Today 

is Wednesday, February 01, 2023

  Constitution Statutes Executive Issuances Judicial Issuances Other Issuances Jurisprudence International Legal Resources AUSL Exclusive

Republic of the Philippines
SUPREME COURT
Manila

EN BANC

G.R. No. 159796               July 17, 2007

ROMEO P. GEROCHI, KATULONG NG BAYAN (KB) and ENVIRONMENTALIST CONSUMERS NETWORK, INC.
(ECN), Petitioners, 
vs.
DEPARTMENT  OF  ENERGY  (DOE),  ENERGY  REGULATORY  COMMISSION  (ERC),  NATIONAL  POWER
CORPORATION (NPC), POWER SECTOR ASSETS AND LIABILITIES MANAGEMENT GROUP (PSALM Corp.),
STRATEGIC  POWER  UTILITIES  GROUP  (SPUG),  and  PANAY  ELECTRIC  COMPANY  INC.  (PECO),
Respondents.

D E C I S I O N

NACHURA, J.:

Petitioners  Romeo  P.  Gerochi,  Katulong  Ng  Bayan  (KB),  and  Environmentalist  Consumers  Network,  Inc.  (ECN)
(petitioners),  come  before  this  Court  in  this  original  action  praying  that  Section  34  of  Republic  Act  (RA)  9136,
We use cookies to ensure you get the best
otherwise known as the "Electric Power Industry Reform Act of 2001" (EPIRA), imposing the Universal Charge, 1
experience on Lawphil.net.
2
and  Rule  18  of  the  Rules  and  Regulations  (IRR)   which  seeks  to  implement  the  said  imposition,  be  declared
By continuing to browse our site, you are
unconstitutional. Petitioners also pray that the Universal Charge imposed upon the consumers be refunded and
agreeing to our use of cookies.
that  a  preliminary  injunction  and/or  temporary  restraining  order  (TRO)  be  issued  directing  the  respondents  to
Find out more here.
refrain from implementing, charging, and collecting the said charge. 3 The assailed provision of law reads:

SECTION 34. Universal Charge.  —  Within  one  (1)  year  from  the  effectivity  of  this Act,  a  universal  charge  to  be
determined,  fixed  and  approved  by  the  ERC,  shall  be  imposed  on  all  electricity  end­users  for  the  following
OK
purposes:

(a)  Payment  for  the  stranded  debts4  in  excess  of  the  amount  assumed  by  the  National  Government  and
stranded  contract  costs  of  NPC5  and  as  well  as  qualified  stranded  contract  costs  of  distribution  utilities
resulting from the restructuring of the industry;

(b) Missionary electrification;6

(c) The equalization of the taxes and royalties applied to indigenous or renewable sources of energy vis­à­
vis imported energy fuels;

(d)  An  environmental  charge  equivalent  to  one­fourth  of  one  centavo  per  kilowatt­hour  (₱0.0025/kWh),
which  shall  accrue  to  an  environmental  fund  to  be  used  solely  for  watershed  rehabilitation  and
management. Said fund shall be managed by NPC under existing arrangements; and

(e) A charge to account for all forms of cross­subsidies for a period not exceeding three (3) years.

The  universal  charge  shall  be  a  non­bypassable  charge  which  shall  be  passed  on  and  collected  from  all  end­
users on a monthly basis by the distribution utilities. Collections by the distribution utilities and the TRANSCO in
any given month shall be remitted to the PSALM Corp. on or before the fifteenth (15th) of the succeeding month,
net  of  any  amount  due  to  the  distribution  utility.  Any  end­user  or  self­generating  entity  not  connected  to  a
distribution utility shall remit its corresponding universal charge directly to the TRANSCO. The PSALM Corp., as
administrator  of  the  fund,  shall  create  a  Special  Trust  Fund  which  shall  be  disbursed  only  for  the  purposes
specified  herein  in  an  open  and  transparent  manner.  All  amount  collected  for  the  universal  charge  shall  be
distributed to the respective beneficiaries within a reasonable period to be provided by the ERC.

The Facts

Congress enacted the EPIRA on June 8, 2001; on June 26, 2001, it took effect.7

On April 5, 2002, respondent National Power Corporation­Strategic Power Utilities Group 8 (NPC­SPUG) filed with
respondent  Energy  Regulatory  Commission  (ERC)  a  petition  for  the  availment  from  the  Universal  Charge  of  its
share for Missionary Electrification, docketed as ERC Case No. 2002­165.9

On  May  7,  2002,  NPC  filed  another  petition  with  ERC,  docketed  as  ERC  Case  No.  2002­194,  praying  that  the
proposed share from the Universal Charge for the Environmental charge of ₱0.0025 per kilowatt­hour (/kWh), or
a  total  of  ₱119,488,847.59,  be  approved  for  withdrawal  from  the  Special  Trust  Fund  (STF)  managed  by
respondent Power Sector Assets and

Liabilities Management Group (PSALM)10 for the rehabilitation and management of watershed areas.11

On  December  20,  2002,  the  ERC  issued  an  Order12  in  ERC  Case  No.  2002­165  provisionally  approving  the
computed  amount  of  ₱0.0168/kWh  as  the  share  of  the  NPC­SPUG  from  the  Universal  Charge  for  Missionary
Electrification  and  authorizing  the  National  Transmission  Corporation  (TRANSCO)  and  Distribution  Utilities  to
collect the same from its end­users on a monthly basis.

On  June  26,  2003,  the  ERC  rendered  its  Decision13  (for  ERC  Case  No.  2002­165)  modifying  its  Order  of
December 20, 2002, thus:

WHEREFORE, the foregoing premises considered, the provisional authority granted to petitioner National Power
Corporation­Strategic  Power  Utilities  Group  (NPC­SPUG)  in  the  Order  dated  December  20,  2002  is  hereby
modified to the effect that an additional amount of ₱0.0205 per kilowatt­hour should be added to the ₱0.0168 per
kilowatt­hour  provisionally  authorized  by  the  Commission  in  the  said  Order.  Accordingly,  a  total  amount  of
₱0.0373 per kilowatt­hour is hereby APPROVED for withdrawal from the Special Trust Fund managed by PSALM
as  its  share  from  the  Universal  Charge  for  Missionary  Electrification  (UC­ME)  effective  on  the  following  billing
cycles:

(a) June 26­July 25, 2003 for National Transmission Corporation (TRANSCO); and

(b) July 2003 for Distribution Utilities (Dus).

