eT a Tore Emy Contasti S., Victor J. Arrieche, Antonio B. Calderaro. Fredis Dilena L., David E. Monroy C. y Ramon J. Nufiez A. ISTEMA PRESUPUESTARIO DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL Adaptado a la Constitucién de la Republica Bolivariana de Venezuela y demas normativa sobre la materia sistema PRESUPUESTARIORECONOCIMIENTO La Oficina Nacional de Presupuesto siente una gran satisfaccién al observar que el texto de “El Sistema Presupuestario del Sector Publico Nacional” ha sido elaborado por un grupo de protesionales apasionados por el presupuesto publico, la mayoria de ellos jubilados de la ONAPRE, quienes se dedicaron a plasmar sus conocimientos y experiencias sobre el tema presupuestario, incorporando el nuevo ordenamiento juridico que se desprende tanto de la Constitucién de la Republica, como de la Ley Organica de la Administracién Financiera del Sector Puiblico, Otro motivo de satisfaccién se relaciona directamente con los temas desarrollados en el libro, por cuanto se presentan, en forma detallada y actualizada, los contenidos basicos de los instruments de caracter macroeconémico vinculados al presupuesto publico, los aspectos tedricos y metodolégicos aplicables a la materia, asi como lo referente al proceso presupuestario de la Repiiblica y sus entes descentralizados. Los citados motivos permiten a la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) como érgano rector del Sistema Presupuestario Publico, reconocer la iniciativa y el esfuerzo de sus autores y recomendar ampliamente la lectura de esta obra, la cual pasard a ser consulta obligada de los. estudiantes e investigadores de la materia, asi como para los profesionales que participan en la administracién financiera del sector publico, a fin de lograr la adecuada aplicacién de la teoria y metodologia presupuestaria, y los respectivos preceptos legales y reglamentarios. En razén de lo antes expuesto, la ONAPRE siente especial complacencia en promocionar la primera edicion de “El Sistema Presupuestario del Sector Publico Nacional” G.B (Ej.) Alfredo Ramén Pardo Acosta Caracas, Noviembre de 2003 ILPALABRAS DEL EDITOR El Centro de Capacitacion y Adiestramiento CEPROCABC, ha tenido la suerte de lograr reunir los conocimientos y experiencias de un selecto grupo de especialistas en el presupuesto puiblico venezolano, para desarrollar este texto que nos sentimos hontados de editar, por contener el material basico para las labores de adiestramiento de los funcionarios que se desempefien en actividades relacionadas con la administracién financiera del sector piblico, asi como para los investigadores, estudiantes y profesores de pregrado y postgrado en materias afines con el presupuesto y la contabilidad publica. Los autores de este libro son instructores de CEPROCABC en su condicién de jubilados de la Administracién Publica, luego de haber formado parte de una generacién consustanciada con el proceso de reforma presupuestaria y contable del sector pUblico venezolano que se inicié en la década de los sesenta. Este libro tiene el mérito indiscutible — por una parte - de reunir o compilar més de treinta afios de experiencia acumulados por cada uno de sus seis autores, y — por otra parte — de ofrecer una vision actualizada sobre los enfoques e instrumentos de trabajo relacionados con la materia presupuestaria, que se utilizan en el sector puiblico, con fundamento en las leyes derivadas del Nuevo texto constitucional y demas normativa. sobre la materia. Lo anterior es motivo suficiente para que CEPROCABC no haya dudado en editar este libro, en Ja seguridad que pronto estaremos abocados a la segunda edicion debidamente actualizada en funcién de los cambios que hayan ocurrido y de las opiniones por recibir de los amigos lectores. CEPROCABC i, IlPRESENTACION Los propésitos que han motivado la publicacién de este texto son de variada indole, destacandose los siguientes: * Servir de instrumento actualizado de trabajo para los analistas de las unidades de planificacién y presupuesto de la Administracién Publica Nacional, dado que su contenido se corresponde con el nuevo ordenamiento juridico contenido tanto en la Constitucién de la Republica Bolivariana de Venezuela’, como en el Regimen de Transicién del Poder Publico’, en la Ley Organica de la Administracién Publica’, la Ley Organica de Planificacion* y la Ley Organica de la Administracion Financiera del Sector Publico™ Reunir en un texto unico los aspectos tedricos y metodolégicos dispersos en diferentes obras y documentos, de forma tal que las nuevas generaciones dispongan de una guia de consulta que las encauce en su carrera profesional, asi como en la docencia e investigacion Trasmitir la experiencia profesional y docente qué los autores han acumulado en labores rélacionadas con las finanzas publicas y, particularmente, en uno de sus principales instrumentos, como es el presupuesto puiblico. En aras de las finalidades antes esbozadas y de la ética profesional de obligante observacién, se debe sefalar que, ademas de la bibliografia expuesta al final del texto, se ha hecho particular uso del documento “Jornadas de Presupuesto por Programas”, publicadas por el Consejo Federal de Inversiones, también conocido con el nombre de “Documento de Tucuman", por haberse elaborado en esa provincia de la Republica de Argentina; del libro “Aspectos Conceptuales y Metodolégicos del Presupuesto Publico Venezolano” publicado por la Asociacién Venezolana de Presupuesto Publico (AVPP); de los manuales del Sistema Integrado de Gestion y Control de las Finanzas Publicas (SIGECOF) del “Programa de Modernizacion de las Finanzas Publicas” del Ministerio de Finanzas”; asi como, de los instructivos y demas publicaciones de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE). Igualmente, el libro “Bases Tedricas del Presupuesto por Programas” de los autores Carlos Matus, Marcos Makén y Victor Arrieche, publicado inicialmente por la AVPP, ha sido actualizado, particularmente en lo relacionado con la simplificacion del concepto de presupuesto por programas, modificacién e incorporacién de ejemplos; adaptaciones a los conceptos de categorias programaticas, centro de gestion productia, asignaciones presupuestarias que no resultan en productos y accion presupuestaria. Asimismo, se eliminé el concepto de “Centro Legal de Asignacién de Recursos”, por cuanto, de acuerdo con el nuevo ordenamiento juridico, dicho concepto no es necesario; ademas, se incluyen graficos en donde se exponen las redes de las categorias programaticas de varios organismos ptblicos y se afiade un nuevo tema referente a la metodologia para el disefio de estructuras programaticas. institucionales. Adicionalmente, se ha utilizado “Los Indicadores de la Gestién Presupuestaria del Gobierno ' Ver Gaceta Oficial N°. 5.453, extraordinario, de fecha 24 de marzo de 2000. ? Ver Gaceta Oficial N°, 36.920 de fecha 28 de marzo de 2000 (reimpresién). * Ver Gaceta Oficial N°. 37.305 del 17 de octubre de 2001. * Ver Gaceta Oficial N°. 5.554, 13 de noviembre de 2001 * Ver Gaceta Oficial N°. 37.029 de fecha 5 de septiembre de 2000, reformada mediante Gaceta Oficial N°. 37.606 del 9 de enero de 2003. iveMunicipal”, de Marcos Pedro Mak6n; cuyo texto fue actualizado_y ampliado en lo relativo a la medicion de !os recursos financieros. Entre los autores consultados de manera permanente y que no podriamos dejar de mencionar, cabe citar a José Vicente Rodriguez Aznar, Luis Rodriguez Mena, Eduardo Arroyo Talavera, Luis Brito Garcia, Gonzalo Martner, Carlos Matus, Marcos Makon, Vladimiro Arellano, Ricardo Gutiérrez, Osvaldo Albano, Jorge Ripa y Enrique Sierra, a quienes les manifestamos nuestro agradecimiento por haber sembrado las semillas del conocimiento presupuestario en las diferentes instituciones y procesos de la administracién puiblica venezolana, y reconocemos sus particulares méritos profesionales. Dadas las consideraciones anteriores, a continuacién se expone una visién general del contenido de este texto, desarrollado en tres Titulos: * El Titulo | “La planificacion y otros instrumentos de caracter macroeconémico vinculados al presupuesto del sector publico nacional”, presenta los aspectos legales y conceptuales de los instrumentos constitucionales de obiigada incorporacion en este texto, por su estrecha vinculacién con el sistema presupuestatio pblico, en razén de que contienen los elementos que delimitan y orientan las politicas, y la captacién y destino de los recursos presupuestarios, como son la planificacion y el marco plurianual del presupuesto. ‘Ademas, se comentan los aspectos legals, conceptuales y metodoldgicos de otras herramientas que facilitan {a aplicacién coherente de los recursos publicos y el andlisis de los resultados ordinarios, econémices y financieros de la gestion presupuestaria, tanto de la Reptiblica, como de todo el sector piiblico. Se abre en seis Capitulos feteridos a: |) los fundamentos constitucionales y legales sobre la planificacion, |!) el marco plurianual del presupuesto, II!) la coordinacién macroeconémica, IV) la cuenta ahorro —inversién — financiamiento, V) el presupuesto consolidado del sector publico; y VI) los modelos para evaluat los efectos econémicos y financieros del presupuesto. E] Titulo 11 “Ordenamiento juridico y consideraciones tesricas y metodolégicas del presupuesto de! sector publico nacional’, contiene la base juridica que rige al sistema presupuestario publico venezolano y los aspectos organizativos, conceptuales y técnicos del presupuesto puiblico. Se apertura en cinco Capitulos, asi: |) ordenamiento juridico que regula al sistema presupuestario, Il) organizacion, caracteristicas e importancia del presupuesto publico, Il) técnicas aplicadas en el proceso presupuestario publico, |V) medicién de la produccion Publica e indicadores de gestion presupuestaria, y V) clasificaciones presupuestarias. El Titulo ill “Fases del proceso presupuestario en el sector puiblico nacional” incluye los aspectos legales, conceptuales y metodolégicos_de las etapas del proceso presupuestario aplicado por los érganos y entes que conforman el sector publico nacional Se desarrolla en cinco Capitulos, asi: |) formulacién del presupuesto, Il) discusién, sancién y promulgacion de la Ley de Presupuesto, la reconduccién presupuestaria, la reforma de la Ley y la participacién ciudadana, Il!) ejecucién del presupuesto, |V) control y evaluacién presupuestaria, y