Elisur Arteaga Nava Elisur Arteaga Nava

Abogado. Profesor de teoría constitucional y

administración pública regional y municipal
en la Universidad Autónoma Metropolitana
(UAM). Profesor invitado de más de 100 univer-
sidades nacional es y extranjeras.

Autor de: Derecho constitucional estatal, Porrúa,

1988; La constitución mexicana comen tada por
Maquiavelo, Siglo XXI Edicores, 1991; Derecho
constitucional, instituciones federales, estatales
y municipios, Universidad Nacional Autónoma
de México, tres comas, 1994; Constitución política y realidad, Siglo XXI Edicores,
1997; La controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad, Monte
Alto, 1997; Tratado de derecho constitucional, Oxford University Press (oup),
cuatro [Omos, 1999; Maquiavelo: estudios jurídicos y sobre el poder, DU P, 2000;
Garantías individua/es, OUP, 2010; Dicóonario de derecho constitucional, OUP,
2011; Derecho constitucional, 4a ed., DUP, 2013; Usos y costumbres indígenas en-
tre los pueblos de Guerrero, UNED, 1999; Maquiave/o y Tomás de Aquino, Porrúa,
2012; coordinador junto con Oswaldo Damián Martín, de la Obra jurídica en-
ciclopédica, vol. Derecho constitucional, au[Or de El sistema federal mexicano.
-------AA,pr:mtes-p"Cff'a11mrteorírrgenerai, Porrúa·(entro de investigación e Informática
Jurídica de la Escuela Libre de Derecho, 2012; Edipo, una víctima del destino,
Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, 2012; La contro versia constitu-
cional (en coordinación con la licenciada Karen González Rodríguez), Porrúa,
2014, Corraductor con la maestra doña Laura Trigueros de De principatibus,
Trillas, 1993. Director general de Legislación pública estatal, 23 tomos, Escuela
Libre de Derecho, Conacyt e IMSS, 1984. En coauroría con la maestra Laura Tri-
gueros y Sergio Charbel Olvera Range/, Tierra Caliente, Guerrero: sones y gustos,
UAM, 2015. Autor de más de 150 estudios y artículos sobre derecho, política
e historia,

•
 1

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MANUAL DE DERECHO CONSTITUCIONAL
iigla, xxi
Textos Juridicos Universitarios· Manuales de derecho
Primera edición: junio de 2015 Capituto 1 Estructura y principios de La constitución"
ISBN 978-607-426-517-0 Constitución. Definición formal ....
1:Z Desarrollo del congreso constituyente. ... ,........ 1• • • _ •••••• _

Autor: Elisur Arteaga Nava 1.2.1 Proyecto y exposición de motivos de Venustia~o Carr ,;.rua. .,,_ ._. 1
Gerente internacional de publicaciones: Marcelo Zanon 1.2.2 Principales sesiones del congreso y adopción de los articulo$ll)' ,lJ 2
Gerente de desarrollo de mercados: Karina Salgado Peña Estructura general de la constitución. 2
Gerente de diseño: Wilians dos Santo> Joaquim Supremac(a constitucional. ..... 3
Coordinadora editorial: Lilia Guadalupe Aguilar Iriarte El carácter político de la constitución ..... . 1
Edición: Lilia Guadalupe Aguilar Iriarte
Portada: YAN Comunica<;ao e Design Ltda.
;; Rigidez constitucional. •
Límites expllcltos e impHcitos 4
Diseño y formación: YAN Comunica<;ao e Design Ltda.
Formación: José Antonio Guzmán Maldonado Capitula 2 PobLación del estado mexicano. 6

Corrección de estilo:Juan José Romero Nava Nacionalidad .. 6

Supervisor de producción: Daniel Martínez Osornio 2.1.1 Concepto 6

2.1.2 Criterios de atribución 6
Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida en ningún 2.1.3 Mexicanos por naturalización (artículo 30 B) . 7
sistema electrónico o por cualquier medio, sin la autorización previa 2.1.4 Derechos y obligaciones de los nacionales ... 7

por escrito de Oxford Unrversity Press México, S.A. de c.v. El editor no se 2.1.5 Causas de pérdida de la nacionalidad .. 8
2.1.6 La doble nacionalidad ... 9
responsabiliza de los contenidos de las páginas web enlazadas
o referenciadas en esta publicación.
2~ Ciudadan[a ........ 9
2.2.1 Concepto 9
Se terminó de imprimir en
2.2.2 Derechos y obligaciones de los ciudadanos .. 9
Duplicate Asesores Gráficos, 5A de c.v., callejón de San Antonio Abad
2.2.3 Pérdida de la ciudadanía .... 10
núm. 66, Col. Tránsito, c.P. 06820, México, D.F.
2.2.4 Suspensión de los derechos de los ciudadanos .. 11
En su composición se emplearon las familias tipográficas 2.2.5 La ciudadanía y la doble nacionalidad ." 11
CoconOT (9 y 11 pts.), Cronos Pro (9 y 11 pts.), Miso (9 y 11 pts.), Myriad Pro (9 y 11 pts.), Situación jur(dlca de Los extranjeros ........ oo. 12
sobre papel Bond Kromos blanco Alta Opacidad de 7S g. :~. ,¡. Situación jurídica de los migran tes .............. . 12
Impreso en México
; Funciones de los consulados y embajadas .... . 13

L
•
 iA Organismos constitudonale!i autónomos. Organismos no gubernamentales .
.:ap(culo 3 Elementos geográficos del estado mexicano ... ................. . ...... ................. 14
Autonomi. de Los "ibun.Les .. ...... .................. ...................... 37
::i. ~ El territorio en sentido estricto 'o . . . . . . . . . 14 ';.: Suspensión y restricción del ejercicio de derechos y garantías de
J. ~ Propiedad originaria y propiedad de la nación , 14 faclo conforme. L. constitución . ............................ ... .... 38
3.2.1 Orros tipos de propiedad. 15 4.5.1 Suspensión y restricción del ejercicio de derechos humanos y
g",nti" de f,e to .. ............................... .... ..................... 39
3.2.2 Expropiación y límites a la propiedad privada. eiidal y comunal ......... . 16
4.5 .2 Suspensión y restricción del ejercicio de derechos y garantías
3.2.3 Bienes de dominio público ................. ........ ....... .... . 16 conforme a la constitución ........... .... ....... ....... ..... .. ....... .. "... 39
3.2.4 Propiedad de los estados extranjeros ,......... " ......... . 17
4.5.3 Supuestos que motivan una restricción o suspensión ......................... ". ..... 40
i .~ Elementos acuáticos internos del estado mexicano ...... 17 4.5.4 Instituciones intermedias ..... .................................... . .............................. 42
3.3.1 Ríos, lagunas yaguas internas ............. ...... ... " ... . . 18 4.5.5 Poderes y órganos que intervienen en la restricción o
suspe nsión de derechos y garantías ... . 42
....:; Elementos mar[timos del estado mexicano la
4.5.6 El presidente de la república ........................... .. 43
3.4.1 Plataforma continental.................... 18
4.5.7 El congreso de la unión y la comisión permanente .... .. 43
3.4.2 Mar territorial, las islas, los arrecifes, cayos y zócalos submarinos.... ..... 18
4.5.S Princ ipios que regu lan la restricción o suspensión de derechos y garantías ....... 44
:i.:. Regulación constitucional de la zona e<:onómica exclusiva................. ...... ..... 20 4.5.9 Límites en cuanto al terriwrio ..... .......................... ...................... 44
3.5.1 Concepto y origen latinoamericano ..... . ,.............. ..... .. .. ..... .... ........... .. 20 4.5.10 Derechos susceptibles de ser suspendidos ................ .......................... " •.... 45
3.5.2 límites efectivos .......... .. ... ........................ .... ....... .. .. ...... 21 4.5.11 Derechos individuales y derechos sociales ....... ... ............... ..... ....... .. 45
3.5.3 Previsión constitucional respec[Q a la superposición de 4.5.12 Te mporalidad de la suspensión .. 46
las zonas económicas de otro estado ................. . 21
4.5.13 Prevenciones generales. 46
Formación histórica de los estados de (a unión y deL Distrito Federal .......... . 21 4.5.14 Facultades extraordinarias ... 46
3.6.1 Acta de 31 de enero de 1824 ................ . 22 4.5.15 Principios generales que regulan las facultades extraordinarias ..... ..... ...... .. . 46
3.6.2 Constitución de 1824 ..... .................................... . 22 4.5.16 Inform es y responsabilidad... . ..................... ..... ................. .. 48
3.6.3 Constitución de 1836, Las siete leyes... .. ....._, 23 Reformas de Lázaro Cárdenas y de Miguel ALemán al
_ __ _ _ __ _ _ _ ____l¡,'bA -AE{-a_EQR-St~t_wt~va y de reformas de 1847 " ........ 23 49
articulo 49 constltuclonal.................... .. ............... .
3.6.5 Constitución de 1857 ... .. 23 4.6.1 Reforma constitucional de 1938 .... . .. .......... ...... 49

.'
3.6.6 Constitución de 1917 .... . 24 4.6.2 Reforma constitucional de 1951 ...... . 49
l7 ResoLución de conflictos de l[mites entre los estados .. 24 Principios constltucionales para la integración y renovación de
3.7.1 Resolución amistosa....... . .. 24 los poderes leglslativo y ejecutivo ... ....... ........... 50
3.7.2 Resolución por controversia .............. . 25 4.7.1 Elecciones .... 51
4.7.2 Partidos políticos ....... 52
Capitulo 4 Estructura poUtica de la federación ................ .................... ........ 26
(ap(tulo 5 Congreso de la unión ........... 57
~ 1 Clasificación del gobierno mexicano ........................ .. .. ........... . ... 26 5:í El poder legisLativo ................. .. . 57
4.1.1 Forma republicana ................. . 26 5.1.1 Naturaleza: órga no colegiado . 57
4.1.2 Forma democrática. 26 5.1.2 Denominación . .............. ... ... .. 58
4.1.3 Forma representat iva o de la representación .. 29 5.1.3 Enumeración de poderes ......... . 58
~, . ? Breve historia deL federalismo en México .... . 30 5.1.4 Independencia del congreso de la unión .... .. 59
4.2.1 El pacto federal ........................ .. .. 31 ~.::.: Doctrina y legislación sobre unicameraUsmo y bicameraUsmo ..... 59
~3 La distribución orgánica de Las funciones del estado en Quórum ............................................................ . .. ............................ 60
la federación mexicana o" ............................ . . . . . ... .. . 32 5.3.1 Concepto y reglas especiales para la instalación de las cámaras .. ................. 60
4.3.1 Los tres poderes de la federación. Estructura del estado mexicano.
:'.~ Calificación en las cámaras de diputados y senadores ..................... . 61
Principales características de los sistemas presidencial,
parlamentario y semi presidencialista .... ........ _ . .... .............. ........... 34 5.4.1 Reelecci6n de 105 diput ados y senadores ...... 61

s vi Marl"JdI de .:lerectlO :...onslUuc{o(lal Indice de conrenido

vii
s
 !'.5 Penodos de sesiones .................. .................... ....................... ........ ..... ...... ......... 61 7.-": Quórum y reglas de instalación de la cámara de senadores ..... 80
S5.1 Periodos ordinarios ..... ...... ............ .... .. .. ..... .............. ...... .................. .... ..... 62
" .~ FacuLtades excLuslvas del senado de la república .... 81
5.5.2 Periodos extraordinarios ....
62
!.a:: Análisis de La polilia exterior ........................ 81
'j '; Estatuto de los parlamentos ......... . 62
5.6.1 Inviolabilidad ........... . ! .'.:i Aprobación de la estrategia nacional de seguridad pública 82
63
7.6.1 Aprobación de tos t m ados internacionales y
5.6.2 la declaratoria de procedencia en mate ria penaL...... ...... . .... . ... .. 63 principios que deben re.gir a estos ... 82
5.6.3 Remuneración
63 7.6.2 Ratificació n. designación, elección y remoción de nombramientos. .... . ......... 83
5.6,4 la protección a los recintos parlamentarios . 63 7.6.3 Objeción de nombram ientos o remociones.. 84
", Resoluciones del congreso de la unión ............................. . 64 7.6.4 Autorizaci6r1 de salida de tropas mexicanas y paso de tropas extrar1jeras... 85
<1 Facultades del congreso de la unión ..... 64 7.6.5 Autorización al titular del ejecutivo federal para salir del país . 85
5.8.1 Legislativas ......
64 7.6.6 Nombramiemo de gobernador provisional. 86
5.8.2 Electorales y políticas
65 7.6.7 Resolució r1 de comroversias entre los poderes de un estado. 87
5.8.3 De investigación .....
65 7.6.8 Actuación como jura do de semencia .............. . 91
5.8,4 De ratificación ................ _................. ,...... ,...
66 7.6.9 Remoción de l jefe de gobierno del Distrito Federal ........ 91
5.8.5 Imernas o administrativas de Cd.da cámara ..... . 67 7.6.10 Aprobación de los convenios de lím ites celebrados entre
':-.) Actividades prohibidas a los LegisLadores ............. . 67 las entidades federativas... ............. ..... ...... .... .... .. ............. .. .. . 91
5.9.1 limirantes a los legisladores en lo individual .. 67 7.6.11 Aprobació n del convenio y del programa de gobierno de coalición ....... 92
5.9.2 limitantes como cuerpos colegiados .......... .. 68
CapitulO 8 Importancia y funciones de la comisión permanente .. 93
:,; 1"; Residencia y trasLado de las camaras legislativas ...... 68
Comisión permanente, constante constitucional de México. 93
Cap(tulo 6 Cámara de diputados ..... 69 8.1.1 Integración........ ..... . ....................... ................. .. ......... . 94
ti 1 Requisitos para ser diputado .... 8.1.2 Funcionamiento .... .... ..................... .... . 94
69
6.1.1 Vinculación Atribuciones ..... 95
70
- -- - -- - - - - -- 61:2- ldoneidad-:-:-::::-::::.. 8.2.1 Atribuciones de ratificación. ..... . ........... . 95
70
6.1.3 Independencia .. 8.2.2 Atribucion es re lacionadas con el presidente 96
70
6.1.4 Com petencia en igualdad de condiciones 70 8.2.3 Atribuciones relativas al uso de la guardia nacional. 97
6.1.5 Impedimentos ...... .. 8.2,4 Atribuciones para convocar a periodos extraordinarios ... 97
71
t:. Integración de la cámara de diputados .. 72 8.2.5 Atribuciones preparawrias del proceso legislativo ..... 99
6.2.1 Elecció n de diputados por mayoría relativa ..... 72 8.2.6 Facu ltades para conceder licencia a determinados servidores públicos .. 99
6.2.2 Elección de d iputados por representación
72 S.2.7 In te rvención en el proceso de reformas a la constitución .. .. .. 99
'.', facultades exclusivas de la amara de diputados 8.2.8 At ri buciones diversas ........... ..... . . lOO
73
6.3.1 Auditoría superior de la federación .. . ....... ........ .. 76 Cap(tulo 9 Facultades legislativas del congreso de la unión y
Cap(tulo 7 Senado de la repüblica . ..... . 77
el proceso legislativo federal. 101
Antecedentes del senado de la república 77 ::~. 1 Derecho de inidativa de ley . 101
7.1.1 Cámara de senadores en la constitución de 1857 .. 77 ~ Clasificadón de las facultades del congreso de la unión 102
( .: Integración de la cámara de senadores .................. . 78 9.2.1 Relat ivas a la federación y a los estados de la misma ... 102
7.2.1 Elección de senadores por mayoría relativa ................... . 78 9.2.2 Relativas a la emucrura política de la capital de la re pública ... 104
7.2.2 Elección de senadores por primera minorra
79 9.2.3 Fiscales, financieras y re lativas a empréstitos y deuda nacional. lOS
7.2.3 Elección de senadores por representació n proporcional... ... . 79 ': ..' El presupuesto de egresos de la federación ..... ... 106
7.2.4 Reglas para el otorgamiento de constancias de asignación por 9.3.1 Definició n ............. .. 106
e l principio de representación proporcional ... " .... ...... ... ....................... . 79 9.3.2 Duración. 106

a 1,
viii
Manuai de derecho consttWctonal Indice de cof1tenido a
 •
9.3.3 Naturaleza y alcances del presupuesro ...................... .. ........ ... ........ .. ... ....... .... 107 9.7.15 Relativas a la estructura política de la capital de la república. ........................... 130
9.7.16 Sobre fac ultades implícitas ........... . ..................................... . 131
9.3.4 Autoría del proyecto de presupuesto ...... , .. ........... ............... ......................... 107
134
9.3.5 Fecha de presentación del proyectO de presupuesto y sus reformas 108 9.7.1 7 En materia agraria
En materia de responsabilidad oficial (juicio político y juicio de desafuero) ...... 135
9.3.6 Aprobación del presupuesto y sus reformas...... 109 9.7.18
136
9.3.7 Terminación de la vigencia y derogación de un presupuesto ... . 110 9.7.1 9 Otras facultades ...
9.3 .8 Elementos que integran un presupuesto y sus limitaciones . ...•. 110 137
" .11 Cámara de origen y dmara revisora ......
93.9 Fundamenro constitucional y legal del presupuesto ................. 111 138
9.8.1 Regla común ...... ....
Ley de lngresos ........................... ......... " ... , ................... 111 139
9.8.2 In iciativas exclusivas ante la cámara de diputados ...... .
9.4.1 Definición de ley de ingresos .........•.... . O" ........... . .... . 111 139
9.4.2 Duración de la ley de ingresos 112 139
9.9.1 Estudio de comisiones .................................... ..
9.4.3 Naruraleza y alcance de una ley de ingresos ... 112 140
9.9.2 Elaboración del dictamen y primera lectura ...... .
9.4.4 Autoría del proye<:to de ley de ingresos.... ................ .. 112 141
9.9.3 Segunda lectura y discusión en lo general y lo particular ...... ..
9.4.5 Plazo de presenración del proyectO de ley de ingresos ...... ...... ........ ...... .
113 143
9.9.4 Iniciativas desechadas en la cámara de origen ....... ................ -.... ..
9.4.6 Presentación y aprobación del proyecto de ley de ingresos y sus reformas ....... 113 9.9.5 Iniciativas reformadas por la cámara_revisora ... ............................. . 143
9.4.7 Vigencia y derogación de la ley de ingresos .... 113 .. .... 143
9.9.6 Interpretación, rerorma o derogación de leyes o decretOS
9.4.8 Fundamento constitucional y legal de la ley de ingresos ...... 114 146
El veto presidendal y sus efectos ...
9.4.9 Publicación, aplicación e interpretación de la ley de ingresos .............. .. 114 146
9.10.1 'Concepto general ..
la cuenta pública . ..... .. .. ...._........... ,.. . .. ................. . 115 147
Definición y form a 9.1 0.2 Cuándo procede el veto ..........·
9.5.1 115 147
9.5.2 Autoridad responsable de su elaboración y presentación .................... . 9.10.3 Casos en que procede el veto ..
115 148
9.1 0.4 Casos en que no procede el veto ............... .
9.5.3 Autoridad competente para recibirla, fech a de presentación y
Promulgación del ejecutivo y publicación de las leyes. (Referéndum) ......... -..... .. 150
trámite para su análisis .... 116
....... ........... ................. 150
Empréstitos ........... . 116 9.11 .1 Introducción ................. · .. ·
_ _ _ _-'9,;.§J--.gefinición ...... 9.11.2 Promulgación y publicación. ............................. ..... .. 150
116
151
9.6.2 Naturaleza y características de los empréstitos .... ..... . . .... ........... "... 117 9.11.3 Titulares de la facultad de publicar .. ..
152
9.6.3 Facultades y obligaciones del presidente en lo relativo a empréstitos . 117 9.11.4 Ouos titulares de la facultad ..
Facultades del congreso de la unión ............. ... . 117 ....... ............ 153
9.7.1 Sobre actividades económicas e industriales ... .... .. ... ..... ........... 118 capitulo 10 Ejecutivo federal .... .
153
9.7.2 Sobre empleos publicos .... 120 EL poder ejecutivo ... ...... ....... ........... ................ "
10.1.1 la regulación constitucional del siglo XIX sobre el presidente. 153
9.7.3 Relativas a los órganos de la federación .. 120
10.1.2 Ejecutivo unipersonal en la constitución de 1917 .................... ..
154
9.7.4 Bélicas .................. . 121
154
9.7.5 Referenres a la población ........... . 122 10.1.3 Requisitos para ser presidente .... .. .........................
155
9.7.6 Colonización ... ........ .. 122 10.1,4 Clasificación de los req uisitos.... ........ ........ ............ ..
155
9.7.7 Migración " 122 10.1.5 Idoneidad o aptitud para ocupar y desempeñar adecuadamente el puesto ...
158
9.7.8 Diplomáticas y consulares ..... 123 10.1.6 Independencía personal .. _" .. '
160
9.7.9 De carácter penal y de justicia ......... .. 123 10.1.7 Imparcialidad en el proceso electoral ...
161
9.7.10 Sobre educación ..... ..... ...... ............. 125 10.1.8 Duración del cargo y forma de designación .....
162
9.7.11 De carácter eminentemente político... ... ... ..... ........... ............. ...... 127 10.1.9 Segunda vuelta... .. ....... ..
162
9.7.12 Sobre desarrollo nacional y símbolos patrios ....................... , .. ........... ........... 128 10.1.10 Moción de censura .... ..... .
163
9.7.13 Sobre asentamientos humanos y ecología... . ..... ....... ............. ........ . .... .. .. 129 10.1.11 VotO de confianza .. .." ... ............. .
9.7.14 Sobre tribunales administrativos; no judiciales y 10.1.12 Pro<:edimiemos constitucionales en los casos de fal tas absolucas y
temporales del presidente ........... ................
........... 163
otras instancias jurisdiccionales . ........ " ..... . ................. ..... .... .. 130

xi
s x Manual de derecho constituctonal Indice de contenido
s
 ','l.:! El presidente como titular de la administradón púbUca federal. 12.2.1 la su prema corte d e justicia d e la nación ........ ............. . 189
(Los departamentos administrativos) ........................ ,.................... . 167 12.2.2 Tri bunal electoral ....................................... _................... .. 193
10.2.1 Admin istración pública federal cennalizada ....•.................. .......... ......... _... 12.2.3 Tribunales colegiados y un itarios de circuito. Integració n .... . ............. 194
167
10.2.2 Administració n pública paraestatal . .... ,...... ........... . .... 196
169 12.2.4 Juzgados de distrito .... .... ..... ............... ............. .. .. ..... ..... .
10.2.3 Constitución de los tribunales y entidades de la administración 12.2.5 Consejo de la judicatura federa l ......................................... .. ..... 191
pública paraestata!.... .." ......................... ...... .... ......... . 169
10.2,4 Facultades mecaconstitudonales del presidente y
Capltulo 13 Competencla del poder judlclal. .. 201
el presidencialismo mexicano ....... 169
Medios de controL de la constitucionalidad y de convencionalidad ..... . .... 201
Caplrulo 11 Facultades del presldente de la repúbllca ...... ........ .. 13.1.1 Según sus órganos .. ... ... 203
171
13.1.2 Según los alcances de la protección. ........ 211
i:' facultad de nombramiento . .................... " .. .. .... .. ..... . 171
11 .1 .1 Por disposición constitucional ............. ............. , .. ,~¡.) Facultades del poder judicial de la federación. ...... 211
171
11.1.2 En cumplimiento de leyes federales ..... . 171 13.2.1 Función judicial ordinaria federal ........ . 212
11.1.3 Con participación del poder legislativo 172 13.2.2 La facu ltad d e atracción de la suprema corte de justicia de
Objeci6n de nombramientos ...... la nación de apelaciones civiles. . ........ . . 214
172
13.2.3 El C01l(rol de la constitucionalidad 215
facultades de ejecución de leyes. 173
13.2.4 La controversia constitucionaL ... ...... . ............ 215
'1'.( facultades reglamentarias .......... . 174 13.2.5 El juicio de amparo ..................... ............................ . .... 225
facultades en materia internacional.. ................. . 176
11.5.1 Celebración de t ratados imernacionales .. , ........ . 176 Capítulo 14 Munlclplos ........... . .. ............. .. 231
Sus funciones como jefe supremo de las fue rzas armadas ....... .. 177 Concepto y evolución de los municipios en
11.6.1 En caso de invasión extranjera .. _....... ' .......... .. . 177
el consUtucionaHsmo mexicano .... . 231
11.6.2 Expulsión de extranjeros ............ . :i .<: Los municipios y sus elementos .... . 235
177
, .' facultades de declaración de guerra y de preservación de 14.2.1 Población ......................... .. 236
la seguridad interior ............ . .... .... .... .... 178 .. ............. 236
14.2.2 Autoridades .... ......................... ..
~~_ _ _ _ _ _ _ _ _--'ll.7.1_ Qe" laración de-g\:Jerra . ..................... ... ..
178 14.2.3 Territorio ." .......................... ... . 236
11.7.2 Preservación de la seguridad interior ...... . 178 14.2.4 Los municipios y sus límites ............ . 237
11.7.3 Disponer de la guardia nacional ... ......... .. 179
11.7.4 Declaración y conducción de la guerra ...... . 14.2.5 Creación de nuevos municipios."" .. .. 238
180
14.2.6 Los municipios y las subdivisiones territoriales ......... ............ . .. '. . ....... . 238
, 1.7.5 Envío de tropas al exterior... .. .......... , ................... . 180
'1.7.6 Declaración de neutralidad y suspensión de relaciones comerciales 180 14.2.7 Vecindad... ... ... .... .... '. ..... ... . ... ... .... ............. .. 239
n.t.- Facultades de carácter económico y hacendario .... ..... .... .. .. 181
! ,'~.;:. Estructura jurldico-poHtica de los municipios ... ......... ........ ....... 239
118.1 Intervención del ejecucivo en el proceso económ ico: 14.3.1 los ayuntamientos. ..... .. ..... . ..... ...... .. .......................... 239
producción, discribució n y consumo .... ..... ..... .... 181 14.3.2 Presidente m un icipaL... .... ...................... .. ....• .... .. .... 240
11.8.2 Política monetaria ............. .
182 ' -':.1- La libenad municipal .............. .... ................._.. _................ . . 245
11.8.3 Empréstitos... _... ..... _•.
. ...... 182
11.8.4 Inversiones p úblicas ........ .... ........... .. . . . ... 184 ~.'t::-; El municipio en el pensamiento del c,ongreso constituyente. . . 246
11.8.5 Habilitación de puertos e inversiones extranjeras." . ... 185 ~ -t\~ La regulación mun iclpal desde 1983 con base en
11.8.6 Ley de ingresos .............. .. .. 186 el art(culo 115 constituciona l............. . ......................................... ... 246
11.8.7 Presupuesto de egresos .. .
. . 186 1')::;- Convenios de coordinación fiscal ............. ............... . ... 241
11.8.8 Cuenta pública ................ ... ..
187 : ~ ..: facultades concurrentes ...................... 248

Capltulo 12 Trlbunales judlclales federales.. ......... ..... ....... ..... ..... . .. ... 188 Capítulo 15 Estados de la federaclón ........................ ................................... ..... ...... ..... 249
': , ~ ' . ~ Caracteristicas especiales del poder judicial Federal ...... . 188 ~ 5 .~ leoria de la constitución estatal. ..................................................... . .. ......... 249
Su integración." .................... ............................... . 189 Concepto y naturaleza jur(dica de los estados miembros de la unión ....... .. ....... : 250

2 xiU
xii
Manual de derecho constitucional índice de contenido
 15.3 primada de la constitución federal sobre las constltuciones locales .... ...... .. .. H ... 251 ~_aDi[U1O 17 Responsabilidad de los servidores públicos .............. .. ................... 291
15.3.1 Las constituciones locales como reglamencarias de la general......... 251 : 7.i las inmunidades ....... ......... ............. ................... -........................ . .. 291
15.3.2 Supremacía conscitucional .............. ..... _.. . ... 252 '!'.:¿ Concepto de responsabilidad_oficiaL .............. ..... 292
!:';,d Bases constitucionales para la integración de '¡¡'.j Sujetos de La (esponsabilidad ofidaL .. 292
las legislaturas de los estados ..... .. ................................. . ... ......... 253 ... 293
17.3.1 El presidente .. .. ..
15.4.1 Congresos locales ................................................ . ... 254
"(,'.'~ EljUlcio polítlco ............. ............ . .. ......... 293
15.4.2 Cámara única........... ................ .... . 255
17.4.1 Características del juicio polít ico. 293
-;!:i.5 Directrices constitucionales sobre el ejecutivo local ................................ . . 257 295
17.4.2 Procedencia ......
1S.5.1 Duración y form a de designación del mandato .................. ....... ........ . . .. 257 296
17.4.3 Sujetos susceptibles de ser juzgados en juicio polltico ...
'i ~ \: El problema de la no reelecclón en los estados ............................................. 258 17.4.4 Competencia para conocer del juicio político .......... _. 296
15.6.1 Nombramiento del gobernador pro.... isional .... ........ .. .. . ..... 259 17.4.5 Sanciones derivadas de resposabilidad polít ica ............. .. . ...... 299
"'·.7 Consecuencias constitucionales del posible cambio de residencla ¡¡ (. Procedlmiento para declarar La procedencia (juicio de desafuero) ...... . 299
de los poderes federales .... .................. ................. ..... ... .. ... 259 17.5.1 Fuero constitucional. Su justificación y sujetos titulares del m ismo ... .. 299
~ ;.ll Sistema judicial de los estados. Tlibunal superior de justicia .. 260 17.5.2 Procedencia de la declaración. . ......... .. ......... .. 300
15.8.1 Estructura de la fun ci6n judicial ....... ................... . .. ........................ 260 17.5.3 Competencia para desaforar a un servidor público ....... .. .. 301
',,; S Control de la constitucionalidad por las entidades Federativas .. ........... .. ... 261 17.5,4 Consecuencias del desafue ro
301

15.9.1 la constitución local y su defensa ...... . 261 T: ,: Responsabilidad administrativa _.... 302
1~~ . 1 .) Nombramiento, duración, lndependencia e 17.6.1 Órgan os imernos de control. 303
¡na movilidad de los magistrados ...... ... ........ .. ......... 268 17.6.2 Concepto de ser.... idor público .... 303
15.10.1 Nombramiemo de jueces de primera instancia ........................................... 269 17.6.3 Obligaciones constitucionales de los servidores publicos .. .. ......... . 304
15.10.2 Pre.... isión constitucional del tribunal de lo contencioso admi nistrativo.. . 269 17.6.4 Competenc ia para resolver este procedi miento ...... ............. .. ..... . .. 304
15.10.3 Resolución de los conflictos emre un estado y sus trabajadores ...................... 210 17.65 Sanciones por incumplimiento a las obligaciones constitucionales de
~_ _ _ _ _ _ _ _ _ -.J.s..:LQ4..Oj;)UgaEi9"H~o§,..y·pFOhibic;ones que la constitución impone a los estados.. ... 212 los ser....idores publicos .... .... ......... .... ... ... .................... .. 304

15.10.5 la garantía federal .... .. .... ..... ...... ... ............................. ............ 278 !".' La responsabilidad patrimonial del estado... ... 305
15.10.6 Control de los tribunales federales sobre las actuaciones de 105 estados ... . 280
, aO(tul0 1R Constitucionalidad de las relaciones estados-iglesias y
"a~I(uIO'lb El Distrito FederaL. 282 asociaciones religiosas .. 306

El Dlstrito Federal. .. ............................................. ........................ 282 Concepto de religión, iglesia y culto.... . 306
16.1.1 Naturaleza .............. ... . ..... ...... ................. ..... .............. 282 18.1.1 Concepto de religión . ...... .............. .... .... .. 307
16.1.2 Ubicaci6n y terri m rio ..... .. ..................................... .................... 282 18.1.2 Concepto de iglesia ................ . 307
18.1.3 Concepto de culto religioso .... ...................... . 307
-;1S.7. Facultades de los poderes federales en su gobierno .. ................ ............ .............. .. 283
16.2.1 Del congreso de la un i6n .......... ............ ....... . .. .. _ ................... 283 Separaclón estado-iglesias en la constitución de 1851 y
las leyes de reforma... ..... . ' ... .... . .. ................... . ..... ..... . 307
16.2.2 Del presidente ..... .... ................. ,,_.. .... . .. . ............... ....... ... 284 ... 309
Análisis del texto original del articulo 130 constitucionaL de 1917 ..
1~ .~; Auto(idades locales de gobierno del Distrito Federal. ..... ........... 284 La vigente regulación constituclonal de las relaciones
16.3.1 la asamblea legislativa del Dimito Federal.. ................................... .. .. 285 °
estado-[glesias creencias ....... ..... ........... ...... ..... ... .. ..... ............... . 310
16. 3.2 Jefe de gob ierno del Distrito Federal .............................. .. ............... ............ .. 281 18.4.1 El principio histórico de la separación estado-iglesias o creencias. .............. .. 311
16.33 Transídón de departamento administrativo a gobierno del Disnioo Federal ... 288 18.4.2 Los derechos humanos relati ....os a la libertad de cultos ..................... 313
16.3,4 Admin istración pública local del Distrito Federal ........... .............. ................ 288 18.4.3 Las iglesias como asociaciones religiosas ......... .......... .. ..... ................... 314

16.3.5 Tribunal superior de justicia del Distrioo Federal. ...................................... .. 289 18.4.4 Derechos politicos de los ministros de culto ...... . .. . .... ...... ...... ....... 315
18.4.5 Competencia del estado en los actos de carácter ci....il ......' ... ............. 317
16.3.6 Tribunal de lo contencioso ad ministrativo del Distrito Federal ....................... 290

xv

xiv \1anU3l .le ,J~, c'thO consütuCLOnal Indlce de conremdr

 18.4.6 Derechos y obligaciones de los ministros de culto religioso 318
18.4.7 Competencia de las autoridades en materia de relaciones
estado-iglesias. Estado laico. ............... . .......... 318

(apículo 19 Disposiciones generales de la constitución ..

Incompatibilidad del ejercicio simultáneo de cargo de elección popular. ...
. .. 322
. 322
Prólogo
19.1.1 Prohibición de pagos no presupuestados ... .. .. 323
!:'; ;c Remuneración económica de los servidores públicos .... . 323
19.2.1 Salarios máximos en relación al presidente ..... . . ..... 325
¡S.: Obligación de rendir protesta al asumir tos cargos .. . 325
'i ~ . e. Funciones de las comandancias militares en tiempo de paz 326
::~ ~ Jurisdicción sobre los inmuebles destinados a El Manual de derecho constitucional del Maestro, con mayúscula, Elisur Arteaga
servidores públicos federales ............. .. 326 Nava, viene a llenar un vacío didáctico inexplicable pero real, que ofrece al alumno
19.5.1 Cuarteles, fuertes y almacenes de depósito ...... .. ......... 326 de distintos perfiles, edades e inclusive carreras, una noción accesible del núcleo
J: Facultades del ejecutivo para regular el comercio exterior...... . 327 toral del derecho constitucional mexicano.
Vigencia de la constitución ... 328
Sin temor a exagerar ni equivocar, encontramos en el texto la elegancia de Rabasa,
l' Golpes de estado .. 329 la contundencia de Bertrand Russell, modelo de lenguaje directo, y la claridad de
19.8.1 Las conjuras, golpes de estado, revueltas y otras figuras. .329 los griegos clásicos; todos ellos viejos conocidos y paradigmas del auwr, en forma-
':,.... Principios constitucionales para el manejo y adquisición de ción y afición.
recursos económicos del estado .................. _....... " ....... . .. .... 335
El orden y distribución temáticos son lógicos e inteligentes; su organización prácti-
Capítulo 20 Principales regímenes constitucionales contemporáneos ..... .. ... 337 ca y sinóptica. El lector no encontrará material faltante ni sobrante; coloquialmen-
te hablando, no tiene desperdicio. No encontramos en texto alguno la exhaustivi-
c". ' Diversas clasificaciones de formas de estado ....... . .... 337
dad aquí lograda en tan reducido espacio para tan complejo y vasto tema.
- - - - - - - - - -- --:211'Orl.¡'. ¡-rU E ífiCTcrOñ-óele staa o mexicano .. . .. ...... 338
i D./. leorla poUtica. Formas de gobierno .. .339 En sus primeros capítulos el autor nos ofrece una afortunada síntesis de los ele-
20.2.1 Diversas clasificaciones de formas de gobierno .. mentos básicos; logra una idea clara de las bases teóricas y conceptuales, además
339
de incluir la cronología mínima indispensable para entender su origen histórico.
BíbliograFía . ... ....................... .. ... 345 Presenta en muy pocas líneas los conceptos y diferencias entre las distintas figuras
del tema poblacional, así como breves descripciones de la casuística y proble-
mática que conlleva; precisa instituciones de suyo complejas, como la múltiple
nacionalidad, la extranjería, los migrantes, funciones consulares.

