INTRODUCTION GENERALE

Le droit administratif est l’une des principales branches du droit public dans le
cadre des études universitaires en Droit. En tant que discipline scientifique, il est une branche qui
étudie des règles juridiques spéciales relatives à l’organisation, à l’action et au contrôle de
l’Administration publique. Son apprentissage intervient après celui du droit constitutionnel qui
est une autre branche du Droit public.

Le Droit administratif est défini comme l’ensemble des règles juridiques qui
régissent l’activité administrative des personnes publiques, l’ensemble des règles de droit qui
s’appliquent à l’administration. Néanmoins, pour certains, il ne s’agit que des règles spéciales
différentes de celles du Code Civil alors que pour d’autres il s’agit de l’ensemble des règles
qu’elles soient spéciales ou non.

Certains auteurs proposent d’appliquer la qualification de Droit administratif à

l’ensemble des règles juridiques qui s’imposent à l’Administration, sans aucune distinction1.
Confirmer que le droit administratif est le droit applicable à l’administration n’est cependant vrai
que sous réserve dans la mesure où l’administration au sens organique et l’administration au sens
matériel ne correspondent pas. Certaines personnes publiques se livrent à des activités privées : les
services publics industriels et commerciaux, il y a aussi certaines personnes privées se livrent à
des activités administratives : des organismes mutualistes, des ordres professionnels ou des
syndicats professionnels.

Le droit administratif est un droit inégalitaire parce que l’administration

bénéficie des prérogatives exorbitantes du droit commun qui se traduisent par des actes
administratifs unilatéraux. L'acte administratif unilatéral est un acte émanant de l’administration
et qui pourtant modifie la situation des tiers. C’est acte doit être exécuté, car bénéficiant du
privilège du préalable avant d’être contesté devant le juge.

1
B. HESS-FALLON ET A. M. SIMON, Droit civil, Paris, Sirey, 5ème édition, 1999, p. 7.
 Il est enfin un droit autonome puisque il établit un lien entre l’application d’un
droit aux règles spéciales et la compétence de la juridiction administrative. C’est le lien entre le
fond et la compétence. Cependant cette autonomie n’est pas absolue, il arrive que les
jurisprudences des deux juridictions soient identiques ou proches et parfois le juge administratif
recourt à des dispositions du Code Civil. Le droit administratif est un droit autonome, inégalitaire
qui s’applique à l’administration, il a pour but d’encadrer l’administration afin d’en assurer le
contrôle2.

Le droit administratif général est enseigné en troisième graduat en Droit et le

module de contentieux administratif n’est qu’une partie du Droit administratif qui étudie
l’ensemble des règles juridiques régissant la manière de régler des litiges administratifs par des
cours et tribunaux. L’administration doit respecter les règles de droit en vigueur et en cas de non-
respect de ce cadre légal l’administration engage sa responsabilité. L’administration dans son
action est encadrée par deux principes : le principe de la légalité et principe de responsabilité.

Le contrôle juridictionnel de l'action administrative vise l’annulation des

décisions illégales de l'administration. Cette procédure est une manifestation de la protection des
administrés face aux bévues occasionnées par l'action administrative. L'acte administratif d'une
autorité abusant de ses pouvoirs publics peut être générateur de plusieurs préjudices à l'égard de
particuliers auxquels l'acte s'adresse.

Certes, il existe plusieurs moyens légaux mis à la disposition des particuliers

pour prévenir, limiter ou faire réparer les abus. Nous citerons entre autres moyens, la requête aux
autorités administratives, la désobéissance et les recours administratifs adressés à ces autorités.
Cependant, le meilleur moyen légal d'assurer la protection des administrés, et ce, d'une manière
non violente est le contrôle juridictionnel. Cette protection est rendue effective par le mécanisme
de contrôle de l'action administrative par les juridictions administratives. Les individus reçoivent
le pouvoir de poursuivre l'administration devant les tribunaux pour la contraindre au respect du
droit ou de leurs droits subjectifs.

2
FERRETTI R, Droit administratif : action et contrôle de l’administration, cours de licence, Décembre 2018, p. 2.
 Du point de vue pratique, le contentieux administratif est l’ensemble des
méthodes, des procédés et des techniques grâce auxquels le juge exerce sa mission de dire le droit
en matière administrative, régler des litiges administratifs. Il exclut traditionnellement le
développement relatif aux moyens humains (droit de la fonction publique), aux moyens matériels
(droit administratif des biens ou droit domanial), enseignés en licence.

Le module du contentieux administratif vise à doter aux étudiants, juristes en

formation, et même ceux déjà praticiens, qui ont choisi la filière juridique (magistrat, avocat,
conseiller ou consultant en matière juridique) animateurs et usagers des services publics de l’Etat
ou d’autres personnes administratives, qualifiées de province ou entités territoriales décentralisées
ou encore entités d’infra-étatiques qui constituent l’Administration publique ou encore le bras
séculier de l’Etat, des moyens pouvant limiter l’action administrative.

L’Administration de nos jours n’est plus la puissance souveraine qui impose sa

volonté sans contrôle ni compensation en cas de préjudice. Il s’agit de préparer l’opinion des
juristes, les spécialistes surtout de droit public, à mieux comprendre les importantes innovations
introduites par la Constitution de 2006 et la Loi n° 16/027 du 15 Octobre 2016 portant organisation,
compétence et fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif, qui institue un système
dualiste, d’une part des juridictions de l’ordre judiciaire et d’autre part des juridictions de l’ordre
administratif.

La partie du contentieux administratif, dit aussi Droit administratif spéciale offre

aux étudiants de troisième graduat après le droit administratif général conformément au nouveau
programme de 2004 qui a fusionné les deux enseignements à savoir le droit administratif et le
contentieux administratif dont le volume horaire se trouve de 105 heures. Sous l’ancien
programme de 1971, le contentieux administratif faisait partie des matières vues en deuxième
licence droit au titre des matières communes avec un volume de 45 heures après le droit
administratif enseigné en troisième graduat avec un volume horaire de 120 heures et les grands
services publics de l’Etat en première licence.

OBJET DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

 Le droit administratif a un champ très limité puisqu’il s’intéresse uniquement au
pouvoir exécutif, il traite de l’Administration. Ainsi rentre dans la sphère du droit administratif,
l’étude de l’organisation administrative, les activités des organes administratifs, des moyens
juridiques, humains et matériels dont ils disposent ainsi que le contrôle juridictionnel auquel il est
soumis.

L’Administration dans l’accomplissement de ses missions à savoir : le maintien

de l’ordre public (tranquillité, salubrité et sécurité), l’application des lois (lato sensu) et la
satisfaction des besoins d’intérêt général doit respecter les droits et libertés reconnus aux
particuliers. C’est ainsi que le droit dont bénéficie l’Administration est présenté parfois comme un
droit du déséquilibre ou inégalitaire à cause de nombreux privilèges dont jouit l’Administration.
Les règles qui composent ce droit, celles qui accordent des prérogatives exorbitantes du droit
commun sont assorties de strictes limites. Le contentieux administratif s’efforce, en réalité de
rééquilibrer les rapports structurellement inégalitaires entre l’Administration et les administrés3.

L’objet du contentieux administratif aujourd’hui est justifié par la spécialisation

de fonctions du juge introduite par la Constitution du 18 février 2006, qui organise une Cour
constitutionnelle, un ordre des juridictions judiciaires et un autre pour des juridictions
administratives4.

La Loi organique n° 16/027 du 15 Octobre 2016 à l’instar d’autres juridictions,

a doté le juge administratif de compétences spécifiques et d’une organisation particulière en tant
que sous branche du Droit administratif.

Lorsque l’Administration remplit ses missions dans un Etat de droit, son action
ne peut pas être laissée à l’arbitraire. On ne saurait non plus se fier sur la présomption de bon sens
des gouvernants et des administrateurs. Pour garantir le respect de la légalité administrative et des
droits des gouvernés, il existe des mécanismes de contrôle politique exercés par le parlement de
manière continue, sur le gouvernement ou par le peuple à l’occasion de nouvelles élections5.

En dehors du contrôle politique qui échappe au contentieux administratif, il y a

le contrôle administratif qui se traduit par les recours gracieux, hiérarchique et de tutelle, la

3
B. SEILLER, Droit administratif, les sources et les juges, Barcelone, Flammarion, 2010, p. 12.
4
Idem, p. 15.
5
T. MUHINDO MALONGA, Droit administratif et institutions administratives, Butembo, PUG-CRIG, 2010, p. 388.
conciliation, la médiation, l’arbitrage et la transaction qui sont interne à l’Administration et se situe
dans le cadre du contrôle non juridictionnel d’une part et le contrôle juridictionnel qui compose le
contentieux administratif. L’exercice de pouvoir de police par l’Administration est soumis au
principe de la légalité. L’autorité administrative pouvant restreindre les libertés publiques ne peut
agir que conformément à la loi. En effet, la liberté est le principe, la restriction ou l’intervention
de la police administrative l’exception. L’intervention de la police doit être nécessaire au maintien
de l’ordre public. Cet exercice est soumis au contrôle juridictionnel, c’est au juge d’apprécier la
légalité de la mesure.

L’objet du contentieux administratif est constitué des litiges impliquant les

personnes publiques ou plus largement les activités administratives, et tranchés par des structures
et selon le cas par les procédures non juridictionnelles ou juridictionnelles. L’existence d’un litige,
d’une contestation constitue le critère de l’action contentieuse qui peut trouver une solution par
des procédés non juridictionnels ou juridictionnel.

Etudier le contentieux administratif du point de vue juridique, et s’interroger sur

les règles d’application dans la résolution des litiges impliquant l’action administrative. L’Etat
déploie, grâce aux services publics entendus tant du point de vue organique ou fonctionnel toute
une gamme variée et variable d’activités ou d’actions tendant au même but, à savoir la satisfaction
de l’intérêt général. Sans oublier les activités déployées par les particuliers qui peuvent être des
personnes physiques ou morales de droit privé qui s’intéressent également au contentieux
administratif.

En analysant le contentieux administratif, il est impérieux de ressortir la

distinction entre le contentieux non juridictionnel et le contentieux juridictionnel. Le premier
constitue un mode de résolution des litiges ou une condition sine qua none (la réclamation
préalable), sous peine d’irrecevabilité du recours juridictionnel. Le deuxième renvoie à la justice
administrative aux termes des articles 154 et 155 de la Constitution du 18 février 2006 telle que
modifiée par la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 et de la loi organique n°16/027 du 15 octobre
2016 instituant les juridictions de l’ordre administratif constituées d’une part des juridictions de
droit commun, à savoir le Conseil d’Etat, les Cours administratives d’appel et les Tribunaux
administratifs et, d’autre part des juridictions administratives spécialisées, dont la Cour des
comptes, les juridictions disciplinaires des administrations publiques ou des ordres professionnels.
 OBJECTIFS DU COURS

A. OBJECTIF GENERAL
Faire connaître à l’étudiant l’importance du contentieux administratif, doter les
juristes en formation des notions indispensables de la responsabilité qui peut provenir de
l’exercice de l’action administrative et des contentieux qui peuvent en découler. Le contentieux
administratif est l’enseignement des règles destinées au règlement des conflits nés des mesures ou
décisions prises par les autorités administratives. Ce contentieux peut naître également de l’activité
des organes administratifs, de leur organisation ou de leur fonctionnement.

B. OBJECTIFS SPECIFIQUES

Ce cours permettra aux étudiants de troisième année de graduat en droit de :

- Aspirer à un Etat de droit ou vouloir un Etat de droit que nous sommes assujettis par
l’administration et le contact à nouer avec celle-ci, peut faire naître des litiges en tant que
prestataires, l’administration a un devoir qui fait naître des droits matériels et immatériels ;
- Futures animateurs des services publics ou spécialisés appartenant à l’Etat ou aux
personnes privées pouvant satisfaire l’intérêt général, cette omniprésence peut être
génératrice non seulement des avantages à savoir le droit au sens subjectif, les contestations
sont susceptibles d’occasionner des droits et des obligations ;
- Aspirer tous à devenir des agents des conceptions et de commandement de haut niveau
dans le secteur clé de la vie nationale (secteur public, privé, para public ou mixtes) pour
participer directement ou indirectement à la vie administrative ;
- Participer à l’activité juridictionnelle en tant que futur juge judiciaire ou administratif en
ayant un savoir et un pouvoir juridique dans la résolution des conflits excluant toute forme
d’hésitation dans le déroulement de leurs carrières ;
 PLAN DU COURS

Outre l’introduction et la conclusion, six titres comprennent le module de

contentieux administratif. Dans le premier titre, la théorie générale du contentieux administratif
qui met en exergue le droit applicable à l’Administration, le contentieux administratif et les limites
au contentieux administratif.

Dans le deuxième titre, nous avons les procédés non juridictionnels comme
modes résolution des litiges administratifs, parmi ces modes nous avons les recours administratifs,
les autres modes de résolution et les principes fondamentaux de règlements des litiges
administratifs.

Le troisième titre porte sur l’organisation et le fonctionnement des juridictions

de l’ordre administratif, il s’appesantie sur les juridictions administratives, les compétences du
juge administratif, la procédure devant les juridictions administratives et les cas d’ouverture de
recours contentieux.

Le quatrième titre précise les conditions de recevabilité devant la juridiction

administrative, il met en exergue le contentieux d’annulation, le contentieux de responsabilité et
le contentieux de réparation du dommage exceptionnel.

Le cinquième comprend les voies de recours en matière contentieuse, nous

distinguons les voies de rétractations des voies de reformation. Et le dernier titre parle des autres
juridictions administratives.
 TITRE I

THEORIE GENERALE DU CONTENTIEUX

ADMINISTRATIF

CHAPITRE I :

LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Section 1. La définition du contentieux administratif

Le contentieux administratif est le contentieux de l’action administrative portée

devant la juridiction administrative. Tandis que le droit du contentieux administratif est le droit
qui régit l’organisation et la procédure devant les juridictions administratives. Le droit
administratif utilise le terme contentieux administratif dans un double sens : le juge administratif
et le procès administratif.

En droit administratif, on entend par contentieux, l'action de déférer à une

autorité ou à une juridiction administrative un acte ou une décision administrative en vue d'obtenir
de celle-ci le retrait, l'abrogation, l'annulation, la reformation ou l'interprétation. Les pouvoirs
publics accomplissent un nombre considérable d'actes juridiques variés. Ils opèrent des
nominations, des révocations, des promotions, des rétrogradations, ils passent même des contrats.
Mais ils ne peuvent le faire que dans les limites de leur compétence. Ainsi se pose tout évidemment
la question de la validité des actes administratifs, d'où surgit aussi le problème du recours en
annulation contre les actes juridiques irréguliers.