V) liquidacién y cierre presupuestarioNo obstante lo extenso del contenido de este texto, conviene advertir que el mismo debe complementarse con lecturas sobre presupuesto empresarial, evaluacién de proyectos, contabilidad general y de costos; sistemas, conjuntos y redes, ademas del apoyo indiscutible de técnicas gerenciales que podrian integrar verdaderas “cajas de herramientas", como son los mapas conceptuales, mapas de accion, seleccién de estrategias, ventana al beneticiario, andlisis estructural, escenarios, proyeccién y simulacién, Arbol de problemas, negociacion, tormenta de ideas y diagramas’, asi como la técnica gamma, lluvia de ideas, priorizacién de problemas por distribucion de unidades de valor, diagrama causa — efecto, explicacién sistémico — causal de problemas, matriz causas claves — acciones, técnica de escenarios, anélisis de actores y analisis de contingencias’; sin perjuicio del andlisis costo — beneficio®, la investigacién —accion, y demas teorias de accion y modelos de aprendizaje organizacional’. Cabe destacar que, como estrategia, la publicacién de la primera edicién del libro es de un minimo de ejemplares, a los fines, no sélo de esperar la consolidacién de los cambios juridicos, presupuestarios y administrativos que se vienen operando en Venezuela, sino también para recibir y acoger las observaciones y recomendaciones que formulen nuestros lectores. Los autores de este texto dejamos constancia de nuestra insatisfaccién por no haber logrado resolver todas las dudas y problemas que se nos han planteado, desde cuando por primera vez, hace mds de treinta afos, nos propusimos organizar y sistematizar el material que servia de apoyo en las labores propias como funcionarios publicos, compartidas con las actividades académicas. Deseamos agradecer la colaboracién obtenida en consultas directas realizadas a diferentes funcionarios de la ONAPRE, entre ellos: Luis David Contreras Coronel, Roger Natera, Freddy Lopez, Alvaro Pereira, Sergio Fernandez, Elvic Arrieche y Nancy Méndez. También a Luis Guerra Orsini y Eduardo Aguilera del Programa de Modernizacion de las Finanzas Publicas del Ministerio de Finanzas. Asimismo, al profesor Pablo Alarcén por la lectura del texto y formulacion de observaciones. Igualmente, al personal de CEPROCABC, especialmente a Yamile Eljadue, por su labor de transcripcién del texto, a Ménica Miranda por su valiosa actuacién en las reuniones de coordinacién, y a Ingrid Useche por la realizacién de diferentes tareas secretariales. | Los autores © Véase: Instituto Venezolano de Planificacién, “Planificaci6n y Politica. Técnicas ¢ instrumentos de planificacién y pestion: Caja de herramientas “Flavio Carucci T. “Elementos de Gerencia Local. Manual para Gerentes Municipales”. * Luis Rodriguez Mena, “La toma de decisiones en el sector piiblico y el andlisis costo ~ beneficio”. ° Gilberto Picén Medina, “El proceso de convertirse en Universidad”. VIeee INDICE GENERAL Pag, Reconocimiento i Palabras del editor uh Presentacion Vv indice general vit indice de anexos xiv RUMENTOS DE CARACTER TO DEL SECTOR PUBLICO a Capitulo |, Fundamentos constitucionales y legales sobre la planificacion en Venezuela A. Consideraciones generales 2 B. Fundamentaci6n juridica 2 C. Ambitos 4 D. Instrumentos 5 E, Organos Consultivos " 1. Consejo de Defensa de la Nacion " 2. Consejo de Estado 12 3. Consejo Federal de Gobierno 12 4. Consejo Estadal de Planificacién y Coordinacién de Politicas Publicas 13 5. Consejo Local de Planificacion Publica 14 F. La ldgica de la planificacién y su expresion en los presupuestos 15 G. Vinculacién plan operativo anual nacional y presupuestos 7 Capitulo Il. El Marco Plurianual del Presupuesto A. Consideraciones generales 24 Fundamentacién juridica 24 1. Normas constitucionales 21 2. Normas de la Ley Organica de la Administracién Financiera del Sector Publico 22 3. Normas reglamentarias 23 C. Concepto 25 D. Reglas Macrofiscales 25 E. El primer Marco Plurianual del Presupuesto y la primera Ley de! Marco Plurianual del Presupuesto 26 1. Aspectos previos 26 2. Marco plurianual 2003 - 2004 27 CAPITULO III. La coordinacion macroeconémica ‘A. Consideraciones generales 36 B. El sistema socioeconomico y los fines del Estado 37 C. Instrumentos para la coordinacién macroeconémica By 1, El Acuerdo Anual de Politicas 38 2. El Fondo de Estabilizacion Macroeconémica 40 3. El Fondo de Ahorro Intergeneracional a4 4. El Fondo de Compensacion Interterritorial 42 5. Otros instrumentos para la coordinacién macroeconémica 42 CAPITULO IV. La Cuenta Ahorro — Inversién ~ Financiamiento A. Consideraciones generales 44 ViB. Fundamentacion juridica C. Concepto D. Importancia E. Estructura CAPITULO V. El Presupuesto Consolidado del Sector Puiblico A. Consideraciones generales B. Fundamentacion juridica C. Contenido 1. Publicacion referida al ejercicio 1982 2. Publicaciones referidas a los ejercicios 1983 - 2001 3. Publicaciones conforme a la Ley Organica de la Administracion Financiera del Sector Publico D. Metodologia general 1. Clasificacion del sector publico 2. Fuentes de informacicn del Presupuesto Consolidado del Sector Publico 3. Estructura de las cuentas presupuestarias para fines de consolidacion 4. La consolidacién de las cuentas E. Importancia del Presupuesto Consolidado F. Oportunidad del Presupuesto Consolidado del Sector Puiblico G. El Presupuesto Consolidado Restringido del Sector Publico Capitulo VI. Modelos para evaluar los efectos econémicos y financieros del presupuesto ‘A. Consideraciones generales B. Proceso general de elaboracion de los modelos C. Modelos 1. Procedentes de la informacién de la Ley de Presupuesto de la Republica 2, Procedentes de la informacién del Presupuesto Consolidado de! Sector Publico D. Importancia general de los modelos E. Desarrollo de los modelos Efecto Neto de la Demanda Agregada Interna de Origen Fiscal Préstamo Neto del Fisco Expansion Primaria de la Oferta Monetaria por el Efecto de la Gestion Fiscal Resultado Financiero del Gobierno Central — Base Caja Gasto Fiscal Interno Neto Gasto Fiscal Acordado Total e Interno, Nominal y Real Demanda Global del Sector Puiblico Producto Interno Bruto del Sector Publico eNonasona TITULO |: ORDENAMIENTO JURIDICO Y CONSIDERACIONES: CaaS METODOLOGICAS DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PUBLICO NACI CAPITULO |. El Ordenamiento juridico que regula al sistema presupuestario Consideraciones generales Normas constitucionales Leyes Reglamentos Otros instrumentos juridicos Principios fundamentales 1. Legalidad 2. Eficiencia mmoomp> VIIL 50 51 52 52 53 54 54 55 56 56 56 59 60 61 69 70 70 70 n nm i'l m1 72 73 75 7 76 76 783. Solvencia 4. Sostenibilidad fiscal en el largo plazo 5. Transparencia 6. Responsabilidad 7. Equilibrio fiscal 8. Equilibrio presupuestario 9. Coordinacién Macroeconémica 10. Unidad del Tesoro 0 unidad de caja 11. Réndicién de cuentas 12. Programacién 13. Unidad 14. Anualidad o periodicidad 15. Continuidad 16. Universalidad y exclusivida 17. Flexibilidad : 18. Integralidad 19. Especificacion 20. Acuciosidad 21. Claridad 99 99 99 99 100 100 100 100 101 101 102 102 102 103 103 104 104 104 105 G. Otros principios y orientaciones constitucionales y legales de interés para la asignacién de recursos publicos 105 H. Otras obligaciones unilaterales del estado que equivalen a verdaderas garantias del cumplimiento de los derechos humanos |. Otras consideraciones de cardcter juridico Capitulo Il, Organizacién, caracteristicas e importancia del presupuesto publico A. Consideraciones generales B. Organizacién del sistema presupuestario puiblico 1. Aspectos previos 2. Organizacién del sistema C. Caracteristicas del presupuesto 1. Coherencia externa 2. Coherencia interna D. Importancia del presupuesto publico 1. El presupuesto como instrumento 2. Importancia del presupuesto para diferentes usuarios Capitulo Ill. Técnicas aplicadas en el proceso presupuestario publico A. Consideraciones generales B. Presupuesto tradicional 0 clasico 1. Concepto 2. Ventajas y limitaciones C. Presupuesto Base Cero 4. Aspectos conceptuales 2. Requisitos para su elaboracién 3. Ventajas y limitaciones D. Sistema de Planeacién-Programacién-Presupuestacion 1. Aspectos conceptuales 2. Caracteristicas 3. Ventajas y limitaciones E. Presupuestos por Programas IX 105 106 108 109 109 109 114 114 115 116 117 119 128 128 128 128 129 129 129 129 131 131 131 131 1311. Antecedentes 131 2. Bases tedricas del presupuesto por programas 133 F. Uso de técnicas multiples 165 Capitulo IV. Medici6n de la producci6n publica e indicadores de la gestion presupuestaria ‘A. Consideraciones generales 170 B. Objetivos de la medicién de la produccién publica 171 C. Unidades de medida : 172 1. Concepto 172 2. Clasificacién de las unidades de medida a, 173 3. Requisitos para su determinaci6n ae 173 D. Medicion de la produccién de los bienes y servicios publicos 173 1. Medicion de la produccién terminal 174 2. Medicién de la produccién intermedia 177 E. Medicion de los recursos reales y financieros 180 1. Medicion de los recursos reales 180 2. Medicién de los recursos financieros 181 F. Los indicadores de la gestion presupuestaria 183 1, Objetivos 184 2. Tipos de indicadores 184 Capitulo V. Clasificaciones presupuestarias A. Consideraciones generales 193 B. Concepto 193 C. Tipos de clasificaciones presupuestarias 193 1. De los recursos puiblicos 193 2. De los egresos puiblicos 200 Capitulo |. Formulacién del presupuesto ‘A. Consideraciones generales 223 B. Concepto 223 C. Fundamentacién juridica 224 D. Determinacién de los lineamientos generales de politica y la politica presupuestaria previa 224 1. Aspectos previos 224 2. Los lineamientos generales de politica 226 3. La politica presupuestaria previa 230 | E. Formulaci6n del proyecto de presupuesto de recursos 231 1. Formulacién del presupuesto de recursos de la Republica 231 2. Formulacién del presupuesto de recursos de los entes descentralizados funcionalmente de la Republica sin fines empresariales 245 F. Formulacién del anteproyecto de presupuesto de egresos de los organos de la Republica y sus entes descentralizados sin fines empresariales 247 1. Aspectos previos 247 2. Formulacion del anteproyecto preliminar 248 3. Elaboracién del anteproyecto definitivo 252 G. Elaboracién del proyecto de ley de presupuesto de la Reptiblica y sus entes descentralizados sin fines empresariales 256 | bsFormulacién de los presupuestos de recursos