Innovador en su forma de tratar la materia constitucional, podemos afirmar que su

capitulo geográfico no tiene precedentes en cuanto a contenido, exposición y pre-
cisión. Tema de poco desarrollo en la doctrina nacional, es exhaustivo en esta obra
sin olvidar la concreción, como lo exige la naturaleza de un manual. La propiedad,
como figura toral de todo sistema jurídico, es ilustrada magistralmente, desde su
modalidad de originaria hasta todas sus demás variantes.

s xvi
• xvii
Manual de derecho constltucional

Con lujo de detalle y al mismo tiempo conciso, logra una radiografía exacta del
esquema federal, al describir tanto a los poderes tradicionales como a los órganos
autónomos, estos últimos frecuentemente omitidos por la doctrina. La función
legislativa es cubierta en esencia de forma técnica y al mismo tiempo docente,
con la sencillez que caracteriza al autor, quien expone en fácil lo complejo. Abar~
ca todos los aspectos relevantes del Congreso de la Unión. Con las multicitadas
precisión y claridad, se describe al ejecutivo federal y las facultades de su titular. La
organicidad y función judicial son desarrolladas con puntual explicación de com-
petencias, impedimentos, integración y demás figuras relevantes.
De manera didáctica explica nuestra forma de Estado, con respecto a sus partes
integrantes: las entidades federativas, a través del derecho constitucional local; ma~
teria donde en lejano 1988 nuestro autor fue pionero doctrinal con su Derecho
constitucional estatal, referencia obligada en su momento, y cimiento temático en
México. Especial y merecida atención otorga a la ciudad capital de la república,
como Distrito Federal y asiento de los poderes federales, rubro de particular cono-
cimiento por parte del autor, sustentada además en su participación directa en la
evolución constitucional de dicha figura.
Los distintos tipos de responsabilidad de los servidores públicos son terreno que
domina el Maestro Arteaga como pocos estudiosos, al igual que la constitucionali-
dad de las relaciones estados iglesias y asociaciones religiosas, tema de suyo complejo,
abordado con un enfoque objetivo, técnica e históricamente.
Como disposiciones generales de la constitución, en palabras del propio autor, in-
superable en su síntesis el título séptimo de la constitución contiene normas de
_ _ _ _ _ _ _ _ __ ...rudifer.eJ:l.te-r.'l~bl.¡;a,le,za.;..¡;>.r:oJ:¡ibiciones, limitaciones, obligaciones y facultades para los
servidores públicos. También contiene normas para hacer operante el sistema fe-
deral y definir el alcance de las leyes que emite el Congreso de la Unión respecto
de las locales.
En sofisticada abstracción de principios y reglas, de ubicación dispersa en la cons~
titución general, el autor ordena y expone de forma inteligente una parte toral de
nuestro sistema mediante una completa relación, con 10 figuras concretas: Incom~
patibilidad del ejercicio simultáneo de cargo de elección popular. Prohibición de
pagos no presupuestados. Remuneración económica de los servidores públicos.
Salarios máximos en relación al presidente. Obligación de rendir protesta al asumir
los cargos. Funciones de las comandancias militares en tiempo de paz. Jurisdic-
ción sobre los inmuebles destinados a servidores públicos federales. Facultades
del ejecutivo para regular el comercio exterior. Vigencia de la constitución, y gol-
pe de estado, que a su vez subdivide en 13 apartados, en lista única en su tipo:
las rebeliones, las revoluciones, los atentados, las conspiraciones, los motines, los
cuartelazos, las asonadas, -las sublevaciones, los levantamientos, alzamientos y
pronunciamientos-, las sediciones y los tumultos.
.--- xviii Manual de derechO constitucional
•
En asunto de máxima actualidad, dados los excesivos endeudamientos locales de
la última década, se exponen los principios constitucionales para el manejo y ad~
quisición de recursos económicos del estado. Finalmente, cierra con los principales
regímenes constitucionales contemporáneos. Con autorizada cita clásica (Loewens-
tein, Biscaretti, De Vergottini), en breve y concisa narración, previa sucinta base
conceptual, se describe el sistema constitucional mexicano; para después pasar a
los esquemas comparados de relevancia: abre con nuestro modelo regional, para
seguir con el origen del propio sistema estadounidense: Inglaterra. Continúa con
otro caso norteamericano, Canadá, para cerrar con tres europeos dignos de men-
ción: España, Francia y Alemania; indudablemente todos ellos casos justificados de
estudio comparativo en cuanto a evolución y construcción.
No es ningún secreto que la obra del Maestro Elisur, de la cual este manual es fiel
reflejo, alcanza tal nivel que, como pocas, a lo largo de los años ha influido en las
distintas reformas y adiciones a la propia constitución, y, por supuesto, a las leyes
secundarias, sin perjuicio de haber incidido sustancialmente en la jurisprudencia
y doctrina.
Recuerdo haberlo acompañado a sesiones de pleno de la Suprema Corte de Justi-
cia de la Nación, donde más de un ministro lo saludaba desde su lugar, con efusivo
ademán, tan pronto lo ubicaba sentado en las butacas de madera que el público
ocupa en la sala que vigila el presidente Juárez desde lo alto; mismo lugar hacia
donde, en ocasiones, algunos integrantes del propio pleno volteaban a ver su ex-
presión después de las exposiciones y pronunciamientos.
Podemos afirmar que, en el último medio siglo, no hay caso de juicio político o
declaración de procedencia de importancia en que no haya participado directa o
indirectamente Don Elisur; que además ha sido partícipe en la conformación legis-
lativa, a todos niveles, de estas dos figuras, y otras instituciones esenciales, como
el refrendo, la inconstitucionalidad de las reformas constitucionales, y el derecho
constitucional estatal y municipal, entre otras.
En resumen, estamos frente a un texto de lectura obligada. Podemos afirmar que
es único en su tipo y no contamos con algo similar en México. Para los profesores
de la materia será un elemento de apoyo indispensable; para los alumnos, una
ventaja cualitativa en la distribución de tiempo de estudio y riqueza de contenido.
Invitamos a la comunidad a conocer este manual de derecho constitucional, de
nuestro Maestro, y estamos seguros de que una vez conocido, será adoptado,
difundido, recomendado y valorado en su justa dimensión.
Rubén Minutti Zanatta
Prólogo
xix
7
,"-_ _ l Nota introductoria Siglas

Este manual contiene los elementos que facilitan el aprendizaje y la enseñanza del
derecho constitucional; es descriptivo de su objeto. El material se presenta de ma~
nera sencilla, esquemática y breve. Se alude a los elementos fundamentales o más
importantes. Se procuró un estilo directo. Hay economía de palabras. El resumen
es apretado y rápido.1 En su elaboración se partió del supuesto de que se trata de CCF Código civil federal
un material de apoyo para el estudiante que cursa la licenciatura en derecho, que
auxilia, pero no sustituye, a quien imparte el curso. CFPC Código federal de procedimientos civiles
Respecto de los problemas que la aplicación de los textos trae aparejada, se apun-
CFPP Código federal de procedimientos penales
tan o insinúan soluciones; no se invocan ni estudian las teorías que existen en
relación con las instituciones públicas que aquí se enuncian, pero sí se aportan los COFIPE Código federal de instituciones y procesos electorales
elementos para comprenderlas. El análisis exhaustivo de ellas se intentó hacer en
el Derecho constituóonal y en el Tratado de derecho constituóonaf.2 De esas obras y CPF Código penal federal
de otras se tomó parte del material que aquí aparece. Era innecesario intentar dar
al material un nuevo desarrollo. En este manual aparecen y se desarrollan algunos DOF Diario oficial de lo federación
temas no comprendidos en esas obras; por tal razón se puede afirmar que esta es
una obra que los complementa y actualiza. EGDF Estatuto de gobierno del Distrito Federal

En la elaboración de este marlUal se siguió el programa del curso de derecho cons~ L\ Leydeamparo
----------',,,;,'-u"c";0"n".7
"df:e~I";c:.:e..:n"c";.=tuo;r'"'
a d~ la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional
Autónoma de México y de otras universidades. LARCP Ley de asociaciones religiosas y culto público
En las notas se incluyen los vínculos a las páginas web para consultar el texto de la
LCF Ley de coordinación fiscol
constitución vigente, leyes, reglamentos y decretos que regulan la mayor parte de
las materias a las que se alude en esta obra. LDOFyGG Ley del diario oficial de la federación y gacetas gubernamentales
Por tratarse de un manual, al desarrollarse cada unidad no se proporciona una
bibliografía especializada. LE Ley de expropiación
Este manual se elaboró a solicitud de Oxford University Press, por conducto de
l FPRH Ley federal de presupuesto y responsabilidad hacendaria
doña Lilia Aguilar Iriarte. Su inicio, elaboración y revisión no hubieran sido posibles
sin la valiosa intervención y colaboración del señor licenciado don Sergio Charbel LFRASP Ley federal de responsabilidades administrativos de 105 servidores públicos
Olvera Rangel.
27 de mayo de 2014 LFRPE Ley federal de responsabilidad patrimonial del estado

Elisur Arteaga Nava LFRSP Ley federal de responsabilidades de los servidores públicos
earteagaabogados@prodigy.net.mx
LGDP Ley general de deuda pública

LGI PE Ley general de instituciones y procedimientos electorales

1 Cuando aparezca referido un precepto yno se aluda aUr1a ley específica, debe entenderse que se trata de la Constitución política de
los Estados Unidos Mexicanos, con el texto vigente a la fecha de publicación de esta obra.
LGPP Ley general de partidos políticos
1 Derecho constitucional, México, 2013, 4aed. yTratado de derecho constitucional, México, 1999, ambos de Oxford University Press.

s
..
LGPSDMS Ley genero! para prevenir y sancionar 105 delitos en materia de secuestro

LGSMIME Leygeneral de! sistema de medios de impugnación en materia electoral

Estructura y principios
UF Ley de ingresos de la federación
de la constitución
lM Ley de migración

LOAPF Ley orgdnica de fa administración pública federal

LOCGEUM Ley orgánica del congreso general de los Estados Unidos Mexicanos

lOPJF Ley orgónica de! poderjudicial de la federación

,.1 Constituclón. Definlclón formal
LRA10SC Ley reglamentaria de las fracciones I y 11 del artículo 105 de la Constitución Conjunto de normas que organizan la estructura y funcionamiento del estado mexicano.
política de los Estados Unidos Mexicanos
La constitución es de naturaleza suprema, rígida, pero reformable, escrita, imperativa y
LRFVA76C Ley reglamentaria de la fracción Vdel Qrtículo 76 constitucional
permanente. Reconoce_ derechos a las personas; establece vías para garantizar su ejercicio
y respeto; prevé la existencia de poderes, ~ntes públicos y autoridades; les otorga faculta-
LSCT Ley sobre celebración de tratados des y atribuciones; les impone obligaciones, límites y contrapesos a su actuación.
La constitución actualmente en vigor fue publicada el 5 de febrero de 1917; vino a sustituir
RCO Reglamento de la cómara de diputados
a la de 1857.'

RGICGEUM Reglamento para el gobierno interior del congreso general de fos Estados
Unidos mexicanos
1.2 Desarrollo del congreso constituyente
RSR Reglamento del senado de la república
El primer jefe del ejército constitucionalista Venustiano Carranza, en cumplimiento del Plan de
TLCAN
Guadalupe, reformado en Veracruz, convocó a un congreso constituyente; este se reunió .en la
Tratado de libre comercio de América del Norte
ciudad de Querétaro durante los meses de noviembre a diciembre de 1916 y de enero y febrero
de 1917. Presidió la asamblea, Luis Manuel Rojas. Fueron miembros de la comisión de constitu-
ción, Enrique Colunga, Francisco J. Múgica, Luis G. Monzón, Enrique Recio y Enrique Román. Ya
iniciados los debates, se nombró una comisión más, integrada por Paulina Machorro Narváez,
Hilario Medina, Arturo Méndez, Heriberto Jara y Agustín Garza González.

1.2.1 Proyecto y exposición de motivos de Venustiano Carranza

El l de diciembre de 1916, Venustiano Carranza presentó a la asamblea constituyente un pro-
yecto de constitución elaborado por José Natividad Macías, Luis Manuel Rojas, Félix F. Palavi-
cini y Alfonso Cravioto. El proyecto, en términos generales, se limitaba a reiterar el texto de la
constitución de 1857, con algunos cambios relacionados con la estructura política del estado
mexicano: establecer un equilibrio entre los poderes federales, impedir la reelección de ciertos
funcionarios, reestructurar el juicio de amparo, fortalecer a los estados y ayuntamientos.

, Véase el texto vigente de la constitución en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/reffcpeum.htm

s ¡(xli 7
Manual de uerecho tonsttruclonal
../-, o
El proyecto original fue notablemente modificado por el constituyente. Los cambios estu-
vieron referidos, en particular. al ámbito económico, sin excluir aspectos políticos: derechos
sociales de los obreros y campesinos; reparto de las tierras. regulación de la explotación de las
aguas, supresión de los latifundios; combate a los monopolios, acaparamientos y toda prác.-
tica que afectara a las clases económicamente débiles: impedir que los ipmuebles volvieran
a caer en ~manos muerras a través de negar a las iglesias personalidad y prohibirles adquirir
H
,
bienes; negar a los ministros de los cultos rel igiosos el inrervenir en la política del estado.
mexicano, prohibir los votos religiosos y la existencia de las órdenes monásticas; limitar el de~
recho de propiedad a los extranjeros. También se sentaron las bases para que las aútoridades
pudieran combatir las epidemias, y el consumo de sustancias nocivas para la salud (arts. 5°,
27, 28, 73, frace. XVI, 123 Y130). Se pretendió forcalecer al poder judicial con la creación de la
• controversia entre poderes .
l.2.¿ PnnClpaleS seSLOnes del con9re~u Y
adopción de los artículos 27 y 123
Se ha consid~rado que las sesiones celebradas por el constituyente los días 26 al 28 de
d iciembre de 1916, 13 Y 23 de enero de 1917 cuando se disc utió lo relativo a los dere-
chos de los obreros; y 24, 29 Y 31 de enero de 1917, fechas en q ue se debatió el proble-
ma agrario, tuvieron particular importancia. Lo fueron desde el punto de vista social y
económico. Pero también lo fueron las sesiones en donde se discutieron reformas que
consolidaron la independencia del estado mexicano; se consagró la su premacía del es-
tado, como un ente laico; se salvaguardó el patrimonio de la nación sobre el subsuelo,
_ _ _ _ __ --'re!:Jr-'-["'!toUJrwio"'y-.ag~yíe....establecieron las ba ses para que las autoridades intervinieran en el
desarrollo económico.
Dado que la nueva constitución derivó de un movimiento armado prohibido por la carta
fundamental de 1857, para hacer frente a cuestionamienros respecto de su ilicitud de origen,
sus autores, en el proemio, afirmaron que su acción se había limitado a reformar la de 1857.
1.3 Estructura general de la consntución
la constitución tiene nueve títulos: el primero, de los derechos humanos y sus garantías; en
este se incluyen las definiciones de quienes son mexicanos, extranjeros y ciudadanos. El se-
gundo, de la soberanía nacional, forma de gobierno, de las panes integrantes ~.e la federación
y del territorio. El tercero prevé la existencia de l principio de división de poder~s en el ámbito
central; dispone la existencia de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial de la unión, demás
entes y órganos, les otorga sus facultades, atribuciones y regula su funcionamiento.
El titulo cuarto establece inmunidades-para ciertOs servi dores públicos, de la unión y de las
emidades federativas, los sistemas para suspenderlas o para que sus titulares las pierdan. El
qui mo, de manera implícita, reconoce la autonomía de los estados miembros de la unión, .
establece bases generales para su organización, co nsigna prohibiciones y obligaciones; sienta
. -~ Manual dI:! I,erecnu consmu·J
,,.
las bases de la organización municipal. Como parte de la unión y asiento de los poderes
•
federales, contiene un aparrado destinado a organizar el Oistriro Federal.
El sexto está-destinado a un objeto ,?specífico: narmar el trabajo y la previsión social. El
séptimo, bajo el rubro de prevenciones generales, contiene una miscelánea de materias que
difícilmente pudieran ser ubicadas en otros títulos. El octavo, for mado por un solo artículo,
regula el proceso de reformas a la constitución y determina los poderes y órganos que deben
intervenir. El noveno y último, bajo el rubro genérico de inviolabilidad de la constitución,
niega el derecho a la rebelión.
La división de las materias no es tajante y sistemática; a lo largo de la constitución se hallan
dispersas normas que regulan cuestiones ajenas al objeto del título.
1 SUprerlldCld C01l5[ t J lonal
La constitución, por haberlo dispuesm así expresamente sus auwres, es de naturaleza
suprema (a rts. 40, 41 Y 133); esa calidad ta mbién se desprende, de manera implícita, de
otros preceptos (arts. 1° y 15) Yde la circunstancia de que, C.Q[IlO su nombre IQ indica,
constituye, organiza, funda, faculta, atribuye, limita y prohíbe; de que lo hace de manera
original, superior y de que nada, incluidos los tratados y convencio~es internac ionales,
está sobre ella:
Los apartados que se refieran a derechos humanos protegidos por tratados internacionales
tienen la misma categoría de sup remos, siempre que no alteren, en el sentido de menosca-
bar o disminuir, los derechos humanos que reconoce la constitución (art. 15).
Los actos de autoridad 'que estén apega dos a la constitución serán válidos; inap licables los
que no lo estén. Todo acto de/auto ridad se presume constitucional, salvo decla ración-en
_CQJJtrario emitida por una autoridad competente. Para cuestionar las leyes y los acros de
una autoridad, existen el amparo, la controversia constitucional, la acción de inconstitu-
cionalidad y los medios de impugnación en materia electoral (arts. 41, frace. VI, 103, 105 Y
107). Cuando una ley federal o un tratado internacional están en contradicción con una
.
ley local. los primeros tienen a su favor la presunción de constitucionalidad; los jueces de
los estados deben preferirlos sobre estas (art. 133). la consti tución debe ser preferida en
atención a su carácter de suprema.
En teoría, los titulares de los poderes, entes yórganos públicos son responsables por realizar
actos contrarios a ella o actuar sin estar facultados para hacerlo (ares. 108, 109 Y110).
1.5 El carácter poUtico de la constitución
En su origen, el término pof(tica hacía referencia a los asuntos públicos de una ciudad, la po ~
lis.Ue ahí derivó a comprender lo relativo a·los asuntos de un imperio o reino y, finalmente,
de un estado.
,-.apttuto 1 • Estructura y principios de la constltuctón
3
 La constitución prevé la existencia de poderes, emes y órganos de naturaleza política;
establece los vínculos que deben existir enne ellos. Regula las relacio nes de dominación,
entre emes a los qu e se da el caráner de auwr idad e individuos, quienes se someten
a su imperio. Reconoce derechos políticos, establece las vías y las formas en que esws
se ejercen; determ ina los plazos de renovación de los poderes y esta blece que es la
voluncad ciudadana la que hace llegar a su titu laridad. l os procesos para exigir respon-
sabi lidad son de índole política y su conocimiento ha sido confiado a políti cos. De las
relaciones que se dan encre particulares, regula, preferemememe, las que son del orden
público. En la constitución los términos político y público, sin serlo, se asumen como
sinónimos. Los constituyentes dieron a la carta magna el calificativo de política.
Lo anterior no impide que en la propia constitución aparezcan normas que prevén o regulan
otro tipo de relaciones: económicas (arts. 25 a 28 y 123), sociales (arts. 2°, 3°, 24, 27,123 Y130)
o afectivas (art. 3°, frace. ti, ine. e).
1.6 Rigidez constitucional
l a constitución es rígida, preferentemente, por .t;l,.lanto a que para modificarla se sigue
un proceso d iferente del que se observa para modifica r las leyes ordina rias, tanto fede-
rales, como locales. Bryce, agrega un elemento más: 'como entre la constituc ión y las le-
yes ordinarias existe una relación de jerarquía, aque lla es suprema y estas son inferiores.
La constitución se puede reformar; los facultados para hacerlo son el congreso de la unión,
contando con el voto de las dos terceras partes de los miembros en cada una de las cámaras
_ _ _ ____.queJoJotegra""Ja.OJ"l'.aria.deJas legislaturas de los estados. Esa es la regla general. Hay excep-
ciones; una. la prevista en la frace. 111 del art. 73, que para la formación de nuevos estados dentro
de los I[mites de los existentes, requiere la anuencia de las dos terceras partes de las legislaturas.
En otros casos, se puede reformar la constitución por la simple acción del congreso de la unión,
sin contar con una mayoría reforzada (art. 73 fraccs: I y v).
Las constituciones que han estado en vigor en el país han sido rígidas, en un doble aspecto,
han sido supremas y reformables por medio de procesos legislativos diferentes a-los seguidos
para cambiar las leyes ordinarias.
1.7 Umites explícitos e implícitos
En relación con las refor mas a la carta magna, hay tres temas que son recurrentes en la teoría
de la constitución: uno, la existencia o no de un poder constituyente derivado o permanen~
te; otro, el relativo al alcance del poder revisor que ha sido confiado a lo que se ha den omi~
nado poder constituyente; y el tercero, la distinción entre reforma, adición y supresión~
Una corriente doctrinal, con" vista al art. 135, ha considerado que existe un supremo poder, un SU~
premo poder nacional o un ~onstituyente permanente al que se ha confiado la función reforma-
dora. De alguna forma reconoce la existencia de un ente especial y diferenciado de los ordinarios.
,.-- 4 Manual de derecho constitucional
Otra corriente, ante la falta de una normatividad especial que regule la acción del congreso
de la unión y de las legislacuras de los estados, cuando reforman la constitución, niega la
existencia de un poder constituyente; reconoce la acción combinada y sucesiva del congreso
de la unión y las legislaturas de los estados en la consecución de un objetivo: aprobar una
reforma y que lo hace por medio de agotar el proceso legislativo ordinario, con observancia
de los princi pios generales. Las excepciones, mayoría especial y la intervención de las legisla~
[U ras no justifican el suponer la existencia de un poder especial y diferente.
El otro tema, el relativo al alcance de la función reformadora confiada al su premo poder
nacional, constituyente permanente o combinación de poderes. Este tema tiene como el e~
mento complementario la teorra de las decisiones políticas fundamentales.
La constitución de 1824 estableci6, de manera explícita, un plazo den tro del cual no se le
podían hacer reformas (arts. 166 y 169) Yprohibió modificar los preceptos que establecían la
libertad e independencia de la nación, la rel igión, la forma de gobierno, la libertad de prensa
y el principio de división de poderes (art. 171); esas eran decisiones poHticas fundamentales.
Fue desconocida y sustituida por otra sin observar el procedimiento que ella establecía. '
El constituyente de 1857, a la vez que prohibió el derecho a rebelarse (art. 128), reconoció
la posibilidad de que la carta magna fuera modificada, mediante la acción combinada
de poderes federales y locales, con obserVancia de los principios que regulan el proceso
legislativo (art. 127).
La historia puso en evidencia que las refor mas podían ser de fondo,o de forma. Que no exis~
ten límites explícitos a la acción reformadora confiada a la combinación de poderes prevista
en el art. 135. En efecto, fue una decisión política fundamental que un congreso de la unión,
conformado por una sola cámara, asum iera funciones casi soberanas y que el poder ejecu-
tivo federal estuviera sometido a su autoridad. Las reformas de 1874, que restablecieron el
senado e introdujeron cierto equilibrio entre los poderes legislativo y ejecutivo, modificaron
la decisión política fundamen ta l del con,stituyente de 1857.
La revolución que se inició en 1910 tuvO como lema el sufragio efectivo y la no reelección.
El constituyente de 1917 incorporó, como una decisión política fu ndamental, el pri ncipio de
no reelección (arL 83). A pesar de ello, en 1927, en observancia de lo dispuesto por el arL 135,
se reform~ el precepto que contenía la prohibición.
Aunque no existan preceptos explícitos que lo prohíban, en la realidad hay ciertos principios
que no se pueden alterar: la rebelión cristera tuvo como pretexto supuestos atentados a la
li~rtad religiosa. La pretensión de modificar el marco constitucional que regula la energía pro~
vocó en el pasado movilizaciones sociales que de~uvieron la acción de quienes las patrocinaban.
El último tema, la distinción entre los conceptos modificación, adición y supresi6n. Hay
modificación, cuando se cambia un texto existente; adición, cuando se agrega algo al text:o;
supresión, cuando se elimina una parte de la constitución. Todas esas acciones quedan
englobadas bajo el término reforma.
capltuto Estructura y principios de la constitución
5

Población del
estado mexicano
i."1
'1
'1
La población es un elemento del estado; es el conjunto de personas que habitan en el
territorio nacional. Su integración es variada: hom bres y mujeres; mayores y menores de
edad; ciudadanos y no ciudadanos; nacionales y extranjeros. Hay otras distinciones; una
tiene existencia legal, civiles y militares, obreros y campesinos; Q[r3S no; lo que es más. es~
tán prohibidas, como aquellas que se basan en el color de la piel, las preferencias sexuales.
la situación económica o la religión.
Por razón del sistema federal y de la organización política de los estados miembros de la
unión, el concepto población puede estar referido a toda la nación, a una entidad federativa,
a un municipio e, incluso, a un pueblo o una ranchería.
El té rmino nacionalidad surgió como un concepro sociológico; implicaba la pertenencia a
un grupo social: clan, familia o tribu, por razones de nacimiento, sangre o culto.
.2.'1. ) Concepto
En un sentido jurídico, por nacionalidad se entiende el vínculo que une a una persona física
con un estado determinado. Con el tiempo, el concepto se refirió a personas morales y a
objetos, como navíos, aeronaves y naves espaciales.
2.1.2 Criterios de atribuclor,
La nacionalidad mexicana se adquiere por nacimien to o por naturalización (art. 30).
Los mexicanos por nacimiento son quienes nacen en territorio de la república, sea
cual fuere la nacionalidad de sus padres; el extranjero, hijos de padres mexicanos na-
cidos en territorio nacional, de padre mexicano nacido en territorio nacional, o de
madre mexicana nacida en territorio nacional; el extranjero, hijos de padres mexicanos
por naturalización, de padre mexicano por naturalización, o de madre mexicana por
6 Caflltulo L Población del estado mexicano
•
naturalización y a bordo de embarcaciones o aeronaves mexicanas, sean de guerra
o mercantes.1
r '1r 30 '1)
Son mexicanos por naturalización los extranjeros que obtengan de la secretaría de re-
laciones ex teriores carta de natura lizac ión; y la mujer o el varón extranjeros que con-
traigan matrimonio con varón o con mujer mexicanos, que tengan o establezcan su
domicilio dentro del territorio nacional y cum plan con los demás requisitos qu e al efec-
to señale la ley.2
2.1 4 [JpfPCl1nS V obllgaciones (ie lOS naclonales
Derechos de !.os naci.onales
Quienes poseen la nacio nalidad mexicana tienen derechos. Si se hallan dentro del terri-
torio nacional, les asisten rodas aquellos que reco nocen la constitución, los tratados y
las convenciones internacionales, las leyes y la interpretación que de ellas hagan las au-
toridades y los trib unales (a rt. 1°). Si se encuentran fuera del territorio, tienen derecho a
que el estado mexicano, por medio de sus representaciones diplomáticas y consulares,
los defienda. En igualdad de cond iciones, debe n ser preferidos para toda clase de con·
cesiones, empleos, cargos o comisiones de gobierno, en que no sea necesaria la calidad
de ciudadano (art. 32).
Los derecho políticos únicamente corresponden a los ciudadanos mexicanos, solo ellos
pueden ejercerlos.
r~ . .le,e o' e l0-"e ,,~r
' ,. , ,,\,I.lil
.)OI.lg ~ " ·" 15
.a ..le,na.e
La constitución establece obligaciones para los mexicanos; no a los nacionales. Por estos
deb~ encenderse todos aquellos que se hallan en el territorio del estado mexicano.
Las obligaciones, por ser cargas que inciden en las personas,-deben aparecer de manera
expresa en la constitución; las que consigna el art. 31 no son todas, pero algunas de ellas
son meramente teó ricas: hacer que los hijos o pupilos acudan a las escuelas públicas
o privadas para o btener la educación preescolar, primaria, secundaria, media superior
y reciban la militar en los términos que establezca la ley; asistir en los días y horas de-
signados por el ayuntamien to del lugar donde residan, para recibir instrucción cívica y
militar que los mantenga aptos en el ejercicio de sus derechos de ciudadano, diestros
en el manejo de las armas, y conocedores de la disciplina militar; alista rse y servir en
la guardia nacional, de acuerdo con la ley orgánica respectiva, para asegurar y defen der la
, Ley de Nacionolidod Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
, Artkulos 19 ylO de laLey de nauanalidad Véase http://www.diputados.gob.mx/leyesBiblio/index.htm
7
 independencia, el territorio, el honor. los derechos e intereses de la patria, así como la
tranquilidad y el orden interior; y contribuir para los gastos públicos, tanto de la federa-
ción como del Disrriw Federal o estado y municipio donde residan, de la manera propor-
cional y eq uitativa que dispongan las leyes.
A lo largo de la constitución aparecen otTas obligaciones para los mexicanos: prestar tra-
bajos personales cuando es impuesto como pena por un juez; en tiempos de guerra, dar
alojamienco, bagajes, alimento y demás prestaciones a los militares; entre otros (ares. 5° y 16).
2.1.5 Causas de pérdida de la nacionalldad
La nacionalidad mexicana, cuando es por nacimiento, no se pierde. Su pérdida no está
prevista como pena o sanción por las leyes mexicanas. El arr. 37, A, dispone: "Ningún
mexicano por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad." Es apátrida quien no sea
considerado nacional por estado alguno. La Convención sobre el estatuto de 105 apátridas
(N ueva York, 1954) regula esca maceria.
La nacionalidad por naturalización se puede perder, ello no implica que quien es privado de
ella necesariamente se convierte en apátrida. El arto37, dispone:
B) La nacionalidad mexicana por naturalización se perderá enlos siguientes casos:
Por adquisición voluntaria de una nacionalidad extranjera, por hacerse pasar encualquier ins-
trumento público como extranjero, por usar un pasaporte extranjero, opor aceptar ousartítulos
nobiliarios que impliquen sumisión a un Estado extranjero, y
11. Por residir durante cinco años continuos en el extranjero.
Cl La ciudadanía mexicana se pierde:
Por aceptar o usar títulos nobiliarios de gobiernos extranjeros;
11. Por prestar voluntariamenteservicios ofunciones oficiales aungobiemo extranjero, sinpermiso
del Ejecutivo Federal;
111. Poraceptar o usarcondecoraciones extranjeras sin permiso del Eje<utivo Federal.
El Presidente de la República, los senadores ydiputados al Congreso de la Unión ylos minis-
tros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación podrán libremente aceptar yusar condeco-
raciones extranjeras;
IV. Por admitirdel gobierno de otro paístítulos ofunciones sinprevio permiso del Ejecutivo Federal,
exceptuando los títulos literarios, científicos o humanitarios que pueden aceptarse libremente;
V. Por ayudar, en contra de la Nación, a un extranjero, o a un gobierno extranjero, en cualquier
reclamación diplomática oante un tribunal internacional, y
VI. En los demás casos que fijan las leyes.
. --
8 Manual de derecho con ..Orucional
?1.6 UJ rlOble f1artr)nalLdao
El hecho de que, al igual que la mexicana, las leyes de otros estados dispongan que su nacio-
nalidad por nacimiento nunca se pierda y otras circunstancias, lleva al extremo de que existan
individuos con dos o más nacionalidades. Ello deriva en una permis iv id~d para que un indivi-
duo construya a voluntad su identidad y lealtad.
2.2 Ciudadanía
Ciudadanía y nacionalidad son conceptos afines pero diferentes. Quienes se hallan en
alguno de los supuestos previstos en el arto 30, por ese simple hecho, adquieren la nacio-
nalidad mexicana. La ciudadanía implica la nacionalidad previa. Son ciudadanos aquellos
que tienen la nacionalidad mexicana, son mayores de 18 años y tienen un modo honesto
de vivir (art. 34).
Un nacional se convierte en ci udadano por el simple hecho de cumplir los 18 años. El tener un
modo honesto de vivir es una presunción general que admite prueba en contrario. Mientras
este supuesto no se presente, prevalece la presunción.
2.2.1 Concepto
Ciudadanía es el vínculo de naturaleza política que une a un nacional mayor de edad al es-
tado mexicano. Es nacional el que reúne los requisitos constitucionales para ser sujeto de
derechos y obligaciones políticos, independientemente de que los ejerza o no. El vínculo
es doble, del ciudadano frence al escado y de este frente al individuo; confiere derechos y a
\a vez obligaciones. Las leyes, federales y locales, pueden regular los requisitos para ejercer
los derechos derivados de la ciudadanía, pero no pueden aumentar ni disminuir los que la
constitución fija para adquirir la ciudadanía.
".' .
En el sistema jurídico mexicano, por virtud de la organización política. los derechos
de ciudadanos pueden referirse a los ámbitos federal, local y mun icipal. La ciudadanía
puede ser regulada por el congreso de la unión (are. 73, frace. XVI) o por las legislaturas
locales (a rt. 124).
2.2.2 Derechos y Obligaciones de los ciudadanos
Los ciudadanos, como partes de una comunidad política, tienen derechos y obligaciones.
DGrechos
Los políticos, entendidos como el votar, ser votados, ejercer el derecho de petición en mate-
ria política, formar parte de partidos y organizaciones políticas, ser nombrados para un em~··
pleo o comisión, presentar iniciativas y denuncias ante el congreso de la unión, únicamente
capttvlo 2 - Población del estado mex.lcano
9
 corresponden a los ciudadanos mexicanos. El arto 35 enumera gran parte de ellos,3 no todos
(arts. 8°, 9°, 71, fracc. IV y 109, entre otros).
Obligaciones de los ciudadanos
El arto 36 señala las obligaciones de los ciudadanos mexicanos. Por tratarse de obligacio~
4
nes, dada la naturaleza democrática del estado mexicano, debe entenderse que la enu~
meración es limitativa y que el legislador ordinario no las puede incrementar. Las leyes
y la costumbre frecuentemente las aumentan. La urgencia y el sentido de solidaridad
hacen que los sujetos obligados no los cuestionen. Las rondas nocturnas, los servicios
comunitarios, el apagar incendios, los patronazgos, el tequio y otros no tienen existencia
constitucional, pero son tan obligatorios como si la tuvieran.
L.2.3 Pérdida de la ciuoadan¡d
La ciudadanía es susceptible de perderse. La constitución señala las causas. 5 En teoría,
con base en la frace. VI, apartado e del art. 37, las leyes pueden prever otros casos.
Estas pueden ser del congreso de la unión, respecto del ámbito federal o de las le~
gislaturas de los estados, para el local. En este supuesto, por tratarse de un derecho
humano, las causales deben aparecer en las constituciones de las entidades, pero no
en las leyes secundarias.
La asamblea legislativa del Distrito Federal, por ser un cuerpo colegiado que goza de fa~
cultades enumeradas, no puede legislar respecto de esta materia; la atribución no está
conferida en el rubro genérico de participación ciudadana, contenido en el ine. H, de la
- - - -- - -flfr-:1atlll::7.vV"·tmF¡JrirrreTn reh rrr.l22.
El congreso de la unión y las legislaturas de los estados no pueden confiar a una
autoridad administrativa la facultad de privar de la ciudadanía. La pérdida, por con~
sistir en una molestia que afecta a una persona, debe ser emitida por una autoridad
competente, en el caso la judicial; esta puede hacerlo después de agotar el derecho
de audiencia. La pérdida de la ciudadanía no trae aparejada la de la nacionalidad.
Nunca puede ser definitiva. Las leyes deben fijar el máximo, señalar las razones y las
vías para recuperarla. Debe entenderse que una vez cubierto el plazo de la pérdida, la
recuperación de la ciudadanía es automática.
Las autoridades competentes para conocer de la pérdida de la ciudadanía federal por las
causales enumeradas en el arto 37, C, son el ministerio público, los jueces y los tribunales
federales. Deben ser ellas en aplicación del principio de mayoría de razón: si en el arto 38,
frace. VI, se requiere la intervención judicial para suspender los derechos o prerrogativas
; Véase hUp://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref!cpeum.htm
Véase hup://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref!cl..um.htm
.-......
5 Artículo 37, véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm
10 Manual ue r-'erecho consttwClonal
de los ciudadanos, mucho más se requerirá esa intervención en el caso de su pérdida,
que es una sanción más grave. Corrobora lo anterior el hecho de que la frace. I de ese
artículo, considera que la suspensión es una pena; ellas solo las puede imponer una auto~
ridad judicial (art. 21).
Cuando una autoridad federal competente priva a alguien de su ciudadanía, con base
en algunas de las causales previstas en el art. 37, dada su gravedad, debe entenderse que
la resolución surte efectos en todo el país, en los ámbitos federal y local. Las resolucio~
nes que emitan las autoridades locales, por ser de índole local, no pueden exceder el
ámbito de una entidad.
El último párrafo del arto 38 prevé un supuesto diferente, la pérdida de los derechos de
ciudadano. Por tal debe entenderse la posibilidad de que, en los casos y por las razones que
disponga la ley, se pierdan temporalmente alguno de los derechos a que hace referencia el
arto 35. También debe regular la rehabilitación. En este supuesto, cumplida la pena, la recu~
peración también debería ser automática.
Por ley debe entenderse los códigos electorales, a pesar de que cada uno de los rubros
mencionados en el arto 35 sean regulados por diferentes leyes como lo son las que norman
la organización del ejército, la guardia nacional, la orgánica del congreso de la unión y las de
los legislativos locales.
2.2.4 Suspensión de los derechos de los ciudadanos
Los derechos son susceptibles de ser suspendidos. Las causales aparecen en la cons~
titución. 6 Las leyes deben establecer la manera de ser rehabilitados. La suspensión se
considera como una pena; por serlo, únicamente la puede imponer una autoridad ju~
dicial (art. 21). A pesar de que la fórmula contenida en el art. 38, aparentemente es
general, la suspensión no puede comprender todos. El de petición, cuando está referido
a cuestiones políticas, no lo puede ser por cuanto a que es un derecho humano, salvo
lo dispuesto por el art. 29.
La fórmula contenida en la frace. I del art. 38, por ser amplia, puede dar lugar a excesos o
abusos: "Por falta de cumplimiento, sin causa justificada, de cualquiera de las obligaciones
que impone el artículo 36." Una de las obligaciones es alistarse en una institución inexistente,
la guardia nacional.
2.2.5 La ciudadan[a y la doble nacionalidad
El hecho de que existan individuos mayores de edad que gozan de una doble o múltiple na-
cionalida5i, cuando se reúnen los requisitos de ley, abre la posibilidad de que puedan ejercer
sus derechos políticos en más de un estado. Se ha terminado por reconocer que lo podrán
hacer en el lugar donde residan o donde paguen sus impuestos.
jj Artículo 38, véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref!cpeum.htm
capitulo 2 - Población deL estado mexicano
---
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La constitución contiene un apartado especial que regula esta posibilidad. 7 Faculta allegi s la~
dar federal para regular el ejercicio de los derechos que se reconocen a quienes tienen más
de una nacionalidad. Quien es mexicano por nacimiento y esté en ejercicio de un cargo o La función de representar al estado mexicano en el exterior se deposita en los embaía~
función pública no puede adquirir una segunda nacionalidad. dores y cónsules generales. A los prímeros son confiadas funciones de representación
preferentemente políticas; a los cónsules de protección de los mexicanos en el exterior
En una federación estO es lo usual; existen dos ciudadanías, esto es cierto aun en el caso y fomentar las relaciones comerciales, econ6micas, culturales y científicas; en general
mexicano, en que con una credencial de elector se ejercen los derechos de ciudadano en tienen a su cargo funciones administrativas. Ellos son nombrados por el presidente;
dos planos diferentes: el federal y el local (arL 41). . su nombramiento puede ser ratificado por el senado o por la comisión permanente
(arts. 76, frace. 11 y 78, frace. VII). La leyl1 y las convenciones internacionalesll regulan y
circunscriben su actuación. Están obligados a proteger a los migrantes mexicanos que
2.3 SltuaClón jur[dica de los exuanJeros se hallen dentro de la demarcación que tienen asignada.
o Son extranjeros aquellos que no sean mexicanos por nacimiento o naturalización. 8 Gozan de
los derechos humanos y garantías que reconocen la constitución y los tratados. Su situación
.. la regula la Ley de migración (LM).!J En forma reiterada, expresa o tácitamente, se alude a ellos,
en los más de los casos, para limitar su actividad. De ninguna manera pueden inmiscuirse
en los asuntos políticos. El presidenre'o los puede expulsar del territorio nacional; lo debe
hacer con fundamento en la ley, después de agorar un procedimiento administrativo y con
respeto al derecho de audiencia. Mientras dura el procedimiento, el extranjero puede estar
detenido (are 33).
No pueden ejercer el derecho de petición en materia política (art. 8°), ni asociarse con fines
políticos (art. 9°); tienen restricciones para adquirir tierras, aguas y para obtener concesio nes
(art. 27, frace. 1); en tiempos de paz no pueden pertenecer al ejército, ni a las fuerzas de po~
lleía o seguridad pública, o desempeñarse como capitanes, pilotos, patrones, maq uinistas,
- - - --rTII"¡e<rc,¡ártiLb5, capi tanes d~; 'ni en los servicios de practicaje, o como comandantes de
•
aeródromos o personal que tripule cualquier embarcación o aeronave que se ampare con la
bandera o insignia mexicana (are 32).

2.4 SituaClón jur[dica eje los mlgrames

Por migrante se entiende toda persona extranjera que se introduce en el país; la acción
puede estar encaminada a establecerse en él o simplemente a usar el territorio nacional
como lugar de paso. Sin importar cuál sea su situación legal, la constitución y las leyes, les
reconocen derechos y garantías; dispone que únicamente las autoridades competentes, no
todas, pueden requerir comprobar su nacionalidad y situación migratoria."