Relative  thereto,  TRANSCO  and  Dus  are  directed  to  collect  the  UC­ME  in  the  amount  of  ₱0.0373  per  kilowatt­
hour and remit the same to PSALM on or before the 15th day of the succeeding month.

In  the  meantime,  NPC­SPUG  is  directed  to  submit,  not  later  than  April  30,  2004,  a  detailed  report  to  include
Audited Financial Statements and physical status (percentage of completion) of the projects using the prescribed
format.1 a v v p h i1

Let copies of this Order be furnished petitioner NPC­SPUG and all distribution utilities (Dus).

SO ORDERED.

On August 13, 2003, NPC­SPUG filed a Motion for Reconsideration asking the ERC, among others, 14 to set aside
the above­mentioned Decision, which the ERC granted in its Order dated October 7, 2003, disposing:

WHEREFORE,  the  foregoing  premises  considered,  the  "Motion  for  Reconsideration"  filed  by  petitioner  National
Power  Corporation­Small  Power  Utilities  Group  (NPC­SPUG)  is  hereby  GRANTED.  Accordingly,  the  Decision
dated June 26, 2003 is hereby modified accordingly.

Relative thereto, NPC­SPUG is directed to submit a quarterly report on the following:

1. Projects for CY 2002 undertaken;

2. Location

3. Actual amount utilized to complete the project;

4. Period of completion;

5. Start of Operation; and

6. Explanation of the reallocation of UC­ME funds, if any.

SO ORDERED.15

Meanwhile,  on  April  2,  2003,  ERC  decided  ERC  Case  No.  2002­194,  authorizing  the  NPC  to  draw  up  to
₱70,000,000.00 from PSALM for its 2003 Watershed Rehabilitation Budget subject to the availability of funds for
the Environmental Fund component of the Universal Charge.16

On  the  basis  of  the  said  ERC  decisions,  respondent  Panay  Electric  Company,  Inc.  (PECO)  charged  petitioner
Romeo P. Gerochi and all other end­users with the Universal Charge as reflected in their respective electric bills
starting from the month of July 2003.17
Hence, this original action.

Petitioners  submit  that  the  assailed  provision  of  law  and  its  IRR  which  sought  to  implement  the  same  are
unconstitutional on the following grounds:

1) The universal charge provided for under Sec. 34 of the EPIRA and sought to be implemented under Sec.
2, Rule 18 of the IRR of the said law is a tax which is to be collected from all electric end­users and self­
generating  entities.  The  power  to  tax  is  strictly  a  legislative  function  and  as  such,  the  delegation  of  said
power to any executive or administrative agency like the ERC is unconstitutional, giving the same unlimited
authority. The assailed provision clearly provides that the Universal Charge is to be determined, fixed and
approved by the ERC, hence leaving to the latter complete discretionary legislative authority.

2) The ERC is also empowered to approve and determine where the funds collected should be used.

3) The imposition of the Universal Charge on all end­users is oppressive and confiscatory and amounts to
taxation without representation as the consumers were not given a chance to be heard and represented.18

Petitioners  contend  that  the  Universal  Charge  has  the  characteristics  of  a  tax  and  is  collected  to  fund  the
operations  of  the  NPC.  They  argue  that  the  cases19  invoked  by  the  respondents  clearly  show  the  regulatory
purpose  of  the  charges  imposed  therein,  which  is  not  so  in  the  case  at  bench.  In  said  cases,  the  respective
funds20  were  created  in  order  to  balance  and  stabilize  the  prices  of  oil  and  sugar,  and  to  act  as  buffer  to
counteract  the  changes  and  adjustments  in  prices,  peso  devaluation,  and  other  variables  which  cannot  be
adequately and timely monitored by the legislature. Thus, there was a need to delegate powers to administrative
bodies.21 Petitioners posit that the Universal Charge is imposed not for a similar purpose.

On  the  other  hand,  respondent  PSALM  through  the  Office  of  the  Government  Corporate  Counsel  (OGCC)
contends  that  unlike  a  tax  which  is  imposed  to  provide  income  for  public  purposes,  such  as  support  of  the
government, administration of the law, or payment of public expenses, the assailed Universal Charge is levied for
a  specific  regulatory  purpose,  which  is  to  ensure  the  viability  of  the  country's  electric  power  industry. Thus,  it  is
exacted by the State in the exercise of its inherent police power. On this premise, PSALM submits that there is no
undue delegation of legislative power to the ERC since the latter merely exercises a limited authority or discretion
as to the execution and implementation of the provisions of the EPIRA.22

Respondents  Department  of  Energy  (DOE),  ERC,  and  NPC,  through  the  Office  of  the  Solicitor  General  (OSG),
share the same view that the Universal Charge is not a tax because it is levied for a specific regulatory purpose,
which  is  to  ensure  the  viability  of  the  country's  electric  power  industry,  and  is,  therefore,  an  exaction  in  the
exercise of the State's police power. Respondents further contend that said Universal Charge does not possess
the essential characteristics of a tax, that its imposition would redound to the benefit of the electric power industry
and not to the public, and that its rate is uniformly levied on electricity end­users, unlike a tax which is imposed
based  on  the  individual  taxpayer's  ability  to  pay.  Moreover,  respondents  deny  that  there  is  undue  delegation  of
legislative power to the ERC since the EPIRA sets forth sufficient determinable standards which would guide the
ERC  in  the  exercise  of  the  powers  granted  to  it.  Lastly,  respondents  argue  that  the  imposition  of  the  Universal
Charge is not oppressive and confiscatory since it is an exercise of the police power of the State and it complies
with the requirements of due process.23

On  its  part,  respondent  PECO  argues  that  it  is  duty­bound  to  collect  and  remit  the  amount  pertaining  to  the
Missionary  Electrification  and  Environmental  Fund  components  of  the  Universal  Charge,  pursuant  to  Sec.  34  of
the EPIRA and the Decisions in ERC Case Nos. 2002­194 and 2002­165. Otherwise, PECO could be held liable
under Sec. 4624 of the EPIRA, which imposes fines and penalties for any violation of its provisions or its IRR.25

The Issues

The ultimate issues in the case at bar are:

1) Whether or not, the Universal Charge imposed under Sec. 34 of the EPIRA is a tax; and

2) Whether or not there is undue delegation of legislative power to tax on the part of the ERC.26

Before we discuss the issues, the Court shall first deal with an obvious procedural lapse.