y egresos de las empresas piiblicas y demas entes descentralizados con fines empresariales 257 1. Presupuesto de recursos F 257 2. Aspectos especificos de los presupuestos de egresos 259 Aspectos comunes de la formulacién de los anteproyectos o proyectos de presupuesto de los entes descentralizados con o sin fines empresariales 259 1. Estados financieros presupuestados 259 2. Sintesis de los presupuestos aprobados 265 Estructura y contenido del proyecto de ley de presupuesto 266 1. Estructura 266 2. Contenido especifico de los presupuestos 267 La exposicién de motivos del proyecto de ley de presupuesto de la Repiiblica y sus entes descentralizados sin fines empresariales 267 1. Aspectos previos 267 2. Fundamentacién juridica 268 3. Aspectos relevantes de los contenidos de la exposicién de motivos 269 Capitulo I. Discusion, sancién y promulgacion de la Ley de Presupuesto. Reconduccién presupuestaria. Reforma de la ley. Participacion ciudadana A. Consideraciones generales 294 B. Proceso de discusién y sancién legistativa 295 C. Promulgacién de la ley 298 D. Reconduccién presupuestaria 299 E. Reforma de la Ley de Presupuesto 304 F. Participacion ciudadana 305 Capitulo Ill. Ejecucisn del presupuesto A. Consideraciones generales 307 B. Concepto 308 C. La Distribucién General del Presupuesto de Gastos 309 1. Concepto 309 2. Contenido 309 D. La Distribucion Administrativa del Presupuesto de Gastos 310 1. Antecedentes 310 2. Contenido 3H 3. Objetivos 313 4. Concepto 313 5. Procedimientos de la distribucién administrativa para los érganos de la Republica 314 6. La distribucién administrativa para los entes descentralizados sin fines empresariales 315 . E. Etapas de la ejecucién del presupuesto 316 1, Etapas de la ejecucién del presupuesto de ingresos y otros recursos 316 2, Etapas de la ejecucion del presupuesto de gastos y aplicaciones financieras 320 3. Uso de las etapas en los estados financieros de los entes descentralizados 327 F. El sistema de los fondos en avance 327 1. Concepto 327 2. Antecedentes 328 3. Régimen de fondos en avance vigente para los 6rganos de la Reptiblica 329 4, Régimen de fondos en anticipo pata los entes descentralizados sin fines empresariales 331 G. La programacién de la ejecucién del presupuesto 331 XI1. Aspectos previos 331 2. Concepto 332 3. Fundamentacion juridica 332 4, Ventajas 333 5. Caracteristicas 334 6. Tipos de programacion 334 7. Programacién y reprogramacién de la ejecucién del presupuesto de recursos en los organos de la Republica 335 8. Programacién y reprogramacién de la ejecucién del presupuesto de recursos en los entes descentralizados 339 9. Programacién y reprogramacién de la ejecucién del presupuesto de egresos en los organos de la Republica 342 10. La programacién y reprogramacién de la ejecucion del presupuesto de egresos en los entes descentralizados « 354 H. Modificaciones presupuestarias 357 1. Aspectos previos 357 2. Tipos y conceptos de las modificaciones presupuestarias 358 3. Fundamentacién juridica 359 4. Proceso general para la tramitacion de las modificaciones presupuestarias de los érganos de la Republica 370 5. Requerimientos minimos exigidos para la tramitacion de modificaciones presupuestarias 371 |. Otras normas sobre ejecucion del presupuesto 373 1. El crédito presupuestario como maximo para gastar 373 2. Las devoluciones y los reintegros de fondos 374 3. Normas sobre disciplina fiscal 375 Capitulo IV. Control y evaluacion presupuestaria A. Consideraciones generales 381 B. Antecedentes 381 C. Definiciones 383 D. El Sistema Nacional de Control Fiscal 384 1. Aspectos previos 384 2. Organizacion 385 3. Sistemas Integrantes del Sistema Nacional de Control Fiscal 387 E. El Sistema Integrado de Gestion y Control de las Finanzas Publicas (SIGECOF) 391 1, Aspectos previos 391 2. Objetivos 392 3, Definicion 393 4. Integracion de la informacion en el SIGECOF 401 5. Caracteristicas 402 6. Procesos de registro contable 406 F. Elsistema de contabilidad para los érganos de la Republica 430 1. Definicion 430 2. Requisitos 430 3. Caracteristicas 431 4, Elementos del sistema contable 432 5. El periodo contable 434 6. Elplan de cuentas contable 434 7. Los estados financieros 438 G. La evaluacién de la ejecucién del presupuesto 442 XIDPenOnsoNo Antecedentes Fundamentacién juridica Competencia Conceptos Objetivos Tipos de evaluacién Oportunidad de la evaluacin Contenido de la evaluacién Requisitos Exigencias . Instrumentos de la evaluacion . El proceso de seguimiento . Toma de medidas correctivas . Informes de resultados de la evaluacién Capitulo V. Liquidacién y cierre de! presupuesto A. Consideraciones generales B. Antecedentes C. La liquidacion y cierre presupuestario Nogswens Conceptos Fundamentaci6n juridica Objetivos Oportunidad Metodologia general Operaciones al cierre del ejercicio y su afio siguiente Estados e informes requeridos Geprocabe — Curso y Sistema Referencias bibliograficas y no bibliograticas XI 442 443 444 444 445 445 447 448 448 449 449 450 451 451 477 478 479 479 479 479 480 480 482 484 487 498INDICE DE ANEXOS Pag. TITULO I: La planificacién y otros instrumentos de caracter macroeconémico vinculados al presupuesto del sector publico nacional CAPITULO IV. La Cuenta Ahorto — Inversion — Financiamiento ANEXO N° 1. Estructura de la Cuenta Ahorro — Inversion — Financiamiento. ANEXO N° 2. Cuenta Ahorro ~ Inversi6n - Financiamiento de la Republica. CAPITULO V. El Presupuesto Consolidado del Sector Publico 48 49 ANEXO N° 1. Esquema del sector publico para fines de consolidacién presupuestaria ANEXO N® 2. Cuadro N° 1. Presupuesto Acumulado de Recursos 2001 ANEXO N? 2. Cuadro N° 2. Presupuesto Acumulado de Egresos 2001 ANEXO N° 2. Cuadro N° 3. Presupuesto Consolidado de Recursos 2001 ANEXO N° 2. Cuadro N° 4. Presupuesto Consolidado de Egresos 2001. 64 65 66 67, 68 CAPITULO VI. Modelos para evaluar los efectos econdmicos y financieros del presupuesto. ANEXO N° 1. Efecto Neto de la Demanda Agregada Interna de Origen Fiscal. ANEXO N° 2. Préstamo Neto del Fisco. ANEXO N° 3. Expansion Primaria de la Oferta Monetaria. ANEXO N° 4. Resultado Financiero del Gobierno Central — Base Caja ANEXO N° 5. Gasto Fiscal Interno Neto. ANEXO N° 6. Gasto Fiscal Acordado total e Interno, Nominal y Real. ANEXO N° 7. Demanda Global de! Sector Publico. ANEXO N° 8. Producto Intemo Bruto del Sector Publico. 80 81 82 83 84 85 86 87 TITULO II, Ordenamiento juridico y consideraciones tedricas y metodologicas del presupuesto del sector puiblico nacional. CAPITULO II, Organizacién, caracteristicas e importancia del presupuesto publico. ANEXO N° 1. Ejercicio sobre el cardcter integral de! presupuesto CAPITULO Il: Técnicas Aplicadas en el Proceso Presupuestario Publico. 121 ANEXO N° 1. Grafico N° 1. Red de Categorias Programaticas del Ministerio de Relaciones Exteriores 167 ANEXO N° 1. Grafico N° 2. Red de Categorias Programaticas de! Ministerio de Energia y Minas. 168 ANEXO N° 1. Grdfico N° 3. Red de Categorias Programaticas de la Corporacion de Turismo. CAPITULO V: Clasificaciones presupuestarias. ANEXO N° 1, Clasificacion de los Recursos por Ramos XIV 169 aitANEXO N° 2. Clasificacion de los Recursos Publicos de Acuerdo con la Periodicidad. 213 ANEXO N° 8. Clasificacion Econdmica de los Recursos (Version Sintética). 214 ANEXO N° 4. Clasificacion de los Ingresos por Sectores de Origen. 215 ANEXO N’ 5. Clasificacion Financiera de los Egresos. 216 ANEXO N’ 6. Clasificacion institucional de los Egresos. 217 ANEXO N? 7. Clasificacion de los Egresos por Partidas o Segun su Naturaleza. 218 ANEXO N’ 8. Clasificacion Econdmica de los Egresos Publicos 219 ANEXO N° 9, Clasificacién Sectorial de los Egresos Publicos. 220 ANEXO N° 10. Clasificacién por Categorias Programaticas. 221 TITULO III: Fases del proceso presupuestario en el sector puiblico nacional CAPITULO |: Formulacién del presupuesto. ANEXO N° 1. Cronograma N° 1. Para la Elaboracién de los Lineamientos Generales de Politica y la Politica Presupuestaria Previa 281 ANEXO N° 1. Cronograma N° 2. Para la Elaboracién de los Anteproyectos Proliminares y Definitivos del Presupuesto de la Republica y sus Entes Descentralizados sin Fines Empresariales. 283 ANEXO N° 1. Cronograma N° 3, Para la Elaboracin del Proyecto de Presupuesto de la Reptiblica y sus Entes Descentralizados sin Fines Empresariales. 285 ANEXO N° 2. Metodologia para el Calculo de los Ingresos Fiscales Petroleros Previstos para el Ejercicio Presupuestario 2003. 287 CAPITULO III: Ejecucion del presupuesto ANEXO N° 1. Asignacién de Créditos Presupuestarios de Cada Unidad Ejecutora Local por Unidad Administradora. 376 ANEXO N° 2. Programacién Inicial de Metas y Vollimenes de Trabajo 377 ANEXO N? 3. Programacién Inicial de Bienes y Servicios de Cada Unidad Ejecutora Local por Unidad Administradora. 378 ANEXO N’ 4. Programacién de la ejecucién Financiera Trimestral por Unidad Ejecutora. 379 ANEXO N° 5. Asignacién de Cuotas de Compromisos 0 Desembolsos de Cada Unidad Administradora por Unidad Ejecutora Local 380 CAPITULO IV: Control y evaluacién presupuestaria ANEXO N® 1. Ejemplos de los Asientos Contables en Cuentas Reales, Nominales y de Orden Durante el Ejercicio Presupuestario. 453 ANEXO N? 2. Tabla N° 1. Formularios Previstos en los Procedimientos de registro Contable. 463 ANEXO N° 2. Tabla N° 2. Registros Auxiliares Previstos en los Procedimientos de Registro Contable. 464 ANEXO N° 3. Formato N° 1. Orden de Compra 466 ANEXO N? 3. Formato N° 2. Orden de Pago. 467 ANEXO N? 3. Formato N° 3. Mayor de Ejecucion Presupuestaria. 468 ANEXO N° 4. Tablas y Catélogos. 469 ANEXO N’ 5. Plan de Cuentas Contable. 