, Artlrulo 32. Véd5e http://www.diput. d....90b. m Kll.Y..;~bl io/..flcp."m.htm

• Artkulo Jl. Véase http://www.diputados.gob.mx/L.yesBiblio/ref/epeum.htm
9 Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm 12Ley de! servicio exteriormexicano. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
~ Cuando se mencione la palabra presidente se hace al usión al presidente de los Estados Unidos mexicanos. u Artíeulo5de la Convención de Viena sobre ReI.ldones Consula,,, (Pu~icada en el [)(f el 11de septiembre de 1968), yart.J de la Conven-
11 Artículos 6 a 16 de la ley demigradón. Véase http://www.diputados.gob.mx/L eyesBibl!olindex.htm ción de Viena sobre Relaciones Di~om¡¡ica; (Pu~Kada en el lIOf elJ de agosto de 19651. Véase hn¡rl/www.sre.gobmxltratados/

rJ

',A1t'1U::¡¡ 11" ""'f<lr·v" r, ~' l ruC pObtación del estado mexicano


Elementos geográficos
del estado mexicano
El terrimrio es un elemento del estado. La constitución destina el capítulo 1\ del títu lo
segundo a determinar qué comprende, con vista al derecho internacional y a definir el
alcance de su imperio (art. 42); auos preceptos enumeran a los estados miembros, a fin de
hacer operante al sistema federal (ar[s. 43 a 48); y unos más, regulan lb relativo a su uso,
explotación y determinan la jurisdicción a que están sujetos los bienes muebles, inmue~
bies y sus recursos (arts. 27, 121 Y132).
3.1 El territorio en sentido estricto
El art. 42 define el territorio nacional; lo hace para los efecms internos; los tratados, las con~
venciones y el derecho de gentes, para los fines interna:ionales.
El territorio nacional, entendido en un senrido amplio, se refiere al espacio sobre el cual ejer·
ce su imperio el estado mexicano. Se compone por:
Aquel que se reconoce a las entidades que forman la federación.
El que comprende islas, arrecifes y cayos en los mares adyacentes.
La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes.
Las aguas de los mares territoriales y el espacio situado sobre el territorio nacional.
Sobre el territorio nacional ejerce su imperio el estado mexicano; su autoridad los poderes;
y su jurisdicci6n, los tribunales.
3.2 Propiedad originaria y propiedad de la nación
La propiedad de las tierras yaguas correspondió originariameme a la nación. En teo·
ría esta dio forma y ha determinado lo que se considera propiedad privada; la nación
tiene el dominio directo de recursos naturales, minerales, piedras preciosas, salinas, los
combustibles minerales, petróleo, carburos de hidrógeno sólidos líquidos o gaseosos,
aguas de los mares, lagos, lagunas y ríos (arL 27). El congreso de la unión es el facul tado
14
para establecer las reglas según las cuales puedan ser ocupados y enajenados los terre-
nos baldíos y se otorguen concesiones a los particulares para explotar algunos de esos
recursos (arts. 27, 73, frace. XIX).
De acuerdo con el arto 27, independien temente de los derechos de propiedad que se tengan
sobre ellos, le corresponde en exclusiva al estado mexicano:
El petróleo y los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos existentes en el subsuelo.
las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos se
podrán efectuar mediante asignaciones a empresas productivas del estado o a tra·
vés de contratos con estas o con particulares.
la planeación y el control del sistema eléccrico nacional, así como el servicio público
de transmisión y distribución de energía eléctrica, sin perjuicio de que el estado pue·
da celebrar contratos con particulares para darles participación en esas actividades.
, de los minerales radiactivos.
la explotación
3.2.1 Otros tipos de propiedad
Independientemente de la propiedad que ostenta la nación, el art. 27 y otros preceptos de
la constitución prevén la existencia de distintos tipos de propiedad: privada, ejidai, comunal,
de domin io público y la de las embajadas.
~ropledad privada
Los particulares, personas físicas y morales, pueden adqu irir en propiedad bienes mue·
bies e ·inmuebles.
En teoría es la nación la que conformó la propiedad privada sobre los inmuebles y la que
autoriza la extracci6n de los minerales que hay en el subsuelo. El dominio de los bienes
inmuebles derivó de actos de transmisión celebrados por la nación con particulares. Re·
gula su explotación y uso, norma los permisos, concesiones, y autorizaciones. Ese fue el
principio de la apropiación privada. La que resu lta de la realización de compraventas,
donaciones, cesiones, traslaciones, prescripciones, apropiaciones y, en general, de hechos,
contratos o convenios entre particulares es derivada.
El dominio original sobre los bienes muebles y semovientes se alcanzó por apropiación.
Quien los encontró, alcanzó, dominó o domestic61os hizo suyos.
Las leyes y, en gene ral el derecho, consolidaron la apropiación y establecieron los
principios que permitieron a los particulares, con exclusión de otros, el goce y disfr ute
de la propiedad privada.
Propiedad ejidal
los núcleos de población ejidal gozan de personalidad; pueden tener en propiedad inmue·
bies, bosques yaguas para sus asentamientos y actividades productivas (art. 27, frace. VII).
15
cao[tulo 3 - Elementos geográficos del estado mexicano 7
r
' 0/ . •
Su exploración y uso se logra de manera individual o colectiva. La ley establece las vías para
transmitir su uso o determinar un cambio de destino en su aprovechamiento.
Propiedad comunal
Los núcleos comunales gozan de personalidad jurídica; pueden tener tierras, bosques y
aguas para sus asentamientos humanos y actividades productivas. Existen límites en cuanto
a la proporción de tierras que se puede poseer (art. 27, frace. VII).
Propiedad de las comunidades indigenas
Los territorios en que se hallan asentadas las comunidades indígenas se regulan por los usos
y costumbres de cada un a de ellas; la constitución garantiza su integridad y ellas, en forma
• autónoma pueden determinar lo relativo a su preservación, uso y disfrute de manera indivi~
dual o colectiva (arts. 2° y 27, frace. V II).
3.2.2. Exproplación ., limites a 1 propleda rl prt\/ada elidal H I I
La propiedad privada es susceptible de ser expropiada por la federación, los estados o el
Distrito Federal por causas de utilidad pública; debe mediar para ello una indemnización;
en el plano federal, el precio a pagar debe ser el comercial (arts. 10, LE Y1110, 2, nc). Con
vista a lo dispuesto por el párrafo 2 de la frace. VI, del art. 27, los estados y el Distrito
Federal cumplen con el mandamiento constitucional cuando pagan el valor catastral.
Finalmente, si existe contradicción entre la constitución y un tratado internacional, debe
prevalecer aquella sobre este (arts. 15 y 133).
La nación, por medio de la federación y las emidades, puede imponer a la propiedad priva~
da las modalidades que dicte el interés público; \a propia constitución establece lími tes al
derecho de adquirir inmuebles a los particulares, mexicanos y extranjeros, a las asociaciones
religiosas, instituciones de beneficencia, sociedades mercantiles y bancos (art. 27).
3.2.3 Bienes de dominio público
Hay bienes que son del dominio público de la federación, entidades y municipios que es-
tán destinados a la prestación de los servicios ,a su cargo. Los pueden tener en propiedad
o posesión. También hay bienes del dominio público que se destinan al uso común. Dado
a que esos bienes están exentos del pago de impuestos (art. 115; frace. IV, C) y a que no
circulan, pueden derivar en lo que se conoció en el siglo XIX como propiedad en manos
muertas, por ello la capacidad de adquirir que tienen esos entes públicos es limitada, solo
puede comprender los bienes que sean necesarios para prestar los servicios que represen~
tan (art. 27, frace. VI).
Por ser de dominio público, no son susCeptibles de ser expropiados; cuando es necesa·
rio darles un uso diferente, opera un cambio de destino. Pueden ser objeto de limitan-
tes y servidumbres.
•
Pruu\ ) 1, , '.OS f'~"d()US excrdllieloS
Los estados extranjeros pueden adquirir bienes inmuebles en propiedad. Para que lo puedan
hacer se requiere permiso de la secre~aría de relaciones exteriores. Hay condiciones y limi~
tantes: que se destinen al establecimiento de sus embajadas, que exista reciprocidad, que sea
en la sede de los poderes federales y únicamente en el grado en que lo requiera el servicio
directo de las embajadas (art. 27, frace. " párr. 2).
3 J tn:~mentos dCUaÜCOs lmernos del esti:lOO fI1exlldilO
El agua, como recurso vital respecto del cual existe un derecho humano (art. 4°, párr. 6), es
propiedad de la nación (art. 27). Esa es la regla general.
Respecro de los recursos hidráulicos, la propiedad de la nación está referida a lo siguienre:
Lo son las aguas de los mares territoriales, en la extensión y términos que fije el de-
recho internacional.
Las aguas marinas interiores, las de lagunas y esteros, lagos interiores de formación
natural, ríos y sus afluentes desde el punto en que se inicien la primeras aguas per·
manentes, intermitentes o torrenciales, estas mismas cuando sirvan de linderos en~
tre dos entidades federativas, o entre México y países veci nos.
Las que se extraigan de minas y del subsuelo.
Las aguas no enumeradas en el art. 27 como propiedad de la nación, siempre y cuando
corran dentro de un 5010 predio, son paree integrante de una propiedad en cualquiera de
sus modalidades.
Las aguas que se destinan para la producción comercial de energla eléctrica son propiedad
de la nación.
De acuerdo con la constitución y las leyes, el uso, aprovechamiento y apropiación del agua
están sujetos a lo siguiente:1
Las del subsuelo pueden ser extraídas libremente (alumbradas) por los particulares o
autoridades. El presidente puede reglamentar esa actividad y establecer vedas.
Las comunidades indígenas pueden usar y disfrutar las aguas libremente.
Los núcleos ejidales pueden usar y aprovechar las aguas, pero deben hacerlo de
acuerdo con la ley.
Por regla general. son las autoridades federales las competentes para legislar en lo
relativo a aguas y para aplicarlas.
, Artículos 27 constitucional, y 16 a 19 de la Ley de AguasNacionales. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/reffcpeum.
htm http://www.diputados.gob.mx/LeyesBlblio/inde<htm
17
ca,nCUW:3 Elementos geQ9ráficos del estado mexicano s
 El art. 4° reconoce como derecho humano el acceso, la disposición y el saneamiento del
agua para consumo personal y doméstico.
3.3.1 R[os, lagunas yaguas internas
Las aguas de los ríos, lagunas yaguas internas son propiedad de la nación. El congreso de
la unión tiene la facultad de regular su uso y disfrute; y el presidente, el competente para
reglamentar esas leyes y de aplicar la normatividad (art. 27).
3.4 Elementos marítimos del estado mexicano
Los elementos marítimos del estado mexicano se integran por la plataforma continental,
las islas, el mar territorial, y los arrecifes, cayos y zócalos submarinos (art. 42). La afirmación
de que estos son elementos del estado mexicano no implica que sean de su propiedad,
aunque lo pueden ser. La enumeración contenida en el precepto es para los efectos de de~
terminar la competencia del estado mexicano para legislar respecto de ellos y de facultar a
los poderes federales para ejercer actos de autoridad sobre ellos y dentro de ellos (are. 48).
Esta regla tiene excepciones.
3.4.1 Plataforma continental
La plataforma continental es el suelo submarino inmediato a las costas. En una época, su límite
se fijó a los 200 metros; esta determinación se hizo con base en los limitados recursos tecnoló~
gicos. En la actualidad prevales:.~. el criterio de delimitarla y asumirla hasta donde la tecnología
permita la exploración de los recursos naturales (art. 42, fracc. IV).2
3.4.2 Mar territorial, las islas, los arrecifes,
cayos y zócalos submarinos
Las islas, los arrecifes, cayos y zócalos submarinos forman parte del territorio nac ional. Su
número es crecido; también es variable. Por la acción de la naturaleza y del hombre unas y
otros desaparecen; por los mismos factores algunos son de nueva formación. El mito alude a
la desaparición de la Atlántida y del surgimiento de Delos; la geología informa de la aparición
de la isla Estrómboli, por la acción de un volcán; y por la del hombre, en tiempos históricos,
el Peloponeso se convirtió en isla.
Istas
Una isla es una porción de tierra rodeada de agua; esta puede ser de mar, lagunas o
ríos. Por haberlo dispuesto así el constituyente de 1917, están sujetas a los poderes y
1 Convenci6n sobre la Plataforma Continental de la Conferencia 50bre Derecho del Mar de Ginebra de 1958. Véase http://www.sre.gob.
mx/tratadosl
18 ManuaL de derecho constirucional
autoridades federales. Esa es la regla general. En algunas islas ejercen su autoridad 'Ios
estados; son aquellas sobre las que ejercían su jurisdicción antes de 1917. Ciertas islas se
mencionan en forma expresa: las de Guadalupe y las de Revillagigedo (are. 42. frace. 111).
Ello se hizo con el fin de acentuar su pertenencia al estado mexicano y de determinar su
sujeción a sus leyes y autoridades. 3 También se había mencionado la isla de la Pasión o
Clipperton, con la aclaración de que se hallaba en litigio: el laudo finalmente fue adverso
para el estado mexicano; eso motivó la reforma de constitución en 1934, para eliminar
la referencia respectiva.
El territorio de las islas puede ser propiedad pública o privada.
i\!~ar ter:ii:oriat
Debido a que el mar territorial rebasa los límites nacionales, la constitución al aludirlo
(art. 42, fracc. v) confía su determinación al derecho internacional; al respecto, la Con~
vención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, ratificada por México el 18 de
marzo de 1983, dispone lo siguiente:
Artículo 3. Anchura del mor territorial. Todo ESlado tiene el derecho a establecer la anchura de su mar
territorial hasta un límite que no exceda de 12 millas marinas medidas apartir de líneas base determi-
nadas de conformidad con esta (onvención.
Artículo 4. Límite exterior del mor territorial. El límite del mar territorial es la línea cada uno de
cuyos puntos está, del punto más próximo de la línea de base, a una distancia igual a la anchura
del mar territorial.
Artículo 5. Línea de base normal. Salvo disposición en contrario de esta (onvención, la línea de base
normal para medir la anchura del mar territorial es la línea de bajamar a lo largo de la costa, tal
como aparece marcada mediante el signo apropiado en cartas a gran escala reconocidas oficial-
mente por el Estado ribereño.
Dentro de la zona delimitada ejerce su imperio el estado mexicano.
Arredfes
Los arrecifes son rocas casi a flor de agua que hay en el mar. En las cartas de navegación se
indica su ubicación y los gobiernos ribereños los señalan con el propósito de evitar acciden~
tes. También sirven de punto de partida para determinar el mar territorial. Al respecto la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, dispone:
Artículo. 6. Arrecifes. En el caso de islas situadas en atolones o de islas bordeadas por arrecifes, la
linea de base para medir la anchura del mar lerritorial es la línea de bajamar del lado del arrecife
que da al mar, tal como aparece marcada mediante el signo apropiado en cartas reconocidas ofi-
cialmente por el Estado ribereño.
i Véase la sesión ordinaria 24, del constituyente de Ouerétaro, celebrada el 27 de diciembre de 1916.
19
capitulo 3 - ELementos geográficos del estado mexicano s
 o
.; .. :r ,
Cayos
Los cayos son islas pequeñas arenosas; es com ún que sean anegadizas y cubiertas de mano
gles que se observan en el golfo de México y en las Antillas. Ellos son parte del territorio
naCional. Les es aplicable la normatividad relativa a los arrecifes (art. 42, frace. 11).
Zócalos submarinos
u~ z6c.alo 5~bmarino es la base sobre la que se asientan islas, arrecifes y cayos. El término
pnmarlo (zoca/o) en su origen. se refería a la base inferior de un edificio, casa o pedestal
(art. 41, frace. IV).
Corresponde a la nación el dom inio directo de (od05 105 recu rsos naturales que se hallan en
• la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas (art. 27, párr. 4). No hay razón
para que no opere el mismo principio respecto de los arrecifes y cayos.
3.5 RegulacLOl1 consntuLlondl de La
zona económica exclusiva
Existe una zona económica excl usiva; esta se extiende hasta 200 millas náuticas fuera del
~~r t~r~~orial; la nación ejerce sobre ella su so beranía y los poderes federales, su imperio y
}unschcClon (art. 27, párr, 8), Lo anterior implica que recursos como el petróleo, gas, minerales
y los pesqueros que hay en ella le pertenecen.
Los conAictos laborales que se susciten entre los trabajadores y las empresas que operen
del ~ trO, de esa tóna son competencia de las autoridades federales; cuando se requiere un
, arbi traJe, son competentes para emitirlo las juntas federales de conciliación y arbitraje
(art. 123, A, fracc. XXXI, ine. b, 3).
3,5.1 Concepto Vorigen laünoamencano
La idea. de que un estado ribereño debe controlar los recursos petroleros, minerales y de gas
que eXisten en la platafo rma conti nental submarina ,hasta una profundidad de 200 metros
s~ originó por dos declaraciones del gobierno de Estados Unidos de América hechas en sep-
tiembre de 1945. Un mes después el gobierno mexicano emitió una declaración en el mismo
sentido. El control y la exclusividad que se reclamaba no impedían la libre navegación.
Países que no contaban con una plataforma prolongada, como Chile y Perú, incorporaron
un nuevo ~oncepro: que la zona se extendiera a 200 millas contadas a partir de la costa y que
comprendiera el control de la pesca y, en especial, el de las especies migratorias, como el atún.
L~ s potencias pesq ueras se opusieron a que la zona exclusiva comprendiera una distan-
Cia tan prolongada. Reconocían como límite tres millas o, a lo máximo 12. Por virtud de
difere ntes co~ferencia s internacionales y ante la acción de potencias pesqueras como la
entonces Un Ión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, o Polonia, Corea del None y Japón
20
Estados Unidos de América, en la década de 1970, se inclinó por reconocer como zona
exclusiva la de 200 miJlas. Ante ese reconocimiemo, México incorporó ese Hmi te en su
derecho (art. 27, párr. 8).
La regulació n emitida para defender la zona económica expedida por los países lat inoameri~
canos, entre ellos México, permite a los estados ribereños la exploración directa o por medio
de sus nacionales de los recursos que ella contiene, prohibiendo así la intervención en esta de
orros estados, potencias o de sus súbditos,
Las desventajas económicas, tecnológicas y comerciales llevaron a los pa[ses latinoamerica-
nos a imentar proteger sus recursos y a sus nacionales de una competencia considerada, si
no desleal, sí desventajosa.
Los límites serán reales en la medida en que los países ribereños cuenten con los elementos
que permitan la vigilancia y control de tan dilatada zona. An te la imposibilidad de hacerlos
respetar, se llegó a la opción de otorgar permisos de explotación a flotas extranjeras, me~
diante previo pago de derechos respectivos.
3.'J.3 Previsiórl (onstitucional respecto a la superposición
de las zonas económicas de otro estado
Cuando existe superposición de intereses con otras potencias, la delimitación se resuelve de
acuerdo con Jos tratados internacionales aplicables y con base en lo dispuesto por la Conven-
ción de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar." Así lo prevé en forma expresa la consti-
tución en su art. 27, párrafo 8: NEn aquellos casos en que esa extensión produzca superposición
con las zonas económicas exclusivas de otros Estados, la delimitación de las respectivas zonas
se hará en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdos con estos Estados."
3.0 Formación histórica de los estados de
La unión y deL Distrito FederaL
Con mayor o menor detalle las constituciones mexicanas han destinado un apartado a la
materia geográfica. Las constituciones que consignaron la forma federal enumeraron las par-
tes que conformaban la unión. El ca pítulo geográfico de las cartas de 1857 y 1917 no ha sido
estático; estas sufrieron reiterados cambios.
Las divisiones territoriales, estados y territorios cuya existencia se reconoció en el acta cons-
titutiva de 1824 no fueron invención de sus aU[Qres ni respondieron a caprichos [emporales;
• Artitulos 55a 58 de laConvendónde lasNatkJnes UnidaslOb" rl Dert?fho drl Mar. (Ratificado porMéxito el 18d, marzo de 1983).
Véasehup://www.sre.gob.mxllratadosl
I "pumo J Elementos geográficos del estado mexicano
--- 11
í
fueron reAejo de una realidad, la división terrícorial de la época colonial: militar, adm inistra~
(iva y religiosa. Incluso quienes determinaron esta tuvieron en cuenta el mosaico étnico,
lingüístico y geográfico que existía antes de la conquista.
3.6.1 Acta de 31 de enero de 1824
El acta constitutiva del 31 de enero de 1824 es un documento que precedió a la constitución
federal de ese mismo año. Contenía una enumeración provisional de estados (art. 7°): "Gua~
najuato; el interno de occidente, compuesto por las provincias de Sonora y Sinaloa; el inter~
no de oriente, compuesto por las provincias de Coahuila, Nuevo León y Tejas; el interno del
norte, integrado por las provincias de Chihuahua, Durango y Nuevo México; los de México,
Michoacán, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Poros!, Nuevo Santander o Tamaulipas,
Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, Xalisco, Yucatán y Zacatecas. Las Californias y Colima serían
territorios." Esas entidades fueron las partes fundadoras de la unión.
No aparecía Chiapas; para enero de 1824 era una provincia independiente, con la posibilidad
de convertirse en una nación más, como las centroamericanas; de adherirse a Guatemala o de
ingresar a la federación mexicana.
3.6.2 Constitución de 1824
El 4 de octubre de 1824 se expidió lo que propiamente se denominó constitución de
1824; su arto 5° enumeraba las partes de la federación; la lista la iniciaba Chiapas, que
en orden alfabético era la primera entidad, como para denotar que era una parte de \a
_ _ _ _ _ _ u.AiQ~Q-eLo.b.j.e.to..de..pa.r:ar.cualquier intento independentista o de adhesión a otro
país. Las partes restantes. en calidad de estados. eran "Chiapas. Chihuahua. Coahuila y
Texas, Durango, Guanajuato, México, Michoacán, Nuevo León, Oajaca, Puebla, Queré~
taro, San Luis Potosí, Sonora, Sinaloa, Tabasco, Tamau lipas, Veracruz, Xalisco, Yucatán
y Zacarecas." Los territorios eran Alta California, Baja California, Colima y Santa Fe de
Nuevo México.
Los antecedentes históricos llevaron a reconocer que Tlaxcala se regularía por una ley
constitucional que se expediría posteriormente. Con ello se reconocía el hecho de que
los rlaxcaltecas, aunque vecinos del imperio azteca, gozaban de autonomía antes de la
conquista. En atención a los servicios que prestaron para someter a otros grupos indígenas,
los conquistadores les reconocieron un autogobierno y los exentaron del pago de tributos.
l os estados miembros, en ejercicio de su auwnomía, se dieron constituciones y leyes.
Muchos de ellos depositaron el poder legislativo en dos cámaras.
En mayo de 1835. por virtud de una ley del congreso de la unión. se separaron varias po-
blaciones del estado de Zacatecas. Dentro de ellas estaba la ciudad de Aguascalientes.
Con estas se conformó un territorio que dependerla de los poderes federales. Bajo el
sistema centralista, el territorio fue uno de los tamos departamentos en que se dividió
el territorio nacional.
..-- 11 Manual de derecho constitucional
3.6.3 Conslltución eje 1836. Las siete leyes
En 1835. debido a una acción armada encabezada por Amonio lópez de Santa Anna se des-
conoció la constitución de 1824 y el sis(ema federal que ella establecía. Con ese pretexto, en el
mes de octubre del mismo año, los colonos de habla inglesa que se hallaban ase ntados en lo
que hoyes el estado de Texas de Estados Unidos de América se levantaron en armas y desco-
nocieron al gobierno mexicano; en 1836 se declararon independientes. López de Santa Anna
los combatió; lo derrotaron y apresaron. Por el Tratado de Velasco, firmado el 14 de mayo de
1836, se reconoció el triunfo de los texanos y su independencia como república.
Por virtud de la constitución conocida como de las siete leyes, desapareció temporalmente la
organización política federal. Se adoptó un sistema centralista. Los estados, como organizacio-
nes políticas con autonomía y gobiernos propios, desaparecieron: "La República se dividirá en
departamentos, conforme a la octava de las bases orgánicas. Los departamentos se dividirán
en distritos y estos en partidos." (Arr. 1°, sexta ley). Los gobernadores de los departamentos
serían nombrados por el gobierno general, siendo un requisito para serlo el poseer un capital
físico o moral que produjera una renta anual. Desaparecieron los órganos legislativos locales; las
leyes del congreso general de nación serían aplicables en tocio el territorio nacional.
3.6.4 Acta constitutiva y de reformas de 1847
En 1847 se reunió un congreso extraordinario constituyente que el 21 de mayo de ese año
juró y promulgó el Acta constitutiva y de reformas; por virtud de ella se restableció el siseema
federal y se declaró como estados de la unión a los mismos que fueron reconocidos por la
carta fundamental de octubre de 1824. Hubo un agregado. Se dispuso la creación del estado
de Guerrero, con territorios que aportaron los estados de México, Puebla y Michoacán.
La nueva entidad formalmente quedó conformada el 15 de mayo de 1849 y su primera
constitución política se emitió en 1851.
3.6.5 Constitución de 1857
la constitución de 1857 declaró como partes integrantes de la federación a los estados de
Aguascaliemes, Colima, Chiapas. Chihuahua, Durango, Guanajuaro, Guerrero. Jalisco, Méxi-
co, Michoacán. Nuevo león, Coahuila, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San luis Potosí, Sinaloa,
Sonora, Tabasco, Tamauhpas, Tlaxcala, Valle'de México, Veracruz, Yucatán, Zacatecas yel
territorio de Baja California (art. 43).
Durante la vigencia de la constitución de 1857, con base o no en ella, se fueron formando
nuevos estados y territorios: Campeche. a costa de Yucatán (1863); Coahuila fue separada
de Nuevo León. ante el hecho de que el gobernador Santiago Vidaurri había apoyado al
imperio (1868); el estado de Hidalgo se formó a costa del estado de México. con base en
el territorio conformado por el segundo distrito militar (1869); ese mismo año, con cargo al
propio estado de México. se formó el de Morelos.
(apiWlo 3 - Elementos geográficos del estado mexicano
13

En 1884 el séptimo cantón del estado de Jalisco fue declarado territorio con el nombre de Te-
pie. El congreso de la unión, por sí, y sin comar con facultades para ello, privó en 1898 al estado
de Morelas de parte de su territorio y la anexó al Distrito Federal. Por último, en 1902, como
reforma a la constirución se erigió el territorio de Quintana Roo, a cosca del estado de Yucatán.
U.6 (onstituClón 1 del convenio (arts. 46 y 76, frace. x).
El art. 43 de la co nstitución de 1917. respecto de las partes integrantes de la federación, dispuso
que estas eran: Aguascalienres, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango,
Guanajuaro, Guerrero, Hidalgo/Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oa·
xaca, Puebla, Queréraro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Vera-
e cruz, Yucatán, Zacatecas, Dlstrito Federal, y los territorios de Baja California y Quintana Roo.
El constituyente de 1917 convirtió el territorio de Nayarit en estado. En 1931 se creó el te~
rritorio de Baja California Sur y desapareció el de Quintana Roo, por lo que se devolvió a
Yucatán la superficie que se le había arrebatado en 1902. Posteriormente, en 1935, se volvió
a crear el territorio de Quintana Roo. Baja California Norte se convirtió en un nuevo estado
en 1952, con el nombre de Baja California. En 1974, Baja California Sur y Quintana Roo se
convirtieron en nuevos estados. En razón de que ya no había más territorios, en ese mismo
año, se consideró que no tenía razó n de ser la frace. 11 del art. 73, que facultaba al Congreso
de la Unión para convertirlos en estados, por lo que fue derogada.
3.7 Resolución de confllctos de Umites entre los estados
Aun cuando se considere que los límites entre las entidades federativas es una materia re~
suelta, lo que no siempre es cierto, la verdad es que, por la acción de la naturaleza o del
hombre, los límites pueden sufrir alteraciones o las mojoneras ser destruidas; los ríos, que
frecuentemente sirven para marcar los linderos entre un estado y OtrO, cambian de curso.
La constitución establece las vías para solucionar los conflictos que se presentan entre las
entidades que son miembros de la unión; las cartas locales, los procedimientos para resolver
los conflictos de límites entre los mun icipios; y los tratados internacionales, los diferendos
que se presentan entre estados soberanos.
Del art. 46 se desprende que existen dos vías: una, la amistosa, que supone que los estados en
conAicto lleguen a un acuerdo y que ello derive en la firma de un convenio; el otro supuesto
se presenta cuando las partes no se ponen de acuerdo respecto de cuáles son sus límites; en
este caso es la suprema corte de justicia de la nación la competente para resolver el conflicto.
3.7.1 Resolución amistosa
Las entidades federativas pueden arreglar entre sí los conflictos de límites que se presenten
entre ellas; la constitución las autoriza a celebrar convenios entre ellas. Su celebración es
admisible por cuanto a que existe texto expreso que lo permite. En los restantes casos se
o
aplica la regla general contenida en la fracc. 1del art. 117, que prohíbe a los estados celebrar
alianzas o tratados.
Para evitar esas alianzas e impedir que por negligencia, mala fe, o por actos de violencia, una
entidad sea afectada, [a co nstitución hace intervenir a la cámara de senadores. La faculta para
aprobar o no los convenios que las entidades celebren. De esa aprobación depende la validez
Cuando surge un conflicto de límites, si los estados que son partes consienten solucionarlo
pacíficamente, establecen los contactos previos. Hecho lo anterior, son las comisiones de Ií~
mires estatales las que se encargan de hacer los levantamientos, elaborar las memorias corres~
pendientes y de formular la propuesta de convenio; este se somete a la consideración de los
gobernadores de los estados en conflicto. Ellos 10 someten a la aprobación de las legislaturas.
Una vez que las partes celebran el convenio, en respeto de la prohibición absoluta que tienen
los estados de celebrar tratados entre sí (art. 117, fracc 1) y con el fin de evitar que una de ellas
abuse en perj uicio de la otra, se debe someter a la aprobación de la cámara de senadores. Se
requiere el voto afirmativo de cuando menos las dos terceras partes de los senadores pre·
sentes para tenerlo por aprobado. El convenio y \a solicitud hacen las veces de iniciativa de \a
que deriva un decrem. Si los senadores lo aprueban, el convenio queda firme y el conflicto de
límites resuelto (arts. 232 y 233, RSR).
En principio, se trata de una facultad de índole administrativa; con su ejercicio, el senado
certifica la ausencia de violencia, dolo o daño para alguna de las partes contratantes, y
que estas han sido debidamente defendidas y representadas. Por otro lado, la interven~
ción que se le confi ere al senado siempre es a petición de las partes contratantes y previo
convenio celebrado por ellas.
Se pueden presentar algunas variantes: una, que las partes convengan en la designación de
un árbitro, bajo el compromiso de que aceptarán el laudo que emita y que sus términos
constituyan el convenio que sea sometido a la consideración del senado.
La otra, que las partes lleguen a un acuerdo y que una de ellas por vía de una controversia
constitucional. demande a la otra en sus términos ante la suprema corre y que la otra se
allane. En este supuesto, la corte, por sí, en cumplimiento de su obligación de suplir la de~
ficiencia de la demanda, de la contestación, alegatos o agravios, por sí (art. 40, LRA105c) o
a instancias del fiscal general de la repúbli c~ (are. lO, frace. IV, LRA105c) puede desvirtuar la
intención de las partes.
c;ol.IJClnr¡ 001 oo'1rrO\'('1 Slo
Cuando las entidades en conflicto no llegan a un acuerdo, la vía para arreglar el conflicto
es la controversia co nstitucional (arts. 46 y 105, frace. 1, ¡ne. d), de la que conoce la suprema
corte de justicia en única instancia y de manera definitiva. El plazo para plantear la demanda
es de 60 días hábiles contados a partir de la entrada en vigor de la norma generala de la
realización del acm que origine el conflicm (arts. 3°, frace. 11 y 21. fracc. 111, LRA105c).
Elementos geográficos deL estado mexicano
 .-'
. ___ ,tiI .,
/ .'

c'-'
La democracia en su expresión teórica restringida. la que deriva de la constitución generala de
las particulares de los estados, se manifiesta mediante diferentes instituciones: sufragio, referén-
dum, iniciativa y plebiscito. En derecho comparado existen otras, como asamblea abierta, veto
Estructura palltica y revocación. Con el térm ino veto se alude a lo que en doctrina se conoce como la atribución
que se concede a una fracción del cuerpo electoral para exigir que una ley sea sometida a
de La federación votación popular; la vigencia o permanencia de la ley depende del resultado de la votación.'

'.
4.1 Clasificación del gobierno mexicano
Por disponerlo ,la cons[it~ción (art. 40), la organ ización política del estado mexicano debe
ser representativa, republicana, democrática, laica y federal.
En la doctrina política y en la ciencia constitucional se difiere respecto de qué debe entenderse por
c~~~ una de esas formas a las que se .refiere el art. 40; se trata de conceptos polémicos en los que es
difíCil alcan~r con~nso. Por ello, las Ideas que aquí se invocan están encaminadas, preferentemen-
te. a determinar cual ha sido su significado con base en los textos legales y la práctica.
4,1.1 Forma republicana
_ _ _ _ _ _J:P~OtL:!iI'11l!"rttU!~cL.ck...es[ia-'ara,ct~rística la titularidad de algunos poderes es temporal; quienes desem-
pena.n Ciertos cargos publicos lo hacen por un lapso previamente determinado; se accede a ellos
~edlante la consulta ~r~~dica ~ la opinión de la ciudadanía, que se emite por-medio del sufragio
li bre y se.~reto. En oposlclon ~tan las monarquías y las dictaduras, en las que es la pertenencia a
una familia relr13n.[e, a un partido o a una facctón, lo que da el acceso al cargo; el voto no es un
elemento
. determinante.
. El otro elemento es la duradón', las monarqul'as <An
~, por esencia..
.. Vlta l·1-
Clas, el goblelT1o acaba con la vida del rey o principe; el mandato de los dictadores es de duración
Indefinida. En las repúblicas la duración del mandato se determina con ma's o menos preclslon. .. ,
EI,el~me~to republicano, e~ ,cuant~,a .depend.er del voto, no es exigible en todos los cargos
publlcos, ve solo la r~novaClon perlodlca de Ciertos titulares del poder o autoridades. Están
al ~argen de ella los. Integrantes de la rama judicial. Dicha circunstancia no es suficiente para
estimar que un gobierno no es republicano.
Voto O sufragio
En una democracia la ciudadanía expresa su opinión con relación a las opciones que se le
presentan a través del voto; este es admisible para optar respecto de personas o materias.
Esa forma de manifestarse ha llegado a ser de aceptación general. En México, cuando menos
hasta ahora, se limita a permitir optar entre candidatos. El voto es universal y secreto; es un
derecho y una obligación de los ciudadanos. Es admisible que no todos voten, por lo que
prevalece la opción que capte mayor número de voms. No es necesario alcanzar la mayoría
absoluta; en los más de los casos es suficiente con una mayoría relativa.
Referéndum
Se entiende por referéndum la acción de someter algún acto importante del gobierno a la
aprobación pública por medio de una votación? En su acepción jurídica es: uConsulta al
cuerpo electoral en cuanto a materias de índole legislativa."] Manuel García Pelayo define
el término como "derecho del cuerpo elec toral a aprobar o a rechazar las decisiones de las
autoridades legislativas ordinarias".4
Hay, según este autor, diferentes clases de referéndum. La primera define su fundamento jurídico:
al Obligatorio, cuando es impuesto por la mnstitución como requisito necesario para la validez de de-
terminadas normas legislativas.
b) Facultativo, tuando su iniciativa depende de una autoridad competente para ello, por ejemplo, de
una determinada fraccióndel cuerpo electoral o de las Cámaras, o del jefe del Estado.
La segunda tiene relación con su eficacia jurídica:
cl De ratificación o sanción, cuando la norma en cuestión sólo se convierte en ley por la previa aproba-
ción del cuerpo electoral, que viene a sustituir asl a la autoridad sancionadora de las leyes (ordinaria-
mente, el jefe del Estado).
d) Consultivo, cuando el resultado del referéndum no tiene carácter vinculatorio para las autoridades
legislativas ordinarias.'

4.12 Forma democrática Manuel García Pelayo, Derecho consrttudonal comparada, AlianzaEditorial, Madrid, p. 184.
2 Mana Malirler, Diccionario deuso del español, Gredas, Madrid, 1984.
La constitución apunta como elementos defin itorios: "considerando a la democracia no so-
¡ Elisur Arteaga Nava, Diccionario de Derecho constitucional, Oxford University Press, México, 2011 .
lamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida
• Manuel Garda Pelayo, op. cit., p. 13.
fundad~ en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo" (art. 3°,

..- ........
t Idem .
frace. 11, Ine. a).

27

camtulo 4 . Estructura polltica de la federación

26

No son suscepti bles de someterse a esa forma de co nsulta las leyes que emite el presi-
denre en uso de faculrades exrraordina rias, dada la siruación anormal que provoca la
autorización; tampoco lo son las que dicta con funda mento en el art. 131. Las medidas
que el consejo de salubridad general ponga en vigor contra el alcoholismo, la venta de
sustancias que envenenan al individuo y para combaei r la contami nació n ambiental solo
puede revisarlas el congreso de la unión.
Se ha considerado que no deben someterse a referéndu m ciertas leyes;6se ha supuesto que es
obvio que la ciudadanía se opondrá tanto a la creación de nuevos impuestos como a que se
eleve el monto de los ya existentes; se trataría de una materia que se prestaría a demagogia. Esto
pudiera ser cierto, pero también lo es el hecho de que todo imp uesto supone necesariamen te
el consenti miento del electorado tanto en su existencia como en su monto, puesto que quienes
lo esrablecen - el congreso de la unión, las legislaturas de los estados, la asamblea legislativa y,
excepcionalmente, el presidente-, lo hacen en cum plimiento de instrucciones que reciben de
sus electores, y que dan al emitir su VOto por cal o cual programa de gobierno.
Iniciatlv3
La acepción de iniciativa empleada en este apartado, es, según García Pelayo. el "derecho de
una fracción del cuerpo electoral a exigir la consulta popular sobre una determinada acción
legislativa. Cuando se trata simplemente de invitación a la autoridad legislativa ardí naria
a legislar so bre una cuestión, se llama iniciativa simple; cuando la invitación se expresa en
forma de proyecto, se llama iniciativa Jormulada~.'
P ..'o"' .
i SC:'- ~O
",'~\
Er;¡ elderecho romano los plebisCitos fueron leyes o decisiones aprobadas por la plebe en los concilia
plebis, respecto de la proposición de un tribuno;8 en un principio, solo obligaban a quienes los vota-
ban, pero con el tiempo obligaron a todos los romanos. En los sistemas políticos contemporáneos
se le tiene como una forma de legiti mar una resoluci6n política grave, sometiéndola a la votaci6n
de la ciudadanía Para Henri eapitant es la "votación del pueblo con la cual se afi rma la confianza en
el hombre que ha asumido el poder y se aprueba un acto suyo"'
La revocedcr.
Originalmente como parte de programas políticos y posteriormente como una práctica de
gobierno. se invocó y ahora se aplica la institución de la revocación; esta, a decir de Ma nuel
6 Por reformaal 3rt. 35, publicada con fecha9 de agosto de 2012, no son susceptibles de ser sometidas aconsulta popular laf~­
tricclón de 105 derechos humilnos, losprincipiosconsagrados en el art. 40, lamateria electoral, los ingresos ygilstos del estado, la
seguridad nacional y lil orga nización, funcionamiento ydisciplina de lafuerza armada permanente.
Por virtud de la reforma mencionada anteriormente sereformaron 105 arts. 35, 71, 116, fracc 11, último párrafo; y 122, C, bilse
pri mera, fracc v, inc o, para permitir la iniciativa ciudadana.
a EugénePetit, Trotado elemental de derecho romano, EditoraNackmal, México, 1963, p. 23.
I Vocabulario jurrdico, Depalma, Buenos Aires, 1973, p. 431.
e
García Pelayo, consiste en: "Derecho de una fracción del cuerpo electoral a solici tar la desti-
tución de un funcionario de naturaleza electiva antes'Je expirar su mandato. la cual se lle-
vará a cabo mediante decisión toma.da por el cuerpo electoral y con arreglo a determinada
proporción mayoritaria."'o
Consulta popular
Por la reforma publicada el 9 de agosto de 2012, se introdujo en la constitución la figu ra
de la consulta popular (am. 35 y 36); ella puede ser solicitada por el presidente, 33% de los
integrantes de las cámaras que integran el congreso de la unión y por los ci udadanos que
representen, cuando menos, 2% de los inscritos en la lista nominal de electores.
El objeto de la consulta puede estar referido a toda clase de materias legislativas y ejecuti-
vas, con las excepciones que en forma restrictiva establece el apartado 3° de la fracc. VII I del
arto 35 y de las resoluciones judiciales.
Cuando la participación ci udadana corresponda al menos a 40% de los ciudadanos inscrkos,
sin impon ar cuál sea su semido, el resultado de la consulta será vinculante para los poderes
legislativo y ejecutivo federal.
t i. ;,iotli p¡Jbih:r.
Los ciudadanos participan en los ejercicios democráticos mediante el ejercicio de su VOto;
este es activo cuando eligen; y pasivo cuando algu nos ci udadanos son propuestos por los
partidos políticos o por sí para ocupar algún cargo público, cuando reúnen los requisitos re-
queridos. Las elecciones de ben ser libres, auténticas y periódicas. En teoría se debe entender
que los participantes en ellas, deberían contender en igualdad de condiciones.
r~prp-;P!lr¿viÓi~
A lo largo de la historia, al concepto represe ntaci6n se le han atribuido significados di-
ferentes. En la terminología constitucional tiene vari as connotaciones;11 la que aquí se
considera es de naturaleza política. A ella alude la constitució n en sus arts. 40 y 115. Surge
de un contexto: la imposibilidad que existe en los estados modernos, con una vasta po-
blación y una organización compleja, de que los ciudadanos, en forma directa, ejerzan el
poder que teóricamente les corresponde; algunos le llaman soberanía; otros, autoridad.
"El sentido de la representación está por lo tanto en la posibilidad de controlar el poder
político atrib uido a quien no puede ejercer el poder en persona.H12
1()Manuel Garcíil Pelayo, op. cit., p. 184.
11 Los términos representante, representativo y repre5emoción aparecen frecuentemente en la constitución mexicana, arts. 2°, A,
fr"c.III, 40, 51, 52, 54, 108, 115, 116, Y123, anteriormente1ambiénaparecían en el 27.
11 Maurizio Cotta, voz representación de derecho político, en laobra dirigida por N. Bobbio, D
iccionario de política, SigloXXI, México,
1982, p. 1426.
Estructura política de la federación
 , .
", '1
Los poderes centrales y locales deben ser representativos; al respecto, existe mandamien-
to expreso. Los municipios, mediante los ayuntamientos, que son sus órganos de auto-
ridad, deliberan y actúan en nombre de los habitantes, ya que estos no pueden hacerlo
en forma directa. Estos órganos de gobierno legalmente también están organizados en
forma representativa.
En un sentido técnico, la rama judicial, ya sea federal o estatal, nunca es representante:
El departamento judicial nunca es poder, porque nunca la administración de justicia es dependiente de la
voluntad de la Nación; porque en sus resoluciones no se toman en cuentani el deseo ni el bien públicos,
yel derecho individual es superior al interés común; porque los tribunales no resuelven lo que quieren en
nombre del pueblo, sino lo que deben en nombre de la ley; yporque la voluntad libre, que es la esencia del
órgano poder, sería la degeneración y la corrupción del órgano de la justicia H
'/ ./. .,..
.
",
4,2 Breve historia del federalismo en México
El federa\, como sistema de organización política, surgió en el mundo griego de la antigüe-
dad. Las confederaciones, como forma de unir estados soberanos y con gobiernos total-
mente diferentes, reconoce el mismo origen. Eso se desprende del mito y de las obras de
Platón, Aristóteles, Tucídides, Polibio y Jenofonte.
Con vista a unir lo desunido, los constituyentes de Filadelfia se inspiraron en el modelo
griego, lo vivificaron y dieron una presentación moderna al concepto. Ello se desprende de
El federalista y de otras obras de autores norteamericanos.
El sistema federal norteamericano, con variantes, fue adoptado por países con organización
política diferente; el modelo fue imitado con el fin de unir lo que estaba separado o de
fragmentar estados unitarios. Cuando menos durante la década de 1920, la adopción del
federalismo evitó la desmembración del estado mexicano. Como resultado de este hecho,
Chiapas regresó a ser parte de la incipiente unión.
México asumió el sistema federal, como forma de organización política, formalmente por
primera vez, en 1824 mediante el acta constitutiva de 31 de enero de ese año. La constitu~
ción de 4 de octubre de 1824 lo hizo realidad. Y aunque desapareció transitoriamente en
1835, se restableció en 1847 de forma transitoria, y para 1857 se instituyó de manera defini~
tiva, tanto como lo pueden ser las cosas humanas.
Algunos teóricos mexicanos, sobre todo conservadores, cuestionaron su adopción; lo hicie~
ton bajo el argumento de que no se daban los mismos supuestos que habían originado el
modelo norteamericano. Fueron ignorados. Sus sucesores invocan su vigencia para desca-
lificar la actuación de sus adversarios políticos, con el objeto de combatir concentraciones
indebidas de poder y a fin de neutralizar la influencia de gobernadores y caciques locales.
13 Emilio Rabasa, La constitución y la dictadura, Tipografía de Revista de Revistas, México, 1912, p. 256.
30
• ManuaL de derecho consütucional
o
El federal es una forma de descentralización. Tal fue el caso de México. En el supuesto de
que estados dispersos se unen por medio de un pacto federal sin renunciar a la totalidad
de las funciones públicas, y de que su acción deriva en la conformación de un nuevo ente
público. Estos hechos dan lugar a la creación y actuació n de dos titulares genéricos del
poder: el central y los locales.
) 1 El pacto federal
Un sistema federal presupone la existencia de cuando menos dos fuentes de autoridad que
ejercen su imperio de manera simultánea sobre idénticos gobernados y el mismo territorio;
la normatividad que regula la coexistencia de ambas y su operatividad se denomina pacto
federal (art 41).
Cuando el documento que contiene el pacto establece además una forma de gobierno,
norma la división de poderes, otorga o reconoce derechos y fija límites a la acción de los
titulares de la autoridad se le nombra constitución, y se le agrega el calificativo de política.
El ejercicio del cúmulo de facultades y atribuciones que conforman el apartado central ha
sido confiado, de manera genérica, a tres poderes (art. 49); a ellos se les denomina poderes de
la unión, autoridades federales o centrales. En forma específica también ha sido conferida a
entes, órganos y, en general, a autoridades (arts. 78, 79, 100, 102, 123, entre otros).
Las facultades y atribuciones de los poderes y autoridades federales son expresas (art 124);
ello implica que son limitadas; solo están referidas a lo enumerado tanto en los preceptos en
que se establecen de manera genérica las facultades y atribuciones (arts. 73, 74, 76, 77, 78, 89,
103 Y104), como a aquello que se les confiere a lo largo de la constitución.
Para que la constitución, en la que aparece el pacto federal, alcance sus fines, es necesario
que posea los atributos de ser fundamental, de jerarquía superior y rígida.
El pacto federal, en razón de lo anterior, cuando menos debe
distribuir entre las dos fuentes de autoridad el cúmulo de facultades y atribuciones
que al momento de celebrarse el pacto o de modificarlo, se estiman públicas
determinar los principios para que cada una de las fuentes de autoridad sea auto-
suficiente, en el sentido de que pueda subsistir, actuar, emitir sus determinaciones y
hacerlas curr.plir sin necesidad de requerir la colaboración o auxilio de la otra
hacer operarte el principio de división de poderes y distribución de funciones en los
ámbitos federal y local
sentar las bases para que no quede una facultad o atribución pública sin titular, y
establecer los principios que eviten la duplicidad de acciones.
En las constituciones que han estado en vigor y que reconocen como forma de organización
política la federal, de manera constante, se ha considerado que ciertas materias solo pueden
ser confiadas a una u otra fuente de autoridad.
31
capltulo 4 Estructura poUtica de la federación

