党政联合发文 的 百 年探索 

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、

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￥

生 成逻 辑 与 规 范路径

成 ＪＬ 
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
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摘 要 ： 党政联合发 文是 党 内 法 规 与 国 家 法律 衔 接 协调 的 重 要 桥 梁 。 

自

１ ９２ １
年 中 国 共产 党 成 立 以 来 ，
党 政联合 制 发 文件 从 临 时 性 、 散 发 性 、 过渡性



的 特殊文件形 式 ，
逐渐演 变 为 国 家治 理 的 常 态 化制度 工 具 。 其产 生 与 我 国 现有



党 政体 制 的 内 在 需 要 紧 密 相 关 ，
从理论层 面上看党政联合发 文是 党 的 领 导 、 

民

主集 中 制 和依法治 国有机统 一

的 体现 ，
同 依法治 国 、 依法执政 、 依法行政协 

同

推进 的 基本要 求 相 吻 合 ，
是伴随党政关 系 发展演 化的 应 然 产 物 。 从实 践层 面上


“

看 ，
党政联合发 文 不 仅 推 动 了 党 内 法 治 与 国 家 法 治 的
一

体建设 ，
降 低 了 

立
”

法 成本 ，
提高 了 执行 效 率 ，
而 且是推进 党 内 法规 与 国 家 法律衔接 协 调 的 可 靠



力 量 。 新 时代提高 党政联合发 文 的 规 范 化程度是推进 中 国 特色社会主义 法 治建




设 的 必然之举 ，
可 以 从 明 确 联合发文文件 的 属 性 、 落实 文件 责任 主体 实现 归 

口

化管理 、 明 确 文件公开性等 方 面 缓解 当 前存在 的 隐 忧 


。

关键词 ： 党 政联合发 文 党 的 领 导 依法治 国 党政关 系 党 内 法 治




党 内 法规研究 的 基础 问 题是党 内 法规 与 国 家法 的 关 系 问 题 。 基于党 的 十八




届 四 中 全会通 过 的 中 共 中 央 《 关 于 全 面 推 进 依 法 治 国 若 干 重 大 问 题 的 决 定 》
以 下 简 称 十八届 四 中 全会 决定》 将党 内 法规与 国 家法律统 为 中 国特色


一

（ 《 ）

法治体 系 的重 要组成部分 ，
当 下 通 行 的 观 点 是 将 二者 视 为 不 同 系 统 间 的 二 元耦



基 金 项 本文系 年度 国家社 科基金 般项 依法治 国 和依规治党有 机统 研究 项

“ ”
＊
目 ：
２０ １ ８ 目 （ 

目

编号 ：
１ Ｓ Ｂ Ｆ Ｘ０ ０ ５ ） 阶段性 成果 ；
２０２ ０ 年度福建省 高校 以马克思 主义 为指导 的哲学社会科学学科基


础 理论研究 项 党 内 法 规 备 案 审 查机 制 研究 项 编号 阶段性成果
“ ”

目 （ 目 ：
Ｊ Ｓ Ｚ Ｍ２ ０ ２ ０ ０ ０ ９ ） 

。

＊ ＊
作 者 简 介 ：
成立文 ，
厦 门 大学法学 院博士研究 生 ，
厦 门 大学 党 内 法规研究 中 心研究 人员 

。

收稿 日 期 ：
２０２ １ 年 １ 月 ５ 日 ；
定稿 日 期 ：
２０２ １ 年 ６ 月 １ ５ 日 

。

？
１ ３ ０


？
 党 政联 合 发文 的 百 年 探 索 、 生 成 逻 辑 与 规 范 路径



合关 系 ，
具有互动 、 协 调 发展 的 基本 特性 。 而 实现党 内 法规 与 国 家法律衔接 的



交点 在 于党政联合 发文 ，
即 党 政机 关 联合 制 定 或 发 布 的 文 件 ，
具体是指党政机



关在两者兼可 管辖 的领域 ，
出 于节 约 发文成 本 、 提高 发文 推广执行力 的 目 的 

，

采用 联合制 定 或发布 形式 出 台 的规 约 文件 。 严 谨来 看 ，
应包括制定和发布两个


要素 ，
突 出 表现为 ： 同 级党政机构 间 联合制 发 、 有别 于党政混合信 息 和 由 实践


？
默认规 则 规 约 三 项 特征 。 囿 于党政联合 发文制 定 主体隶属 不 同 制 度 体 系 ，


兼
具党 内 法规 与 国 家法 的外 显 特征 ，
是此前关 于党政关 系 讨论 的 焦 点 。 甚至 一



度

有 观点 将这 一

游走 于 两 大体 系 间 的 特殊 发文 形式 视 作 党 内 法 规 效力 外 溢 的 体


现 。 然而 ，
作 为 系 统 论下 党 内 法规 系 统 与 国 家法 系 统 二元耦 合 的 重 要 沟 通 （ 

衔

接 ） 符码 ，
党政联合发文 在党 内 法 规 制 度 建设 的 发 展 史 上 并 非 鲜 见 的 新 生 事



物 ，
其 内 在精神 要 旨 始 终伴随着 党 的 发展壮大而不断演化 ，
并在 ２０ 世纪 ８ ０ 

年

代正式成形 ，
此后 一

直贯 穿 党 内 法 规 制 度 建设 的 各 个 历 史 阶段 ，
是伴随党 的领



导 与 国 家治 理不断 发展 的 中 国 特色 文 本形 式 。 党政联合 发文 在应对 既属 于党 的




领导范畴 ，
又 属 于 政府 管 理 范 畴 的 问 题上 发挥 了 重 要 作 用 ，
是 最具经 济理性 的



发文形式 。
２０ １ ９ 年 新 修订 的 《 中 国 共产 党党 内 法规制 定条例 》 对党 内 法规定


义 的修订 为 党政联合 发文 可 归 属 为 党 内 法规 体 系 提供 了 理论 基础 。 与此同



时 ，
该条例第 １ ３ 条第 ２ 款 中 新 增 的 关 于许 可 党政联合 发文 的 规 定 正式对这


一

文 本形式 予 以 权威认可 。 但 值得 注 意 的 是 ，
这样 一

种具有重要制度协调与 系



统 沟 通 效能 的 发文 形 式在 现 有 的 党 内 法规 研究 中 鲜 有 涉 及 。 党 内 法规研究 自 

十

八届 四 中 全会 后 日 益成为 新 兴热 门 领域 ，
学 术论文 与 课 题 的 数量 与 日 俱增 ，


但
面 向 党 政联 合 发文 的 专 项 研究 却 屈 指 可 数 ，
在 国 家哲学社会科学学术期 刊 数据


库 与 中 国 知 网 主题检 索不 过 二 十余篇 ，
这 显 然是难 以 满 足健全党政联合 发文 制



度可靠性 、 加 强 党 规 与 国 法 衔接协 调 研究 的 需 要 。 因此 ，
回 顾 和考察建党 百 年


以 来 党 政联 合 发文 的 演化 历 程 与 经 验 ，
对推动形成完善 的新时代党 内 法规制 度



体系 意义重大 。 基于此 ，
在建党百 年之际 ，
本文 拟 从历 史 梳理 、 基本特征与逻



① 从 性 质 上 看 ，
党 政联发文不 等 同 于党 政混 合信息 。 从制 度 规范 的角 度来说 ，
党政联合发文 尚 缺少 权


威 性 的规约标准 。 详细 论述参见 成立 文 、 王 建芹 ：
《 新 时代 党 政联合发 文生 成 的政治 经济逻 辑》 

，

载 《 河南 社 会 科学》 ２ 〇２ １ 年第 ５ 期 

。

中 国 共产 党党 内法规制 定条例 》 年 条规定 党 内 法规是党 的 中 央组 织 以 及 中 央 纪律



“

② 《 （
２０ １ ２ ） 第 ２ ：

检 查委 员 会 、 中 央各部 门 和省 、 自 治区 、 直辖市党委制 定 的规范党组织 的工作 、 活动和党员行为的



党 内 规章制 度 的总称 中 国共产 党 党 内 法规制 定条例 年 条规定 党 内法规是党
” “

。 《 》 （
２０ １ ９ ） 第 ３ ： 

的 中央组织 ，
中 央 纪 律 检查 委 员 会 以 及党 中 央 工 作 机关和 省 、 自 治区 、 直辖市党委 制 定 的体现党 的


统 意志 规 范 党 的 领 导 和 党 的 建设 活 动 依靠党 的纪律保证实施 的专 门 规章制 度


”

、 、 。

③ 《 中 国 共产 党党 内法规制 定条例 》 （
２０ １ ９ 年 ） 第 １ ３ 条第 ２ 款 规定 ： 制 定 党 内 法规 涉及 政府 职 权 范


围事项 的 可 以 由 党 政 机关联 合 制 定


”

