anteriores a la reconquista
2.2. La reconquista como base de la diferenciación regional
2.3. De la construcción del Estado moderno al centralismo borbónico
2.4. Reformas administrativas contemporáneas
2.5. El nacionalismo regionalista
3. Los estatutos de autonomía y la organización de las comunidades
3.1. Los estatutos de autonomía
3.2. La organización de las comunidades
3.3. La crisis actual del modelo autonómico
4. Desequilibrios demográficos y contrastes económicos
4.1. Desequilibrios demográficos
4.2. Contrastes económicos
5. Políticas de corrección de los desequilibrios
5.1. Políticas correctoras dentro del marco de la Unión Europea
5.2. Políticas correctoras dentro del marco de la Constitución de 1978
De acuerdo con el Real Decreto 1105/2014, que establece el currículo en la Educación Secundaria
Obligatoria y en el Bachillerato, este tema contribuye al desarrollo de las materias de Geografía en 2º de
Bachillerato y de Geografía e Historia en primer ciclo de ESO. En el primer ciclo de la ESO se aborda la
organización territorial de España. En el segundo ciclo se analiza, en el marco de la transición política en
España, la creación y evolución del estado de las autonomías. La Geografía de 2º de Bachillerato por su
parte centra su análisis en el bloque 11 en las formas de organización territorial del Estado español, con
especial atención a los desequilibrios y contrastes territoriales y a las políticas regionales y de cohesión
de las Comunidades Autónomas. Para su trabajo en el aula se podrá acudir, entre otros, a la comparación
de mapas temáticos, comentarios de texto y análisis de documentos de relevancia, como pueden ser los
textos legales o la prensa (escrita, radiofónica, digital…). Con todo ello, se ofrece al alumnado los recursos
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necesarios para comprender el origen, evolución y principales debilidades de la dinámica territorial que
caracteriza en la actualidad a la sociedad española.
1. LA CONSTITUCIÓN DE 1978 Y LA ACTUAL ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
España es, en la actualidad, un Estado de autonomías: un país formalmente unitario, pero que funciona
como una federación descentralizada de comunidades autónomas, cada una de ellas con diferentes
niveles de autogobierno. España es uno de los países europeos más descentralizados; sus diferentes
territorios dirigen sus sistemas sanitarios y educativos, así como algunos aspectos del presupuesto
público; algunos de ellos, como el País Vasco y Navarra, además, administran su financiación pública sin
casi contar, a excepción del cupo, con la supervisión del gobierno central español.
1.1. LA CONSTITUCIÓN DE 1978
En 1978, frente a la concepción unitaria centralista del régimen franquista, se plantearon varias
alternativas como la federal, la descentralización administrativa y la autonomía política; tras un intenso
debate, el nuevo Estado democrático de derecho se inclinó por esta última, gracias al triunfo de la
doctrina Clavero Arévalo. Manuel Clavero Arévalo (1926), que había sido profesor en varias universidades
españolas con alumnos de la talla de Adolfo Suárez y Felipe González, sostenía que las autonomías no
debían ser un recurso para solucionar el problema del regionalismo, sino una forma de construir un Estado
más eficaz mediante la distribución territorial del poder.
En el título preliminar de la Constitución de 1978, el Art. 2 habla de "la indisoluble unidad de la Nación
Española", pero concibe España como una nación de naciones, pues reconoce el "derecho de autonomía
de las nacionalidades que la integran". En el título VIII: De la organización territorial del Estado (artículos
137-158), se define claramente la ordenación del territorio español.
El capítulo primero del título VIII establece los principios generales: el Estado se organiza
territorialmente en municipios, en provincias y en comunidades autónomas; se hace referencia al
equilibrio económico y justo entre las diversas partes del territorio español.
El capítulo segundo del título VIII define la administración local: el alcalde gobierna el municipio; el
Ayuntamiento en pleno y la junta de Gobierno local, alcalde y concejales son elegidos por sufragio
universal; además, los municipios podrán agruparse en mancomunidades o en agrupaciones de
municipios. La provincia, división territorial que consiste en una agrupación de municipios, cuenta con
una administración provincial estructurada en diputaciones provinciales formadas por presidente, junta
de Gobierno, diputados y pleno para la Península, y en cabildos y consejos para los archipiélagos, estando
el Gobierno central representado en la provincia por el delegado del gobierno.
El capítulo tercero del título VIII crea las comunidades autónomas, al afirmar –en el artículo 143.1– que
“las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios
insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse
en Comunidades Autónomas”. Cada comunidad autónoma se rige de acuerdo con un Estatuto de
autonomía; estos estatutos son normas subordinadas a la Constitución, ya que no son expresión de un
poder soberano, sino de la autonomía basada en la Constitución. Por tanto, los estatutos de autonomía