a tnb '"1
(f,
En el pacto federal:
Se debe defin ir a cargo de quién estarán las restantes funciones y prohibir. en su caso,
a los estados miembros injerencia en la materia.
',"J De entre las dos fuentes de autoridad que existen, se debe determinar a favor de
quién opera la presunción de generalidad y en cuál la de excepción; a quién co-
rresponderán las facultades que vayan surgiendo o las no previstas; esto supone
que a cada uno de los poderes locales corresponderán las fac ultades y atribuciones
• residuales de acuerdo con su naturaleza; una facultad residuallegislariva únicamente
puede corresponder a las legislaturas; las ejecutivas, al gobernador y las jurisdiccio-
., .:. ' nales, al tribunal superior.
En caso de duda, de los actos emanados de las mismas dos fuentes de autoridad,
se debe determinar a favor de qué orden debe operar. de inicio, la presunción de
constitucionalidad; en el pacto federal se optó por la alternativa de presumir que lo
están las leyes del congreso de la unión y los tratados.
Cuando existe una contradicción entre las leyes federales y los tratados ylas de los
estados, se obliga a los jueces locales a preferir esas leyes federales y trarados.
No existe una obligación similar respecto de los actos y leyes de los restantes po~
deres federales, ni en relación con los actos ad ministrativos o jurisdiccionales que
- - -- - - - - - - -e"'m
= 't"e"n-;e"l·"co
=ng"'r"e"
' so""""de la unión o las cámaras que lo componen.
Como los poderes federales y locales ejercen su autoridad sobre los mismos indivi~
duos, bienes, posesiones y derechos, es necesario determinar qué materias pueden
ser reguladas por unos y otros; y en su caso establecer los límites de cada actividad.
Además, el pacto federal debe
regular los sistemas por virtud de los cuales los poderes cemrales y locales, por sí.
puedan enmendar sus actos que, a su juicio, pudieran estar en contravención al
pacto federal
designar a las autoridades competentes para determinar cuándo existe una invasión
de competencias entre los poderes centrales y los locales
determinar qué tribunales conocerán de las controversias que se susciten debi~
do a la aplicación de las leyes federales; en el derecho comparado se observan
alternativas; la constitución se ha inclinado por un sistema mixto: la aplicación
de las leyes federales ha sido confiada a los jueces federales y locales, tanto en
materia ordinaria, como en lo relativo a amparo (arts. 104, fracc. 11 y 107, frace.
XII). En respeto del arto 14, los jueces federales, cuando conocen por conexidad
.. ap¡w(o '1 Estructura potitica de la federación
- . - _ _ o,
(art. 73. frace. xx ,). de delitos locales debería n juzgar con base en la ley penal
de la entidad en donde el ilícito se cometió
prever los mecanismos, las vías"y los medios a través de los cuales se anulen los actos
que sean contrarios al pacto federal y a la constitución en general
determinar el alcance de las sentencias, resoluciones o declaraciones que emitan
las autoridades competentes en las instancias, procesos y juicios que los poderes y
órganos ventilen en defensa de su competencia
establecer las garantías para que el goce de los derechos y libertades sea uniforme
para los habitantes del territorio nacional
garantizar el libre tránsito de personas y mercancías en el territorio nacional
establecer las bases a fin de impedir que las autoridades y los particulares recurran a
la violencia al margen de la ley, para defender sus derechos, facultades o atribuciones
(arts. 17, 19 Y136)
prohibir a los poderes y autoridades, en forma expresa o tácita, ciertas acciones
regular los sistemas de colaboración, coordinación y concurrencia entre la federa·
ción y los estados
prever las relaciones institucionales entre los poderes centrales y locales y, específica·
mente, las formas de intervención de unos y otros
determinar los casos en que los poderes federales podrán actuar válida mente res~
pecto de idénticas materias y fijar los principios conforme a los cuales lo hagan
establecer los casos en que, de manera excepcional, se den las intervenciones mu~
cuas entre los poderes centrales y los locales y prever los principios según los cuales
lo hagan
determinar el proceso necesario para reformar el pacto federal. mediante un sistema
de colaboración entre los poderes centrales y locales,
evitar que cualquiera de las partes, por sí, imente reformar el pacto federal
fijar los principios para: admitir nuevos estados, impedir que desaparezca un es~
tado miembro, se conserve la unión, se garantice la integridad territorial de ellos
y dar garantías de que solo de manera excepcional. aportarán territorio para la
formación de un nuevo estado
enumerar las actividades prohibidas a los estados miembros
establecer sistemas de control de la actuación de los poderes y autoridades, y
consignar sistemas de anulación de los actos contrarios a la distribución de competencias.
33
 El pacto federal tiene existencia formal, con independencia de que haya o no un
acuerdo entre estados preexistentes, para constituir una unión y disponer la creación
de los pode res centrales.
4.3.1 Los tres poderes de la federación. Estructura del estado
mexicano. Principales caracter[sticas de los sistemas
presidencial, parlamentario y semipresidencialista
El sistema presidencialista. Principales carélcter[sticas
La constitución ha establecido como forma de gobierno la republicana, representativa, de·
mocrática, federal y laica. Por haber depositado el poder ejecutivo en un individ uo al que
denomina presidente, se le ha llamado presidencialista.
Las características principales del sistema presidencialista mexicano son las siguientes:
Por regla general, el presidente accede al cargo por virtud de una elección directa
que hacen los electores; excepcionalmente, cuando llega a faltar, el congreso de la
unión, constituido en colegio electoral, puede elegir a un presidente imerino o susti·
tuto, pero esa circunstan cia no implica que el nombrado tenga que depender de ese
cuerpo colegiado o de que los actos que realiza en ejercicio de facultades propias,
estén sujetos a su anuencia y que su rechazo implique un votO de censura.
Por razón de lo anterior, su permanencia en el cargo no depende de que cuente o
no con mayoría en las cámaras que integran el poder legislativo; por regla general su
-----------rm8~H:T..:eA€h:tye al terminar el ciclo de seis años que la constitución establece.
Los actos del presidente no están sujetos a la aprobació n del congreso de la unión.
La constitución, en un número crecido de casos, establece sistemas de ratificación
o aprobación de parte de ese cuerpo colegiado, pero ello no implica que su rechazo
lleve aparejada su dimisión; no existe el voto de censura; las formas de colaboración
que se dan entre poderes se orientan a disminuir cuotas de poder, a neutralizar ex-
cesos o ponderar decisiones importantes.l "
El presidente no puede disolver en forma antici pada al congreso de la unión y carece
de facultades para convocar a nuevas elecciones.
El presidente no está obligado a defender su política gubernativa ante el congreso
de la unión.
1.\ Por reforma publicada en DOFde fecha 10 de febrero de 2014, al senadose facultó para objetar por mayoría de sus miembros pre-
sentes, la remoción del fisc.al general que realice el presidente (arlS. 76, trace XIII y 101, A, frace. IV); el nombramiento y remodón
de los fiscales espedalizad05 enmateria de delitos electoralesyde combate a la corrupción, porelvoto de las dos terceras partes de
sus miembrospresentes (art. 102, A); la remoción de lostitulares de la fiscalía especializada en atención de delitos electorales de la
procuraduría gffieral de la república yde la especializada en materia de delitos relacionados conhechos de corrupción, que realice
el pJOcurarlorgeneral de la repúbliCil o, eo su caso, el fiscal generalde la república (articulodédmo octavo Irilnsitoriode reformas
constitucionales publicadoen el DOF el lO de febrero de 2014).
34 Manual de derecho constituc[on¡¡l
El veto concedido al presidente tiene efectos suspensorios, nunca es definitivo. Es el
•
congreso de la unión, al no reunir el voto de las dos rerceras partes de los presentes,
el que rechaza en forma definitiva un proyecto de ley o dec reto.
El congreso puede estar compuesto por una cámara, como sucedió en 1857 o dos, como se
estableció a pareir de 1874.
Un sistema presidencialista se regula, preferen temente, por una constitución y leyes que
son escritas.
Sistema parlamentario. Principales caracter[sticas
El sistema parlamentario existe y opera independientemente de que se trate de una repú·
blica o de una monárquica. En esa forma de organización política, en mayor o menor grado
aparecen los elementos siguientes:
El jefe de estado o el reyes políticamente irresponsable y con funciones netamente
fo rmales; es inamovible; sale cuando se cumple su periodo, si es el jefe de estado o
presidente; o vitalicio, si se trata de un rey: su existencia da permanencia y continui·
dad a la organización del estado.
Existe un gabi nete formado por varios ministros, que son miembros del parlamen to.
El gabinete cuenta con un presidente o primer ministro que es el responsable de
trazar la dirección política general del gobierno.
El gabinete y el primer ministro dependen de los cambios poHticos que se observen
en la conformación del parlamento y este de las fluctuaciones de la opinión pública.
Por virtud de un votOde desconfianza o censura de parte del parlamento, el gabi ne·
te está obligado a dimi tir; esto da lugar a que el presidente o el rey llame a un nuevo
parlamentario para que forme gobierno.
El go bierno, para anticiparse a un voto de desconfianza o censura, cuando considera
que los electores aprueban su política, tiene a su disposición la disolución anticipa·
da; cuando esta se da, son los electores, al elegir entre la política del gobierno o del
parlamento, los que determinan a quién dan la razó n.
En los sistemas parlamentarios que tienen una tradición bipartidista. como el in-
glés, el voto de desconfianza o censura en manos del parlamento y la disolución
anticipada a disposición del gobierno pasa ron a ser figuras teóricas, lo que deriva
en estabilidad y permanencia gubernamental. No sucede lo mismo en los países en
que existen múltiples partidos políticos y 105 gobiernos derivan de coaliciones. lo
ancerior propicia crisis de gabinetes e inesta bilidad ministerial y gubernamental.
El parlamento puede estar compuesto por una o dos cámaras.
Se presentan dos variantes: la primera, la inglesa, en la que el origen del gobierno es
preferentemente de costumbres o consuetudinario; la segunda, la continental euro·
pea, cuyo gobierno se regula, preferentemente, por una constitución y leyes escritas.
35
-:apítulo 4 . Estructura política de la federación 7

o
Sistema semipresidencialista. Principales características
En los sistemas presidencialistas, con el fin de neutralizar la preponderancia del presidente,
de fortalecer al congreso de la unión y de dar participación en la definición de la acción
gubernativa a la ciudadanía, se han introd ucido instituciones que son propias del sistema
parlamentario o de la democracia semidirecta; entre otras están las siguientes:
Se reconoce a la ciudadanía la posibilidad de ratificar, mediante la figura del referén~
dum, la entrada en vigor o la vigencia de una ley.
El que se someta a la consideración de la ciudadanra la adopción de determinadas
políticas gubernamentales a través de la figura del plebiscito.
• El que se censure la política gubernamental contenida en los informes periódicos
que rinde el presidente (art. 69).
La exigencia de que concurran los secretarios de estado y directores de las entidades
paraestatales, ante cualquiera de las cámaras, cuando se discuta alguna materia rela-
cionada con sus despachos (arts. 69 y 93).
El imperativo de que codos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presi-
dente sean refrendados por el secretario del ramo a que el asunto corresponda, so
pena de no ser obedecidos para el caso de no serlo (art. 92).
El que los presidentes de las cámaras puedan ordenar la publicación de una ley o
decreto no promulgado por el presidente (art. 72. B).
El que se confiera a la ciudanía el derecho de iniciar leyes y decre[Qs ante el congreso
.- - - - - - -,'"'-la·'lAiéA-(.,fO'+1;frilcc·. IV).
La posibilidad de que el presidente opte por un gobierno de coalición con uno o varios
de los partidos políticos representados en el congreso de la unión (art. 89, frace. XVII).
La ratificación de algunos servidores públicos, secretarios de estado, embajadores y
cónsules (arts. 76. frace. 11, 89. fraccs. 11 y 111 Y102. A).
El que se impida al presidente vetar la ley orgánica del congreso de la un ión y el de-
crem por virtud del cual la comisión permanente convoque al congreso de la unión
o a alguna de sus cámaras, a un periodo extraordinario de sesiones (art. 72, J).
Tam bién se observa un movimiento si no contrario, sí diverso:
La introducción de la figura iniciativa preferente, por virtud de la cual se conmina
al congreso de la unión a alterar, a voluntad del presidente, su agenda legislativa
(art. 71. frace. IV. párrs. 3 y 4).
El congreso de la unión, constituido en colegio electoral, debe designar presidente
en los casos de falta absoluta del electo popularmente (arts. 84 y 85).
La propuesta que se ha formulado de que un secretario renuncie cuando el congre-
so de la unión o alguna de las cámaras censure su actuación política.
.-
•
La constitución prevé la exiscencia de poderes, órganos y entes públicos. El congreso de la
unión puede crear y suprimir empleos públicos de la federación (art. 73, fracc XI), ello impl i-
ca la posibilidad de crear organismos descentral izados. La conscicución es la única que puede
crear órganos autónom os y dotar de autonomía a los organismos creados por el co ngreso
de la unión. Ellos ejercen una fun ción pública o estatal, gozan de personalidad y de patrimo-
nio propios. En los estados son las constituciones respectivas las que regulan la existencia y
autonomía de esos entes.
Los organismos autónomos no se adscri ben a los poderes tradicionales del estado. Actúan
con independencia en sus decisiones y estructura orgánica; son de posicarios de funcio nes
estatales que se busca descentraliza r, especializar, agi lizar, independizar, controlar o trans pa~
rentar ante la sociedad. con la misma igualdad constitucional.
La suprema corte de justicia, al resolver la controversia constitucional 32/2005,15 menciona que
son el resultado de la nueva concepción del poder. bajo la idea de equilibrio constitucional.
apoyada en los controles del poder público. La teoría tradicional de la división de poderes
evolucionó, se deja de concebir a coda la organización estatal como una derivación de los eres
poderes tradicionales (legislativo. ejecutivo y judicial). Actualmente se habla una distribución
de funciones.
La misma corte, en la jurisprudencia que derivó de la citada·controversia, menciona que las
características de esos órganos son estas:
1. Se establecen directamente en la constitución.
2. Mantienen con los otros 6rganos del estado relaciones de coordinación.
3. Cuentan con autonomía e independencia funcional y financiera.
4. Ejercen funciones coyunturales del estado que requieran ser eficazmente atendidas
en beneficio de la sociedad.
En el ámbico federal. por mandamiemo constitucional los organismos aucónomos son
los siguientes:
l as universidades creadas por el congreso de la unión (are. 3°, frace. VII) o por los
legislativos de las entidades (arts. 73. frace. xxv y 121. frace. V).
Instituto nacional para la evaluación de la educación (art. 3°, frace. IX).
15 Véase en http://sjf.stjn.gob.mx/sjfslst/Paginas/tesis.aspx, los criterios jurisprudenciales de rubro: ORGANOSCONSTITUCIONALES
AUTONOMOS. SUS CARACTERlsTICAS; ORGANOS CONSTITUCIONALES AUTONOMOS. NOTASDISTINTIVAS YCARACTERISTICAS; y ORGANOS
AUTONOMOS ESTATALES. PUEDEN ESTABlECERSEEN LOS REGIMENES LOCALES.
17
Estrucrura política de la federación
 El órgano federal y los locales responsables de garantizar el cumplimiento del de-
recho de acceso a la información pública y a la protecció n de dams persona les en
posesión de los sujems o bligados en los términos que establezca la ley (arts. 60,
frace. VIII, 116, frace. VIII y 122, C. base primera, frace. V, ine. ñ).
Ins~j~~to nacional de estadística y geogra fía (INEGI), creado por virtud de una ley que
emltlo el congreso de la unión (art. 26, B).
El co nsejo nacional de la eval uació n de la polltica de desarrollo social (art. 26, C).
Los t ribunales agrarios reg ulados por una ley que emite el congreso de la unión,
que aparte de gozar de auto no m(a, ejercen sus funciones con plena jurisdicción
(art. 27, frace. XIX).
El banco de México cuya existencia prevé la constit ución y funcionamiento regula
una ley del congreso de la unió n (arts. 28 y 123, B, frace. XII I bis).
Comisión nacional de hidrocarburos (art. 28).
Comisión reguladora de energía (art. 28).
Comisión federal de competencia económica (art. 28, párr. 13).
Instituto federal de telecomunicaciones (art. 28, párr. 14).
Instituto nacional electoral (art. 41).
La fiscalía general de la república (art. 102).
La co misión nacional de los derechos humanos, creada por ley del congreso de la
-------- --ru m1
h1i5nflas comISiones de derechos humanos locales (art. 102, B).
Los organismos autónomos de índole federal, por ejercer recursos públicos, deberán incl uir
dentro de sus proyectos de presupuesto, los tabulado res desglosados de las remuneraciones
que propone perciban sus servidores públicos (art. 75).16
4,5 Suspensión y restricción del ejercicio de derechos
y garantías de facto conforme a la constitución
El marco constitucional. está eSHucwrado para funcionar en circunstancias' normales. La
previsión de su autor fue más allá. A imitación de la organización política de otros es tados
también ofrece soluciones para situaciones extraordinarias: la suspensión o restricción d~
16 Artkulo 75, párrafoter~ero: -Los poderes federales Legislativo, Ejecutivo yJudicial, así co mo los organismos con autonomía re-
conocida enesta Constitución que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación, deberán incluir dentro de sus
proyectos depresupuestos, los tabuladores de~gl.osados delas remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos.
Estas. propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación del presu puesto de egresos prevé el artículo 74
fraCCIónIVdeesta Constitución y demás disposiciones legalesaDII(ables.~ , cultad de iniciar el acto; y, por otra, el congreso de la unión o la comisión permanente, en su
lB
Manual de derechO constltuclonal
•
derechos humanos y el otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente. Para evi p
tar tener que adoptar esas medidas, que son ex uemas, estableció también otras medidas
previas o intermedias, la intervención ej,?cutiva, la desaparición de poderes o el arreglo de
conflictos políticos confiados al senado.
4.5.1 Suspensión y restricción del ejercicio de
derechos humanos y garant[as de facto
Un buen gobernante es aquel que conoce y aplica la técnica del poder; esta aconseja,
en situaciones normales, actuar de acuerdo con la ley; pero en casos extraord inarios, si
quiere conservar el poder, tambié n de be saber cómo proceder sin ella e, incluso, estar
dispuesto a actuar en contra de ella. Para el caso no importan las razones por virt ud de
las cuales accedió al poder: legítimas o ilegítimas; morales o in morales.
Una autori dad puede ser cuestionada de una u otra forma; lo es en todo momento, por
factores imernos o externos; los cuestionamienros, por lo general, son infracciones leves
que pasan desapercibidas; son intrascendentes; otras, que pudieran ser los menos, son gra-
ves; cuando ellas no hallan una respuesta adecuada de parte del gobernante, se reiteran, se
acentúan y agravan. En estoS casos es común que se exagere su importancia, que se ponga a
la opinión pública sobre aviso, con vista a justificar de parte de la autoridad una reacción al
margen de la ley. Una opinión pública poco informada justifica las medidas extremas, legales
o ilegales, cuando por virtud de ellas se restablecen la tranquil idad y el orden públi co.
La autoridad, al margen de la ley, instala retenes, rea liza requisas y allanam ientos, deti ene a
personas, imerroga, amenaza, castiga, hace alarde de fuerza, impide la circu laCi6n, disuelve
las protestas y, en ejercicio de su acc ión persecutoria de delitos, aprisiona, confisca, deco p
misa, expropia y desposee.
En la historia de México se han observado prolongados estados de sitio y de suspensió n
de derechos y garantías al ma rgen de lo que dispone la consti tución y, concretamente, sin
agotar o cumplir los requisitos previstos en el art. 29.
4,5,2 Suspensión y restricción del ejerciciO de derechos
y garant[as conforme él la constitución
DeEniü6n
Es un acto complejo, principal, completo, formalmente legislativo y materialmente ejecutivo,
en virtud del cual se hace cesar, de modo temporal, el goce de ciertos derechos y garantías
que, en favor de los habitantes del país, reconoce la constitución.
Es complejo, por cuanto que deriva necesariamente de la combinación o coincidencia de
varias voluntades y de diversos puntos de vista: el del presidente como ún ico titular de la fa-
calidad de órganos responsab les de moderar, encauzar y neutralizar la vo lu ntad presidencial.
39
capítULO 4 ~ Estruaura política de la federación

Se hace concurrir en el acto a funcionarios de elección popular y de designación; unos ac~
rúan en forma ejecutiva; y deliberativa otros. Es complejo por cuanto a que puede darse solo
en ciertos supuestos.
Es principal, en razón de que se trata de un acto completo y perfecto en sí; no requiere de
• otro para su existencia o validez. Lo contrario sucede con el decreto que concede facultades
extraordinarias, que es un acto secundario, accesorio, dependiente de uno principal, como
• lo es el acto de restricción o suspensión de derechos y garantías. El acto principal (acto de
restricción o suspensión de derechos y garantías) estará en vigencia mientras no se cumpla
la condición, se venza el plazo señalado o sea revocado.
La restricción o suspensión se decreta mediante un acto formal y materialmente legislativo,
!) aunque lo inicia y define el presidente. Este lo presenta al congreso de la unión como una
iniciativa de ley o decreto; finalmente, lo promulga como un acto proveniente del legislativo.
Sus prevenciones deben ser generales, sin que pueda contraerse a determinado individuo;
eso es lo que caracteriza a una ley.
El carácter ejecutivo proviene de ciertas circunstancias particulares: de él derivan facultades
únicamente para el presidente; de dichas facultades, este asume funciones que no admiten,
esperan ni permiten diferimientos; son de aplicación inmediata y, con frecuencia, inapelables; y
se confiere por mandamiento constitucional una alta concentración de poder en una persona.
La vigencia del acto siempre es temporal; nunca puede ser permanente; tiende a salvar a las
instituciones: la constitución, la vigencia constante de los derechos que en favor de los indi-
viduos aparecen en ella. Una duración indefinida o excesivamente prolongada desvirtuaría
_______ - eJ..sjstewa../JOr.mati:llO-Or.diClario y lo suplantaría.
En virtud del decreto de suspensión de derechos y garantías, cesa en forma temporal y
limitada, la eficacia o aplicación de los derechos señalados en aquel; se suspende transitoria-
mente su aplicación, por un tiempo cesa de ser barrera a la acción de la autoridad; siguen en
vigor, solo que se paraliza su aplicación.
La restricción o suspensión siempre es parcial, no puede comprender todos los derechos
que reconoce la constitución; debe comprender solo aquellos que sean obstáculo para en-
frentar el problema que da origen a aquella; sin embargo, cierto número de ellos, dada su
naturaleza, nunca podrán ser objeto de suspensión o restricción (art. 29, párr. 2).
4.5.3 Supuestos Qur motiv~n una reS[flfClÓn ;. QhOen<;«1[I
El art. 29 consigna tres supuestos en virtud de los cuales es factible que se decrete una res·
tricción o suspensión de derechos y garantías; dos son específicos: el primero, una invasión
o guerra extranjera; el segundo, una perturbación grave de la paz pública; esta puede ma-
nifestarse mediante una revolución o una guerra intestina.17 El tercer supuesto es genérico:
17 Hanna Arendt, On revolution, The Viking Press, Nueva York, 1965; Ted Robert Gurr, Why men rebef, Princeton University Press,
Princeton, Nueva Jersey, 1974; Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, segunda serie, Jus, México, 1963, p. 152.
40
"
,
•
cualquier otro caso que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto; dentro de este
pueden entrar toda clase de dificultades graves.
El primer supuesto específico es el más limitado, aunque puede tener diversas manifesta-
ciones: una invasión puede ser total o parcial; puede ser real o tratarse de una amenaza
seria o inminente. No es dable interpretar el art. 29 en forma aislada; es necesario conside-
rarlo en su contexto, tomándolo como parte de un todo .
Los poderes federales son los únicos competentes para hac~r frente a cualquier conflicto
que se presente y que pudiera encuadrarse dentro de los dos primeros supuestos ana-
lizados (arts. 16, última parte; 31, fracc. 111; 73, fraccs. XII, XIV YXV; 76, fracc. IV; 78, fracc.
1; 89, fraccs. Vi, VII Y ViII; 118, fraccs. li y 111, Y 129, por ejemplo). Lo mismo puede decirse
en los casos de cualquier movimiento armado que tienda a desplazarlos (arts. 89, fracc.
VI, 132 Y 136), se les autoriza a actuar. Pero, en condiciones ordinarias, no existe texto
constitucional que faculte a los mismos poderes federales a hacer frente a las contin-
gencias graves que se den solo dentro de los estados y que queden comprendidas en el
tercer supuesto, el genérico. Únicamente a las autoridades locales compete enfrentar
un acto generalizado de desobediencia encaminado a derrocar los poderes de un esta-
do, en aplicación de lo dispuesto por el arto 124, pues en principio no es atribución de
los poderes federales, salvo que se requiera su intervención en los términos del arto 119.
Siempre existirá, con fundamento, la posibilidad de que los poderes federales interven-
gan con el propósito de impedir un agravamiento de la situación o para evitar que el
movimiento rebase las fronteras de la entidad.
El segundo supuesto, no obstante que es específico, es más amplio; mediante él se
prevé toda clase de fenómenos sociales violentos o ilegales; por ejemplo, las revo-
lucio nes, entendidas como un estallido que tiende a cambiar la estructura social,
política y económica; como una guerra civil o intestina, en la que un bando político
intente desplazar a una clase gobernante, sin plantearse el cambio de estructura
característico de una revolución; un motín o cuartelazo, entendido como la acción
de un grupo de militares, con frecuencia acompañados o asesorados por civiles, que
intentan suplantar de manera violenta a una clase gobernante o simplemente impo-
ner un determinado sentido a la política gubernativa; un movimiento generalizado
y prolongado de huelga que tenga fines políticos. En este segundo supuesto debe
ubicarse el caso hipotético de que México declarara la guerra a otro país y proce-
diera a invadirlo.
El tercer supuesto es genérico y está contenido en una fórmula amplia: cualquier otro
caso que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto; puede comprender un im-
portante número de casos y reconocer naturaleza diversa: terremotos, inundaciones,
sequías prolongadas, incendios, bandolerismo generalizado, criminalidad incontrolable;
en fin, todo aquello que pudiera significar un peligro generalizado para la sociedad, a
juicio de los poderes facultados constitucionalmente.
caOlnl!.·,4 Estructura po[(tica de la federación

4.S.4 Instiwc[ones intermedias
La restricción o suspensión de derechos y garantías, como la plantea la constitución, es una
medida extrema; a ella solo se puede recurrir para el caso de que el sistema ordinario de
gobierno haya sido ineficaz, y las instituciones de emergencia intermedias hayan fracasado.
Para enfrentar algunas contingencias que no revisten el carácter de extremadamente graves,
la constitución, con el fin de evitar excesos, de que no se alarme innecesariamente a la po-
blación y de evitar desgastes inútiles, ha establecido una acción gradual y sucesiva.
En condiciones normales se debe recurrir al marco ordinario de gobierno; cuando este es
insuficiente y queda rebasado, se han previsto instituciones de acción intermedia, como
la intervención ejecutiva (art. 119); la llamada dictadura sanitaria (art. 73, frace. xvi); la in·
tervención política (art. 76, fraces. v y VI); la formación de un nuevo estado dentro de los
límites existentes (art. 73, frace. 111). No es dable a 105 poderes ejecutivo y legislativo recurrir
a la medida extrema prevista en el art. 29, mientras no se haya intentado hacer freme a un
problema especifico recurriendo a las insticuciones intermedias.
Solo en dos casos está auwrizada la acción inmediata mediante la suspensión: guerra ex-
uanjera y perturbación grave de la paz pública que afecte a dos o más entidades o a todo
el país. En los demás casos se debe recurrir a las instituciones intermedias. la restricción
o suspensión de derechos y garantías y el ocorgamienco de facultades extraordinarias son
medidas extremas: después de ellas no existe nada.
.eodere r nos o,uell1tervienen en la restricción
o suspensión de derechos y garantias
El art. 29 enumera, en forma limitativa, los poderes y órganos que pueden y deben intervenir
en el proceso de restricción o suspensión de derechos y garantías y determina con precisión
el papel que a cada uno de ellos le corresponde. El poder u órgano que no aparece enlistado
tiene prohibido intervenir; a su ve~ los poderes y órganos enumerados solo pueden hacer
aquello previsto expresamente; no pueden ir más allá. Por tratarse de una institución excep-
cional, se ha dispuesto que se regule por principios propios, exclusivos y diferentes.
la intervención que se confía a los poderes y órganos expresamente enumerados es acorde
con la naturaleza de ellos y persigue diversos objetivos: neutralizar los intentos del presidente
por alcanzar una alta concentración de poder; favorecer la generación de un espacio que dé
lugar a la serenidad y cordura necesarias para pronunciarse por una determinación que pudie-
ra ser tomada en forma precipitada; impedir la adopción de estados de excepción innecesa-
rios o excesivos; y permitir la recopilación de una mayor y mejor información.
El congreso de la unión tiene tres posibilidades: una, modificar la iniciativa presidencial; otra,
rechazarla y tercera no aprobarla. La función neutralizadora, evidentemente, cuando menos
en teoría, puede ser ejercida con mayor efectividad por el congreso que por la comisión
permanente. La tercera, aprobarla tal cual. No puede disponer que se archive la iniciativa.
Manual de derecM constitucional
42
Los constituyentes buscaron un justo medio; no dejaron manos libres al presidente para ac-
tuar irresponsablemente, ni lo rodearon de obstáculos que le impidieran su acción, cuando
se presentara alguno de los supuestos previstos en el art. 29.
15.6 El presldente de la repúbllca
Se hace recaer el peso de la responsabilidad política del acto de restricción o sus pensión de
derechos y garantías en el presidente; a él hace referencia en primer lugar, y en él confía la
facultad de determinar el momento y las circunstancias en que debe formularse la solicitud;
nadie lo puede hacer en su lugar. Todos aquellos que, de acuerdo con el art. 71, tienen la
facultad o el derecho de iniciar leyes y decretos ante el congreso de la unión, con excepción
de él, tienen vedado hacerlo; esto se infiere con facilidad de la fórmula "solamente el Presi·
dente", que aparece en el texto del art. 29. Se trata de una facultad exclusiva.
Es ~ presidente quien formula la iniciativa, es el único responsable de su contenido y de
juzgar de su oportunidad política; debe presentarla ante el gabinete para su acuerdo y, fi·
nalmeme, es quien la hace llegar al congreso o la comisión permanente. En la solicitud res·
pectiva, con base en los hechos, debe razonar y justificar que se está ante uno de los tres
supuestos previsms en el art 29 y que por eso se amerita la restricción o suspensión. No es
remoto que se dé más de uno de ellos. Es el contexto real el que lleva a formu lar la solicitud,
el alcance y las características de la misma. El presidente interpreta y aplica la constiw(Íón.
Es él quien determina el momento en que se formulará la solicitud, y queda a su criterio
el enumerar qué derechos y garantías deben restringirse o suspenderse, la zona que debe
comprender y proponer el tiempo de duración.
En teoría, la iniciativa presidencial puede ser aprobada o reprobada por el congreso de la
unión. La naturaleza de la institución indica que es factible que sea alterada por el legislativo.
Que la constitución determine que su función es la de aprobar, no significa que deba hacerlo
en su totalidad, sin modificación alguna. Como se afirma por separado, en lo que se refiere al
presupuesto también se utiliza el término aprobar, y ello no ha impedido que la cámara de
diputados introduzca en él cuantas modificaciones estime indispensables.
4.5.7 El congreso de la unión y la comisión permanente
Concluida la primera fase, la solicitud debe pasar al congreso de la unión. Se trata de una
iniciativa prefereme (art 73, frace. IV, párr. 3); en lo demás ha de estarse a lo dispuesto en los
arts. 66 a 69 del Reglamento de la cámara de diputados; 174 y 175 del Reglamento del senado
de la república y 56 del Reglamento para el gobierno interior del congreso general de los estados
unidos mexicanos; debe pasar a comisiones para su estudio y dictamen.
Cuando el congreso de la unión conoce de la solicitud, debe observar los principios
que regulan su actuación ordinaria, o sea, sus cámaras han de actuar en forma separa·
da, sucesiva e independiente. No se requiere un quórum especial. Cada cámara ha de
atenerse a lo que dispon e el art. 63. La determinación debe ser aprobada por mayoría
43
I.aoitulo 4 Estructura política de la federación

absoluta en cada cámara. El hecho de que una de las cámaras no apruebe la iniciativa
es suficiente para considerarla rec hazada. La suspensión también puede ser aprobada
por la comisión permanente.
El congreso de la unión o, en su caso, la comisión permanente, con su intervención mo·
dera la acción del ejecutivo y, teóricamente, frenan cualquier precipitación que pudiera
darse en esta materia.
f'ri nr[PiUS que i c:gulan
o slIspenslón dE' derecho' v l II
Con el fin de evitar abusos por parte de las autoridades encargadas de aplicar el decretO
de restricción o suspensión de derechos y garantías, de conjurar excesos en el ejercicio del
poder, con pretexto de hacer frente a una contingencia grave, la constitución establece der·
tos principios según los cuales debe operar la institución. Se trata de auténticas barreras al
ejercicio de una autoridad temporalmen te magnificada; operan incluso en circunstancias
excepcionales; limitan, encauzan y aclaran la institución. No pueden dejar de observarse:
Permanece actuante el principio de vigencia de la constitución; o sea, los órganos consti·
tui dos no pueden, por la vía del arto 29, de rogarla parcial o totalmente o sustituirla por otra.
Deben permanecer incólumes 105 principios fundamentales que ella consigna; demo·
cracia, represenratividad, división de poderes, estado laico, el sistema federal y la orga-
nización municipal, con todo lo que ello significa. Un presidente no puede pretender
perpetuarse en el poder, fundándose en el hecho de que existe un estado de emer·
gencia y por haberse decretado la restricción o suspensión de derechos y garantías y el
otorgamiento de facultades extraordinarias.
El párrafo 3 del art. 29 reformado dispone: ~ La restricción o suspensión del ejercicio de los
derechos y garantías debe estar fundada y motivada en los términos establecidos por esta
Constitución y ser proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo mamen·
to los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación."
La responsabilidad de cumplir con lo que dispone el precepto recae en el presidente; y la de
controlar, en el congreso de la unión o de la comisión permanente.
4.5.::) Llmi[es en CUdmo al [el fI ton"
El decreto de suspensión puede comprender todo el territorio nacional o solo parte de él.
Este principio está encaminado a adecuar la medida extrema a las circunstancias reales. l o
dilatado del territorio nacional, la diversidad de climas y lo variado de la geografía del pais,
así lo aconsejan. Por inundaciones que pudieran llegar a presentarse en los estados del Golfo,
no habría por qué restringir o suspender derechos y garantías en estados, como los del norte
del país, en los que se carece de agua. La acción extraordinaria que se emita para enfrentar
los estragos de un terremoto solo debe comprender las zonas afectadas.
-1erecn, ~')d
\ /
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Y .
. --_ :>-,
\ , ---------- t
Por reforma de 10 de junio de 2011, se ha afinado el are 29. El párrafo 2 precisa:
. .. no podrán restringirse ni suspendersé el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reco-
noomienlO de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la proteccióna la ¡¡¡milia, al
nombre, a la nacionalidad; los derl'chos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento,
conciencia, yde profesar ueenc~ religiosa alguna, el principio de legalidad y la retroactividad; la prohi-
bición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud yla servidumbre; la prohibición de la desapa-
rición forzada ylatortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
Lo anterior y el contexto constitucional imp lican lo siguiente:
Que se suspende temporalmente el ejercicio de un derecho o una garantía, aunque
no se suspende la titularidad de ellos en si.
Que los derechos no susceptibles de suspenderse son los que se mencionan en el
precepto y aquellos que se mencionan en los tratados y convenciones (art. 1°).
Que no puede suspenderse-el ejercicio del juicio de amparo ni de aquellas instancias
que existen en las constituciones locales aptas para cuestionar violaciones a ellas.
Que a pesar de que exista un conflicto grave y una suspensión, los procesos electora-
les y los que se siguen para renovar a los ciculares de los poderes y autoridades, deben
observarse regularmeme}8
En 1917 se incluyó un apartado de garantías sociales, pero no tuvo la precaución de prever si
junto con las individuales aquellas eran susceptibles de ser suspendidas por la vía del art. 29.
Ante alguna de las situaciones de emergencia a las que alude el arto29. no solo sería reco·
mendable sino necesario restringir o suspender alguno de los derechos sociales. Ante una
invasión extranjera, por ejemplo, es evidente que uno de los derechos sociales susceptibles
de ser restringidos O suspendidos es el de huelga. En estas circunstancias, una huelga gene-
ralizada sería un acto que lindaría con la traición a la patria.
Respecto de los derechos y garantías sociales a restringir o suspender es aplicable al criterio
general que consigna el art. 29: solo son susceptibles de serlo aquellos que sean obstáculo
para hacer frente rápida y fácilmente a la s¡'ruación de emergencia; no lo serán las que no
entren en ese supuesto.
11 En Estados Unidos de América, durante 1864, a pesar de queexistfa una suspensión del habeascorpus y de que el país se hall~ba
en guerra, no se suspendlt'ron las elecciones par~ renovar los poderes ejecutivo y leg isl~tivo. Véase J. Keegan, Secesi6n, Turner,
Madnd, 2011, pp. 232 Y357.
Estructura política de la federación