，
。

？
１ ３ １  

？
党 内 法 规 理 论研 究

 ２０２ １
年第 ２ 

辑

辑归纳 的角度 出 发 ，
通 过对党 政联合 发文 的 深入研究 ，
以 期 夯 实 党 内 法规 基础



理论 ，
为后续进
一

步推 动 党规 与 国 法 的 衔接与 协 调互 动 提供 可 靠 的 历 史 经 验素



材 。 需 要 提及 的 是 ，
考虑 到地方党 内 法规及规范性文件 的错综繁 杂且 缺乏 统 

一

汇编文本 ，
这 里将重 点 以 更具统筹性 、 广域性 、 普适性 的 中 央党 内 法规及规范


性文件为 主要 分析蓝本 ，
兼 顾部 分较 具代 表 性 的 地 方 党 内 法 规及 规 范 性文 件 

。

、 党政联合发 文 的 百年探索



孕 育摸索期 建党后至 改革 开放前 年

一

（ ） ：
（
１ ９ ２ １ ￣
１ ９７８ 

）

党政联合 发文 生 成 的 基本 要 素 是 同 时 具 备 政党 组 织 和 政 府 组 织 两 个 文 件 制



定 主体 。 这里 的 政党组织 是指 中 国 共产党 的各级委员 会 ，

政府组织是指享有稳



定政权 的 政府组织 机构 。 虽然 自 １ ９２ １
年 中 国 共产党成立 并设立 党 的 中 央 委员



会 时 即具备这 一

主体条件 。 但 １ ９２ １
年建党至 １ ９４９ 年 中 华人 民共和 国 成立 这 

一

时 期 是党 带 领 人 民 进 行 民 主 革命探 索 时期 ，
即使 １ ９ ３ １
年 １ １ 月 ７ 日 中 国 共产党


在江西瑞金创 立第 一

个全 国性 的 红色政权 （ 中 华 苏维 埃共和 国 ） 并建立 临 时




中 央 政府 ，
１ ９３ ７ 年 ９ 月 ６ 日 在 陕甘 苏 区 设立 中 华 民 国 陕甘 宁 边 区 政府 ，
也 仅仅


是 在特定 范 围 内 的 革命政权 ，
仍 尚 未形成辐射全 国 的 相对统 一

的 国 家政权 ，


未

能建立 全 国 范 围 内 的 稳 定 政 府 的条件
“ ”

，
不具备 政 。 加之我们党在新 民 主



主 义 革 命期 间 采 取 的 是 党 领 导 军 队夺 取 政 权 的 革 命方 略 ，
党 代 表 的 就 是 革 命政


权 ，
党 委 发布 的 文 件在 革命苏 区 具有 统 筹 调 度 的 功 能 ，
不存 在 当 前意 义上 党政


联合发文存在 的 根 基与 条件 。 因此 ，
理论上党政机关联 合制 发文 件 的 起点 应从


１ ９４９ 年 中 华人 民 共和 国 成立 以 后算起 。 但 １ ９３５ 年 中 国 共产党 中 央 与 苏维埃政


府 的第 一

次共 同 发文 《 中 国 苏维 埃政府 、 中 国 共产党 中 央 为抗 日 救国 告全体同




建构 后 党 政联合 制 发文 件 的 雏形
“ ”

胞书》 （
八 一

宣言 ）
了 日 

。

中 华人 民共和 国 成立 伊始 ，
国 家各级政权 机构 尚 处 于初 创 组 建 阶段 ，
人员



配备及 工作部署不够健全 ，
在党 、 政人员 的配 置和工作 安排上具 有 高 度 的 重合


性 。 加 之党在 历经 新 民 主 主义 革命 的 长 期 艰苦 奋 斗 后 ，
组织 基础 与 领 导经 验都


相对丰富 ，
为适应 中华人 民共和 国成立初期 复 杂 的 国 际 国 内 形式 ，
国 家治 理延



续了党的 一

元领导体制 。
１ ９４９ 年 １ １ 月 出 台 的 《 关 于在 中 央 人 民 政府 内 组织 中



国 共产党党委会 的 决 定 》 《 关 于 在 中 央 人 民 政府 内 建立 中 国 共产 党党 组 的 决


定 》 初 步 确 立 了 在 党 政关 系 上 采 用 党 的 一

元领 导制 度 的 基本格局 ，
１ ９５ ３ 年颁



布的 《 关 于 加 强 中 央 人 民 政府 系 统 各 部 门 向 中 央 请示 报告 制 度 及 加 强 中 央 对 政


府 工 作 领 导 的 决定 （ 草案 ） 》 进 一

步巩固 了 党 的 一

元领 导 体制 。 这也就造成虽


３ ２
． 

．
１
 党 政联 合 发文 的 百 年 探 索 、 生 成 逻 辑 与 规 范 路径



然 已 经存在党委与 政府两个公文 发布 主体 ，
但在实 际运 行 与操作 上 仍 以 党 的 

一

元领 导 为 常 态 ，
大多数以 党 的名 义 出 台 的文 件在效力 上 可 兼顾对党委 和 政府 系



统事务 的规制 。
１ ９５ １
年政务 院发布 的 我 国 第 一

个公文 处 理规 范 《 公文处理暂


“ 

”

行办法》 虽 提 出 了 政府公文 ７ 类 １ ２ 种 的 基本形式格局 ，

并对 报告 、 签报

命令
” ” ”“ ”“ ” 

”

指示 布告 公告 通告 公函
“ “ “ “

批复 通报 、 通知 、 、 、 便函
等文 件 的 内 容指 向 标 准予 以 初 步划 分 ，
但 尚 未 提及 有 关 党 政联 合 发文 的 适 用 情


况 ，
公文发布 上鲜 见 两个制 定 主体 ，
还不存在党政联合发文 的 可 靠 根 基 。
１ ９５ ６



年 ， 《 中 国 共产党 中 央委员 会 、 国 务 院关 于加强农业生产合作社 的生产领导和




组 织 建设 的 指 示 》 是 中 华 人 民 共 和 国 成 立 以 后 中 共 中 央 首 次 与 国 务 院 共 同 发



文 ，
意 在解决 当 时农 业 合 作 化 以 后 出 现 的 新 问 题 和 新 矛 盾 。 直至 １ ９５７ 年 ，


国

务 院秘 书厅发布 《 关 于 对 公文 名 称 和 体式 问 题 的 几 点 意 见 （ 稿 ） 》 就 公文 签署



问 题指 出 两 个 以 上 的 同 级机关联合 发布命令 指示 布告 的时候 如果发



“

， 、 、 ，

布机关是 国 家行政机关和 军事 机关 ，
可 以 由 各机关 的首 长联合签署 ，
如果是 国



家行 政机关 和 党 、 群机关联合发布 ，
可 以 只 签署两个机关 的名 称 ，
机关首长不


”

必签署 。 不 同 机关联合签 发文 件 的 特殊 性 形 式 得 到 首 次认 可 ，
并 明 确 可 实施



联合 签 发文 件 的 主 体包 括 国 家行政机 关 ，
军事机关 ，
党 、 群机关等 ，
为党政联



合 发文 提供 了 首 个制 度 依 据 

。

（
二 ）
初步确 立期 ：
改革开放后到 党 的十八大前 （
１ ９ ７ ８ ￣
２０ １ ２ 年 

）

改革 开放初期 ，
中 央 高度 重 视党员 干 部 的 思 想 政治 素 质 的 强 化 ，
开展思想



政治 领 域 的 拨 乱反 正 工作 成 为 党在 这 一

时期 的重要任务 ，
同 时在处理党 与政府


间关 系 上有 了 新的转变 ，
逐 渐 弱 化 党 政统 一

的执政关 系 ，
开始逐 步分开党与政


府在 国 家治 理 中 的 各项 权力 。 党仅 就 公共 管 理 提 出 宏 观 指 导 建 议 ，
涉及多部 门



职权与 基层党组织 具 体 落 实 的 事 项 由 党 政联 合 制 发文 件 作 出 。
１ ９８ １
年 ２ 月 国



务 院发布 的 《 国 家行政机关公文 处理暂 行 办法 》 ［

以 下简称 《 公文 处理暂行办


在第 条强 调 国 家行政机关 的公文 不得对党 的组织作指


“

法》 （
１ ９ ８ １
） ］
１ ６ ，

而 就联合行文 的 规 定 仅 提道
”

示 、 交任务 ，
： 同 级行政机关 间 可 以 进行联 合 发


？
文 。 将联合行文 的 主体 限 定 为 同 级行 政机 关 间 ，
不再涉及党 、 群机关与行政


机关联合行文 的相 关 事项 ，
从而促使这 一

阶段 的党政联 合 发文 数量 骤减 。 直至



为 促进 私 营企业 发展 和 离 休 干 部 管 理 ，
１ ９ ８ ３ 年 ３ 月 中 共中央 、 国 务 院联合发



布 《 关 于 发展 城 乡 零 售 商业 、 服务业 的指示》 ，
１ ９８４ 年 ６ 月 中 办 、 国 办统
一



印

发 《 关 于贯彻执行离 休干 部 生 活 待 遇 规 定 的 通 知 》 才逐 步重新恢复党政联合



公文处理暂行 办 法》 条 规定 同 级机 关可 以 联 合 行 文
“

① 《 （
１ ９８ １
） 第 １ ０ ： 

。

？
１ ３ ３


？
党 内 法 规 理 论研 究

 ２０２ １
年第 ２ 

辑

制 发文 件 的 形 式 ，
重 点 应 用 于 党 的 作 风 建设领 域 。 为适应现 实需要 ，
国务 院办



公厅在 《 公文 处 理暂行 办法 》 （
１ ９ ８ １
） 的 基础 上 修订 出 台 了 《 国 家行 政机 关公


文 处理办法》 （
１ ９８７ ） ［
以 下简 称 《 公文处理办法 》 （
１ ９８ ７ ） ］ 。 当 中虽延续 了



《 公文 处理暂行办法 》 （
１ ９８ １
） 联合行文 主体为行政机关 内 部 间 的规定 ，
并强


”

国 家行政机关 的公文 工作 应 贯 彻 党 政分 工 的 原 则 却取消 了 不得指示

“

调 ， ，


？
党组织 工作 的 限制 。 这 为 采用 党政联合 发文形 式 的 行政公文效能 提供 了 可 能 

。

党 政联 合 制 发 文 件 的 形 式 也 随 之 从 最 早 党 的 作 风 建设 领 域 ，
逐渐 向 其他各个领



域推广 ，
党政联合 发文 的 现 象 出 现 频率也在 此 阶段 慢 慢增 加 

。

和 党 的 十 四 大 的 召 开 促使 我 国 开 始 建立 社会
”

