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  • MEIRELLES, Hely Lopes - Direito Administrativo Brasileiro 29 Ed P 114 A 127

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    MEIRELLES, Hely Lopes - Direito Administrativo Brasileiro 29 ed p 114 a 127

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    Capitulo mt PODERES ADMINISTRATIVOS 1. Conideragesgerats: 1.1 Distingdo entre poderes adminsratives¢ pode res polices. 2. Poder vinulado. 3. Poder dacricioniria, 4. Poder herd. 0.5, Poder diciplinan 6 Poder vegulamentar. 7. Poder de poeta: 71 Com ‘eit ~ 7.2 Razto e fundamento 7.3 Objeto « fnaidade ~ 7.4 Extensdo ¢ limites ~ 7.5 Aribtos: 75.1 Discriconaredade, 7.3. duto-ececutoriedae 753.3 Coercbilidade ~ 7.6 eis de aru ~ 7.7 Sages ~ 78 Condicoes de Yolidade 8. Polliasanizria: 8.1 Cano de atuogio 8.2 Normas gerats de dlefesa © prow da sade: $2.1 Agincia Nacional de Viglencla Semi 5.22 Agencia Nacional de Sade Suplementr: 8.2.3 Cédigossantris et. dhais: 824 Regulomentossantiios muntpa 1. Consideracies gerais: 1.1 Distingao entre poderes administrativos e poderes politicos Para bem tender a intetesse plc! a Adminisrago & dtada de podersadinisratvos ~distnos ds pers poticos eonscntnes¢ bropocionas aos enargos qu he fo atu Tas poder sven dei instruments de tabalho,adequados 8 realagio des refs ad nistatvas. Dato sere conidraos pode inarumentos diverse dos podees polices, qu so estas ¢orginicos, orgie compo esata do Estado e integra 2 ormagioconsttuina 0s podersadminstrnvos nascem com a Administra e apr sent dversiticados segundo as engecis J serve pcs, oes Ge oleividade eos objets a gues dem. Deo dese diversas, So lsiicadosconoanea iberdae de Adminstapo pars yes de seis ats, em poder vinciladoe poder dsrciondi: seg in 0 cxteamento da Administra ot pug dos qc ala se incl (oer erro poder departs de i iad oma direitos individuais, em poder de policia seus chetvos a a | Interesse pibica€ a sume fi lt ssi de uma coli pa hero de un Bem de 0 de frig geal. II} = PODERES ADMINISTRATIVOS us ses podere lo inerentes &Administagao de todas as entidades es so Estados membros, Distito Federal ¢ Muneipios ~ na pro tae limites de suas competéncias institucionais, e podem ser usados Po er cumulavamene para consecugZo do mest ao. Tal o que soda om Cgom oat de plea adminiteatva, que énomalmente pre cam Fra regulamentaguo do Execuvo (poder regulameta), em que ced le excalonaedistibu sfungdes dos agentes fisclizadores (o- a.aitringic),concedendo-lhesarbuigds vinuladas (poder vineul- ae aifondras (poder csericiondio, para impsig de sanbes 108 intatores (poder de policia) Feitas eta consideragdes de ordem ger, vejamos, destacadamente, cada um desespoderes administrative. 2, Poder vinculado Poder vinculado ou regrado & aquele que 0 Direito Positivo ~ a lei ~ confere & Administraglo Piblica para a pritica de ato de sua competéncia, determinando 0s elementos e requisitos necessirios a sua formalizagio? [Nesses atos, a norma legal condiciona sua expedigio aos dados cons- tantes de seu texto. Dai se dizer que tais atos sto vinculados ou regrados, signifieando que, na sua pratica, o agente piblico fica inteiramente preso 10 enunciado da lei, em todas as suas especificagées. Nessa categoria de atos administrativos a liberdade de ago do administrador é minima, pois teri que se ater & enumerago minuciosa do Direito Positivo para realizé~ los eficazmente. Deixando de atender a qualquer dado