4.5 17 Temporalioad de la suspenslon
Independientemente de las limitaciones anteriores, la vigencia del decreto de restricción o
suspensión se circunscribe en el tiempo: su duración no puede ser permanente; la única que lo
puede ser es la constituc ión y, como consecuencia, el sistema normativo ordinario que de ella
deriva. El que una sociedad viva en perpetuo estado de emergencia es algo anómalo, atri buible
a injusticias graves y persistentes o a un defectuoso siscema normativo.
El tiempo de duración de la restricción o suspensión y del ejercicio de facultades extraordi-
narias son materias que tienen diversas implicaciones.
4.5.13 Prevenciones generales
La ley no pierde su carácter de general y abstracta. ni aun en los casos de restricción o sus-
pensión de derechos y garantías; es un principio válido en cualquier circunstancia; nada jus~
tifica su derogación parcial o temporal. Una sociedad no puede ser salvada incluso a costa
del principio de seguridad jurídica.
Las prevenciones generales deben constar en el propio decreco de resnicción o suspensión
o en O[ros que promueva el presidente ame el congreso. Ellas son diferentes e, incl uso. an-
teceden y fundan las facultades extraordinarias; dan el carácter de ley a un acco que fo rmal-
mente se presenta como un decreto.
4.5.14 ~a(ultades extraordinarias
--------""1ct-deueco de teSulcCiÓncfsÜspensión puede tener como institución complementaria el
ocorgamiento de facultades exnaordinarias; ello no es obligacorio, pero estas no pueden ser
concedidas sin que exista previamente la resnicci6n o suspensión.
En la actualidad ya no existe duda de que se trata de facultades legislativas; esa es la razón por la
que el congreso de la unión es el único que puede concederlas. Se trata de una de las dos excep-
ciones al principio de división de poderes, y al principio referkio a que la legislativa es una función
colegiada. según se deriva del art 49; la otra excepción es la prevista en el arto 131.
La comisión permanente no puede concederlas. En el supuesco de haber aprobado un de-
creco de restricción o suspensión y requerirse de ellas, debe convocar al congreso para que
conozca de la solicitud formulada en este sentido por el presidente de la república.
4.5.15 Principios generales que regulan las facultades extraordinarias
Las facultades extraordinarias se regulan por los principios siguientes:
En virtud del acto del congreso de la unión, mediante el que le concede facultades extraor-
dinarias al presidente en los términos del arto 29, este es autorizado en forma temporal y
transicoria para ejercer un cúmulo de facultades expresamente determinadas, que de ordi-
nario son co nfiadas a un poder colegiado.
46 Manual de derecho constitucional
•
El congreso de la unión no desapa rece como poder, sigue existiendo y está facultado
para ejercer las fac ultades que le confiere la constitución, e incluso las legi slati~as en
las materias que no son susceptibles de delegación o que no han sido concedidas al
ejecutivo; aun, por 10 que arañe a estás. no hay ninguna duda de que es.as f~~ultade.s le
siguen correspondiendo, solo que en forma tempora l ha declinado su eJerCICIo. La tl[U~
laridad que para el congreso deriva de la constitución no se pierde por el hecho de la
concesión otorgada en los térmi nos del art. 29. Obviamente, este conserva su facultad
de vigilar y juzgar.
Del sistema normativo que regula las facultades extraordinarias se infie re que co ntinúa
siendo aplicable el principio de legalidad; por ser el presidente de la república una autori-
dad, le corresponde como campo de acción todo aquello que le confiere la consti"cu(Íón y
lo autorizado por el congreso de la unión; lo no conferido lo tiene prohibido.
Cuando se alude a facultades extraordinarias se hace referencia a un hecho simple: una
traslación temporal del ejercicio de una parte de la actividad legislativa. No hay una desa~
parición de poderes ni una alteración de la distribución de competencia que ha hech~ la
constitución. Ellas están encaminadas a salvar las instituciones. En el caso concreto mexlca~
no, la constitución y el marco legislativo ordinario que de ella emana, no están encauzados a
suplantarlo o destruirlo temporal o definitivamente.
Las fac ultades extraordinarias, como acto accesorio, siguen la suerte de lo principal. este
es el decreto de restricción o sus pensión; en consecuencia, tales facultades existirán y
podrán ser ejercidas mientras ese decreto esté en vigor.
Las leyes y los decretos emitidos por el presidente en uso de facultades extraordi·
narias serán válidos, estarán en vigor, mientras subsista el estado de restri cción o
suspensión de derechos y garantías; este las origina y con él desaparecen. Se expiden
con el fin de hacer frente a una emergencia; no tienen razón de ser cuando ella ha
cesado, se ha reali zado la condición fijada o vencido el plazo establecido para que
tenga vigencia.
Eso es lo que se desprende del párrafo 4 del arI. 29: "Cuando se ponga fin a la restricción
o suspensión del ejercicio de los derechos y ga rantías, bien sea por cumplirse el plazo o
porque así lo decretó el Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas
durante su vigencia quedan si n efecto de manera inmediata. El Ejecutivo no podrá hacer
observaciones al decreto mediante el cual e~Congreso revoque la rest ricción o suspensión:
Ninguna circunstancia, grave o especial, puede motivar que, sin existir una restricción o
suspensión previa, se otorguen facultades extraordinarias al presidente. Las que se han con-
ferido sin mediar esa condición han violentado el art. 29, y el hecho de que la corte haya
declarado constitucionales los actos legislativos del presidente tiene como explicación un
acto de servilismo y dependencia.
El congreso de la unión, siguiendo los trámites que indica el art. 72 puede racificar la
vigencia de las leyes de emergencia emitidas por el presidente de la república en uso de
47
capiwlo 4 . Estructura política de la federación

.,.).',/ n
. ~:
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!~~:'~:~7. o •
_.:;:c (1 facultades extraordinarias, siempre que estén en el ámbito de su competencia. No es ne-
cesario publicarlas de nuevo, ya que son conocidas; en cambio, sí requiere su publicació n
el acto del congreso en que se hace la ratificación.
Las facultades extraordinarias solo pueden ser conferidas al presidente, no pueden serlo a
los secretarios de estado ni a los gobernadores de los estados. Esa es la única salvedad que
permicen los arts. 29, 49 Y 131.
Al art. 131, en cuanto establece una excepción al principio de división de poderes (art. 49),
le corresponde una interpretación restrictiva; o sea, no es susceptible de comprender otras
materias que no sean las expresamente enumeradas en él.
Las leyes expedidas por el presidente, en uso de facultades extraordinarias, para su entra~
da en vigor requieren de su publicación en el DOF (arrs. 3° y 4°, CCF). Es el conocimiento
que se adquiere, o que se presume, en virtud de la publicación de una ley, lo que la hace
obligatoria y aplicable.
Es factible que el congreso de la unión prorrogue la vigencia de una restricción o sus-
pensión cuando venza el plazo fijado para tal efecto o se materialice la condición es-
tablecida; en estas circunstancias, queda a su criterio prorrogar o no la concesión de
facultades extraordinarias; en todo caso, se requerirá una declaración expresa para que
estas continúen en vigor.
l'iJhlo~ofmes VreSpOnSablllooo
En virtud de una adición introducida al art. 131 en 1951, existe para el presidente la obliga-
ción de informar anualmente del uso que hubiere hecho de las facultades que, para gravar
el comercio internacional, le confiere el congreso de la unión; debe hacerlo al presentar la
iniciativa de presupuesto. Con anterioridad a dicha ad ición no había existido en el ámbito
constitucional una obligación de esa naturaleza.
¿Qué sucede si el presidente no da cuenta del uso de las facultades que se le confirie-
ron?, ¿puede exigírsele responsabilidad? ¿En cuál de las dos cámaras debe presentar el
infor me? En la constitución no existen los instrumentos lega les necesarios para hacer
efectiva esta obligación; su omisión no representa, en los hechos, la posibilidad de q ue
se finque una responsabilidad específica y tipificada. Con la salvedad establecida en el
art. 72, inc. H, los informes pueden ser presentados indistintamente ante cualquiera de
las do s cámaras.
El último párrafo del arl. 29, dispone: ''Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante
la restricción o suspensión, serán revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre
su constitucionalidad y validez."
••
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e o ardenas e Iwg pl
9 s tu IO'lal
EI 12 de agosto de 1938, siendo presidente el general Lázaro Cárdenas, se reformó el arl. 49 de
la constitución, para adicionarle el siguiente párrafo: "No podrán reunirse dos o más de estos
Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo,
salvo el caso de Facultades Extraordinarias al Ejecutivo de la Unión. Conforme a lo dispuesto
en el artículo 29. En ningún arra caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias
para legislar."
Por virtud de ese precepto se pretendió poner fin a la práctica de otorgar facultades extrao r-
dinarias al presidente, sin existir una suspensión de garantías o derechos. Este propósito se
desvirtuó años después.
'-.b.L Retorma constitucional de 1951
Con posterioridad, por decreto publicado el 28 de marzo de 1951, se reformaron los ares. 49
y 131, para quedar como sigue:
Artículo 49, párrafo 2, últimas líneas: "En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo
párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.~
El texto del párrafo 2 reformado quedó en los tÉrminos siguientes:
El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir, o suprimir las
cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el Congreso de la Unión, y para crear
otras; así como para restringir ypara prohibir lasimportaciones, exportaciones yel tránsito de productos,
artículos y efectos cuando lo estimeurgente, afin de regular el comercio exterior, laeconomía del país, la
estabilidad de la producción nacional, ode realizarcualquier otro propÓSITO en beneficio del país. El propio
Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto fiscal de cada año, someterá asu aprobación el uso que
hubiese hecho de laf.lcultad concedida.
La constitución, en el párrafo 2 del art. 131, a fin de proveer de una respuesta normativa ade-
cuada y oportuna a los cuestionamientos que presenta el comercio internacio nal, debido a
la celeridad y especializaci6n con q ue se da-ese tipo de relaciones, ha previsto la posibilidad
de que el congreso faculte al presidente para emitir la regulació n necesaria; aquella lo obliga
a someter a la aprobación del co ngreso el uso que hubiere hecho de la facul tad.
La delegación de esta facultad al presidente por parte del congreso de la unión y el ejercicio
de ella están sujetos a los principios siguientes:
El presidente no tiene una facultad discrecional; crea, aumenta, disminuye o suprime
las cuotas de las tarifas de exportación o importación, puede restringir y prohibir las
importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, a fin
49
LdDltutO t, Estructura tlolitica de la federación
 de regu lar el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción
nacional o de realizar cualquier otro acto en beneficio del país. Debido a la libertad
de comercio, la acción del presidente necesariamente ti ene que apegarse a cada
uno de los motivos señalados por la constitución; de otra manera no se justifica su
acción de impedir y restringi r.
El presidente, al hacer uso de la facu ltad, debe tener en consideración los tratados
internacionales y, concretamente, el de libre comercio. El informe al congreso de la
unión y la aprobación del uso de la facultad se han convertido en un formalismo.
La facultad a favor del presidente que deriva de la reforma de 1951 atiende rubros es-
pecíficos: gravar el comercio internacional, restringir y prohibir importaciones, expor-
taciones y el tránsito de productos, con fines amplios: regular el comercio exterior, la
economía del país la estabilidad de la producción nacional o cualquier otro propósito
en beneficio del país.
Por virtud de esa reforma, existe la posibi lidad de que el congreso de la unión se
prive de la facultad que tiene para establecer contribuciones sobre el comercio ex-
terior que le confiereJ¡3. constitución (art. 73, frace. XXIX, 1); se le reservaron dos: una,
autorizar al presidente para actuar respecto de algun o de los rubros que menciona
el art. 131; y dos, aprobar el uso que el presidente hizo de la facultad conferida.
la vigencia de las leyes que emi te el presidente es anual (arts. 72. inc. H, 73, frace. VII
y 74, frace. IV); la delegación de la facultad de gravar el comercio internacional no
puede exceder del término de un año.
- ----------il::ffla-delegaei6rmo--renovada, hace que el presidente carezca de facultades para es-
tablecer tarifas en lo relativo al comercio internacional.
En situaciones normales el congreso de la unión no puede delegar sus facultades
legislativas ni la de crear impuestos para rubros no comprendidos en el arto 131.
Al haberse utilizado en la refo rma el término podrá, cuando el presidente se lo so ~
licite, existe la posibilidad de que el congreso se niegue a declinar el ejercicio de su
facultad.
La delegación de la facultad debe ser expresa, por escrito y objeto de su publi-
cación en el DOF.
4.7 Principios constitucionales para la integración y
renovación de los poderes legiSlativo y ejecutivo
El art. 40 dispone que México es una república; el art. 41 establece el principio de la
renovación periódica de los poderes legislativo y ejecutivo federales; también regula
la actuación de los partidos políticos y entes que intervienen en los procesos elec-
torales; los arts. 115, 116 Y122 regu lan la renovación de los poderes y autoridades
50 Manual de derechO constitucional
locales. Como consecuencia de lo anterior. en las leyes secundarias. federales y lo-
cales, se debe
prever la renovación periódica de los titulares de los poderes y autoridades
reconocer que no existe una función pública que sea eterna; que nadie puede con-
siderarse dueño de una función, cargo. encargo o puesto público
aceptar que. por regla general, para alcanzar la renovación de los ti rulares de los po-
deres, se debe tener en consideración la voluntad ciudadana expresada por medio
, del voto; a partir de 1917, se ha co nsiderado que no se desvirtúa el principio, por el
hecho de que respecto de la rama judicial y de otros entes, no se aplique el principio
admitir que en los niveles federal, local y municipal, las elecciones deben ser libres,
auténticas, imparciales y periódicas, organizadas por entes im parciales
hacer que el VOto emitido por los ciudadanos sea secreto, universal y de valor igual, y
legislar a fin de que la ciudadanía pueda hacer su elección escogiendo uno de
los cand idato s que presentan los partidos debidamente regi strados o al margen
de ellos.
Se ha fijado como máximo de duración para los puestos de elección popular, el de seis años.
No rompe con el principio republicano, el hecho de que determinados servidores públicos
que son electos por las cámaras del congreso de la unión o por los congresos de las entida-
des excedan el lapso de seis años.
Todo lo anterior implica la existencia de instituciones electorales y de principios, fundamen ~
tales y secundarios, que los organizan, regulan y limitan.
4.7.1 Elecciones
Una elección es el acto en virtud del cual la ciudadanía. en el día señalado por la ley, emite su
voto para elegir a un gobernante, representante o autoridad. Tratándose de ayuntamientos,
el voto está referido a elegir a una de las pla nillas que se presentan. Forman parte de un
proceso e\ecto rall a preparación, el registro de candidatos, las campañas que eUos hacen y su
calificación por las autoridades competentes y tribunales electorales.
Cuando \a ciudadanía emite su opinión respecw de una cuestión política, se le denomina
plebiscito; si eUa versa sobre una cuestión legal, referéndum; si su propósito es determinar
la permanencia en el cargo de un servidor públ~co, revocaóón del mandato. Por tratarse
de escoger entre dos o más opciones, aunque en forma impropia, también se conoce
como elección.
Las elecciones, por regla general, son periódicas. Las leyes señalan con toda claridad la fecha
en que deben celebrarse y las condiciones en que ellas deben llevarse a cabo. Tratándose del
presidente o de los gobernadores de los estados, cuando se produce su falta definitiva, se
prevé la celebración de elecciones extraordinarias, con vista a cubrir el ciclo improrrogable
51
cap[tulo 4· Estructura polltica de la federación

fijado. Los diputados y senadores cuentan con suplentes; en teoría es factible que haya eleG-
ciones extraordinarias para suplir su falta (art. 63).
Existe un voto universal; corresponde a los mexicanos mayores de 18 años y que tienen
un modo honesto de vivir. Quien llega a esa edad, en forma automática, se convierten en
ciudadanos. El modo honesto de vivir se presume, salvo prueba en contrario. El derecho a
votar es susceptible de ser suspendido; la pérdida de la ciudadanía implica la imposibilidad
de votar. El vOtO es de idéntico valor para todos los mexicanos; es directo, su emisor elige sin
intermediarios a quien considera digno de ocupar un encargo.
• De acuerdo con la ley, los partidos políticos son entidades de interés público con persona-
lidad jurídica y patrimonio propios, con registro legal an te el instituto nacional o ante los
órganos públicos locales electorales; tienen como fin promover la participación ciudadana
en los ejercicios democráticos ordinarios o extraordinarios, contribuir a la integración de la
representación nacional y como organizaciones de ciudadanos deben hacer posible el acce·
so al ejercicio del poder público. Únicamente los mexicanos pueden formar parte de los par-
tidos; lo hacen en forma individual. Para que los partidos puedan intervenir en la actividad
electora!, se requiere de su registro ante el instituto nacional electoral (art. 41 constitucional,
y 3, Ley general de partidos políticos, [lGPP]). Ellos son uno de los medios para organizar la
participación ciudadana,
Los hay nacionales, que participan en los procesos políticos que se realizan para renovar los
poderes fede rales, que tienen derecho a recibir financiamiento público y privado y acceso al
- - - - - - - cuCCs"'o'""'de los mediOS de comu'íiícación social (art. 41); también hay partidos locales, su consti-
tución, organización, funcionamiento y financiamiento son regulados por la Ley general de
partidos políticos y las leyes de las entidades.
Los ciudadanos directamente. de manera independiente y sin la intervención de los parridos po-
líticos, pueden solicitar su regiStro como candidatos a los diferentes puestos de eleoción popular
(an. 35, fracc. 11).
OZf8Chos y obllgedcnes
Los partidos políticos tienen derechos y obligaciones que derivan de la constitución (art. 41)
y las leyes. La l GPP establece derechos, pro hibiciones y obligaciones para ellos;19 el violarlas o
faltar a ellas puede derivar en sanciones, como multas o la cancelación del registro.
flnandamier.to (b¡¡s~s constitucionales)
Por mandamiento de la constitución el financiamiento de los partidos políticos debe ser, pre·
ferentemenre, de naturaleza pública: "El financiamiento público para los partidos políticos que
" Artículos 23 a 33. Véase http://www.diputados.gob.mx1leyesBiblio/inde<htm
, / .. , ----.,-(1
"::::::-:-
~/~-..:.:.~ ..
~~._-----_ . ~
1
o
mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destina·
das al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, las tendientes a la obtención
del voto durante los procesos electorales y las de carácter específico." (An:. 41, fracc. 11).
La constit:ución establece las bases y los criterios generales con base en 105 cuales se otorgue
el financiamiento (art. 41). La lGPP desarrolla y lleva al detalle los principios y las modalidades
con las cuales debe operar. 20
Campañas
Una campaña es el conjunto de actividades que llevan a cabo los partidos políticos, las coa·
lieiones, los candidatos y ciudadanos, dentro del periodo que precede a una elección, con el
objeto de convencer a la ciudadanía y obtener de ella su voto. Los actores políticos efectúan
sus actividades bajo la supervisión de las autoridades electorales mediante actos de campaña
y propaganda electoral.
La ley y las autoridades electorales señalan la fecha en que deben iniciarse y concluirse las
campañas, los principios, las condiciones y los límites de acuerdo con lo que debe llevarse a
cabo; además, sancionan a quienes los vio\an.21
ofganlz8{ ór. de €lecdofws federales
La ley general de instituciones y procedimientos electorales (LGI PE) regula la organización de
las elecciones; determina la actuación de los accores políticos, fija sus responsabilidades y fija
los tiempos en que deben hacerlo.22
La constitución prevé la existencia del instituto nacional electoral (IN E) como autoridad en
la materia; define su integración, atribuciones y las funciones de los servidores públicos que
lo dirigen (art. 41); la ley fija sus fines, forma de actuar y responsabilidades"
El INE cuenta con un consejo general, que es su órgano superior de dirección; lo integran un
consejero presidente y 10 consejeros electorales; tiene, además, la concurrencia de los conseje·
ros del poder legislativo, los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo,
que tienen voz, pero no voto. La lGIPE reglamenta los procesos y detalles en la materia?.( Las
sesiones de los órganos colegiados de dirección, por lo general, ?eben ser públir¡j5.
• Artículos 50 a 65. Véase http://www.diplRados.gob.m,/leyesBiblio/ind,,htm
n Artículos 242 a 252 de la l61PE. Véase http://www.diplRados.gob.mxlleyesBiblio/index.htm
12 Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
II Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
24 Artículo 34. 1. Los órganos centrales del Instituto son: al El Consejo General; b} la Presidencia del Consejo General; el la Junta
G",,,al Ejerutiva, ydi la Secretaria Ejecutiva.
Estructura pOlltica de la federación
 Cuenta con una contraloría general. cuyo ticular lo designa el VQ[O de las dos terceras partes
de los legisladores presemes en la cámara de diputados.
Naturaleza
El insticuco nacional eleccoral es un organismo pú bli co autónomo; la constitución política lo
dota de personalidad y patrimonio propios; determina que debe ser independiente en sus
decisiones y funcio nam iento, y profesional en su desempeño; en su integración participan el·
páder legislativo, los partidos políticos y los ciudadanos (arr. 41). La LGIPE, lo reitera y agrega
que co ntará con los recursos presupuestarios, técni cos, humanos y materiales que requiera
para el ejercicio direcco de sus atribucion es. 25
Atribuciones constituciúí1al~s
EII N E desempeña una función pública, que la constitución denomina estatal. Los principios
reccores que rigen sus actividades son certeza, legal idad, independencia, imparcialidad y ob~
jetividad. Por ser un ente público, sus órganos de aucoridad gozan de atribuciones q ue debe
ejercer de manera integral y directa; entre ellas están las siguientes:
Apart.do B. (orresponde.1Instituto N.cion.1Electoralenlos términos que est.bleten esta(onstitución
ylas leyes:
a) P.r. los procesos electorales federales ylocales
1. la capacITación elenoral;
2. la geografía electoral, así como el diseño ydeterminación de los distritos electorales ydivisión
·-----------tldefterMl~rio_err'ettiones electorales;
J. El padrón yla lista de electores;
4. la ubicación de las casillas yla designación de los funcionarios de sus mesas directivas;
5. las reglas, lineamientos, criterios yformatos en materia de resultados preliminares; encuestas
osondeos de opinión; observaciónelectoral;conteos rápidos; impresión de documentos ypro-
du((iónde matenales elector.les;
6. la fiscaliz.dón de los ingrelOS yegresos de los partidos políticos ycandid.TOs, y
7. l.s demás que detenmine la ley.
b) Para los procesos elector.les feder.les:
'1. \os derechos yel a((ESOa las prerrogativ.s de 10l candidatos ypanidos políticos;
2. la preparación de la jamada electoral;
J. la impresión de documentos yla producción de materiales electorales;
lS ArtIculo 106. 1. El Instituto Federal Electoral es un organismo públiCO autónomo, de caráctEr pErmanentE, independiente ensus
decisiones y funcionamiento, con pErsonalidad jurídica y patrimonio propios.
54 Manual de derecho constiwclooJ!
4. lOl e\Crutiniosy cómputos enlos términos que señ.le l. ley;
5. l. declar.ción dev.lidez yelotorg.miento deconst. ncias enlas elecciones de diputados y
senadores;
6. El cómputo de la elecciónde Presidente de 10l Estados Unidos Mexicanos en cada uno de 10l
distritos electorales uninominales, y
7. las demás que determine la ley. t
El Instituto Nacional Electoral asumirá mediante convenio con las autoridades competentes de las enti-
dades federativas que asl lo soliciten, la organización de procesos electorales locales, en los términos que
disponga la legislación aplicable. Apetición de los panidos políticos ycon cargo asus prerrogativas, en los
términos que establezca la ley, podrá organizarlas elecciones de sus dirigentes.
la fiscalizaciónde las finanzas de los partidos políticos yde las campañas de loscandidatos estará acargo
del (onsejo General del lnstitulO Nacional Electoral. la ley desarrollará las atribuciones del Consejo para
la realización de dicha función, así como la definición de los órganOl técnicos dependientes del mismo,
respons.bles de realizar I.s revisiones e instruir los procedimientos para la .plicación de las sanciones
correspondientes. Enel cumplimiento de sus .tnbuciones, el (onsejo General no est. rá limitado por los
secretos bancario, fiduci.rioyfiICal, ycont. rá conelapoyo de las .utoridades federales yloc.les.
En caso de que el Instituto Nacional Elector.1delegue la función de fISCalización, su órgano técnico será el
conducto para superar la limitacióna que se refiere el párrafo anterior.
Ca:.iflcaclón de elecciGnesoEl medio de impugnación
El instituto nacional electoral, de inicio, declara la validez de una elección y otorga constan-
cias en las elecciones de diputados y senadores al congreso de la unión; también realiza el
cómputo de los votos emitidos en la elección de presidente.
Para dar firmeza y claridad a los procesos electorales, la constitución prevé la existencia de
un tribunal electoral (art. 99) y la ley establece los medios de impugnación. Respecto de la
elección del presidente, siguiendo una tradición que viene de la época colonial, la cámara de
diputados del congreso de la unión goza de la facultad de emitir el bando solemne para dar
a conocer la declaración de presidente electo que haga el tribunal electoral (ar~ 74, frace. ,);
no califica la elección.
La lOPJF prevé la organización y fun cionamiento del tribunal electoral;26 la LG IPE, estable-
ce la posi bilidad de la impugnación y la ltSMIM E, prevé los recursos, regula su trám ite
y determina los efectos de la jurisprudencia que emiten los tribu nales electorales. 27 l a
interposición de un recurso no produce efectos suspensivos de la resolución o del acto
impugnado (arr. 41, frace. vr).
Artículo 185. El Tribunal Electoral funcionaráen forma permanente con una Sala Superior ycon cinco Salas Regionales; sussesio-
;>ti
nES de resolución jurisdiccional serán públicas.
11 Artículos 3 y 4 de la Ley de los sistemas de medios de impugnación en materia electora!. VéaSE http://www.diputados.gob.mx:/
LeyesBr blio/pdf/149.pdf
55
,:apttuto 4 · Estructura política de la ~ración
 :,.\ o
M:'~
~~?;:::~-J' o
¡f:~Y7¿~l Contencioso electoral. El tribunal electoral como máxima
. '.' autoridad jurisdiccional en materia electoral
El tribunal electoral del poder judicial de la federación es la máxima autoridad jurisdic-
cional en la materia; funciona permanentemente y sus sesiones son públicas. Su actividad
jurisdiccional está referida a una materia específica: la electoral (art. 99). Se integra por una
sala su perior y salas regionales. Su presupuesto se gestiona por medio del presidente de la
suprema corte de justicia.
Conoce de las impugnaciones que se presentan con mo tivo de las elecciones de dipu-
tados, senadores y presidente (arts. 60 y 99). Con ciertas limitantes y condicionamien-
tos, ta mbién conoce de las impugnaciones de actos o resoluciones de las autoridades
• competentes de las entidades federativas, cuando organizan o califican las elecciones
locales o resuelven las controversias que se susciten.
Cuando una sala del tribunal electoral sustente tesis sobre in constitucionalidad de algún
• acto o resolución sobre la interpretación de la constitución política y que puedan contra-
decir criterios del pleno o las salas de la suprema corte de justicia; eventualmeme pueden
ser del conocimiento del pleno de la corte. Solo en este caso sus actos son revisables. En los
demás sus determinaciones son definitivas e inatacables.
La administración, vigilancia y disciplina del tribunal electoral está a cargo de una comisión
del consejo de la judicatura.
Criterios jurispruG20ciales en materia electoral
·- - - - - - -II:os-criterios-emitidosl'or el tribunal electoral en sus sentencias y resoluciones pueden con-
formar jurisprudencia que tiene el carácter de obligatoria (are. 99). La LOPjF establece la for-
ma como se integra la jurisprudencia?8
"Articulas 186, 212 a 2l7. Véase el http://www.diputadas.gob.mx/LeyesBiblio/index.htrn
Congreso de La unión
I l
Existe un poder legislativo genérico y abstracto, que no ha sido atribuido en su totalidad
a un solo poder ni podría serlo; ese poder en general comprende todas las manifesta-
ciones de autoridad que tengan la característica de ser de observancia obligatoria, como
las leyes, decrews, acuerdos, bandos, reglamentos y ordenanzas de carácter general que
se emi ten en relación con las materias susceptibles de ser reguladas por mandamien-
to constitucio nal.
El poder legislativo genérico tiene diversas manifestaciones: reformas a la constitución, leyes,
decretos ordinarios, reglamentos, etc. Para evitar una excesiva concemración de poder, al-
canzar un efectivo y adecuado ejercicio de la función ese poder ha sido fraccionado y recae
en diferentes titulares; sin embargo, no todos son cuerpos colegiados.
La función ordinaria de hacer leyes se divide en tres: una, que es competencia de los poderes
centrales; otra, de las legislaturas de los estados y la asamblea legislativa del Distrito Federal;
una más, del presidente de la república en materias específicas, como gravar el comercio
internacional (art. 131) y, por medio de la secretaría de salud, dictar las medidas preventivas
indispensables para enfrencar epidemias graves o enfermedades exóticas (art. 73, frace. XVI,
base segunda); la extraordinaria ha sido encomendada en forma exclusiva al presidente de
la república (are. 29).
Cuando el ar\. 50 dispone que el poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se depo-
sita en un congreso general, alude a una de las tantas manifestaciones que tiene lo que aquí
se ha denominado poder legislativo genérico.
La constitución considera que las fu nciones asignadas al poder legislativo deben desem·
peñarse en forma colegiada; cada una de las cámaras que componen el congreso de la
unión tiene un número crecido de integrantes. Está prohibido expresamente que el poder
legislativo se deposite en un individuo.
 Los valores que pretenden salvaguardarse con el principio de división de poderes peligrarían
si cada una de las tres partes en que se fracciona el poder se confiara solo a tres individuos,
independientemente de la imposibilidad material de que se ejercieran de manera adecuada y
oportuna. Las funciones legislativas y jurisdiccionales se atribuyen a entes colegiados y com-
plejos. La ley se enriquece y perfecciona por la diversidad de opiniones; a una minoría le es da-
ble obstaculizar una iniciativa legislativa inadecuada. La actividad judicial en segunda o última
instancia, en busca de la imparcialidad y ponderación, se deposita en tribunales colegiados.
El quórum, que es el número mínimo de asistentes integrantes de un cuerpo colegiado in-
dispensable para efectuar una sesión parlamentaria y considerarla válida, es un requisito a fin
de impedir que la función legislativa se ejerza por una sola persona o en un número reducido de
ellas; en ese sentido debe entenderse el art. 63, que fija el quórum de las dos cámaras legislativas.
Ninguna ley o acuerdo interno de ambas cámaras puede dispensar la observancia del princi-
pio de que la actividad legislativa sea colegiada; solo la constitución puede excusar la obliga-
ción de hacerlo, y únicamente es aplicable en casos graves y extremos. Se trata, en el fondo,
de un derecho que existe a favor de los individuos; no podría llamarse ley a un cuerpo de
principios no aprobado colegiadamente.
5.1.2 Denominación
En la constitución se distingue entre función y titular de esta; a la primera se le denomina
poder legislativo; para distinguirlo de los que existen en los estados. El arto 50 agrega que se
trata del poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos.
:--_ _ ______Aal.!.esprosabl<l.de.la.fl.loóén se !e dan diferentes nombres: congreso general (art. 50); congre·
so de la unión (art. 59); congreso (art. 65), ycongreso federal (art. 37, e frace. 11). En términos
del léxico político, de manera frecuente, se le denomina representación nacional, titular de
la soberanía nacional u órgano legislativo. El término congreso general, común en los siglos
XIX Yxx Yque subsiste en la actualidad tanto en la constitución como en la Loce, el RGICG y
en los reglamentos de cada cámara, se adoptó con el propósito de diferenciar a ese órgano
federal de los cuerpos colegiados que con el nombre de legislaturas existen en las entidades.'
5.1.3 Enumeración de poderes
Siguiendo una tradición que se inició en 1812, la constitución consigna como el primero
de los poderes al legislativo; en forma reiterada, en sus enumeraciones lo antepone a los
restantes; regula y determina su estructura, funcionamiento y facultades antes que las de
los otros. Se considera al legislativo como el primero de los poderes: una tendencia gene-
ralizada que ha terminado por prevalecer.
En el art. 41, fracel, párrafo 2, podría hallarse una denominación más: ~Los partidos políticos tienen como fin promover la par-
ticipación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de
ciudadanos ... ~ Lo será si por representación nacional se entiende al congreso de la unión; también lo será si con esa fórmula se
alude atodos los servidores públicos electos popularmente.
58 Manual de derecho constitucional
Diversas razones explican ese proceder, la mayoría de ellas de índole política; al respecto, da
más luz y orientación la historia que el derecho público.
Originalmente, ante un monarca absoluto, unipersonal, vitalicio, hereditario e irresponsable
se imponía elevar un poder limitado, colectivo, temporal, de elección popular y cuyos inte-
grantes eran responsables; se le denominó parlamento. A este, para evitar posibles enfrenta-
mientos con el monarca, se le fortaleció formal y materialmente; por una parte, se priorizó
y enfatizó su formación y ordenamiento; por otra, se fundó en la teoría de la soberanía
popular y en la idea que considera al legislativo como el auténtico representante del pueblo:
nada hay antes que el pueblo y sobre el pueblo.
En la actualidad esa preeminencia no busca desvirtuar el principio de equilibrio de poderes
que consigna la constitución, simplemente respeta y sigue una tradición.
5.1.4 Independencia deL congreso de La unión
Con el propósito de que el congreso esté en posibilidad de desempeñar sus funciones en
forma cabal y sin obstáculos, se le ha reconocido cierto campo de acción. A esto se le ha
denominado independencia;2 en algunas materias llega a convertirse en autonomía (are. 70).
5.2 Doctrina y legislación sobre
unicameralismo y bicameralismo
Las cortes previstas en la constitución de Cádiz se componían de una asamblea; a sus inte-
grantes se les denominaba diputados, a secas, o diputados de cortes. En 1824 se abandonó
el modelo español, y se optó por el estadounidense; se estructuró al poder legislativo en dos
cámaras: una de diputados y otra de senadores. Los diputados eran elegidos por la ciudada~
nía y los senadores por las legislaturas de los estados.
En la constitución de 1857 se abandonó el sistema de dos cámaras. Tan pronto desaparecie-
ron las causas que motivaron la supresión del senado, a iniciativa del presidente, se restable~
ció. Desde 1874 se cuenta con un congreso bicameral.
El bicameralismo ha sido una constante en la historia de México. Con él, por lo que se refiere
al estudio y la aprobación de las leyes, se ha buscado ponderación, equilibrio, serenidad,
ecuanimidad, dar curso a diversos pareceres-emitidos en distintos foros, momentos y con-
textos; todo a costa de lentificar el proceso legislativo y, cuando menos en teoría, dar lugar
a reiteraciones en el momento del debate. Respecto de la representación, con la integración
de la cámara de diputados se buscó dar intervención a la ciudadanía; con la de senadores, a
los estados y sus legislaturas. La instauración de la elección popular directa e indirecta de los
senadores desvirtuó la representación de los estados (are. 56).
2 Paolo Biscaretti di Ruffia, Derecho constitucional, Tecnos, Madrid, 1965, pp. 361 Ysiguientes.
....-59• •
capitulo 5 - Congreso de la unión

La facultad legislativa. considerad. como la potestad de formular leyes y decretos, ha sido
confiada al congreso de la unión, que actúa en forma separada y sucesiva. Los aceos de
colaboración con el poder ejecutivo, como son la aprobación de tratados internacionales y
nom bramientos, a solo una de las cámaras que lo integran (ares. 74 y 76).
Todo cuerpo colegiado, para poder sesionarválidamente, req uiere la reunión de un míni mo
de sus elementos; a ese número mínimo se le llama quórum. La institución tiene la finali-
dad de salvaguardar dos principios: uno, hacer que el poder legislativo se ejerza en form a
colegiada, como lo disponen los arts. 49 y SO, por tanto, impedir que una minoría usurpe
• funciones; y otro, permitir la reunión regular de ambas cámaras, sin que sea obstáculo para
que lo hagan el hecho de que una minoría no asista tem poral o permanentemente.
1 rOrlCeo:o '
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:.! Un intento de definición de quórum es el siguiente: número mínimo de miembros de un
cuerpo colegiado cuya presencia es necesaria para sesionar válidamente.
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El quórum de la cámara de diputados es de más de la mitad de sus integrantes (art, 63). Para
determinar el número se eomó en cuenta que se trata de un órgano numeroso, pues cuenta
-----------<e;eert-5e9-ele r:nentos;-ser~i3..-imp osib \ e reuni rlos a todos, y difícil congregar las dos terceras par-
tes para todas las sesiones de un periodo. Esa es la regla general, pero hay excepciones: una
de ellas la establece el arto 63, y la otra es la prevista en el arL 84, cuando las dos cámaras que
integran el congreso se constituyen en colegio electoral para nombrar presidente interino o
sustituto; en estos casos deben reunirse las dos terceras partes de los diputados.
Quórum de la cámara dE' 5~f;adc[(~5
Al aumentarse a 128 el número de senadores, para evitar dificultades en la in tegración del
quórum. fue preciso reducir el número de integrantes cuya presencia era necesaria para
poder sesionar; se fijó el mismo que se exige para la cámara de diputados: más de la mitad
del número total de sus integrantes (ares. 63 y 59, RSR),
Qüérurn del. cCf1gresc; de I.a unión cuando <lctlÍa cornQ C~ n,3r¡¡ única
Las cámaras que imegran el congreso actúan en forma separada y sucesiva; excepcionalmente
lo hacen de manera conjunta, para que esto suceda se requiere de texto constitucional expreso
(ares, 69, 84, 85 Y87), La lOCGEUM establece como caso adicional las sesiones solemnes (are. 50.1),
En todos estos supuestos el quórum es el ordinario, salvo cuando, en los terminas de los arts. 84
y 85, ambas cámaras se constituyen en colegio elecroral, en que deben concurrir a la sesión por
lo menos las dos terceras partes de los miembros de cada cámara.
•
Quórum de la comisión permanente
La constitución no determina cuál es el quórum de la -comisión permanente; tampoco lo
hacen la ley orgánica ni el reglamento; en la práctica se ha entendido que debe ser de más
de la mitad de los 37 elementos que la componen.
Las cámaras que integran el congreso de la unión calificaban las elecciones de sus in-
teg ra ntes (art. 60 original); sus determ inaciones eran definitivas e inatacables. Se había
optado por el sistema de aurocalificación. Los poderes restantes carecían de compe-
tencia en esta materia.
Por reforma de 1993, el instituto nacional electoral está facultado para realizar esa función
y declarar la validez de la electión de diputados y senadores (am. 41 y 60); sus resoluciones
pueden ser impugnadas; son competentes para conocer de los recursos las salas del tribunal
federal electoral. Con la reforma se optó por la heterocalificación.
1
Los legisladores que resulten electos a partir de 2018 podrán reelegirse; los diputados, no
más de cuatro veces consecutivas y los senadores no más de dos.
La reel ección pudiera incidir favorablemente en el sistema democrático, fortalecer la in-
dependencia de los legisladores frente al presidente de la república, debilitar los partidos
políticos y dar mayor valor al vOto ciudadano. Un electorado informado y partidos políticos
activos pudieran ser determinantes para impedir la reelección de un legislador que haya
votado por elevar impuestOs o por aprobar una ley o decreto impopular. No es lo mismo
intentar reelegirse una vez que haya pasado un periodo, que pretender hacerlo en el inme-
diato posterior. Algunos políticos se arrepentirát} de haber impulsado esta reforma y no
pocos legisladores futuros lo harán de haber aprobado políticas impopulares.'
El congreso y las cámaras que lo componen pueden tener peri odos de sesiones ordinarios
y extraordinarios. Los periodos se integran de muchas o pocas sesiones; estas, que son las
reuniones de trabajo de los legisladores para agotar los asuntos incluidos en el orden del día,
J ~Artículo 59. L
os Senadores podrán ser electos hasta po r dos periodos consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión
hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualqllier~ de los
partido~ integrantes de lacoaliciónque 105 hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdidosu militancia antes de
la mitadde su mandato:
·.I~·-· Congreso de la untón s

pueden ser ordinarias, cuando se celebran en los días y las horas señaladas por la ley y los
regla memos; y extraordinarias, cuando se efectúan fuera de los días y horas señalados por
ellos y la convocawria que hace la autoridad competente. También pueden ser permanen-
tes, secreC3S y solemnes de instalación o de clausura de periodo.
5.5.1 Periodos ordinarios
La constitución establece dos periodos ordinarios de sesiones para el congreso: el
primero, que comienza el 1 de septiembre y termina a más tardar el15 de diciemb re
de cada año -excepto cada seis años, cuando existe un cambio ordinario de presi-
dente, en cuyo caso se reunirá a partir del 1 de agosto y entonces puede prolongarse
hasta el 31 de diciembre-; el segundo, que comienza el 1 de febrero y termina el 30
de abril (arts. 65 y 66). En total e l congreso puede sesionar, ordinariamente, hasta por
seis meses y medio.
5.5.2 Periodos extraordinarios
El congreso o alguna de las cámaras que lo componen pueden ser convocados por la
comisión permanente para reunirse en periodos extraordinarios de sesiones; esta puede
hacerlo por sí o a instancias del presidente de la república; en esos casos la agenda es li~
"
:!
mirada: so lo pueden conocer de los negocios objeto de la convocatoria (are. 78, Fracc. IV).
No existe límite en cuanto al número de periodos extraordinarios. La determinación de la
comisión permanente es definitiva; no pueden o bligarla a convocar ni aun la totalidad de
los legisladores que integran el congreso de la unión que no formen parte de ese órgano;
la mmoda puede mas que la mayoría.
5.6 Estatuto de los parlamentos
De 1824 a 1979, el congreso ejerció sus facultades y funci onó con base en un reglamento, a
pesa r de que se trataba de un poder y que por ello debió contar con una ley orgánica similar
a la que regulaba el funcionamiento del poder ejecutivo y la rama judicial. Esto fue así como
una reminiscencia del derecho estadounidense (are. 1, secc. 5, párr. 2 de la constitución nor-
teamericana) y de la constitución de Cádiz (are 122).
En 1977 se adicionaron al are. 70 tres párrafos; en ellos se dispuso la expedición de una
ley que regulara la estructura y el funcionamiento del congreso; en cumplimiento de ese
precepto fundamental, en 1979 se expidió la primera ley orgánica del congreso general de
los Estados Unidos Mexicanos; que fue sustituida en 1994. La ley actual se publicó en el DOF
co rrespondiente al 3 de septiembre de 1999.
Desde el 20 de marzo de 1934 el poder legislativo federal cuenta con un Reglamento para el
gobierno interior del congreso general de 105 Estados Unidos Mexicanos. Fue expedido por el
propio congreso, y por eso tiene naturaleza legislativa.
62 Manual de oerecho consrtrudonal
",.~< V/ ~l-f' ':.:'5;33
'-==:'- -- ¡~ '/, :--A
- :.:::-..... /
Existe un Reglamento de la cámara de diputados (OOF, 24 de diciembre de 2010) y un
Reglamento del senado de la república (DOF, 4 de junio de 2010), que han derogado
las disposiciones relativas a las cámaras de diputados y de senadores que existen en el
RGICGEUM, las reglas provisionales, acuerdos y disposiciones económicas, emi tidas hasta
antes de _la entrada en vigor de los reglamentos.
5.6.1 Inviolabilidad
Existen inmunidades para cierras servidores públicos, entre ellos los legisladores: el jui-
cio político y la declaración de procedencia (arts, 110 y 111\ Los diputados y senadores
del congreso cuentan con una inmunidad adicional: su inviolabilidad respecto de las
manifestaciones que hagan en el desempeño de sus cargos (art. 61). Las inmunidades,
por ser privilegios, son temporales y únicamente benefician a quienes esrán en ejercicio
de una función. Las normas que las prevén, por cuanto a que son excepciones al prin-
cipio de que todos son iguales ante la ley, son de interpretación estricta, solo gozan de
ellas los expresamente enumerados.
5.6.2 La declaratoria de procedencia en materia penal
La declaración de procedencia es un acto político que se manifiesta a través de un pro-
ceso administrativo, de contenido penal, procesal, irrenunciable, transitorio y revocable,
competencia de la cámara de diputados, que tiene por objeto poner a un servidor pú-
blico a disposición de las autoridades judiciales, a fin de que sea juzgado exclusivamente
por el o los delitos comet idos durante el desempeño de su encargo y que la declaración
precisa. La declaración de la cámara de diputados no priva del cargo; simp lemente
suspende su ejercicio; es definitiva e inatacable (art. 111). Los legisladores gozan de esa
forma de inmunidad.
5.6.3 Remuneración
Para evitar actos de corrupción, los cargos públicos son remunerados. A la percepción eco-
nómica de los legisladores se le denomina dieta. Tiene derecho a ella quien desempeña la
Función, para el caso no importa que sea el titular o suplente. En caso de faltas injustifica-
das, de acuerdo con el arto64 y los reglamentos, procede el descuento de la dieta relativo
al día de la ausencia. La sanción es absurda; afecta sus ingresos de una sesión, cuando estas
solo se efectúan una o dos veces a la semana y la dieta se paga por mes.
Los arts. 57 del RCO y 68 del RSR establecen las vías para hacer el descuento: la orden debe emitirla
el presidente de cada cámara o de la comisión permanente y dirigirse al tesorero respectivo.
5.6.4 La protección a los recintos parlamentarios
Teóricamente no es factible presionar, mediante el uso de las fuerza s armadas, a los
legisladores para actuar e n tal o cual sentido. Existen medidas que tienden a asegurar la
63
caplWlO 5 - COngreso de la unión
 O" o