Pour le dictionnaire de Droit, le contentieux désigne d’une façon générale, tout

ce qui fait, ou peut faire l’objet d’une contestation devant des juges. Par contentieux, il faut
entendre un litige ou un différend. Le contentieux est formé par un ensemble de procès se
rapportant au même objet : contentieux privé, contentieux fiscal, contentieux pénal, etc. Le
contentieux est dit administratif, lorsque le litige auquel il se rapporte, nait d’une décision
administrative ou de manière générale d’un acte de l’Administration. L’acte administratif
irrégulier peut être attaqué par des voies de recours6.

D’après Serge Guinchard, le contentieux administratif est un terme susceptible

de plusieurs acceptions, toutes fondées sur l’idée de litige. Premièrement, un ensemble des règles
d’organisation et de fonctionnement des juridictions administratives. Deuxièmement, un ensemble
des litiges dont la connaissance appartient aux juridictions administratives, la distinction des
contentieux. La classification opérée parmi les recours du contentieux, a donné lieu
principalement :

À un regroupement quadripartite fondé sur les pouvoirs du juge (contentieux de l’annulation, de

la pleine juridiction, d’interprétation et de la répression) ;

À un regroupement bipartite dont le critère est la nature de la situation juridique contentieuse

déférée au juge (contentieux objectif et subjectif)7.

Le contentieux administratif peut être défini comme un ensemble des questions

liées à l’existence d’un litige survenant à l’occasion d’une activité administrative au sens le plus
large du terme. Mais une telle définition est évidemment trop générale : tout litige ne nécessite pas
l’intervention d’une juridiction8. Il s’agit des moyens extra-juridictionnels de règlement des litiges
administratif.

En plus une partie du contentieux administratif relève du juge judiciaire ou du

droit privé. Le contentieux administratif ne se confond pas avec la procédure car certains procès
se passent devant le juge judiciaire. Certains contentieux relatifs à certains services publics ne
peuvent aller devant le juge administratif. A titre d’exemple : les SPIC ou les responsabilités
causées par un véhicule administratif. Ce sont les règles du droit privé qui peut s’imposer aux
activités administratives. Si on limite le contentieux administratif à la seule solution des litiges par
le juge administratif, la description générale du contentieux entrainerait la présentation de
l’ensemble des règles du droit public.

6
ILUME MOKE, Cours de droit administratif : le contentieux administratif, Troisième graduat droit, Faculté de Droit,
Unilu, 2012-2013, p. 5.
7
Cf. S. GUINCHARD, Lexique des termes juridiques, 12e éd, Paris, Dalloz, 2013, p. 241.
8
G. PEISER, Contentieux administratif, 16e édition, Paris, Dalloz, 2014, p. 7.
 Lorsque l’administration ou ses représentants commettent des infractions
pénales, ils ne passent pas devant le juge administratif mais devant le juge pénal. Une personne
morale de droit public peut être condamnée pénalement sans que l’on cherche la responsabilité de
son représentant ou agents. Le juge administratif prend en compte les règles de droit administratif
mais aussi les règles pénales.

Pour Jean-Marie Auby et Drago, « en tant que branche de Droit, le contentieux

administratif est défini comme l’ensemble des règles juridiques qui régissent la solution par voie
juridictionnelle des litiges administratifs »9. Jean Rivero pour sa part, le contentieux administratif
est l’ensemble des contestations nées de l’action administrative lorsqu’elle s’exerce selon le Droit
administratif. André de Laubadère conçoit le contentieux administratif sous le vocable de « justice
administrative », mécanisme de règlement juridictionnel des procès dans lequel l’administration
est en cause. Pour Georges Vedel, le terme contentieux a un sens étroit : l’ensemble des litiges
d’une certaine catégorie (par exemple « le contentieux de la sécurité sociale est confié à des
juridictions spéciales). Il a également un sens plus large : l’ensemble des règles d’organisation et
de procédure relatives à la compétence du juge et ses attributions. C’est en second sens qu’on
l’entend ici »10.

Contrairement à la conception française qui a adopté le sens restrictif ou restreint

qui exclut du contentieux administratif des litiges portant sur des simples questions de fait et qui
donne pas lieu à l’intervention du juge, cette conception ne fait pas entrer dans le contentieux
administratif les modes de résolution des litiges qui ne font pas appel à une autorité juridictionnelle.
Mais, il existe certaines possibilités de régler les litiges sans passer par le juge. Le premier est
recours administratif préalable et en second lieu, la transaction, la conciliation et l’arbitrage.

La République Démocratique du Congo a opté pour la conception extensive ou

large du contentieux administratif qui inclut les procédés juridictionnels et non juridictionnels dans
la résolution des litiges.

Section 2. Grands systèmes de contrôle de l’administration

9
H. TSHITAMBWA KAZADI SH., Op.cit., p. 5.
10
Ibidem, p. 5.
 Il existe trois grands systèmes de contrôle de l’Administration par le juge dans
le monde à savoir : le système moniste, le système dualiste et le système mixte11.

A. Système moniste

Dans le système moniste, il existe un seul ordre de juridictions où

l’Administration est jugée par le même juge qui tranche des litiges des particuliers. C’est le droit
commun, la common low en vigueur en Grande Bretagne et aux Etats-Unis d’Amérique.
L’Administration est soumise au même droit et aux mêmes juridictions que les particuliers. Dans
ces pays il n’existe pas des tribunaux administratifs. Il y est appliqué plutôt le droit commun, non
écrit, basé sur la jurisprudence ou les précédents judiciaires.

B. Système dualiste

Le système dualiste, qui est d’origine française a d’une part des juridictions de
l’ordre judiciaire et d’autre part des juridictions de l’ordre administratif. Les juridictions de l’ordre
judiciaire sont compétentes pour juger les particuliers, personnes physiques et morales de droit
privé. Elles sont civiles et militaires, coiffées par la Cour de cassation. Il y a des juridictions de
l’ordre administratif qui jugent spécialement les litiges suscités par l’Administration. Au sommet
on trouve le Conseil d’Etat, suivis de Cours et tribunaux administratifs. Le droit de
l’Administration est constitué de règles propres, inconnues du droit privé, élaborées par les
juridictions ordinaires ou spéciales chargées de trancher, selon des droits différents, les litiges
mettant en cause les administrés entre eux ou dans leurs relations avec les administrations.
Lorsqu’il y a un conflit entre la Cour de Cassation et le Conseil d’ Etat, c’est une autre juridiction
dite « Tribunal des conflits » qui tranche le litige, il est constitué d’un nombre égal des Magistrats
de ces deux ordres de juridictions.

C. Système mixte

Enfin, le système mixte qui combine les deux systèmes, moniste et dualiste. Il y
a une juridiction administrative indépendante, mais tout le pouvoir judiciaire n’est pas organisé
partout. Ce système existe en Belgique, en Allemagne et en Italie. En Belgique, il y a un Conseil
d’Etat, mais il n’existe pas des tribunaux administratifs. Notons qu’en Belgique, en cas des conflits

11
VUNDUAWE TE PEMAKO, F., Traité de droit administratif, Bruxelles, Larcier, 2007, p. 958.
de compétence entre la Cour de Cassation et le Conseil d’Etat, c’est l’arrêt de la Cour de Cassation
qui l’emporte12. Ce système combine le droit spécifique et le droit commun, selon les nécessités
de l’action publique. C’est alors au juge de déterminer la frontière entre les activités relevant du
droit spécifique à l’administration et celles pouvant être examinées au regard du droit commun.

D. Système congolais

A quel système de contrôle appartient le contentieux administratif congolais :

système moniste, dualiste ou mixte ?13 La Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée par
la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 a institué le système dualiste comme en France, mais avec
certaines particularités constitutionnelles congolaises. Les juridictions de l’ordre judiciaire sont
chapotés par la Cour de Cassation et celles de l’ordre administratif, par le Conseil d’Etat.

En cas des conflits entre la Cour de Cassation et le Conseil d’Etat dans les
conditions bien déterminées par le constituant congolais (article 161 de la Constitution du 18
février 2006 et la Loi organique n°13/026 du 15 Octobre 2013 portant organisation et
fonctionnement de la Cour constitutionnelle), c’est la Cour constitutionnelle qui tranche
souverainement ces conflits. Ces particularités constitutionnelles congolaises se diffèrent des
systèmes français et belge du contrôle de l’Administration par le juge administratif.

Le système dualiste congolais est calqué sur le Droit administratif français, mais
se particularise par la spécialisation de la fonction du juge administratif congolais qui fonctionnera
à tous les niveaux à savoir : le Conseil d’Etat et les cours et tribunaux administratifs. Cependant,
en attendant l’effectivité des juridictions administratives, c’est le système moniste du contentieux
administratif, institué par la Constitution du 24 juin 1967 qui fonctionne, spécialement aux 146 à
149 et les articles 150 à 152 de l’ordonnance-loi n° 82/020 du 31 mars 1982 portant code de
l’organisation et de la compétence judicaire, telle que modifiée à ce jour. Le système moniste
fonctionnant en République Démocratique du Congo depuis 1968 à ces jours, a été caractérisé par
la période de l’ordre judiciaire unique ou le même juge et selon les compositions pouvait trancher
des litiges comme « juge administratif », « juge pénal », « juge fiscal », « juge civil », « juge

12
Idem, p. 6.
13
Idem, p. 6.
commercial », « juge du travail », ou « juge constitutionnel » par rapport à l’objet et la nature du
litige14.

CHAPITRE II. SOURCES DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Les sources du contentieux administratif forment l’objet de ce point, les

mécanismes qui constituent celles-ci dépendent de chaque pays qui l’organise et qui aspire à l’Etat
de Droit. Cette section permet d’identifier la hiérarchie des sources formelles du contentieux
administratif. La hiérarchisation des sources du contentieux administratif congolais, peut se
concevoir de la manière suivante :

Section1. Normes constitutionnelles

La hiérarchie des normes et la juridicité sont articulées autour de deux principes :

le principe de constitutionnalité et le principe de légalité, le principe de la légalité fera l’objet
d’étude au paragraphe 3. Le principe de la constitutionnalité veut que toutes les règles de droit
inférieures à la Constitution soient obligatoirement conformes à la Constitution. La conformité
s’apprécie dans un double point de vue : d’abord la conformité formelle et ensuite la conformité
matérielle. La conformité formelle veut que les lois et autres actes inférieurs doivent être édictés
par l’organe compétent déterminé par la Constitution, sous peine d’une inconstitutionnalité pour
incompétence (vice de forme ou vice de procédure). La conformité matérielle renvoie aux lois et
autres actes inférieurs qui doivent être conforme à la Constitution quant à leur fond ou leur contenu.

Toutes les Constitutions qui ont régi la République Démocratique du Congo ont
comporté certaines dispositions relatives au Pouvoir judiciaire. La Constitution du 18 février 2006
tel que modifiée par la loi n°11/002 du 20 janvier 2011, regroupe en ses articles 149 à 169 des
dispositions traitant de l’organisation et du fonctionnement du pouvoir judiciaire.

Les articles 154 à 155 prévoient les juridictions d’ordre administratif avec au
sommet de la pyramide le Conseil d’Etat, les cours administratives d’appel et les tribunaux
administratif à la base.

La Constitution contient quelques principes de fond qui s’imposent directement

ou indirectement à l’action administrative. Les principes d’égalité devant la loi (art.12), d’égalité

14
Idem, p. 7.
et le secret du suffrage, l’exercice par les représentants de l’Etat d’un contrôle administratif et la
supériorité des traités internationaux sur les lois (art. 216). Il convient de reconnaitre l’attachement
dans le préambule de la Constitution actuelle aux droits de l’homme et l’intégration des certaines
dispositions sur les droits et libertés individuels.

La prise en compte des dispositions constitutionnelles comme source du droit

administratif implique leur suprématie dans la hiérarchie des normes juridiques (principe de
juridicité) puisse être sanctionnée par le juge administratif. La Constitution déployant ses effets
dans toutes les branches du droit, de multiples juges sont habilités à en imposer le respect et compte
tenu de la rédaction fréquemment générale de ses dispositions, à l’interpréter. La pluralité des
interprètes de la Constitution ne manque pas de soulever quelques difficultés15. La pluralité des
interprètes de la Constitution suscite un risque de divergences d’interprétation.

Comme norme suprême dans l’ordre intérieur, la Constitution s’impose aux

autorités administratives et aux actes que celles-ci édictent. Il appartient au juge administratif de
veiller à leur conformité aux exigences du bloc constitutionnel. Les justiciables ont la possibilité,
à l’occasion des recours dont ils saisissent les juridictions administratives ou judiciaires, de faire
valoir qu’une disposition législative, en cause dans le litige, porte atteinte aux droits et libertés
garantis par la Constitution. Le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation peut alors décider de
renvoyer la question à la Cour constitutionnel (contrôle a posteriori). En cas d’inconstitutionnalité,
la Cour prononce l’abrogation de la disposition législative et le juge de fond (administratif ou
judiciaire) tranche le litige en écartant la loi en cause. C’est dans ce même ordre d’idée que la loi
organique dispose que lorsqu’une exception d’inconstitutionnalité d’un acte législatif ou
administratif est soulevée par ou devant une juridiction de l’ordre administratif, celle-ci saisit
obligatoirement la Cour constitutionnelle. La solution du litige porté devant la juridiction saisie
est subordonnée à l’appréciation de la constitutionnalité de l’acte législatif ou administratif
contesté. La juridiction saisie sursoit à statuer jusqu’à ce que la Cour constitutionnelle se soit
prononcée. Si la Cour constitutionnelle décide que la disposition dont elle a été saisie n’est pas
conforme à la Constitution, il ne peut en être fait application16.

15
Ibidem, p. 40.
16
Art 228, Loi organique n° 16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des
juridictions de l’ordre administratif.
 Toutes les dispositions constitutionnelles s’imposent au juge administratif,
particulièrement celles relatives à la répartition des compétences entre certaines autorités
administratives du pouvoir centrales dont il se sert comme normes de référence (articles 91, 92,
128 et 129 de la Constitution du 18 février 2006 tel que modifiée par la loi n°11/002 du 20 janvier
2011), celles relatives aux attributions du Conseil d’Etat et des juridictions administratives de
transition (articles 155, 223 et 224 de la Constitution du 18 février 2006 tel que modifiée par la
loi n°11/002 du 20 janvier 2011)17.

Section 2. Les normes internationales

Ces normes internationales pour être sources de droit administratif doivent

satisfaire certaines conditions.

1) Pour avoir autorité en droit interne, le traité doit avoir été signé, ratifié ou approuvé puis
publié. Autrement dit le traité ou accord international doit être conforme à la Constitution
pour être ratifié (Parlement) ou signé (Gouvernement), dans ce dernier cas, il est présenté
à l’Assemblée nationale et au Senat conformément à l’article 213, al 2 de la Constitution
du 18 février 2006 tel que modifiée par la loi n°11/002 du 20 janvier 2011 qui dispose :
« le Gouvernement conclut les accords internationaux non soumis à ratification après
délibération du Conseil des ministres, il en informe l’Assemblée nationale et le Senat. Le
juge administratif devant lequel est invoqué un traité, vérifie tant l’existence des actes de
signature, d’approbation ou de ratification, que leur régularité ;
2) L’autorité des traités est subordonnée à leur application réciproque par l’autre partie, le
juge administratif vérifie si la condition de réciprocité est remplie ;
3) L’inconstitutionnalité d’un traité ou accord international est toujours possible. Elle est
dirigée contre la loi de ratification ou la décision de signature (acte de gouvernement), et
aboutit au désengagement de la République, assortie des sanctions politiques (Parlement),
poursuites judiciaires (pénale et ou civile pour le préjudice imposé à la République), ou
disciplinaires (Président de la République ou Gouvernement), notamment pour violation
intentionnelle de la Constitution contre le signataire d’un tel engagement contraire à la
Constitution18.