472 XVTITULO |; LA PLANIFICACION Y OTROS INSTRUMENTOS DE CARACTER MACROECONOMICO VINCULADOS AL PRESUPUESTO DEL SECTOR PUBLICO NACIONALCAPITULO |, FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES SOBRE LA PLANIFICACION EN VENEZUELA A. Consideraciones Generales En este capitulo se resenan los instrumentos, la fundamentacién juridica, los ambitos y los 6rganos consultivos relacionados con Ia Planificacién; en el marco de la Constitucion de la Republica Bolivariana de Venezuela y de las recientes leyes sobre la materia. Al final del capitulo se analiza el tema de la légica de la planificacién y la vinculacién Plan — Presupuesto. El texto constitucional sdlo indica que a los efectos de garantizar una justa distribucion de la riqueza se debe utilizar una “planificacién democratic, participativa y de consulta abierta””®; sin hacer mencion expresa a ningUn “sistema de planificacion", pero si a algunos de sus instrumentos, como son las “Lineas Generales del Plan de Desarrollo Economico y Social de la Nacion” '' y el “Plan Nacional de Desarrollo”? Un resumen sobre los “enfoques y técnicas” de la “planificacién y gestién", sequin la experiencia latinoamericana, se encuentra en la Serie Cuadernos No. 5 de “Planificacion y Politica’, publicado por IVEPLAN, 1993, a propdsito de las denominadas modalidades 0 entoques: i) normativa, ii) estratégica corporativa, iii) estratégica situacional, iv) prospectiva, v) comunicacional y vi) gestion de la calidad A los efectos de indagar sobre los “aspectos conceptuales y metodoldgicos" de la Planificacion, se recomienda la lectura de un ensayo elaborado por David E. Monroy C., sobre la base del legado que dejara el chileno ~ venezolano Carlos Matus"’. Adicionalmente, es necesario el estudio del texto editado por IVEPLAN bajo el titulo “Planificando bajo Presion”™, Es necesario advertir que la Planificacién no forma parte de la “administracién financiera del sector piblico”, la cual esta integrada por los sistemas de presupuesto, crédito publico, tesoreria, contabilidad, tributario y de bienes, tal como lo establece la Ley Organica de la Administracién Financiera del Sector Publico’® No obstante lo anterior, para entender en su justa dimensién el ejercicio de la planificacién en Venezuela, se hace necesario vincularla al tema de la coordinacién macroeconémica y del presupuesto, en los términos previstos tanto en la Constitucion de la Republica, como en la misma Ley Organica de la Administracién Financiera del Sector Publico, en el Decreto de Ley Organica de Planificacion, y en la Ley del Banco Central de Venezuela’®. B. Fundamentaci6n Juridica 1° Véase parte final del articulo 299 CRBY, en el Titulo VI “Del Sistema Socioeconémico”, en Gaceta Oficial N° 5.453, extraordinario, del 24 de marzo de 2000. " Como una de las competencias de la Asamblea Nacional, segtin articulo 187, aparte 8, de la Constitucién. " Como una de las atribuciones del Presidente de la Repiblica en Consejo de Ministros, segiin articulo 236, aparie 18, de la Constitucién, 8 Carlos Matus nacio en la Repiiblica de Chile y fallecis en Caracas el 21 de diciembre de 1998. Su produccién bibliogréfiew refleja en/buena parie el recorrido geografico, socio-politico y pedag6gico que en vida hiciera este meritorio intelectual, Véase ensayo elaborado por David E. Monroy C.,. Caracas, 2002, 50 paginas en fotocopia "John Friend y Allen Hichling. © Veanse aticulos 2° y 3° de la Ley de Reforma Parcial en Gaceta Oficial N° 37.606 del 9 de enero de 2003. '° Ley de Reforma en Gaceta Oficial N° 5.606, extraordinario, del 18 de octubre de 2002,En las normas constitucionales que consagran el ¢jercicio de competencias de! Poder Publico Nacional, el articulo 156 establece que son de su ambito: las politicas macroeconémicas, financieras y fiscales de la Republica (numero 21); las politicas nacionales y la legislacién en materia naviera, de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, ambiente, aguas, turismo y ordenacién del territorio (numero 23); las politicas y los servicios nacionales de educacién y salud (numero 24); las politicas nacionales para la produccin agricola, ganadera, pesquera y forestal (numero 25); asi como el manejo de la politica de fronteras...(nimero 30). En el Decreto con Fuerza de Ley Organica de Planificacion (LOP) se establecen:las:bases’y jineamientos para la construccién, la viabilidad, el perfeccionamiento y la organizacién de la Planificacién en los diferentes niveles territoriales "de" gobierno; asi como el fortalecimiento de los mecanismos de consulta y participacion democratica. De conformidad con su articulo 2, este Decreto Ley es aplicable a los organos y entes de la Administracién Publica, asi como a las. empresas, fundaciones, asociaciones y sociedades civiles del Estado, vale decir, de la Repiiblica, de los Estados y de los Municipios” En el caso de los Poderes Publicos Estadales y Municipales, la Constitucion de la Republica prevé la creacién de un “Consejo de Planificacién y Coordinacion de Politicas Publicas” en cada Estado (articulo 166), y de un “Consejo Local de Planificacién Publica” en cada Municipio (articulo 182). Estas normas constitucionales han sido desarrolladas en la Ley de los Consejos Estadales de Planificacion y Coordinacion de Politicas Publicas (LCEPCPP)"® y en la Ley de los Consejos Locales de Planificacién Publica (LCLPP)', respectivamente. La Ley Organica de la Administracion Publica (LOAP)*® consagra normas fundamentales relacionadas con la Planificacién, entre las cuales, por su importancia, se transcriben las siguientes: “Articulo 46. Corresponde a los érganos superiores de direccién de la Administracion Publica Central’! ......y, en especial, 1a formulacién, aprobacién y evaluacion de las politicas publicas, el seguimiento de su ejecucién y la evaluacién del desempejo institucional y de sus resultados”. Esta norma debe ser complementada con la contenida en los numeros 1, 5, 9, 10, 12 y 13 del articulo 76, entre las competencias comunes de los Ministros con despacho. Asimismo, con las contenidas en los articulos 91 y 115 a 128 relacionadas con el control sobre organos desconcentrados y entes descentralizados. “Articulo 67. El Presidente o Presidenta de la Reptiblica dispondra la creacion de Gabinetes Sectoriales para que lo asesoren y propongan acuerdos 0 politicas sectoriales, asi como. “Articulo 70. El Presidente o Presidenta de la Republica podra crear Consejos Nacionales, con caracter permanente 0 temporal, integrados por autoridades publicas y personas representativas de la sociedad, para la consulta de las politicas publicas sectoriales que determine el Decreto de creacién....” “’ Decreto N° 1,528 del 8 de noviembre de 2001, en Gaceta Oficial N° 5.554, extraordinario, del 13-11-2001, “8 Gaceta Oficial N° 37.509 del 20 de agosto de 2002. ' Gaceta Oficial N° 37:463 del 12 de junio de 2002. 2° Ley N° 40 en Gaceta Oficial N° 37.305 de fecha 17-10-2001 2! Segtin el articulo 45 LOAP los “Grganos superiores de direccién” de la APC son el Presidente de la Reptiblica, el Vicepresidente Ejecutivo, el Consejo de Minisiros, tos Ministros y los Viceministros.Ademas de dichos Consejos Nacionales, hay que considerar las Comisiones Presidenciales 0 Interministeriales, Comisionados y Autoridades Unicas, a que se refieren los articulos 71 y 72, respectivamente. La Ley Organica de la Administracién Publica (LOAP) tiene por objeto establecer los principios y bases que rigen la organizacién y el funcionamiento de la Administracién Publica, asi como regular los compromisos de gestion; crear los mecanismos para promover la participacién y el control sobre las politicas y resultados publicos; y establecer las normas basicas sobre los archivos y registros publicos, complementandose con el Decreto con Fuerza de Ley Organica de Planificacién (LOP) en lo relacionado con la participacion ciudadana y el control social” Por otra parte, la Ley Organica de la Administracién Financiera del Sector Publico (LOAFSP) hace referencia al Plan Operativo Anual (POA) en el articulo 10, Unico aparte, y articulo 21, numero 2. Segiin estas normas, el POA debe ser elaborado por el Ejecutivo Nacional, por érgano y bajo la coordinacién del Ministerio de Planificacién y Desarrollo, contando con la participacién de la Oficina Nacional de Presupuesto, y el mismo debe ser presentado a la Asamblea Nacional en la misma oportunidad que se presente el proyecto de Ley de Presupuesto, Asimismo, como parte fundamental de la base juridica de la Planificacién se debe considerar el Decreto con Fuerza de Ley de la Funcién Publica de Estadistica (LFPE). Este instrumento regula la informacion que se obtiene de los censos, encuestas 0 registros administrativos, incluyendo las que provienen de la integracién de las cuentas nacionales, estadales y municipales, cuya funcién rectora compete al Ministerio de Planificacién y Desarrollo, a través del Instituto Nacional de Estadistica, en su cardcter de instituto auténomo, en coordinacién con los otros drganos del Sistema Estadistico Nacional, en los ambitos nacional, estadal y municipal’ A los instrumentos citados habria que agregar, entre otras, las normas sobre ordenamiento territorial, desarrollo ambiental o planificacién urbanistica, incluidas en sus respectivas leyes. C. Ambitos Cualquier sistema abarca ambitos segtin el tiempo 0 el espacio, como variables por tomar en consideracion. La Planificacion, desde el punto de vista del tiempo, debe contemplar escenarios para eh corto, mediano y largo plazo. A los efectos de este libro, el corto plazo es.un aio civil medido por el ejercicio econdmico-financiero (Plan Operativo Anual); el mediano plazo comprende seis afos, medido por el periodo presidencial (Plan Nacional de Desarrollo), y el largo plazo mas de seis aios (Lineas Generales de! Pian de Desarrollo Economico y Social de la Nacién)** ® Véase articulo | en G.O. N° 37.305 de fecha 17-10-01 % Decreto N° 1,279 del 18 de abril de 2001 con Fuerza de Ley de la Funcién Publica Estadistica, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.202 del 22-05-2001, reformado segiin Decreto N° 1.509 del 01 de noviembre de 2001, publicado en la G. O N° 37.321 del 9 de noviembre de 2001. “ Observar que de conformidad con la Constitucién de la Republica Bolivariana de Venezuela el perfodo de los Magistrados del Poder Judicial es de doce afios (artfculo 264), mientras que el perfodo de los Poderes Ciudadano y Electoral es de siete ailos (articulos 280, 284 y 288), y el del Poder Legislativo es de apenas cinco afos (articulo 192)Desde el punto de vista del espacio, la Planificacién debe contemplar escenarios para ambitos nacionales, regionales, estadales, municipales y locales. Estos ambitos - a su vez - deben definir escenarios para el corto, mediano y largo plazo. Lo anterior, sin perjuicio de las denominadas areas de programacién referidas al ambito de lo global, sectorial e institucional. D. Instrumentos En la Tabla N° 1 se presenta un resumen de los instrumentos fundamentales tanto de! sistema de planificacion, como del presupuestario y de otros sistemas que integran la Administracion Financiera del Sector Publico, a los efectos de determinar la coherencia constitucional, legal y teglamentaria de los mismos, donde se establecen las diferencias entre los planes de desarrollo y los de gestion, y se toma como referencias fundamentales: el Decreto de Ley Organica de Planificacién, la Ley Organica de la Administracion Financiera del Sector Publico y su Reglamento No. 1, la Ley Organica de la Administracion Publica y el Decreto Ley sobre la Funcién Publica Estadistica. Lo anterior, en el entendido, que a la fecha de la edicion de este texto, el Ejecutivo Nacional no ha dictado las respectivas reglamentaciones. TABLA N° 1 INSTRUMENTOS _DENOMINACION OBSERVACIONES NO VINCULADOS DIRECTAMENTE A PRESUPUESTOS NACIONALES. por cuanto se subsumen en el Plan Operativo Anual Nacional UNEAS GENERALES DEL PLAN DE]Vigencia: Mas de seis (6) aos y minimo 20 6 30 [DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL | afos |DE LA NACION (LGPDESN) (articulos | Ambito de aplicacién: Obligante para todo el Sector 187.8 CRBY, y 28 y 33 LOP) Publico (SP = SPN + SPE + SPM), y se supone | que para el sector privado (sp) también Ver proyecto presentado para el periodo 2001- | 2007, por el EN, en septiembre de 2001, a la AN |Textualmente dice que sera cumplido durante la! “década de plata’ (2001-2010) y la “década de oro” (2011-2020). Esta versién no contempla cifras de ningun tipo, por lo que se supone no esta planteado medir su impacto fiscal. Se trata del Unico instrumento de panificacién que ha sido | aprobado por el organo parlamentario. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO) Vigencia: Seis (6) anos | (PND) (articulos 236.18 CRBV y 31 a 33; | Ambito de aplicacién: Obligante para todo el Sector | 52 y 55 LOP) Public (SP = SPN + SPE + SPM) e indicativo para el sector privado (sp) | Su presentacion a la AN depende si se trata de un | “plan de gestion” o de un “plan de desarrollo” | Segun el ultimo aparte del Art. 74 de la Ley del Banco Central de Venezuela (LBCV), el Ministerio de Planificacién y Desarrollo (MPD) debe informar al BCV sobre el proceso de elaboracién y ejecuci6n del Plan de la Nacion Se considera debe contener cifras que permitan medir su impacto fiscal utilizando la Cuenta AhorroINSTRUMENTOS NOMINAGION OBSERVACIONES [PLAN(ES) ~~ NACIONAL(ES) DE DESARROLLO REGIONAL (PND) | (articulos 44 y 45 LOP) PLANES NACIONALES DE DESARROLLO SECTORIAL (PNDS) (articulos 46 y 47 LOP) Inversion Financiamiento (CAIF) Vigencia: Mas de 6 6 4 afos, tomando como referencia la duracién de los __periodos constitucionales del Presidente de la Republica o de los Gobernadores y Alcaldes; ademas de si so trata de “planes de gestién’ o “planes de desarrollo” ‘Ambito de aplicacién: Sector Publico (SP) y sector privado (sp) por regiones. Con apoyo del Consejo Federal de Gobierno (CFG) Vigencia: Mas de 6 afos, si se trata de “planes de desarrollo” Ambito de aplicacién: Sector Publico (SP) y sector privado (sp) por sectores PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. INSTITUCIONAL (PND) (articulos 48 y 49 Lop) PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS (PIP) (articulo 18.3 LOP) Vigencia: 1 aio sise trata de un “plan de gestion” Ambito de aplicacion: Sector Publico (SP) Gon apoyo del CFG igencia: 16 3 6 6 anos a discrecién del EN EI reglamento de la LOP debe pronunciarse por| cuanto no esta contemplado expresamente dentro de los tipos de planes que establece ol articulo 29 de esta misma Ley. Se supone que las “inversiones” se expresan en “proyectos” que bien podrian incluirse en el Plan operative Anual Nacional (POAN) | PLANES ESTADALES DE DESARROLLO. (PED) (articulos 52 a 54 LOP) Vigencia: cuatro (4) afios, en funcion del periodo constitucional de los gobernadores | Expresan las directrices de gobierno en concordancia con las Lineas Generales del Plan de Desarrollo Econémico y social de la Nacién y con el Plan Nacional de Desarrollo. Ambito de aplicacién: Sector Publico Estadal (SPE) PLANES MUNICIPALES. "DE DESARROLLO (PMD) (articulos 55 a 57 LOP) [ pe DIRECTAMENTE VINCULADOS A LEY DEL MARCO PLURIANUAL DEL PRESUPUESTO (articulos 311 CRBV; 35 LOP; 25 a 29 LOAFSP y 11 a 21 RH [LOAFSP) Vigencia: cuatro (4) aios, en funcién del periodo constitucional de los alcaldes. |Expresan las directrices de gobierno en | concordancia con las Lineas Generales del Plan de Desarrollo Econémico y social de la Nacién y con el | Pian Nacional de Desarrollo Ambito de aplicacién: Sector Publico Municipal (SPM) | LA COORDINACION MACROECONOMICA Vigencia: Tres (3) anos, indicative y| progresivamente a partir del 2002-2004, y para sancién de la AN del 2005 al 2007 (Art. 178 LOAFSP y 139 R-1 LOAFSP)rr INSTRUMENTOS DENOMINACION ~ OBSERVACIONES Ambito de aplicacién: Sector Publico Nacional REGLAS (y. art. 12 R-1) (SPN) y (SPN?) ANEXOS (art. 26 LOAFSP y 14 R-1): Ver ultimo aparte del articulo 313 CRBV * Cuenta Ahorro - Inversion -— Ver articulos 23, 24, R1-LOAFSP_ Financiamiento (CAIF) |Ver ariculos 75 y 188 LOAFSP; asi como + Objetivos de sostenibilidad —_y | articulos 31.2,131 y 182 R-1 LOAFSP, referidos al disciplina fiscal del Sector Publico|Presupuesto Consolidado del Sector Publico Nacional restringido (SPNr) (PCSP), + Informe sobre programas y proyectos| Ver contenido minimo de la Exposicion de Motivos de otras entidades territoriales del proyecto Ley de Presupuesto anual (LPA) (Arts. 38 LOAFSP y 30 R1- LOAFSP) | Esta Ley debe ir acompanada de su Exposicién de | Motivos: | | | ‘ACUERDO ANUAL DE POLITICAS (AAP) | Vigencia: Un (7) afto | entre BCV (cambiaria y monetaria) y EN Ambito de aplicacién: Sector Publico Nacional (fiscal) (articulos 320 CRBV; 89 a 93 y|(SPN) DT8* LBCV, y 146 a 149 LOAFSP) La AN funge como arbitro (articulo 91 LBCV) Ver DT 8 LBCV: Ley de Coordinacién CONTENIDO MINIMO (v. Art. 90 LBCV) | Macroeconémica Ver contenido minimo de la Exposicién de Motivos | del proyecto LPA (Arts. 38 LOAFSP y 30 Ri- | LOAFSP) | Se considera debe contener cifras que permitan | medir impacto fiscal utilizando la C-A-F | PLAN OPERATIVO PLURIANUAL | Vigencia: 3 afios para homologarse con el MPP. (aniculo 15 R-1 LOAFSP) Supuestamente sive para vincular las “reglas magrofiscales” de la LMPP con las “LGPDESN y constituyen la base para la formulacion del POAN Este instrumento no esta previsto en la Ley Organica de Planificacién (LOP) por lo que | consideramos no tiene ninguna eficacia juridica; en consecuencia, el regiamento de esta Ley debe pronunciarse PLAN OPERATIVO ANUAL NACIONAL | Vigencia: Un (1) ao {articulos 34 a 43 LOP, y 10 y 21.2|Ambito de aplicacion: Sector Publico Nacional LOAFSP) (SPN) | Debe presentarse la AN Extrafiamente el articulo 36 LOP exceptua las | empresas del Estado Las cifras a incluir deben permitir medir impacto fiscal utilizando la C-A--F Como minimo, debe contener informacién sobre: + Politicas y objetivos | + Operaciones y productos Proyectos (inversiones) Recursos de todo tipo incluyendo los financieros (cuctas) Indicadores de desempeno institucional uses ity Sy PLAN ‘OPERATIVO ANUAL|Se considera que aun cuando la LOP no los} 3 a es DENOMINACION. OBSERVACIONES: INSTITUCIONAL (articulos 22 y 40 LOP) ‘identifica expresamente, indirectamente 10s exige al| referirse a la obligacién de remitir al MPD los planes operativos y a los contenidios de los planes de los organismos de la Administracién Publica Deben presentar informacion sobre: * Directriz estratégica del plan de desarrollo con la cual esta relacionado Objetivos coherentes. con los del plan de desarrollo Operaciones productos Acciones para el logro de las operaciones Productos coherentes con los objetivos del plan de desarrollo y con los productos presupuestarios Asignaciones presupuestarias Unidad ejecutora para el logro de los! FONDO DE ESTABILIZACION MACROECONOMICA (FEM, Arts. 150 a 154 LOAFSP) | FONDO DE COMPENSACION | INTERTERRITORIAL (FCI) FONDO. DE AHORRO INTERGENERACIONAL (FAI, Arts. 155 a | 158 LOAFSP) Falta dictar las leyes respectivas y la Ley de Coordinacién Macroecondémica a que se refiere la LBCV (DT 8") Ver articulo 192 LOAFSP (vigencia del Fondo de Rescate de la Deuda) | | LOS PRESUPUESTOS COMO EXPRESION DE LOS PLANES ~ PRESUPUESTO — ANUAL Vigencia: Un (1) afto ‘LEY DE (articulos 313 a 315 CRBV; 38 LOAFSP; 1a 116, y 141 y 142 R-1 LOAFSP) | | Ambito de aplicacion: (SPN) Ver contenido minimo de la Exposicién de Motivos (Arts. 38 LOAFSP y 30 R1- LOAFSP) Ver articulo 42 LOP. Ver ultimo aparte del articulo 313 y articulo 315, CRBV Debe formularse con base en la estructura de la C- A--F, tomando en consideracién el limite maximo de gastos de la LMPP como minimo debe contener informacién sobre: Metas (politicas y objetivos del POAN) Sector Publico Nacional Acciones presupuestarias traducidas en categorias (operaciones, y proyectos del POAN) Recursos de todo tipo incluyendo créditos presupuestarios (cuotas del POAN) Indicadores de gestién presupuestaria| (desempeiio institucional del POAN y del O20: | ee productos:INSTRUMENTOS DENOMINACION LEY ESPECIAL DE ENDEUDAMIENTO PUBLICO (LEEP) (articulos 312 CRBV y 80 a 86 LOAFSP) |PRESUPUESTOS ANUALES DE LAS SOCIEDADES MERCANTILES Y DEMAS | |ENTES DESCENTRALIZADOS DE LA REPUBLICA, CON FINES EMPRESARIALES {articulos 1° a 10 y 117 a 130 y 143 R-1 LOAFSP) SECTOR PUBLICO PRESUPUESTO CONSOLIDADO DEL SECTOR PUBLICO RESTRINGIDO (Art 31.2 R1- LOAFSP) il PRESUPUESTO CONSOLIDADO DEL | it OBSERVACIONES Vigencia: Un (1) aio Ambito de aplicacién: Sector Publico =(SPN + SPE + SPM) Ver ultimo aparte del articulo 313 y articulo 315, cRBV Ver contenido minimo de la Exposicién de Motivos del proyecto LP (Arts. 38 LOAFSP y 30 Ri- LOAFSP) Debe formularse tomando en consideracién el limite maximo de endeudamiento de la LMPP, asi como los “proyectos” (inversiones) del POAN (contrataciones y desembolsos) Esta Ley debe ir acompaniada de su Exposicién de Motivos, sin perjuicio de la informacion que debe incorporarse ala LP (desembolsos) aa | Vigencia: Un (1) aho Ver Titulo IV LBCV (articulos 59 a 88) Ver articulo 315 CRBV | Debe formularse con base en la estructura de la C- |A--F, tomando en consideracién el limite maximo de gastos de la LMPP Como minimo debe contener informacion sobre: Metas (politicas y objetivos del POAN) Acciones presupuestarias traducidas en categorias (operaciones, productos y proyectos del POAN) Recursos de todo tipo incluyendo créditos presupuestarios (cuotas del POAN) Indicadores de gestion presupuestaria (desempeno institucional del POAN y del PNDI) igencia: Un (1) ano ‘Ambito de aplicacion: Version no_restringida’ Sector Publico Nacional (SPN) Version