•
independencia de los legisladores y puedan ejercer sus cargos y, en particular, al emitir
... :..... su voto; son complementarias: una medida dispone que toda guardia militar que se El congreso, a pesar de ser el titular preferente de la Función legislat:iva, también ejerce atri·
sitúe en los recintos parlamentarios quedará bajo las órdenes exclusivas del presidente buciones administ:rat:ivas.
de la cámara (am, 12,1, LOCG; 213, RleG; 34, RCD Y310, RSR); otra prohibe a los legislado-
res penetrar armados en el salón de sesiones (arts, 214, RGleG y 25.4, ReD). Los recinms La const:irución prevé la inst:auración del colegio elecmral deposit:ados en el mismo con,
donde los legisladores sesio nan son inviolables (are, 61), greso; actuaría para designar el presideme sust:irum cuando se produce la falt:a definitiva;
designa president:e interino O sustir:uco (arts. 84 y 85),
,.,:;.~~ ,
En el texto original de la constitución de 1917 el congreso también podía constituirse en
"
, '."
; '"
colegio electoral para designar ministros de la suprema corte (art. 73, fracc. xxv); en la actua,
lidad el senado hace su elección con base en una terna que le presenta el presidente (are 96);
De la actuación ordinaria del congreso derivan leyes y decretos (arts, 71 y 72), Esa es
también elige a los magistrados electorales (art. 99), Las cámaras calificaban la elección de sus
la regla general. De su actuación extraordinaria: designaciones, cuando actúa como
miembros; sus resoluciones eran definitivas e inatacables (art. 60).
colegio electoral en el caso de faltas del presidente de la república (arts, 84 y 85); y
sentencias, en los casos de juicios políticos (art. 110), Cuando las cámaras actúan en El senado se constituye en colegio elecmral para designar un gobernador provisional, en el

.. forma separada, en ejercicio de facultades exclusivas, decretos de ratificación, elección

o designación y declaraciones de procedencia (arts, 74, 76 Y 111); cuando ellas lo hacen
caso de que desaparezcan codos los poderes de un estado; lo hace contando con el vom
aprobatorio de las dos rerceras partes de los presentes en la sesión y con vista a los candida,
usando sus facultades comunes: nombramientos, resoluciones económicas, comunica- tos que aparecen en una terna que envía el presidente (art. 76, frace. v).
ciones, y convocatorias (art. 77). Por reforma const:irucional de agost:o de 1996, la organización de las elecciones federales, a la
"
También hay proposiciones que no derivan en leyes o decretos, si no en acuerdos parla- que se califica de función estatal, aunque comprende las de diputados y senadores, se realiza
"
~.J mentarios, puntos de acuerdo y cuestiones protocolarias (am, 79, RCD Y 276, RSR), mediante un órgano autónomo al que, en la actualidad, se ha denominado instituto nacio-
,1 nal electoral (INE), el cual se imegra con la panicipación del congreso, los panidos políticos
nacionales y los ciudadanos. EIINE tiene como auibuciones, entre ouas, hacer los cómputos
5.8 I I lile" L n n r
Jnlór de la votación, declarar la validez de las elecciones y morgar constancias de mayoría a dipu,
tados y senadores (art. 41). Por razón de lo anterior, desapareció la intervención que tenía
Al poder legislativo, en la acepción amplia y genérica del término que se usa en el arto S0, confiada en la materia,
se le confirieron un cúmulo vasto de facultades de diversa índole; pudieran clasificarse tres
Las cámaras que integran el congreso de la unión, por separado, analizan el informe pre-
grandes categorías: legislativas, cuando da leyes y decretos; ejecutivas, cuando ejerce su pre-
sidencial y pueden citar a los secretarios de estado, a los directores y administradores de
supuesto o hace nombramientos, etc.; y jurisdiccionales cuando, en los términos del art. 110,
las entidades paraestatales a que informen de su desempeño. Pueden nombrar comisiones
juzga a un servidor público'
investigadoras del desempeño de los organismos descentralizados y empresas de parricipa-
ción estatal mayoritaria (am, 69 y 93).
~,3, i ~efIlSl"Cl,'iI$

En el ámbito federal la función legislativa ha sido confiada, preferentemente, al congre- S R, { De investigación

so. Las mat:erias sobre las cuales puede legislar son las previstas en el are 73. Esa es la
regla general, pero a lo largo de la const:iwción aparece, en forma expresa, un número
crecido de facultades y atribuciones para ese poder (a rts. 2", 10, 27, 28, 84, 85, 87, 102, B:
121, 122, A, 135, entre otros),
El congreso t:ambién goza de las facultades y atribuciones en los casos en que la constitu-
ción utilice las fórmulas: conforme a la ley, de acuerdo con la ley, la ley establecerá, etc En
estos supuestos, el congreso podrá intervenir siempre y cuando se le mencione expresa-
mente o del contexto en que aparece la fórmula, se desprenda que la materia amerita una
reglamentación general.
Las comisiones, para est:ar en posibilidad de ~jercer en forma adecuada sus auibuciones, gozan
de la fac ultad de investigar y requerir información; hay normas expresas que las auwrizan para
ello. Cuando la información es solicicada a servidores públicos y se relaciona con s,u desempeño,
el requerimiento de la cámara es obligatorio; uarándose de paniculares, habrá que est:arse al
t:ipo de atribuciones que ejerzan las comisiones; será obligatorio cuando se erate de diligencias
en relación con denuncias que reciban y que pudieran derivar en un juicio político o en una de,
claración de procedencia (arts, 158,1, fraccs. VII y VIII, ReD Y133.1, fracc VIII, RSR); paralelamente,
otro tipo de juzgadores investigan la verdad y ejercen actos jurisdiccionales que no son parte
de la rama judicial federa\. La cá mara de senadores, en los casos previstos en el are. 110,

65

64
 en forma propia, actúa como juzgador respecto de un limitado número de servidores
públicos. La cámara de diputados lo hace, en forma impropia. porque no juzga cuando
emite una declaración de procedencia (art. 111).
5.8.4 De ratificación
Los nombramientos y, en su caso, su ratificación, por ser una facultad de naturaleza admi-
nistrativa, nunca es confiada al congreso actuando en forma separada y sucesiva. Hacerlo se .
confía a las cámaras que lo componen. Hay una excepción. La aceptación de la renuncia al
cargo de presidente, es competencia del congreso de la unión (are. 73, frace. xxvn). No existe
una disposición que disponga que deban hacerlo las cámaras que componen el congreso
actuando en cámara única; por lo mismo, procede hacerlo en forma separada. Esa es la ma-
nera en que ejerce las facultades que le confiere el art. 73.
La cámara de dipucados es la que nombra al presidente y a los consejeros del consejo
nacional de evaluación de la política de desarroll o social; al titular de la contraloría interna
de la comisión federal de competenci~ económica y del instituto fede ral de telecomu-
nicaci ones, por el voto de las dos terceras partes de sus mi embros presentes; a tres de
los integrantes del comité técnico de evaluación encargado de seguir los trámites de la
.,
convocatoria pública para elegir al consejero presidente y a los consejeros electorales
"JI
del instituto nacional electoral; al ti tular de la contraloría general del instituto naciona l
:,1 electoral. ª" propuesta de instituciones públicas de educación; y al titular de la entidad de
fiscalización superior de la federación (arts. 26, C. párr. 2, 28, frace. XII, 41. frace. v, A y 79,
frace. IV); la de senadores-a los comisionados del organismo autónomo que prevé el art. 6°,
A, frace. VIII ya los consejeros de dicho organismo; designa, de entre la terna que le envía
i: - - - - - - oef'llpmiBenEe a los com lsíonados de la comisión nacional de hidrocarburos y de la
comisión reguladora de energía, y al fiscal general; a los magistrados electorales de
los estados, previa convocatoria pública al presidente y los miembros del consejo
consultivo de la comisión nacional de derechos humano s (arts. 6°, A; décimo ter-
cero transitorio del decreto de reformas y adiciones constitucionales publicado en
el DOF el 20 de diciembre de 2013; 102, A, fra ce. 111; 116, fra ce. IV, ine. e, 5°; y 102, B).
los nombramientos que están sujetos a la ratificación de la cámara de senadores o de la
comisión permanente son aquellos de los miembros de la junta de gobierno del instituto
nacional para la evaluación de la educación; presidente del organismo público descentra-
lizado regulado en el arto 6°, B, frace. v; secretarios de estado, en caso de que se opte por
un gobierno de coalición, con excepción de los titulares de los ramos de defensa nacional
y marina; secretario de rela ciones exteriores; embajadores y cónsules generales; emplea-
dos superiores del ramo de relaciones; integrantes de los órganos colegiados encargados
de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica;
coroneles y demás jefes superiores del ejército, armada y fuerza aérea nacionales. magis-
trados agrarios, miembros de las jumas de gobierno del instituto nacional de estadística
y geografía, del banco de México, comisionado nacional de los derechos humanos y los
miembros independientes del comité técnico del fondo mexicano del petróleo para la
66 Maouat ele l1ere<:ho (onsütudoflal
estabilización y el desarrollo (arts. 3", frace. IX, 6°, B, frace. V, 26, B, 27, irace. XIX, 28, 76, 78,
fraccs. V y VII, 102, A Y B, décimo quinto transitorio del decreto de reformas y adiciones
conStitucionales publicado en el DOF el 20 de diciembre de 2013). Los candidatos a magis-
trados del tribunal fede ra l el ectoral son propuestos por el pleno de la sup rema corte de
justicia y electos por la cámara de senadores (aft. 99).
La designación o nombramiento de los ministros de la suprema cOfte de justicia la hace el
senado (arts. 76, frace. VIII y 96), con vista a la terna que le presenta el presidente.
5.8.5 Internas o administrativas de cada cámara
Las facu ltades y atribuciones exclusivas de la cámara de diputados se consignan, preferen-
temente, en el art. 74. En la constitución aparecen otras facultades exclusivas, como por
ejemplo en los arts. 41, frace. V, 79, frace. IV, "0 Y1", por lo que se refiere a la elección de los
consejeros electorales, designación del titular de la entidad de fiscalización, a su actuación
como acusadora en los juicios políticos y como responsable de emitir las declaraciones de
procedencia, respectivamente.
Las facultades y atribuciones exclusivas de la cámara de senadores aparecen en el art. 76.
En otros preceptos se en umeran más facultades, como en los arts. 26, B, 28, 96, 100, 110,
122, F Yotros.
Hay facul tades y atribuciones que si bien son comunes a ambas cámaras del congreso, las
ejercen en forma separada e independiente (ares. 77. 93, entre otros).
5,9 Actividades prohibidas a los legisladores
En la consritución aparecen limitantes para los legisladores en 10 individual, al congreso en su
conjunto y a las cámaras que lo integran. Algunas de ellas son expresas; otras se desprenden
de la naturaleza del poder y de sus funciones y responsabilidades.
5.9.1 Llmitantes a los le9isladores en lo individual
Se entiende que el cargo de legislador es de tiempo completo. La dieta que se les cubre y
las actividades que se les confiere, así lo indican y exigen. Los legisladores en activo, sean
propietarios o suplentes, no pueden desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la
federación, o de los estados por los cuales se disfrute sueldo. Si pretenden hacerlo, deben
contar con una licencia previa de la cámara respectiva; si lo hacen sin autorización, la infrac-
ción se sanciona con la pérdida del carácter de dipurado o senador (art. 62). Por tratarse de
una violación grave de la constitución, debe entenderse que el comp~tente para privar del
carácter de legislador es el senado por medio del juicio politico.
Por respeto a la función y por dignidad, tampoco deberían desempeñar actividades que,
aunque propias de su profesión, pudieran dar lugar a un tráfico de influencias.
67
capitulo S Congreso de la unión

'. ' El congreso, salvo los casos previstos en los arts. 29 y 131, está imposibilitado para delegar
al presidemesu facultad de legislar; cuando lo hace, solo puede delegar las facultades le,
gislativas que sean necesarias siempre y cuando las tenga conferidas; no son delegables las
fac ultades que corresponden a las legislaturas de los estados; para el caso no importa que
sean legislativas, ejecutivas o jurisdiccionales. Con ello se observa la prohibición de que el
legislativo no puede depositarse en una sola persona.
Hay orras prohibiciones, como la de que las cámaras no pueden sesionar sin quórum, no
poder sesionar más allá de los límites de tiempo fijados, no dejar de sesionar por más de tres
días sin consentimiento de la cámara colegisladora y la de no cambiar su domicilio sin existir
un acuerdo emre las cámaras (arts. 63, 66, 67 Y68).
j
. I
Las cámaras que integran el congreso deben residir en el mismo lugar; por tal se ha en-
tendido que los lugares de reunión ordinarios deben estar en la misma entidad federativa
y no que ellas deban estar juntas o que compartan en forma alternada el mismo salón de
sesiones (a rt. 68).
Para que pueda operar un traslado de Jugar de residencia. se requiere un acuerdo previo; en
este se deberá definir si el cambio se realiza o no, el tiempo en que deberá hacerse y el nuevo
lugar de reunión. El precepto llega al absurdo de exigir que se defina también el modo. Este
requisito [Uvo como razón de ser lo inseguras y difíciles que eran las vías de comunicación
en el Siglo XIX. Por economía y falta de elementos, se suponía que no se contarían con las
fuerzas armadas suficientes para dar seguridad a la persona de los legisladores, en el caso de
que ellos tuvieran necesidad de trasladarse en forma individual o por grupos.
En el supuesto de no existir consenso en alguno de esos pumos, el presidente puede su plir
la falta de acuerdo escogiendo una de las dos opciones que se presenten.
La razón de ser del principio comen ido en el art. 68 es dar certeza y seguridad al proceso
legislativo. Los lugares de residencia deben ser conocidos por los miembros de ambas cáma·
ras, con el fin de hacer operante el principio de coordinación entre ellas, en razón de que
deben actuar de manera sucesiva, separada e independiente.
El cambio de residencia de los lugares de sesión de las cámaras es diferente al cambio de
residencia de los poderes federales prevista en el arto73 fracc. v.
68
,
Cámara de diputados
La constitución regula la integración de las cámaras que conforman el congreso. Co-
mienza por la de diputados. Hubo razo nes para hacerlo: históricas, el hecho de que en
el texto original de la constiwció n de 1857 únicamente existía la de dipU(ados, también
I¡
que al hacerlo se imitó el modelo norteamericano; políticas, con base en la teoría de la
soberanía popular se consideró que la de diputados, por representar a los habitantes,
debía anteceder a la representación de los estados miembros personificada original-
mente por los senadores. !
I
Los diputados duran tres años en su encargo; podrán ser reelectos hasta por cuatro perio·
dos consecutivos; solo podrán ser postulados por el mismo partido o por cualquiera de los
partidos integrantes de la coalición que los hubiere postulado, salvo que hayan renunciado
o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. Representan a la nación y no a sus
electores o distritos electorales. Por cada diputado propietario se elige un suplente (art. 51). La
suplencia estaba encaminada a impedir que los electores o los distritos electorales quedaran
sin representación. El hecho de ser representantes de la nación y el aumento del número de
diputados restó importancia a la suplencia.
La constitución, eh forma limitativa, enumera los requisitos para ser diputado.' Por tra-
tarse de limitaciones a un derecho, el de ser electo, las leyes secundarias no pueden
aumentarlos;2 y por tratarse de un mandamiento de índole fundamental, tampoco les es
dable disminuirlos; a las autoridades elecror,ales, al momento de inscribir candidatos, no
les está permitido dispensarlos.
En la interpretación de las normas que establecen los requisitos, cuando menos hasta la
actualidad, se ha impuesto el sentido común. No podía ser de otra manera; existen muo
chos absurdos en tan pocos renglon es: nunca habrá alguien que haya nacido ciudadano;
, Articulo 55. Véase http;//www.diputados.gob.mx/LeyesBibllo/index.htm
, Articulos 10 y11 de la lGIPE. Véase http://www.diputados.gob.~x/ Leyeslli blior..dex.htm
 primero se nace mexicano y al llegar a los 18 años, se convierte en ciudadano. Si se inter·
pretara literalmente la frace. 11 del art SS, muy pocos podrían ser diputados; únicamente
lo podrían ser quienes cumplan los 21 años el día de la elección. Los habitantes originarios
del Distrito Federal nunca podrían ser diputados, pues no son originarios de algún estado.
Por último, no es elegible alguien que pertenezca al ejército federal, pero la misma prohibí·
ción no aplica para los miembros de la marina y de la fuerza aérea. Habiéndose distinguido
en la frace. XIV del art. 73, entre ejército, fuerza aérea y marina, también se debió haber
distinguido en el art. 55.
Los requisitos para ser diputado previstos en el arto 55 encauzan la elección de per-
sonas idóneas para ocupar el cargo, mediante la exigencia de cierto "control de cali-
dad" en los candidatos: vinculación con el pals, la entidad y la región, idoneidad para
desempeñar la función, independencia y dar lugar a una competencia por el voto en
igualdad de condiciones.
6.1.1 Vinculación
Los requisitos de ser mexicano por nacimiento, ciudadano, originario del estado en que se
haga la elección o con una residencia efeniva de seis meses, están encaminados a procurar
se deposite la función en alguien que esté vinculado al país, conozca sus problemas y esté
interesado en darles solución.
6.1.2 Idoneidad
-~'tl-------':Sc,;e'
r "m"a"yo;;;r"d"'e"'"21r.;;
an"'0'C<s'·Yestar en pleno ejercicio de los derechos son requisitos que buscan
depositar la responsabilidad de legislador en alguien que cuente con la suficiente madurez y
ponderación. Se presume que no lo será quien no cuente con la edad requerida o haya sido
privado de sus derechos.
6.1.3 Independencia
Alguien que pertenezca a las fuerzas armadas, policía o gendarmería o sea ministro de
un culto religioso, por estar sujetos a un superior, no podría ejercer el cargo de diputado
con independencia.
6.1.4 Competencia en igualdad de condiciones
No ser tirular de alguno de los organismos autónomos, ni ser secretario o subsecretario,
titular de los organismos descentralizados o desconcentrados de la administración federal,
gobernador de un estado, jefe de gobierno, secretario de gobierno, presidente municipal y
otros servidores públicos, son requisitos que impiden que ellos, por ocuparlos, por los recur-
sos humanos, económicos y del ascendiente que pudieran tener en la sociedad, lleven una
ventaja sobre los candidatos que no estén en el mismo supuesto.
70 M;1f1ua! de derecho con,;ntucinnal
l a limitanre que afena a los ministros de la suprema corte de justicia, magistrados y jueces,
aunque de manera correcta pudieran quedar ubicados en este rubro, se estableció con el fin
de profesionalizar el servicio y poner un alto a la politización que se había observado entre
ellos. Con la reforma de 19 de junio de 2007. los legisladores pusieron límites a las ambiciones
políticas de los ministros, magistrados y jueces, quienes no habían sido capaces de reconocer
la alta dignidad que se les confía.
Entran en este rubro los requisitos de no pertenecer a las fuerzas armadas o ser ministro de
algún culto religioso; finalmente, quienes lo sean pudieran llegar a contar con el apoyo de sus
corporaciones, lo que implicaría una competencia desigual.
6.1.5Impedimenros
El arto 55 enumera requisitos para ser diputados y establece impedimentos. Lo mismo hacen
otrOS preceptos. Los impedimentos pueden ser relativos y absolutos.
Impedimentos relativos
Son impedimentos relativos los que tienen que ver con la edad, la reelección más allá de lo
permitido, el retiro de una función, el no ejercicio de los derechos y la vecindad:
El de la no reelección más allá de lo permitido es un impedimento relativo, si ha
mediado un periodo, es decir, si no se trata de la elección que sigue a la que llevó al
cargo al diputado'
Si alguien fue diputado local y pretende ser diputado federal, no existe impedimento.
Si alguien no cuenta con 21 años de edad al momento de solicitar su registro como
candidato, pero de los documentos que exhibe se desprende que los cumplirá al día
de la elección, debe ser registrado.
Alguno de los requisitos rela tivos también pueden ser considerados abso lutos, por
estar sujetos a un plazo o condición, mientras no haya transcurrido o cubierto, como:
ocupar algún cargo público, ser ministro de algú n culto religioso, ser miembro de las
fuerzas armadas.
Si una elección está próxima, y el plazo no ha transcurrido, es evidente que quien no se retiró
con la debida oportunidad, no puede ser inscrito como candidato.
Impedlmer.to5 absolUtOS
Son impedimentos absolutos:
No ser mexicano por nacimiento.
No ser ciudadano.
, Arlículo 59. Véase http://www.diputados.gob.mxILey.. ~b li olref/cp€um.htm
capitulo 6 - C~mara de diputados .-_-
71
 o
No estar en ejercicio de sus derechos, ya sean civiles o los de ciudadano (art. 34).
No contar con 21 años cumplidos al día de la elección.
No ser originario de alguna entidad federativa.
Haber sido diputado, si no ha mediado una elección.
El ser ministro de algún culto religioso es un impedimento absoluto mientras tanto
se tenga ese carácter y dentro de los cinco años que sigan a la separación formal,
material y definitiva de la función (art. 14, LARCP).
r f] t' 1
El número de diputados ha variado. En la actualidad, la cámara de diputados se integra por
500 miembros; 300 son electos según el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de
distrito electorales uninominales y 200 son electos por representación proporcional. Duran
tres años en sus encargos; por cada diputados propietario se elige un suplente. Su elección es
directa, mediante voto universal y secreto; la constitución y las leyes establecen los requisitos
para llevarla a cabo.~
i'~
:M
~l!: " ;~
Con este sistema, de todos los candidatos que se presentan, tanto de los partidos políticos,
" como de forma individual, ocupa el cargo quien obtenga el mayor número de votos en el
~_"".,-'_______dCJistrito..ele.c.tor.aLoorr.espondiente, sin importar si alcanza o no una mayoría absoluta.
.).¿2 Elección ' diíJu: , de la población, las facultades que se le confiaron de manera exclusiva, tienen que ver con el
Para la elección de los 200 diputados de representación proporcional, bajo el sistema de
listas regionales, se divide el territorio nacional en cinco circunscripciones electorales plu-
rinominales, a cada una de ellas se asignan 40 diputados. Después de una elección, las
diputaciones se distribuyen en proporción entre los partidos registrados, con base en el
número de votos obtenido en cada circunscripción. La constitución determ ina cuáles son
los principios generales que se deben observar para llevar a cabo la elección. 5
Heglas para el. otorg amiento de constandas
En el texto original de la constitución de 1917, cada cámara calificaba la elección de sus
miembros y resolvía los cuestionamientos que se presentaban. En esta materia se siguió el
modelo norteamericano.6 Las determinaciones de cada una de ellas eran definitivas e inata-
• Artículos 52 y53. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/epeum.htm
5 Artículo 54. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm
I Sección 5, del artículo 1, de la constitución de Estados Unidos de América.
ti
" "... ·!r·jI! .. , Cámara de diputados
cables (art. 60). Por ese procedimiento, la resolución de los conflictos electorales la tenían los
grupos mayoritarios que, por coincidencia, lo eran del partido oficial. Las funciones de juez
y parte se depositaban en el mismo grupo. El sistema ha cambiado. En la actualidad existen
procedimientos e instituciones que dan cierta legalidad e imparcialidad a los procesos elec-
torales. La integración y el funcionamiento del instituto nacional electoral y de los tribunales
electorales no dan certeza a los procesos y a su calificación; en cambio, su complacencia con
las irregularidades que se presentan, ha dado lugar a que se dude de su actuación y se cues-
tionen los procesos de elección.
Es el consejo general del instituto nacional electoral, en primera instancia, el que goza de la
atribución de otorgar las constancias de mayoría y declarar la validez de la elección de sena-
dores y diputados?
l I r
En 1874, al reformarse la constitución de 1857 para restablecer la cámara de senadores, se
consideró necesario agregar tres apartados al arto 72; el apartado A, que disponía cuáles
eran las facultades exclusivas de la cámara de diputados; el B, para las de la cámara de
senadores; y el C, para las facultades comunes para cada cámara y que podían ejercer sin la
intervención de la oua.
Las facultades que se confiaron a las cámaras en lo particular no son de naturaleza legislati-
va; son de carácter ejecutivo y jurisdiccional: ratificación, vigilancia, calificación, declarativas
o de sentencia. No obstante lo anterior, el presupuesto anual de egresos, que aprueba úni-
camente la cámara de diputados, por tener generalidad y absuacción, pudiera quedar fuera
de los rubros anteriores. Por haber sido considerados sus miembros como representantes
manejo de los fondos públicos, de su supervisión y fincamientos de responsabilidad.
El arto 74 enumera cuáles son las facultades exclusivas de la cámara de diputados. A
lo largo de la constitución, existen otras. El arto 75 limita y condiciona el ejercicio de la
facultad que tiene esa cámara respecto del presupuesto. Estas facultades comprenden
diferentes especies.
De naturaleza normativa:
Expedir el bando solemne para dar a conocer en toda la república la declaración de
presidente electo que haga el tribunal electoral del poder judicial de la federación
(art. 74, frace. 1); la actuación de la cámara no convalida ni homologa la sentencia del
tribunal electoral; ella es válida por sí; está referida únicamente a expedir un bando
del que deriva la orden de publicar a escala nacional la declaración de la autoridad
judicial electoral; se trata de una reminiscencia de la facultad que tuvo la cámara de
, Artículo 44 de la LGIPE. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
73
 diputados de constituirse en colegio electoral para calificar la elección de presidente,
magistrados de la corte y senadores del Distrito Federal, que se le reconoció en la
e
constitución de 1857 (arr. 72, fracc 1).
Aprobar el presupuesto de egresos de la federación (art. 74, frace. IV); este, al ser
aprobado por una sola de las cámaras que integran el congreso, form almente no
es ley, pero goza de generalidad y obligatoriedad. Las reformas al presupuesto
sí tienen la naturaleza formal de ley (art. 126). En su aprobación se deben tomar '
en consideración lo dispuesto por otros preceptos de la constitución (ans. 2, B,
frace. IX, 75 Y79).
De forma específica, la constitución otorga a la cámara de diputados las facultades y obli-
gaciones siguientes:
Garantizar la suficiencia presupuestal de la comisi6n federal de competenaa econó-
mica y del instituto federal de telecomunicaciones, para permitirles el ejercicio eficaz
y oportuno de sus competencias (arts. 28, frace. 11); del organismo público descentra-
lizado que prevé el arto 6°, B, frace. v (art. duodécimo transitorio del decreto de re-
formas y adiciones constitucionales publicado en el DOF el " de junio de 2013); de la
comisión nacional de hidrocarburos y la comisión reguladora de energía (art. décimo
,.,
• " 111
segundo transitorio del decreto de reformas y adiciones constitucionales publicado
'!
en el DOF el20 de diciembre de 2013); la agencia nacional de seguridad industrial y de
1
,! protección al medio ambiente del sector hidrocarburos (arts. décimo noveno transi-
11 ,
., torio del decreto de reformas y adiciones constitucionales publicado en el DOF el 20
de diciembre de 2013).
I Coordinar y evaluar el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización
, TI, Modificar los límites y destinos de los recursos del saldo acumulado del fondo mexi-
cano del petróleo para la estabilización y el desarrollo (arts. décimo cuarto y décimo
l"l' quinto transitorio del decreto de reformas y adiciones constitucionales publicado en
, 1;
el DOF el 20 de diciembre de 2013).
Aprobar, mediante el votO de las dos terceras partes de sus miembros presen-
tes, la integración de recursos de ahorro público de largo plazo al presupuesto
de egresos de la federación cuando exista una reducción significativa en los
ingresos públicos, asociada a una caída en el producto interno bruto. a una
disminución pronunciada en el petróleo o a una caída en la plataforma de pro-
ducción de petróleo, y una vez que se hayan agorado los recursos en el fondo
de estabilización de 105 ingresos petroleros o su equivalente (are. décimo cuarto
transitorio del decreto de reform as y adiciones constitucionales publicado en el
DOF el 20 de diciembre de 2013).
De naturaleza ejecutiva:
Designar al titular de la contralaría interna de la comisión federal de competencia
económica y del instituto federal de telecomunicaciones, por el voto de las dos ter·
ceras partes de sus miembros presentes (art. 28, frace. XII).
74 Manual de derecno constitucional
Nombrar, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. al presi-
dente y a los consejeros del consejo nacional de evaluación de la política de desarro-
llo social (art. 26, e párr. 2).
Elegir al consejero presidente y a los consejeros electorales del instituto nacional
electoral, por el voto de las dos terceras partes de sus· miembros presentes (art. 41,
frace. V, A).
Por medio de su órgano de dirección política, nombrar a tres de los integrantes del
comité técnico de evaluación encargado de seguir los trámites de la convocatoria
pública para elegir al consejero presidente y a los consejeros electorales del instituto
nacional electoral (are 41, frace. V, A, ine. a).
Designar, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, al titular
de la contraloría general del instituto nacional electoral, a propuesta de instituciones
públicas de educación (arr. 41, frace. V, A).
Designar al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes I
de sus miembros presentes (art. 79, frace. IV, párr. 3).
Ratificar el nombramiento que el presidente haga del secretario del ramo en materia
1
hacendaria, salvo que se opte por un gobierno de coalición, así como los demás
empleados superiores de hacienda (arr. 74, frace. 111).
Aprobar el plan nacional de desarrollo (arr. 74, frace. VII) .
superior de la federación (arr. 74, frace. 11).
Revisar y aprobar la cuenta pública; evaluar los resultados de la gestión financiera
(am. 74, frae. VI y 79, frace. IV).
Recibir acusaciones contra los servidores públicos para los efectos de iniciar un juicio
polícico (arts. 74, frace. v, 109 y 110).
De naturaleza cuasi jurisdiccional:
Recibir de particulares o del ministerio público acusaciones enderezadas contra ser-
vidores públicos, investigar, recibir pruebas y a fin de que a través de una declaración
de procedencia, permita enjuiciar a un servidor público que goce de inmunidad por
la comisión de delitos del orden común federal y local (am. 74, frace. V, 109 Y" 1); se
toma esta clasificación en oposición a los delitos que cometen los servidores públi-
cos en ejercicio de sus cargos.
Recibir acusaciones, pruebas y acordar acusar a un servidor público que goce de
inmunidad ante el jurado de sentencia y nombrar una comisión de tres diputados
que sostenga la acusación (arts. 74, frace. V y 110).
75
capltulo 6 Cámara de dLputados
 I~

En el texto original de la constitución de 1917 se previó la existencia y el funcionamiento de

una contaduría mayor; era la encargada de auditar el ejercicio del gasto público federal; la ley
orgánica que regulaba su funcionamiento la expedía el congreso y la cámara de diputados
Senado de la república
era la facultada para nombrar a sus jefes y vigilarla (arts. 73, frace. XXIV y 74, fraces. 11 y 111).
En 1999 se le cambió el nombre, la organización y las funciones; se denomina entidad de
jiscalización superior de la federación; es un órgano que goza de autonomía técnica y de ges~
[ión; decide sobre su organización, funcionamiento y resoluciones (art. 79). El congreso está
facultado para dar su ley orgánica; la cámara de diputados coordina y evalúa el desempeño
de sus funciones; ella misma designa a su titular (arts. 73, frace. XXIV, 74, frace. 11 y 79).
La entidad de fiscalización superior de la federación tiene como atribuciones, entre otras: El segundo cuerpo colegiado que integra el congreso de la unión es la cámara de senadores;
recibir la cuenta pública anual del gobierno federal que le envíe la comisión de vigilancia de también se le denomina senado de la república.
la cámara de diputados, verificar si la disposición de los fondos públicos se realizó legal y
correctamente, comprobar que el ejercicio del presupuesto se hizo correcta y estrictamente,
I~~: ordenar visitas, inspecciones y auditorías, promover ante las autoridades competentes el
e J
, "1'
"
.,'
' -111.;
,1
1 fincamiento de responsabilidades (art. 14, LFRCF). En 1824 se abandonó el modelo español y se optó por el estadounidense; se hizo integrar
La entidad de fiscalización también cuenta con la atribución de fiscalizar el ejercicio de los al legislativo por dos cámaras, una de diputados y otra de senadores. Los diputados eran
subsidios federales que son entregados a las entidades federativas y a los particulares (art. 15, elegidos por la ciudadanía y los senadores por las legislaturas de los estados (arts. 8' y 25,
frace. XI, LFRCF); debe entenderse que se trata de las aportaciones que se le entregan para un constitución de 1824).
fin determinado; se excluyen las participaciones previstas en el arto 73, frace. XXIX; estas, en En lo relativo a la elección de los senadores, se eliminó el derecho que tenían las legis-
el momento en que ingresan a las tesorerías locales y municipales, se convierten en recursos laturas a nombrarlos; en 1874 se estableció una elección indirecta en primer grado; a
__-,1.. 1 -Ppr.o.pi.o.s-Sw..cor.l.tmLy.-supervisión se confieren a los poderes y órganos locales.
_ _ _ _ _ _

partir de 1917, los senadores, al igual que los diputados, son elegidos directamente por
;1:1 El ejercicio de la acción penal de parte del ministerio público federal en materia de dispo~ la ciudadanía. Ambos gozan de los mismos derechos y privilegios; y sobre ellos recaen
~~; 'II~ sición o manejo indebido de fondos o recursos federales está sujeto a las investigaciones y idénticas obligaciones.
-';1 t ! los dictámenes que rinda la entidad de fiscalización. Mientras ellos no se elaboren, tampoco En el texto original de 1917, los senadores debían permanecer cuatro años en su encargo
"1' 1:1 puede iniciarse un juicio político respecto del mismo rubro a los servidores públicos que (arr. 58); en 1933 su duración aumentó a seis (arr. 56). Ese mismo texto, siguiendo el modelo
gozan de inmunidad (am. 79 y 110). estadounidense, para dar continuidad al trabajo legislativo y evitar improvisaciones el senado
1II
ti disponía que se debía renovar por mitad cada dos años. En 1933, con el fin de someterlo al
presidente en turno, se dispuso la renovación total de sus integrantes cada seis años. En forma
complementaria se prohibió la reelección de los legisladores para el periodo inmediato. En
1986, con el propósito de fortalecerlo, se volvió al sistema de 1917, de renovación parcial. Siete
años después, sin haber experimentado el cambio y con el propósito de debilitar al congreso
frente al ejecutivo, se volvió al criticable sistema de 1933, principio en el que se insistió en la
reforma de 1996 (arr. 56).

,',
11
En el texto original de la constitución de 1857 se abandonó temporalmente el sistema
legislativo bicameral; ello se hizo por razones políticas. Los constituyentes liberales, ante
la imposibilidad de introducir en la constitución todas las reformas que, a su juicio,

7" "
 requería el país, optaron por un congreso unicameral compuesto por diputados, en
la idea de que sería una asamblea revolucionaria permanente. Por virtud de la expe~
dición de las leyes de reforma el congreso revolucionario ya no tenía razón de ser;
habían desaparecido las causas que motivaron la supresión del senado. A iniciativa
del presidente de la república este fue restablecido. Desde 1874 se cuenta nuevamen~
te con un congreso bicameral.
7.2 Integración de ta cámara ce senadores
En el texto original de la constitución de 1917 había dos senadores por entidad federativa
electos por la ciudadanía (arL 56). Por reformas de 1993 y 1996, con el fin de evitar a las
próximas administraciones la posibilidad de introducir cambios en la política neoliberal que
se consignó en la constitución, se aumentó el número de senadores; su número pasó de dos
a tres por entidad; dos de ellos de mayoría, uno más que se asigna a la primera minoría; el
cuarto es electo según el principio de representación proporcional. Los partidos de derech~,
con la intervención que se les reconoce en el senado, impedirán cambios debido a la mayo-
ría requerida prevista por el arto 135.
Ha habido otros cambios: la edad para ser senador se redujo de 35 a 30 años en 1972; pos~
teriormente disminuyó a 25 (reforma de julio de 1999, arL 58). En 1993 se redujo el quórum
del senado de dos terceras partes a más de la mitad; la reducción repercute en perjuicio de
las entidades federativas, puesto que se puede actuar en materias que las afectan sin que
sea necesaria la presencia de esos representantes. Para evitarlo se contemplaba la presencia
de un guórum elevado.1
7.2.1 Elección de senadores por mayor[a relativa
Existen tres vías para elegir senadores: mayoría relativa, por primera minoría y por represen-
tación proporcional.
,.~
., El sistema para elegir a los senadores por el principio de mayoría opera a través de can-
.",11 didaturas que presentan los partidos políticos y los particulares por sí. Por cada senador
I propietario se elige un suplente. La suplencia era importante con vista a evitar que un esta-
do quedara privado de sus representantes ante el congreso. Esta institución ha perdido su
importancia desde el momento en que, por razón de que son tres y no dos los senadores de
cada entidad, existe la posibilidad de que siempre estén representados. Además, por virtud
de que los senadores son electos por la ciudadanía y de que no son nombrados por las le~
gislaturas, ha desaparecido el concepto de que representaban a los estados. A fin de impedir
que se falte al principio de no reelección relativo que existe por lo que toca a los legisladores,
no podrán presentarse como candidatos suplentes, quienes hubieren ejercido el cargo de
senador en los periodos inmediatos (arts. 57 y 59).
I Artículos 56 a 58. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm
78 Manual oe derecho cons[ituClonal
De las candidaturas que presentan los partidos políticos y los particulares, ocupará el
cargo aquella que obtuviere el mayor número de votos, sin importar que no alcance
mayoría absoluta. 2
' ..::..2 t leCclJII Ve senadJ¡ es por orlmera Illnor¡d !
El tercer senador se elige a través de aplicar el cargo a aquel partido político, que en la enti-
dad correspondiente, hubiere ocupado el segundo lugar en la vocación emitida.
Los partidos políticos deben registrar ante el instituto nacional electoral dos fórmulas
de candidatos. La primera, de la que derivan dos senadores, que se aplican a quien
obtenga el mayor número de votos entre todos los partidos políticos que registraron
candidatos. La segunda debe contener el nombre del propietario y suplente para
ocupar la senaduría por esta segunda vía. Todos los partidos que ocuparon el segun-
do lugar en adelante son minorías. La senaduría se aplicará a quien dentro de esas
minorías ocupe el primer lugar en número de votos dentro de la entidad, sin importar
la diferencia en votos que exista entre quien obtenga el mayor número de votos y
quien le haya seguido.
El sistema, a través de un premio de consolación, permite que una minoría considerable no
quede sin representación (are. 56).3
7.2.3 Elección de senadores por representación proporcional
También existen senadores de representación proporcional. Son 32. Se accede a ellos vía los
partidos políticos registrados. Una vez que toman posesión de sus encargos están en igual-
dad de condiciones que los senadores por mayoría relativa y de primera minoría.
7.2.4 Reglas para el otorgamiento de constancias de asignación
por el principio de representación proporcional
Para los efectos de la asignación de estos legisladores el territorio nacional conforma una
circunscripción plurinominal; los partidos políticos deben presentar para su registro una lista
nacional de 32 candidatos a senadores; ellos mismos deben definir el orden según el cual
deben aparecer. Por esta vía ocuparan la senaduría aquellos candidatos que aparezcan en
los primeros lugares. Se tendrá derecho a más o menos senadores en proporción a los votos
obtenidos en la elección de miembros de la cámara respectiva. 4
Artículos 319 a328 de la LGIPE. Véase http://www.diputados.gob.mxILeyes~bliolindex.htm
J Artículos 21, 44.1, inc. u,68.l, incs. h, iYj, de la LGIPE. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
.11 Artículo 21 de la LGIPE. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
79
rao[tulO 7· Senado de la república s
 •
o
•
2. Pasado el término fijado, si no se presentan los legisladores propietarios, se deberá
7 Qu rum y r gl d l~L"\"L llamar a los suplentes para que lo hagan demro del mismo plazo.
.. r: I
" ., ,/ 1; 3. Si tampoco se presentan los suplentes, y transcurre el plazo, la cámara correspon-
.I diente debe declarar vacante elencargo.
¡,
'"..' ....,
" - 0 ,. , ,>- " , ,

El quórum de la cámara de senadores era de dos terceras partes del número tota l de inte-

· '6~C/
grantes. el mismo que se fijó en 1874, cuando se restableció; para determinar como obliga.
toria tan alta asistencia se [Qmó en cuenta la idea prevaleciente todavía en ese año de que
~.~- ...... .{ los senadores eran los representantes naturales de las entidades federativas, y que era acon~
/ sejable que cuando se discutiera un negocio de su incumbencia estuyieran representados la
mayor parte de ellos, para la mejor defensa de la integridad territorial y de sus intereses. Se
consideró otro elemento: se trata de un cuerpo con escasos integrantes.
El hecho de que el quórum fuera de dos terceras partes implicaba varios riesgos; no
• afloraron en ra zón del virtual monopolio que en su integración tuvo el partido oficial.
Cuando el número de senadores era de 64, era suficiente con que la oposición contara
con 22 para obligar a la bancada del partido oficial a asistir en bloque, sin fa l[ar uno,
para evitar la suspensión de una reunión en el caso de que aquéllos se retiraran de una
sesión; el senado, en su funcionami ento, iba a estar sujeto en todo momento a la buena
disposición de la oposición. Se corría el riesgo de que no sólo esa cámara, sino todo el
congreso, suspendieran sus actividades.
Al aumemarse a 128 el número de senadores, para evitar dificultades en la integración del
quórum, fue preciso reducir el número de integrantes cuya presencia era necesaria para
poder sesionar; se fijó el mismo que se exige para la cámara de diputados: más de la mitad
¡i '111 del número total de sus integrantes (arts. 63 y 59, RSR); se han eliminado los inconvenientes
'---'<!I!i
; - '!I!------;mt:l'(1
""i ar\terrores, pelo se dejrr-en estado de indefensión a las entidades federativas.
:Id
Para cubrir las vacantes que se producen en las cámaras por una u otra razón, la constitu-
ción contempla var-ios supuestos:
Si se trata de legisladores elecros según el principio de mayoría relativa, la cámara
correspondiente, dentro de los 30 dras en que ocurra la vacante, deberá convocar a
elecciones extraordinarias; estas deberán realizarse dentro de los 90 días siguientes.
Esa es la regla general, salvo que la vacante ocurra dentro del año final del periodo
para el que fue electo el legislador (ares. 63 y 77, fracc. IV).
Si se trata de un senador electo según el principio de representación proporcional,
se deberá llamar a los que componen la fórmula de candidatos del mismo partido
que siga en el orden de lista nacional; eS(Q solo procede en el caso de que le hayan
correspondido senadores por esa vía y después de habérsele asignado las senaduría
que le hubieren correspondido.
Las vacantes que se produzcan de senadores electos por el principio de primera
minoría, se cubren a través de llamar a los candidatos del mismo partido que para
la entidad se haya registrado en segundo lugar en la lista correspondiente. En estOS
supuestos se salvaguardan los intereses de los electores, de las entidades federativas
y de los partidos políticos.

