9/3/2016 I

Dialogue  July­September,  2012, Volume 14 No.1

State Politics in India

Mahendra Prasad Singh

I. Introduction

The study of provincial politics and of native states in British India was an underdeveloped area. Native states in any case formed a
backyard  of  the  British  Raj,  but  politics,  especially  constitutional  and  institutional  politics  in  British  Indian  provinces  were  also
largely eclipsed by the nationalist movement politics. But in retrospect, constitutional reforms introduced in the first half of the 20 th
century in the British Indian provinces by the imperial government in London were significant early experiments in representative,
responsible, and federal governance. Bolder moves in all these respects under the 1950 constitution after India’s independence must
be studied in this historical backdrop. Yet there are serious gaps in studies of devolution of powers to the provincial  governments
under the government of India Act, 1909; this is also true of the studies of diarchy at the provincial level under the Government of
India Act, 1919, and of provincial autonomy under the first federal constitution in British India, the Government of India Act, 1935.

Study of State politics in independent India also continues to be a rather under­cultivated field of inquiry. This state of affairs may be
explained in terms of a number of reasons. First, in the Nehru era there was a carryover of the nationalist ambience and fervour of the
freedom struggle, and for this reasons all that really mattered was the politics at the national level. Congress dominance at the union
as  well  as  state  levels  submerged  politics  in  the  states  under  the  overarching  national  patterns.  Popular  mass  movements  for  the
creation of unilingual states in various parts of the country during the 1950s and 1960s briefly brought state politics to forefront, but
once such demands were conceded, the leaders of these movements in Andhra Pradesh, Maharashtra, and Gujarat tended to join or
rejoin the Congress Party. And, the overarching one­party dominance was easily restored.

Secondly, the breaches in Congress dominance in the late 1960s and the late 1970s were rather of relatively short spans of time after
which Congress dominance was restored. The emergence of states as important arenas of politics turned out to be rather brief episodes.
Thus, the Nehru and Indira Gandhi eras and Rajiv Gandhi years, especially the reigns of the first and the third prime ministers (Rajiv
Gandhi was the sixth PM), were characterized by a great deal of centralization or "nationalization" of the Indian political system. State
politics were then either a subsidiary arena or were appendage to national politics.

Thirdly, the distribution of powers and revenue resources in the Indian constitution is heavily skewed in favour of the centre. This
feature greatly  reduces  the  importance  and  effectiveness  of  the  state  governments,  and  makes  them  heavily  dependent  on  federal
mandatory  and  discretionary  fiscal  transfers  under  the  constitution  and  shared­cost­centrally­sponsored  schemes  of  development
under the federal spending power. Notably the union and state jurisdictions are demarcated with at least some exclusive areas reserved
for each order of governments, but the constitution does not expressly prohibit the union government to spend its money even in
exclusive state concerns.

Fourthly,  even  though  law  and  order  is  supposed  to  be  an  exclusive  state  concern,  there  has  been  an  enormous  expansion  of  the
central paramilitary police forces. The 42 nd constitutional amendment (1976) has made the deployment of armed forces and central
paramilitary forces in aid of civil power in a state an exclusive union competence. Incidence of internal disturbances and terrorist
activities  by  external  and  indigenous  groups  has  resulted  in  a  great  deal  of  increase  in  the  coercive  power  of  governments  and
centralization in the political system. These developments tend to overshadow the state governments and subordinate state politics to
the imperatives of national politics.

Nevertheless, there has been paradigm shifts in the politics and political economy of India since the 1990s which have enhanced the
role and autonomy of state governments, civil society, and the market forces. The arena of state politics has in this process acquired an
unprecedented  importance.  It  might  very  well  be  said  that  state  politics  have  really  come  into  their  own  for  the  first  time  in  the
contemporary history and politics of India. Our study of state politics at this moment is very timely and topical.