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deben interpretarse de conformidad con la Constitución y están sujetos al control del Tribunal
Constitucional.
La Constitución de 1978 otorga, además, grandes competencias autonómicas para que cada comunidad
gestione sus propios intereses con un amplio nivel de autonomía, poderes legislativos, presupuestarios,
administrativos y ejecutivos; competencias exclusivas que el Estado garantiza a través de la Constitución
y de cada Estatuto de autonomía. Sin embargo, también determina aquellas materias en las que el Estado
tiene competencia exclusiva (artículo 149), así como un conjunto de mecanismos de control para que las
autonomías respeten lo establecido en la propia Constitución; estos mecanismos son el Tribunal
Constitucional y el propio Gobierno central. Ambos han de velar por la supremacía de un "interés general"
y de la “solidaridad” entre todas las comunidades autónomas; para ello crea un Fondo de Compensación
Interterritorial. No son pocas las críticas que recibe el funcionamiento de este mecanismo, debido a las
diferencias existentes entre nuestras comunidades, y es que no puede negarse que existen unas
realidades económicas y sociales muy distintas en cada una de ellas. En este sentido, es conveniente
recordar que han sido los regímenes más centralistas los que, históricamente, han producido unas
mayores diferencias regionales.
Las competencias del Estado se pueden resumir en diferentes grupos: materias de competencia
exclusiva y excluyente del Estado, como son las de nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería,
derecho de asilo, relaciones internacionales, defensa y Fuerzas Armadas, régimen aduanero y comercio
exterior, sistema monetario, coordinación de la planificación económica general, estadística y
autorización a la convocatoria de referéndum; materias en las que el Estado se reserva la legislación básica
y las comunidades autónomas pueden llevar a cabo una legislación de desarrollo como son las bases de
las obligaciones contractuales, régimen jurídico de las administraciones públicas o regulación en las
condiciones que garanticen la igualdad a todos los españoles; materias en las que el Estado se reserva
competencia legislativa y las comunidades autónomas pueden ejercer su ejecución, como son la
propiedad intelectual e industrial, pesas y medidas y productos farmacéuticos; materias de competencia
compartida entre el Estado y las comunidades autónomas como la administración de justicia, sanidad,
educación, hacienda y seguridad pública.
Por otra parte, las principales competencias autonómicas se pueden sintetizar a distintos niveles en
función de los diferentes ámbitos de actuación:
 A nivel político, se encargan de la organización de sus instituciones de autogobierno, de la ordenación

del territorio, urbanismo, vivienda y obras públicas.
 A nivel económico, se encargan del fomento y desarrollo económico de su comunidad dentro de la
ordenación nacional de la economía, así como de la promoción y ordenación de la agricultura,
ganadería y turismo en su ámbito territorial.
 A nivel social, tienen competencia en materia de protección del medio ambiente, en el fomento de la
cultura, de la investigación y de la enseñanza de la lengua comunitaria.
En cuanto a los aspectos financieros, los recursos de las comunidades autónomas están formados por:
los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; sus propios impuestos; las transferencias del
Fondo de Compensación Interterritorial; y los rendimientos de su Patrimonio.

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1.2. LA ACTUAL ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
Aunque en la Ley del Suelo, de 1975, ya se puso de manifiesto la preocupación por la ordenación
territorial en España, fue la Constitución de 1978 la que, en su artículo 148, sentó las bases de su
ordenación. Según este, los poderes públicos son los encargados de organizar los elementos naturales y
humanos que conforman un territorio, y de administrarlos de la forma más respetuosa posible en cada
momento, para bien de los individuos y del conjunto de la comunidad. Es la propia Constitución, por tanto,
la que reconoce a las comunidades autónomas las competencias sobre la ordenación de su territorio.
Así, nuestra ordenación se basa en los Planes Territoriales Generales –cuyo ámbito de actuación es la
región–, que establecen una normativa para los planes de nivel inferior –planes territoriales parciales–,
unas veces vinculante u obligatoria, y otras veces únicamente indicativa. Los diferentes planes están
jerarquizarlos en cuatro niveles fundamentales:
1. Las administraciones locales: formulan sus planes urbanísticos y, con ello, diferencian el espacio
urbanizable del no urbanizable.
2. Las comunidades autónomas: sobre las que recae la competencia de la ordenación de su territorio;
establecen los Planes Territoriales Generales de ámbito regional.
3. El Estado: no puede tener un Plan Nacional de Ordenación del Territorio, por lo que el Gobierno
central solo puede hacer una planificación sectorial y coordinar los distintos planes regionales de las
comunidades. Sí se encarga de legislar sobre los sectores económicos, por lo que tiene que atender
las repercusiones que puedan ocasionar los planes autonómicos en la ordenación global del territorio.
4. La Unión Europea: da directrices sobre todo lo que afecta a la ordenación del territorio, y coordina y
supervisa aquellos planes que puedan afectar a varios países.
2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ACTUAL ORDENACIÓN TERRITORIAL
2.1. DIVISIONES TERRITORIALES ANTERIORES A LA RECONQUISTA
La primera división territorial administrativa de la Península Ibérica se llevó a cabo en época romana;
fue en el año 197 a. C. cuando los romanos aplicaron al territorio peninsular su sistema de organización
provincial al crear la Hispania Citerior y la Hispania Ulterior. Durante la época imperial y bajo el mandato
de Augusto (s. I a.C.), se realizó un nuevo reparto que dio como resultado las provincias Tarraconensis,
Lusitania y Baética. En el siglo IV, Diocleciano (244-311) segregó la Carthaginensis y Gallaecia de la
Tarraconensis, y las agrupó dentro de la diócesis Hispaniarum; además, existió de forma temporal la
Baleárica.
En el siglo VI la mayor parte del territorio peninsular estuvo bajo control del reino visigodo, con capital
en Toledo; quedaron fuera de su dominio el reino suevo (Gallaecia y parte de Lusitania), el territorio de
los cántabros y vascones, y los territorios del sureste peninsular que se extendían de Cádiz a Denia
(Spania), y que fueron conquistados por los bizantinos entre los años 552-622. La Edad Media significó,
en la Península Ibérica, el triunfo de la fragmentación territorial, debido a la presencia islámica (711-1492),
por lo que se consolidaron dos áreas diferenciadas con fronteras definidas, aunque inestables: la España
musulmana y la España cristiana.