年邓小平 南方谈话 

“

１ ９９２

主义 市 场经济体制 ，
国 内 整体经 济形 势 获得显 著 提升 ，
党政联合 发文 开始 从重



点 规制 党 内 作 风建设 的 具 体执 行 向 关 注 经 济 宏 观指 导 与 反 腐 倡 廉 的 方 向 过 渡 

。

中办 、 国 办先后联合发布 了 《 关 于党政机关兴办经济 实体和党政机关 干部 从事




经 营活 动 问题的通 知 》 （
１ ９９２ 年 ６ 月 ２６ 日 ） 、 《 关 于严禁党政机关及其工作人



员 在公务 活 动 中 接受和赠 送礼金 、 有 价证券 的 通 知 》 （

１ ９９３ 年 ４ 月 ２７ 日 ） 

等
非 规范性文件 ，
避免党员 领 导 干 部受 到 经 济 利 益 诱 惑 。
１ ９９ ３ 年 ６ 月 ，
中共中



央 、 国 务 院 以 党政联合 发文形 式 出 台 《 关 于 当 前经济情况 和加 强 宏 观调控 的 意




见》 ，
对社会 主义 市 场 经 济 发 展 作 出 宏 观 指 导 。 并于 １ ９９３ 年 １ ０ 月 中 办 、 国办



关 于转发 国 家经 贸 委 《 关 于党政机关 与所办经济 实体脱钩 的规定》 的 通 知 


，

督促党政机关 保 持工 作 的 廉 洁 性 。
１ ９９６ 年 《 中 国 共产党机关公文 处理条例》



条第 项规定 同 级党 的 机关 党 的机关与其他 同 级机关之 间 必要 时可

“

第 １ ２ ４ ： 、 


次为党政联合发文 提供 了 可靠地制 度依据 于条例 中

”

以 联合行文 再 但 由 

一

。 ，

的 时机条件作 出 进 使得党政联 合 发文 在具 体适
”

未对
“

必要 时 一

步的说明 ，



用 中 仍不够规范 

。

进入 ２ １ 世纪后 ，
党政联 合 发文 的 数量 呈 现 出 迅 速增长 的样态 ，
以 《 中央



党 内 法规 和 规 范性文 件汇 编 （
１ ９４９ 年 １ ０ 月 ２０ １ ６ 年 １ ２ 月 ） 》 （
以 下简称 《 

汇

编 （
１ ９４９ ２０ １ ６ ） 》 ） 为蓝本统计 ，
被编写进 《 汇编 （
１ ９４９ ２０ １ ６ ） 》 的 ２６０



份 中 央党 内 法规及 规 范 性 文 件 中 ，
共有 １ ０６ 份属 于党政联合制定 ，
当 中 ２０００



年前 的党政联合发文 仅 ３ ０ 份 ，
占 总数的 ２ ８ ３ ． ％ ，
其余 ７ ６ 份均为 ２０００ 年后制



建设社会 主义 法治 国 家


”

发 党 的 十 五大首 次 提 出
“

。 与此同时 ，
自 依法治 国 ，

的 基本方 略 以 来 ，
党政公文 管理 日 趋规范化 ， 《 国 家行 政机关 公文 处理办法》



（
２０００ ） ［
以下简称 《 公文 处理办法 》 （
２０００ ） ］ 取 代 了 １ ９８ ７ 年发布并于 １ ９９３



参见 公文处理办 法》 条 规定 政府 各部 门 可 以 联 合行 文
“

① 《 （
１ ９８７ ） 第 １ ４ ： 

。

３ ４
． 

．
１
 党 政联 合 发文 的 百 年 探 索 、 生 成 逻 辑 与 规 范 路径



年修正 的 《 公文处理办法》 ，
开始正式规定政府可 以 与 相应 的 党组织 和 军 队机


？
关联合行文 ，
并成为制度层 面对党政联合 发文 的 最早 明 文 规 定 。 这 一

阶段 

，

党政联 合 发文 多 被 应 用 于 党 政共辖 的 缺 乏 实 践经验 和 立 法 基础 而 有 需 要 规 范 落




实 的事 项领域 ，
以通知 、 意见等非规范性文件形 式 出 现居多 

。

（
三 ）
规范发展期 ： 党 的十八大以后 （
２０ １２ 年至今 

）

党 的 十八大 以 来 ，
党 中 央 高 度 重 视 党 内 法 规 制 度 建设 ，
将党 内 法规体系 纳



入 中 国 特色 社会 主 义 法治 体 系 ，
并 提倡形 成完善 的 党 内 法 规体 系 。 对 于数量逐



渐增 多 但不 够 规 范 的 党政联 合 发文 而 言 ，
出 于完善制 度体系 ，
践行依法治 国 的



目 的 ，
在综合 《 中 国 共产党机关公文 处 理条 例 》 和 《 公文处理办法》 （
２０００ 

）

的 基础 上 ，
２０ １ ２ 年 两办颁 布 《 党政机关公文 处理工作 条 例 》 ，
对党政联合行文



的 必要 性 提 出 进 一

步要求 。 《 党政机关 公文 处理 工作 条例 》 将党政联 合 发文 适




用 的 范 围作 出 必要 性 限定 ，
以 许可 的 或然性标 准为 基点 ，
严格 限制 了 部 门 内 设



机构 的对外行文权 限 ， 同 年 ５ 月 出 台 的 《 中 国 共产党党 内 法规制 定条例》



一

对党 内法规 的制定主体
”

度被称作党 内 法规 的 权限内容 表现形



“

立法法 ， 、 、

式等均作 出 细 化规定 ，
但却 没有 涉及党政联合制 发文件这 一

特殊形式 的相关 内



容 。 与 之配套 的 《 中 国 共产党党 内 法规 和 规范性文件 备案 规定 》 （

２〇 １ ２ ） 所指



称 的 规 范性 文 件 中 包 括 大量 党 政联 合 发文 ，
但却未对这类特殊 文 件作 出 具体规



范 。 随 即 开启 的首 次党 内 法规及规 范性文 件集 中 清理工 作 ，

也未对党政联合 发



文 作 特别 区 分 ，
仅按 照 文 件 实效进行 清 理 

。

为遵 循 十 八届 四 中 全会 全 面 推 进 依法 治 国 的 基 本 治 国 理念 这 阶段 的党


一

政联 合 发文 更 多 应 用 于党 领 导 下 的 社会治 理 与 法治 建设 领 域 ，
中办 、 国 办联合


印发 《 关 于加 强 社会治 安 防控 体 系 建设 的 意见 》 《 领导干部干预司 法活动插手



具体案件处理 的记 录 、 通报和责任追究规定》 《 关 于加 强社会 治 安 防 控体 系 建



设的意见》 《 健全 落 实社会治 安 综合治 理领 导 责 任制 规定 》 《 脱贫攻坚责任制



实施办法》 《 信访 工 作 责 任 制 实 施 办 法 》 等 系 列 文 件 。 自 ２〇 １ ８ 年党 的 十 九届



三中 全会通 过 中 共 中 央 《 关 于深化 党 和 国 家机 构 改革 的 决定 》 开启 大部 制 党


政机构 改革后 ，
党政机构 合 并设立 、 合署 办公情 况增加 ，
党政关 系 深度 融合 

，

① 参 见 公文处理办 法》 条规定 同 级政府 同 级 政府 各 部 门 上 级 政府 部 门 与 下

“

《 （
２ ０００ ） 第 １ ６ ： 、 、

级 政府 可 以 联 合 行 文 ；
政府 与 同 级党 委 和 军 队 机关可 以 联 合 行 文 ；
政府 部 门 与 相 应 的 党 组 织 和 军 队


机 关可 以 联 合 行 文 政府 部 门 与 同 级人 民 团 体 和 具 有 行 政 职 能 的 事业 单 位 也 可 以 联 合 行 文


”

；
。

② ２０ １ ２ 年 ４ 月 １ ６ 日 中共 中 央办公厅 、 国 务 院办公厅联合 印 发 的 《 党 政 机 关公 文 处 理 工 作 条 例 》 第 １ 

７

条 规定 同 级 党 政 机关 党 政机关与 其他 同 级机关必 要 时可 以联合行 文 属于党委 政府 各

“

： 、 。 、 自 

职
权范 围 内 的工作 ，
不 得联合行 文 。 党委 、 政府 的部 门 依据职权可 以相互 行文 。 部 门 内设 机构 除办公


厅 外 不 得对 外 正 式 行 文


”

（ 室 ） 。

？
１ ３ ５


？
党 内 法 规 理 论研 究

 ２０２ １
年第 ２ 

辑

这些机构 将在行政过程 中 适用 党 内 法规 ，
党规和 国 法将 以 各种 复 杂 的 形态在行


“ ”
？
政领域 中 相互融合 。 党政联合发文现象的 日 趋频繁成为必然趋势 。 诸如



中 央 纪委 国 家监委 在 合 署 办 公后 即 印 发 《 规 范 纪检监察机关 （ 机构 ） 在监督



检查审查调查 中 的协作 配合 的指 导 意见》 

。

全 面 深化 改革后 ，
党 政联 合 发文 在 运 行 中 呈 现 出
一

种初 步制 度化 和 常态化



依 照 国 家治 理体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 的 要 求 体
“ ”