II. Analytical Framework

The  analytical  framework  that  we  propose  is  developed  in  four  components:  (1)  four  overall  processes  of  democratization,
multicultural secularization, federalization, and economic liberalization/privatization/globalization characterizing politics in India in
general; (2) the variations in the ways these processes manifest themselves in different states of India; (3) variables or factors at the
state level that may be accountable for the differential ways in which the three crucial processes identified above unfold in different
states;  and  (4)  the  varying  state  capabilities  to  ensure  democracy,  good  governance  and  economic  development.  The  four  crucial
http://www.asthabharati.org/Dia_Jul%20012/m.p.%20singh.htm 1/5
9/3/2016 I

dimensions  of  the  political  processes  delineated  here  and  the  factors  that  affect  their  variability  from  state  to  state  are  mutually
interdependent and partly reinforcing or in some cases contradictory. The state­level variations highlighted in parts 2 and 4 of this
analytical framework are the dependent variables or features that are in search of explanation. Factors identified in parts 1 and 3 are
causal or independent variables that help us explain state­level differentials in political and economic performance.

1.  The  Four  Overall  Processes  of  Democratization,  Multicultural  Secularization,  Federalization,  and
Globalization

Democratization  refers  to  the  process  of  increasing  politicization  of  the  masses  in  general  and  of  subaltern  classes  or  groups  in
particular through electoral mobilization and political participation. This process of democratization began to greatly affect the lower
social orders by the late 1960s and has continued unabated since. Under the impact of this process, India’s traditional and semi­feudal
society is moving towards greater liberty and equity. Democratic politics tends to undermine caste and class differences and furthers
the cause of political participation in elections based on universal adult franchise. Democracy is also imbued with the ideal of popular
participation in the process of governance to the extent it is practicable in a representative and republican democracy. Fundamental
rights and directive principles of state policy provided in the Indian constitution contain the ideals  of  a  free  and  egalitarian  civil
society  and  state  in  India.  The  structures  of  governments  outlined  in  the  constitution  at  national,  state,  and  local  levels  are
parliamentary  federal.  The  6th  schedule  of  the  constitution  also  makes  special  arrangements  for  autonomous  district  and  regional
councils in tribal areas of states of Assam, Meghalaya, Tripura, and Mizoram. The 5 th Schedule makes provisions for tribes advisory
councils  for  administration  and  control  of  scheduled  areas  and  scheduled  tribes  in  other  states  of  India.  These  advisory  councils
consist of members of whom nearly 3/4 th (but not more than 20) must be the representatives of the scheduled tribes in the Legislative
Assembly  of  the  state.  The  73 rd  and  74 th  constitutional  amendments  (1992­93),  in  pursuit  of  gender  justice,  ensure  33  percent
reservation for women in executive positions in panchayats and municipal councils.

The chapter on fundamental rights is one of the strongest in the universe of liberal democratic states in the world. The constitutional,
legislative, and judicial discourses on fundamental rights in India are very extensive and intensively elaborated. In the case of law on
these two and other rights, new dimensions have been created and added on to them. The examples include extension of the right to
life to the right to live in human and healthy environment, the creation of the right to primary education to the children, etc. The right
to primary education was first created under case law and subsequently added on to part III of the constitution on fundamental rights
by an amendment. An implementing parliamentary enactment also subsequently followed in 2010. Moreover, several new legal rights
have  been  created  under  legislation,  e.g.  the  right  to  information  (2005),  right  to  manual  work  in  the  rural  employment  sector  in
public works (Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act, 2005). A legislation guaranteeing the right to food is also
presently (August 2010) proposed in the Parliament. Since 1993, we also have an activist National Human Rights Commission under
a parliamentary statute. The mass media in India offers one of the most developed and independent democratic public spheres in the
Third World. Civil society vigour in India is more often seen in political and social movements than in the institutional domains. Yet
there are some indications of the revival or organizations of voluntary associations and nongovernmental organizations as well in the
more recent times.