restringida: Sector Public Nacional (SPN) que incluya, ademas de los érganos de la Republica, los entes descentralizados con fines empresariales mas importantes en razon del monto de sus presupuestos. Versin completa. SP = SPN + SPE + SPM Ver articulos 75 y 188 LOAFSP; asi como articulos 31.2, 131 y 132 R-1 LOAFSP Se refiere a las transacciones netas incluidas en los presupuestos (0 en los proyectos de presupuesto) clasificadas segun la C-A--F y agrupadas en agregados 0 niveles institucionales, | |con el propésito fundamental de medir impacto fiscal (instrumento de __coordinaciénINSTRUMENTOS DENOMINACION SSERVACIONES: macroeconémica) COMPROMISOS DE GESTION (articulos | La materializacion de estos instrumentos supone la 129 a 134 LOAP) | disponibilidad de oréditos segun la respectiva Ley | de Presupuesto. Se trata de un mecanismo para |hacer transferencias de recursos en funcién de metas a cumplir MEMORIAS, CUENTAS, SEGUIMIENTOS, INFORMES DE EJECUCION Y DEMAS INSTRUMENTOS QUE PERMITEN LA EVALUACION DE LA GESTION PUBLICA POR ANTE | LOS REPRESENTANTES DEL PUEBLO ‘MENSAJE PRESIDENCIAL anual ante la|"...dard cuenta de los aspectos politicos, | AN (Art. 237 CRBV) |econdémicos, sociales y administrativos de. su | gestion...” (Art. 237 CRBV) MEMORIAS y CUENTAS de los Ministros]"..memoria razonada y suficiente sobre la gestion ante la AN (Art. 244, Unico aparte, CRBV) | del despacho....” (Art. 244, Unico aparte, CRBV) Ver articulos 77, 78, 79, 80 y 81 LOAP “RENDICION DE CUENTAS Y BALANCE | Ver arficulo 81 Ley Organica de la Administracién DE LA EJECUCION Publica (LOAP) PRESUPUESTARIA..” El Poder Ejecutivo debe presentar dicha informacion a la AN, dentro de los seis meses posteriores al vencimiento del ejercicio anual (ver articulo 315 in fine CRBV) CUENTA GENERAL DE HACIENDA (CGH); la cual debe ser presentada por el MF a la AN, antes del 30-06 (ver articulos 58, 130 y 189 LOAFSP) INFORME GLOBAL A LA AN, antes del 15/ La AN debe pronunciarse antes del 15 de agosto. de julio, ante la AN, que contenga’ 1, Evaluacin de la ejecucion de la Ley de Ppto. Anterior 2, Propuestas més relevantes del proyecto de Ley de Ppto, | 3. CAIF para los dos afios siguientes Ver Art. 28 LOAFSP RENDICION DE CUENTAS DEL Durante los primeros 45 dias habiles de cada ACUERDO ANUAL DE POLITICAS, | semestre a la AN, ....Asimismo, con anterioridad a |conforme a la ley (articulo 320 in fine|la presentacién del nuevo AAP, rendiran cuenta | CRBV) sobre la efectividad de los instrumentos utilizados, las condiciones de la economia y la obtencién de resultados (Art. 92 LBCV) CUENTA CONSOLIDADA DEL SECTOR] Por regiamentarse en atencion a la denominacién PUBLICO (CCSP) del Capitulo VI del R-1 LOAFSP “Informacion consolidada del sector publico’ 10INSTRUMENTOS DENOMINACION | OBSERVACIONES ARTICULO 315 CRBV. | eo! Objetivos | Resultados (indicadores) SISTEMA ESTADISTICO NACIONAL (articulos 31 a 48 LFPE) [SISTEMA INTEGRADO DE | Creado y denominado con las siglas SIGECOF INFORMACION DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA DEL | SECTOR PUBLICO (SIGECOF) E. Organos Consultivos 1. Consejo de Defensa de la Nacion Seguin lo establecido en el articulo 323 de la Constitucién de la Reptiblica, el Consejo de Defensa de la Naci6n es el maximo 6rgano de consulta para la planificacién y asesoramiento del Poder Publico, en los asuntos relacionados con la defensa integral de la Nacion, su soberania y la integridad de su espacio geografico. Le corresponde, ademas, -seguin la misma norma — “...establecer el concepto estratégico de la Nacién”, todo de conformidad con la Ley Organica de Seguridad de la Nacién®. El Consejo de Defensa de la Nacién esta presidido por el Presidente de la Republica y lo conforman, ademas, el Vicepresidente Ejecutivo, el Presidente de la Asamblea Nacional, el Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, e! Presidente del Consejo Moral Republicano y los Ministros de los sectores de la defensa, seguridad interior, relaciones exteriores y planificacion, y otros cuya participacién se considere pertinente (articulo 323 de la Constitucin)™. Resulta interesante comentar algunos términos basicos, segiin lo preceptuado en la Ley Organica de Seguridad de la Nacién, cuyo objeto es regular la actividad del Estado y la Sociedad, en materia de seguridad y defensa integral, asi * La “Seguridad de la Nacién” es la condicién, estado o situacién que garantiza el goce y ejercicio de los derechos y garantias en los ambitos econdmico, social, politico, cultural, geogratico, ambiental y militar, de los principios y valores constitucionales por la poblacién, las instituciones y cada una de las personas que conforman el Estado y la Sociedad, y la misma est fundamentada en el “Desarrollo integral” (articulos 2, 6, y 8 a 14) * “Defensa integral” es el conjunto de sistemas, métodos, medidas y acciones de defensa, cualesquiera sean su naturaleza e intensidad, que en forma activa formule, coordine y ejecute el Estado con la participacion de las instituciones publicas y privadas, y las personas naturales y juridicas, nacionales 0 extranjeras, con el objeto de salvaguardar la independencia, |a libertad, la democracia, la soberania y la integridad territorial de la Nacion (articulos 3, 6 y 15 a 27). ® Gaceta Oficial N° 37.594 del 18 de diciembre de 2002, % Resulta extrafio que la Constitucién de la Repablica no haya incluide a ta maxima autoridad del Poder Electoral. Ver articulos 34 a 46 de la Ley Organica de Seguridad de la Nacién. u* “Zonas de Seguridad” son los espacios del territorio nacional que estan sujetos a regulacion especial en cuanto a las personas, bienes y actividades que alli se encuentren, de conformidad con el respectivo reglamento (articulos 47 a 52). Basta percatarse de la trascendencia del concepto de “Seguridad de la Nacién” para estar de acuerdo en que lo ideal seria que esta instancia, conformada por el Consejo de Defensa de la Nacién *” y su Secretaria General integrada - a su vez — por los Comités Coordinadores, y los Centros de Evaluacién Estratégica, y de Politicas y Estrategias; asi como la Sala de Situacién del Presidente de la Reptiblica (articulos 43 a 46), sea convocada cada vez que se defina la politica econdmica general, asi como durante los procesos de aprobacién de los planes y presupuestos. 2. Consejo de Estado Seguin lo establecido en el articulo 323 de la Constitucién de la Reptblica, el Consejo de Estado (CE) es el organo superior de consulta del Gobierno y de la Administracion Publica Nacional. Es de su competencia recomendar politicas de interés nacional en aquellos asuntos a los que el Presidente de la Republica, reconozca de especial trascendencia y requieran su opinion. La ley respectiva determinara sus funciones y atribuciones”, EI Consejo de Estado lo preside el Vicepresidente Ejecutivo y esta conformado, ademas, por cinco personas designadas por el Presidente de la Republica, un representante designado por la Asamblea Nacional, un representante designado por el Tribunal Supremo de Justicia y un Gobernador designado por el conjunto de mandatarios estadales, de conformidad con lo establecido en el articulo 252 de la Constitucién de la Republica Igualmente, es indudable que esta instancia deberia ser convocada cada vez que sea necesario definir la politica econémica general, asi como durante los procesos de aprobacién de los planes y presupuestos. 3. Consejo Federal de Gobierno Segun lo establecido en el articulo 185 de la Constitucién de la Repiblica, es el érgano interregional encargado de la planificacion y coordinacién de politicas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacion y transferencia de competencias del Poder Nacional alos estados y municipios. La misma norma dispone que el Consejo Federal de Gobierno estara presidido por el Vicepresidente Ejecutivo e integrado por los Ministros, os Gobernadores, un Alcalde por cada Estado y representantes de la sociedad organizada, de acuerdo con la ley”. Seguin el unico aparte del mismo articulo 185 de la Constitucién, del Consejo Federal de Gobierno dependera el Fondo de Compensacién Interterritorial”. Iguaimente, esta instancia deberia ser convocada cada vez que sea necesario definir la politica econémica general, asi como durante los procesos de aprobacion de los planes y presupuestos. 7” Incluyendo al maximo 6rgano del Poder Electoral para corregir el supuesto lapsus constitucional, * A Ia fecha de la edicidn del presente texto, no ha sido sancionada. ® Ibidem. * Véase articulo 167, mimero 6, de la Constitucién,4. Consejo Estadal de Planificacion y Coordinacién de Politicas Publicas Los Consejos Estadales de Planificacién y Coordinacién de Politicas Publicas, en lo adelante denominados Consejos Estadales de Panificacién (CEP), tienen rango constitucional segun lo previsto en el articulo 166 de la Constitucién de la Republica, y se rigen por Ley sancionada por la Asamblea Nacional". Estos Consejos que deberan constituirse en cada Estado, son los 6rganos rectores de la planificaci6n de las politicas ptiblicas de cada Estado (articulo 1), para el cumplimiento de sus funciones deben tomar en cuenta — entre otros instrumentos - el Plan de Desarrollo Estadal, e! Plan Operativo Anual del Estado, el Presupuesto Consolidado del Estado y la Ley del Marco Plurianual del Presupuesto (articulo 4) Dichos Consejos Estadales de Planificacién (CEP) estan integrados por el respectivo Gobernador, quien lo preside, asi como por los Alcaides de los municipios que formen parte del Estado, Directores de los ministerios que tengan asiento en el Estado, representantes de la Asamblea Nacional, del Consejo Legislativo Estadal, de los concejales de los municipios del Estado, de la comunidad organizada de ambito estadal, de las organizaciones vecinales, y de las comunidades y pueblos indigenas (articulo 6); quienes se eligen, instalan y permanecen con sus mandatos conforme a lo establecido en los articulos 7 y 8 de la Ley en cuestion. Entre las competencias de los Consejos Estadales de Planificacién (CEP) cabe mencionar: i) aprobar y modificar el Plan de Desarrollo Estadal, asi como evaluar su cumplimiento, ii) coordinar y cooperar para el diseno y ejecucién de los planes de desarrollo de los niveles de gobierno nacional, estadal y municipal; evaluar el efecto econdmico y social de! gasto publico consolidado en el Estado “; emitir opinion sobre programas y proyectos presentados por el Gobernador