Petitioners filed before us an original action particularly denominated as a Complaint assailing the constitutionality
of  Sec.  34  of  the  EPIRA  imposing  the  Universal  Charge  and  Rule  18  of  the  EPIRA's  IRR.  No  doubt,  petitioners
have  locus  standi.  They  impugn  the  constitutionality  of  Sec.  34  of  the  EPIRA  because  they  sustained  a  direct
injury as a result of the imposition of the Universal Charge as reflected in their electric bills.

However, petitioners violated the doctrine of hierarchy of courts when they filed this "Complaint" directly with us.
Furthermore, the Complaint is bereft of any allegation of grave abuse of discretion on the part of the ERC or any
of the public respondents, in order for the Court to consider it as a petition for certiorari or prohibition.

Article VIII, Section 5(1) and (2) of the 1987 Constitution27 categorically provides that:
SECTION 5. The Supreme Court shall have the following powers:

1. Exercise original jurisdiction over cases affecting ambassadors, other public ministers and consuls, and
over petitions for certiorari, prohibition, mandamus, quo warranto, and habeas corpus.

2.  Review,  revise,  reverse,  modify,  or  affirm  on  appeal  or  certiorari,  as  the  law  or  the  rules  of  court  may
provide, final judgments and orders of lower courts in:

(a)  All  cases  in  which  the  constitutionality  or  validity  of  any  treaty,  international  or  executive  agreement,  law,
presidential decree, proclamation, order, instruction, ordinance, or regulation is in question.

But this Court's jurisdiction to issue writs of certiorari, prohibition, mandamus, quo warranto, and habeas corpus,
while concurrent with that of the regional trial courts and the Court of Appeals, does not give litigants unrestrained
freedom of choice of forum from which to seek such relief.28 It has long been established that this Court will not
entertain  direct  resort  to  it  unless  the  redress  desired  cannot  be  obtained  in  the  appropriate  courts,  or  where
exceptional  and  compelling  circumstances  justify  availment  of  a  remedy  within  and  call  for  the  exercise  of  our
primary jurisdiction.29 This circumstance alone warrants the outright dismissal of the present action.

This procedural infirmity notwithstanding, we opt to resolve the constitutional issue raised herein. We are aware
that if the constitutionality of Sec. 34 of the EPIRA is not resolved now, the issue will certainly resurface in the near
future, resulting in a repeat of this litigation, and probably involving the same parties. In the public interest and to
avoid unnecessary delay, this Court renders its ruling now.

The instant complaint is bereft of merit.

The First Issue

To resolve the first issue, it is necessary to distinguish the State’s power of taxation from the police power.

The power to tax is an incident of sovereignty and is unlimited in its range, acknowledging in its very nature no
limits, so that security against its abuse is to be found only in the responsibility of the legislature which imposes
the  tax  on  the  constituency  that  is  to  pay  it.30  It  is  based  on  the  principle  that  taxes  are  the  lifeblood  of  the
government,  and  their  prompt  and  certain  availability  is  an  imperious  need.31  Thus,  the  theory  behind  the
exercise  of  the  power  to  tax  emanates  from  necessity;  without  taxes,  government  cannot  fulfill  its  mandate  of
promoting the general welfare and well­being of the people.32

On the other hand, police power is the power of the state to promote public welfare by restraining and regulating
the use of liberty and property.33 It is the most pervasive, the least limitable, and the most demanding of the three
fundamental powers of the State. The justification is found in the Latin maxims salus populi est suprema lex (the
welfare of the people is the supreme law) and sic utere tuo ut alienum non laedas (so use your property as not to
injure  the  property  of  others). As  an  inherent  attribute  of  sovereignty  which  virtually  extends  to  all  public  needs,
police power grants a wide panoply of instruments through which the State, as parens patriae, gives effect to a
host  of  its  regulatory  powers.34  We  have  held  that  the  power  to  "regulate"  means  the  power  to  protect,  foster,
promote,  preserve,  and  control,  with  due  regard  for  the  interests,  first  and  foremost,  of  the  public,  then  of  the
utility and of its patrons.35

The conservative and pivotal distinction between these two powers rests in the purpose for which the charge is
made. If generation of revenue is the primary purpose and regulation is merely incidental, the imposition is a tax;
but if regulation is the primary purpose, the fact that revenue is incidentally raised does not make the imposition a
tax.36

In exacting the assailed Universal Charge through Sec. 34 of the EPIRA, the State's police power, particularly its
regulatory dimension, is invoked. Such can be deduced from Sec. 34 which enumerates the purposes for which
the  Universal  Charge  is  imposed37  and  which  can  be  amply  discerned  as  regulatory  in  character.  The  EPIRA
resonates such regulatory purposes, thus:

SECTION 2. Declaration of Policy. — It is hereby declared the policy of the State:

(a) To ensure and accelerate the total electrification of the country;

(b) To ensure the quality, reliability, security and affordability of the supply of electric power;

(c) To ensure transparent and reasonable prices of electricity in a regime of free and fair competition and
full  public  accountability  to  achieve  greater  operational  and  economic  efficiency  and  enhance  the
competitiveness of Philippine products in the global market;

(d)  To  enhance  the  inflow  of  private  capital  and  broaden  the  ownership  base  of  the  power  generation,
transmission and distribution sectors;

(e) To  ensure  fair  and  non­discriminatory  treatment  of  public  and  private  sector  entities  in  the  process  of
restructuring the electric power industry;
 (f)  To  protect  the  public  interest  as  it  is  affected  by  the  rates  and  services  of  electric  utilities  and  other
providers of electric power;

(g) To assure socially and environmentally compatible energy sources and infrastructure;

(h) To promote the utilization of indigenous and new and renewable energy resources in power generation
in order to reduce dependence on imported energy;

(i) To provide for an orderly and transparent privatization of the assets and liabilities of the National Power
Corporation (NPC);

(j)  To  establish  a  strong  and  purely  independent  regulatory  body  and  system  to  ensure  consumer
protection and enhance the competitive operation of the electricity market; and

(k) To encourage the efficient use of energy and other modalities of demand side management.