Scheduled castes, scheduled tribes, and other backward classes (OBCs) have been granted reservations in education and employment
or legislative representation for specified time frames under the constitution and/or law. There are also schemes for their economic and
financial empowerment by the governments at union and state levels. India’s tryst with democratic destiny would not be complete
unless  political  democracy  is  supplemented  by  social  and  economic  democracy.  This  point  was  fervently  underlined  by  Dr.  B.R.
Ambadkar,  the  chairman  of  the  drafting  committee  in  his  last  address  to  the  Constituent  Assembly  when  he  chose  to  reply  to  the
marathon debate on the draft constitution.

Even political democracy is not yet fully attained. For example, take a look at the party system and social and political movements in
the country. Most political parties lack internal organizational elections. Personalism and amoral familism are the order of the day.
Corruption  and  criminalization  afflict  practically  all  political  formations.  The  legitimacy  of  popular  movements  in  the  face  of
governments and administration lacking in integrity, transparency, and accountability is unquestionable. However, not a few social
and political movements are mounted in pursuit of sectarian and selfish interests in disregard of public interest.

To take the tack of multicultural secularization, we mean by this term the process through which ethnic pluralities of a society are
brought into  the  public  sphere  for  interaction  and  civic  action  in  a  spirit  of  tolerance  and  mutual  respect.  Multiculturalism  goes
beyond the abstracted liberal individualism and assumes that "human beings are culturally embedded in the sense that they grow up
and live within a culturally structured world and organize their lives and social relations in terms of a culturally derived system of
meaning and significance ." Secondly, multiculturalism believes "that no culture is perfect and has a right to impose itself on others,
and that cultures are best changed from within." Thirdly, in a multicultural perspective "every culture is internally plural and reflects a
continuing  conversation  between  its  different  traditions  and  strands  of  thought"  (Bhikhu  Parekh,  "What  is  Multiculturalism?
www.india­seminar.com/1999/484/484%20parekh.htm, accessed on 1 March2011). It is important to clarify the relationship between
secularism and multiculturalism in the Indian context. In Indian political thought, to take only two leading representative thinkers of
modern India, Jawaharlal Nehru and Mohandas Karamchand Gandhi espoused approaches to the relationship between religion and
politics  that  may  be  dubbed  (a)  secularist  premised  on  the  complete  separation  between  state  and  religion  in  the  Western

http://www.asthabharati.org/Dia_Jul%20012/m.p.%20singh.htm 2/5
9/3/2016 I

revolutionary sense as in France and the USA (Nehru), and (b) multiculturalist in the traditional Indian sense of equal respect for all
religions  (sarvadharmasamabhava;  Gandhi).  The  Indian  constitutional  theory  of  multicultural  secularism  is  built  on  a  judicious
combination of both these perspectives. The major premise of the constitutional theory in this regard is liberal secularism in the sense
that most of the fundamental rights guaranteed under the constitution make individuals as the bearers of universal rights enjoyed by
all irrespective of ethnicity, gender, place of birth, etc. Yet some cultural rights of religious and linguistic minority communities are
also guarnteed to enable them to preserve their culture, language, and script and to establish educational institutions  with  certain
legal autonomies. Moreover, the state is prohibited to collect any taxes for the promotion of any particular religion. However, there is
no will of separation between the state and religion as legislation for religious and social reforms is not proscribed, although after the
initial spurt of religious reforms such as the Hindu reformist code, the state has for all practical purposes left the constitutional ideal of
a common civil code in splendid isolation.

It  is  for  the  foregoing  features  of  the  Indian  constitutional  approach  to  religion  and  politics  that  I  think  that  it  can  best  be
characterized as multicultural secularism. It draws attention to the question how democracy deals with the phenomenon of cultural
diversity. Whereas in political theory it was earlier thought that the universalist conception of citizenship was sufficient to deal with
diverse categories of citizens in a society (T. H. Marshall 1950), it came to be later realized that difference­blind laws with universal
scope were incapable of erasing deeply engrained socio­economic disparities and discriminations. For these conditions differentialist
conceptions  of  citizenship  came  to  be  argued  for  recognition  of  difference  and  differential  affirmative  action  for  creating  a  level
playing field (Young 1989; Williams 1998). Will Kymlicka and Wayne Norman (1994) have talked about three kinds of provisions
and policies to deal with multiple diversities and cumulative inequalities.

