Derecho Administrativo 78

Bolilla VIII

BOLILLA VIII
DOMINIO PÚBLICO

Propiedad Estatal:
El concepto de propiedad es uno sólo, según indicó la Corte Suprema en el Fallo Bordieu c/
Municipalidad de la Capital, conceptualizada como todos los intereses apreciables que el hombre
puede tener fuera de sí mismo, su vida y su libertad.

Se trata de un derecho que tiene un valor reconocido como tal por ley, surgiendo tanto del Derecho
Privado como de AA, siempre que su titular posea una acción contra cualquiera que intente
interrumpir su goce.

Este concepto refleja como la propiedad, a pesar de ser una sola, puede verse, incluso la propiedad
estatal, desde dos puntos de vista:
a) Propiedad privada o dominio privado
b) Propiedad pública o dominio público: es un dominio inalienable e imprescriptible

El CC establece enumeraciones en los Arts. 2340 y siguientes, pero en realidad, el mejor criterio
para establecer la distinción es el destino o uso asignado al bien. Así, si una cosa tiene utilidad o uso
público, pertenece al dominio público del Estado, y viceversa.

Dominio Público:
El concepto de lo que debe entenderse por dominio público está formado por un conjunto de bienes
que pertenecen a una persona pública, que dado su finalidad común, están sujetos a un régimen
especial de derecho público.

Estrictamente, la ley no contiene ninguna definición de lo que debe entenderse por dominio público,
ya que se trata de un concepto jurídico que nace y varía según la voluntad legislativa. Es por ello
que se sostiene que la conformación del dominio público nace de la presencia de algunos elementos,
a saber:
a) Elemento subjetivo: hace al sujeto titular de la cosa
El titular de los bienes de dominio público es el Estado, en cualquiera de sus niveles, a
saber: Nacional, Provincial y Municipal. Incluye también a las entidades públicas estatales y
no estatales con expresa delegación o autorización, siempre que sus bienes están afectados a
la prestación de un servicio o función pública, según el Fallo Heredia de Chambón.
b) Elemento objetivo: son los objetos sometidos al dominio público
Se trata de los bienes o cosas que integran el dominio público, que se encuentran
caracterizados en el ámbito del derecho privado. Así, se utiliza el concepto de bienes y cosas
según establece el CC en el Art. 2311. En este punto, pueden incluirse, según indica el Art.
2340 CC:
a. El mar territorial
b. Los mares interiores
c. Los ríos y sus cauces
d. Las payas y riberas
e. Las plazas, calles y puentes
f. Los yacimientos arqueológicos
c) Elemento finalista: es la finalidad de la inclusión de la cosa dentro del dominio público.
Todos los bienes que estén destinados a integrar el dominio público deben destinarse al uso
directo o indirecto de la comunidad, en pos de perseguir la utilidad o comodidad común.
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d) Elemento normativo: es el régimen al que se someten los bienes de dominio público

Se trata de un régimen de derecho público, que surge de las normas que dicta el Congreso.
Esto significa que no existen bienes que naturalmente pertenezcan al dominio público, sino
que debe dictarse la ley formal que los declare así.
El AA no puede ser fuente atributiva del carácter público o privado de una cosa
Se discute si, respecto de la competencia nacional o provincial para dictar tales leyes y a
quienes pertenecen determinados bienes. Para esto es necesario indicar que la legislación
nacional debe decidir que bienes son de carácter público y cuáles son bienes de carácter
privado, pero ese dominio pertenece a la Nación o las Provincias según el territorio donde se
encuentren.
Mención especial merecen los hidrocarburos, que según el Art. 124 CN pertenecen al
dominio de las provincias donde se encuentren.

Régimen Jurídico:
Los bienes del dominio público estatal están sometidos a un régimen jurídico especial con
modalidades propias, reguladas por distintos principios. Dentro de estos encontramos:
a) Es único: el régimen es uno sólo para todos los bienes del dominio público, pero adaptado a
las particularidades de cada bien.
b) Son bienes de uso común: se trata de bienes que están destinados al uso general de la
comunidad, de allí que el régimen jurídico debe reflejar este carácter.
c) Es de excepción y de interpretación estricta, aplicable solo a los bienes dominiales.

Caracteres
Dentro de los caracteres propios del dominio público encontramos:
a) Inalienabilidad:
Este carácter surge de los Arts. 953 y 2336 CC, indicando que serán objeto de los AJ todos
los objetos que estén en el comercio, es decir, cosas cuya enajenación no esté expresamente
prohibida.
El carácter de inalienabilidad implica que la enajenación de estos bienes está prohibida, pero
no significa que se encuentren totalmente fuera del comercio, ya que pueden ser:
a. Objeto de derechos de uso
b. Expropiados
c. Excepcionalmente, objeto de negocios jurídicos de derecho privado: pueden ser
gravados con servidumbres y otras cargas reales civiles, mientras sean compatibles
con su destino.
Pero una vez que el bien ha sido desafectado, podrá realizarse su venta o enajenación, ya
que desaparece el carácter de inalienable del bien, pasando a ser un bien privado del Estado.