From  the  aforementioned  purposes,  it  can  be  gleaned  that  the  assailed  Universal  Charge  is  not  a  tax,  but  an
exaction in the exercise of the State's police power. Public welfare is surely promoted.

Moreover, it is a well­established doctrine that the taxing power may be used as an implement of police power.38
In Valmonte v. Energy Regulatory Board, et al.39 and in Gaston v. Republic Planters Bank,40 this Court held that
the  Oil  Price  Stabilization  Fund  (OPSF)  and  the  Sugar  Stabilization  Fund  (SSF)  were  exactions  made  in  the
exercise of the police power. The doctrine was reiterated in Osmeña v. Orbos41 with respect to the OPSF. Thus,
we disagree with petitioners that the instant case is different from the aforementioned cases. With the Universal
Charge,  a  Special  Trust  Fund  (STF)  is  also  created  under  the  administration  of  PSALM.42 The  STF  has  some
notable characteristics similar to the OPSF and the SSF, viz.:

1) In the implementation of stranded cost recovery, the ERC shall conduct a review to determine whether
there  is  under­recovery  or  over  recovery  and  adjust  (true­up)  the  level  of  the  stranded  cost  recovery
charge. In case of an over­recovery, the ERC shall ensure that any excess amount shall be remitted to the
STF.  A  separate  account  shall  be  created  for  these  amounts  which  shall  be  held  in  trust  for  any  future
claims  of  distribution  utilities  for  stranded  cost  recovery. At  the  end  of  the  stranded  cost  recovery  period,
any remaining amount in this account shall be used to reduce the electricity rates to the end­users.43

2) With respect to the assailed Universal Charge, if the total amount collected for the same is greater than
the actual availments against it, the PSALM shall retain the balance within the STF to pay for periods where
a shortfall occurs.44

3) Upon expiration of the term of PSALM, the administration of the STF shall be transferred to the DOF or
any of the DOF attached agencies as designated by the DOF Secretary.45

The OSG is in point when it asseverates:

Evidently, the establishment and maintenance of the Special Trust Fund, under the last paragraph of Section 34,
R.A. No. 9136, is well within the pervasive and non­waivable power and responsibility of the government to secure
the physical and economic survival and well­being of the community, that comprehensive sovereign authority we
designate as the police power of the State.46

This feature of the Universal Charge further boosts the position that the same is an exaction imposed primarily in
pursuit of the State's police objectives. The STF reasonably serves and assures the attainment and perpetuity of
the purposes for which the Universal Charge is imposed, i.e., to ensure the viability of the country's electric power
industry.

The Second Issue

The  principle  of  separation  of  powers  ordains  that  each  of  the  three  branches  of  government  has  exclusive
cognizance of and is supreme in matters falling within its own constitutionally allocated sphere. A logical corollary
to  the  doctrine  of  separation  of  powers  is  the  principle  of  non­delegation  of  powers,  as  expressed  in  the  Latin
maxim potestas delegata non delegari potest (what has been delegated cannot be delegated). This is based on
the  ethical  principle  that  such  delegated  power  constitutes  not  only  a  right  but  a  duty  to  be  performed  by  the
delegate through the instrumentality of his own judgment and not through the intervening mind of another. 47

In  the  face  of  the  increasing  complexity  of  modern  life,  delegation  of  legislative  power  to  various  specialized
administrative agencies is allowed as an exception to this principle.48 Given the volume and variety of interactions
in today's society, it is doubtful if the legislature can promulgate laws that will deal adequately with and respond
promptly  to  the  minutiae  of  everyday  life.  Hence,  the  need  to  delegate  to  administrative  bodies  ­  the  principal
agencies tasked to execute laws in their specialized fields ­ the authority to promulgate rules and regulations to
implement  a  given  statute  and  effectuate  its  policies. All  that  is  required  for  the  valid  exercise  of  this  power  of
subordinate  legislation  is  that  the  regulation  be  germane  to  the  objects  and  purposes  of  the  law  and  that  the
regulation  be  not  in  contradiction  to,  but  in  conformity  with,  the  standards  prescribed  by  the  law.  These
requirements are denominated as the completeness test and the sufficient standard test.

Under the first test, the law must be complete in all its terms and conditions when it leaves the legislature such
that  when  it  reaches  the  delegate,  the  only  thing  he  will  have  to  do  is  to  enforce  it. The  second  test  mandates
adequate guidelines or limitations in the law to determine the boundaries of the delegate's authority and prevent
the delegation from running riot.49

The Court finds that the EPIRA, read and appreciated in its entirety, in relation to Sec. 34 thereof, is complete in
all its essential terms and conditions, and that it contains sufficient standards.