的 特征 以 及 五位 

总
一

。 ，

体布局 的需要 ，
党委 与 政府机关 在经 济建设 、 政治 建设 、 文 化建设 、 社会建


设 、 生 态 文 明 建设 等领 域 发布 了 多 项 党 政联合 制 定 的 文 件 。 尤其是在 生态文 明



建设领域 ，
在中共中央 、 国 务 院联合制 发 《 关 于加 快推进生 态文 明 建设 的 意



见》 《 生态文 明 体制 改革 总 体方 案 》 《 关 于 全 面加强 生 态环境保护 坚决打好 污




染 防治 攻坚 战 的 意见》 等文件 的 基础上 ，

中 共 中 央 办公厅 、 国 务 院 办 公厅 进


一

步具体化相应政策 主张 ，
联合制 发 《 关 于深化 生 态 环境保 护 综 合 行政 执法 改革


的指导意见》 《 关于在湖泊 实施湖 长制 的指 导意见》 《 关 于建立 资源 环境 承载



能力 监测 预警长效机制 的 若 干 意 见 》 等 文 件 。
２０ １ ９ 年新修订的 《 中 国 共产党


党 内 法 规 制 定 条例 》 更 是 在此 前党政机 关 公文 处 理规 定 与 实 践需 要 的 基 础 上 

，

条第 款首 次就党 政联 合 发文 相关 事 项 进 行 明 文 规 定 制定党 内 法规


“

于第 １ ３ ２

涉 及政府 职权 范 围 事 项 的 ，
可 以 由 党政机关联合制 定 。 需要认清的 一

点是 

，

这 里虽 未 直接 规 范 实质 性 事 项 ，
仅仅许 可 党 内 法 规在 有 条 件 的 情 况 下 可 采 用 党


政联合 发文 的 特殊 形式 ，
但是对 当 下存在 的 大量党政联 合 发 布 的 文 件 难 以 找 到



合 理性 制 度 根 据 的 有 效 回 应 。 要求首先确定 了 发布 的 文件属 于党 内 法规 ，
再出



于便利 实施 的 考量对发文 主体进行多 样性 的 吸 纳 。 总 体上 看 ，

当 下党 政联 合制



发文件 已 然从过 去 的 临 时性 、 散 发性 、 过 渡性 的 特殊 发文 形 式 ，
演变 为 一

种常


态化 的治 国 理政工具 ，
需要 予 以 科学化 、 规 范化 、 制度化管理 

。

二 、 党政联合 发 文 生成 的 理论逻辑



是党的领导 民主集 中 制和依法治国有机统 的体现



一 一

（ ） 、

首先 ，
拥有 一

个先进政党 的 领 导 、 充分发扬 民 主集 中 制 、 践行依法治 国 是




建设现 代 民 主 国 家 的 基本 前提要 件 。 其中 ，
党 的领导是贯穿 国 家治理与法治建


设始终的 根本保 障 习 近平总书记曾 指 出 党 的 领 导是 中 国 特 色 社会 主 义 最
“

。 ，



本质 的特征 ，
是社会 主 义 法 治 最 根 本 的保证 。 坚 持 中 国 特色 社会 主义 法 治 道



① 参见林鸿 潮 ：
《 党政机构 融 合与行 政法 的 回 应 》 ，
载 《 当 代法学》 ２０ １ ９ 年第 ４ 期 

。

？
１ ３ ６


？
 党 政联 合 发文 的 百 年 探 索 、 生 成 逻 辑 与 规 范 路径



？
路 最根本 的 是坚持 中 国 共产党 的 领 导
”

，
。 十八届 四 中 全会公布 的 中共 中 央



《 关 于 全面 推进依法治 国 若干 重 大 问 题 的 决定 》 也 突 出 强 调 ，
建设社会 主义 法



治 国 家 的 首 要 前提是 坚持 中 国 共产 党 的 领 导 。 其次 ，
实现人民 民主 ，
推进 民 主



集 中 制 是党 的 基本 目 标与根本遵循 。
２００４ 年 十六届 四 中 全会 通 过 的 《 关于加


强 党 的 执 政 能 力 建设 的 决 定 》 指 出 要 坚持和完善人 民 民 主专政 坚持和完
“

：
，



善 民主集 中制 以 发展党 内 民 主带动 人 民 民 主



”

， ，
壮大最广 泛 的爱 国 统 一

战线 。

党 的 十 七 大报告 中 进 人 民 民 主 是 社会 主 义 的 生 命 发展 社会 主 义
“
一

步强调 ： 。 


民 主政治是我 们党 始 终不 渝 的 奋 斗
”
？
目 标 。 最后 ，
依法 治 国 是治 国 理政 的 基



本方 略 ，
是 推进 国 家治理体 系 和治 理能力 现代化 ，
发扬 社会 主 义 民 主 的 有 力 保



障 。 习 近 平 总 书 记在数次全 国 政法 工 作会 议上 强 调 全 国 政 法 机 关 要 坚 持 依 法 治



国 基本 方 略 ，
自 觉维护党 的政策 和 国 家法律权威 ，
确保二者得到统
一

正确实



施 党 的 领 导 是 人 民 当 家做 主 和 依 法 治 国 的 根 本保 证 人 民 当 家做主是
“

。 其中 ，



社会 主 义 民 主 政治 的 本 质 特 征 ，
依法治 国 是党领导人 民 治 理 国 家 的 基本方式 

，

？
于我 国 社会 主义 民 主政 治 伟 大 实践 建设 中 国 特色社会 主义 民 主


”

三者统 一

政治 ，
就要 坚持 以 党 的领导 为 根本 、 以 发扬 民 主集 中 制 为 目 标 、 以 严格依法治



国 为保 障 实 现 三者有 机统 一

，


。

党政联 合 发文 作 为 党 政共 管领 域 避 免 制 度 冲 突 而 采 取 的 特 殊 发 文 形 式 ，


以

党政机关共 同 制 发为 突 出 特征 ，
是党 的领导 、 民 主集 中制 和依法治 国有机统 

一

的重 要 体现 。 主要表现为 ： 第 一

，
党 的领导是党政联合 发文 权力 效力 产 生 的 根



本源泉和 主要作用 方式 。 目 前 ，
党政联合制 发文件 的 形 式 主要 广 泛 应用 于党 的



领导法规制 度 和党 的 自 身 建设法规 制 度领 域 ，
以领导人才工作 、 法 治 建设 、 

社

会治 理 、 作 风 建设 和 反 腐 倡 廉 建设 为 重 点 。 充分借助 党 在 国 家治 理 中 的 领 导 作



用 ，
提高文 件制 发 的 权威性及执行 的 高效性 。 第二 ，
发扬 民 主 集 中 制 是 党政联



合制 发文件 的 基本 目 标 。 党是为人 民服务的党 ，

党的 自 身 建设类 联合 发文 中 

，

对 作 风 建设 与 反 腐 倡 廉 建设 的 高 要 求 均 以 实 现 人 民 民 主 、 推进 民 主集 中 制 为 

目

标 。 党 政联 合 发文 重 点 应 用 于 作 风 建设与 反 腐 倡 廉 建设 领 域 ，
以 发扬党 内 民 主



践行 民 主集 中 制 管 理 为 一

项 基本价值遵循 。 第三 ，
依法治 国 是 党政联合 发文 产


生 的 根 本遵 循 。 全 面推进依法治 国 ，
加 快 中 国 特色 社会 主 义 法 治 体 系 建设 ，


既

① 中 共 中 央 文 献 研 究 室 ：
《 习 近 平关于 全 面依 法治 国 论 述摘 编 》 ，
中 央 文献 出 版 社 ２０ １ ５ 年版 ，
第 ２７



页 

。

② 胡锦涛 ：
《 高举 中 国特色 社会 主义伟大 旗 帜 为 夺 取 全 面建设 小 康社 会 新胜利 而奋 斗 》 ，
载 《 人民 

曰

报》 ２〇〇 ７ 年 １ ０ 月 ２５ 日 ，
第 １ 版 

。

③ ２０ １ ３ 年全 国政法工作会议 ，
２０ １ ４ 年 中 央 政法工 作 会议 

。

３ ７
． 

．
１
党 内 法 规 理 论研 究

 ２０２ １
年第 ２ 

辑

包 括 注 重 建立 健 全 国 家法 律体 系 ，
也包括形成相对完 善 的 党 内 法规体 系 。 党政


联合发文 作 为 横跨两个体 系 的 制 度规 范形 式 ，
是 国 家治 理体 系 的 特殊 一

环 ，


即

便在部分程序 规 范上 尚 未存在权威指 导 ，
但该类文 件 的制 定 、 备案 、 执行 均 以



法治要求为基本遵循 ，
以 法治精神 为指引 ，
符合依法治 国 的 总 体要求 和 基本


特征 

。

（
二 ）
同依法治国 、 依 法 执政 与 依 法行政协 同 推进 的 要 求 相 吻 合



习 近 平 总 书 记早 在首 都 各 界 纪 念 现 行宪法公布施行 ３ ０ 周 年 大会 的 讲话上



？
就强 调要 坚持依法治 国 、 依法执政 、 依法行政共 同 推进 。 此后在党 的 十八届



四 中 全会 党 的 十 九 大讲话 上 也 多 次 进 步地指示 坚持依 宪 治 国

“

、
一

，
强调要 

、

？
坚持全 面推 进 科 学 立 法
”

依宪执政 ； 、 严格执法 、 公正 司 法 、 全 民守法 。 


作

为 国 家法 治 建设 的 重 要 构 成 ，
依法治 国 、 依法执政与 依 法行 政是 以 实 现建成法



治 国家为 目 标 ，
在成效上 相互影 响 ，
彼此 间有机联系 的统 一

体 。
三者协 同 推进



的 基本 内 容包 括 ： 在法 治 发展 规 划 上 全 面部署 ；
党在领 导执政 的举措上需 满 足



依法治 国 总 体要求 ；
政府 依 法 行 政 上 符 合 依 法 治 国 与 党 依 法 行 政 的 双 重 需 要 

；

在 制 度 建设 、 执政领导 、 公共行 政上 均 恪 守法 治 原则 彼 此 协 调 形 成 合 力 ，
既要



求 党依据 宪法法律治 国 理政 ，
也要求党依据党 内 法规 管党治 党 。 而党 政联 合 发



文 的 实 质 是依 据权 威 可 行 的 制 度 规 范 就 党政共管 事 项 作 出 相 对稳 定统 一

的制度



规约 目 的在 于避免因 不 同制 度体系 规范 内 容 的不 致 造 成贯彻落 实上 的 冲



一

， ，

突 。 这 充 分 吻 合 中 国 特 色 社会 主 义 法 治 建设 既 注 重 党 的 领 导 、 又 严守 国 家法律



制 度 化 的 基本 要 求 ，
与 依法治 国 、 依法执政 、 依法行政协 同 推进 的 根本精 神 相



统 ＾ ．

 