b) Imprescriptibilidad:
Nuevamente, este carácter surge del Art. 2400 CC, cuando indica que todas las cosas que
estén en el comercio son susceptibles de posesión, y cuando los bienes no fueran cosas, las
mismas no pueden ser poseídas.
Esto significa que no pueden prescribir el dominio de los bienes que no se encuentran en el
comercio, como los bienes del dominio público estatal.

c) Inembargabilidad:
Los bienes del dominio público son inembargables, y por lo tanto, según estableció la Corte,
no pueden ser objeto de ejecución judicial, ya que esta medida, que en última ratio lleva a la
ejecución forzosa del bien.
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Este carácter surge de la falta de autoridad y jurisdicción de los jueces para cambiar el
destino de los bienes del dominio público, ya que este cambio le corresponde a la
Administración.
Estos bienes tampoco pueden ser gravados con hipotecas, no solo porque ésta implica una
eventual enajenación, sino porque se trata de una figura propia del derecho privado,
incompatible con el régimen del dominio público.

 Pero estos caracteres no bastan para hacer un bien público, sino que se requiere su
afectación al uso público, directo o indirecto.

Protección:
El Estado tiene el derecho y el deber de proteger la conservación del dominio público, de manera
inexcusable. Para esto, existen las reglas de tutela de la cosa pública, que forman parte de la policía
de la cosa pública, como una parte del poder de policía del Estado.

La idea es la protección de la estructura física del bien y su status jurídico, y esto se logra por medio
de dos vías alternativas, a saber:
a) Protección Administrativa:
El dominio público cuenta con la protección de la Administración, quien por sí misma, sin
recurrir a un juez, puede proteger el dominio público. Esta actuación por sí misma es una
situación de excepción motivada en el carácter del bien, según indica la ley. Además, dado
que se trata de una actividad lícita por parte del Estado, el despojado no puede motivar la
acción policial de despojo.
Esto porque el carácter de cosa pública aparece de forma patente e indudable, provocando el
rechazo de las acciones o excepciones que los particulares deduzcan contra el Estado.

b) Protección Judicial:
Ahora, que la Administración pueda directamente actuar por sí misma no significa que no
pueda optarse por la vía judicial de protección, dependiendo ello solamente de la
discrecionalidad administrativa, según las circunstancias de MOC.
Ello porque el Estado tiene sobre los bienes de dominio público un derecho de propiedad
pública, con lo cual el CC le otorga una acción reivindicatoria imprescriptible a estos bienes.
Aun así, existen circunstancias en las que necesariamente debe recurrirse al órgano judicial
para proteger estos bienes, a saber:
a. Cuando se busca reprimir delitos del Derecho Penal cometidos con relación al
dominio público.
b. Cuando el carácter público del bien o la cosa sea dudoso: la Administración debe
recurrir al órgano judicial para que apoye sus pretensiones de ejercer sus
prerrogativas públicas.

Alcance de la Protección
La protección de la cosa puede verse desde tres puntos de vista diversos:
a) Desde el punto de vista administrativo: se protege la integridad material de la cosa y su
tenencia, para recuperar en todo o en parte su corpus.
b) Desde el punto de vista civil: la tutela tiende a la recuperación de la cosa promoviendo la
acción reivindicatoria o posesoria, según el caso, ante la autoridad judicial.
c) Desde el punto de vista penal: así se considera un delito la destrucción, inutilización,
desaparición o cualquier otro daño causado a las cosas del dominio público
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Asimismo, se protege el uso legal del bien del dominio público por parte de los particulares,
permitiéndole al Estado el ejercicio de acciones para la percepción del precio por su uso como para
la reparación pecuniaria por su uso indebido.

Así, el particular debe abonar una retribución pecuniaria por el uso de la cosa, mediante el pago de
un canon. Paralelamente si ocasiona daños, es necesario distinguir entre:
a) Usos normales y legales: el pago de los daños se cubren con los cánones.
b) Usos anormales e ilegales: el monto de ellos debe cubrirlos su autor, ya que todo quien
causa un daño debe repararlo.

Legitimación
Más allá del titular de la cosa pública, el Estado, también están legitimados para la tutela del orden
público:
a) Los particulares en general: por ejercer la defensa de los intereses supraindividuales de la
comunidad
b) Los colindantes: a ellos se les otorga una acción judicial contra particulares, vecinos o no,
que por sus hechos imposibilita el tránsito o libre uso de los bienes de dominio público, a fin
de lograr el cese del hecho o acto que perturba su derecho de libre uso del bien. Pero está
acción puede ejercerse porque:
a. El hecho sólo perjudique al propietario frentista: que el daño se particularice en ese
propietario frentista, con lo cual se protege el interés público, pero de forma
indirecta
b. El hecho perjudique asimismo a todos los vecinos del lugar: se trata de una medida
de protección directa del bien público, en ejercicio de intereses supraindividuales.
c) Los permisionarios y concesionarios: ellos tienen derecho a promover acciones judiciales
contra terceros que imposibiliten o dificulten el uso de la cosa que es objeto del permiso o
concesión, ya que ellos tienen la cuasi possessio iuris de la cosa.