Although Sec. 34 of the EPIRA merely provides that "within one (1) year from the effectivity thereof, a Universal
Charge  to  be  determined,  fixed  and  approved  by  the  ERC,  shall  be  imposed  on  all  electricity  end­users,"  and
therefore, does not state the specific amount to be paid as Universal Charge, the amount nevertheless is made
certain by the legislative parameters provided in the law itself. For one, Sec. 43(b)(ii) of the EPIRA provides:

SECTION  43.  Functions  of  the  ERC.  —  The  ERC  shall  promote  competition,  encourage  market  development,
ensure customer choice and penalize abuse of market power in the restructured electricity industry. In appropriate
cases, the ERC is authorized to issue cease and desist order after due notice and hearing. Towards this end, it
shall be responsible for the following key functions in the restructured industry:

x x x x

(b)  Within  six  (6)  months  from  the  effectivity  of  this  Act,  promulgate  and  enforce,  in  accordance  with  law,  a
National Grid Code and a Distribution Code which shall include, but not limited to the following:

x x x x

(ii) Financial capability standards for the generating companies, the TRANSCO, distribution utilities and suppliers:
Provided, That in the formulation of the financial capability standards, the nature and function of the entity shall be
considered: Provided, further, That such standards are set to ensure that the electric power industry participants
meet the minimum financial standards to protect the public interest. Determine, fix, and approve, after due notice
and public hearings the universal charge, to be imposed on all electricity end­users pursuant to Section 34 hereof;

Moreover,  contrary  to  the  petitioners’  contention,  the  ERC  does  not  enjoy  a  wide  latitude  of  discretion  in  the
determination of the Universal Charge. Sec. 51(d) and (e) of the EPIRA50 clearly provides:

SECTION 51. Powers. — The PSALM Corp. shall, in the performance of its functions and for the attainment of its
objective, have the following powers:

x x x x

(d) To calculate the amount of the stranded debts and stranded contract costs of NPC which shall form the
basis for ERC in the determination of the universal charge;

(e)  To  liquidate  the  NPC  stranded  contract  costs,  utilizing  the  proceeds  from  sales  and  other  property
contributed to it, including the proceeds from the universal charge.

Thus, the law is complete and passes the first test for valid delegation of legislative power.

As to the second test, this Court had, in the past, accepted as sufficient standards the following: "interest of law
and order;"51 "adequate and efficient instruction;"52 "public interest;"53 "justice and equity;"54 "public convenience
and welfare;"55  "simplicity,  economy  and  efficiency;"56  "standardization  and  regulation  of  medical  education;"57
and "fair and equitable employment practices."58 Provisions of the EPIRA such as, among others, "to ensure the
total  electrification  of  the  country  and  the  quality,  reliability,  security  and  affordability  of  the  supply  of  electric
power"59 and "watershed rehabilitation and management"60 meet the requirements for valid delegation, as they
provide the limitations on the ERC’s power to formulate the IRR. These are sufficient standards.

It may be noted that this is not the first time that the ERC's conferred powers were challenged. In Freedom from
Debt Coalition v. Energy Regulatory Commission,61 the Court had occasion to say:

In  determining  the  extent  of  powers  possessed  by  the  ERC,  the  provisions  of  the  EPIRA  must  not  be  read  in
separate  parts.  Rather,  the  law  must  be  read  in  its  entirety,  because  a  statute  is  passed  as  a  whole,  and  is
animated by one general purpose and intent. Its meaning cannot to be extracted from any single part thereof but
from a general consideration of the statute as a whole. Considering the intent of Congress in enacting the EPIRA
and reading the statute in its entirety, it is plain to see that the law has expanded the jurisdiction of the regulatory
body,  the  ERC  in  this  case,  to  enable  the  latter  to  implement  the  reforms  sought  to  be  accomplished  by  the
EPIRA.  When  the  legislators  decided  to  broaden  the  jurisdiction  of  the  ERC,  they  did  not  intend  to  abolish  or
reduce the powers already conferred upon ERC's predecessors. To sustain the view that the ERC possesses only
the powers and functions listed under Section 43 of the EPIRA is to frustrate the objectives of the law.
In his Concurring and Dissenting Opinion62 in the same case, then Associate Justice, now Chief Justice, Reynato
S.  Puno  described  the  immensity  of  police  power  in  relation  to  the  delegation  of  powers  to  the  ERC  and  its
regulatory functions over electric power as a vital public utility, to wit:

Over  the  years,  however,  the  range  of  police  power  was  no  longer  limited  to  the  preservation  of  public  health,
safety and morals, which used to be the primary social interests in earlier times. Police power now requires the
State  to  "assume  an  affirmative  duty  to  eliminate  the  excesses  and  injustices  that  are  the  concomitants  of  an
unrestrained industrial economy." Police power is now exerted "to further the public welfare — a concept as vast
as the good of society itself." Hence, "police power is but another name for the governmental authority to further
the welfare of society that is the basic end of all government." When police power is delegated to administrative
bodies  with  regulatory  functions,  its  exercise  should  be  given  a  wide  latitude.  Police  power  takes  on  an  even
broader  dimension  in  developing  countries  such  as  ours,  where  the  State  must  take  a  more  active  role  in
balancing  the  many  conflicting  interests  in  society. The  Questioned  Order  was  issued  by  the  ERC,  acting  as  an
agent  of  the  State  in  the  exercise  of  police  power.  We  should  have  exceptionally  good  grounds  to  curtail  its
exercise. This  approach  is  more  compelling  in  the  field  of  rate­regulation  of  electric  power  rates.  Electric  power
generation and distribution is a traditional instrument of economic growth that affects not only a few but the entire
nation. It is an important factor in encouraging investment and promoting business. The engines of progress may
come to a screeching halt if the delivery of electric power is impaired. Billions of pesos would be lost as a result of
power outages or unreliable electric power services. The State thru the ERC should be able to exercise its police
power with great flexibility, when the need arises.

This  was  reiterated  in  National  Association  of  Electricity  Consumers  for  Reforms  v.  Energy  Regulatory
Commission63 where the Court held that the ERC, as regulator, should have sufficient power to respond in real
time to changes wrought by multifarious factors affecting public utilities.

From the foregoing disquisitions, we therefore hold that there is no undue delegation of legislative power to the
ERC.