〇

首先 ，
党政联 合 发文 的 制 定遵 循法治 发展 基本 规 划 ，
以 法治 建设 要 求 为 基



本立足点 。 党政联合发文 虽然 由 于横跨多 个制 度体系 ，

而存在文 本属 性不 清 的



问题 ，
但 文 件 的 制 定 过 程 始 终遵 循法 治 建设 的 基本要 求 ，
依 照 主要起草机关文



件制 定 的 程序 规 范 ，
有序制定与 印发 。 其 中 以 党组织 为 主要 发文 机关 的 文 件依



据 《 中 国 共产党党 内 法 规 制 定 条 例 》 的规定制 发 ，
以 政府机关 为 主要 发文机



关 的文 件重点 依据行政法规与 规 范性文 件 的定立程序制 发 ，

总 体上遵 循 《 党政


机关公文 处理工作 条例 》 的 基本规 范 。 其次 ，
党 政联 合 发文 充 分保 障 了 党 政制



度规范 的 一

致性 ，
体现协 同 推进 的 基本要求 。 党 的 十八届 四 中 全会将党 内 法规



① 参 见 习 近 平 ：
《 在 首 都各 界 纪 念现行 宪 法公布 施 行 ３ ０ 周 年 大 会 上 的讲 话》 ，
人民 出 版社 ２０ １ ２ 年版 

，

第 １ ２ 

页
② 习 近平 ：
《 习 近 平谈治 国理政》 （ 第 ３ 卷 ） ，
外文出 版社 ２〇２〇 年版 ，
第 ２８４
？

２８６ 页 

。

３ ８


？
１
 党 政联 合 发文 的 百 年 探 索 、 生 成 逻 辑 与 规 范 路径



体系 与 国 家法律体 系 一

同 纳 入 中 国 特 色社会 主 义 法 治 体 系 的 重 要 组 成 ，
并强 调


“

注重 党 内 法规 同 国 家法 律 的 衔接 和 协 调 ，
提高党 内 法规执行力 ，
运用党内法



规把党要 管 党 、 从严 治 党 落 到 实处 ，
促进党员 、 干部带头遵守 国 家法律法


？
党 内 法规与 国 家法律 的衔接协调 是构 建 中 国 特色社会 主义 法治
”

规 。 可见 ，



体 系 的 基本 条 件 ，
也是形成相 对完 善 的党 内 法规体系 的 重 要 前提 ，
是党 内 法规



研究 中 需解 决 的 一

项 基础 理论 问 题 。 解决 的 关键在 于如 何处理党政共辖领域 的



事项 。 不论是单 一

通 过 国 家法律统 一

规约增加立法成本 ，
还是通 过 扩大党 内 法



规效力 范 围 约 束党 外 事 项 造 成 效力 外 溢 ，
都不能成为恰 当 解决共管 问 题 的有 力



途径 。 而党政联合 发文这 一

特殊形 式 的 出 现 ，
极大程度地避免 了 因 党政制 度 规



范上 不 一

致带来矛 盾 冲 突 的 潜在风 险 ，
切 实保 障党规与 国 法在相 关领域规定 的



衔接 与 协 调 。 兼顾党规 、 国法 、 政策 文件等 多项法治元 素 ，

彼此融合形成制 度



合力 ，
共 同 推进法治 发展 

。

（
三 ）
是伴 随 党政 关 系 发展 演化 的 应 然产 物



影 响 党政联合 发文 的 关键 因 素 在 于党 政关 系 的 演变 ，
联合 发文 数量 的 曰 

益

增 长是适应党政关 系 变 化 的 实 践需要 。 现 代政党 已 经从公 民 与 国 家 间 的 中 介 


，

逐渐转变为 被 国 家职 能 吸 收 的 半 国 家机构 ，
是政府 在政 治 生 活 中 的 立 足 点 。 

研

究 考察政党 不 仅要 衡 量
” ”

政府 的政党性 政党 的 政府 性
“ “

，
还必 须衡 量 。 

两
？
者关联 上 的 负 相 关 性 ，
成为党政关系 变动不居 的 主要原 因 。 大致上看 ，


自

１ ９２ １
年中 国共产党成立 以 来 ，
党政关 系 经历 了 从 中 华人 民 共和 国 成立 前 的



体
” ” ”

到 中 华人 民共和 国 成立后 的
“ “ “ “

党政 一

党政不分 ，
党政分工 党政分


总 体上
” ”

世纪后 改革完 善党 的 领导方 式 和执 政方 式

“

开 ，
再到 ２ １ 的变迁 。 


呈 现 为 探索 与 初建 、 倒退与混乱 、 修复与重构 、 嵌入与融合 四 个 阶段 。 党政关



系 的 演 变 直接 决定 了 国 家治 理制 度 工 具 的 选 择 ，
为 党政联合 发文 的 产 生 与 发展



提供 了 制 度 基础 ，
其演进历程 与党政联合 发文 现象 的 发展 相 吻 合 ，
是适应党政


关 系调整 的应然产物 

。

中 华人 民 共和 国 成立 初 期 ，
党政关系 延 续 了 新 民 主 主义 革命时期 的 一

元化



领导体制 ，
这 一

时期 党 的文件 与 政府文 件在 国 家治 理 的 效力 上 区 分度 不 明 显 

，

党 政联 合 制 发文 件 的 现 象 在 一

体化领导下较为鲜见 。
１ ９５ ３ 年前后 出 于政治 生



活 上 对 敌斗 争 和 建立 计划 经 济 体制 的 需要 ，
党 的领导权威不断扩大 ，
加 之此后



① 中 国 共 产 党 第 十 八 届 中 央 委 员 会 第 四 次 全 体 会 议 审 议 通 过 的 《 中 共 中 央关于 全 面 推 进依 法治 国 若 干


重 大 问题 的决定》 

。

② 参见王智军 、 桑玉成 ：
《 中 国 当代 党 政关系 史 研究 初 探 》 ，
载 《 毛泽东邓小平 理论研究》 ２０ １ ６ 年第


１ ０ 期 

。

？
１ ３ ９


？
党 内 法 规 理 论研 究

 ２０２ １
年第 ２ 

辑

趋减 少借 助 政府 而 直接 管 理 国 家及 社会 事 务
“ ”

的 反右 派斗争 ，
党组织 日 

，

党政关 系 模式 的 异变 造 成 党 政 机 构 间 各 职能履行的混乱 在这
“

自 ，
一

党政不



届 三 中 全会
”

分 的 背景下 缺 少党政联合制 发文 件处理党务 、 政务 的 根 基 。 十 一




后 党政关 系 进行修复 与 再造 ，
党在 自 身 领导体制 上进行 了 全 面修 正与 变 革 ，


对

党 政组 织 架构 与 职 能分 开 作 出 系 统性解 释重构 。 党政分 开是 对此 前 一

体化 执政


体系 中 严重弊端 的有力 纠 正 ，
但在我 国 特殊 的 政治体制 下 ，
党在 政治 生 活 和 国



党的领导涵盖
”

家治理 中 具有绝对领导权 党政军 民学

“

。 、 东西南北 中 各个



治 理方 面 。 党 员 干 部 作 为 政府 公 职 人 员 及 社会 各 界杰 出 代表 的主要组成 ，
不论



是 干 部 人 事 任命和 组织 上 均需遵 从党 的 领 导 。 由 此使 即 便是 在党 政分 工 的 基础



上 ，
党 组 织 与 政府 组织 在 履 行 国 家治 理 的 职 能 上 必然存 在 交 叉 性 ，
在 尚 未存在



更 好解 决方案 ，
避 免党 政 系 统 间 规制 矛 盾 的 情 况 下 ，
针 对共辖 事 项联 合制 发文



件 成 为 问 题解 决 的 可 靠 途 径 。 至此 ，
现有党 内 法规汇编 文件 中 发现 的 首部 现行



有 效 的党政联合发文 ：
１ ９ ８４ 年 ６ 月 两 办统 一

印 发 的 中 共 中 央 办公厅 、 国 务院



办公厅 《 关 于贯彻执行离 休 干 部 生 活 待 遇 规 定 的 通 知 》 应运而生 。 此后 ，



随

着 国 家治 理进 入 全 面深化 改革 时 期 ，
党政机构 改革 的 持续 推 进 ，
党政机关融合



度 的不 断提高 ，
党 政联 合 发文 逐 渐从 一

种 临 时性 、 过 渡性 的 政策 主张 载体 ，


演
？
变 为 治 国 理政 的 常态化工具 现 象 。 充分体 现 党政联合 发文 作 为 制 度 规范 融 合


剂 ，
适应党政关 系 科 学化 发展 与 国 家 治 理 法 治 化 、 现代化 、 高效化相协 同 的



需要 

。

三 、 党政联合 发 文 生成 的 实践逻辑



（
一

）
推动了党 内 法治与 国家法治的 一

体建设



党 的 十八大提 出 全 面依法治 国 发展 战 略既 包 括 国 家层 面 的 法 治化 也包 括党



内 建设 的 法 治 化 。 其中 ，
党 内 法治是 国 家法治 的 重要 支 柱 ，
国 家法治 是党 内 法



治 的 根本依 归 ， 这 里 的党 内 法治 与 国 家法 治 均 强 调遵 循
“ ”