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2.2. LA RECONQUISTA COMO BASE DE LA DIFERENCIACIÓN REGIONAL
La formación del reino asturiano y los inicios de la Reconquista están vinculados a Pelayo [reinado 718-
787] y la Batalla de Covadonga (722). A la muerte de Alfonso III de Asturias [reinado 866-910] se trasladó
la capital de Oviedo a León, y se fijó la frontera en el río Duero. El reino asturleonés fortificó las zonas
fronterizas de las Bardulias, para frenar las incursiones musulmanas. En el año 850, el conde Rodrigo de
Castilla controlaba esta zona plagada de castillos, de ahí su nombre: “Castiella”. En 1035, a la muerte de
Sancho Garcés III el Mayor, de Pamplona [reinado 1004-1035], Castilla adquirió la categoría de “reino” y
se unió a León, en 1037, pasando a ser el reino castellanoleonés, que fue tuvo el papel más activo de la
Reconquista, al dominar los territorios del Sistema Central, del valle del Tajo y, más tarde, del valle del
Guadalquivir.
La creación del reino de Navarra tiene su origen en torno al año 824 cuando los Arista, apoyados por
los Banu Qasi, se hicieron con el poder en Pamplona, dando lugar al reino de Pamplona, origen del
posterior reino de Navarra. A la muerte de Sancho Garcés IV [reinado 1054-1076], Navarra entró en crisis,
lo que favoreció, a partir del siglo XIII, la llegada de la Casa de Champaña y, más adelante, de otras casas
francesas que vincularon Navarra con Francia. El aislamiento de los valles pirenaicos posibilitó la creación
de condados independientes –como Jaca, Sobrarbe y Ribagorza–, que acabarían por librarse de la tutela
franca y formar el reino de Aragón, en 1035. Cataluña estaba formada por un conjunto de condados
integrados en la Marca Hispánica, el conde de Barcelona, Wifredo el Velloso (840-879), aprovechó la crisis
franca para unificar varios de estos condados en el año 878. La unidad entre Aragón y Cataluña –
materializada con el matrimonio de doña Petronila de Aragón y el conde barcelonés Ramón Berenguer IV,
en 1137– fue posible por una razón geográfica: su vertebración en torno al valle del Ebro. Fue un reino
fuertemente europeizado que se lanzó a la creación de un imperio marítimo en el mar Mediterráneo.
Como resultado de todo este proceso, a finales del siglo XIII la Península Ibérica estaba dividida en cinco
reinos: Castilla, Aragón, Navarra, Portugal y Granada.
2.3. DE LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO MODERNO AL CENTRALISMO BORBÓNICO
El fin de la Reconquista coincidió con la unificación política y religiosa llevada a cabo por los Reyes
Católicos. El Estado creado por Isabel I de Castilla [reinado 1474-1504] y Fernando II de Aragón [1475-
1516] fue ampliado y perfeccionado bajo la monarquía de los Habsburgo, cuyo poder se asentaba en el
concepto de imperio como “conglomerado de reinos”; un imperio enriquecido con las anexiones de los
territorios europeos, africanos y americanos. Cada uno de los reinos hispánicos tenía su estructura
económica y política, legislación, lengua y costumbres propias. A pesar de los intentos fallidos de unidad
política de algunos de los Austrias –como Felipe II [reinado 1556-1598] y la política del Conde Duque de
Olivares con Felipe IV [reinado 1621-1665]–, no fue hasta el siglo XVIII cuando la nueva dinastía borbónica
la hizo efectiva. El objetivo de Felipe V [1700-1746] era sustituir el sistema polisinodial de los Habsburgo
por una administración centralizada. El instrumento legal que utilizó fueron los Decretos de Nueva Planta:
un conjunto de preceptos legales cuyo objetivo era crear un Estado centralizado, fuerte y unido mediante
la extensión de la administración castellana al resto de los reinos hispánicos. La creación de las
“intendencias” contribuyó a la división administrativa de España en provincias; con ellas apareció la
primera división provincial moderna, con 32 provincias, cada una de las cuales se correspondía con el
ámbito de una intendencia.

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2.4. REFORMAS ADMINISTRATIVAS CONTEMPORÁNEAS
Javier de Burgos (1778-1849) fue el político granadino –ministro de Fomento en el año 1833–
responsable de la división administrativa del territorio español en 49 provincias, que con ligeras
rectificaciones continúa vigente en la actualidad. Sus antecedentes fueron dos proyectos: el encargado
por las Cortes de Cádiz, en 1813, a Felipe Bauzá (1764-1834), y el del Trienio Liberal, en 1821, del propio
Bauzá y José Agustín de Larramendi (1769-1848); ambos proyectos perseguían la centralización
administrativa. Los criterios en los que se basó Javier de Burgos eran esencialmente administrativos, y,
aunque no despreció la geografía, la extensión territorial, la población ni la riqueza, recomendaba no
mezclar habitantes de diversas lenguas, leyes o costumbres, o que hubiesen sido rivales en algún
momento de la historia. Su objetivo era establecer un sistema de gobierno más centralista y eficaz. Los
retoques posteriores a esta división territorial han sido muy escasos: La Rioja alavesa, en tiempos de
Baldomero Espartero (1793-1879), se integró en la provincia de Logroño, aunque por poco tiempo; y
Tolosa fue la capital de Guipúzcoa hasta 1854. El cambio más importante se dio en 1927, con la división
de la provincia de Canarias en otras dos: Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas.
Un hito en la historia en la ordenación del territorio español fue el intento fallido de crear una República
Federal durante el Sexenio Revolucionario (1868-1874) –en la I República (1873-74)–, que terminó con el
golpe de Estado del general Pavía y el inicio de la República unitaria del general Serrano (1810-1885).
2.5. EL NACIONALISMO REGIONALISTA
A finales del siglo XIX, en aquellos territorios con una mayor personalidad histórica y cultural, surgió una
tendencia sociopolítica en defensa de la identidad regional. Los orígenes de estos movimientos hay que
buscarlos en el binomio romanticismo-nacionalismo decimonónico; en la pérdida de los fueros o
privilegios –a consecuencia de la reforma administrativa liberal–; y en los problemas económicos del
periodo. En nacionalismo regionalista se inició como un movimiento cultural que promovía la
recuperación del pasado histórico nacional, de la lengua y de la cultura autóctona (folclore), y continuó
como un movimiento político de mayor alcance, con reivindicaciones de independencia; aunque, en la
mayor parte de los casos, se contentaba con la autonomía. Este movimiento tuvo sus principales
manifestaciones en Cataluña, País Vasco y Galicia.
 El nacionalismo catalán. Arranca del descontento de la burguesía industrial y de la decepción de las