17
Cf. BOTAKILE BATANGA, Op.cit., p. 20.
18
BOTAKILE BATANGA, Op.cit., p. 20.
 4) L’applicabilité des normes internationales aux particuliers et inversement, sur l’invocation
par eux de ces normes. Conclu entre les Etats souverains, qui sont seuls sujets du droit
international, le traité n’est pas nécessairement conçu pour être directement applicable aux
ressortissants desdits Etats. L’effet direct doit donc être vérifié par le juge saisi d’un moyen
tiré d’une norme internationale. Son appréciation doit tenir compte de son objet.
Exemple : un traité qui organise une procédure de négociation entre Etats ou les relations
diplomatiques ne peut pas évidement concerner les particuliers.
Tandis que celui qui crée des droit et obligations dans le chef des individus peut l’être.
Exemple : La convention des Nations unies sur les droits de l’enfant du 26 janvier 1990.

S’agissant de la place des normes internationales en droit administratif, l’article

215 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée par la loi n°11/002 du 20 janvier 2011,
affirme que les traités et accords internationaux régulièrement conclus ont, dès leur publication,
une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve pour chaque traité ou accord de son application
par l’autre partie. La supériorité des traités sur les lois n’est pas théorique. Mais le respect des
normes internationales exige le contrôle de la conformité des actes administratifs aux traités qui
suppose qu’aucune autre norme ne s’interpose.

En cas de conflit entre la norme interne et la norme internationale ; le juge

dispose de plusieurs moyen pour tenter de minimiser, voire de supprimer le conflit existant entre
les normes qu’il doit appliquer. D’abord, de procéder à une délimitation précise des champs
d’application respectifs de la loi et du traité. Si les champs ne se superposent pas, le conflit est
évité. Dans le cas contraire, le conflit se limite, le cas échéant, à la seule partie commune aux deux
champs.

Le juge dispose également du pouvoir d’interpréter les textes confrontés afin de

procéder à leur harmonisation. Cet effort d’interprétation, classique à l’égard d’une loi, présente
quelque spécificité à l’égard des traités19. En droit français, le juge administratif s’est longtemps
heurté au refus d’interpréter lui-même les normes internationales. Pour obtenir une telle
interprétation, constitutive pour lui une question préjudicielle, le juge administratif sursoyait à
statuer et renvoyer la difficulté au ministre des affaires étrangères. La raison était motivée par

19
B. SEILLER, Op.cit., p. 45.
l’absence du juge de participer aux travaux préparatoires du traité, la volonté de ne pas perturber
la conduite des relations diplomatique et d’éviter de provoquer l’engagement de la responsabilité
de l’Etat français dans la sphère internationale. Il était logique de se remettre à l’autorité chargée
de négocier le traité pour avoir son avis. Cette jurisprudence présentait néanmoins l’inconvénient
fondamental de placer l’Etat, souvent défendeur devant les juridictions administratives dans une
position de trancher lui-même le litige grâce l’interprétation donnée par l’un de ses représentants
qui s’imposait au juge20. L’Etat se trouvait juge et partie en violant le principe de droit à un procès
équitable. Depuis lors, le juge s’est vu reconnaitre la compétence d’interpréter lui-même des
traités.

La primauté de la norme internationale sur la loi antérieure peut être garantie

sans que le juge saisi ait véritablement à établir une hiérarchie entre les textes en présence. La
question dans le cas d’espèce peut se résoudre aisément en utilisant les principes régissant
l’application de la loi dans le temps. Le traité étant postérieur devra être considéré comme
abrogeant la loi en vigueur incompatible. La supériorité s’établit elle-même.

Lorsque la loi est postérieure au traité, le traité l’emporte sur la loi tout d’abord.
La primauté du traité implique alors de sanctionner la loi qui lui est incompatible. Que dire du juge
administratif saisi d’un recours pour excès de pouvoir contre un acte administratif pris
conformément à la loi, elle-même contraire à une norme internationale.

Section 3. Les normes légales et règlementaires

La Loi est l’expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de
concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. La loi a toujours occupé
une place privilégiée dans la hiérarchie des sources du droit. Mais avec l’instauration du contrôle
de constitutionalité, a priori et a posteriori, et la reconnaissance de la supériorité des traités ont
entrainé le recul de l’autorité de la loi.

La première source des règles du Contentieux administratif se trouve constituée

par les textes législatifs et/ou réglementaires qui ont créé et aménagé les juridictions et déterminé

20
Cf. Ibidem, p. 49.
leur compétence et leur procédure. On peut citer à titre d’illustration concernant la République
Démocratique du Congo :

1. L’ordonnance-loi n° 68/248 portant organisation et compétence judiciaire telle que

modifiée par l’ordonnance-loi n° 82/020 du 31 mars 1982 ;
2. L’ordonnance-loi du 21 février 1969 rendant la cour d’appel compétente pour connaitre en
premier ressort des recours en annulation pour violation de la loi formés contre les
décisions des autorités administratives provinciales, locales et les organismes décentralisés
(articles 3 et 62)
3. L’ordonnance-loi n° 73/009 du 14 février 1973 rendant facultatif le ministère d’avocat en
matière administrative en République Démocratique du Congo21 ;
4. la loi organique n°16/027 du 15 octobre 2016 instituant les juridictions de l’ordre
administratif constituées d’une part des juridictions de droit commun, à savoir le Conseil
d’Etat, les Cours administratives d’appel et les Tribunaux administratifs et, d’autre part des
juridictions administratives spécialisées, dont la Cour des comptes, les juridictions
disciplinaires des administrations publiques ainsi que les ordres professionnels.

Ensuite, certains textes législatifs et règlementaires qui forment ainsi la source

principale du contentieux administratif, n’ont pas fait l’objet de codifications systématiques
comme on peut le voir en France où il existe un code de justice administrative. D’autre part, comme
généralement il en va en matière administrative, ces règles ont pour objet l’organisation des
structures et des procédures plutôt que la formulation des principes généraux. Elles revêtent ainsi
l’expression évoquée par Léon Duguit, « un caractère plus constructif que normatif »22.

Les actes réglementaires, émanant du pouvoir exécutif ou, plus largement, des
autorités administratives, ont, quant à eux, depuis longtemps été conçus comme des actes
subordonnés à la loi, le plus souvent, mais également à la Constitution, aux traités ou aux principes
généraux du droit. La subordination des actes règlementaires à loi renvoi au principe de la légalité.
Il s’agit d’un principe de conformité, analogue au principe de la constitutionnalité. Mais se situe
au niveau inférieur à celui de la Constitution. Les règles juridiques inférieures à la loi, selon ce
principe, doivent être conformes à la loi. Cette conformité est formelle et matérielle. Le contrôle

21
H. TSHITAMBWA KAZADI SH., Op. cit., p. 7.
22
Cf. Ibidem, p. 7.
de la légalité est exercé par les juridictions administratives qui ont la possibilité d’annuler un acte
pour illégalité. En vertu du principe de la constitutionnalité et du principe de la légalité, l’ordre
juridique apparait comme une pyramide des règles dont le sommet est occupé par la Constitution.
Les autres règles juridiques tirent leur validité de leur conformité formelle et matérielle à la règle
supérieure.

Les titulaires du pouvoir règlementaire sont particulièrement nombreux et de

nature fort variée. Certains sont désignés par la Constitution, d’autres tirent leur pouvoir des
nécessités pratiques sans bénéficier d’aucune habilitation textuelle. Certains sont compétents à
l’échelle du territoire national, d’autres à l’échelon provincial et local. Certains agissent comme
autorités étatiques, d’autres comme autorités décentralisées. Leur présentation, indispensable pour
comprendre l’autorité de ces actes, gagne à suivre, lorsqu’elle existe, la hiérarchie organique
interne à l’administration.

Les actes des autorités administratives nationales s’imposent à ceux des

autorités administratives provinciales et locales, et vice versa, conformément aux répartitions de
compétences opérées par les articles 202, 203 et 204 de la Constitution du 18 février 2006 telle
que modifiée par la loi n°11/002 du 20 janvier 2011. Le juge administratif tient donc pour norme
de référence la catégorisation des actes selon le critère de la hiérarchisation en veillant sur la qualité
de l’auteur de l’acte et à son domaine de compétence.

Section 4. La jurisprudence

Comme on peut le voir en France, le droit administratif est un droit

essentiellement jurisprudentiel, puisque les grandes notions sur lesquelles il repose, ont été
élaborées de manière prétorienne. Les lois, les règlements et même la Constitution ou les traités
utilisent ou renvoient à des concepts conçus à l’origine par le juge administratif23. Ce pouvoir
créateur du juge étonne, étant donné qu’en se fondant sur la théorie de la séparation des pouvoirs,
le juge doit de borner au respect de la loi. Le juge ne saurait pas figurer parmi les sources du droit.

L’autorité des normes jurisprudentielles avait été approfondie par les travaux du
professeur René Chapus, cette démonstration repose sur la place des juges, auteurs des normes
jurisprudentielles, dans la hiérarchie des sources organiques du droit. Chargés de faire respecter la

23
B. SEILLER, Op.cit., p. 120.
loi par les justiciables, au rang desquels figure l’administration, les juges administratifs sont
logiquement eux-mêmes soumis à la loi. Les juges administratifs s’interdisent de porter une
appréciation sur les textes de loi qui gouvernent les litiges dont ils sont saisis. En conséquence, les
principes qu’ils élaborent ne sauraient contredire une disposition législative ; ils ont donc une
valeur inférieure à la loi. Seul le législateur est compétent pour décider de les écarter ou de
dispenser l’administration de les appliquer dans le domaine particulier. Liés par les lois, les juges
administratifs sont, en revanche, compétents pour contraindre l’administration au respect du bloc
de légalité, au sein duquel figurent les principes généraux du droit qu’ils élaborent24.

Le Professeur Tshitambwa Kazadi fait remarquer que pour la République

Démocratique du Congo, les secteurs entiers et fondamentaux du Contentieux administratif ne
comportent qu’une faible part des sources textuelles. Dans l’immense matière de la répartition des
compétences entre les juridictions administratives (JA) et les juridictions judiciaires (JJ) par
exemple et ceci se vérifie aisément pour les pays dont la France et aujourd’hui la République
Démocratique du Congo ayant opté pour deux ordres de juridiction pour plusieurs raisons qui leur
sont propres, on ne trouve guère, en dehors de quelques attributions spéciales de compétence, que
des textes anciens formulant, en termes généraux et peu précis, des principes dont l’application
donne lieu aux interprétations les plus divergentes.

Section 5. Les principes généraux du droit

Les principes généraux du droit (P.G.D.) sont des principes juridiques

originairement non écrits, qui ne sont pas expressément formulés par les textes, mais dégagés et
consacrés par le juge et présentés par lui comme découlant de l’esprit général du droit et s’imposent
à toutes les autorités administratives. Les principes généraux du droit ne sont pas des principes
politiques, bien qu’ils expriment des valeurs fondamentales de la démocratie libérale.

Ces principes généraux du droit par leur origine témoigne le souci par le juge
administratif de protéger des individus qui n’était assuré par les textes en vigueur. Les PGD ont
permis de faire évoluer le droit dans le sens d’une meilleure protection des administrés, même en
l’absence du législateur. En réalité le juge peut utiliser le principe général du droit pour combattre
une législation apparaissant attentatoire aux libertés. Les PGD sont non écrits, se distinguent

24
Cf. Ibidem, pp. 127-128.
néanmoins de la coutume. Celle-ci est ancienne et se fonde sur une pratique générale répétée et
revêtue de l’opinio juris sive necessitatis, alors que les principes généraux du droit sont
d’affirmation récente et leur consécration ne nécessite pas la réitération dans le temps. Ces
principes juridiques n’ont pas été créés par le juge mais dégagés de l’esprit du droit et s’imposent
à tous, alors que la jurisprudence n’a pas le caractère d’une disposition règlementaire. Les principes
généraux du droit ont une valeur supérieure. Ce qui permet au juge administratif de les imposer au
pouvoir réglementaire, au juge constitutionnel et au législateur.

On peut distinguer plusieurs catégories de principes généraux du droit.

La première catégorie de principes généraux du droit décline le respect de l’égalité dans toutes
ses composantes :

L’égalité devant la loi, l’égalité devant des services publics, l’égalité est reconnue particulièrement
à l’égard de la femme, l’égalité devant les règlements administratifs, l’égalité devant l’impôt,
l’égalité aux emplois, fonctions publiques et l’égalité devant le salaire.

La deuxième catégorie de principes généraux du droit prône le respect et la liberté sous toutes ses
formes :

La liberté d’aller et de revenir, la liberté d’enseignement, la liberté d’expression ou d’opinion, la

liberté d’association (liberté de s’associer) et la liberté de penser, la liberté du commerce et de
l’industrie, la liberté de presse, la liberté de manifestation.

La troisième catégorie de principes généraux du droit vise à protéger les administrés :

Le principe de la continuité des services publics, le principe du droit de la défense, le principe de

l’interdiction de licencier une femme enceinte, le principe de la séparation du pouvoir, le principe
de l’impartialité, le principe de la motivation, le principe du contradictoire, le principe de non
rétroactivité des actes administratifs, le principe de la règle de double juridiction, le principe de
mutabilité.

Section 6. La Coutume

Elle est en fait l’ensemble des habitudes sociales et considérées psychologiquement

comme obligatoire (opinio juris sive necessitatis : opinion nécessaire sans être de droit). La
coutume n’est pas cautionnée par l’Etat, mais par la société, dont elle est issue spontanément et
n’est ni volontaire, ni écrite. Elle s’impose au juge administratif pour autant qu’elle soit conforme
à l’ordre public et aux bonne mœurs en ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement des
chefferies, secteurs et groupements qui comme nous le savons, fonctionnent sur base de la
coutume. Le fonctionnement de la chefferie ou du secteur ne sont pas clairement défini par les
textes.

CHAPITRE III:

LIMITES AUX CONTENTIEUX DES ACTIVITÉS ADMINISTRATIVES

Tous les litiges nés de l’activité de l’Administration ne donnent pas toujours lieu
au recours contentieux devant le juge administratif. Il y a de ces litiges, quoiqu’intéressant
l’activité de l’Administration, qui reste judiciaire et, de ce fait échappent au juge administratif25.
La compétence du juge administratif est limitée par certaines considérations. Il y a d’une part le
juge administratif ne peut être compétent pour des actes d’autorités étrangères, d’autre part le juge
administratif ne peut être compétent pour les éléments ne relevant pas de l’activité administratives,
c’est notamment les actes relevant du pouvoir législatif et les actes dits du gouvernement.