良法善治 的 基本


理念 ，
依据 良 好 的制度 体 系 实 现相应领域有效治理 。 其 中 在 政党 内 部 层 面 良 好


？
的 国 家法 律 和 党 内 法 规制 度 体 系 的 实 现 是 落 实 党 内 法 治 的 标 准 ，
国 家整 体层



面 以 构 建 与 践行 相 对完 善 的 中 国 特色 社会 主义 法 治 体 系 为 国 家法 治 的 目 标 。 

依

① 参 见 姚 琪 ：
《 论 党 政 联 合 发 文 的 分类 治 理 机 制 》 ，
载 《 法治社会》 ２０２０ 年第 ３ 期 

。

② 参 见郭 春镇 、 曾钰诚 ：
《 党 规 中 的法理思 维 》 ，
载 《 理论 探索》 ２〇 １ ９ 年第 １
期 

。

③ 参见张薇薇 ：
《 党 内法治 的法理证成》 ，
载 《 法制 与社会 发展》 ２０ １ ９ 年第 ４ 期 

。

４ ０


？
１
 党 政联 合 发文 的 百 年 探 索 、 生 成 逻 辑 与 规 范 路径



照党 内 法规 管党治 党 ，
落 实 党 内 法 治 是法 治 国 家建设 的 重 要 保 障 。 新时代党 内



法治 建设应 始 终贯 彻 落 实 党 中 央 关 于 全 面 依 法 治 国 的 重 大 决策 部 署 ，
党 内法治



与 国 家法治 一

体建设合力 构 成 了 中 国 特色社会 主义 法治 建设 的 政治 与 法 律 基


？
体系 和 提高执行成效上
“ ”

础 。 在 此 过程 中 党 政联 合 发文 从健 全 良法 ，
成为



党 内 法治 与 国 家法治 一

体 建设 的 有 力 助 推 支 点 

。

方面 ，
党政联 合 发 文 作 为 完 善 党 内 法 规 与 国 家 法 律 制 度 体 系 的 有 力 补



充 ，
弥合 了 党 内 法规 与 国 家法律规定 间 可 能存在 的 偏差 ，
为党 内 法治 与 国 家法



体建设提供 了 健 全
”

党政联合 发文 在制 度 属 性上横跨 国
“

治 一

良法 的根基 。 


家法 律 体 系 、 党 内 法规体系 、 政府 政策 规 范 体 系 等 多 个 领 域 ，
属 于 国 家治理 中



体多 面 前党 政联 合 发文 在 定 性上存在
”

性 的重要制度规范 虽然 

“

具有 一

。 目

？
论？ 效应 论＠ 等
” ” ”

混合性党规 党规 与 国 法 元属 性 党规溢
“ “ “

论 、
二 、 出 


多种观点 ，
但在 一

定程度 上 均 是 基 于 党政联 合 发文 实 际上 弥 合 了 党 规 与 国 法 管


这也是构 建完善 的 体系 的重要条


”

致性这 前提
“

辖 交叉 区 域 的 不 一 一

，
良法

件 。 与此同 时 ，
党政联合 发文 的 日 趋常态化 、 规范化 、 制 度 化 为原先党政共辖


领域 的模糊 性 事项 提供 了 统 性依据 稳定 规范 的制度形式在推动建成
“



良
一

。 、

体系上起到 基础作用 党政联合发文 借助 党 的 强 大领 导力 与 号

”

法 。 另
一

方面 ，



体建设 中 要求 的 实效
“ ”

召力 ，
充 分保 障 了 党 内 法 治 与 国 家 法 治 一

善治 。 

党
政联 合 发文 以 党 的 领 导 与 自 身 建设 领 域 为 主 要 阵 地 这 类文件 的 显著特点 在


一

于充 分 发挥 了 党 的 强 大 的 政治 倡 导 和 监督 约 束作 用 。 在党的领导下 ，
不论是党


组织 系 统 内 部 的逐 级贯彻 ，
还 是经 由 各级党组对政府部 门 的 领 导 ，
文件本身具


施行成效有 了 质 的 提 升 体多 面
”

有 权威性 而党政联合 发文性质上

“

，
。
一



的

兼容 ，
也 为 有 效平衡 好依 法 治 国 与 依 规治 党 的 关 系 提供 了 帮 助 ，
进而推动形成



党 内 法治 与 国 家法治二元互动 互构 的 善治形态 

。

“ ”

（
二 ）
降低 了 立法 成本 并提 高 了 执行效 率



兼顾经 济 效益 是
”

活 动 中 除维 护 公平正义 严守 基本政治遵循外 的
“

立法 、 


这里 的立法经 济效益 主要通 过对立法

”

项重 要 考量 因 素 成本 收益
“
一

。 

的

分析予 以 实 现 ，
其 内 核在 于将制度 出 台 的成本 、 收益统 一

量化 ，
从而计算决策


的净 收益值 ，
实现 收益 最 大化 。 当 中 立法 的 成本包括可 预见 的 程序 成本 、 人工



成本 、 财力 成本 ，
以 及不 可 预见 的 沉 没成 本 和 机会 成本 ，
即人们被迫在稀缺物



① 参 见 曾 钰 诚 ：
《 新时代党 内 法规建设 ：
目 标 、 问题与路径》 ，
载 《 中州学刊 》 ２０ １ ９ 年第 １ １
期 

。

② 参 见 欧爱 民 ：
《 党 内 法规 与 国 家 法 律关系 论 》 ，
社会 科 学文献 出 版 社 ２０ １ ８ 年版 ，
第 Ｓ Ｓ 页 

。

③ 参见屠凯 ：
《 党 内法规 的二重属 性 ：
法律与政策 》 ，
载 《 中 共浙江省 委党 校学报》 ２０ １ ５ 年第 ５ 期 

。

④ 参见李树忠 ：
《 党 内 法规 与 国 家 法 律关系 的再 阐 释》 ，
载 《 中 国 法 律评论 》 ２０ １ ７ 年第 ２ 期 

。

？
１ ４ １  

？
党 内 法 规 理 论研 究

 ２０２ １
年第 ２ 

辑

品 之 间 做 出 选 择 时 所需 要 付 出 的 成本 是采取某种 而非 另 种行 为所放弃 的机


一

会性代价 。 换成公式 即 ： 发文 成 本 ＝
立法程序成本 ＋ 人工成本 ＋ 联合 制 发机会



成本 ＋ 沉没成本 ，
发文 收益 ＝
高 效率 ＋ 避 免矛 盾规定 ＋ 执行效率 。 当 成本 大于



收益 时为 有效益 ；
反 之为 无效益 或 负 效益 

。

依照 《 立法法》 的规定 ，
国 家立法需经历 提案 、 审议 、 听取意见 、 表 决通



过 、 公布 等多项流程 。 虽 然党 内 法规及规 范性文件 的 制 定依据 《 中 国 共产 党党



内 法规制 定条例 》 规定党 内 法规 和 规范性文件 的 制 定也需经过起草 、 审批 、 

发

布 、 备案 等 基本程 序 ，
但相较 于 国 家立法而言程序 步骤及实施周 期 上 显然缩



短 。 联 合 发文 的 最 大效益 在 于 ： 相 同 的 内 容可 以 在参与 联合制 定不 同 主体 的 管




辖领域 同 时实施 。 这种 借助党委 与政府合力 产 生 的 高 效执行 使党 政联 合 发文 在




党政协 同 治 理 、 推动治理体系 和治理能力 现代化下具有 了 不 容忽 视 的 最大优



它所具备 的 便捷 高 效 和 双规 适用 性 方面在立法层 面节省 了 两次
“

势 。 ，
一



立
”

法 所带来 的 时 间 成本 、 经济成本 、 人工成本 。 尤其是在 国 家法律 系 统 的 立法




程序 中 ，
从起 草 、 听证 、 审 议到 颁布不 仅人力 物力 成本耗 费 大 ，
而且周期极



长 ，
为 保 证严谨性 普遍 以 年 为 计量单位 ，
这无疑 给对 时 效性 要 求 较 高 的 党 政共


辖 事项 的 规制 带来挑 战 。 另
一

方 面 鉴 于 此前党 政联合 发 文 在 实践 中 长 期 沿 用 产


？
路径 依 赖 性 必然存在大量基 于 已 有 经验与 默认规则 的 沉没成本
“ ”

生的 

，


。

故 而就相 似 的 问 题领域 ，
对具有 重叠 性 的 规制 对象而 言 ，
与 其在 两条权力 组织



轨 道 系 统 分别 进 行 发文 规 约 ，
采 用 多 主体联合制 定或 发布 法 规 、 文 件 是充 分利



用资源 、 高 效维 护 社会利 益 ，
成本最低的方式 

。

与此 同 时 ，
从发文 收益来看 ，
除党规制 定 程序 更 为 便捷 高 效所带来 的 时 间



收益之外 ，
由 于 现在地方立法权 的 下放 与 扩张 ，
地方性法规 的文 本起草 以 部 门



为 主导 ，
分别 的 立 法 不 仅 难 以 阻 却 部 门 利 益 保 护 主 义 思 想 在 立 法 中 滋 生 ，
甚至



将造成相 似 事 项规定矛 盾 、 执行 困难等不经济现象 。 而党 的 全 面领导地位更有




利 于文 件 发布 后 的 执行 与 推广 ，
在调度各部 门 工作协调 配合 的过程 中 ，
党委字


号 的文 件更具 号 召 力 ，
在 降低机会成本 的 同 时 提高 执 行效率 。 实 践表 明 ，
在连



同 党组织 发布 的 政府文 件 中 ，
经 由 各级党委 、 党组 、 党支部 、 党 的基层组织等



的 层层 推 动 与 贯彻 落实 ，
文件的普遍执行情况有 显 著提升 。 以 ２０ １ ３ 年至 ２０ １ 

７

年 各级各 部 门 党 组 织 与 政府 组 织 发 布 的 八项规定精神 相关文件为例

“

，


党
政联合制 发 的 持续 推动 ，
使得 公 职单位 及 人员 在 作 风 廉 洁 度 上 有 质 的 提 升 ，


反

“ ”