clases medias ante el fracaso del movimiento cultural de la Renaixença. En 1911, la Diputación de
Barcelona –presidida por Enric Prat de la Riba (1870-1917)– convocó al resto de las diputaciones con
la intención de crear un organismo supraprovincial: la Mancomunidad Catalana. En 1919, elaboró el
proyecto de Estatuto Catalán de Autonomía, que fue finalmente aprobado por las Cortes de la
II República, es el llamado Estatuto de Nuria, de 1932.
 El nacionalismo vasco. Tiene su origen en el bizkaitarrismo, un sentimiento nacionalista que suscitó

la abolición de los fueros vascos al acabar la guerra carlista, en 1876. Iniciado por Sabino Arana (1865-
1903) –fundador del PNV–, el nacionalismo vasco se definió por su radicalismo, su exaltación religiosa,
su antiespañolismo y su racismo. El proyecto de Estatuto Vasco redactado en Estella no fue aprobado
en primera instancia, ya que las Cortes de la II República no tenían afinidad ideológica con el proyecto,
que incluía a Navarra, ni con las fuerzas que lo respaldaban –los católicos–, por lo que no se aprobó
hasta recién iniciada la Guerra Civil.

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 El nacionalismo gallego. El regionalismo gallego apenas pasó del estadio cultural a finales del siglo XIX;
como propuesta política, estaba muy dividido como para plantearse como una opción real. El Estatuto
de Autonomía de Galicia, de 1936, fue redactado durante la II República y plebiscitado el 28 de junio
de 1936, pero no llegó a ser aplicado debido al estallido de la Guerra Civil.
La II República, mediante su Constitución de 1931, solo admitía las autonomías de Cataluña, País Vasco
y Galicia, concebidas para solucionar el problema político del nacionalismo regionalista de finales del XIX.
La llegada al poder del general Franco [gobierno 1939-1975] y el inicio de la dictadura supusieron el fin
de la organización autonomista de la II República y el regreso al modelo centralista unitario.
3. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y LA ORGANIZACIÓN

DE LAS COMUNIDADES
3.1. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
La transición a la democracia posibilitó la creación de las autonomías políticas antes de ser aprobada la
Constitución. En septiembre de 1977, se restableció la Generalitat de Cataluña, y en diciembre se creó el
Consejo General Vasco, como instituciones de gobierno transitorias hacia la autonomía. En el primer
semestre de 1978, se crearon unos regímenes provisionales de autonomía para Galicia, Asturias, Castilla
y León (incluyendo Santander y Logroño), Castilla-La Mancha, Extremadura, Aragón, Valencia, Baleares,
Murcia, Andalucía y Canarias. Ya aprobada la Constitución de 1978, y a lo largo de 1979, se produjo la
reorganización de las instituciones de gobierno del País Vasco y Cataluña, que prepararon sus estatutos
de autonomía, que fueron tramitados por las Cortes y aprobados en referéndum por ambos pueblos. El
proyecto de Estatuto de Galicia fue sometido a referéndum en 1980; ese mismo año, el antiguo reino de
Navarra preparó las bases de un régimen autonómico atípico: el régimen foral. Así, una tras otra, el resto
de las comunidades fueron redactando sus estatutos de autonomía. En 1995 se aprobaron los dos últimos:
los de Ceuta y de Melilla.
La Constitución de 1978 define los estatutos de autonomía como: "norma institucional básica de cada
Comunidad Autónoma", y legisla que "el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su
ordenamiento jurídico" –artículo 147.1–. Josep Castellà los define como: “la norma a la que se remite
expresamente la Constitución para determinar los ámbitos de actuación y las funciones que sobre ellos
pueden desempeñar las instituciones autonómicas” (Castellà, 2010). Los estatutos de autonomía tienen
una doble naturaleza: de ordenamiento regional y de ordenamiento del Estado. Una vez aprobados, no
pueden ser modificados sin los procedimientos previstos en los propios estatutos, lo que evita su reforma
por voluntad unilateral de las Cortes Generales. Su contenido –según el artículo 147.2– debe incluir: “la
denominación de la comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica; la delimitación del
territorio sobre el que se aplica; la denominación, organización y sede de las instituciones propias; y las
competencias asumidas y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas”.
La Constitución de 1978 establece dos procedimientos de elaboración y aprobación de los estatutos:

mediante iniciación ordinaria del proceso autonómico, mediante el cual las corporaciones locales pueden
proceder a elaborar estatutos; y por iniciativa extraordinaria, para los territorios que en el pasado
hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de estatutos de autonomía y cuenten, al tiempo de
promulgarse la Constitución, con regímenes provisionales de autonomía –en alusión clara a las