Now,  we  come  to  the  process  of  federalization  that  has  gathered  momentum  since  the  1980s,  especially  since  the  1990s.  The
constitution of  India  combines  parliamentary  as  well  as  federal  features  of  government.  However,  for  about  four  decades  after  the
commencement of the constitution the parliamentary features practically overshadowed the federal features due to one­party Congress
dominance and charismatic and imposing leadership of Jawaharlal Nehru and Indira Gandhi, the first and the third prime ministers.
Federal features gradually gained ground over the 1980s, when non­Congress state governments were elected to power in one state
after another, and when prime minister Rajiv Gandhi signed regional and ethnic peace accords with Akali Dal in Punjab, Asom Gana
Parishad in Assam, Mizo National Front in Mizoram, and Tripura National Volunteers in Tripura. The 1989 Lok Sabha election, in
particular, greatly accelerated the federalization process throughout the country, when a multiparty  system  with  federal  coalition  /
minority governments was ushered in at the national level. In the new party system regional parties have gained considerable power at
the cost of national parties that have been diminished, fragmented, or have been unable to grow beyond a certain threshold of power.
Led  by  one  of  the  national  parties  like  the  Janata  Dal,  Bharatiya  Janata  Party,  or  Indian  National  Congress,  federal  coalition
governments have been particularly vulnerable to the making and breaking power of the regional parties. Whereas regional  parties
accounted for 8.10 percent of votes and 6.95 percent of parliamentary seats in the popularly elected house before the 1952 general
election, their corresponding shares have gone up respectively to 14.39 percent and 27.97 percent in 2009 general election.

The  federal  phase  has  witnessed  an  unprecedented  increase  in  the  autonomy  and  role  of  state  governments.  Toppling  of  state
governments by the wielders of central power for partisan political considerations has been considerably contained. A new grammar
of presidential, prime ministerial, and cabinet working has developed in the era of coalition and majority governments. The president
has  acquired  greater  maneuverability  in  the  exercise  of  discretionary  powers,  the  prime  minister  must  contend  with  powerful
ministerial colleagues representing various constituent parties in the coalition, and the cohesion and collective responsibility of the
cabinet to the Lok Sabha have become fragmented and stretched to extra­parliamentary centres of regional power. However, there has
been an enormous expansion of the power and activism of the judiciary.

To take the tack of economic liberalization and globalization, the chipping at the Nehruvian mode of "Indian socialism" began in the
1980s. But a comprehensive package of reforms in this model of state­directed economic development was introduced in 1991 to deal
with  a  severe  balance  of  payment  crisis  and  recurrent  losses  in  most  public  sector  undertakings.  By  the  end  of  the  decade  state
economies also faced a serious fiscal deficit that also necessitated neo­liberal capitalist reforms. Both Union and state governments
gradually  embraced  policies  of  bureaucratic  deregulation  of  the  economy,  disinvestment  or  privatization  of  public  sector
undertakings, and globalization.

These  economic  reforms  have  augmented  the  scope  of  the  private  sector  and  autonomy  of  state  governments.  Like  the  Union
government, state governments are now also vying with each other to attract private capital — national, multinational, and global­
multilateral — by offering better infrastructural facilities ("race to the top") or tax concessions and holidays ("race to the bottom").
India’s annual rate of growth has considerably improved. The growth rate during the British colonial rule was a paltry 1.5 percent. It
was around 3 percent in independent India before the 1980s. It moved up during the 1980s and jumped to above 5 or 8 percent since
the neoliberal capitalist reforms of 1991. However, the problem with this development has been that it has been a jobless growth with
negligible  employment  opportunities.  It  also  lacks  in  distributive  justice  and  inclusiveness.  It  has  engendered  a  dual  economy
comprising relatively small enclaves of affluence, on the one hand, and vast areas of abject poverty and destitution, on the other.