① 路径依赖 是 指人们基 于对 已 有 行 为 或 习 惯 的惯 性 ，
旦选择某个体制 或行 为 ，
将会 由 于 已 付 

出

的沉没 成本 和既 得利 益 ，
而继 续 延续 原有 选择 ，
鲜 有改变 的现象 

。

４ ２


？
１
 党 政联 合 发文 的 百 年 探 索 、 生 成 逻 辑 与 规 范 路径



腐 倡 廉 建设取得 显 著 提 高 ，
相 应文件 的 执行效果 显 著 

。

（
三 ）
推进 了 党 内 法规与 国 家 法律 的衔接与 协调



党 内 法规 与 国 家法律作 为 全面 推进依 法治 国 ，
提 升 国 家治 理法 治 化 的 制 度


工具 ，
二者在抽 象层 面与 具体层 面对党组织 活 动 和 党员 行 为 产 生 规 范效力 ，


并
统 一

于党 内 法治实践 。 早在 十六届 中 央 纪委六次全会上 就 提 出 要 注 意党 内 法 规




与 国 家法律 的 协调 配合 ，
各项 法规制 度彼此衔接 ，
环环相扣 ，
充分 发挥 整 体合


力 。 党 的 十八届 四 中 全会通 过 的 《 关于全面推进依法治 国若干重大问 题的决


”

步提 出 要 注重党 内 法规 同 国 家法律 的 衔接 和 协调 党规与

“

定》 进 一

。 至此 ，



国 法 的 衔接协 调
一

度成为党 内 法规相关研究 的重要课题 ，

是完善党 内 法规体


系 ，
健 全 国 家法治 建设 的 必 然 要 求 。 党政联 合 发文 作 为 党 内 法 规 中 的 特 殊 文 件


类型 ，
它的构成 一

半 源 于 政党 政治 ，
一

半牵 涉法律体系 ，
相 当 于连接党 内 法规



系 统 与 国 家法律 系 统 骨骼 间 的 关节 ，
并非 党 规效力 的 外 溢 ，
而是通 过充分发挥



借助统 起到 有 效衔接与 润 滑党规 与 国 法

”

党 的领导权威 的形式
“

，
一

立法 ，



的 媒介作用 

。

党政联合 发文 以 党 的 领导 为 立 足点 ，
以 党政共管领域为 调 整对象 ，
是党 内



法规 与 国 家法律衔接 的积极 尝试与 可 靠方式之 一

。 党规 与 国 法衔接是健 全 中 国



特色 社会 主 义 法治 体 系 的 一

个宏 观决策方 向 ，
落 到 实处 包 括 推 动 两 者 在 价值理




？
念上 的 融通 、 相应制 度 内 容 的 衔接 以 及 避 免 和 消 除 冲 突 性规 定 等 几个 方 面 。

其中 ，
党政联合发文 以 贯彻党 的领 导 、 遵循 党政关 系 变 化 规 律 、 节约立法成本


为 基本 理念 ，
从 《 汇编 （
１ ９ ４９ ２０ １ ６ ） 》 中 收 录 的 现有 文 件整 体看 ，
党政联合


发文 重 点 应 用 于党 的 领 导 法 规 制 度 和 党 的 自 身 建设 法 规 制 度 中 ，
包括 《 党政机



关厉行节 约反 对 浪费条例 》 《 党政机关 国 内 公务接待 管理规定 》 《 领导干部干




预 司 法 活 动插 手具体案件处理 的 记 录 、 通报和 责 任追 究 规定》 《 党政主要负 责




人履 行 推进 法 治 建设第 一

责 任人职 责 规定 》 等
一

系列文件 ，
真正在具体规 范层



面 ，
就党政共管 的 人 事领 导 、 肃整 党 内 作 风及反腐倡 廉 建设等 领域 ，
推进 了 党


内法规与 国 家法 的 衔接 ，
成 为 党 内 法规体 系 与 国 家法律体 系 结 构耦合 的 接 点 与



桥梁 。 党组 织 作 为 联 合制 发 主 体更 多 的 是 体 现 党 的 领 导 作 用 ，
提升文件 的落实


的执行力 与号召 力 ，
在规 范 对 象上 以 党员 干 部 为 主 ，
兼顾非党公职人员 ，
以强



烈 的政治领导 与规约 为核 心 内 容 ，
着 重 发挥政治 功 能 。 在这个意义上文件整体


性质更倾 向 于党 内 法规制 度 的 一

种 ，
是特殊 的 党 内 法规 或 党 内 规 范 性文 件 ，


是

党 内 法 规作 为 政治 与 法规 范 系 统耦 合 衔接 的 特殊 媒 介 而党政联合 发文 的
“


一

① 参 见成立文 ：
《 党 内 法规 与 国 家 法 的 衔接 与 协 调 研究 》 ，
广西 师范 大学 ２０ １ ９ 年 硕士 学位 论文 

。

？
１ ４ ３ 

？
党 内 法 规 理 论研 究

 ２０２ １
年第 ２ 

辑

体多 面 使得实现党规 意 欲传 递 的 政 治
”

属性 ，
目 的 不再需要 依靠不 同 系 统 间


？
结构耦合 而是直接借助联
“ ”

激扰 符码 转译 的传统跨系 统沟通途径 ，


”

合 发文 的 中 间 媒 介 联合发文 的 演进便 足 以 兼顾法律

“

，
采用 输入 输 出 

与 政治效果 ，
大力 推 进党 规 与 国 法 的 衔接 与 协 调 

。

四 、 新 时代规范 党 政联合发 文 的 可行 路径



党政联合 发文作 为 一

项 实践先行 的 特殊 文 件 制 发形 式 ，
伴 随着 党 政关 系 的



发展与 机 构 改革 的 推进 不 断演 化 推广 。 从临 时性 、 散发性 、 过 渡 性 的 特殊 文 件


形式 ，
到 逐渐成 为 国 家治 理 中 的 常态化制 度 工具 ，
虽然 党政联合 发文 在不 断发



展 中逐步趋于规范 ，
但仍 缺少 就党政联合制 发文件而 作 出 的 明 确规范 ，
存在不



少 诸如 该如 何 对 这 类文 件 予 以 定 性并 进 行 有 效 管 理 、 如 何 妥 善分辨党 政联 合 发



文 的责任 主体与救济 、 如 何协 调 政党 文 件 的 内 部保 密 性 与 法 律 规 范 的 外 部 公 开



性等问题 。 为 了 消 除类 似 实 际执行上 的 隐忧 ，
可 以 尝 试从如 下几 点 出 发 ，
进 

一

步 推进党政联合发文 的规 范性与 科学性 


。

明 确 党 政 联 合制 发 文 件 的 基 本属 性


一

（ ）

党政联合制 发 的 文件 的性质是 一

切 党政联合 发文 问 题研究 的 基础 。 由 于党


政联合 发文横跨党 内 法规体系 与 国 家法律体系 ，
是党 内 法规 与 国 家法 律 的 重要



衔接 ，
兼具两 大制 度体 系 的特征 。 这 种 跨体 系 的 双重 属 性也 造 成 了 难 以 对 党政


联合发文 的性质进行 一

个妥善界分 的 现状 。 此前有 观点 认为 应将 党政联合 发文




视作党 内 法规 的 种 并以 中 国 共产党党 内 法规制 定条例 》 ２０ 中 对党



一

， 《 （
１ ９ ）

政联合 发文形 式 的 许可 作 为佐证依据 ，

但实 际上 《 中 国 共产党党 内 法 规制 定条


条第 款提及 的 制定党 内 法规涉及政府职权范 围 事项 的
“

例》 （
２０ １ ９ ） 第 １ ３ ２ 

，

仅仅是对在 特殊 需 要 下 许 可 联合 发文 形 式 的 肯 定
”