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nacionalidades históricas de Cataluña, País Vasco y Galicia–. El estatuto elaborado por la vía ordinaria es
redactado por los miembros de la diputaciones y parlamentarios elegidos en ellas, y luego es elevado a
las Cortes Generales para su tramitación como ley, pudiendo ser objeto de modificaciones. Los estatutos
correspondientes al procedimiento especial son aprobados por la asamblea de todos los diputados y
senadores del territorio; asamblea que será convocada por el órgano colegiado preautonómico –en el
caso de Cataluña, Galicia y País Vasco–, o por el Gobierno de la nación, en los demás casos. Tras su
aprobación, solo puede ser modificado en el Congreso, con el acuerdo de una delegación de la asamblea
de parlamentarios de las comunidades autónomas. Posteriormente, un referéndum debe aprobar cada
estatuto en cada comunidad, por la mayoría simple de los votos válidos. Prácticamente la totalidad de los
estatutos de autonomía de las diferentes comunidades autónomas han sido revisados y modificados,
produciéndose las reformas más profundas entre 2004 y 2011, llegando a aprobarse textos
completamente nuevos. La última comunidad en introducir reformas en su estatuto fue Canarias, en
2018; cambio que ha supuesto importantes novedades que podrían servir de modelo para otras regiones,
con la desvinculación del sistema de financiación autonómica y la supresión de los aforamientos, entre
otros.
Hay que destacar, por último, la nula participación del Senado en cuanto a la creación y ordenación de
las comunidades autónomas, quedando esta tarea únicamente a merced del Congreso. En ese sentido,
numerosos partidos han postulado la necesidad de cambiar su esencia y atribuciones, transformándolo
en una cámara con facultades territoriales reales.
3.2. LA ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
El Estado español está compuesto por 17 comunidades autónomas y 2 ciudades autónomas: nueve
comunidades pluriprovinciales –País Vasco, Galicia, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura,
Aragón, Cataluña, Andalucía y Comunidad Valenciana–; dos archipiélagos –Baleares y Canarias–; dos
territorios históricos –Asturias y Navarra–; tres provincias que han hecho valer su personalidad regional
histórica –Santander (en Cantabria), Logroño (en La Rioja) y Murcia); el controvertido caso de Madrid; y
dos ciudades extrapeninsulares –Ceuta y Melilla–.
Para las comunidades autónomas que optaron por el procedimiento ordinario, la Constitución de 1978
no establece ningún modelo concreto de organización, siendo esta una materia que queda enteramente
reservada a los estatutos, los cuales pueden asumir el esquema organizativo que sea más adecuado en el
ámbito de las competencias concretas asumidas por cada comunidad, aunque dicho esquema puede ser
alterado en el futuro mediante reforma estatutaria.
Para las comunidades autónomas que optaron por el procedimiento extraordinario, el modelo
prefijado viene a reproducir, en el escalón regional, el sistema de división tripartita de poderes
característico del propio Estado: una asamblea legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un
sistema de representación proporcional que asegure la representación de las diversas zonas del territorio;
un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas, cuyo presidente será elegido por la
asamblea y nombrado por el rey, correspondiéndole la dirección del Consejo de Gobierno; y un Tribunal
Superior de Justicia en el ámbito territorial de la comunidad autónoma, sin perjuicio de la jurisdicción del
Tribunal Supremo del Estado.

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En la actualidad, no todas las comunidades disfrutan del mismo nivel de autogobierno, esto se debe a
que el proceso de traspaso de competencias del Gobierno central a los gobiernos autonómicos fue
pensado, en un principio, como un proceso asimétrico que garantizase un mayor grado de autogobierno
solo a aquellas comunidades que buscaban un tipo de relación más federalista con el resto de España:
Andalucía, Cataluña, Galicia, Navarra y País Vasco. Por otro lado, el resto de las comunidades autónomas
dispondría de un menor autogobierno. Esta ambigüedad –evidente del título VIII de la Constitución de
1978– se manifiesta en el artículo 147.1, donde se señala que los estatutos de autonomía deberán
contener: "las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución". El artículo 148.1
indica que: "podrán asumir competencias"; el apartado 2 añade que: "mediante la reforma de sus
Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias"; y el
artículo 149, que: "las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán
corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos". Esto demuestra que
estaba previsto que, a medida que fueran pasando los años, las comunidades fueran adquiriendo
gradualmente más competencias; proceso que todavía está sin finalizar.
3.3. LA CRISIS ACTUAL DEL MODELO AUTONÓMICO
El problema de los nacionalismos ha sido latente desde la creación de la España de las comunidades
autónomas. El nacionalismo vasco llegó a adquirir tintes extremadamente violentos con la entrada en
escena de grupos terroristas armados, fundamentalmente ETA –que, con un total de 829 personas
asesinadas, no confirmó su disolución hasta mayo de 2018–. En Galicia, el Bloque Nacionalista
Galego (BNG) y Anova-Irmandade Nacionalista se configuran actualmente como las principales
organizaciones políticas que asumen, de manera más profunda, en sus programas, los planteamientos del
nacionalismo gallego. En Cataluña, el proceso a favor de la independencia y el desafío soberanista
impulsado desde las instituciones catalanas y refrendado por la Declaración Unilateral de Independencia,
de octubre de 2017, pusieron en evidencia la existencia de graves problemas de integración territorial y
la necesidad de asumir una revisión del actual modelo de ordenación territorial. A pesar de haber sido
paralizado por el Tribunal Constitucional –por superar los límites legales de la Carta Magna– con la
aplicación del artículo 155 durante más de siete meses, las consecuencias del llamado procés catalán han
abierto una brecha en la vida sociopolítica de nuestro país, particularmente en la comunidad autónoma
de Cataluña.
Además de los nacionalismos, la crisis económica de 2008 puso en evidencia la insuficiencia del modelo
autonómico de financiación. A todo ello habría que añadir los problemas de indefinición del ya
comentado título VIII, así como las duplicidades organizativas y competenciales del actual modelo de
ordenación. Problemas que han vuelto a ponerse de relieve a consecuencia de la crisis sanitaria derivada
de la pandemia COVID-19, que ha implicado la declaración del Estado de alarma de marzo a junio de 2020
y de octubre de 2020 a mayo de 2021, y el papel desempeñado en la toma de decisiones por parte de las
comunidades autónomas, con intereses no siempre coincidentes con los del Gobierno ni con el resto de
las comunidades, hecho que ha provocado una gran incertidumbre en la ciudadanía con respecto al
entorno legal que determinaba su movilidad. Todo ello ha puesto de manifiesto, en los últimos años, la
crisis del actual modelo autonómico y la necesidad de una reforma del sistema establecido en 1978.
Las alternativas propuestas desde los distintos sectores políticos han sido diversas. El jurista Gerardo
Ruiz-Rico sintetiza las principales entre las posiciones conservadoras o “potencialmente
recentralizadoras” del actual modelo autonómico, y las opciones de un modelo alternativo federalista o