Section 1 : Litiges des actes administratifs n’émanant pas de la souveraineté nationale

§1. Actes des autorités étrangères

Les actes posés par les autorités étrangères établies en République Démocratique
du Congo, dans le cadre de l’exercice de leurs missions officielles, échappent à la censure de tout
juge congolais. Un agent diplomatique est considéré sur le sol d’un autre Etat d’accueil
(accréditaire) comme le prolongement de l’Etat d’envoi (accréditant). Il jouit des immunités de
juridiction par rapport aux actes qu’il pose dans l’exercice de sa fonction qui sont réputés posés et
exécutés sur le sol du pays d’envoi. Ils échappent à la souveraineté territoriale de l’Etat,
qu’incarnent notamment les juridictions congolaises de droit commun26

§2. Compétence du juge administratif

La compétence du juge administratif est subordonnée à plusieurs conditions :

25
BOTAKILE BATANGA, Op.cit., p. 27.
26
Ibidem, p. 28.
 1. L’activité administrative considérée doit s’exercer sous la direction des autorités nationales
congolaises c.-à-d. comprise dans le cadre de l’organisation administrative nationale ;
2. L’activité doit être accomplie pour le compte de l’Etat congolais au cas contraire, elle ne
constitue pas une activité congolaise ;
3. L’activité administrative doit être soumise au droit national. Pour vérifier
l’accomplissement de cette condition, on doit considérer les actes litigieux et rechercher le
droit accompli ou dirigé ces activités27.

Section 2. Actes relevant du pouvoir législatif

Le juge administratif n’est pas compétent pour connaitre les actes du pouvoir
législatif. La théorie politique a toujours été dominée par le dogme de la souveraineté du Parlement
et le caractère intangible des actes faits par le Parlement. Toutefois Le Conseil d’Etat peut se
déclarer compétent pour constater l’abrogation implicite d’une loi.

Par ailleurs, le juge contrôle la conformité d’une loi à un traité. Deux solutions
ont été dégagées selon la présentation traditionnelle de la doctrine des actes législatifs, il s’agit du
critère matériel et du critère organique.

§1. Actes législatifs proprement dits

La loi est l’acte qui émane de l’autorité qui au moment où elle l’a pris, a un
caractère d’organe législatif. Mais la détermination de ce caractère d’organe législatif est délicate,
car cette notion dépend de la période qui peut être normale, en cas de délégation ou de confusion
des pouvoirs. Le juge qu’il soit de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif, ne peut pas
directement censurer un acte relevant du pouvoir législatif qu’il s’agisse de lois ou des actes ayant
force de loi, d’édits ou des actes d’Assemblés, à savoir : Règlements intérieures de l’Assemblée
nationale, du Sénat, du Congrès ou des Assemblées provinciales, résolutions, recommandations,
motions ou autres sanctions , décidée par l’organe législatif28.

§2. Immunité des actes parlementaires

27
Cf. H. TSHITAMBWA KAZADI SH., Op.cit., p. 43.
28
BOTAKILE BATANGA, Op.cit., p. 29.
 L’immunité de juridiction s’étend non seulement aux actes législatifs eux-
mêmes, mais à tous les actes du Parlement qui concourent à l’élaboration de la loi. Les actes
parlementaires sont législatifs (lois, ordonnances-lois, ou édits) ou d’Assemblée (règlements
intérieures, résolutions, recommandations ou motions). Les actes législatifs sont pour le pouvoir
central, les lois et les ordonnances-lois et pour les provinces, les édits. Ils sont créateurs des droits
et des obligations, et sont soumis au contrôle de la constitutionnalité exercé par la Cour
constitutionnelle soit par voie d’action soit par voie d’exception29. La distinction repose sur l’objet
de la demande, soit la demande en annulation de la loi, soit en exigé la non application dans une
affaire déterminée.

Section 3. Actes relevant de l’action du Gouvernement (théorie des actes de

gouvernement

Le principe de séparation des pouvoirs conduit ainsi le juge à décliner sa

compétence à l’égard des actes de gouvernement, lesquels sont pris par les organes relevant de
l’exécutif dans l’exercice d’attributions non administratives. Leur examen ne se heurte donc pas à
l’irrecevabilité mais, plus fondamentalement à l’incompétence du juge administratif30.

§1. Origine de la notion d’acte de gouvernement

La théorie des actes de gouvernement est d’origine française. Les actes de

gouvernement sont liés à la nature politique de certains actes du pouvoir exécutif. Après avoir
attribué au Conseil d’Etat le pouvoir de censurer les décisions des autorités administratives, le
législateur français a dû laisser aux membres du pouvoir exécutif, les ministres, la possibilité de
soustraire à sa compétence les affaires qui n’appartiennent pas aux tribunaux administratifs.

En France, selon cette théorie, dans un gouvernement représentatif, sous le

principe de la responsabilité, il est des circonstances où, en vue d’une grande nécessité publique,
les ministres prennent des mesures qui portent atteintes aux droits privés. Ils en répondent devant
le pouvoir politique. Les rendre justiciables devant le tribunal administratif, serait paralyser une

29
BOTAKILE BATANGA, Op.cit., p. 30.
30
G. PEISER, Op.cit., pp. 183-184.
action qui s’exerce en vue de l’intérêt commun et créer dans l’Etat un pouvoir nouveau qui
menacerait tous les autres31.

Le Droit positif congolais comme le fait remarquer Botakile Batanga, reconnait

l’existence des actes du gouvernement. Cette notion est consacrée même par le législateur. C’est
l’article 87, alinéa 2, fixant la procédure devant la Cour Suprême de Justice qui dispose : « la Cour
apprécie souverainement quels sont les actes de l’Exécutif qui échappent à son contrôle ». Le
même auteur souligne l’absence des indications claires sur les actes du gouvernement.

§2 Portée des actes de gouvernement

Les considérations portant sur le mobile politique ont perdu par la suite la plus
grande part de leur valeur. Pendant que la jurisprudence renonçait au critère du mobile politique,
la doctrine cherchait à trouver d’autres explications. Le critère proposé pour contourner la
difficulté dans la détermination d’une qualification juridique adéquate des actes de gouvernement
vient de M. Chapus qui reprend certaines idées de Laferrière. L’acte de gouvernement est celui qui
se rattache à l’exercice de la fonction gouvernementale opposée à la fonction administrative
qu’assume également l’exécutif. En tenant compte du droit comparé et de la jurisprudence
congolaise, nous pouvons à titre indicative déterminer, dans le droit public interne et dans celui du
droit international, ceux des actes du pouvoir exécutif qui peuvent être qualifiés d’actes de
gouvernement32.

TITRE II

PROCEDES NON JURIDICTIONNELS

Les litiges survenant entre l’Administration et un sujet de Droit (personne
physique ou morale privée ou publique, suivant le cas) ou entre deux particuliers dont l’un est en
charge d’une activité d’intérêt général peuvent parfaitement faire l’objet d’un règlement par voie
de procédés non juridictionnels33. Les procédés non juridictionnels sont les modes alternatifs de

31
Cf. E. LAFERRIERE, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, 2e éd, Tome II, Berger-
Levrault et Cie, Paris-Nancy, 1896, p. 33.
32
Ibidem, p. 33.
33
H. TSHITAMBWA KAZADI SH., Op.cit., p. 9.
règlement des litiges. Les procédés non juridictionnels sont ceux dont le règlement des litiges
administratifs, ne font pas appel à l’intervention du juge. Dans les procédés non juridictionnels, on
distingue les recours administratifs d’une part, et d’autre part, la conciliation, l’arbitrage, la
médiation et la transaction.

CHAPITRE I. RECOURS ADMINISTRATIF

Le recours au juge administratif peut, et parfois doit être précédé du recours à

l’Administration (active) par une réclamation contentieuse non juridictionnelle. Celle-ci est
d’ailleurs à l’origine du contentieux administratif au sens large. Le Professeur Honoré Tshitambwe
Kazadi définit les recours administratifs comme les recours adressés à un administrateur actif
statuant au moyen d’un acte administratif. Ils se distinguent des recours juridictionnels qui donnent
lieu à l’intervention d’acte juridictionnel.

Le recours administratif correspond à l’hypothèse d’un recours formé devant

l’Administration à la base de l’acte litigieux, il s’agit là d’un recours gracieux. Il est dit recours
hiérarchique, lorsqu’il est porté devant l’Administration chargée du contrôle hiérarchique,
Lorsqu’il est porté devant l’Administration chargée du contrôle ou pouvoir de tutelle, c’est le
recours de tutelle34.

Section I. Types des recours administratifs

§1 Recours gracieux

Le recours gracieux est un auto-contrôle. L’administré peut s’adresser à l’auteur

de l’acte qu’il conteste pour lui demander de reprendre sa décision, soit en la modifiant, soit en la

34
Ibidem, p. 390.
retirant : auquel cas, la décision disparait de façon rétroactive et elle est réputé n’être jamais
intervenue ; soit en l’abrogeant, dans cette dernière hypothèse la décision administrative disparait
pour l’avenir et maintient ses effets passés35.Cependant, il ne peut le faire que dans la mesure où
il ne se heurte pas à des droits acquis. Un acte administratif créateur des droits ne peut être retiré
que pour des motifs d’illégalité et dans le délai du recours contentieux.

§2. Recours hiérarchique

Le recours hiérarchique est un endo-contrôle. L’administré peut alors s’adresser

au supérieur hiérarchique de l’auteur de l’acte qu’il conteste pour lui demander de reprendre la
décision initiale, soit pour la modifier, soit pour la retirer, soit pour l’abroger36. Ce recours s’exerce
en principe contre une décision explicite et pour autant qu’il existe un supérieur hiérarchique.
Aussi au sein de l’Etat, il est exclu contre les décisions des ministres ou contre les décisions d’une
autorité administrative indépendante.

Le recours gracieux et le recours hiérarchique sont substituables l’un à l’autre.

Le régime juridique des deux recours est souple. Ils existent même sans texte et peuvent être fondés
sur tout moyen, de légalité ou d’opportunité. S’agissant des agents de l’Etat, le droit à un recours
est reconnu à tout agent qui s’estime lésé dans ses droits. Il peut s’agir d’un recours administratif
ou d’un recours juridictionnel.

§3. Recours de tutelle ou de contrôle

Le recours de tutelle est un exo-contrôle. A défaut de recours gracieux et en

l’absence de tout recours hiérarchique, l’administré conteste la décision prise par une autorité
décentralisée en s’adressant à une autorité administrative chargée d’exercer un contrôle, une
tutelle sur l’auteur de l’acte, ce prélèvement se conçoit surtout dans le cadre de la

35
O. GOHIM, Contentieux administratif, Paris, Litec, 2ème édition, 1999, p. 13.
36
O. GOHIM, Op.cit., p. 14.
décentralisation37. Il n’existe pas de rapport hiérarchique entre l’Etat et les organismes
décentralisés, entre les autorités de l’Etat et les organes des entités décentralisées. Il n’existe pas
donc de contrôle hiérarchique mais un contrôle de tutelle.

§4. Régime juridique des recours administratifs

Les décisions administratives bénéficient du privilège du préalable, en vertu

duquel les actes de l’Administration sont exécutoires par elles-mêmes, et immédiatement, sans que
les recours susceptible d’être exercé contre elles aient un caractère suspensif. Sauf exception,
contrairement à celles des particuliers. Les recours administratifs n’ont aucun effet suspensif, la
décision administrative sera immédiatement exécutoire en dépit des recours administratifs exercés.
Les actes administratifs sont présumés légaux et doivent être exécutés jusqu’à ce qu’un juge, saisi
d’un recours à leur encontre, en décide autrement. Il est vrai que si le seuls exercice d’un recours
même irrecevable, suspendait l’exécution des décisions, des recours dilatoires seraient à redouter
au risque de paralyser l’action de l’Administration.

CHAPITRE 2.

AUTRES MODES DE REGLEMENT DE LITIGE

ADMINISTRATIF
A. La conciliation

La conciliation en matière administrative est un mode de règlement à l’amiable

de litige qui fait intervenir un tiers conciliateur entre l’Administration et l’administré afin de définir
également une solution à la fois acceptable pour les deux parties, susceptible de vider le
contentieux et conforme à l’ordre public et aux bonnes mœurs38. La conciliation peut être soit
obligatoire, soit facultative. Elle est obligatoire lorsqu’elle est prévue par le texte.

37
T. MUHINDO MALONGA, Op.cit. p. 391.
38
Cf. O. GOHIN, Op.cit., p. 16.
 La conciliation s’applique dans plusieurs domaines. En matière commerciale par
exemple, elle a pour mission de favoriser la conclusion d’un accord amiable entre le débiteur et
ses principaux créanciers, en vue de mettre fin aux difficultés de l’entreprise. Cet accord est, selon
le cas, soumis à l’homologation du tribunal ou de son président. L’accord, dans tous le cas, suspend
les instances en cours et interdit les poursuites individuelles, entre les signataires et pour les
créances faisant l’objet de l’accord39.

La conciliation est un mode de règlement politique des conflits en droit

international. En matière du travail, principalement en droit congolais, avant de saisir le juge, le
litige doit être porté devant l’inspecteur du travail. En matière civile, la conciliation intervient
souvent surtout en matière de divorce ou de séparation de corps.

B. Le recours au médiateur

Le médiateur est une institution d’exportation suédoise à travers les différents

continents, un produit d’exportation de l’« OMBUDSMAN ». Michel LEROY a écrit que le
médiateur est un produit d’exportation difficile, pour la plupart des pays qui l’on organisé, il est
un phénomène d’imitation de l’institution suédoise connue sous le nom de l’Ombudsman née en
Suède depuis 1766. Il s’agit d’une institution qui a connu une évolution considérable dans son pays
d’origine, et plusieurs autres pays dont la France s’en sont énormément inspirés.

L’Ombudsman à l’origine était une sorte de délégué du Parlement chargé

d’exercer une surveillance générale sur l’application des lois par l’Administration et par la justice.
Parmi les Etats qui s’en sont inspirés figurent :

- La France consécutivement à la loi créant le « médiateur » ;

- La Finlande, moyennant quelques adaptations, lors de son indépendance en 1919 ;

- à partir de 1953, d’autres pays créèrent d’autres institutions directement inspirés du modèle
suédois, il s’agit de pays tels le Danemark en 1953, la Norvège et la Nouvelle-Zélande en 1962, la
Grande-Bretagne (parliamentary commissionner for administration) en 1967, l’Israël

39
S. GUINCHARD et T. DEBARD, Lexique des termes juridiques, 18e éd, Paris, Dalloz, 2011, p. 179.
(commissioner for complaint) en 1971, la France (médiateur) en 1973, l’Espagne (Defener
delpueblo) en 1978.