expresso na lei, 0 ato é nulo, por desvinculado de seu tipo-padrio. © principio da legalidade impde que o agente piblico observe, fel mente, todos os requisites expressos na lei como da esséncia do ato vineu- lado, O seu poder administrativo restringe-se, em tais casos, a0 de praticar ‘ato, mas de © praticar com todas as mindcias esperificadas na lei. Omi- tindo-as ou diversificando-as na sua substincia, nos motivos, na finalidade, no tempo, na forma ou no modo indicados, o ato ¢ invilido, € assim pode ser reconhecido pela propria Administragio ou pelo Judiciério, se o reque rer o interessado. esse sentido ¢ firme e remansada a jurisprudéncia de nossos Tribu- nais, pautada pelos principios expressos neste julgado do STF: “A legal dade do ato administrativo, eujo controle cabe ao Poder Judiciario, com- 2. Sobre poder vnculado, , Caio Teka, “Poder vinculado e poder discricioniris RDPG isi: Fear Henrique Mendes de Almeida, "Vineuagtoe dserigo materi dos los administrative", AT 3697, Lino di Pusl, La Compéence Lie, Panis, 1964; Charles Debasch, Droit Administra, Paris, 1969, pp. 377 ©. is DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO preende nio s6 a competéncia para a pritica do ato e de suas formalidades extrinsecas, como também 0s seus requisitos substanciais, os Seus motivos, 0s seus pressupostos de direito e de fato, desde que tais elementos estejam definidos em lei como vinculadores do ato administrative” > Dificilmente encontraremos um ato administrativo inteiramente vine cculado, porque haverd sempre aspectos sobre os quais a Administracao ters ‘opgées na sua realizagito, Mas o que caracteriza 0 ato vinculado é a predo- minancia de especificagdes da lei sobre os elementos deinados livres para a Administracdo. Elementos vinculados serio sempre a competéncia, a finalidade ¢ a forma, além de outros que a norma legal indicar para a consecugio do ato. Realmente, ninguém pode exercer poder administrative sem competéncia legal, ou desviado de seu objetivo publico, ou com preterigao de requisitos ou do procedimento estabelecido em lei, regulamento ou edital. Relegado qualquer desses elementos, além de outros que a norma exigir, 0 ato é nulo, € assim pode ser declarado pela propria Administrag0 ou pelo Judiciécio, porque a vinculagdo é matéria de legatidade (v. cap. WV item 6), Diversamente do poder vinculado, dispoe a Administragio do poder discricionério para praticar certos atos com maior liberdade de ago, como ‘veremos a seguir. 5. Poder discriciondrio Poder discriciondrio € 0 que o Direito concede & Administragdo, de ‘modo explicto ou implicito, para a pritica de alos administativos com li- berdade na escotha de sua conveniéncia, oportunidade e contetido* Convém esclarecer que pode discriciandrio nfo se confunde com po- der arbitrério, Disercionariedade e arbitrio slo atitudes interamente di- versas, Discricionariedade ¢ liberdade de acto administrativa, dentro dos 3, STF, RDA 427227 e, no mesmo sentido, THSR, RT 206/14, 254/247, 4 Sobre pode d tein da Adminisrago ricinirio v. Victor Nunes Leal, "Pode dsricionti ago arbi- sn Problemas de DirttoPiBlico Rio 1960, p. 278: be Lopes odo, “O poser diseicioniro da Adminisragio", ADA 35/40; Alonso Kedigues Quet, “Limits do poder discricioniro das auoridadessdminisatives", RDA 97; Themisocles Brandto Cavalean, “Do poder diseriionrio", RDA 101; Calo Tito, “Poder vinculado § poder disericionrio", RDPG 191; Luciano