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plurinacional (Ruiz-Rico, 2016). Para algunos, la solución pasa por una necesaria clarificación del modelo
y por la redefinición competencial de las comunidades, sus funciones y estructuras institucionales. Los
defensores de la vía federalista plantean una reforma constitucional de base. Otros sectores asumen la
existencia de singularidades específicas en determinadas comunidades que exigen un tratamiento
igualmente específico o incluso un Estatuto político-administrativo diferenciado del resto. En cualquier
caso, el debate sigue abierto y se plantea como uno de los principales retos que deberá afrontar el Estado
español en los próximos años.
4. DESEQUILIBRIOS DEMOGRÁFICOS Y CONTRASTES ECONÓMICOS
4.1. DESEQUILIBRIOS DEMOGRÁFICOS
En 2021 la cifra de residentes en España supera los 47,3 millones, según el Instituto Nacional de
Estadística. La población española no presenta ni unas características ni unos comportamientos
homogéneos. La densidad de población es de 93 hab./ km2; algo inferior a la de la media de la Unión
Europea, de 105 hab./ km2; pero esa población se encuentra repartida de forma muy desigual por el
territorio nacional, por lo que encontramos grandes vacíos y densas concentraciones humanas.
Tradicionalmente, los grandes vacíos se han localizado en las áreas correspondientes a los climas fríos,
duros y secos, de escasas posibilidades económicas, propios de la Meseta, parte del valle del Ebro y zonas
de montaña como el Sistema Ibérico y los Pirineos. Castilla-La Mancha, Extremadura y Castilla y León
presentan las mínimas densidades, con cifras que rondan los 25 hab./km2. En el lado opuesto, salvo Ceuta
y Melilla –que por razones especiales tienen densidades altísimas, con cifras a aproximadas a los 4200 y
7200 hab./km2, respectivamente–), Madrid tiene la máxima peninsular, con cerca de 840 hab./km2. Tanto
en nuestro país como a escala mundial existe una tendencia a la concentración de población en el litoral;
las provincias con proximidad al mar son las más habitadas tanto en el norte como en el sur de España. La
distribución centro-periferia viene dándose desde el siglo XVIII, y se agudizó con el establecimiento
industrial del siglo XIX y con el desarrollismo franquista, industrial y turístico, de la segunda mitad del siglo
XX. Esa tendencia se rompe con las excepciones de las grandes ciudades del interior –Madrid, Valladolid y
Zaragoza–, que han crecido por factores principalmente humanos (políticos, por ser la sede grandes
administraciones; económicos, por ofrecer mayores opciones laborales; y sociales, por el atractivo de la
vida urbana). El litoral español atrae a la población por su benevolencia climática y otras condiciones
físicas favorables, pero también por sus grandes actividades económicas industriales, agrícolas con
regadíos, pesca y turismo. Actualmente, las áreas que mayor densidad de población presentan son los
ejes La Coruña-rías gallegas; Gijón-Oviedo-Santander; Bilbao-San Sebastián; Barcelona-Tarragona;
Valencia-Murcia; Málaga-bajo Guadalquivir, y ciudades interiores como Valladolid, Zaragoza o Sevilla
(Elías, 2012). Una de las tendencias que se ha registrado en los últimos años es una clara pérdida de
población del sector noroccidental español.
4.2. CONTRASTES ECONÓMICOS REGIONALES
La existencia de desequilibrios regionales en la España de las autonomías es una realidad social y

económica ineludible. El economista Rafael Martínez Cortina (1937-2006) lo aclaró de forma precisa:
“Cuando el sistema político económico vigente es el capitalista, como es el caso de España (...) se produce
una tendencia ‘natural’ a la concentración y polarización de la actividad económica, tanto desde el punto
de vista funcional y sectorial como en la distribución espacial” (Martínez, 1990).