al Fondo Intergubernamental para la Descentralizacién (FIDES); proponer ante el Consejo Legislativo del Estado la transferencia de competencias y servicios desde los estados hacia los municipios y comunidades organizadas; y conocer el informe anual de gestion del Gobernador (articulo 9). Estas competencias sdlo puede ejercerlas el “pleno” del CEP y no las “comisiones de trabajo" (articulo 10) El pleno del CEP debe sesionar al menos una vez cada trimestre (articulo 13). Para el funcionamiento de! CEP la respectiva Gobernacién debe garantizar la infraestructura y el apoyo técnico y administrativo, lo cual es responsabilidad de la Direccion de Planificacion y Presupuesto (articulos 15 y 16). Los CEP contaran con recursos en la Ley de Presupuesto del Estado, sin menoscabo de otras asignaciones (articulos 19 y 20). Los Consejos Estadales de Planificacion (CEP) deben trabajar coordinadamente con el Consejo Federal de Gobierno (articulo 17) y con los Consejos Locales de Planificacion (articulo 18); sin perjuicio de la coordinacién con el Ministerio de Planificacién y Desarrollo a efectos de la aplicacién del articulo 18.5 de la Ley organica de Planificacion El Poder Publico de cada Estado ademas de la rama Ejecutiva cuyo ejercicio le corresponde al Gobernador, lo integra la rama Legislativa ejercida por el Consejo Legislativo, cuyas competencias estan consagradas en el articulo 162 de la Constitucién de la Republica. De aceta Oficial N° 37.509 del 20 de agosto de 2002. A los efectos de la eleccién de los representantes a que se refiere el articulo 8, es preciso revisar las Disposiciones Transitorias y, en todo caso, entender que a la fecha de la edicidn del presente texto, no se dispone de la Ley Orgénica que regula la ParticipaciGn Ciudadana * Esta expresin “gasto ptiblico consolidado en el Estado” se supone vinculada a la de “Presupuesto Consolidado del Estado” a que se refiere el articulo 4.; lo cual induce a pensar que se trata de la consolidacién de los presupuestos de recursos y de egresos de todos Ios drganos y entes del sector piblico nacional, estadal y municipal en cada Estado. Para una visién ms amplia de este tema se sugiere revisar la ponencia “Algunas caracterfsticas y requisites fundamentales del presupuesto del sector puiblico regional...” presentada por David E. Monroy C. 13,contormidad con la parte final de este articulo, a Asamblea Nacional dicté la Ley Organica de los Consejos Legislativos de los Estados’, en cuyo numeral 11 del articulo 15 se establece la aprobacion de Lineas Generales del Plan de Desarrollo del Estado™. En consecuencia, las competencias del “pleno” del CEP relativas a las aprobacién, modificacion y evaluacién del cumplimiento de! Plan de Desarrollo Estadal, debera realizarias en concordancia con lo establecido en las citadas Lineas Generales. 5. Consejo Local de Planificacién Publica Los Consejos Locales de Planificacién Publica, en lo adelante denominados Consejos Locales de Planificacién (CLP), tienen rango constitucional seguin lo previsto en el articulo 182 de la Constitucién de la Republica y se rigen por Ley sancionada por la Asamblea Nacional. Estos Consejos deberdn constituirse en cada Municipio, y son los drganos encargados de la Planificaci6n integral del gobierno local, con el propdsito de lograr la integracién de las comunidades organizadas y grupos vecinales, en el marco de una politica de Estado sobre descentralizacin y desconcentracién de competencias y recursos (articulo 2) Cada CLP responderd a la naturaleza propia del municipio, debiendo promover y orientar diferentes tipologias en atencién a las condiciones de poblacién, nivel de progreso econémico, capacidad para generar ingresos fiscales, situacion geografica, elementos histéricos, culturales y otros factores relevantes (articulo 2) De conformidad con lo establecido en el articulo 3 de la Ley en referencia, dichos Consejos Locales de Planificacion (CLP) estan integrados por el respectivo Alcalde, quien lo preside, asi como por los Concejales del Municipio, Presidentes de las Juntas parroquiales y representantes de organizaciones vecinales de las parroquias, de los diferentes sectores de la sociedad organizada, asi como de las comunidades pueblos indigenas donde los hubiere; todos los cuales se eligen conforme a lo pautado en el articulo 4 y ejercen sus mandatos seguin lo fijado enel articulo 7 Todo Io relativo a la participacién y representacién de la comunidad organizada esta regulado en los articulos 8 a 11, los cuales forman parte de! Capitulo II “De la participacion de la comunidad organizada’. En el articulo 8 se establecen los criterios para constituir cada uno de los espacios 0 sectores de la sociedad civil integrados a la “red de consejos parroquiales y comunales’. En el articulo 11 se establece que todo proyecto presentado al CLP debe ser aprobado previamente por la respective comunidad, reunida en asamblea, para garantizar el cumplimiento del articulo 62 de la Constitucién de la Republica, obligando a respetar el orden de prioridades establecido por la respectiva comunidad; esto sin perjuicio de lo establecido en el articulo 14, sobre la obligacién de las alcaldias de darie curso a los proyectos que presenten las comunidades organizadas, con cargo a los porcentajes de las asignaciones que les corresponda, por concepto de leyes que les otorguen y transfieran recursos Entre las funciones de los Consejos Locales de Planificacién (CLP), cabe mencionar: i) presentar las politicas de inversién del presupuesto municipal, contempladas en el articulo 178 de la Constitucion de la Reptblica, y dentro del Plan Municipal de Desarrollo, ii) controlar y vigilar la ejecucién del Plan Municipal de Desarrollo, iii) promover los programas de inversion para el municipio ante el CEP y CFG, iv) impulsar la transferencia de competencias y recursos hacia la comunidad organizada, de conformidad con el contenido del articulo 184 de la * Gaceta Oficial N° 37.282 del 13 de septiembre de 2001 “ Gaceta Oficial N° 37.463 del 12 de junio de 2002, 4Constitucién de la Republica, v) elaborar estudios para la fijacién de los emolumentos de los altos funcionarios municipales, vi) elaborar el mapa de necesidades y banco de datos del municipio, vii) elaborar la ejecucion de los planes y proyectos e instar a las redes parroquiales y comunales a ejercer el control social sobre los mismos (articulo 5). Los articulos 12 a 15 integran el Capitulo Ill “Del Presupuesto Consolidado de Inversion”. Del texto de estos articulos se infiere que, a los efectos de la Ley de los Consejos Locales de Planificacién Publica, el “Presupuesto Consolidado de Inversion Municipal” (PCIM) esta vinculado a los presupuestos sectoriales presentados por las comunidades organizadas, asi como a los proyectos generales sobre urbanismo, infraestructura, servicios y vialidad que demande el municipio (articulo 12). Al efecto, el Alcalde debe presentar al CLP y a las comunidades organizadas, la cifra 0 monto total de inversion de cada sector referido en el articulo 8 (articulo 13). El PCIM debe contemplar como minimo los proyectos prioritarios presentados por las comunidades organizadas de conformidad con lo establecido en el articulo 14, los proyectos generales sobre urbanismo, infraestructura, servicios y vialidad, y el “fondo de emergencia para atender desastres naturales, calamidades publicas e imprevistos” (articulo 15). Seguin este mismo articulo, dicho “fondo” es administrado por el Alcalde, previa aprobacin del Concejo Municipal, con participacién del CLP, quedando sujeto al porcentaje que establezca la respectiva ordenanza El PCIM una vez aprobado por el CLP debe ser remitido por el Alcalde a la Direccién de Presupuesto y a la Camara Municipal para su aprobacién definitiva, la cual podra reformario previa consulta con los sectores o espacios de la vida civil y las organizaciones de la comunidad, todo conforme a lo establecido en los articulos 18 y 23°. La ejecucion del PCIM esta sujeta al control social, “....en los términos que establezca la ley nacional que regule la materia’, segtin lo establecido en el articulo 24. Los CLP deben reunirse por lo menos una vez en cada trimestre (articulo 16), en concordancia con lo establecido en los articulos 6 y 22. Para el funcionamiento del CLP la respectiva Alcaldia debe garantizar el funcionamiento de una “Sala Técnica”, en los términos previstos en los articulos 19 y 20; asi como de los correspondientes recursos presupuestarios, conforme al articulo 21. F. La Légica de la Planificacion y su Expresion en los Presupuestos A continuacién se resumen los procesos de planificacion y presupuesto, en los tres niveles de gobierno, tomando en consideracion el ordenamiento juridico vigente, para concluir que se trata de procesos totalmente encontrados que es preciso conciliar, ya que de lo contrario, cada una se agota en si misma. Como se observa en la Tabla N° 2, la instancia nacional interacttia mediante procesos descendentes y desagregativos por aproximaciones sucesivas; mientras que, como se muestra en la Tabla N° 3, las instancias municipales y estadales lo hacen mediante procesos ascendentes y agregativos por contrastes con la realidad social *S La Gaceta Oficial, en el articulo 18 de la Ley se refiere al “Plan de Inversién Municipal” pero se entiende que por error, siendo lo correcto “Presupuesto Consolidado de Inversién Municipal”. 