Fereca Leite, Diseritomariedade Admin !raia ¢ Controle Judicial, S30 Paulo, Ed. RT, 1981; Mara Sylvia Zanlla Di Pietro, Ds. ‘lonaviedade Adwivisiraiva na Constngao de 1988, Alas, 1991; Alito do Couto Sik 8, °O poder dscriionirio no Direito Administrative Brasilero™, RD4 199-180/St, Vel Meriosti, Le Powoir Diseréionnaive del dbinitration, Bruxlas, 1958; Jean-Clawe Nenezin Le Powoir Disréionnabe, Pas, 1989; Barolomé A. Fiorini, La Dserecionll dod on la Adninisacn Palin, Bunos Aires, 1948; Antonio Mozo Seoane, La Discrecio: ‘neliad de la Adninsracisn Pistia en Espana, Ma, 198 IIL = PODERES ADMINISTRATIVOS uw itdosem leis arbitrio€ ago contra ou excedente da Ie. Ato lites pom anoauoraco plo Diet, eal valid; ato ite discrep ilegitimo e invilido. De ha muito ja advertiaJéze: “Il ne faut so se pao diseréionnare ct poole arbitraire™. Mais una vez 2s nets ditnglo, para que o administrador pblico, nem sempre taza com os concetosjuridics, lo conver a dsricionarids- famvir, como também nao se arreceie de wsarplenamente de 8 po- set andro quando estiveraforizado eo interesse pblioo exe. A fauldadediscrciondria distinge-se da vinoulada pela maior iber- dade de agto que € conferidn a0 ainistador Se pada pritica de um ato date nd a atordade piblic etéadstita lei em todos os seus eleen- aormadores, para praticar um ato discrciondri € livre, no ambito em (fea ei lhe concede essa Faculdade Por aie vé que a disericionariedade& sempre reativae parcial, por- que guanto&competencia& forma ei fnalidade do ao, 2 atoridade est portinaca ao que a ei dspde, como para qualquer ato vinulago, Com “iGo administer, mesmo para apitca de um ato dsciconéro, de- tnt ter competénca legal para pratciclo deveréobedecer forma legal Jina son realzago;¢ dverd tender &fnalidade legal de todo sto admi- Tisttivo, que é interesse publica O ata discrciondrio praticado por a toidade inormpetente, ou realizado por forma diversa da preserita em lei, twinformado de inalidadeesrata a0 nterese pico, ileptmo eno ml eeunstncia, deiaria de ser ato dscrciondrio para ser sto arbi irri ~ilega, portant “AG a possibiidade de agi sem competncia ~ advert Seabra Fa- andes, em lminoso asrdo = de ne gato interesse pili ou de vilar & formes pre-sragadas io vai a faa de oscilago deinada peo levslador, Sob oimpero da neessidades mills e urgents david administra va, a0 Poder Executive”, E logo, ajunta 0 mesmo jurist: “A competéncia Uirsfoni ado se execs cima ou além dae, endo como toda e qual ‘quer atividade executéria, com sujeigao a ela”.* ‘Aaividade dscriionriaencontra plena jsificaiva na impossbilids- de dee legisladoreatalogar na ei fodos 08 aos ue a pitice administativa ‘exige. © ideal seria que a lei regulasse minuciosamente a ago administra tiva, modelando cada um dos aos serem praticados pelo administrador, mas, como ito no € possvel, dadas a mulipicidade e divesidade dos fats que pedem prontasolugto a0 Poder Pico, olepsiador somente 5. Stara Fagundes, como clator de acrdao do TIRN, RDA 14/54. Ese julgndo me teseu comentario de Vier Nunes Leal em Today, au consti subsansioso exe, 40 oder disricinsrio da possbilidade do controle juea sobre os alos praticedos amento nese poder, _ us DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO regula a pritica de alguns atosadministativos que reputa de maior rele wdncia, deixando o cometimento dos demas 20 prudent eiteio do ane nistrador. Mas, embora no cuidando de todos faculdade