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Las causas de esos desequilibrios hay que buscarlas en las diferencias entre los distintos espacios
geográficos que conforman nuestro país. Las condiciones naturales y los recursos disponibles introducen
un primer elemento de diversidad, que la actuación de los grupos sociales, en el tiempo, ha contribuido a
ampliar. Los desequilibrios territoriales actuales resultan de una combinación de los factores heredados
y las condiciones actuales. El origen más reciente de los desequilibrios económicos proviene del proceso
de industrialización, que dio lugar, a partir de 1959, a unos acusados contrastes entre las zonas periféricas
y el interior (Floristán, 1988). Estos contrastes crearon un modelo territorial caracterizado por una zona
centro poco desarrollada y una periferia más próspera, entre las que había grandes desequilibrios
económicos, demográficos, sociales y de poder. Estos desequilibrios económicos se manifestaron en el
PIB por regiones, en la renta per cápita y en las infraestructuras concentradas en las regiones más
avanzadas. La crisis económica de 1975 afectó negativamente al sector secundario, lo que frenó el
anterior proceso de concentración espacial de la producción. A partir de entonces, con la terciarización
de la economía y la creación de una sociedad posindustrial, se crearon nuevos desequilibrios entre los
diferentes ejes de desarrollo –Madrid, litoral mediterráneo norte, valle del Ebro, Canarias y Baleares, y el
País Vasco–; ejes en declive –fundamentalmente, la cornisa cantábrica–; y espacios escasamente
desarrollados –Extremadura, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Galicia, Andalucía y Murcia–. En los
últimos años, algunas comunidades se han estancado económicamente, mientras que otras menos
desarrolladas han crecido por encima de la media española, recibiendo ayudas del Estado y de la Unión
Europea y realizando políticas regionales para potenciar su desarrollo endógeno y atenuar las diferencias
económicas.
En la actualidad, según datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), las comunidades autónomas
con el PIB más alto son Comunidad de Madrid, Cataluña, Andalucía, Comunidad Valenciana y País Vasco,
que se posicionan a gran distancia de las que presentan los índices inferiores: La Rioja, Ceuta y Melilla. El
reparto del PIB por habitante es más alarmante, ya que en comunidades como Comunidad de Madrid,
País Vasco, Comunidad Foral de Navarra y Cataluña resulta ser casi el doble que en Andalucía,
Extremadura, Ceuta y Melilla. Varios autores han puesto en evidencia los problemas del actual modelo de
financiación, que deriva en diferencias insalvables –en términos per cápita– entre unas y otras
comunidades. Tal y como afirma el economista Luis Ángel Hierro Recio: “no existe un término de
referencia debidamente calculado en función de las necesidades de gasto de cada región” (Hierro et al.,
2015).
5. POLÍTICAS DE CORRECCIÓN DE LOS DESEQUILIBRIOS
La consolidación de la España de las Autonomías con la Constitución de 1978 y la adhesión a la

Comunidad Económica Europea, en 1986, transformaron la distribución de las competencias en materia
de desarrollo regional. La creación de un Fondo de Compensación Interterritorial, la promulgación de la
Ley de Incentivos Regionales (1985), la formulación de Programas de Desarrollo Regional por las
comunidades autónomas y los Fondos Estructurales de la Unión Europea establecieron el contexto
normativo en la política de corrección de los desequilibrios.
5.1. POLÍTICAS CORRECTORAS DENTRO DEL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA
Cuando España accedió, en 1986, a la CEE, salvo Islas Baleares, todas las comunidades autónomas se
situaron por debajo de la media comunitaria en el PIB por habitante, siendo Extremadura, Ceuta, Melilla,

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Andalucía, Castilla-La Mancha y Galicia las más atrasadas. En 1988, y de forma vinculada al Acta Única
Europea, se reformaron los Fondos Estructurales duplicándose los recursos disponibles. Esta reforma
establecía una serie de objetivos seleccionados para concentrar las subvenciones otorgadas. Algunos de
ellos eran aplicables al caso español, lo que permitió la intervención del FEDER (Fondo Europeo de
Desarrollo Regional) en regiones con altas tasas de desempleo, áreas de industrialización en declive o
áreas rurales atrasadas con un PIB por habitante demasiado bajo, como eran algunas zonas de Andalucía,
Asturias, las dos Castillas y Extremadura. A lo largo de 1989, el gobierno español presentó a la Comisión
de las Comunidades Europeas una serie de planes regionales cuyas actuaciones se centraron en: mantener
y consolidar la dinámica de crecimiento de las áreas que habían mostrado mayor vitalidad económica
(como el valle del Ebro); frenar el declive de las áreas más deprimidas (cornisa Cantábrica); invertir en la
expansión del eje mediterráneo sur-sudeste; y aplicar una estrategia de ajuste estructural en las regiones
menos desarrolladas del interior, Galicia y Canarias. Así, también, el Fondo de Cohesión ayudó, entre 2007
y 2013, a los países menos prósperos de la UE financiando proyectos medioambientales y de redes
transeuropeas de transporte, con objeto de paliar las disparidades socioeconómicas y promover el
desarrollo sostenible.
Desde 2011, se mantiene vigente el Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico como medida