1S.TABLA N°2 PROCESOS DESCENDENTES Y DESAGREGATIVOS LINEAS GENERALES DEL PLAN DE DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL DE LA NACION (LGPDESN): articulo 187.8 CRBV PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (PND): articulos 236.18 CRBV y 31, 32 y 33 LOP. PLAN OPERATIVO ANUAL NACIONAL (ROAN): articulos 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42 y 43 LOP / articulo 10 LOAFSP- PLAN NACIONAL DE DESARROLLO REGIONAL (PNDR): articulos 44 y 45 LOP / con apoyo ‘Bel CFG PLANES NACIONALES DE DESARROLLO SECTORIAL (PNDSs): articulos 46 y 47LOP PLAN NACIONAL DE DESARROLLO INSJITUCIONAL (PNDI); articulos 48 y 49 LOP / con apo del CFG PLANES OPERATIVOS institucionales En este orden de ideas, los presupuestos de los érganos y entes del Poder Publico Nacional deben expresar al Plan Operative Anual Nacional (POAN). TABLA N° 3 PROCESOS ASCENDENTES Y AGREGATIVOS LINEAS GENERALES APROBADAS POR EL | PLANES MUNICIPALES DE DESARROLLO CONSEJO LEGISLATIVO: articulo 9 (PMDs): articulos 55 a 57 LOP. Los cuales LCEPCPP deben contener las politicas de inversién del A Presupuesto para cumplir con articulo 178, PLANES ESTADARNES DE DESARROLLO CRBV (articulo 5 LCLPP) (PEDs): articufos 52, 53 y 54 LOP PLAN OPERATIVG ANUAL DEL ESTADO: | PRESUPUESTO SONSOLIDADO DE | articulo 4 LCEPCPR. INVERSION MUNICIRAL (PCIM) | PROGRAMAS? Y PROYECTOS, | PRESENTADOS PGR EL GOBERNADOR AL. z | | FIDES: articulo 9 LGEPCPP PROYECTOS presentados y aprobados por : las comunidades organizadas PRESUPUESTO C@NSOLIDADO DEL ESTADO: articulo 4LCEPCPP ot En todo caso, se debe garantizar el ejercicio de Ia participacién ciudadana y del control social de la gestion publica, tal como se puede observar en el Grafico N° 1 16GRAFICO N° 1 IAS pasiceacen Sa aan yee PIN > G. Vinculacién Plan Operativo Anual Nacional y Presupuestos El Plan Operativo Anual Nacional (POAN) esta regulado en los articulos 34 a 43 del Decreto con Fuerza de Ley Organica de Planificacién. Segun el articulo 34, el POAN define los programas y proyectos estratégicos que lievara a cabo el Ejecutivo Nacional. Seguin el articulo 35, el POAN debe responder al PND, al Marco Plurianual de Presupuesto y a la Ley Organica de la Administracion Financiera del Sector Publico (LOAFSP) Seguin lo dispuesto en el articulo 37 del Decreto con Fuerza de Ley Organica de Planificacién y lo establecido en la LOAFSP, el Plan Operativo Anual Nacional (POAN) es coordinado por el Ministerio de Planificacion y Desarrollo, y debe ser presentado a la Asamblea Nacional, en la misma oportunidad en la cual se efecttie la presentacién formal del proyecto de Ley de Presupuesto.~° Entre las atribuciones de la Oficina Nacional de Presupuesto, se establece la de “participar en la elaboracién del plan operativo anual....."°”. * Véase tinico aparte del articulo 10 LOAFSP. *” Véase articulo 20, nimero 2, LOAFSP. 17Los contenidos del POAN deben servir de base de calculo para la estimacion y distribucion tacional de los recursos presupuestarios de los érganos y entes de la Administracion Publica Nacional, con excepcién de las empresas del Estado (articulo 36 LOP). Esta informacion del POAN debe complementarse con las responsabilidades, los servicios, las metas y las cuotas presupuestarias en los respectivos proyectos de presupuesto (articulo 40 LOP); en el entendido que todas estas propuestas deben ser aprobadas por el Ministerio de Planificacién y Desarrollo {articulo 41 LOP), sin perjuicio de las evaluaciones de consistencia sectorial, intersectorial y territorial que también debe realizar el Ministerio de Planificacion y Desarrollo (articulo 42 LOP). Sefiala el unico aparte de este articulo 42 que “Las cuotas presupuestarias correspondientes deberan imputarse en coordinacién con el Ministerio de Planificacién y Desarrollo y la Oficina Central (ahora Nacional) de Presupuesto” Debe recordarse que el POAN tiene como objetivo fundamental hacer posible la vinculacién entre los planes y los presupuestos®. Las ultimas experiencias en la elaboracion y seguimiento del Plan Operative Anual Nacional (POAN) en Venezuela, indican que el mismo se fundamenta, tedricamente, en la denominada “matriz de estructura logica””. En la Tabla N° 4 se presenta la “Matriz de Vinculacion Plan — Presupuesto” que se ha utilizado para la formulacién del Plan Operativo Anual Nacional (POAN) y de la Ley de Presupuesto a partir del afio 2000, Ia cual responde a la idea del marco légico de un proyecto (insumo — proceso ~ resultado); observandose que se trata de una adaptacién de la “matriz de estructura légica” del Banco Interamericano de Desarrollo, antes referida® TABLA N° 4 Area Estratégica: Organismo: _ Enunciado | Indicadores de Medios de ‘Supuestos | Progreso Verificacion bey (Gy (7) (Gyaeesten| =" oN Directriz Estratégica (2) Saino | i ‘Objetivos por Alcanzar en cada Directriz | Estratégica(3) | tifa wi Productos 0 Resultados (4) Asignacion | Presupuestaria (5) “Véase “Disefio metodolégico para la vinculacién del plan con el presupuesto”, en el anexo del libro “Aspectos Conceptuales y Metodolégicos del Presupuesto Piblico Venezolano”, editado por la AVPP. * Formulada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), segiin se indica en el Capitulo 3 de oyectos de Desarrollo. Planificacién, Implementacién y Control”, Esta “matriz de estructura l6gica” se ha utilizado para la formulacién de los POAN del afio 2000 en adelante. “© Véase material elaborado por el Ministerio de Planificacién y Desarrollo para “Taller Vinculacién Plan Operativo Anval Nacional — Presupuesto para el ejercicio fiscal 2001” 18Notas explicativas de la matriz: a) (2) (4) (5) (7) (8) (9) Se refiere al Ambito de accion donde se enfatiza la gestion de Gobierno. Equivale a las directrices estratégicas para lograr los equilibrios en los ejes social, econémico, territorial, politico e internacional Es un enunciado breve, descriptivo y comprensivo de lo que se pretende alcanzar en el “Area estratégica” Es el propésito especifico que, en términos de un resultado esperado, se debe alcanzar en el marco de la “directriz estratégica” definida Es el bien 0 servicio obtenido que concreta el “objetivo” previsto y debe ser cuantificado en término de metas. Son los créditos presupuestarios necesarios para obtener el bien o servicio deseado. Es una breve descripcién del contenido de la “directriz estratégica’, del “objetivo", del “producto” y de la “asignacion presupuestaria’, Es la medida que permite evaluar el progreso alcanzado en relacién con los objetivos, productos y directrices establecidas Es el mecanismo a través del cual se puede comprobar el resultado que sefala el “indicador de progreso”. Representan las condiciones externas fundamentales que deben darse para lograr los objetivos, productos y créditos presupuestarios. Es de sefalar que, para cada organismo y a nivel de la respectiva area estratégica determinada en las Lineas Generales del Plan de Desarrollo Econémico Social de la Nacién, la vinculacién Plan — Presupuesto se establece, fundamentalmente, mediante la compatibilizacion entre los productos: bienes y servicios previstos en el presupuesto institucional, con los productos determinados en el Plan Operativo Anual. Adicionalmente, y a los fines de dicha vinculacién, el Plan Operativo Anual Nacional (POAN) no debe omitir informacion basica sobre las principales variables y resultados esperados a nivel macroeconémico, maxime si se considera que es uno de los instrumentos fundamentales de la “coordinacion macroeconémica’, seguin se observa en el Grafico N° 2 19GRAFICO N° 2 VINCULAGIONENTRE LA PLANIFICAGION, LOS INSTAUMENTOS DE LA COORDINACION MACROECONOMICA, LOS PRESUPUESTOS sameness G PLAN NACIONAL DE DESARROLLO =) ge ih Chie ee ey = oi K PLAN OPERATIVO ANUAL NACIONAL i > TINEAS GENERALES DEL PLAN DE DESARROLLO pret) ‘LEY ANUAL DE PRESUPUESTO DE LA REPUBLICA Y ENTES DESCENTRALIZADOS SIN FINES DE LUCRO. ior .NUAL EY ESPECIAL OF ENDEUDAMIENTO Al Pes UeyeaTOS ANUALES DE LAs coc OADESMERCANTLESyoEMASENTES >) CESEEN SA SABES BE LAREPOBLCR COMPAS ESESARMCES TSCAPITULO II. EL MARCO PLURIANUAL DEL PRESUPUESTO. A. Consideraciones Generales En otros paises, el caracter anual que tiene el presupuesto obedece, en primer lugar, al hecho historico de que la mayoria de los efectos del gasto publico se venian produciendo en el corto plazo, y en segundo lugar, a la necesidad de limitar, en lapsos exclusivamente de un afo, las autorizaciones para gastar que el Poder Legislativo otorga al Poder Ejecutivo. Esa situacién ha evolucionado de tal forma que porciones cada vez mas significativas del gasto pblico, han pasado a tener efectos de mediano y largo plazo. Por ejemplo, la ampliacién del campo de accién del sector publico ha fortalecido la importancia de la inversién publica en el gasto total, lo que exige el suministro de una variedad creciente de bienes y servicios, en periodos que muchas veces exceden al afio calendario. En tal sentido, desde hace algtin tiempo, el financiamiento externo ha exigido que los gastos de capital funcionen con un enfoque piurianual del presupuesto, pues incluyen informacion detallada para programas de inversion y/o gastos de inversion. Como ejemplos se pueden mencionar el Plan Trienal de Inversiones 1986 -1988 y el Plan Bienal de Inversiones 1988 — 1989, que funcionaron en el sector publico venezolano durante esos periodos. En general, como apoyo a la formulacién de los presupuestos publicos anuales, se han tenido que aplicar proyecciones plurianuales, y asi poder tomar en cuenta los posibles efectos que habrian de generarse en el mediano y largo plazo. En Venezuela, ha ocurrido que los objetivos y metas previstos en la planificacién econémico- financiera, han carecido de un horizonte de solvencia y sostenibilidad fiscal en el mediano plazo. Los presupuestos ptiblicos anuales, en la practica, se han convertido en un conjunto de asignaciones presupuestarias, sin vinculacion efectiva respecto a dichos objetivos y metas; y a su vez, el déficit fiscal cronico se ha identificado como el principal problema macroeconémico del pais, Todo lo anterior ha hecho necesario disefar, un instrumento intermedio de planificacion financiera que permita la vinculacion de los objetivos de politica fiscal de mediano plazo con los objetivos equivalentes de corto plazo, previstos en el presupuesto anual. A tal efecto, se concibié el Marco Plurianual de! Presupuesto como un instrumento con propésito de referencia presupuestaria plurianual de tres afios, aprobado formalmente como Ley de la Republica, cuyo ambito de aplicacién debe ir extendiéndose gradualmente a todos y cada uno de los niveles institucionales que conforman nuestro sector publico, pues de no ser asi se agota el esfuerzo en solamente un nivel de dicho sector, sin que se posibilite el adecuado control sobre la actividad desartollada en la totalidad del mismo y sus respectivos resultados. B. Fundamentacion Juridica 1. Normas constitucionales El “Marco Plurianual del Presupuesto” (MPP) se encuentra consagrado en el articulo 311 de la Constituci6n, formando parte de la Seccién Primera “Del Régimen Presupuestario” del Capitulo Il “Del Régimen Fiscal y Monetario”, del Titulo VI “Del Sistema Socioeconémico". Seguin el encabezamiento de esta norma, la “gestion fiscal” debe equilibrarse en el “marco plurianual del presupuesto”, y, segun la parte final del mismo encabezamiento “...de manera que los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios” 21