Petitioners  failed  to  pursue  in  their  Memorandum  the  contention  in  the  Complaint  that  the  imposition  of  the
Universal Charge on all end­users is oppressive and confiscatory, and amounts to taxation without representation.
Hence,  such  contention  is  deemed  waived  or  abandoned  per  Resolution64  of August  3,  2004. 65  Moreover,  the
determination  of  whether  or  not  a  tax  is  excessive,  oppressive  or  confiscatory  is  an  issue  which  essentially
involves questions of fact, and thus, this Court is precluded from reviewing the same.66

As a penultimate statement, it may be well to recall what this Court said of EPIRA:

One of the landmark pieces of legislation enacted by Congress in recent years is the EPIRA. It established a new
policy,  legal  structure  and  regulatory  framework  for  the  electric  power  industry. The  new  thrust  is  to  tap  private
capital  for  the  expansion  and  improvement  of  the  industry  as  the  large  government  debt  and  the  highly  capital­
intensive character of the industry itself have long been acknowledged as the critical constraints to the program.
To attract private investment, largely foreign, the jaded structure of the industry had to be addressed. While the
generation and transmission sectors were centralized and monopolistic, the distribution side was fragmented with
over  130  utilities,  mostly  small  and  uneconomic.  The  pervasive  flaws  have  caused  a  low  utilization  of  existing
generation capacity; extremely high and uncompetitive power rates; poor quality of service to consumers; dismal
to  forgettable  performance  of  the  government  power  sector;  high  system  losses;  and  an  inability  to  develop  a
clear strategy for overcoming these shortcomings.

Thus,  the  EPIRA  provides  a  framework  for  the  restructuring  of  the  industry,  including  the  privatization  of  the
assets of the National Power Corporation (NPC), the transition to a competitive structure, and the delineation of
the roles of various government agencies and the private entities. The law ordains the division of the industry into
four (4) distinct sectors, namely: generation, transmission, distribution and supply.

Corollarily,  the  NPC  generating  plants  have  to  privatized  and  its  transmission  business  spun  off  and  privatized
thereafter.67

Finally, every law has in its favor the presumption of constitutionality, and to justify its nullification, there must be a
clear  and  unequivocal  breach  of  the  Constitution  and  not  one  that  is  doubtful,  speculative,  or  argumentative.68
Indubitably, petitioners failed to overcome this presumption in favor of the EPIRA. We find no clear violation of the
Constitution  which  would  warrant  a  pronouncement  that  Sec.  34  of  the  EPIRA  and  Rule  18  of  its  IRR  are
unconstitutional and void.

WHEREFORE, the instant case is hereby DISMISSED for lack of merit.

SO ORDERED.

ANTONIO EDUARDO B. NACHURA
Associate Justice

WE CONCUR:

REYNATO S. PUNO
 Chief Justice

LEONARDO A. QUISUMBING CONSUELO YNARES­SANTIAGO
Associate Justice Associate Justice

ANGELINA SANDOVAL­GUTIERREZ ANTONIO T. CARPIO
Associate Justice Associate Justice

MA. ALICIA AUSTRIA­MARTINEZ RENATO C. CORONA
Associate Justice Associate Justice

CONCHITA CARPIO MORALES ADOLFO S. AZCUNA
Associate Justice Associate Justice

DANTE O. TINGA MINITA V. CHICO­NAZARIO
Associate Justice Associate Justice

CANCIO C. GARCIA PRESBITERO J. VELASCO, JR.
Associate Justice Associate Justice

C E R T I F I C A T I O N

Pursuant  to  Section  13, Article  VIII  of  the  Constitution,  I  certify  that  the  conclusions  in  the  above  Decision  had
been reached in consultation before the case was assigned to the writer of the opinion of the Court.

REYNATO S. PUNO
Chief Justice

Footnotes
1 Sec. 4 (ddd) of the EPIRA provides that the Universal Charge refers to the charge, if any, imposed for the
recovery of the stranded cost and other purposes pursuant to Section 34 hereof.

2 Rules and Regulations to Implement Republic Act No. 9136, entitled "Electric Power Industry Reform Act
of  2001,  (IRR)  approved  on  February  27,  2002,  particularly  Rule  4  (rrrr)  provides  that  the  "Universal
Charge"  refers  to  the  charge,  if  any,  imposed  for  the  recovery  of  the  Stranded  Debts,  Stranded  Contract
Costs of NPC, and Stranded Contract Costs of Eligible Contracts of Distribution Utilities and other purposes
pursuant to Section 34 of the EPIRA.
3 Particularly denominated as Complaint dated September 15, 2003; rollo, pp. 3­15.

4 Sec. 4 [vv] of the EPIRA provides that Stranded Debts of NPC refer to any unpaid financial obligations of
NPC which have not been liquidated by the proceeds from the sales and privatization of NPC assets.

5 Sec. 4 [uu] of the EPIRA also provides that Stranded contract costs of NPC or distribution utility refer to
the  excess  of  the  contracted  cost  of  electricity  under  eligible  contracts  over  the  actual  selling  price  of  the
contracted energy output of such contracts in the market. Such contracts shall have been approved by the
ERB as of December 31, 2000.

6 Rule 4 (ddd) of the IRR provides that Missionary Electrification refers to the provision of basic electricity
service in Unviable Areas with the ultimate aim of bringing the operations in these areas to viability levels.

7 Manila Electric Company, Inc. v. Lualhati, G.R. Nos. 166769 and 166818, December 6, 2006.

8 IRR, Rule 4 (bbbb) states that Small Power Utilities Group or SPUG refers to the functional unit of NPC
created to pursue Missionary Electrification function.

9 ERC Record for ERC Case No. 2002­165, pp. 1­7.

10 PSALM is a government­owned and controlled corporation created under Sec. 49 of the EPIRA, which
shall take ownership of all existing NPC generation assets, liabilities, IPP contracts, real estate and all other
disposable assets. All outstanding obligations of the NPC arising from loans, issuances of bonds, securities
and other instruments of indebtedness shall be transferred to and assumed by the PSALM.

11 ERC Record for ERC Case No. 2002­194, pp. 1­5.
12 Supra note 9, at 110­122.

13 Id. at 215­224.

14  NPC­SPUG's  Motion  for  Reconsideration  dated August  13,  2003  also  prayed  that  it  be  allowed  (1)  to
have flexibility in the utilization of UC­ME considering its mandate to implement the MEDP responsive to the
needs and constraints of missionary electrification; (2) to authorize it to re­prioritize its CAPEX and its OPEX
to  the  extent  possible,  for  CY  2003;  and  (3)  to  give  it  the  flexibility  to  reallocate  available  UC­ME  funds
among the revised priority activities/projects for CY 2003, Id. at 225­236.