2. Variations in these Processes at State Level

http://www.asthabharati.org/Dia_Jul%20012/m.p.%20singh.htm 3/5
9/3/2016 I

The three political processes outlined above have unfolded in an uneven way and their effects have not been uniform across the states
of India. Democratic transformation in some states has gone ahead in comparison to others. Some states still continue to be largely
steeped  in  tradition  propped  up  by  hangovers  of  caste  and  tribal  structures  and  semi­feudal  economy.  Some  states  are much more
mired in social and electoral violence and recurrent conflicts than others. Citizens of some states enjoy better democratic rights and
economic empowerment than those in others.

The  same  can  be  said  about  the  process  of  federalization.  Quantum  of  federal  autonomy  existent  in  various  states  are  markedly
different.  This  not  only  because  of  asymmetrical  federal  autonomy  granted  to  the  states  of  Jammu  and  Kashmir,  Nagaland,  and
Mizoram granted by the constitution itself under articles 370, 371A, and 371G. The rest of the states of the Indian union are federated
in a symmetrical way with uniform constitutional status. Yet federalization process is marked by considerable variations across the
states.

Very  few  systematic  and  substantive  scholarly  studies  of  macro  scope  of  democratization  and  federalization  are  available  in  the
existing literature on state politics. The situation is a bit better with regard to economic liberalization and globalization. Since the
early 1990s, when these processes were accelerated, there has been a tremendous increase in regional economic  disparities  among
states.  Even  newspaper  reports  project  a  parallel  development  of  two  contrasting  corridors  of  economic  growth  and  radical  class
violence.  The  Blue  Corridor  spanning  Delhi  Gurgaon/Mumbai­Pune/Bangalore­Chennai,  on  the  one  hand  and  the  Red  Corridor
stretching across the hinterland tribal belt from the Indo­Nepalese border to Andhra Pradesh, on the other.

Social science studies also reveal that during August 1991­March 2000 the states, of Andhra Pradesh, Gujarat, Haryana, Karnataka,
Kerala,  Punjab,  and  Tamil  Nadu  got  proposals  of  private  capital  investment  to  the  tune  of  66.7  percent  as  compared  to  only  27.4
percent received by the states of Assam, Bihar, Madhya Pradesh, Orissa, Rajasthan, Uttar Pradesh, and West Bengal. Differences in
regard  to  foreign  direct  investment  (FDI)  are  even  more  glaring.  In  the  phase  of  globalization,  only  five  states  ­  Andhra  Pradesh,
Gujarat, Karnataka, Maharashtra, and Tamil Nadu ­ got a disproportionately large 75 percent of the FDI invested in India.

3. Explanatory Factors for Variations Across States
How  do  we  explain  the  differentials  among  the  states  of  India  on  the  dimensions  of  democratization,  federalization,  and
globalization? For this purpose, we may employ an explanatory framework comprising the following five factors: (1) geography and
history; (ii) demography, culture, and social capital; (iii) political economy with foci on macro economic sectors and class structure;
(iv) patterns of state party systems and social and political movements; and (v) the quality of political leadership with appropriate
motivation and skill.

Do history and geography matter? Are there any perceptible or measurable differences between the formerly British Indian provinces
and native Indian states? Between the border states and inland states? Between the coastal rimlands and the Hindi heartland?

Similarly, some states have dominant castes and communities whereas others have more pluralist and fragmented social structures.
Some  states  are  parts  of  the  cultural  mainstream  of  classical  Hindu  civilization  whereas  others  are  more  composite  in  terms  of
multicultural fabric. Some states are multicultural whereas others are marked by ethno­nationalist movements and even separatism.
Some states are endowed with greater degree of social capital measurable in terms of the vigour of associational, cooperative, and
corporate organizations than others. How far these differences, if any, are consequential for patterns and trends in state politics across
the country?