L’Union Européenne s’est aussi inspirée de cette institution. Selon toujours

Michel Leroy, par le traité de Maastricht, « l’Europe aussi s’est pourvue d’un médiateur », lequel
a inséré dans le traité de Rome article 8 D ainsi libellé : « Tout citoyen de l’Union peut s’adresser
au médiateur institué conformément aux dispositions de l’article 138 E »40.

C. La transaction

La transaction est une convention par laquelle les parties, au moyen de

concessions réciproques, terminent une contestation née ou préviennent une contestation à naitre.
En matière administrative, c’est un mode non juridictionnel de règlement de litige administratif, à
l’amiable entre l’administré et l’Administration directement, en dehors de l’intervention de tout
tiers conciliateur, afin de définir une solution non seulement acceptable par les deux parties, sur la
base des concessions réciproques, mais aussi d’éviter ou de vider le contentieux est conforme à
tous points à l’ordre public41.

Par ailleurs, les tribunaux administratifs peuvent exercer une mission de

conciliation. Le résultat est un « contrat de transaction » ; des concessions réciproques sont
possibles, mais ne doivent pas aboutir à une libéralité de la personne publique42. La Loi organique
n° 16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions
d’ordre administratif prévoit que les juridictions administratives peuvent, à la demande des parties,
recourir à la médiation ou à la conciliation avant de statuer au fond de litiges dont elles sont saisies.

D. L’arbitrage

Il consiste à soumettre un litige à un tiers (arbitre) en s’engageant à respecter sa

sentence. Par une convention dénommée « compromis » ou par des stipulations conventionnelles,
dénommées « clauses compromissoires », les parties à un litige peuvent décider de s’en remettre

40
Cf. H. TSHITAMBWA KAZADI SH., Op.cit., p. 12.
41
Cf. O. GOHIN, Op.cit., p. 15.
42
Cf. G. PEISER, Op.cit., p. 331.
à une tierce personne ou une instance le soin de régler leur différend par une sentence arbitrale
ayant force obligatoire43.

Les parties s’accordent soit avant (clause compromissoire) soit après

(compromis) pour confier l’examen du litige à un ou plusieurs tiers44. Dans le règlement d’un litige
administratif, si les parties conviennent de soumettre à un arbitre un litige déjà né, on parle de
compromis d’arbitrage. Lorsqu’en revanche, elles introduisent dans le contrat plus large une
disposition visant à faire régler par un arbitre un litige éventuel non encore né mais relatif à ce
contrat, on parlera de clause compromissoire. Si tout le contrat vise à régler les litiges par voie
d’arbitrage, on parlera de contrat ou convention d’arbitrage.

TITRE III CONTROLE DE L’ADMINISTRATION

La justice administrative renvoie au juge administratif ou à l’ensemble des

juridictions de l’ordre administratif. La justice administrative reste assurer par les juges
administratifs. En République Démocratique du Congo, c’est la Constitution du 18 février 2006
telle que modifiée par la loi n°11/002 du 20 janvier 2011, aux termes de l’article 154 et la Loi
organique n° 16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des
juridictions d’ordre administratif qui organisent la justice administrative.

CHAPITRE I

ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DES

JURIDICTIONS DE L’ORDRE ADMINISTRATIF
En se référant au droit français, la juridiction administrative est chargée de
contrôler l’administration, ce qui donne naissance au contentieux administratif. Le juge

43
T. MUHINDO MALONGA, Op.cit., p. 392.
44
G. PEISER, Op.cit., p. 33.
administratif, ainsi tenu d’établir les critères de la qualité de juridiction administrative, s’est heurté
à une redoutable difficulté :

En premier lieu, à propos de la notion même de juridiction. Elle définit en

fonction d’un faisceau d’indices au sein desquels le critère fonctionnel est semble-t-il, privilégié.
Il consiste à vérifier que l’organe en question est chargé de résoudre un litige selon des règles de
droit, définition la plus communément admise de l’activité juridictionnelle. La qualité de
juridiction pourra, à ce titre et par exemple, être reconnue à certains organismes de répression
disciplinaire ou à la commission de recours. Le critère fonctionnel n’étant pas toujours suffisant
pour lever l’équivoque, il lui est parfois substitué d’autres critères formels ou procéduraux
permettant de reconnaitre ou d’exclure la qualité de juridiction.

Ainsi l’autorité attachée à la décision rendue dépend de la nature

juridictionnelle ou administrative, de l’organe dont elle émane. La juridictionnalisation de
l’action administrative se constatera par l’uniformisation des procédures administratives et
juridictionnelles. Le second critère permettra la détermination du caractère administratif ou
judiciaire de la juridiction, c’est le critère matériel qui conduit à qualifier d’administrative45.

Section 1

Le juge administratif, juge de droit commun de l’administration

Le principe est le juge administratif, juge de droit commun de l’administration.

L’ensemble des litiges tranchés par le juge administratif forme ce que l’on appelle le contentieux
administratif. En disant que le juge administratif est le juge du droit commun de l’administration
semble une évidence, mais l’énoncé du principe ne va pas de soi et surtout que le principe connait
quelques limites. La difficulté réside dans la définition même de l’administration tantôt un
ensemble d’organes tantôt un ensemble d’activités.

45
Cf. G. PEISER, Op.cit., pp. 145-146.
 §1- Critère organique

Selon le critère organique, est administrative l’activité des personnes publiques :

L’Etat, les collectivités territoriales (la province, la ville, la commune, la chefferie ou le secteur),
les établissements publics. Le mot « administration » désigne des structures, des ensembles
d’organes qui exercent l’activité administrative, qui ont pour mission de satisfaire des besoins
collectifs. C’est l’ensemble des personnes physiques ou morales qui accomplissent la fonction
administrative. De manière générale on peut dire qu’entre dans la compétence administrative les
différends relatifs aux services publics administratifs gérés par une personne publique, il peut
s’agir de leurs actes ou de leur organisation (les actes unilatéraux, les contrats, les actes
matériels ou le régime disciplinaire).

§2- Critère matériel

Au sens fonctionnel, l’administration est une activité d’exécution. Il s’agit dans

une large mesure, de l’exécution des lois. L’administration est de ce point de vue, l’ensemble des
activités sous l’autorité et le contrôle du Gouvernement qui tendent au maintien de l’ordre public
et à la satisfaction des besoins d’intérêt général.

Certaines activités de service public administratif ou non ont été confiées à des
personnes privées qui a pour conséquence la limitation de la compétence du juge administratif
dans certains cas seulement. Le principe selon lequel le juge administratif est le juge de droit
commun de l’administration connait des limites. Les exceptions au principe : le juge judiciaire,
juge de certaines activités administratives.

Les organismes privés gérant des services publics sont variés. Il peut s’agir :
d’associations, des fondations privées, de syndicats professionnels, d’organisations mutualistes ou
des organismes sui généris (les comités d’organisation professionnels, les ordres professionnels.
La compétence du juge administratif est limitée aux litiges concernant l’exécution du service
public et non pas l’organisation ou les actes unilatéraux mettant en œuvre des prérogatives de droit
public.

CHAPITRE II : JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Outre la Constitution du 18 février 2006 telle que révisée par la loi n°11/002 du
20 janvier 2011, la Loi organique n° 16/027 institue les juridictions de l’ordre administratif
constituées d’une part des juridictions de droit commun, à savoir le Conseil d’Etat, les Cours
administratives d’appel et les Tribunaux administratifs et, d’autre part des juridictions
administratives spécialisées, dont la Cour des comptes, les juridictions disciplinaires des
administrations publiques ou des ordres professionnels.

Section 1. Le Conseil d’Etat

L’article 2 de la Loi organique instaure les juridictions de droit commun, qui

sont, le Conseil d’Etat, les Cours administratives d’appel et les Tribunaux administratifs. Le
Conseil d’Etat est la plus haute juridiction de l’ordre administratif. Il est composé d’une section
consultative et d’une section du contentieux.

§1. Les missions du Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat est susceptible d’exercer certaines missions, d’abord celle de

conseiller le Gouvernement pour la préparation des projets de loi, d’ordonnance et de certains
décrets, la compétence d’avis ; ensuite celle de juger l’Administration, les deux missions sont
d’ordre historique ; et enfin celle de gérer toutes les autres juridictions de l’ordre administratif,
cette dernière mission est liée à sa nature. La Loi organique ajoute une autre mission reconnue à
toutes les juridictions administratives de conciliation et de médiation.

L’évolution historique sur l’organisation judiciaire congolaise renseigne que le

Conseil d’Etat fut établi en République Démocratique du Congo par la Loi du 23 décembre 1946.
Cette loi portait sur la création d’un conseil d’Etat. L’article 1er de cette loi disposait qu’il y a, pour
la Belgique, le Congo belge et le Ruanda-Urundi, un conseil d’Etat comprenant une section de
législation et une section administrative.

En France, le Conseil d’Etat comprend cinq sections : la section de finance, la

section de l’intérieur, la section des travaux publics, la section sociale et la section du rapport et
des études. En Belgique, le Conseil d’Etat est une juridiction administrative qui relève du pouvoir
exécutif. Il y a été créé par la loi du 23 décembre 1946 et installée le 09 octobre 1948. Il comprend
deux sections : la section du contentieux administratif et la section de législation.

§2. Organisation du Conseil d’Etat

Il ressort de l’article 43 que le siège du Conseil d’Etat est situé dans la capitale
de la République Démocratique du Congo. Toutefois, en cas de nécessité, le Conseil d’Etat peut
siéger en tout autre lieu du territoire national. Son siège ordinaire est établi à Kinshasa. Le ressort
du Conseil d’Etat s’étend sur l’ensemble du territoire national.

La composition du Conseil d’Etat est prévue à l’article 44. Il comprend un

Premier Président, des Présidents et des Conseillers. Tout magistrat du parquet et du siège ayant
au moins le rang à celui de conseiller à la Cour administrative d’appel et tout juriste non magistrat
choisi sur le mérite de ses publications ou sur base de son expérience en matière juridique,
judiciaire, administrative, financière, fiscale et douanière par le Conseil supérieur de la
magistrature, peut être affecté au conseil d’Etat en qualité de Conseiller référendaire pour une
durée de trois ans.

Les Conseillers référendaires ont pour tâche d’assister les magistrats du Conseil
d’Etat dans l’accomplissement de leur mission. Le statut du conseiller référendaire prés le Conseil
d’Etat est fixé par décret du Premier ministre délibéré en Conseil de ministres.

En République Démocratique du Congo, le Conseil d’Etat est composé d’une

section consultative et d’une section du contentieux. Chaque section comprend une ou plusieurs
chambres. Chaque section comprend un Président de section, des Présidents des chambres et des
conseillers. Le Président de la section repartit les affaires lui confiées par le Premier Président
entre les chambres, après avoir accompli, s’il y a lieu, les actes d’instruction nécessaires à la mise
en état de la cause. Les affaires urgentes sont directement confiées aux chambres par le Premier
Président, lesquelles en assurent l’instruction et la mise en état (Articles 45, 46 et 47).

La section du contentieux

1.

La section du contentieux comprend six chambres d’instruction et de jugement

des affaires :

1. La chambre de l’administration chargée du contentieux de la légalité et de la réparation du

dommage exceptionnel ;
2. La chambre des finances publiques et de la fiscalité, chargée du contentieux fiscal,
parafiscal et douanier ainsi que du contentieux des finances publiques des marchés et des
travaux publics du Pouvoir central ;
3. La chambre des affaires sociales, chargées des conflits de carrière des agents et
fonctionnaires de l’Etat en ce compris les litiges liés aux retraites, aux pensions, aux
rémunérations et aux avantages sociaux ;
4. La chambre des élections, des formations politiques et des organismes professionnels,
chargée du contentieux des élections autres que les élections présidentielles et législatives
ainsi que du contentieux lié à l’organisation, au fonctionnement et au financement des
partis et regroupements politiques ou des organismes professionnels ;
5. La chambre des matières économiques, chargée du règlement des conflits à caractère
économique ou technique et de ceux liés à la concurrence ;
6. La chambre des affaires générales, chargée du règlement de toutes les matières non
expressément attribuées à d’autres chambres par la Loi organique n° 16/027.

Le recours en annulation des actes, règlements, ou décisions des autorités

administratives centrales est communiqué par le Premier Président à la section du contentieux ou
en cas d’urgence, directement au Président de la chambre compétente. Le Premier Président en
informe l’autorité dont l’acte, le règlement ou la décision, est attaqué(e) (article 50).
 Les affaires soumises au Conseil d’Etat peuvent être renvoyées à la plénière de
la section pour examen, à la demande soit du Premier Président du Conseil d’Etat, soit du Président
de la section concernée, soit du Président de la chambre compétente ou des chambres réunies, soit
encore à la demande du Ministère public (article 51).

La section consultative

2.

La section consultative comprend trois chambres :

1. La chambre des avis ;

2. La chambre d’interprétation des textes juridiques ;
3. La chambre d’études et inspection permanente.

§3. Le Parquet général près le Conseil d’Etat

Les articles 32, 33 et 34 de la Loi organique, disposent qu’il est institué un

parquet près chaque juridiction de l’ordre administratif. Le Ministère public intervient par voie
d’avis. Il intervient par voie d’action dans le cas de renvoi pour cause de sureté publique, de
révision et de pourvoi dans l’intérêt de la loi. Il ne prend pas part au délibéré. Dans l’exercice de
sa mission, l’officier du Ministère public expose publiquement et en toute indépendance son
opinion sur les questions que les requetés présentent à juger et les solutions qu’elles appellent. Les
officiers du ministère public. Ils exerceront leurs prérogatives avec le concours d’un secrétariat.

Les fonctions du ministère public près le Conseil d’Etat sont exercées par le
Procureur général près le Conseil d’Etat. Il est assisté par un ou plusieurs premiers avocats
généraux et un ou plusieurs avocats généraux qui exercent les fonctions du Ministère public sous
sa surveillance et sa direction.

Section 2. Les Cours administratives d’appel

C’est l’article 154 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifié par
l’article 1er de la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la
Constitution de la République et la Loi organique n° 16/027 du 15 octobre 2016, qui instituent les
Cours administratives d’appel.

§1. Organisation de la Cour administrative d’appel

L’article 60 de la Loi organique institue une ou plusieurs Cours administratives

d’appel dans le ressort de chaque province ainsi que dans la ville de Kinshasa, capitale de la
République. Le ressort et siège ordinaire de la Cour administrative d’appel sont fixés par décret du
Premier ministre délibéré en conseil des ministres.

La République Démocratique du Congo est composée de la ville de Kinshasa et

de 25 provinces dotées de la personnalité juridique. Ces provinces sont : Bas-Uele, Equateur, Haut-
Lomami, Haut-Katanga, Haut-Uele, Ituri, Kasaï, Kasaï Oriental, Kongo central, Kwango, Kwilu,
Lomami, Lualaba, Kasaï Central, Mai-Ndombe, Maniema, Mongala, Nord-Kivu, Nord-Ubangi,
Sankuru, Sud-Kivu, Sud-Ubangi, Tanganyika, Tshopo, Tshuapa.