~ji:
\. j,~ En el arto 63 se establecen reglas con vista a diferentes fines: uno, permitir la integración de
U las cámaras, bajo el supuesto de que el funcionamiento ordinario del congreso es un valor 7.4 Facultades exclusivas del spnado de la repúblici3
que debe ser preservado; otro, cubrir las faltas que se observen, de tal manera que los imere· Las facultades y atribuciones exclusivas de la cámara de senadores obran en el art.. 76. En otros
11 "101 ses de los habitantes del país se aseguren; evitar que las entidades que son partes de la un ión preceptos aparecen más facultades, como en los arts. 3°, fraCc. IX, 6°, apartado B, fracc. v, 26,
.,~'~ I1ti
. queden sin representación; y un último, que se preserve la representación que debe tener un apartado B,27, fracc. XIX, 28, 88, 96, 97, 100, 102, A YB, 110, 111, 122, apartado F Yotros.
partido y que deriva de los votos emitidos a su favor en los comicios.
Las facultades que se confieren a la cámara de senadores están referidas a materias ejecu-
.i ~ Las cámaras que integran el congreso, para poder sesionar, deben contar con quórum.
tivas y jurisdiccionales. Las ejecutivas o administrativas tienen que ver, principalmente, con
Esa es la regla general. Hay excepciones, una de ellas se presenta cuando se inicia el primer
las ratificaciones de nombramientos y aprobación de tratados. Las jurisdiccionales las ejerce
periodo de sesiones de cada legislatura, si en la sesión correspondiente al día señalado
cuando, en un juicio político, se constituy.e ·en jurado de sentencia para juzgar a los servido-
por la ley para la apertura, no asisten los legisladores suficientes para integrar quórum, es
res públicos a que hace referencia el art. 110.
admisible que sesionen, pero en este caso no pueden ejercer las facultades que les corres-
ponden como congreso de la uni6n ni como cámaras en ejerciCio de facultades exclusivas.
Pueden sesionar para tres efectos:
I all:,is lo ex,enor
1. Compeler a los ausentes a que se presenten dentro del término de 30 días siguiemes,
con la advertencia de que si no lo hacen, se entenderá que no aceptan el encargo, La constitución, en forma expresa, establece un acceso oficial al exterior: el presidente; los res-
por lo que se tendrá que llamar a los suplentes. Para evitar que la inactividad se pro- tantes poderes federales carecen de competencia. La intervenci6n qUE! se da al senado está
longue, debe entenderse que se trata de días naturales. referida a las materias enumeradas expresamente: anal izar la polrtica exterior desarrol lada

8i

t ~: ".. Senado de la república

 por el presidente; lo hace con base en los informes anuales que él le presente. Aprobar o
reprobar, en lo interior, el resultado de las negociaciones diplomáticas de aquel, cuando estas
han derivado en tratados o convenciones. Aprobar las decisiones que el mismo presidente
tome respecto de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y
formular declaraciones interpretativas de los mismos.
La ratificación de los tratados y las de aprobar las decisiones del presidente con relación a
ellos, se hace por mayoría absoluta. El análisis deriva en una aprobación o reprobación moral
de la política exterior; esta no implica la renuncia del presidente ni de su secretario de rela-
ciones exteriores. El senado mexicano no tiene la función de consultoría de la que goza la
cámara alta de Estados Unidos de América.
Por lo que atañe a embajadores y cónsules generales, el secretario de relaciones y empleados
superiores del ramo de relaciones, se exige la aprobación (art. 89, fraccs. 11 y 111) o ratificación
(art. 76, frace. 11) del senado; sin esa intervención no hay nombramiento; para ello debe con-
tar con el voto aprobatorio de más de la mitad de los miembros presentes.
Por reforma publicada el 18 de junio de 2008, se agregó un párrafo al are 21, que a la
letra dispone: "El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado, en cada caso,
reconocer la jurisdicción de la Corte Penal lnternacional. n El reconocimiento implica el
aceptar ser parte en un proceso que se ventile ante ella y el tener que acatar la sentencia
o resolución que dicte.
7.6 Aprobación de la estrategia nacional
. ~i!-------fld ,P--'f€gtJf-l:d-ad p0bHca
--'Ii
,. 111
En el caso de que el senado no se pronuncie en el plazo establecido en la ley, se entenderá
1~ aprobado (art. 76, frace. XI).
I~
'1
'S. 7.6.1 Aprobación de los tratados internacionales
y principios que deben regir a estos
"
El presidente, al negociar y celebrar un tratado, está obligado a observar los principios que
• regulan la política exterior mexicana, contenidos en la frace. x del arto 89 y a tener en cuenta
lo que disponen los arts. 15 y 133; a pesar de ello, goza de un amplio campo de acción en la
materia. La aprobación de los tratados está sujeta a lo siguiente:
La iniciativa solo puede provenir del presidente; están excluidos todos aquellos a
quienes el art. 71 confiere la facultad o el derecho de iniciar.
Los tratados que apruebe el senado son solo los que celebre el presidente.
Los tratados, independientemente de que hayan sido elaborados y celebrados en
otro idioma, para que sean susceptibles de estudiarse y aprobarse por el senado,
deben traducirse al español.
82 Manual oe derecho constituClonal
El senado puede citar al secretario de relaciones exteriores con el fin de que in-
forme respecto de las negociaciones celebradas, sobre la naturaleza del tratado
o lo ilustre acerca de sus alcances (art. 93); con base en lo dispuesto en el art. 93.1
de la LOCG, también pueden citar a los embajadores y negociadores con el fin de
que ilustren su juicio.
El senado no tiene la función de consejero.
Al no exigirse una mayoría especial, los tratados pueden ser aprobados por simple
mayoría de los senadores presentes.
En lo demás, el proceso a seguir es el común a otra clase de iniciativas: el tratado
debe pasar a la comisión de relaciones exteriores, se emite un dictamen, se incluye
en el orden del día y se discute por el pleno.
7.6.2 Ratificación, designación, elección
y remoción de nombramientos
Los nombramientos y, en su caso, su ratificación, por parte del senado están sujetos a ciertos
principios establecidos en la constitución, las leyes y el RSR (arts. 239 a 242). Es responsabili-
dad de las comisiones:
Determinar que el candidato propuesto cubra los requisitos que marca la ley.
Que el candidato no esté impedido para desempeñar el cargo para el que es pro-
puesto: determinar si no se trata de alguien que esté inhabilitado por el jurado de
sentencia o por resolución de una autoridad competente.
En el caso de candidatos a ministros de la suprema corte hay un proceso especial:
cuando se trata de quienes fueron secretarios de estado, fiscal general de la repú-
blica y otros cargos públicos, certificar que entre su retiro y la propuesta transcurrió
cuando menos un año (art. 95, frace. VI); citar a los candidatos a que comparezcan
ante el pleno. El nombramiento debe realizarse por las dos terceras partes de los
senadores presentes y dentro del plazo de 30 días (are 96).
Hecha la ratificación o el nombramiento, el senado debe tomar la protesta; en este
caso actúa como fedatario del acto (art. 245.1, RSR).
El arto 246.1 del RSR, al dar intervención a la cámara de senadores en la remoción de
ciertos servidores públicos, es contrario a lo dispuesto por los arts. 26, B, párrafo 3,
28, párrafo 7, 76, frace. 11, y 102, A, por cuanto a que estos preceptos le dan interven-
ción únicamente en la ratificación.
Se le ha conferido la facultad de ratificar diversos nombramientos: miembros de la junta
de gobierno del instituto nacional para la evaluación de la educación; presidente del or-
ganismo público descentralizado regulado en el arto 6°, S, frace. v; secretarios de estado,
en caso de que se opte por un gobierno de coalición, con excepción de los titulares de
83
cap[tulo 7 Senado de La república t ~_.
C....

•
105 ramos de defensa nacional y marina; secretario de re laciones exteriores; embajadores y
cónsules generales; empleados superiores del ramo de relaciones; integrantes de los órganos
colegiados encargados de la regulación en materia de telecomun icaciones, energía y com~
petencia económica; coroneles y demás jefes superiores del ejército, armada y fuerza aérea
nacionales, magistrados agrarios, miembros de las juntas de gobierno del instituto nacional
de estadística y geografía.. del banco de México, comisionado nacional de los derechos hu~
manos y los miembros independientes del comité técnico del fondo mexicano del petró leo
para la estabilización y el desarrollo (am. 3', frace. IX, 6·, B, frace. v, 26, B, 27, frace. XIX, 28, 76,
78, fraces. v y VII, 102, A YB, décimo quinto transitorio del decreto de reformas y adiciones
constitucionales publicado en el DO' el 20 de diciembre de 2013).
Designa, de entre la terna que le envra el presidente: a los comisionados de la comisión nacio·
• nal de hidrocarburos y de la comisión reguladora de energía (art. décimo tercero transitorio
del decreto de reformas y adiciones constitucionales publicado en el DOF el 20 de diciembre
de 2013) y al fiscal general (art. 102, A, frace. 111). Nombra a los comisionados del organismo
autónomo que prevé el art. 6°, A, frace. VIII (art. 76, frace. XIIP En estos supuestos, se req uiere
una votación de las dos terceras partes de los senadores presentes.
Elige a los consejeros del consejo consultivo del organismo autónomo que prevé el
art. 6°, A, frace. VIII, y a los magistrados electorales de los estados, previa convocatoria
pública (art. 116, frace. IV, ¡nc. e, S°). En estos supuestos, se requiere una votación de las
dos terceras partes de los senadores presentes.
Integra la lista de al menos 10 candidatos al cargo de fisca l general, la cual deberá aprobar
por el vOto de las dos terceras partes de sus miembros, y la enviará al ejecutivo federal
- ....~i-------«(ar:t.,....102rA, .fracc. I}_ _ _
Remueve a las siguientes autoridades: al presidente del organismo público descentralizado
que prevé el art. 6°, B, frace. v, y a los comisionados de la comisión federal de competencia
económica y del instituto federal de telecomunicaciones. En estos supuestos, se requ iere
el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del senado (arts. 6°, B, frace. v
... y 28, frace. XI).
I!
111
I1 7.6.3 Objeción j~ Ilombr I'~ ... lemOClones
Objetar, por la mayoría de sus miembros presentes, la remoción del fiscal general que realice
el presidente (arts. 76, frace. XIII y 102, A, frace. IV).
Objetar el nombramiento y remoción de los fiscales especializados en materia de deliras
electorales y de combate a la corrupción, por el voto de las dos terceras panes de sus miem-
bros presentes (art. 102, A).
1 De forma transitoria, el senado nombrará, por las dos terceras partes de sus miembros presentes, al titularde la fiscalla espeCiali-
zada en atención de delitos electorales de la procuradurfa gerleral de la república yal titular de la fiscalía especializada enmateria
de delitosre!a(iorlados COrl hechos de corrupción (anfculo décimo octavo transitorio de reformas constitucionales publicado e!1 el
OOf ellO defebrero de 2014).
I .-----o ~
\( _.--- ~
o
Objetar la remoción de los titulares de la fiscalía especializada en atención de delitos elec-
torales de la procuraduría general de la república y de la especializada en materia de delitos
relacionados con hechos de corrupción, que realice el procurador general de la república o,
en su caso, el fiscal general de la república (art. décimo octavo transitorio de reformas cons-
titucionales publicado en el DOF ellO de fe brero de 2014).
La salida de tropas nacionales implica un riesgo. La actuación irresponsable de alguno de
sus integrantes pudiera crear un conflicto internacional. Por ello la decisión de ordenarla no
se ha hecho depender de la sola voluntad del presidente. De los términos de la frace. 111 del
art. 76, debe entenderse que la autorización del senado debe ser en todos los casos en que
salgan tropas nacionales; para el caso no importa que sean o no armadas; o se trate de parte
del ejército, marina, fuerza aérea o guardia nacional.
La iniciativa en que se contiene la solicitud al senado para que autorice la salida de tropas
solo puede prevenir de l presidente; él, como jefe de las fuerzas armadas, es el único que pue-
de determinar el número de soldados que saldrán, las características, el tiempo, las razones y
las condiciones en que se haga; todo esto debe quedar asentado en la solicitud que formule.
El principio que exige la autorización previa del senado para que el presidente permita a tro-
pas extranjeras atravesar el territorio nacional se tomó de la constitución de Cádiz; la irres-
ponsable licencia concedida por el rey Carlos IV a Napoleón para que sus tropas atravesaran
el territorio español con rumbo a Portugal, que derivó en la ocupación de parte de España,
motivó que el constituyente de 1812, dispusiera que fuera facultad de las cortes "conceder o
negar la admisión de (ropas extranjeras en el reino" (art. 131, octava).
La estancia de armadas en mares nacionales representa menor peligro que el de tropas que atra-
viesen el cerriwrio nacional; pudiera trararse de una estancia de avituallamiento; de ahí que sea
necesaria la autorización del senado únicamente cuando la estancia exceda de 30 días.
En todo caso de solicitud por parte del presidente y de la autorización del senado, se parte del
su puesto de que se trata de tropas o escuadras de países con los que México no se halle en
guerra, en estado de guerra o en conf1icto; un descuido en este aspecto facilitó la estancia y el
avance de las tropas francesas y sus aliados durante la administración del presidente Juárez. Si
está en juego la seguridad e integridad nacionales, a nadie le es admisible esperar la buena fe y
el cumplimiento de compromisos por parte de los enemigos de su país (aré 249.1, RSR).
v.~ !'\ufO,lZaUJI.
El presidente puede ausentarse del territorio nacional sin permiso hasta por siete días. Cuan·
do lo hace deberá informar a la cámara de senadores, si está reunida, o a la comisión per-
manente, en los recesos de aquella. Cuando la ausencia excede ese lapso, deberá obtener el
permiso previo de esa cámara o de la comisión permanente (art. 88), El precepto escá mal
85
Senado ele la república
 redactado; se requiere que en forma previa se informe del motivo de la ausencia y de los
resultados de las gestiones realizadas.
7,6,6 Nombramiento de gobernador prOVisional
Ante la posibilidad de que una entidad federativa llegue al extremo de quedarse sin auto-
ridades, la constitución, en beneficio de ellas y, en especial, de sus habitantes, establece un
procedimiento con cargo al gobierno central, a fin de proveerles de una autoridad ejecuti-
va provisional. La desaparición de poderes prevista en la frace. v del are 76, es una acción
supletoria, para el caso de que se produzca una acefalía y en la constitución local no exista
fórmula para llenar el vacío de autoridad. Es una institución que suple la imprevisión estatal,
auxilia a sus habitantes y ayuda a preservar el orden.
Para que el senado pueda intervenir, se requiere que se presenten dos supuestos: uno, que
hayan desaparecido efectivamente todos los poderes de un estado, no solo el gobernador;
y el otro, que el constituyente local no haya tenido la previsión de establecer fórmulas para
llenar el vacío de autoridades; la facultad es simplemente de certificación, mas no ejecutiva.
Cuando se realizan ambos supuestos, el senado puede declarar que, debido a que no
existen autoridades locales ni fórmula estatal para suplirlas, procede nombrar goberna-
1', !'• •
dor provisional; hecha esta declaración, debe solicitar al presidente presente una terna de
!,in candidatos, uno de los cuales deberá ser designado gobernador, por una mayoría de las
, "l¡ dos terceras partes de los senadores presentes. Los integrantes de la terna deben reunir los
113t
requisitos que para ser gobernador exige la constitución local.
--'f
' ,,-- - - - -farac¡cre-eI-sermltrej-erzalas facultades que para él derivan de la frace v del arL 76, se requie-
re que alguien formule la petición en el sentido de que declare, con base en un hecho o en
el derecho, que han desaparecido todos los poderes de un estado. De acuerdo con el arto 3°
de la LRFVA76C, la solicitud puede provenir de senadores o de los ciudadanos de la entidad
y está en lo correcto; pero no lo está cuando prevé la posibilidad de que también lo hagan
los diputados federales,
Se debe certificar si en la constitución local se prevé o no lo relativo a la suplencia del gober-
nador para el caso de que se dé una desaparición de todos los poderes.
En caso negativo, que en la constitución local no se provea lo relativo a suplir la falta de
cuando menos el gobernador; hechas las dos certificaciones anteriores, el senado debe de-
clarar que llegó el caso de nombrar gobernador provisional a la entidad respectiva.
Hecho lo anterior, se solicitará al presidente el envío de una terna de candidatos a ocupar la
gubernatura en forma provisional; la ley fija tres días como término para que se haga llegar
la terna (are 5°) y dispone que si en ese plazo no le es presentada, la directiva del senado
elaborará y presentará la terna.
Una vez que la terna está en su poder, en cumplimiento de lo dispuesto en el are 9° de
la LRFVA76C, debe cerciorarse de que la terna esté integrada legalmente, es decir, que los
86 Manual de derechO constiruclonal
candidatos que aparecen en ella reúnen los requisitos para ser gobernador previstos en las
constituciones, general y local; en caso afirmativo, mediante el voto aprobatorio de las dos
terceras partes de los senadores presentes, se designará al gobernador, al que también debe
tomarle su protesta (arr. 10).
En caso negativo, si aún está corriendo el plazo de tres días, se devolverá al presidente la ter-
na y se le solicitará que integre otra nueva; para el supuesto de que no lo haga o transcurra
el término que la ley le concede, la directiva deberá integrarla y presentarla.
La LRFVA76C tiene el acierto de ratificar que certificar la desaparición es facultad privativa del
senado (arts. 1° y 7°), con lo que legalmente se pone fin a una reiterada usurpación que de
ella hacía la comisión permanente.
La protesta del gobernador designado se ha rendido ante el senado. Se supone que no exis-
ten autoridades locales ante quien pueda hacerlo. La verdad es que tanto la constitución
como las leyes ordinarias lo que requieren es que se rinda la protesta, que se prometa cumplir
con ellas. Lo demás es un problema de prueba. Se puede rendir, incluso, ante notario público
o juez asistido de secretario; se requiere el acto y la prueba; no es importante ante quién se
lleve a cabo. La LRFVA76C, dispone que el ejecutivo local provisional protestará ante el senado
o la comisión permanente, sin admitir posibilidad diversa.
El gobernador que nombra el senado será siempre provisional; la constitución procura, ante
todo, que se respete la voluntad de la ciudadanía local, la que se expresa en los comicios. El
gobernador provisional debe convocar a elecciones; en estas ese servidor público no podrá
figurar como candidato. La LRFVA76C establece que la convocatoria deberá llevarse a cabo
en los tres meses que sigan a la toma de posesión, y las elecciones deberán realizarse durante
los seis meses que sigan a la convocatoria.
7,6,7 Resolución de controversias entre los poderes de un estado
Arreglo de conflictos políticos (are 76, frace. VI). La existenc ~a de cuando menos tres poderes
en los estados (arr. 116), puede derivar en la posibilidad de que susciten conflictos entre
ellos. El ejercicio del poder entre varios, en una democracia, da lugar a que surjan puntos de
vista opuestos; por lo general ellos afloran, se desarrollan y resuelven dentro de los cauces
que marca la ley; cuando ello no es así y por dichos conflictos se amenace la tranquilidad de
una entidad o se recurra a las armas por las partes en conflicto, y cada una de ellas llame a
sus partidarios, no puede estimarse normal; es obligación de los poderes centrales intervenir,
poner en orden a las partes y en paz a la sociedad.
El competente para conocer de las diferencias de tipo político es el senado; puede hacerlo
en dos casos: a petición de parte, cuando lo solicite uno de los poderes; o de oficio, cuando
el conflicto haya orillado a las partes a tomar las armas.
Es suficiente con que uno de los poderes locales recurra al senado para que este adquiera
exclusiva competencia, y los restantes poderes de la entidad estén obligados a concurrir ante
él a hacer valer sus puntos de vista y, en su caso, acatar la resolución que aquel dicte.
87
, apltulo 7 Senado de la república
 El senado, con base en un dictamen de las comisiones y por mayoría absoluta de votos,
aprueba los pumos de acuerdo; ellos son obligatorios para las partes. No se trata de una ley,
de un decreto o de una sentencia jurisdiccional; es una resolución de naturaleza imperativa.
La intervención que se confiere a esa cámara no es judicial.
A ese cuerpo colegiado le ha sido confiada la obligación de defender la supremacía constitu-
cional, en el rubro específico de hacer que los poderes de los estados no se enfrenten entre
sí y de hacer que se conduzcan de acuerdo con las leyes.
El que se haya conferido al senado la facultad para intervenir y resolver las cuestiones políticas que
surjan entre los poderes de un estado fue merced, entre otras, a las consideraciones siguientes:
Que en 1874, al restablecerse la segunda cámara e incluirse esa norma en la constitución,
• los senadores eran considerados como los representantes naturales de los estados.
La ponderación, serenidad, experiencia y ecuanimidad que, por su edad, es de espe~
rarse de los senadores.
Que el senado debía y debe fungir como jurado de sentencia, ante la eventualidad
de que cualquiera de las partes en una cuestión política planteada, se negara o nie-
gue a dar cumplimiento a la resolución emitida por él (art. 110).
'. ;I~;
'1 ~ 'l/l!;'
Para el caso de afrontar y resolver cuestiones graves y delicadas, el constituyente se inclinó
por dar intervención a un cuerpo colegiado en el que afloren diferentes criterios; de esa ma-
. ¡¡IJi
nera, confió más en el criterio de muchos que en el de uno, como pudiera ser el presidente.
De acuerdo con la frace. VI del art. 76, para que el senado esté en posibilidad de asumir el
_.,,1-4ff~i!--------e
EGFleEi·mieA-Ee-ee+a-s-El:;\estiones que surjan entre los poderes de un estado, es necesario que
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,1il se trate de una cuestión política
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,(! : '~~ quienes sol ' tengan l
iciten su intervencion id
a natura eza e po der
i~1 :~ la solicitud se formule por la vía y forma que establece la ley, y
tl~
r 1.\1'
1!1t
por virtud de una "cuestión política" entre los poderes de un estado, se haya inte-
rrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas.
·:1", I~ La intervención que se confiere a la cámara de senadores en la frace. VI del arto 76, está sujeta
a los principios siguientes:
Es excepcional y acotada; debe estar referida únicamente a las materias que son
objeto de la solicitud. Su resolución debe atenerse a solucionar el conflicto entre los
poderes de un estado que le fue planteado.
Solo puede estar referida a los conflictos de naturaleza política y que se den entre
los poderes de un estado; ello implica que son ajenas a su conocimiento las cues-
tiones jurídicas; también lo son las que se susciten entre órganos o poderes diver~
sos, como pudieran ser los ayuntamientos y las autoridades del Distrito Federal.
Estas no pueden solicitar la intervención.
•
La prudencia política aconseja que la intervención pueda darse en cualquier mo-
mento en que le sea solicitada; no es conveniente que se establezca un plazo para
que se solicite y se dé la intervención del senado.
Con el objeto de evitar que, por falta de atención, un conflicto local se agrave, la
misma prudencia aconseja que, con respeto de la autonomía de los estados y de
la facultad de iniciativa que se reconoce a sus poderes, la cámara de senadores,
debe considerar de naturaleza política, y dar curso, a cualquier cuestión que le sea
planteada. En estas materias más vale pecar de exceso que de carencia, allanar el
acceso a la vía, que obstaculizarlo.
Si el senado considera que alguna cuestión que le sea planteada por un poder local es
preferente jurídica, se debe excusar de conocerla y turnarla a la suprema corte de jus-
ticia o a la autoridad que estime competente, para los efectos de su trámite y resolu~
ción. Quienes formulen la solicitud deben tener en cuenta esa posibilidad y desarrollar,
ad cautelam, la argumentación jurídica. Para el caso de que ello no se haga o se haga
de manera deficiente, en los términos del art. 40, de la LRA10SC, se puede solicitar al
ministro instructor supla la deficiencia de la demanda.
Cuando la cámara de senadores asume el ejercicio de la facultad que para ella deriva
de la frace. VI del arto 76, lo hace como parte de un supremo poder: el legislativo,
en su carácter de autoridad y, por lo mismo, goza de imperio, cuando toma cono~
cimiento de una cuestión política, quien recurre ante ella y quien es emplazado, lo
hacen como partes; la resolución final de la cámara y los acuerdos que la comisión
respectiva emita durante el proceso, son de observancia obligatoria.
En el supuesto anterior, por la tranquilidad de la sociedad, a pesar de haber trans~
currido el plazo de 30 días a que hace mención el arto 21 de la LRA10SC, se debe dis-
,
poner una excepción; se tiene que prever la posibilidad de que se tramite y resuelva
la cuestión planteada con vista a la solicitud e informes de las partes, que harán
las veces de demanda y contestación a ella. Ya será la suprema corte de justicia, en
cumplimiento de la obligación que para ella deriva del arto 40 de la citada ley regla-
mentaria, la que supla las deficiencias.
En la leyes particularmente necesario que se reconozca a la comisión especial o
instructora, la atribución de disponer la suspensión de los actos que dan motivo al
conflicto; por razones obvias, ella no podrá disponer la suspensión de la vigencia de
las leyes; no es factible, incluso, en el caso de que ellas sean la causa del conflicto.
Con el fin de que no se agraven los problemas, se debe partir del supuesto de
que en los titulares de los poderes de los estados recurren a la vía de buena
fe, que en ellos existe prudencia política; cuando ocurran al senado lo harán
como última instancia, con el sano propósito de arreglar el diferendo que se
presenta entre ellos. No es admisible suponer que ellos lo harán en casos tri-
viales, intrascendentes o de mala fe.
Senado de la república
 La ley reglamentaria debe escar encaminada a allanar la vía de acceso a la cámara de
senadores, no establecer obstáculos. Respecto de personalidad y legitimación, salvo
prueba en contrario, se debe presumir que quien solicita la intervención goza de
personalidad y está facultado para hacerlo.
La cámara de senadores debe estar supeditada a la acción y solicitud de los poderes
de los estados; ella, por sr, carece de iniciativa. Salvo el caso de un conflicto armado,
no debe intervenir en forma oficiosa.
Las funciones que competen al senado son políticas, no son jurisdiccionales.
Todo enfrentamiento armado que se dé entre los poderes de un estado, necesaria-
mente debe ser considerado político por cuanto a que, entre ouas cosas, interrum-
pe el orden constitucional de una entidad; no es previsible que él se dé al margen de
la población en general.
En el supuesto anterior, si el congreso de la unión se halla en receso, independiente-
mente de las acciones que emprenda el presidente. la comisión permanente, por si
(art. 78, frace. IV), debe convocar al senado a un periodo extraordinario de sesiones,
a fin de que asuma las funciones que le confiere la frace. VI del art. 76.
La ley al hacer recaer en la cámara de senadores el conocimiento de las cuestiones
poHticas que se susciten entre los poderes de los estados, debe respetar la com-
petencia que por mandamiento constitucional corresponde a la suprema corte.
Con vista a evitar invasiones, reg ular las materias no previstas en la ley lRA10SC
'1: 11
antes citada. Prever la posibilidad de que la corte remita a la cámara de senadores
....l''Il·!ff.----------~urrnitaaademandaae coñtroversia constitucional, cuando, a su juicio, ella contenga una
I m~ cuestión política.
~'im
.1I~ Los senadores se deben abstener de conocer de materias que son o fueron objeto de
~ 11 ~ una controversia constitucional.
~ ii
La competencia de la cámara de senadores es limitada; vista la redacción de la frace.
VI del art. 76, carece de facultades para conocer de las cuestiones políticas que surjan
entre un estado y otro o el Distrito Federal; entre las autoridades del Distrito Federal,
; "
entre un poder de un estado y un ayuntamien to.
Para que la intervención sea operante y eficaz, se requiere de la existencia de una
comisión; ella. por razón de lo dispuesto por la frace. I del art. 85 de la LOCGEUM es
especial. Debe ser permanente, funcionar todos los días del año, gozar de las atri-
buciones y autoridad necesarias para dictar las providencias suficientes co n vista a
hacer cesar, en forma transitoria, un conflicto entre poderes y sus consecuencias; ella
debe ser la responsable de instrui r el proceso y de elaborar el proyecto de resolución
susceptible de ser sometido a la consideración de los senadores.
Con el fin de evitar la anarquía, se requiere que las razones que permitan a los pode-
res de los estados recurrir ante la cámara de senadores sean genéricas y amplias. Una
90 Manual de defecho constitudonal
enumeración limitada no es deseable y sí peligrosa; tampoco lo es que los motivos
para solicitar la intervención sean demasiado técnicos; esto impedirá solicitarla con
la debida oportunidad o que se les dé trámite.
La cámara de senadores y la comisión especial, en el desempeño de las facultades y
atribuciones que se les confieren, con el fin de evitar que un conflicto se agrave y de
solucionarlo, deberán actuar como autoridades, ello implica la posibilidad de que sus
determinaciones sean obligatorias y de que estén en posibilidad de imponer sancio-
nes a los infractores.
Se ha expedido la ley reglamentaria de la frace. VI del art. 76. La solicitud formulada a la
cámara de senadores por el tribunal superior de justicia del estado de Yucatán, puso en
evidencia la necesidad de su existencia. La cámara se vio precisada a actuar sin concar con
una ley reglamentaria.6
•
7.6.8 Actuación como juradO de sentencia
"
Lo relacionado con el proceso a seguir para fincar responsabilidad a un servidor público es
materia que se desarrolla más adelante (véase el tema 17.3). En el caso de responsabilidad
de ciertos servidores públicos (am. 74, frace. V, 76. frace. VII y 110) la cámara de diputados J~
"
abandona temporalmente su función ordinaria de colegisladora y se convierte en órgano de ,
~!
acusaci6n; el senado asume funciones de jurado de sentencia para conocer de la acusación,
juzgar y resolver. Las penas que puede imponer son la de destitución e inhabilitación. La
jurisdicción que se le reconoce es limitada, está referida a un número limitado de servidores
públicos, por un reducido número de ilfeiros, que estoS se cometan en determinados tiem~ II
pos y únicamente se puede ejercer dentro de tiempos limitados. I1
l[
7.6.9 Remoclón del jefe de gObierno del Distrito Federal Ir
La cámara de senadores y, en sus recesos, la comisión permanente, pueden remover al jefe ii
'I
de go bierno del Distrito Federal. Debe ser por causas graves que afecten las relaciones con
11
los poderes de la unión o el orden público en el Distrito Federal. Para iniciar el proceso res- I
pectivo, la iniciativa ante una y otra tiene como particularidad el que debe ser formulada !I
cuando menos por la mitad de ambos cuerpos colegiados. No se requiere una mayoría
especial para acordar la destitución (arts. 76, frace. IX. 122. F, Y260 Y261, RSR).
7.6.10 Aprobación de los convenios de limites
celebrados entre las entidades federativas
Los estados que tengan entre sí conflictos de límites pueden arreglarlos mediante convenios
amistosos (arts. 46 y 76, frace. x). Las vías para llegar al convenio son ilimitadas; una vez logra-
do el consenso, el convenio correspondiente, debidamente firmado por quienes de acuerdo
• LlLRFVA76~ fu, publia daen el DOF el Jl de.goSIO de 2007.
-:ap¡Wlo 7 Senado de la república
 con las constituciones locales representen a los estados, debe ser sometido al senado para
..''''.;-' su aprobación o autorización. Esta se debe dar contando con el VOto aprobatorio de las dos
terceras partes de los senadores presentes.
Importancia y funciones de
El acuerdo del senado es definitivo e inatacable.
El conocimiento de los conflictos que se deriven de la ejecución del convenio. son de
la comisión permanente
la competencia del pleno de la suprema corte de justicia; 10 hace a través de una con~
trovers ia constitucional.
':'1 '.:.

•rh u

• Una de las facultades del presidente es optar por un gobierno de coalición con uno o varios
de los par tidos políticos representados en el congreso. La coalición se regula por un con~
venia y programa, que deben ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes del
senado (art. 89. frace. XVII). El arto 78 prevé la existencia de la comisión permanente, regula su integración y señala sus
atribuciones.
,
' ..1.... 1 La existencia de la comisión permanen te como órgano del congreso de la unión se explica
1:_1I1tt1 en función de que este y las cámaras que lo integran no sesionan ininterrumpidamente
JI, todos los d ías del año.
~¡:
El art 116 de la LOCGEUM dispone que la comisión permanente es un órgano del congreso
de la unión; la constitución se limita a ubicarla en el apa.rato normativo de ese poder, a de-
terminar el número de sus integrantes y precisar sus atribuciones.

Legalmente, la comisión permanente es parte del poder legislativo; un análisis detallado de

sus atribuciones lleva a la conclusión de que suple al propio congreso .o a las cámaras que lo
integran (am. 74. frace. IV y 76).