Likewise, how significant are the differences in historical patterns of the British land tenure system divided in terms of the zamindari,
the ryotwari, and mahalwari subsystems? Same with tribal and non­tribal land holding systems. Similar questions arise with regard to
differences among the states in terms of their class systems and sectoral composition of the state economy. The same with differences
in material and human development indicators.

Moreover, there are marked differences among the states as to the patterns of their party systems and social movements. Some have
developed  one­party  dominant  systems  (continued  re­election  of  the  same  partly  consecutively  for  at  least  three  terms  (Delhi,
Gujarat). Others have two­party systems (e.g. Andhra Pradesh) or a multi­party bi­coalitional system (e.g. West Bengal, Kerala). Some
states  are  more  prone  to  the  incidence  of  mass  movements  or  sectarian  movements  than  others.  How  consequential  are  these
differences, correlated with other dimensions of state politics?

Quality of political leadership at the state level is more difficult to conceptualize and operationalize in terms of measurable empirical
referents or indicators. Yet there are some palpable differences, including some studies by scholars, of leadership styles of Digvijay
Singh, Narendra Modi, Nitish Kumar, Mayawati, Chandrababu Naidu, J. Jayalalitha, Mamata Banerjee, Sheila Dikshit, etc.

4. The Varying State Capabilities

We have so far sought to describe and explain the patterns and trends of politics in the states of India in a general sort of way. Here we
narrow our conceptual and theoretical focus to the crucial problematique of state capability. This concept is defined as the ability of
http://www.asthabharati.org/Dia_Jul%20012/m.p.%20singh.htm 4/5
9/3/2016 I

the government to achieve the objectives it sets for itself. These objective may be gleaned from the purposes of the social contract
that brings a civil society and state in existence in the first place, namely, security of life, liberty, and property on a universal and
equitable  basis.  This  is  proposed  as  the  first  indicator  of  good  governance.  Other  dimensions  of  goals  of  governments  may  be
identified by scanning  the  constitution  and  laws,  five­year  plans,  national  policy  statements,  public  policies,  election  manifestos,
Governor’s addresses to the state legislatures, budgets, legislative debates, chief ministers’ and other intergovernmental conferences,
etc. Since the paradigm shift to neoliberal economic reforms in 1991, the state chief ministers and their governments have acquired an
enhanced  role  in  state­level  reforms  with  the  diminished  role  of  the  state  and  public  investment  in  the  era  of  privatization  and
globalization,  the  state  governments  must  attract  private  capital  ­  domestic  and  external  ­  to  ensure  economic  development.  A
bureaucratic state must yield space to a regulatory state. The interventionist state must transform itself into a regulatory facilitator of
development. Yet we must remember that even in this changed scenario in political economy of India, the constitutional mandate is
for a democratic developmental state rather than just a developmental state in the mould of east Asian economies.

We  propose  to  elaborate  our  concept  of  state  capability  in  terms  of  good  governance.  Our  index  of  good  governance  is
operationalized  by  including  the  following  indicators:  accountability  of  government  to  legislature  and  of  administration  to  the
people, human development, poverty alleviation, quality of regulatory regime for economy, rule of law, and governmental stability.
Performance of a state on these indicators may be measured by objective quantitative data wherever available. Or, else, they may be
assessed in terms of subjective intuitive judgment with some supportive qualitative evidence or argument. We must endeavour to go
beyond mere description of the state of affairs and offer explanations that carry persuasiveness. As things are, some states have made
great strides of late (e. g. Bihar, Gujarat, Rajastan, Madhya Pradesh, and the states of western and southern India generally, some have
slided from higher water marks earlier (e. g. Punjab and Haryana), while others have lagged behind. We have yet a long way to go.

Dialogue  (A  quarterly  journal  of  Astha

                                               Astha Bharati
Bharati)

http://www.asthabharati.org/Dia_Jul%20012/m.p.%20singh.htm 5/5