para corregir cualquier desequilibrio en las economías de los Estados miembros que pueda afectar de
forma negativa la estabilidad económica del resto de países de la eurozona. En mayo de 2018, la Comisión
Europea presentó una serie de normativas relacionadas con la política de cohesión de la Unión posterior
a 2020, con el objetivo de simplificar los procedimientos y aumentar la eficacia de las inversiones de la
Unión. A raíz del brote de COVID-19, la UE presentó un plan de recuperación (Next Generation EU) que
incluía la creación de un instrumento de recuperación por valor de 750 000 millones EUR en el Marco
Financiero Plurianual 2021-2027 para proteger el presupuesto de la Unión Europea frente a las
vulneraciones de los principios del Estado de Derecho. No debemos olvidar la existencia del Fondo
Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y del Fondo Social Europeo (FSE), que, dentro del contexto de los
fondos estructurales de la UE, contribuyen a paliar los desequilibrios económicos entre regiones.
5.2. POLÍTICAS CORRECTORAS DENTRO DEL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978
En 1986, entró en vigor la Ley de Incentivos Regionales, de 1985. Sus objetivos eran lograr la
competitividad de las empresas y la solidaridad interregional y, para ello, proponía la inversión en
infraestructuras y equipamientos en las áreas desfavorecidas, distinguiéndose tres tipos de regiones que
recibían ayudas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. En cualquiera de los tres tipos de
zonas, el mecanismo de promoción se basaba en otorgar subvenciones a fondo perdido para apoyar la
inversión productiva empresarial, pudiéndose acoger, además de las empresas industriales, las
relacionadas con los servicios. Esta política de incentivos regionales se modificó con motivo del ingreso
español en la CEE, para adaptarla a la legislación comunitaria en materia de competencias. Su reglamento
de aplicación ha sido modificado de manera sucesiva por Real Decreto en 2007 y 2015 hasta fijarse las
actuales zonas susceptibles de recepción de ayudas y los márgenes y tipos de estas gracias a la prórroga
que se establece para 2021 con las ayudas del Marco Financiero Plurianual 2021-2027.
Similar objetivo tiene el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), con origen en la propia
Constitución. Este fondo –en activo desde 1982, aunque modificado en 1990 y 2001– se nutre de los
Presupuestos Generales del Estado y está encaminado a un desarrollo de la renta de las regiones menos
favorecidas de España, según el “principio de solidaridad” que rige nuestra carta magna. Desde la puesta

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en marcha del nuevo sistema de financiación autonómica, en 2001, el FCI se desglosa en dos fondos: el
Fondo de Compensación y el Fondo Complementario.
Finalmente, cada comunidad autónoma formula sus propios Programas de Desarrollo Regional al
amparo de la Constitución. Estos programas cuentan con ayuda de la UE, siguiéndose una metodología
común, y con la obligación, por parte del gobierno, de presentar a la Comisión Europea una visión global
de los planes regionales y estatales, indicando los objetivos, actuaciones e inversiones previstos.
CONCLUSIÓN
La “España de las Autonomías”, hecho político e histórico, complicado y polémico, viene a definir una
nueva forma de ordenación del territorio propuesta con la finalidad de conseguir un Estado más eficaz
mediante la distribución territorial del poder. Los actuales desequilibrios económicos regionales entre las
comunidades son un hecho también polémico, que trata de resolverse mediante un reparto equitativo de
la riqueza nacional y con el establecimiento de políticas correctoras; asunto que no está exento de
dificultades, pues la maraña de ayudas que abarcan la práctica totalidad del territorio español, la
complejidad burocrática resultante y las "guerras de incentivos" –que a veces se establecen entre
regiones o municipios– son algunos de los efectos indeseados que deberán ser objeto de atención para,
de cara al futuro, mejorar la productividad económica, social y territorial. El proceso soberanista catalán
y la crisis derivada de la COVID-19 han puesto en entredicho la viabilidad del actual sistema de
organización del territorio español, por lo que ha vuelto a cobrar fuerza la idea de llevar a cabo una
reforma constitucional que aborde los temas de la autodeterminación, la plurinacionalidad o la
constitución de un Estado plenamente federal.
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ISBN: 978-84-09-06021-4 14

Tema 18. La Actual Ordenacion Territorial Del Estado Espanol. Raices Historicas.

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Tema 18. La Actual Ordenacion Territorial Del Estado Espanol. Raices Historicas.

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Nota: en color verde se indican los contenidos nuevos en relación con el curso 2019-2020.

El desarrollo de este tema obedecerá el siguiente esquema:

1. La Constitución de 1978 y la actual ordenación del territorio

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1. LA CONSTITUCIÓN DE 1978 Y LA ACTUAL ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

1.1. LA CONSTITUCIÓN DE 1978

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 A nivel político, se encargan de la organización de sus instituciones de autogobierno, de la ordenación

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1.2. LA ACTUAL ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ACTUAL ORDENACIÓN TERRITORIAL

2.1. DIVISIONES TERRITORIALES ANTERIORES A LA RECONQUISTA

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2.2. LA RECONQUISTA COMO BASE DE LA DIFERENCIACIÓN REGIONAL

2.3. DE LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO MODERNO AL CENTRALISMO BORBÓNICO

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2.4. REFORMAS ADMINISTRATIVAS CONTEMPORÁNEAS

2.5. EL NACIONALISMO REGIONALISTA

 El nacionalismo catalán. Arranca del descontento de la burguesía industrial y de la decepción de las

 El nacionalismo vasco. Tiene su origen en el bizkaitarrismo, un sentimiento nacionalista que suscitó

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3. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y LA ORGANIZACIÓN

3.1. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

La Constitución de 1978 establece dos procedimientos de elaboración y aprobación de los estatutos:

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3.2. LA ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

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3.3. LA CRISIS ACTUAL DEL MODELO AUTONÓMICO

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4. DESEQUILIBRIOS DEMOGRÁFICOS Y CONTRASTES ECONÓMICOS

4.1. DESEQUILIBRIOS DEMOGRÁFICOS

4.2. CONTRASTES ECONÓMICOS REGIONALES

La existencia de desequilibrios regionales en la España de las autonomías es una realidad social y

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5. POLÍTICAS DE CORRECCIÓN DE LOS DESEQUILIBRIOS

La consolidación de la España de las Autonomías con la Constitución de 1978 y la adhesión a la

5.1. POLÍTICAS CORRECTORAS DENTRO DEL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA

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Desde 2011, se mantiene vigente el Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico como medida

5.2. POLÍTICAS CORRECTORAS DENTRO DEL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978

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 Bosque, J. y Vila J. (dirs.) (1989-92). Geografía de España. Barcelona, España: Planeta.

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 Instituto Geográfico Nacional (IGN). www.ign.es

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