Le siège ordinaire sera établi au chef-lieu de la province. Le ressort de la Cour

administrative d’appel est celui de la cour d’appel. A l’heure actuelle avec la loi portant création
et délimitation de 25 provinces avec la ville de Kinshasa, chaque province sera dotée d’une Cour
administrative d’appel où seront attaqués les actes des autorités administratives de la province,
tout autre litige auquel l’administration est impliquée ou encore tout litige entre privé dont l’un à
la charge de gestion d’un service public. En attendant leur installation, leurs prérogatives sont
exercées par les Cours d’appel.

1. La composition de la Cour administrative d’appel

La Cour administrative d’appel est composée d’un Premier Président, d’un ou

de plusieurs Présidents et des Conseillers. En cas d’absence ou d’empêchement, le Premier
Président est remplacé par le Président le plus ancien et le Président par le Conseiller le plus ancien.
L’ancienneté dans le grade est réglée par la date de nomination et l’ordre de nomination.

2. Les sections
 La Cour administrative d’appel comprend une section consultative et une
section contentieuse. Chaque section est subdivisée en chambre (article 64 L-O).

Au sein de la section contentieuse, les affaires sont jugées, en nombre impair

des juges, soit par une chambre, soit par des chambres réunies. La Cour administrative d’appel
peut, à titre exceptionnel, siéger en section ou en sections réunies pour les affaires délicates ou
complexes, ou lorsque la nécessité l’exige. Dans ce cas, elle est présidée par le Premier Président
(art 65 L-O).

La chambre et la section siègent respectivement avec trois et cinq membres au

moins ; les chambres réunies et les sections réunies le sont respectivement à cinq et sept membres
au moins (art 66 L-O).

L’Assemblée plénière de la Cour administrative d’appel comprend tous les

magistrats de cette Cour. Elle est présidée par le Premier Président. Elle délibère sur toutes les
questions d’ordre général intéressant l’ensemble de la Cour ou, lorsque la nécessite l’exige.
L’Assemblée plénière siège, de plein droit, en cas de revirement de jurisprudence, de déclinatoire
de juridiction ou lorsqu’il y a lieu de se prononcer, par arrêt, sur une question de principe.

§2. Le Parquet général près la Cour administrative d’appel

Le Parquet général près la Cour administrative d’appel est constituée d’un

Procureur général près la Cour administrative d’appel, assisté d’un ou plusieurs Avocats généraux
et d’un ou plusieurs substituts du Procureur général. Le Procureur général près la Cour
administrative d’appel exerce les fonctions du Ministère public près cette juridiction. Les Avocats
généraux et les substituts du Procureur général exercent leurs fonctions sous la surveillance et sa
direction. Le Procureur général prononce une mercuriale aux audiences solennelles de rentée de la
Cour. Il dispose du droit de surveillance et d’inspection sur les Parquets près les Tribunaux
administratifs de son ressort.

La Cour administrative d’appel siège avec le concours du Ministère public et

l’assistance d’un greffier. Il y a dans chaque Cour administrative d’appel un greffier principal,
assisté d’un ou de plusieurs greffiers divisionnaires, d’un ou de plusieurs greffiers ainsi que des
huissiers (art 68 L-O). La Cour administrative d’appel bénéficie des services d’un secrétariat.

Section 3. Les Tribunaux administratifs

Il est créé un ou plusieurs Tribunaux administratifs dans la ville de Kinshasa,

dans chaque ville et dans chaque territoire. Territorialement, il est institué un tribunal administratif
dans le ressort de chaque ville.

§1. De la création et du ressort Section

Le ressort et le siège ordinaire des Tribunaux administratifs sont fixes par décret
du Premier ministre délibéré en Conseil des ministres(art 69 L-O). Le siège ordinaire du tribunal
administratif sera établi au chef-lieu de la ville ou du territoire.

§2. La composition du tribunal administratif

Le Tribunal administratif comprend une section consultative et une section du

contentieux. Chaque section est subdivisée en chambres. Il est composé d’un Président, des
Présidents de section, des Présidents de chambre et des juges.

En matière contentieuse, le Tribunal administratif siège au nombre de trois juges

au moins. A titre exceptionnel, il peut siéger au nombre de cinq juges pour examiner les affaires
délicates, complexes ou lorsque la nécessite l’exige ; dans ce cas, le Tribunal administratif est
présidé par le chef de la juridiction.

En matière consultative, le Tribunal administratif siège en formation plénière

mixte, composée des magistrats de la section et du parquet, sous la direction du Président de la
section (art 70 et 71 L-O).

Le Président du tribunal peut assumer au titre de juge assesseur, sur réquisition

motivée du Procureur de la République, un magistrat du parquet près le Tribunal administratif, un
avocat ayant au moins cinq ans d’ancienneté ou tout autre titulaire du grade de licencié justifiant
d’une expérience en matière administrative.
 Le juge assesseur autre que le Ministère public prête entre les mains du
Président le serment suivant : « Je jure de respecter la Constitution et les lois de la République
Démocratique du Congo et de remplir loyalement et fidèlement, avec honneur et dignité, les
fonctions qui me sont confiées ».

§3. Le Parquet près le Tribunal administratif

Le Parquet près le Tribunal administratif est constitué d’un Procureur de la

République, d’un ou de plusieurs Premiers Substituts et les Substituts du Procureur de la
République. Le Procureur près le Tribunal administratif exerce, sous la surveillance et la direction
du Procureur près la Cour administrative d’appel, les fonctions du Ministère du Ministère public.
Les Premiers substituts et les Substituts du Procureur de la République exercent leurs fonctions
sous sa surveillance et sa direction.

CHAPITRE II: LES COMPETENCES DES JURIDICTIONS DE L’ORDRE

ADMINISTRATIF

Botakile Batanga fait remarquer que les compétences du juge congolais sont
d’attribution, parce qu’elles sont dévolues par la Constitution du 18 Févier 2006 telle que modifié
par la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution de la
République et la Loi organique n° 16/027 du 15 octobre 2016. A l’intérieur de la juridiction
administrative générale, le tribunal administratif est le juge de droit commun en première instance,
les cours administratives d’appel jugent en appel et le Conseil d’Etat est le juge de cassation. Mais
le Conseil d’Etat a gardé comme juge d’attribution jugeant immédiatement en premier et dernier
ressort quelques attributions.

Section I : Des règles de compétence communes et propres

La détermination de la compétence des juridictions administratives peut faire

intervenir deux critères. D’abord, un caractère matériel c.-à-d. le domaine de la décision
administrative contestée ou type de recours exercé contre elle. Ensuite, le critère territorial.
 § I. Compétences communes aux juridictions administratives

Cette double analyse, d’abord matérielle, ensuite territoriale, que doit mener
chaque justiciable est évidement source d’erreurs. Il est cependant possible au tribunal
administratif ou à la cour administrative d’appel qui s’estime saisi(e) à tort de renvoyer le dossier
à la juridiction qui lui parait compétente. En cas de difficultés particulières ou d’appréciation
divergente de la juridiction de renvoi, il appartient au Président de la section du contentieux du
Conseil d’Etat de déterminer la juridiction compétente.

Lorsque, en vertu d’un texte, la compétence échappe aux tribunaux

administratifs, elle peut être attribuée à une juridiction spéciale. Les juridictions de l’ordre
administratif connaissent de l’interprétation de leurs décisions. Nonobstant les dispositions
relatives à leur compétence matérielle et territoriale, les juridictions de l’ordre administratif
connaissent de toutes les demandes reconventionnelles, quels qu’en soient la nature et le montant.

§2. Compétences consultatives et contentieuses

Les compétences du juge administratif sont consultatives et contentieuses. Il

s’agit d’un contrôle a priori et d’un contrôle a posteriori. La distinction entre les deux contrôles
est fondée sur le moment de la saisine. Le contrôle a priori s’exerce avant l’entrée de l’acte, de la
décision ou du règlement dans l’ordre juridique, avant son édiction. Il intervient dans le processus
de l’élaboration ou de la création. Situé entre l’adoption et la promulgation, il s’oriente vers la
création (compétence consultative). Le contrôle a posteriori intervient après que la loi, la décision,
l’acte ou le règlement aient entrée en vigueur et a reçu application, il tend alors vers la destitution
de l’acte, décision ou règlement (compétence contentieuse).

S’agissant de la compétence consultative, elle est reconnue à tout le niveau

des juridictions de l’ordre administratif. Elle s’exerce tant sur les textes en chantier (projet ou
proposition) que sur les textes en vigueur. Pour les textes en vigueur, le juge administratif est
sollicité en cas de difficultés d’interprétation par rapport au sens à donner à une disposition. Il peut
être saisi en interprétation d’un acte administratif opposé à la coutume, un traité ou accord
international ou une ou plusieurs dispositions constitutionnelles.
 La consultation du juge administratif, quoi qu’il en soit ne lie, ni n’oblige pas
l’autorité administrative, elle garde son pouvoir discrétionnaire. L’article 132 de la Loi organique
n° 16/027 dispose que l’avis de la section consultative ne lie pas l’autorité requérante, de même
qu’il ne fait pas obstacle à toute action ultérieure contre l’acte pour cause notamment de non-
conformité à la Constitution, aux traités dûment ratifiés, aux lois, aux édits et aux règlements
supérieurs.

Section 2. COMPETENCES PROPRES A CHAQUE JURIDICTION

§1. CONSEIL DE L’ETAT

Le Conseil d’Etat est composé d’une section consultative et d’une section

du contentieux (art 45 O-L). Outre ses attributions consultatives, le Conseil d’Etat, juridiction
suprême de l’ordre administratif, est susceptible de connaître de toutes les décisions rendues par
les juridictions subordonnées. Il exerce cette compétence juridictionnelle dans le cadre de la
section contentieuse46.

La section consultative donne des avis motivés sur la légalité ou sur la

constitutionnalité des dispositions des textes sur lesquelles elle est consultée et, s’il y a lieu, sur la
pertinence des moyens juridiques retenus pour atteindre les objectifs (art 83 O-L). Elle répond aux
questions qui soulèvent une difficulté d’interprétation des textes juridiques devant une juridiction
ou une autorité administrative centrale et attire l’attention des pouvoirs publics sur les reformes
qui paraissent souhaitables pour l’intérêt général. Elle est chargée d’une mission permanente
d’inspection à l’égard des juridictions de l’ordre administratif (art 84 O-L).

1. COMPETENCES CONTENTIEUSES
La section du contentieux du Conseil d’Etat possède les compétences ordinaires
et spéciales.
A. Les compétences ordinaires

Elles concernent le contentieux de la légalité et le plein contentieux.

1. Le contentieux de la légalité

46
G. PEISER, Op.cit., p. 147.
Les compétences en matière d’appréciation de la légalité des actes administratifs résultent des
articles 85 de la Loi organique. L’article 85 énonce : « la section contentieuse du Conseil d’Etat
connait, en premier et en dernier ressort, des recours pour violation de la loi, de l’édit ou du
règlement, formés contre les actes, règlements et décisions des autorités administratives centrales
ou contre ceux des organismes publics placés sous leur tutelle ainsi que ceux des organes
nationaux des ordres professionnels ».

Au terme de l’article 86, « La section du contentieux connait de l’appel des arrêts ainsi que des
décisions rendus au premier ressort par les Cours administratives d’appel ». La section du
contentieux du Conseil d’Etat fait office de juge d’appel pour les arrêts rendus en premier ressort
par les Cours administratives d’appel.

La section du contentieux du Conseil d’Etat est le juge de toutes les affaires qui
relèvent de la compétence contentieuse du Conseil d’Etat. La violation de la loi, de l’édit, du
règlement, de la coutume et des principes généraux de droit comprend notamment :

1. L’incompétence ;
2. L’excès de pouvoir ;
3. La fausse application ou la fausse interprétation de la loi, de l’édit ou du règlement ;
4. La non-conformité à la loi, à l’édit ou au règlement de l’acte, du règlement ou de la décision
dont il a été fait application ;
5. La violation des formes substantielles ou des formes prescrites à peine de nullité des actes ;

2. Le contentieux de pleine juridiction (plein contentieux)

Le contentieux de pleine juridiction ou de plein contentieux vise l’annulation et

réparation, alors que le recours pour excès de pouvoir ne vise que l’annulation de l’acte. Dans le
contentieux de pleine juridiction, le juge dispose de pleins pouvoirs d’annulation et de réparation.
Le juge administratif saisi d’une demande en annulation, et en même temps compétent pour la
réparation du préjudice résultant d’une décision administrative illégale, par le fait que la victime
n’a pas trouvé satisfaction de la seule décision d’annulation. Il sied de relever que le contentieux
de pleine juridiction vise l’annulation et réparation pour faute devant le juge administratif.
 Le plein contentieux a un triple caractère : D’abord il est un double contentieux,
objectif et subjectif. Ensuite, il est introduit au même temps et à titre principal, avec la demande
en annulation. Enfin, elle vise la réparation du préjudice ordinaire.

B. Les compétences spéciales du Conseil d’Etat

Les compétences spéciales résultent d’abord de la Constitution du 18 février

2006 telle que modifiée par la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles
de la Constitution de la République, en son article 155, alinéa 3, le Conseil d’Etat connaît, dans le
cas où il n’existe pas d’autres juridictions compétentes, de demandes d’indemnités relatives à la
réparation d’un dommage exceptionnel, matériel ou moral résultant d’une mesure prise ou
ordonnée par les autorités de la République. Il se prononce en équité en tenant compte de toutes
les circonstances d’intérêt public ou privé.

Ensuite par la Loi Organique n°16/027 du 15 octobre 2016, en son article 89 de :

« dans le cas où il n’existe pas d’autre juridiction compétente, la section contentieuse du Conseil
d’Etat connait des demandes d’indemnités relatives à la réparation d’un dommage exceptionnel,
matériel ou moral, résultant d’une mesure prise ou ordonnée par les autorités du Pouvoir central,
des provinces et des entités territoriales décentralisées ainsi que des organismes publics placés
sous leur tutelle».

Comme on peut le voir cette disposition vise manifestement à lutter contre le

déni de justice. Elle subordonne la réparation à certaines conditions ou à des caractères que le
dommage doit avoir. Subsiste la question de l’étendue des mesures concernées, susceptibles de
générer un dommage exceptionnel réparable47.

Le principe est que tout préjudice donne droit à une réparation dès lors que la
responsabilité est établie, le requérant ayant prouvé le préjudice et le lien de causalité avec un acte
dommageable. La loi ne précise pas ce qu’il faut entendre par « exceptionnel ». La jurisprudence
belge et française estime que le dommage exceptionnel est lié à la rupture de l’égalité des citoyens
devant les charges publiques. Le principe de l’égalité devant les charges publiques appelle la
réparation de tout dommage pour une activité publique lorsqu’elle impose à un où à certains

47
T. MUHINDO MALONGA, Op.cit., p. 410.
citoyens, dans l’intérêt général, des sujétions qui excèdent celles qu’ils peuvent normalement
supporter (ou qui sont inhérentes à la vie en société).