可 以 由 党 政机 关 联 合制 定 

，

并 非 对 党 政联 合 制 发 的 文 件性 质 的 绝 对 性 明 确 。 从某 种 意 义 上来 看 ，
它是 以 首



先确 立 了 某项 文件 为党 内 法规 或党 内 规 范性文 件 ，
而再许可 其在文件制 发 主体


上 联合政府 一

同 发文 。 存在 一

种先 明 确 性质 ，
再许可 联合 主 体 的 先后 顺序 ，


并
不 能反 过来证成 但 凡是 联 合制 发 的 文 件 必 定 为 党 内 法 规 或 党 内 规 范 性 文 件 。 

除

此之外 ，
也有 学者认为党政联 合制 发 的 文 件 是 一

种 以 优化党 的领导权为 目 标 

，

① 伍德志 ：
《 欲拒还迎 ： 政治 与 法律关系 的 社 会 系 统 论 分析 》 ，
载 《 法律科学 （ 西北政法大学学报 ） 

》

２０ １ ２ 年第 ２ 期 

。

４ ４


？
１
 党 政联 合 发文 的 百 年 探 索 、 生 成 逻 辑 与 规 范 路径



？
适 应党 和 国 家治 理需要 的 混 合 性 党 规 ，
依 旧将其视作党 内 法规 的 一

种 。 而在



法 院审 判 的 司 法实 务界主要 借助文 件 的 发文 字 号分辨文 件 的 性 质 ，

将落有党委



字号 的 文件视作党 内 法规 ，
落有政府字号 的 文件视作行 政规范 性文 件 。 由 于发



文字号 只能有单 一

选择 ，
这种 方式仅关注 到 文件 的 发布 主 体 ，
显示 出 主办机关


的属性 而忽视 了 参与文件制 定 的 其他主体 的 作用 ，
略显 片 面 ，
不足以 成为



认定文 件性质 的 关键依据 


。

对此 ，
更为科学 的方式是 从党政联合 发文 旨 在 突 出 党 的领导 的根本 目 的 

，

以 及隶属 于党 内 法规体系 与 国 家法 律 体 系 的 公共子 集 的 根 本 特 征 出 发 ，

将党政


联合 发文 总 体上归 类 为党政机关发布 的政策 性 国 家治理规 范 ，
是党 内 法规系 统


与 国 家法律 系 统衔接 下 的 特殊 媒介 ，
以 党领 导 下 的 政治 治 理为 突 出 特征 ，
既包



括属 于党 内 法规 的 联合发文 ，
又包 括属 于行政规范性文 件 的 联 合 发文 ，
有条件


的 区 分其适用 党 内 法规或 国 家法律 的 相应规 范要求 。 同 时着重 凸 显党政联合 发



文 作 为 国 家治 理规 范 的 强 烈 政治 属 性 ，
将 可 供联合制 发 的 文 件 内 容 严格 限制 在



党政共辖 的 国 家治 理 事 项 中 ，
以 宏 观政治 领 导 为 基本 准 则 ，
以 规范 国 家公职人



员 的行为 、 公权力 组织 的 活 动 和 机 构 改革 后 党政机 构 的 协 作 履 职 为 基本 权 限 范



围 。 遵守 《 中 国 共产党党 内 法规制 定条例 》 （
２０ １ ９ ） 对 已 确立为党 内法规的联



合 发文 在制 定 程序 与 制 发标 准上 的 规 定 ，
结合 ２０２０ 年 中 共 中 央 办公厅 出 版 的



《 中 国 共产党党 内 法规制 定条例及相 关 规 定 释义 》 对 党 政联 合 发文 的 范 围 的 阐




释 ，
以及 《 党政机关公文 处 理 工 作 条 例 》 的 规 定 ，
以 突 出 党 的领导 的治理事



项 为 联 合 发文 适用 的 主 要 领域 

。

（
二 ）
归 口 化管理 党政联合制 发 的 文件落 实 责任主体



行政法 学 界有 观 点 认 为 ，
党政机构 改革 后 联 合 发文 的 常态 化是 对行 政法 及


？
行 政诉 讼 法 的 空 前 挑 战 。 党政联 合 发文 在 司 法 实 务 中 是 否 可 以 作 为 行 政诉讼



或复 议 的 审 查对象也是 一

项 亟 待解 决 的 问 题 。 造成这 一

问 题 的关键在 于党政联



合发文 的 责 任 主体不甚 明 晰 ，
制 定 和 管理存 在 不规 范 之 处 。 目 前党政联合 发文



的 实 际制 定程序通 常采用 两种 方式 ：
一

种是将需要 由 党政机构联合制 发 的文件



草案交至党委 的法规文件处理部 门 审 核 ，
报送党委领导 审 批后 送 至政府文 件处



理部 门 呈 报政府相 关 领 导 审 批 ，
再将完成所有签批过程 的 文 件传送 回 党委法规



部门 。 这 一

过程着 重体现 出 党委在文 件制 发 中 的 核 心 作 用 ，

整个签批呈 现 出 循
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① 参 见 欧 爱 民 、 李丹 ：
《 混 合性 党规 的 正 当 性证成与适用 范 围 党 政联合制 定党 规 的 种理论 回
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应》 ，
载 《 中南 大学学报 （
社 会科 学版 ） 》 ２０２０ 年第 １
期 

。

② 参 见张力 ：
《 党 政 机关合署 办公 的 标 准 ：
功能 、 问题与重构》 ，
载 《 政治 与 法律》 ２０ １ ８ 年第 Ｓ 期 

。

③ 参 见姬亚平 ：
《 机构 改 革对 行 政复 议 与诉讼 的新 要 求 》 ，
载 《 人 民法治》 ２０ １ ８ 年第 Ｚ １
期 
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。

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党 内 法 规 理 论研 究
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 ２０２ １
年第 ２ 
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辑

环式结构 。 另
一

种 更 为 普 遍 的 党 政联 合 制 发文 件 的 方 式 是 首 先 由 政府 文 件 处理
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部 门 审核文件草案 ，
报送 政府 领 导 审 批 后 再传 递 至党 委 法 规 部 门 ，
经党委领导
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审 批后 留 至党委法规部 门 发布 、 存档 。 两种制 定程序上 的差 异彰 显 出 以 党 的组

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织 为 主 导 和 以 政府机构 为 主导 的 两类党政联合 发文在 责 任 主 体上 的 区 别 。 值得

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注意的是 ，
虽然 目 前存 在 两 类 不 同 的 发 文 程 式 ，
但却未 对如 何 开 启 不 同 的 发文
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程式 的 条件作 出 明 确 规定 ，
通 常 仅仅是 由 起草 机 关选 择 报 送 后 依 流 程 推 进 。 

这

种 制定程序抉择上 的模糊 性和任意性 ，

直接造 成党政联 合 发文 整 体管 理与 责 任
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承担上 的 换乱 。 因 此应 当 通 过 明 确 联合 发文程序 的适 用 条 件 ，
对这类文件进行
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更为规范 的归 口 化管理 

。

党政联合 发文 的 归 口 化管理是指 依 照 哪 个 部 门 对 发文 内 容所 涉及 的 具 体事
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项 、 事 务更为熟悉 ，
着 重 属 于 哪 个部 门 的 职责 范 围 ，
确 定其属 于党委 口 还 是政
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府 口 ，
而交 由 对应 的 党委 或 政府 机 构 主 导 负 责 管理 。 在对党政联合制 发 的文
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件进行分类归 口 化 管理后 ，
严格参照相应归 口 系 统文件制 定权 限划 定文件规约
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

范围 。 依照不 同 的归 口 单位 ，
确立主要责任主体 ，
对 于 属 于 政府 主 导 的 党 政联
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合 发文 在 行政诉讼 中 适 用 行政规 范性 文 件 的 相 关 规定 。 同 时严格 限制 为 提高文

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件影 响利 与执行力 ，
而将独属 于党的 自 身 建设 与 管 理 事 项 或 独 属 于 政 府 行 政 职

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权 事 项 采 用 联 合 发文 形 式 规 约 的 做法 。 避 免对 党政联合 发文 产 生 责 任 主体 不 明

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党 内 法规效力 外 溢
“ ”

晰 、 等偏颇认识 

。

（
三 ）
明 确 党政联合发 文 的公开性 问题
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党 内 法规是党组织 的 内 部制 度 规 范 ，
效力 重 点 及 于党组织 内 部 ，
具有 一

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定
的 对外保 密性 。 国 家法 律 是本 国 公 民 行 为 的 基 本 准则 ，
以 公开普及为 前提 。 

党
政联合制 发 的 文件 由 于兼顾两 大体系 的 基本特征 ，
如 何 协 调 政党 文 件 的 内 部保


密 性与 法律规 范 的 外部公开性是规范党政联合 发文不 容 忽 视 的 问 题 。 这也成为



涉 及 党 政联 合 发文 的 行政诉讼 中 需 要 解决 的 首 个 难 点 问 题 

。

由 于党政联合制 定 的 文件是重要 的 国 家治 理规 范 ，
以 优化党 的政治领 导为



目 的 ，
所 以 其 以 政策 性 的 政治 治 理 内 容 为 重 点 。 除确 属 党政机关 共辖 的 治 理事



项外 ，
大多数情况 下 ，
政府选择党政联合制 发文件 的 根 本 目 的在 于借助党组织



的 政治 领 导力 ，
提高文 件规约 的 覆盖 面 和 执行度 ，
而党 委选 择 与 政府 联合 制 发

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文件的 目 的则 在 于规范涉及 的 事项超 出 党组织 内 部 ，

属 于 国 家治 理范 畴 。 由 

此

可见 ，
党 政联 合 发文 形 式 产 生 的 根本 目 的 就具有
一

定 的外部性 ，
以 国 家治 理事



项为规范客体 。 功 能上 不 仅仅局 限 于 党 组 织 内 部 ，
更突 出 对 所有 相 关 公职 人员



① 参见刘永波 ：
《 关于党政联合行文程序 的 点 思考》 ，
载 《 秘书工作》 ２〇０９ 年第 ４ 期 
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。

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１ ４ ６ 
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 党 政联 合 发文 的 百 年 探 索 、 生 成 逻 辑 与 规 范 路径
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与 公 职 单位 的 约 束 ，
行政性 作 用 大 于 政党 性 作 用 。 因此 ，
在对 于党 联合 发文 的



公开性方面 ，
应 当 参 照 国 家治 理政策 与 行 政规 范性 文 件 的 相 关 规 定 ，
以 《 中 国



共产党党 务公开条 例 （ 试行 ） 》 《 政府信息公开条例》 中 的规定为制 度准绳 


，

除依 照 《 保守 国 家秘密法》 规定 涉及 国 家秘 密 的 事 项 外 ，
坚持 以 公开为 常态 

，

以 不公开为 例外 的 基本原则 。 在行政争议案件 中 ，

当 事人提 出 公开 申 请 的应 当



在审议后予 以 通过 ，
并参 照 行 政规 范 性文 件 的 审 议方 式 注 重 对 文 件 的 实 体性 内



容进行审议 。 针对 当 前 司 法 实务界党规专 项 人 才欠 缺 ，
难 以 高质量完成相关审



议或诉讼任 务 的情 况 ，
可 以 通 过 吸 纳各大高 校 或科研 院 所党规研究 专 家 、 党政


联合 发文制 发 主体机关 的 专 业人士作 为特定案件 的 人 民 陪 审 员 的 方 式协 助 法 官

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审 核案件 ，
进 而 提高 对 党 政联 合 发文 实 体性 内 容 审 核 定 性 的 准确 性 
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。

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１
党 内 法 规 理 论研 究

 ２０２ １
年第 ２ 
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辑

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（
编辑 ：
王 梦森 
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）

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