discrcionéria, olegislador subor sistente na estrite observancia, por parte peténcia da forma, da finaldade e dos ‘ministrative, deixando 0 tas & livre ese 08 aspectos dos atos relegados j rdina-os a um minimo legal, con, de quem os vai praticar, da com, principios do regime juridico ad ‘olha do agente administrative, Essa liberdade funda-se na considera em contato com a realidade, esté em condi scorrentes de oportunidads © conveniéneia da prtica de cetosatos, que setia impossivel ao legslador, dispondo na regrajuridica —lei~ de matee "1 geral ¢ abstrata, prover com justica e acerto. Sé os drgios executives ¢ ue estdo, em muitos casos, em condigdes de sentir e decidir administra, Vamente © que convém e 0 que ndo convém ao interesse coletivo, Em tal hipotese, executa a lei vinculadamente, quanto aos elementos que ela ser ‘mina, ediseeionariamiente, quanto aos aspectos em que ela admite opcio. ‘Mesmo quanto aos elementos discricionarios do ato ha limitagdes,im- Postas pelos principios gerais do Direito e pelas regras da boa administra ‘eo, que, em titima anilise, sA0 preceitos de moralidade administrativa, Dai dizer-se, com inteira propriedade, que a atividade discriciondria ermanece sempre sujeita a um duplo condicionamento: externo ¢ intemo. Exteramente, pelo ordenamento juridieo a que fica subordinada toda atic Vidade administrativa, como ja demonstramos em t6picos anteriores; inter. hnamente, pelas exigéncias do bem comum e da moralidade da instituigao administrativa, eo de que 36 0 administrador, igdes de bem apreciar os motives © bem comum, identificado com 0 interesse social ou interesse coleti= Yo, impde que toda atividade administrativa Ihe seja enderesada. Fixa, as sim, 0 rumo que o ato administrativo deve procurat. Se o administrador s¢ desviar desse rotciro, praticundo ato que, embora discrieiondrio, busque outro objetivo, incidird em ilegalidade, por desvio de poder ou de finalida. de, que poderi ser reconhecido e declarado pela prépria Administragdo 0¥ pelo Poder Judiciio, Erro é considerat-se 0 ato discricionério imune & apreciagéo judicial, pois s6 a Justiva poderd dizer da legalidade da invocada discricionariedade dos limites de opgtio do agente administrativo, O que 0 Judicidtio nao pode &, cticionarismo do administrador 8 nulidades e coibir os abusos Para maiores e ho ato discricionario, substituir 0 dis- pelo do juiz. Mas pode sempre proclamar da Administragio, sclarecimentos sobre este aspecto veja-se, no cap. IV, Os itens 6.1.2.4 6.1.4, sobre anulagéo dos atos adminisirativos IIL = PODERES ADMINISTRATIVOS 19 4 Per herdrguico ico €0 de que dispbe 0 Exeutvo para dstribuir ees Pe eco egos, ordenat ever 2 Mung 3008 9 as toa relgao de subordinago ent os servidres Jo seu qua- te xt hierarquico ¢ poder disciplinar no se confundem, rem os sustenticulos de toda organizaglo adm a 1a¢2 te entre os varios Gr- eee widade de cada um, Dessa conceituagio resulta que nao hi ion = ‘ao se pode compreender as atividades do Executivo sem a existén- obter o fancionamento harménico de todos os servigos a cargo do Inesmo ‘¢40 ou restrigdo, a menos que sejam manifestamente ilegais. No roan tal om odesarar que “ningém er brghd a fz ou dear de eer alguma coisa sendo em virtude de lei” (art. 5°, II), torna claro que o st Si aga, Cre de rl mrt, So Ps, 185,04 Api Minds, Laan None, 1973 7 on Dug Pa Dro Conon, Pa, 1923, 280 he DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO dnico