Le dommage exceptionnel est, de ce point de vue, celui qui revêt le caractère à la fois anormal
dans sa gravité et spécial quant à son étendue du point de vue nombre de victimes.

- Le dommage matériel : touche et affecte la personne ou le patrimoine de l’administré.

- Le dommage moral renvoie au dommage indirect, qui concerne la souffrance subie, par
exemple, pour la mort d’un parent, d’un proche (pretium doloris). On parle aussi de préjudice
indirect ou par ricochet.

§ 2. La compétence de la Cour administrative d’appel

La Cour administrative d’appel est composée d’une section consultative et d’une

section du contentieux. La loi organique n°16/027 fixe l’organisation, la compétence et le
fonctionnement de la Cour administrative d’appel, telle prévue par l’article 155 de la Constitution
du 18 février 2006 telle que modifié par l’article 1er de la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant
révision de certains articles de la Constitution de la République.

1. COMPETENCES CONSULTATIVES

L’article 94 de la Loi organique reconnait à la section consultative de la Cour

administrative d’appel, la compétence de donner des avis motivés sur les textes de tout projet ou
de toute proposition d’édit, d’acte, de règlement ou de décisions des autorités provinciales et des
organismes placés sous leur tutelle. Elle se prononce sur les difficultés d’interprétation de ces
textes.

L’article 95 de la Loi organique précitée dispose que la section consultative

donne des avis motivés notamment sur la constitutionnalité, la légalité et la conformité aux
règlements d’exécution nationaux des édits ainsi que sur la légalité et la conformité aux édits, des
règlements des autorités provinciales pour lesquelles elle est consultée.

2. COMPETENCES CONTENTIEUSES

La section du contentieux de la Cour administrative d’appel est compétente pour

connaitre, au second degré, de l’appel des jugements et ordonnances rendus par les Tribunaux
administratifs ainsi que de l’appel des décisions prises par des organes disciplinaires des provinces,
des organismes publics ou des ordres professionnels provinciaux et locaux (article 96 al 1).

Ces compétences en matière d’annulation sont également reconnues à la Cour

administrative d’appel en matière du contentieux administratif. Elles sont contenues à l’article 74
de la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre
administration des provinces qui énonce : « la Cour administrative d’appel connait en premier
ressort des recours en annulation pour violation de la loi, des édits et règlements nationaux formés
contre les actes ou décisions des autorités provinciales ou locales et les organismes décentralisés
placés sous la tutelle de ces autorités ».

Elle connait également, au premier degré, du contentieux des élections des

députes provinciaux, des gouverneurs et vice-gouverneurs de province (article 96 L-O). La Cour
administrative exerce certaines compétences en matière du contentieux relatif à une déclaration de
candidature, en matière de proclamation des résultats définitifs des élections provinciales et en
matière du contentieux des élections provinciales.

§ 3. Compétence des tribunaux administratifs

Comme les autres tribunaux de l’ordre administratif, le tribunal administratif est

constitué d’une section consultative et d’une section du contentieux. La loi organique n°16/027 du
15 octobre 2016 fixe les compétences en matière consultative et en matière contentieuse.

A. Compétence consultative

La section consultative du Tribunal administratif donne des avis motivés

sur les textes de tout projet d’acte, de règlement ou de décision des autorités administratives du
territoire, de la ville, de la commune, du secteur ou de la chefferie ainsi que des organismes publics
placés sous leur tutelle.

Elle se prononce, par voie d’avis motivé, sur les difficultés

d’interprétations des textes juridiques a la requête des autorités administratives locales (article 102
O-L). La section consultative donne des avis motivés notamment sur la constitutionnalité, la
conformité au traité dument ratifié et la légalité des dispositions des textes pour lesquelles elle est
consultée et, s’il y a lieu, sur la pertinence des moyens juridiques retenus pour atteindre les
objectifs que les autorités administratives locales se sont assignés, en tenant compte des contraintes
inhérentes à l’action administrative.

A. Compétence contentieuse

La section du contentieux du Tribunal administratif est compétente pour

connaitre des recours en annulation, pour violation de la Constitution, du traité dument ratifié, de
la loi, de l’édit et du règlement, formés contre les actes, règlements ou décisions des autorités du
territoire, de la ville, de la commune, du secteur ou de la chefferie ainsi que contre ceux des
organismes publics placés sous leur tutelle. Elle se prononce soit en suspension, soit en annulation
desdits actes, règlements ou décisions.

La section du contentieux du Tribunal administratif connait du contentieux

des élections urbaines, communales et locales conformément à la loi organique n° 16/027 du 15
octobre 2016. Elles sont organisées par les dispositions des articles 174 à 222 de la loi n°06/006
du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales,
urbaines, communales et locales, telle que modifiée par la loi n° 11/003 du 25 juin 2011.

CHAPITRE III

PROCEDURE DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

La notion du contentieux évoque celle de litige porté devant une juridiction. Le

contentieux juridictionnel se caractérise par le recours porté devant une formation composée de
juges. Il peut s’agir d’un juge unique ou d’un organe collégial, formé uniquement soit des
magistrats (juges professionnels) soit de professionnels (juges non professionnels), soit constitué
selon le système de l’échevinage (système consistant à composer une juridiction de jugement de
magistrats de carrière et de juges n’ayant pas la qualité de magistrats).

Section 1. Caractéristiques générales

§1. L’acte juridictionnel

L’acte juridictionnel comporte certains effets : la force exécutoire, l’autorité de

la chose jugée et le dessaisissement du juge.
 La force exécutoire, c’est-à-dire obligatoire, tant qu’il peut être exécuté par la
force publique. L’autorité de la chose jugée est la présomption irréfragable qui fonde
l’impossibilité de remettre en question la décision du juge. Dès son prononcé, dessaisit le juge de
la contestation qu’il tranche d’où l’adage « lata sententia judex desinit esse judex » qui se traduit
littelarelement par dès le jugement, le juge cesse d’être juge, et ceci, ne concernant que les seuls
jugements de fond, est exclu pour les jugements avant dire droit (mesures d’instruction, mesures
provisoires)48.

§2. Les règles générales de la procédure administrative contentieuse

Il s’agit des règles qui régissent le déroulement du procès devant le juge depuis
l’introduction de l’instance jusqu’au jugement et au recours s’il a lieu. Ces règles ont une
particularité parce qu’elles sont globalement moins favorables à l’administré qu’à
l’Administration. Ce déséquilibre s’explique par deux facteurs.

D’abord, l’administré est généralement en position de demandeur face à l’Administration qui

bénéficie du privilège du préalable.

Ensuite, l’exécution des décisions de justice contre l’Administration est traditionnellement mal
garantie. En effet, l’Administration peut être condamnée et ne pas exécuter le jugement.

A. La procédure inquisitoriale

Dans la procédure administrative contentieuse, c’est le juge qui conduit

l’instruction, qui mène l’enquête. Il faut entendre par là le fait que le juge administratif est un juge
actif. La procédure administrative contentieuse accorde un rôle important au juge dans la recherche
des preuves. C’est en cela qu’elle se rapproche de la procédure pénale très marquée par
l’instruction.

B. Une procédure semi secrète

La particularité semi secrète de la procédure administrative contentieuse

s’explique par les origines du contentieux administratif. L’Administration est liée par le secret
dans l’élaboration de ses actes, par le devoir de réserve dans l’exécution de ses missions. Les

48
Ibidem, p. 393.
membres de l’Administration, généralement les fonctionnaires doivent s’abstenir de divulguer
toute information qui pourrait porter préjudice aux intérêts de l’Administration qu’ils ont en
charge.

§3. Représentation des parties

En République Démocratique du Congo, les règles sur la représentation des

parties sont fixées par les articles 155 à 160 de la loi organique n°16/027 du 15 octobre 2016
portant organisation, fonctionnement et compétence des juridictions de l’ordre administratif et
l’ordonnance-loi n° 82/017 du 31 mars 1982 relative à la procédure devant le Cour Suprême de
Justice.

Le ministère d’avocat n’est pas obligatoire dans le procès administratif. On peut

se défendre soi-même. Sauf disposition contraire prévue par la loi, dans certains contentieux
administratifs49. Le recours déposé devant une juridiction administrative ne l’est pas
nécessairement par la personne qui agit en justice. Celle-ci peut, en effet être représentée sans qu’y
fasse obstacle l’adage selon lequel « nul ne plaide par procureur », règle de forme imposant au
mandataire judiciaire de relever, dans toutes les pièces de la procédure, le nom de son mandant50.

Si le recours pour excès de pouvoir est depuis longtemps dispensé du ministère

d’avocat, il en va différemment pour les recours de pleine juridiction. C’est ainsi qu’en droit
congolais le recours au ministère d’avocat est obligatoire en matière de plein contentieux.

Section 2. Introduction de l’instance

La juridiction administrative est saisie soit par requête des parties, soit par
réquisitoire du Ministère public près la juridiction concernée (article 134 L-O). La requête pour
être recevable doit remplir certaines conditions relatives au demandeur, d’autres conditions de
recevabilité sont relatives au délai enfin certaines sont relatives aux formes qu’elles doivent
présenter.

49
Art 155, Loi organique n° 16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des
juridictions de l’ordre administratif.
50
S. GUINCHARD et T. DEBARD, Op.cit., pp. 547.
 §1 - Conditions relatives au requérant

Le recours n’est recevable que si le requérant à la capacité et l’intérêt d’agir en

justice. Il suffit d’appliquer les règles générales relatives à la capacité d’agir en justice. Aussi le
problème essentiel est celui de l’intérêt dont il faut justifier pour faire un recours. Le recours pour
excès de pouvoir est aussi subordonné à des conditions qui tiennent à la personne de l’auteur de la
requête. Ces conditions sont doubles : la capacité d’ester en justice et l’intérêt pour agir.

Toute personne physique majeure et jouissant de ses droits civils et politiques

est capable d’agir. Cette capacité d’agir en justice dans la vie juridique est acquise à 18 ans
accomplis. Les personnes morales de droit privé peuvent agir par les personnes ou organes
statutairement habilités. Les personnes morales de droit public qui peuvent agir comme requérants
sont : l’Etat, les provinces, les entités territoriales décentralisées ainsi que les établissements,
organismes et entreprises publics.

A. L’intérêt pour agir

Le requérant doit manifester un intérêt personnel. Cette solution est en réalité

la consécration du principe général de droit : « pas d’intérêt, pas d’action ». L’intérêt individuel
ne peut être invoqué que par la personne elle-même. Pour limiter le nombre des requérants
possibles, il faut avoir l’intérêt à agir, le requérant et l’instance doivent être dans un rapport
particulier. L’intérêt à agir se caractérise sur un double plan. D’abord sur la relation requérant-
litige, l’intérêt doit être direct et personnel. Ensuite l’incidence litige-requérant, l’intérêt doit être
matériel ou moral, il doit également être né et actuel. Il peut s’agir d’actes individuels les choses
sont simples, la personne visée a un intérêt à agir.

§2. Condition de délai d’action

La décision attaquée constitue le point de départ du délai, c’est plus

précisément le moment où celle-ci est connue. L’existence d’un délai correspond à la volonté
d’assurer la stabilité des situations de droit qui peuvent découler des décisions administratives.
C’est pour éviter les troubles qui résulteraient de l’absence de sécurité juridique. Au départ c’est
la jurisprudence qui avait instauré la règle de délai. Ensuite, de nombreux textes sont intervenus.
 Cette règle est posée les articles 135 et 136 de la loi organique n° 16/027 du 15
octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l’ordre
administratif. . Conformément à cette règle, la requête doit être rédigée contre une décision
préalable de l’Administration, laquelle doit être jointe à la requête. L’exigence de la décision
préalable de l’Administration est indispensable pour éviter les recours téméraires ou vexatoires
(sans objet et classés sans suite) et pour nouer le litige ou le contentieux, c.-à-d. en préciser l’objet,
le nœud.

Après l’expiration du délai de trois mois depuis la publication ou la notification

de la décision, la requête devient irrecevable. La décision de l’autorité administrative acquiert
force de chose jugée. Elle devient inattaquable. L’action est prescrite, le requérant est forclos.

La première hypothèse est que si l’Administration répond en notifiant ou en

publiant une décision explicite rédigée en bonne et due forme, le requérant dispose encore de trois
mois à compter de cette décision explicite pour saisir le juge. Une fois que ce délai est passé,
l’action est prescrite, il y a forclusion (prescription) c.-à-d. l’extinction de l’action.

La deuxième hypothèse est que si l’Administration ne donne pas de suite à la

requête préalable après l’écoulement du délai de trois mois, on suppose qu’elle a réservé une suite
négative à la requête. Il s’agit d’une décision implicite de rejet.

A compter de cette décision de rejet, qui suppose la réponse négative ; le

requérant dispose d’un délai de 3mois pour introduire sa requête contentieuse en annulation (article
151). La sommation de tous ces divers délais peut prolonger le temps de recevabilité de la requête
contentieuse jusqu’à 6 mois ou 9 mois depuis la décision initiale.

. 6 mois .

. 3 mois . 3 mois . 3 mois .

Décision Réclamation Décision Instance

Initiale préalable obligatoire défavorable ou rejet contentieuse

Devant le juge

. 9 mois .
 § 3. Les mesures préalables au jugement

Dans les Etats soucieux de la protection des droits et libertés des citoyens et qui
assurent une réelle indépendance du juge administratif, ce juge peut, au début de l’instance et à la
demande des parties, prendre certaines mesures d’urgence, des mesures conservatoires, des
jugements avant dire droit.

Bien que ces procédés n’existent pas en droit congolais, ils doivent être signalés
simplement à titre de perspective comparative. C’est surtout en droit français qu’ils sont présents.
Prenons le cas d’un arrêté ordonnant la démolition d’un immeuble. Avant même que le juge ait
statué sur le recours en annulation, l’immeuble est déjà détruit.

Dans ce type de situation, il peut être permis au juge de prendre des mesures
conservatoires. Ces mesures sont de deux sortes : le sursis à exécution et la suspension provisoire.