15 Id. at 237­239.

16 Supra note 11, at 110­122.

17 Rollo, p. 8.

18 Supra note 3.

19 Osmeña  v.  Orbos,  G.R.  No.  99886,  March  31,  1993,  220  SCRA  703;  Valmonte  v.  Energy  Regulatory
Board, G.R. Nos. L­79601­03, June 23, 1988, 162 SCRA 521; and  Gaston v. Republic Planters Bank, No.
L­77194, March 15, 1988, 158 SCRA 626.
20 These funds are the Oil Price Stabilization Fund (OPSF) and Sugar Stabilization Fund (SSF).

21 Petitioners' Memorandum dated October 6, 2004; rollo, pp. 123­138.

22 PSALM's Memorandum dated December 8, 2004; id. at 154­167.

23 OSG's Memorandum dated January 4, 2005; id. at 168­187.

24 SECTION 46. Fines and Penalties. — The fines and penalties that shall be imposed by the ERC for any
violation of or non­compliance with this Act or the IRR shall range from a minimum of Fifty thousand pesos
(₱50,000.00) to a maximum of Fifty million pesos (₱50,000,000.00).

Any person who is found guilty of any of the prohibited acts pursuant to Section 45 hereof shall suffer
the penalty of prision mayor and a fine ranging from Ten thousand pesos (₱10,000.00) to Ten million
pesos (₱10,000.000.00), or both, at the discretion of the court.

The members of the Board of Directors of the juridical companies participating in or covered in the
generation  companies,  the  distribution  utilities,  the TRANSCO  or  its  concessionaire  or  supplier  who
violate  the  provisions  of  this Act  may  be  fined  by  an  amount  not  exceeding  double  the  amount  of
damages caused by the offender or by imprisonment of one (1) year or two (2) years or both at the
discretion of the court. This rule shall apply to the members of the Board who knowingly or by neglect
allows the commission or omission under the law.

If  the  offender  is  a  government  official  or  employee,  he  shall,  in  addition,  be  dismissed  from  the
government service with prejudice to reinstatement and with perpetual or temporary disqualification
from holding any elective or appointive office.

If the offender is an alien, he may, in addition to the penalties prescribed, be deported without further
proceedings after service of sentence.

Any case which involves question of fact shall be appealable to the Court of Appeals and those which
involve question of law shall be directly appealable to the Supreme Court.

The administrative sanction that may be imposed by the ERC shall be without prejudice to the filing of
a criminal action, if warranted.

To  ensure  compliance  with  this Act,  the  penalty  of  prision  correccional  or  a  fine  ranging  from  Five
thousand pesos (₱5,000.00) to Five million pesos (₱5,000,000.00), or both, at the discretion of the
court,  shall  be  imposed  on  any  person,  including  but  not  limited  to  the  president,  member  of  the
Board, Chief Executive Officer or Chief Operating Officer of the corporation, partnership, or any other
entity involved, found guilty of violating or refusing to comply with any provision of this Act or its IRR,
other than those provided herein.

Any party to an administrative proceeding may, at any time, make an offer to the ERC, conditionally
or otherwise, for a consented decree, voluntary compliance or desistance and other settlement of the
case. The offer and any or all of the ultimate facts upon which the offer is based shall be considered
for  settlement  purposes  only  and  shall  not  be  used  as  evidence  against  any  party  for  any  other
purpose  and  shall  not  constitute  an  admission  by  the  party  making  the  offer  of  any  violation  of  the
 laws,  rules,  regulations,  orders  and  resolutions  of  the  ERC,  nor  as  a  waiver  to  file  any  warranted
criminal actions.

In addition, Congress may, upon recommendation of the DOE and/or ERC, revoke such franchise or
privilege granted to the party who violated the provisions of this Act.
25 PECO's Memorandum dated April 18, 2005; rollo, pp. 205­210.

26 Supra note 21, at 125.

27 Emphasis supplied.

28 Francisco, Jr. v. Fernando, G.R. No. 166501, November 16, 2006, citing People v. Cuaresma, 172 SCRA
415, 423­424 (1989).

29 Lacson Hermanas, Inc. v. Heirs of Cenon Ignacio, G.R. No. 165973, June 29, 2005, 462 SCRA 290, 294
and Santiago v. Vasquez, G.R. Nos. 99289­90, January 27, 1993, 217 SCRA 633, 652.

30 Mactan Cebu International Airport Authority v. Marcos, 330 Phil. 392, 404 (1996).

31 Proton  Pilipinas  Corporation  v.  Republic  of  the  Philippines,  G.R.  No.  165027,  October  16,  2006,  citing
Province of Tarlac v. Alcantara, 216 SCRA 790, 798 (1992).
32 National Power Corporation v. City of Cabanatuan, 449 Phil. 233, 248 (2003).

33 Didipio Earth­Savers' Multi­Purpose Association, Inc. (DESAMA) v. Gozun, G.R. No. 157882, March 30,
2006, 485 SCRA 586, 604, citing U.S. v. Torribio, 15 Phil. 85, 93 (1910) and Rubi v. The Provincial Board of
Mindoro, 39 Phil. 660, 708 (1919).