Afectación al Uso Público:

En principio, los bienes se incorporan al patrimonio privado del Estado, y luego de su afectación al
uso público pasan a ser parte de los bienes de dominio público. Así, la afectación es el acto por el
cual es un bien incorporado al dominio público, por medio de una ley del Congreso, destinándoselo
al uso, utilidad, interés o beneficio general de modo directo o indirecto, sujeto a un régimen
especial.

Requisitos
Dentro de los requisitos de validez de la afectación al uso público encontramos:
a) El asentimiento expreso o implícito de la autoridad administrativa competente
b) El título traslativo del dominio, que debe estar en poder del Estado a quien se afecta
c) Que la afectación sea actual, por lo tanto, que esté real y efectivamente afectado al uso o
servicio público.

Competencia
La competencia para la afectación del bien al dominio público varía según el tipo de bien del que se
trate. Así, si se trata de un bien del dominio público natural, la determinación de su condición
jurídica alcanza para su afectación, con lo cual será el Congreso el sujeto competente para ello. Este
mismo proceso bastará para su desafectación.

Pero si se trata de un bien del dominio público artificial, dado que la afectación es distinta de la
determinación de su calidad jurídica, serán competentes para ella:
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a) El Congreso Nacional
b) Las legislaturas provinciales
c) Los órganos municipales.

La Desafectación
En cambio, la desafectación es el acto o hecho de exclusión de un bien del dominio público,
debiendo ser llevada adelante por las mismas autoridades que la afectaron, quedando el bien dentro
del ámbito del dominio privado del estado.

Desafectación tácita
Pero la desafectación también puede ocurrir tácitamente cuando los bienes del dominio público
dejan de poseer este carácter, debido a un hecho exterior de la naturaleza o a una transformación en
su estado externo, por obras realizadas por autoridad competente. Es el caso del río que debido a las
obras públicas se seca o es secado a propósito.

Uso público
El uso del bien de dominio público puede ser de dos maneras:
a) Uso común:
Es el uso que pueden realizar todas las personas en forma directa, ya sea de manera
individual o colectiva, siempre que se cumplan las disposiciones reglamentarias dictadas por
las autoridades.
Según la mayoría de la doctrina, el uso común de los bienes dominiales es un interés simple
de los particulares, mientras que Dromi sostiene que el particular tiene un derecho subjetivo
al uso común de esos bienes.
Dentro de sus caracteres encontramos:
a. Es libre: no requiere ninguna autorización previa, ya que sólo puede estar limitado
por el ejercicio de la policía administrativa.
b. Es gratuito: el principio general es que no puede gravarse su uso, pero se presentan
excepciones, como el cobro de un peaje por el tránsito de un camino, siempre que
éstas surjan de la ley.
c. Es impersonal: el usuario es impersonal (gran diferencia con el uso especial)
d. Es ilimitado: podrá utilizarse tantas veces como sea necesario, siempre que el bien
permanezca afectado al dominio público.

b) Uso especial:
Es aquél uso que sólo pueden realizar quienes hayan adquirido esa facultad, según el
ordenamiento jurídico vigente. Este uso no tiene por fin la satisfacción de necesidades
colectivas, sino que acrecienta la esfera de acción y poderío económica de quien lo adquiere.
Dentro de sus caracteres encontramos:
a. Es reglado: es necesario reunir los requisitos fijados por la autoridad estatal
b. Es oneroso: debe pagarse un canon como justa contrapartida por el beneficio
patrimonial que se le otorga al permisionario o concesionario.
c. Es personal: es la diferencia fundamental con el uso común
d. Es limitado: ese uso especial puede ejercerse sólo durante un plazo pre-estipulado de
tiempo.
Dentro de sus formas encontramos:
a. Permiso:
Es el AA de carácter unilateral que crea una situación jurídica individual
condicionada al cumplimiento de la ley u otras condiciones. Se trata de una situación
precaria, que puede ser revocada sin derecho a un resarcimiento.
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Es un simple acto de tolerancia, revocable según la voluntad del concedente, sin

otorgar derecho alguno.
La LPANQN dispone que son expresamente revocables los permisos de uso del
dominio público, debiendo indemnizarse si:
i. Se valoran diferentemente las circunstancias que originaron el acto
ii. Se desconocía por culpa administrativa las circunstancias presentes al
momento de dictarse el acto originario, sin ocultamiento del particular
iii. Se valora diferentemente el interés público afectado.
b. Concesión:
La concesión de bienes del dominio público consiste en la constitución a favor del
concesionario de un derecho subjetivo perfecto, exclusivo y estable respecto de un
bien, durante un plazo determinado, pudiendo hacerse tanto por un AA o por un CA.
La diferencia fundamental con el permiso surge del hecho de que, en caso de que sea
revocado por razones de OMC, procede la entrega de una indemnización.
c. Prescripción:
Si bien los bienes del dominio público son imprescriptibles, su uso si puede ser
adquirido de esta manera, ya que éste si se encuentra en el comercio de derecho
público. Esto significa que puede adquirirse el uso de los bienes de dominio público,
siguiendo las formas y medios que establece el Estado para ello, en una ley especial.