jui2 da conveniéncia e oportunidade da punigdo do servidor, desta das normas especificas da repartigao, Nao se deve confundir 0 poder disciplinar da Administragao com 0 poder punitivo do Estado, realizado através da Justga Penal O poder ds 6 abrange as inffagdes relacionadas com o servigo; a pu. cial, visando i represstio de cr inidas nas leis penais, e por esse motivo € redlizi- 10 ativa, pelo Poder Judicidro. A punigdo disciplinare a criminal t&m fundamentos diversos,e diver- 3 € 4 natureza das penas. A diferenga nao é de grau; ¢ de substéncia " Dessa substancial diversidade resulta a possibilidade da aplicagao conjutla mes e contravengdes defi 4a fora da Administracai 12, Sobre poder dstptnarv, Ca Ticic, “Poder disipiar edict de dete", ROA José Dua “O poder discpins”, RD 50/1; Paulo Bares de Arnie Lina, ate do pods discipline «seu cosrole”, RDA 7012; Carle S. de Barc ws bu Poor Riscnlinar na Adminisrogdo Piblice, Sto Paulo, 1972; Manoel de Olver Face See paeejuiore Administrative, 80 Pail, 197%; Egberto Mala Luz, Duta Atsoserohs icehliar So Paulo, 1977; Alvaro Lazzarn, “Do poder dciplnar ne Avira Po bia", ars 663. 13. Mateetto Caetano, Da Poder 14, Guide Zanini, Le ‘to giscptnar,prinipr ds Diseplinar, Lisbos, 1932, p. 25, ‘Sancione mmiisraive, el; Lisi Bitencoat. "Di leglidade™, RDA 2/794; Gongalves de Oliveira, "Pena dis 1 nl = PODERES ADMINISTRATIVOS ue ocorta bis in idem. Por ous paves, @ ove aa eno apni aise (sip) ¢ Ree ye um minus em relago a nial), porque aga €sempeum ase ello + 2 et ona inl or dl fina ae Sarees .t, mas nem toda falta administrativa exige angio a a pe ad Fan pose sal ler disciplinar é seu discricionarismo, no funcional ¢ 8 reser jomina inteiramente 0 Direito Criminal co- cn pees execs sae . “ac 1 sem prévia lei que a defi- cre .firmar a inexisténcia da infragao penal el eee sum, 3 iullum crimen, nulla poena sine lege”. Esse pr oe we Seat or deve dinar em relao ao servi vse & card ‘a sangao que julgar cabivel, oportuna € conveni a ae {a an eoumeradas em fei ou regulamento para a general aie pes coatra a Administragao Péblica. Todo chefe tem 0 poser 2a tint fagecion anime “ie Sma’ ea’ Cant anti Ponibilidad; 5) desttuigdo de cargo em comissio; 6) esti ae bem reprima a falta cometida, Neste campo é qu Ee eames eee SS Ge Yl, Dr Adeiira B61 9890 16. Can ici, “Pode siptina ieo dedefe” DA 3704S No mene ‘io: Roger Bonnard, Droit Administra: 13 ed. . 7; Sani Romano, ei pubic ania n So or WS seinen ST. U7 Em faced at 3 LX, CP 0 mals perma pr my aia il ae DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO punir arbitrariamente, ou sem se ater a criti significado da disricionariedade diseiplinar. ‘AdministraeZo pode e deve, atendo-se ‘normas administrativas especifieas do escolher graduar a pena disciplinan, dos pelos meio regulares ~ processo, conforme a maior ou menor gravida aplicada."® ios juridicos. Nao © aque se quer dizer que? a0 principios gers do Dirciae'g servigo, conceituar a falta ey ometid, em face dos dados concretos puss? beste» A euracdo regular da falta disciplinar é indispensivel para a legal. dade da punigio interna da “Administra requsitos a punigdo seré arbitra ( nlo disericionéria), site ¢invalidivel pelo luiciro,” por nto seguro devido procencs gal due process of law —, de pritica universal nos procedimeniee unite Joncieihide pela nossa Constituigdo (at, 8, LIV e LV) © pela muy

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