34  JMM  Promotion  and  Management,  Inc.  v.  Court  of  Appeals,  G.R.  No.  120095,  August  5,  1996,  260
SCRA 319, 324.
35 Philippine Association  of  Service  Exporters,  Inc.  v.  Hon.  Ruben  D.  Torres,  G.R.  No.  101279, August  6,
1992, 212 SCRA 298, 304, citing Philippine Communications Satellite Corporation v. Alcuaz, 180 SCRA 218
(1989).
36 Progressive Development Corporation vs. Quezon City, G.R. No. 36081, April 24, 1989, 172 SCRA 629,
635, citing Manila Electric Company v. El Auditor General y La Comision de Servicios Publicos, 73 Phil. 133
(1941); Republic v. Philippine Rabbit Lines, 143 Phil. 158, 163 (1970).
37 The purposes are:

(a) Payment for the stranded debts in excess of the amount assumed by the National Government
and  stranded  contract  costs  of  NPC  and  as  well  as  qualified  stranded  contract  costs  of  distribution
utilities resulting from the restructuring of the industry;

(b) Missionary electrification;

(c) The equalization of the taxes and royalties applied to indigenous or renewable sources of energy
vis­à­vis imported energy fuels;

(d)  An  environmental  charge  equivalent  to  one­fourth  of  one  centavo  per  kilowatt­hour
(₱0.0025/kWh),  which  shall  accrue  to  an  environmental  fund  to  be  used  solely  for  watershed
rehabilitation  and  management.  Said  fund  shall  be  managed  by  NPC  under  existing  arrangements;
and

(e) A charge to account for all forms of cross­subsidies for a period not exceeding three (3) years.
38 Osmeña v. Orbos, supra note 19, at 710, Gaston v. Republic Planters Bank, supra note 19, at 632, Tio v.
Videogram Regulatory Board,  No.  L­75697,  June  18,  1987,  151  SCRA  208,  216,  and  Lutz v. Araneta,  98
Phil. 148 (1955).
39  Supra  note  19,  at  539;  Decided  jointly  with  Citizen's  Alliance  for  Consumer  Protection  v.  Energy
Regulatory  Board.,  G.R.  Nos.  L­78888­90,  and  Kilusang  Mayo  Uno  Labor  Center  v.  Energy  Regulatory,
Board., G.R. Nos. L­79690­92.
40 Supra note 19, at 632­633.

41 Id. at 710­711.
42 Last paragraph, Sec. 34, EPIRA provides: The PSALM Corp., as administrator of the fund, shall create a
Special  Trust  Fund  which  shall  be  disbursed  only  for  the  purposes  specified  herein  in  an  open  and
transparent  manner.  All  amount  collected  for  the  universal  charge  shall  be  distributed  to  the  respective
beneficiaries within a reasonable period to be provided by the ERC.

IRR of the EPIRA, Rule 18, SECTION 6, also provides:

(a) Pursuant to the last paragraph of Section 34 of the Act, PSALM shall act as the administrator of
the funds generated from the Universal Charge. For this purpose, the PSALM shall create a STF to
be established in the Bureau of Treasury (BTr) or in a Government Financing Institution (GFI) that is
acceptable to the DOF. Separate STFs shall be established for each of the intended purposes of the
Universal  Charge.  Funds  shall  be  disbursed  in  an  open  and  transparent  manner  and  shall  only  be
used for the intended purposes specified in Section 3 of this Rule.
43 EPIRA, Sec. 33, last paragraph and IRR, Sec. 5 (f), Rule 17.

44 IRR, Sec. 6 (f), Rule 18.

45 IRR, Sec. 4, Rule 21.

46 Supra note 23, at 177­178, citing Osmeña v. Orbos, supra note 19.

47 Abakada Guro Party List v. Ermita, G.R. Nos. 168056, 168207, 168461, 168463 and 168730, September
1, 2005, 469 SCRA 10, 115­116.

48 The recognized exceptions to the general principle are as follows:

(1) Delegation of tariff powers to the President under Section 28(2) of Article VI of the Constitution;

(2) Delegation of emergency powers to the President under Section 23(2) of Article VI of the
Constitution;

(3) Delegation to the people at large;

(4) Delegation to local governments; and

(5) Delegation to administrative bodies. Abakada Guro Party List v. Ermita, supra note 47, at 117 and
Santiago v. Comelec, 336 Phil. 848, 897­898 (1997), citing People v. Vera, 65 Phil. 56 (1937).

49 Equi­Asia Placement, Inc. v. DFA, G.R. No. 152214, September 19, 2006, citing Beltran  v.  Secretary  of

Health, 476 SCRA 168, 191 (2005); The Conference of Maritime Manning Agencies v. Philippine Overseas
Employment Agency,  313  Phil.  592,  606  (1995);  and  Eastern  Shipping  Lines,  Inc.  v.  Philippine  Overseas
Employment Agency, G.R. No. L­76633, October 18, 1998, 166 SCRA 533, 543.

50 Emphasis supplied.

51 Rubi v. Provincial Board of Mindoro, supra note 33, at 706.

52 Philippine Association of Colleges and University v. Secretary of Education, 97 Phil. 806, 814 (1955).

53 People v. Rosenthal, 68 Phil. 328, 342 (1939).

54 Antamok Gold Fields v. CIR, 70 Phil. 340 (1940).

55 Calalang v. Williams, 70 Phil. 726, 733 (1940).

56 Cervantes v. Auditor General, 91 Phil 359, 364 (1952).

57 Tablarin v. Gutierrez, No. L­78164, July 31, 1987, 152 SCRA 731.

58 The Conference of Maritime Manning Agencies, Inc. v. Philippine Overseas Employment Administration,
supra note 49.
59 Sec. 2(a) and (b), Declaration of Policies of the EPIRA.

60 Supra note 37.

61 G.R. No. 161113, June 15, 2004, 432 SCRA 157, 182.

62 Id. at 219­220 (Emphasis supplied).
 63  G.R.  No.  163935,  February  2,  2006,  481  SCRA  480,  515­516,  citing  Freedom  from  Debt  Coalition  v.
Energy Regulatory Commission, supra note 61.

64 Rollo, pp. 108­109

65 Republic v. Kalaw, G.R. No. 155138, June 8, 2004, 431 SCRA 401, 406.

66 Lopez v. City of Manila, G.R. No. 127139, February 19, 1999, 303 SCRA 448, 460, citing Ty v. Trampe,
250 SCRA 500 (1995).

67 Freedom from Debt Coalition v. Energy Regulatory Commission, supra note 61, at 171­172.

68 Arceta v. Mangrobang, G.R. Nos. 152895 & 153151, June 15, 2004, 432 SCRA 136, 142, citing  Lacson
v. The Executive Secretary, 361 Phil. 251, 263 (1999).

The Lawphil Project ­ Arellano Law Foundation