TITRE V

LES VOIES DE RECOURS CONTRE LES DECISIONS DES JURIDICTIONS

ADMINISTRATIVES

Les voies de recours contre les décisions des juridictions administratives

sont les deux ordres à savoir les voies de recours en reformation (l’appel et la cassation) et en
rétractation (l’interprétation, l’intervention, l’opposition, la tierce-opposition, la rectification
d’erreur matérielle et la révision). Autrefois peu connus du droit administratif, ils ont pris
aujourd’hui une importance considérable. Il s’agit des moyens mis à la disposition du requérant
pour lui d’obtenir un nouvel examen du procès ou de faire valoir les irrégularités observées dans
le déroulement de la procédure51.
CHAPITRE I : LES VOIES DE REFORMATION

Section 1. L’appel

§1 Notions

51
BOTAKILE BATANGA, Op.cit., p. 124.
 L’appel est une voie de recours ordinaire de réexamen par laquelle le
requérant porte le procès devant une juridiction de degré supérieur dans le respect du principe
tantum devolutum appellatum, c’est-à-dire l’effet dévolutif de l’appel ne se produit que dans la
mesure de l’acte d’appel. En effet, aucune demande nouvelle ne peut être formée en appel. Comme
toutes les autres voies de recours, l’appel n’est pas non plus suspensif du jugement attaqué52.
De façon générale, les décisions des juridictions administratives rendues en
premier ressort sont susceptibles d’appel devant la juridiction supérieure53. Le Conseil d’Etat
est juge d’appel des décisions rendues en premier ressort par les Cours administratives d’appel, la
Cour administrative d’appel est le juge d’appel des décisions rendues par les Tribunaux
administratifs. Les Cours administratives d’appel sont compétentes pour statuer sur les appels
formés contre les jugements des tribunaux administratifs.
Toute partie présente dans une instance ou qui a été régulièrement appelée,
alors même qu’elle n’aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision
juridictionnelle rendue dans cette instance par le Tribunal administratif ou par la Cour
administrative d’appel54.
§2 Conditions de recevabilités

L’appel peut avoir lieu contre toute décision définitive ou avant dire droit.
Pour interjeter appel, l’appelant doit remplir certaines conditions relatives à la personne, au délai
et à la demande.
Seules les personnes qui ont été partie en première instance, sont
susceptibles d’interjeter appel, soit en qualité de demandeur, soit défendeur, soit appelé en cause,
soit intervenant en demande ou en défense. L’appelant doit avoir été partie au procès au premier
degré. L’appel est ouvert aux parties et au Ministère public.
Le délai d’appel est de deux mois pour l’appelant à partir du moment où la
décision a été rendue. Sauf disposition légale contraire. Le délai de deux mois est augmenté des
délais de distance qui est de deux jours par cent kilomètres de distance. Ce délai court contre toute

52
Ibidem, p. 135.
53
G. PEISER, Op.cit., p. 295.
54
Art 263, Loi organique n° 16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des
juridictions de l’ordre administratif.
partie à l’instance, à compter du jour de la notification de la décision attaquée. Si la décision a été
signifiée par l’huissier de justice, le délai d’appel court à dater de cette signification contre la partie
qui l’a initié et contre celle qui l’a reçue55.
L’appel doit porter contre le dispositif de la décision et les motifs qui le
soutiennent. La requête doit être accompagnée de l’expédition de la décision rendue au premier
degré ainsi qu’une copie de la réclamation et éventuellement de la décision des autorités
administratives et les actes de la procédure au premier degré. L’appel, pour le demandeur en
première instance, ne peut comporter de demande nouvelle, par exemple l’augmentation de
l’indemnité demandée. A moins que le préjudice ne se soit aggravé, entre-temps.

Section 2. Cassation
§1. Notions

La cassation est la voie de recours qui permet à la Cour de cassation ou au

Conseil d’Etat d’annuler ou de casser une décision passée en force de la chose jugée pour violation
de la loi ou de la coutume56, ainsi que le traité international, de règlement ou du principe général
de droit57. Le recours en cassation est un recours contre une décision administrative juridictionnelle
rendue en dernier ressort. Toutes décisions rendues en dernière instance par les juridictions
administratives, peuvent faire l’objet d’un recours en cassation devant le Conseil d’Etat58.
§2 Conditions de recevabilités
A. Conditions relative à la demande
Seules peuvent faire l’objet d’un recours en cassation, les décisions rendues en dernier ressort par
une juridiction administrative. Ainsi ne peuvent pas faire l’objet d’un recours en cassation les
décisions rendues par les organismes administratifs non juridictionnels59. Il s’agit de faire la
différence entre les décisions juridictionnelles et les décisions non juridictionnelle. Il en est de

55
Art 264, Loi organique n° 16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des
juridictions de l’ordre administratif.
56
BOTAKILE BATANGA, Op.cit., p. 136.
57
Art 363, Loi organique n° 16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des
juridictions de l’ordre administratif.
58
G. PEISER, Op.cit., p. 302.
59
G. PEISER, Op.cit., p. 302.
même des hypothèses d’opposition ou de tierce-opposition. Mais un recours en cassation formé
prématurément peut être validé par l’expiration du délai d’opposition60.

CHAPITRE II. VOIES DE RECOURS EN RETRACTATION

Les voies de recours en rétractation sont ceux portés devant le même juge.
En contentieux administratif, l’on distingue six types de voies de recours en rétractation, à savoir :
l’interprétation, l’intervention, l’opposition, la tierce opposition, la révision et la rectification
d’erreur matérielle.
Section1. Interprétation
Les juridictions administratives connaissent de l’interprétation de toutes
décisions de justice rendues par elles. L’interprétation est d’abord une des voies de recours
ouvertes devant le juge administratif. Elle est ensuite une voie d’action dirigée contre les actes
administratifs obscurs ou ambigus. Le juge est saisi en interprétation d’un acte administratif, d’une
coutume, d’un traité ou accord international, voire d’un acte administratif, d’une coutume, d’un
traité ou accord international, voire d’une ou plusieurs dispositions de la Constitution, opposés à
un acte administratif61.
§1. Interprétation comme voie de recours

Comme voie de recours, vise à faire préciser un point obscur ou ambigu du

jugement. Le juge cherche à donner le sens exact d’un acte. Il existe par ailleurs un recours direct
en interprétation d’actes administratifs en vigueur qu’il ne faut pas confondre avec le recours en
interprétation des arrêts et jugements des cours et tribunaux administratifs62.
L’interprétation est ouverte même sans texte devant n’importe quelle
juridiction. Elle est ouverte aux parties et au ministère public. Il n’y a pas de condition de délai.
L’interprétation des décisions judiciaire, l’œuvre de chaque juge, est donc susceptible d’autres
voies de recours, appel ou cassation, contre les précisions données par le juge de fond63.

§2. Interprétation comme voie d’action

60
Ibidem, p. 302.
61
Cf. BOTAKILE BATANGA, Op.cit., p. 125.
62
Ibidem, p. 125.
63
Ibidem, p. 126.
 Le juge administratif peut être saisi par voie d’action en interprétation d’un
acte administratif ou d’une coutume, d’un traité ou accord international, d’une ou plusieurs
dispositions de la Constitution, opposés à un acte administratif. La compétence du juge
administratif se conçoit à une nuance près, selon qu’il s’agit d’interpréter un administratif
réglementaire ou non réglementaire (particulier, individuel ou collectif).

Section 2. Intervention

L’intervention parait plus comme un incident de procédure. En effet, elle

ne vise pas l’annulation ou la correction d’une quelconque décision entreprise.

§1. Notion d’intervention

L’intervention est une quasi-voie de recours prévue devant le juge

administratif congolais. Elle permet à toute personne partie au procès, au ministère public ou à
toute autre personne pouvant justifier d’un intérêt dans l’affaire pendante devant le juge
administratif, selon le cas, de faire intervenir ou de demander d’intervenir, au plus tard avant la
clôture des débats64.
La juridiction administrative statue, sans délai, sur la recevabilité ou non de la requête ne
intervention.

§2. Portée d’intervention

L’intervention est en réalité un incident de procédure. Elle vise à appeler et à admettre en

intervention toute personne intéressée par un procès.
Toutefois, l’intervention permet de prévenir contre certaines voies de recours de
rétractation (opposition et tierce opposition), justifiées pour absence de conclusions ou
présentation irrégulière de droit de la défense, soit pour représentation irrégulière des personnes
intéressées dans une cause devant le juge administratif.

64
 Comme droit de la défense, l’intervention est organisée et garantie. Elle existe même sans
texte.
Toutefois, lorsqu’elle est fondée, elle ne peut pas retarder la solution du litige.
Section 3 : Opposition

Devant le juge administratif congolais, l’opposition comme voie de recours reste de mise,
en dépit du fait qu’elle n’est pas portée par le Code de procédure devant la Cour Suprême de
justice.
Avant d’en appréhender la portée, il importe d’en clarifier la notion.

§1. Notion

L’opposition est une voie de recours en rétractation. Elle est portée devant le même juge
qui a pris la décision, jugement ou arrêt. L’opposition est ouverte à la partie défaillante, c’est-à-
dire à celle qui n’a pas produit des défenses régulières. Etant donné le caractère inquisitoire et
contradictoire de la procédure tenue devant le juge administratif, l’opposition est acquise à la partie
qui fait l’objet d’une décision par défaut, résultant de l’absence de conclusions écrites régulières,
parce que, soit non régulièrement représentée, soit non régulièrement atteint lors d’une
comparution obligatoire.

§2. Portée

L’opposition est une des voies de recours ouverte même sans texte, surtout lorsqu’il n’y
pas lieu d’appel. En droit congolais, en tant que droit de la défense et droit de recours, l’opposition
est organisée et garantie. Elle s’impose comme principe de valeur constitutionnelle, droit et
principe fondamental, auquel en aucun cas, il ne peut y être dérogé sous peine de violation
délibérée de la Constitution. En droits comparés français et belge, l’opposition est aussi organisée.
Devant le juge administratif français, le délai pour opposition est de deux mois à compter de la
notification de la décision de justice, sous réserve des délais de distance. Lorsqu’elle est formée,
l’opposition n’a pas d’effet suspensif, sauf décision contraire du chef de juridiction. Lorsqu’elle
n’est pas organisée, les règles de procédure, d’instruction et de jugement sont, selon le cas, celles
applicables à l’appel ou la cassation. Les moyens admissibles en cas d’une opposition sont les
mêmes que ceux invocables dans une procédure de défaut. Avec pour particularité ici que les
défendeurs en opposition ne peuvent pas présenter des conclusions nouvelles contre l’opposant, ni
même des moyens de défenses nouveaux, sauf si ceux-ci permettent de contrer une demande
impliquant l’aggravation de leur situation.
Dans le cas où le juge admet les moyens, il déclare non avenue la décision juridictionnelle
et juge l’affaire en considérant les moyens de l’opposition. Lorsque l’opposition est jetée au fond,
le juge peut adopter les motifs de la décision rendue par défaut.

Section 4. Tierce opposition

La tierce opposition est une autre des voies de recours portées devant le même juge
administratif, auteur de la décision juridictionnelle contestée. Pour mieux la circonscrire, nous en
soulignons la notion et en précisons la portée.
§ 1. Notion
En principe, en droit congolais, les arrêts de la Cour Suprême Justice ne sont susceptibles
d’aucun recours, sauf en matière administrative, en ce qui concerne jusque-là, l’interprétation,
l’opposition et la tierce opposition. En effet, la tierce opposition est une voie de recours en
rétractation. Elle vise à faire annuler ou corriger une décision de justice qui préjudicie aux droits
d’une personne qui n’a été ni présente, ni représentée, ni régulièrement appelée à l’instance.
L’intérêt justifiant une telle voie de recours reste le préjudice encouru par une personne, non
régulièrement représentée à l’instance, du fait d’une décision juridictionnelle. En d’autres termes ;
la tierce opposition n’est envisageable que pour la personne qui n’a pas eu connaissance du procès.
Par contre, si la personne a eu connaissance de l’affaire et s’est abstenue volontairement
d’intervenir à l’époque, elle ne peut être reçue dans ce cas.
§2. Portée
En tant que voie de recours et droit de la défense ; la tierce opposition est organisée et
garantie devant le juge administratif congolais, conformément aux articles 19, alinéa 3, et 64, point
5, de la Constitution du 18 février 2006.
 De la sorte, la tierce opposition est aussi ouverte devant toutes les juridictions
administratives, même sans texte. Elle peut être initiée même contre une décision juridictionnelle,
confirmé en appel.
La tierce opposition n’est pas suspensive de l’exécution de l’arrêt entrepris, sauf si le Chef
de juridiction saisi en décide autrement par voie d’ordonnance, notifiée à toutes les parties, à la
diligence du greffier.
Si la tierce opposition est recevable, l’affaire est rejugée au fond. Si les moyens présentés
sont fondés, le jugement ou l’arrêt est déclaré « nul et non avenu ».
Le même juge peut de nouveau connaitre de l’affaire sans qu’il n’y ait atteinte au principe
d’impartialité.
Quoi qu’il en soit, seules les parties dont la situation est aggravée du fait de la tierce
opposition peuvent présenter de nouveaux moyens ou conclusions.
La décision prise à l’issue de tierce opposition est susceptible de voies de recours en
réformation, appel ou cassation, s’il y a lieu.

Section 5. Révision

La révision reste également une des voies de recours en rétractation prévue en contentieux
administratif congolais, devant le Conseil d’Etat.
Il faut en dégager la notion avant d’en souligner les conditions de mise en œuvre.

§1. Notion

La révision est une procédure particulière permettant de passer outre au caractère définitif
d’une décision de condamnation afin de faire rejuger l’affaire.
En matière administrative, le comptable public condamné au paiement du montant du
débet a la possibilité d’introduire un recours en révision contre l’arrêt définitif de la Cour des
Comptes, en cas de découverte d’un fait nouveau dans le délai de dix ans de la notification de
l’arrêt.

§2. Mise en œuvre

 En cas de recours en révision, le comptable public adresse sa demande, en exposant les
faits et ses moyens, au Président de la Cour des Comptes. Il joint à cette demande une copie de
l’arrêt attaqué.
La révision se fait d’office, à l’initiative de la Cour des comptes ou sur réquisition du
Procureur Général près la Cour des Comptes en cas d’erreur ou d’omission ou, même après
l’expiration du délai, lorsqu’il est établi qu’un compte a été arrêté sur production des pièces
fausses.
Lorsque l’initiative émane du procureur Général près de la Cour des Comptes, le
réquisitoire doit être introduit dans le délai de trois ans à dater de l’arrêt définitif.

Section 6. Rectification d’erreur matérielle

Les cours et tribunaux connaissent des actions en rectification d’erreur matérielle

contenue dans leurs décisions. La Cour Suprême de Justice peut, à la requête des parties ou du
Procureur Général de la République, rectifier les erreurs matérielles de ses arrêts. Cette procédure,
même sans texte, est envisageable, devant les autres juridictions administratives d’autant plus
qu’elle n’a aucune incidence sur le dispositif. La juridiction procède ici par la correction des erreurs
grossières, des erreurs de calcul ou de plume. Ici, les erreurs matérielles sont évidentes et leur
correction ne nécessite aucune analyse.

TITRE VI

AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

CONCLUSION

Les administrés connaissent-ils le juge administratif ?

Beaucoup ignorent d’administrés ignorent l’existence des juridictions administratives, même
quand ils les connaissent, ils ne savent pas souvent dans quel cas elles sont compétentes. Ils
ignorent les règles en vigueur devant ces tribunaux. De même, nombre d’administrés n’ont guère
confiance dans l’impartialité des juridictions administratives, surtout lorsque l’administré a perdu
le procès.

BIBLIOGRAPHIE

LAFERRIERE E., Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, 2e éd, Tome II,
Berger-Levrault et Cie, Paris-Nancy, 1896.