La comisión permanente no es un poder; no es una cuart~ rama de la acción gubernativa; no

II
tiene ese carácter a pesar de que interviene en la aprobación de la resuicción o suspensión
de derechos o garamfas. Es un órgano que goza de atribuciones; únicameme los poderes I
I
cuentan con facu ltades.
I
".,¡
Las atribuciones de la comisión permanente han sido rigurosamente determinadas; no
son susceptibles de aumentarse mediante actos del congreso de la unión cuando actúa
como legislador ordinario, ni por el presidente; mucho menos por sí misma. Ese es el ¡
principio general que se desprende d el párrafo 2 del art. 78: "La Comisión Permanente,
además de las atribuciones que expresamente le confiere esta Constitución, tend rá las
I
siguientes ... " La ratio fegis del precep to es evidente: impedir que un reducido número
de legisladores asuma, temporal o definitivamente, en términos particulares o genera·
I
les. las funci o nes que por mandato constitucional solo deben corresponder al poder
legislativo que, con el fin de evitar precipitaciones, se ha dividido en dos cámaras de
composición d iferente.

q¡
 La actuación de la comisión permanente ha sido limitada también en el tiempo; solo actúa
en los recesos del congreso.
8,1.1 Integración
La comisión permanente se integra por 37 legisladores; su composición es plural -en esto
se sigue el modelo de 1874-, 19 son diputados y 18 senadores. Con el fin de evitar su desin~
tegración o imposibilidad para poder sesionar válidamente, desde 1980 se dispuso que por
cada propietario se nombre un suplente, al que la constitución denomina sustituto.
A los integrantes de la comisión permanente los nombran sus respectivas cámaras en la
última sesión ordinaria de cada una de estas (art. 78); permanecen en el cargo el tiempo
que comprende el receso respectivo; así, los designados en diciembre durarán en su
cargo un mes y medio, y los designados en abril, cuatro meses. No hay impedimento
legal para que sean reelegidos.
8.1.2 Funcionamiento
QUÓfwn
f :,;.lmu Las leyes no determinan cuál es el quórum con el que puede sesionar válidamente la CO~
,1:1 , misión permanente. No existe un principio general que regule esta materia. De be quedar
"';~l descartada la posibilidad de que a las sesiones deban concurrir todos sus integrantes; estq
,,"1
'"j. "1: ~t no es admisible en ningún cuerpo colegiado.
.'In~'i'*t¡'¡------I¡;r:He5-AeEAe5;-eI-El-I:!éFtJ.rn - se maneja de una manera práctica; dado que la integran dipu-
w~ :UII tados y senadores que provienen de diferentes partes de la república y que para poder
'~' ~~m! actuar necesitan trasladarse cuando. menos una vez por semana a la Ciudad de México,
I 'II~ I
: y debido a que los legisladores tienen encomendadas a su vez distintas funciones de tipo
~.I,;. ',I,!,"" político en relación con los partidos de los que provienen, el quórum se ha fijado en más
. de la mitad de sus integrantes.
J :Im
l'I~1
[W Ir,¡ "La Comisión Permanente adoptará sus resoluciones por mayoría de votos de sus miembros
presentesn, dispone el arto 123.1 de la LOCGEUM. Para considerar aprobado un negocio, cuan-
do se reúne el quórum, se requerirán cuando menos 10 votos. Esta es la regla general, pero
i;1! tiene excepciones: una es respecto de la convocatoria al congreso o a alguna de las cámaras
,
a un periodo extraordinario de sesiones; la otra es la designación de gobernador provisio-
nal en los casos de la desaparición de poderes de un estado y la elección de presidente y
consejeros de la comisión de derechos humanos (arts. 78, frace. IV, 76, frace. V, y 102, B), que
requieren el voto aprobatorio de las dos terceras partes de los miembros presentes.'
t Por reforma de 9de agosto de 2012, cuando falta el presidente ysea necesario convocar al congreso para que designe presidente
interino osustituto, el acuerdo respectivo de la comisión permanente se debe adoptar por mayoría absoluta (art. 78, fracc.IV).
94 Manual de derecho constltuclonal
En el ine.J de la base quinta del art 122, para la remoción del jefe de gobierno del Distrito Fede-
ral se establece un caso de mayoría absoluta, con la salvedad de que la solicitud de remoción
debe presentarse cuando menos por la mitad de los integrantes de la comisión permanente.
En los casos previstos en los arts. 3°, frace. IX, 76, frace. V, 78, frace. IV, y 102, B, si a la reunión
en que se deba actuar en cumplimiento de dichos preceptos asiste el quórum mínimo, o sea
19 integrantes, es preciso adoptar la resolución en virtud de la cual se haga el nombramiento
o se acuerde la convocatoria, cuando menos contando con el voto aprobatorio de 13 de sus
elementos. La restricción o suspensión de derechos y garantías, por no existir texto expreso
que disponga otra cosa, puede ser aprobada por simple mayoría de los integrantes presentes
en la sesión. Lo que pudiera explicar la omisión es el hecho de que, en la materia, la constitu-
ción hace recaer la responsabilidad directa del acto en el presidente; es él quien determina el
momento, las circunstancias y el modo; queda a la comisión permanente solo decir sí o no.
La comisión permanente debe sesionar cuando menos una vez por semana; su presidente
no tiene autoridad para dispensar del cumplimiento de esta obligación; en cambio, queda
a su arbitrio determinar el día y la hora en que deba verificarse la reunión y convocar a sus
integrantes a sesiones cuantas veces lo estime necesario fuera de los días y horas determina-
dos por la ley (art 121.1, lOCGEUM, y 174, RGICG).
8.2 Atribuciones
Las atribuciones de la comisión permanente se detallan en los arts. 37, C, frace. 11; 67; 69; 72, párrafo
final; 78; 89, frace. XI; y 135; en los recesos del congreso de la unión, las que aparecen en los arts. 29;
37, C, fraccs. 11, 111 YIV; 72, B; 84; 85; 87; 89; frace. XI; y 135; en los recesos de la cámara de diputados
art. 74 frace.lv; y en los recesos de la cámara de senadores las que aparecen en los arts. 3°, frace. IX;
6°, B, frace. V; 26, B; 27, frace. XIX; 28; 76, frace. V; 88; 89, frace. XVI; 102, A YB; Y122, F
Como se ha afirmado, la comisión permanente es un órgano de atribuciones acotadas. Le
corresponden solo las que se desprenden a su favor del art. 78 y las que aparezcan expresa-
mente de otros preceptos de la constitución.
8.2.1 Atribuciones de ratificación
El campo de acción de la permanente ha ido en aumento de manera constante. Esta tendencia
se observa de manera particular en lo que se refiere a ratificación de nombramientos de:
Los miembros de la junta de gobierno del instituto nacional para la evaluación de la educa-
ción, embajadores, cónsules generales, empleados superiores de hacienda, integrantes de los
órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía
y competencia económica, coroneles y demás jefes superiores del ejército, armada y fuerza
95
cap(wlo U Importancia y funciones de La comisión permanente

" •
aérea, miembros de las juntas de gobierno del instituto nacional de estadística y geografía y
lO. --:.••
............: del banco de México (arcs. 3°, fracc. IX, 26, B, 28, párr. 7, 78, fraccs. v y VII, Y102, A).
.:., ',,'.
Haber dado a la comisión permanente intervención en esta materia es contrario al principio
de pesos y contrapesos que teóricamente se tuvo en cuenta al elaborar la constitución; su
intervención distorsiona o anula la función controladora y de supervisión que se persigue
con la institución. En teoría, es más fácil que se cuestione un mal nombramiento hecho por
el presiden[e en el senado, que está integrado por 128 legisladores, que en la permanente,
que está integrada por 37; independientemente de lo anterior, el hecho de que en el senado
existan comisiones especializadas dificulta una ratificación, lo que no se da en la permanen-
te, que cuenta con tres comisiones generales.
• Para que haya nombramiento se requiere la concurrencia de dos voluntades: la de quien lo
hace y la del cuerpo al que se ha conferido la función de aprobarlo o ratificarlo. La consti-
tución utiliza como sinónimos los términos aprobar y ratificar; gramaticalmente existe una
diferencia conceptual entre ambos, pero para los efectos legales son lo mismo.
Respecto de los grados en el ejército, la fuerza aérea y la armada, el texto constitucional
presenta cier[a imprecisión; en la actualidad a un militar se le asciende a coronel, no se le
nombra coronel. Pudiera explicar la deficiencia el hecho de que durante muchos años el
¡ 1-. I presidente pudo nombrar coroneles y generales al margen del escalafón.
. i,1~1,
'11.. ) '"j ;J' I )
" cuando se acuerda de manera favorable, deriva en un decreto.
Se autoriza a la comisión permanente para aprobar el acto del presidente en virtud del cual
se restringen o suspenden derechos y garantías; jurídicamente, quien está facultado para
aprobar, implícitamente lo está para reprobar; la anuencia no es obligatoria.
Es obligación de los integrantes de la comisión permanente, al estudiar y discutir la iniciativa
presidencial, certificar que esta se solicite en virtud de darse alguno de los casos previstos y
IIIIGIII de que reúne los requisitos señalados por el art. 29.
~
r. ~jli
. t<~l La comisión permanente no está autorizada para conceder facultades extraordinarias al eje-
>.
cutivo. El congreso de la unión es el único que puede hacerlo; si se halla en receso, debe ser
convocado para que estudie la solicitud y, en su caso, acuerde autorizarlas.
Protestas
A la comisión permanente se le han atribuido, además, funciones de certificadora: puede
dar fe de la protesta que rinden ciertos servidores públicos; su auibución no es genérica, ya
que solo puede ejercerla respecto del nombramiento de gobernadores en el caso de que
todos los poderes de un estado se hayan declarado desaparecidos con base en el supuesto
previsto en la fracc. v del art. 76. Jurídicamente, no puede hacerlo respecto de otro tipo de
funcionarios; su atribución certificadora se limita a lo expresamente determinado.
• ..,/- -
.~\\
..
En teoría la guardia nacional es una instirución conformada por ciudadanos armados; sus
jefes y oficiales son nombrados democráticamente por quienes pertenecen a ella. Por regla
gener,al debe depender de los estados. Por tratarse de una facultad ejecutiva, la de instruirla,
se entiende que está confiada a los gobernadores. El congreso de la unión es quien emite
su ley orgánica esta reglamen ta su estructura y funcionamiento; ta mbién dispone la forma
como será armada y disciplinada (art. 73, fracc. xv).
El presidente, cuando se halla dentro del territorio de un estado, es quien la manda (art. 115,
fracc. VII). Si requiere usar la guardia nacional de un estado fuera del territorio del mismo, re-
quiere del consentimiento del senado. El presidente, al solicitar la autorización para hacerlo,
debe señalar el motivo y el número de fuerzas que son necesarias; es el senado quien fija el
número (art. 76, fracc. IV). Cuando el senado se halla en receso, es la comisión permanente la
que goza de la atribución para consentirlo (art. 78, fracc. 1).
'.linario'
La comisión permanente goza de la atribución para convocar al congreso de la unión o a
cualquiera de sus cámaras a un periodo exuaordinario de sesiones (art. 78, frace. IV). la pro-
puesta para convocar puede provenir de los integrantes de ella o del presidente; en ambos
casos se requiere una solicitud a manera de iniciativa. Esta debe contener tanto la petición
de convocatoria como las materias por tratar. Formalmente se trata de una iniciativa; esta,
Jurídicame nte, es factible que la comisión permanente convoque al congreso o solo a una
de las cámaras que lo integran; también es teóricamente factibl e que convoque a ambas cá-
maras para que en ejercicio de facultades exclusivas cada una de estas conozca de materias
diversas y no comunes; en este caso no se tratará de una convocatoria al congreso. Dada la
naturaleza de las facultades exclusivas de la cámara de senadores, es más factible que esta
sea convocada a un periodo extraordinario que la cámara de diputados; las facultades con-
feridas a aquella pueden tener cabida en toda época del año: aprobar un tratado, autorizar
el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional o el establecimiento de escuadras
extranjeras en aguas nacionales, permitir el uso de la guardia nacional de un estado Fuera
de sus límites, certificar la desaparición de los poderes de un estado, resolver los asunros
políticos que surjan entre los poderes de un estado, y a partir de 2008, permitir al presidente
salir del territorio nacional por más de siete"dlas.
No puede decirse lo mismo respecto de la cámara de diputados; las facultades hacen-
darias que se le asignan solo en ciertos casos son exclusivas: presupuesto y cuenta anual,
yen lo que atañe a su ejercicio, la constit ución se encarga de señalar las fechas en que
debe hacerse: los meses de abril, septiembre, noviembre y diciemb re de cada año. Dos
son las materias que pudieran dar lugar a una convocatoria para dicha cámara: una,
emitir el bando solemne por el que se da a conocer la declaración de presidente electo,
en el caso de una elección presidencial extraordinaria, supuesto previsto en el art. 84;
97
Importancia y funciones ele la comisión permanente
 la otra, para conocer de una declaración de procedencia o de una acusación en los
términos de los arts. 111 y 110.
Cuando la iniciativa para convocar proviene de un integrante de la comisión permanente,
es factible que a instancias de otros integrantes se adicionen conceptos a los originalmente
propuestos. Si la iniciativa proviene del presidente, la posibilidad de que sea adicionada a ins-
tancias de los elementos de la comisión no está exenta de dudas respecto de su procedencia
legal. La comisión permanente pudiera ser conminada a aceptar o rechazar la solicitud, pero
todo indica que no puede adicionar materias; de hacerlo, atentaría contra los principios de
equilibrio entre los poderes y contra el respeto de los recesos a fin de evitar un activismo
excesivo de los legisladores.
La convocatoria al congreso para constituirse en colegio electoral implica, necesariamente,
la posibilidad de tomar la protesta a quien resulte electo; aunque no existe texto que así lo
disponga, deberá hacerlo en cámara única, en aplicación del are. 87.
En los casos en que, en un periodo extraordinario de sesiones, el congreso de la unión de-
signe un presidente interino, aunque la convocatoria de la comisión permanente no lo dis-
ponga de manera expresa, deberá entenderse, implícitamente, que también está autorizado,
antes de cerrar el periodo, a expedir la convocatoria a una nueva elección del presidente que
deberá concluir el sexenio. Para evitar dudas al respecto, lo aconsejable es que en la convoca-
toria de la comisión permanente se disponga, en forma expresa, que se convoca al congreso
para los efectos que disponen los arts. 84 y 85, según el caso.
En el último párrafo del are. 72 se impide en forma expresa al presidente vetar el decreto en
virtud del cual la comisión permanente convoca a un periodo extraordinario; la prohibición,
aunque innecesaria, es entendible. Es innecesaria porque el presidente solo puede hacer
observaciones respecto de los actos del congreso, pero no goza de la misma facultad en rela-
ción con los actos de cada una de las c~maras o de la comisión permanente; entendible, por
dos razones: no debe obstaculizar la reunión del congreso cuando así lo estima necesario
dicha comisión, sobre todo cuando pudiera estar de por medio un juicio de responsabilidad;
la otra, sería absurdo que el propio presidente vetara un decreto emitido a solicitud suya,
cuando la petición la haya formulado él mismo. No existe límite en cuanto al número de
veces en que el congreso o alguna de las cámaras pueden ser convocados (are. 67);
tampoco respecto de la duración del periodo extraordinario. Esos tiempos deben ser
los necesarios para agotar y atender el objeto de la convocatoria. La comisión per-
manente no suspende sus trabajos por el hecho de que el congreso se reúna en un
periodo extraordinario, sigue siendo competente para conocer de las materias a que
alude el are. 78 y otras que disponga la constitución; por mandato expreso no puede
conocer de las materias que son objeto de la convocatoria (are. 124.1, LOCGEUM). La
mayoría especial de las dos terceras partes que señala la frace. IV del are. 78 es una
excepción a la regla general de que la comisión permanente debe adoptar sus resolu-
ciones por mayoría de votos de los integrantes presentes, que establece el arto 123.1
de la LOCGEUM.
98 Manual üe derecho COflSWuClonal
H.2.5 Atribuclones preparatorias del proceso leglslatlvo
Por reforma de 17 de agosto de 2011, la comisión permanente puede fungir como oficialía de
partes del congreso de la unión; recibe la.s iniciativas de ley y las observaciones (veto) que el presi-
dente haga a los próyecros de ley o decreto. Deberá turnarlos a las comisiones correspondientes
de la que fue cámara de origen, a fin de que elaboren los dictámenes que corresponda (arts. 72,
ine. By 78, frace.III). El are. 85 del RGICGEUM dispone: HLas comisiones de ambas Cámaras seguirán
funcionando durante el receso del Congreso, para el despacho de los asuntos a su cargo."
8.2.6 Facultades para conceder licencia
a determinados servidores públicos
La comisión permanente, de acuerdo con la frace. VIII del are. 78, tiene autoridad para cono-
cer y resolver las solicitudes de licencia que le presenten los legisladores federales.
Las licencias pueden provenir tanto de diputados como de senadores; ser temporales o de-
finitivas. La comisión permanente admite, tramita y resuelve lo relativo a estas. Si se trata de
legisladores que sean sus integrantes, para evitar su desmembramiento, implícitamente está
autorizada para llamar a los suplentes nombrados en los términos del are. 78 y a tomarles la
protesta como integrantes. Si se trata de legisladores que no la compongan, puede conceder
la licencia, pero no está facultada para llamar a los suplentes ni para tomarles la protesta;
esa es una facultad que corresponde al pleno de cada cámara, de acuerdo con el arto 63; lo
hará una vez que se encuentre en su periodo de sesiones, ordinario o extraordinario; puede
hacerlo para los efectos de integrar quórum; el artículo antes citado se aplica a las dos clases
de periodos que hay: ordinario y extraordinario.
La atribución que contiene la frace. VIII del are. 78 está encaminada a hacer operante el
arto 62: impedir que los legisladores descuiden sus obligaciones por el hecho de aceptar
cargos de la federación, estados o municipios, en virtud de los cuales se disfrute de un
sueldo. En esta actividad la comisión permanente suple a cada una de las cámaras.
8.2.7 Intervención en el proceso de reformas a la constitución
La comisión permanente goza de la atribución de hacer el cómputo y la declaración refe-
rentes a la materia que regula el arto 135; no interviene en el proceso de reformas a la carta
magna; esa función recae en el congreso de la unión y en las legislaturas de los estados. La in-
tervención que se le confiere se centra en acelerar la entrada en vigor de las enmiendas cons-
titucionales efectuadas mientras el congreso de la unión tenga un receso de ocho meses.
La operación aritmética mencionada se refiere a la suma de los votos, generalmente apro-
batorios, que emiten las legislaturas de los estados en relación con una reforma constitu-
cional previamente aprobada por el congreso de la unión. Si más de la mitad de votos son
afirmativos, se le concede como atribución adicional de declarar la aprobación respectiva;
que haga esta declaración no implica, por una parte, que la reforma entre en vigor ni, por
otra, que no amerite su publicación por parte del presidente. Hecha la declaratoria, cesa
99
Ca¡ntuLO ti Importancia y Funciones de la comisión permanente
 su función: debe enviar al ejecutivo la refo rma, el cómputo y la declarato ria, para que este
proceda a publicarla y ordenar su cumplimiento.
El campo de acción de la comisión permanente se ha incrementado en forma paulatina,
pero constante.
~ '. La comisión permanente tiene como atribución au torizar al presidente el uso de la
:'.J'"I.
guardia nacional de un estado fuera de su territorio. En esta materia sustituye al senado
(art. 76, frace. IV); solo puede dar o negar su anuencia, pero no está autori zada, como
el senado, para determinar la fuerza necesaria. Es una norma de difícil aplicación; la
guardia nacional no existe, y sus funciones, en contra de lo que dispone el art. 129, las
cumple el ejércim regular.
En lo relativo a la desaparición [Otal de poderes de un estado, a la comisión permanente
se le ha conferido una atrib ución que en lo jurídico es difícil que se ejercite: la frace. V
del art. 76 la autoriza para nombrar gobernador provisional en el caso de que hubieren
desaparecido todos los poderes de un estado, el senado hubiere certificado ese hecho
y en la constitución de la entidad no existiera sistema para cubrir la acefalia, además
de que el presidente hubiera enviado una terna y el senado entrara en receso, previo
cumplimiento de sus obligaciones mencionadas. No está autorizada para certificar la
desaparición ni mucho menos para, en virtud de un acm de esta, declarar desapareci ~
dos todos 105 poderes de un estado.
~ U¡I!"
~..l·I·I'II~ii;~.;-_ _ _ _ _ _;;;c;;;u:::a:.:n::d::o,::u:;-n:::a"r"ec::o"m~e:.:nd",~c!~ ~ de la comisión nacional de derechos humanos no sea aceptada
o cumplida, a solicitud de ella, en los recesos del senado, la permanente puede hacer com~
...1~~: parecer a los titulares de la autoridad o servidores públicos responsables. para que expliquen
~~ i1~;1 su negativa; designar a los miembros del consejo consultivo y al presidente de la comisíón
I ll!i". nacional de derechos humanos (art. 102. B).
lltol
Goza de la atribución de designar a los miembros de la junta de gobierno del instituto nacio-
nal para la evaluación de la educación (art 3°, frace. IX); y de elegir a los consejeros ci udada·
nos del órgano público que provea el servicio de radiodifusión (are. 6. frace v).
'00
Facultades legislativas
del congreso de la unión y el
proceso legislativo federal
El congreso de la unión goza de un cúmulo amplio de facultades y atribuciones. Las primeras
se refieren, principalmente, a su función legislativa; las segundas, a la administrativa,
Cuando el congreso de la unión ejerce sus facu ltades legislativas, las cámaras que lo integran
lo hacen en forma separada, sucesiva e independiente, con observancia de los principios,
reglas y prácticas que·regulan ese proceso de acuerdo con los arts. 71 y 72, la Ley orgánica del
congreso general de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM), los reglamentos particulares
de cada cámara y la práctica parlamentaria,
Las normas que regulan el proceso legislativo existen para evitar precipitaciones, impro-
visaciones y desorden en el conocimiento de las iniciativas que legalmente son del cono-
cimiento del poder u órgano. Tienden a sistematizar la lectura, el conocimiento, análisis,
estudio, discusión, impugnación y aprobación o rechazo de las iniciativas, todo con el fin
de evitar actos defectuosos o viciados. Son de naturaleza imperativa y de observancia
permanente. Existen con propósitos múltiples: garantizar un conocimiento adecuado de
las iniciativas, permitir que los legisladores actúen con responsabilidad y, dentro de los
márgenes que autoriza la disciplina de partido, que su desempeño se haga considerando
el interés general, con independencia frente a los factores reales de poder y la ciudadanía.
Existen, asimismo, para dar seguridad a los habitantes y evitar que se legisle en forma irres~
ponsable o que se adopten decisiones de manera precipitada. Su observancia es un derecho
que les asiste y que pueden exigir se respete.
Su naturaleza se determina en función de que se trata de un ente colectivo, compuesto por dos
cámaras; ante la imposibilidad de alcanzar el vOto unánime de sus integrantes, ~ busca hacer
operante el principio de que el sentir de los más se imponga sobre la voluntad de los menos.
1 DE'rp.ctln t'lf' j rllClilrlv(! Ip\,
Una iniciativa, en su sentido amplio, es la facultad, atribución O derecho que la cons ~
ticución otorga y reconoce a ciertos servidores públicos, entes oficiales y particula~
res para proponer, denunciar o solicitar a un cuerpo legislativo colegiado un asunto,
.....-_.
10'
 hacer de su conocimiento hechos o formular una petición, en relación co n materias
que son de su competencia, de lo que podría derivar una ley o un decreto; estos pue~
den ser decretos propiamente dichos o decretos declaración, decretos resolución o
decretos acuerdo.
En virtud del ejercicio de esa facultad, atribución o derecho su titular provoca la acción del
poder legislativo, de las partes que lo componen o entes que dependen de él y los conmina
a adoptar una resolución en la materia objeto de la iniciativa.
La normatividad de cada cámara alude a las iniciativas: "Iniciativa es el acto jurídico por el
cual da inicio el proceso legislativo" (art. 3.1, frace. VIII, Reo). "Consiste en la presentación de
un proyecto de ley o decreto por parte de alguno o algunos de los sujetos facultados para
ello por la Constitución" (are 164.1, RSR).
Este último intento de definición es deficiente; una denuncia que en los térmi nos del últi~
mo párrafo del art. 109 presente un particular es una forma particular de iniciativa que no
~~Il:~!~l
deriva en una ley o en un decreto. También hay proposiciones que no derivan en leyes o
decretos, si no en acuerdos parlamentarios, puntos de acuerdo y cuestiones protocolarias
~e!'"
]~::: (am. 79, RCD Y276, RSR).
"'·'''L~
9.2 Clasificación de las facultades
del congreso de la unión
1: "lj~!IIIi Del art. 73 se desprende que la actuación del congreso de la unión puede estar referida a
•1';' 1¡11~¡;:¡i;::- - - - - - -odcliver3a3"n'l'3.1:eria:s:-EI-qtle:se-legisle
o no respecto de ellas queda sujeta al ejercicio del derecho
,ilIl~¡k de iniciar y a la discreción de los propios legisladores. Respecto de algunas materias se legisla
,U¡~, anual o regularmente. Otras nunca han sido ejercidas, como la de admitir nuevos estados
" l~iII: a la unión o la de cambiar la residencia de los supremos poderes (are 73, fraccs. I y 11). Las
,1, IJHllrr materias son la base para su clasificación.
: il~ll~ 9.2.1 Relativas a la federación y a los estados de la misma
IIIMlI~1
III!: Respecto de los estados y, en general, del territorio nacional, el congreso tiene faculta~
des para admitir nuevos estados, formar nuevos estados y cambiar la residencia de los
poderes federales.
Admisión de nuevos estados
En teoría el congreso de la unión tiene la facultad para admitir nuevos estados a la unión
(art. 73, frace. 1). Por virtud de su acción, sin necesidad de recurrir al riguroso sistema previsto
en el art. 135, se reformaría la constitución (art. 43). Es algo excepcional; también lo es por
cuanto a que el impulso con que se da inicio al proceso de admisión se debe a la acción de
extranjeros; son ellos y no los señalados en el art. 71, los que en forma exclusiva tienen la
posibilidad de provocar la acción del congreso.
102 Manual de derecho constLtuciOnJl
La nueva entidad: población y territorios, ingresan como un nuevo estado, en igualdad de
condiciones que guardan las entidades existentes. Los habitantes no pueden pretender go~
zar de mayores derechos o conservar un estatus diferente; tampoco es admisible que las
autoridades mexicanas impongan condiciones discriminatorias a sus habitantes o poderes;
no les es dable alterar su territorio o aumentar el número de obligaciones, prohibiciones o
inhibiciones. En las prevenciones transitorias, el congreso de la unión debe determinar el
término para que la nueva entidad adecue su organización política a lo dispuesto por la
constitución y, en especial a lo mandado por el título quinto de ella. La función constituyen~
te de la nueva entidad, corresponde a los ciudadanos e instituciones locales.
Desde 1824 ha existido esa posibilidad; de alguna forma, con la incorporación del estado de
Chiapas a la federación mexicana en ese año, se verificó por primera y única vez el supuesto
previsto en la norma.
La nueva entidad que ingresa a la federación mexicana lo hace en calidad de estado; no es
factible que lo haga como territorio; el congreso de la unión carecería de facultades para
aprobar tal hecho; si se llegara a admitir, no sería factible convertirlo en estado una vez que
reuniera los requisitos constitucionales, por cuanto a que ya no existe la norma que faculta~
ba al congreso para convertir a los territorios en estados.
Forrnacióí1 de nu'2VOS estados dentro de les límites de los ,ei\[stentes
La formación de nuevos estados a costa de los ya existentes es factible (art. 73, frace. 111); el
congreso de la unión, cuando lo hace, interviene en las entidades, afecta a sus habitantes,
merma su territorio y disminuye el ámbito de acción de sus autoridades .
Dado que formar un nuevo estado implica un atentado contra la integridad territorial de
las entidades federativas, la carta magna ha rodeado esa medida de providencias extraordi-
narias que la dificultan y dilatan. En este caso la constitución alcanza el máximo de rigidez.
En ese proceso de formación intervienen el congreso de la unión, que debe contar con el
voto aprobatorio de las dos terceras partes de los legisladores presentes en cada cámara;
los habitantes que hacen la solicitud respectiva; las legislaturas de los estados afectados, el
presidente y las restantes legislaturas.
La única ocasión en que se formó un estado, siguiendo el procedimiento previsto en la
frace. 111 del art. 73, fue en 1849, cuando se dispuso la formación del estado de Guerrero.
Caf:l biBi tú resid2nd 8 de ¡,os supremos podef:~s de ;.B un ¡~6íi
En la frace. V del art. 73, se faculta al congreso para cambiar la residencia de los poderes de la
federación, el cambio, de darse, entre otras tendría las implicaciones siguientes:
Determinar el lugar capaz de contener a los tres poderes de la unión, dentro del
territorio de la república donde se fijaría la nueva residencia; en este supuesto no se
requeriría el consentimiento de la entidad o entidades afectadas. Si bien el congreso
103
Cooltulo 9 Facultades legislativas del congreso de la unión y el proceso legislativo Federal
 o

por sí, está facultado para hacerlo, sería impolítico no tener en consideración a los •.
habitantes y las autoridades de aquellas entidades susceptibles de ser afectadas.
Los poderes federales: presidente, congreso de la unión y cámara de diputados, en especí~
Definir los límites y la extensión de lo que sería el nuevo estado del Valle de México. fico, ejercen sus facultades en materia hacendaria por medio de cuatro instituciones: ley de
Disponer la forma y los tiempos en que el estado del Valle de México se convertiría ingresos, presupuesto, empréstitos y cuenta anual. Mediante esas instituciones se allegan
en tal e instaurara una constitución propia. fondos, los aplican, distribuyen, informan, en primera y última instancias, ejercen su imperio
y conducen la economía del país. Las facultades de imponer y gastar, son esenciales para un
Fijar el tiempo, la forma y las condiciones del traslado de poderes. estado y, finalmente, determinan la forma de organización y vida de una sociedad.'
En el precepto no se alude a un domicilio o edificio determinado; el término residencia es Debido a la alta especialización y complejidad a la que se ha llegado en materia hacendaria, la
algo general que comprende a los tres poderes. constitución y las leyes han establecido que las instituciones mediante las cuales se manifiesta,
se regulen por principios y normas especiales o exclusivos, que poco o nada tienen que ver
el -, con los procedimientos ordinarios que se dan en otro tipo de facultades. En esta materia, en la
práctica, los integrantes de los cuerpos colegiados a los que se confía su aprobación, pierden su
,..... :.•'. La ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los poderes federales y capital de la iniciativa, se limitan a discutir, adicionar, reformar y aprobar lo que les presenta, ordinariamente,
",,!al'" república (are. 44); sus límites fueron fijados por decretos de 15 y 17 de diciembre de 1898 la autoridad ejecutiva: presidente. Esto es así por mandamiento expreso de la ley.
,lq!!U~ expedidos por el congreso de la unión y por el constituyente de 1917; su gobierno está a
En las sociedades modernas la facultad impositiva, a la vista del común de la gente, es el ele~
,11'" cargo de los poderes ejecutivo y legislativo federales y de los órganos legislativo, ejecutivo y
!I~::
"'II"I~r
judicial locales (are. 122). mento que determina el carácter de autoridad del estado; a falta de otro, esta le da la calidad
de imperio; se trata de algo tangible y cotidiano. Las facultades de reclutar tropas y castigar,
~1'1I11U1II1 aunque se ejercen, son excepcionales; no se ven todos los días.
~:]¡IIII'
:,;;" El poder legislativo del Distrito Federal está depositado en el congreso de la unión; esa es \a regla Por el ejercicio de las facultades hacendarias el estado está en aptitud de introducir su mano
~,
general, que refiere a todos los rubros no conferidos de manera expresa a \a asamblea legislativa. en los bolsillos de los ciudadanos, por ello, la constitución y las leyes acotan ese poder a tra~
'tri!. vés de diversas limitaciones; ha adoptado un vasto número de principios, sin cuyo respeto y
La asamblea legislativa, como órgano legislativo local, es un ente de facultades enumeradas;
observancia toda exacción es ilegítima. La iniciativa, discusión, aprobación y duración están
~~ le corresponden solo las que -tiene atribuidas de manera expresa en el art. 122 y a lo largo
il ~IlL de la constitución. Lo no conferido expresamente lo tiene prohibido y debe entenderse que
sujetas a principios especiales o propios, entre otros:
¡111., corresponde al congreso de la unión. La iniciativa solo puede provenir del presidente (art. 74, fracc. IV).

! 111~~ Las iniciativas deben ser presentadas en la cámara de diputados; ella siempre debe
:Ii illt, Poder y función eJecutiva ser cámara de origen (arts. 72, inc. H y 74, frace. IV).
I! 'IIIIH,!~ El poder ejecutivo del Distrito Federal lo comparten el presidente y el jefe de gobierno. El
'; Imlli: La constitución señala fechas para la presentación ante la cámara de diputados de
II!J. primero comprende todo lo no atribuido de manera expresa al jefe de gobierno y aquello
cada una de las instituciones (ares. 74, fracc. IV y 79).
:1 !~¡¡: que deriva a su favor de la constitución (are. 115, frace. VII). Ejerce la facultad reglamentaria
.' .,
1

de las leyes que el congreso de la unión emite para el Distrito Federal.
La función ejecutiva confiada al jefe de gobierno es la que de manera expresa aparece en la
base segunda, ine. e del are. 122 yde otras disposiciones de la constitución.
Fund6ri JucH.dat
La función judicial está confiada al tribunal superior de justicia del Distrito Federal, a las jun~
tas locales de conciliación y arbitraje, al tribunal administrativo del Distrito Federal y a otros
tribunales de índole local. El párrafo inicial del arto 122 confía el gobierno del Distrito Federal
a los poderes federales. Bajo esa fórmula debía entenderse al poder judicial de la federación, a
pesar de ello, a lo largo de ese precepto no se le confía alguna función específica.
Es obligatorio que el secretario de hacienda y crédito público concurra ante las cá~
maras cuando se presenten los proyectos de presupuesto y de ley de ingresos (are. 74,
frace. IV). •
La cámara de diputados tiene una intervención preponderante en la discusión y
aprobación de las instituciones que integran el paquete hacendario (ares. 74 y 79).
Las instituciones hacendarias son anuales (ares. 73, fraccs. VII y VIII, 74, fraccs. IV y VI Y79).
I En este manual se considera el tema de las facultades oatribuciones de los poderes federales, estatales y municipales en materia
hacendaria desde el punto de vista constitucional; las referencias al aspecto económico yfinanciero son mínimas.

Facultades legislativas del congreso de la unión y el proceso legislativo federal


9.3 El presupuesto de egresos de la federación
9.3.10eFlnición
Es un cálculo anticipado y aproximado de los gastos a efectuarse en un ejercicio fiscal
determinado. Capitant lo define como: "Acto mediante el cual se prevé y autorizan
respectivamence los recursos y gastos anuales del Estado o de oeros servicios sometidos
por las leyes a las mismas normas." (Decreto de contabilidad públ ica del 31 de mayo de
1862, are 5°.)'
Por una tradición que se inició en la constitución de 1824 y que reiteraron las constituciones
posteriores, se ha distinguido emre los gascos, a los que se engloba en el término presupues-
to, y los ingresos o contribuciones, que se concretan en 10 que se denomina ley de ingresos.
En este contexto co n el vocablo presupuesto siempre se alude a gastos a efectuar conforme
a un programa presentado por la autoridad ejecutiva y aprobado por los poderes y órganos
legislativos facultados para ello.)
9.3.2 Duración
, • ... 'tl
'·nl~
Ji En el ámbito federal, [Odo presupuesto es anual: "Artículo 74. Son facultades exclusivas
"-tlt de la Cámara de Diputados: ." IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la
1': ' :::~~::i::.~~ documento normativo de validez temporal. con vigencia de un año conclui-
~¡,"1h!ii,;~::-------<Ql<Q>r."'~Q¡a~......."-"ig@REia.y obligatoriedad;' solo excepcionalmente pueden prolongarse
~1II~11 esas facultades más allá del 31 de diciembre;5 el que lo sustituye es un instrumenro nuevo
1H1~, y diferenciado del anterior. Por ello, se habla de manera válida del presupuesto relativo a tal
~ .,.~.. o cual año. Las modificaciones que se le introducen son de naturaleza accesoria, siguen la
IRI:
'I II!~
¡ HenryCapitant, V()(abulario jurídico, Depalma, BUElloS Aires, 1973, p. 441.
J Elart. 4de la ,LFPRHdispone:"El gasto públiCO federal comprende laserogaoones porconceptodegasto corriente, incluyendo los
IJ.39?Sde pasIvode la deuda pública; Inversión física; inversiónfinilnciera; así como responsabilidad patrimonial; que realizan los
siguientesejecutores de gasto: ...w
• "Articulo 39. La Ley de Ingresos yel Presupuestode Egresos ser~n los que apruebe el Congreso de la Unión, yla Cámara de Dipu-
tados, respectivamente, conaplicildón duranteel periodo de un año, a partir del 1de enero.
"En el Presupuestode Egresos se aprobarán las previsiones degasto con unnivel de agregaciónde ramo y programa. Enel uso
¡, de las entidades, las previsiones de gasto se aprobarán por flujo de efectivo yprograma.
I
MEI Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, podr~ incluir en el proyecto de Presupuesto de Egresos como entidades de
controldirecto aaquellas que tengan un impacto sustantivo en el gasto público federal: (lFPRH.)
5 -Artículo 54. Una vez concluida la vigencia de un Presupuesto ~e Egresos sólo procederá hacer pagos, con base en él por los
conceptos efectivamente devengados en el año que corresponda, siempreque se hubieren contabifizado debida yoportunamente
las operaciorles corresporldientes, hayan estado contempladas enel Presupuesto de Egresos, yse hubiere presentado el informe
aque se refiere el artículo anterior, así como los correspondientes al costo financiero de ladeuda pública.
·~as erogaciones previstas en el Presupuesto de Egresos que no se encuentren devengadas al 31 de diciembre, no podrán
e¡"cer"." (LFPRH.)
106
Manual de derecho constituClonal
~A
I
~~=-'
,_/,~
suerte de lo princi pal, tienen como vigencia la que le corresponde al presupuesto, sin impor-
tar que sea prolongada o corta en el año para el que se emitió.
':J. U Naturaleza y alcances dp¡ ¡.¡resupuesto
El presupuesm, de hecho y en muchos sentidos, (iene el arribum de ser general, absrracm y
de observancia obligatoria;610 es para quien lo elabora, para quien lo aprueba, para quienes
aplican 105 fondos e, incl uso, para los particulares; el presidente, cuando lo promulga, ordena
su observancia y cumplimiento: cualquier violación que se dé a sus preceptos puede dar
lugar a un fincamiento de responsabilidad. "Revisar la Cuenta Pública de l año anterior, co n
objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los
criterios señalados por el Presupuesm y verificar el cumplimiemo de los objetivos comeni-
dos en los programas." Dispone la frace. VI del art 74. La entidad de fiscalización superior de
la federación deberá fincar responsabilidades en el caso de existir discrepancias. 8
Por un error legislativo en el que se incurrió en 1874, y que subsiste en la actualidad en el are. ,,'
126, si bien el presupuesto, que es aprobado por una de las cámaras que integran el con-
greso de la unión, no tiene formalmente el carácter de ley, en cambio sus modificaciones, .•
'lO
~
cualesquiera que sean, por ser obra del congreso, sin importar que sean mínimas, son de "
"
naturaleza legislativa y tienen el calificativo de leyes, así lo dispone ese artículo. "
9.3.4 Autor[a del proyecto de presupuesto •
Es facultad privativa del presidente elaborar y presentar el presupuesto de egresos; la exclusividad
es operante frente a quienes la consrirución confiere la facultad, dererno o atribución de iniciar
ante el congreso de la unión o ante las cámaras que lo integran. Un presupuesto es susceptible de
• losautores de laLey de Plf'5I1pue570, contolJilidodyI}05topúbliaJ leJBol del31d, d"iembre de1976, afalta dentro término, " Iir..ronal
presupuesto de decreto (an. 15); noloes enunsentidoestricto, no es particular ymnmlO, no se agota con una aplicación; lollamaron
así por hacerlode alguna forma ante lo tajante de los términos en que está redactado el art. 70 constitudonal, que parte del supuesto de
que la actividad del congreso solo puede derivar en ley odecreto yde quela ley, según la doctrina, únicamente es obra del congreso, pero
no de unil de las cámarasquela intf9ran; es convenientetener presenteque por virtud de diferentes cambiD5 habidos enla constitución,
es factibleque una de las (ámaras emita actos quetienen la (alilClerísticadesergenerales yabstractos, uno deellos es la calificación
de una elección yladeclaradón de presidente electo quehace la cámara dediputados enios terminos de la fracc.1del art. 74; otro era la
convocator¡¡¡ el elecckmes extraordinarias aque hilce referencia el art. 63. Enla lFPRH (am.lo, frace. XXVlI, 41, fracc.l!, y114, frace ll), se
da el calificativo de decreto al presupuesto de egresos.
7 En la resolución dictada por el pleno de la suprema corte de M ticia en elamparo en revisión 6003/87, que se nanscribe más ad e~
lame, se afirma: "Hasta aquí se ha hablado del gasto público, de autorizaciónde PlesUPUesto de Egresos, de control, de evaluación,
de vigi!anc¡¡¡ de ese gasto público, actividades yfacultades que corresponden a !a Representación Popular de manera exclusiva, srn
intervención de la otra cámara yque constituyen actos que s610 son formalmente legislativos...~ Tal vez se tratade una errata, pues en
lelación coo el presupuesto de gastos se está frente a un acto materialmente lf9islativo, pero nunca lo es en el sentidoformal.
8 Artículo 74, frac(. V I, párrilfo 2:-La revisiónde lil CuentaPública la lealizará la Cámna de Diputados atraves de laentidad de fisca-
lización supeliorde la Federación. Si del examen que é5ta realice aparecieran discrepanciasentre las cant¡dades correspondientes
a los ingresos Oa los egresos, con relaCión alos conceptos yalas partidas respectivas ono existiera exactitud ojustrrfeación de los
ingresos obtenidosoen los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el caso de la revlslón
sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha eotidad sólo podrá emitir las re(Qmendaciones para la mejora en
el desempeño de los mismos, enlos términos de ley: V~se además art. 79, frac(.lV.
107
capitulO 9 - Facultades legislativas del congreso de la unión y el proceso Legislativo federaL

modifica"" durante el tiempo de su vigencia (art. 126): no existe texto que disponga qué poder
está facultado para ¡nidar la reforma correspondieme; debe entenderse que el único que puede
hacerlo es el presidente. En este caso es aplicable la norma especial que contiene el párrafo 2 de la
frace IV del art 74, y no la general, que establece la facultad genérica de iniciar (art 71).
La cámara de diputados, en ejercicio de la facultad que tiene de examinar, discuti r, modificar
y ap robar el presupuesto, una vez que el proyecto obre en su poder, puede introducir en él
(uamas modificacio nes estime pertinentes; ciertamente, como se mencionó, los diputados
no pueden sustituir la voluntad presidencial: formular y presentar un proyecto de presu·
puesto;' pero una vez que el presidente ha hecho uso de su facultad al presentar la iniciativa
correspondiente, sí pueden suprimir conceptos. agregar nuevos o reformar los existentes;
nada hay que impida que lo hagan; no existe precepco que conmine a la cámara baja solo a
aprobar lo que se le presenta. Que se facu lte a los diputados del congreso de la unión para
aprobar el presupuesto incluye la posibilidad de reformar, rechazar o introducir cam bios
en la iniciativa presidencial. Por medio del ejercicio de esa facultad, los diputados pueden
enmendar los desequilibrios que pudieran presentarse en los presupuestos y, sobre todo, de·
fenderse a sí mismos, a la rama judicial y a los estados, de la acción del ejecutivo federal. Esto
ya era válido en el texto ahora derogado y lo es más de acuerdo con el texto del párrafo 1 de
la frace. IV del art. 74, que derivó de la reforma del 30 de julio de 2004: "Aprobar anualmente
el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modifi·
cación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones
que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo." A pesar de ese texto, en 200S, el presidente
vetó las modificaciones que introdujo la cámara de diputados.
~fll!¡lIj :
il.:. ~IF: Los senadores, por su lado, aunque en mínima parte, gozan de esa acción neutralizadora y
~1~":II",,,,,ij;;-,- -- - - - - - ;m'ñi'oO'diñcaaora; pueaenejercerla cuando conocen, como cámara revisora, de las reformas al
~
'; '. ~I~I.!:' ~i~~~~~e:t~r;.n7~s términos del art. 126; en el caso tienen que observarse los pasos estable·
I~II·
..." 'iO.
~,",
Ciertamente, el presidente, mediante el veto, está en posibilidad de neutralizar la acción de
1 los diputados y senadores.
¡ ;¡~:
11'Il¡1M:
9.3.5 Fecha de presentación del proyectr>
~!;:' de presupuesto Vsus reformas
El proyecto de presupuesto de egresos se debe presentar a más tardar el 8 de septiembre
dé cada año,9excepto cada seis años, cuando se dé un cambio ordinario de presidente, en
cuyo caso se puede presentar el 15 de diciembre.lo
• REI Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de PresupuesTO de Egresos de la
Federación arNS tardar el día 8del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente adar
cuenta de los mismos. La C~mara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación amás tardar el día
15 del mesde noviembre. N
10 "Cuando se inicie su encargo en la fecha prevista enel artfculo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar ala Cámara la iniciativa de Ley
de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos dela Federación amás tardar el día 15 del mes de didembre M
• conceptos, pero nunca y por ningún concepto, la facultad de reprobarlo en su integridad o
10R
o
La cámara de diputados debe aprobar el presupuesw de egresos a más tardar el 1S ·de no·
viembre (art. 74, fracc IV, párr. 2), excepw cuando existe cambio ordinario de presidente. En
ese caso, deberá quedar aprobado antes del 31 de diciembre (art. 66). Son normas imperfec-
tas; no tienen sanción. En 2005, el presupuesto no estuvo aprobado para el lS de noviembre
por la cámara de diputados.
Existe la posibilidad teórica de que se amplíe el plazo de presentación del proyecto de pre-
supuesto de egresos; al respecto, de acuerdo con la fracc. IV, último párrafo del art. 74, deben
observarse los principios siguien tes:
El único facultado para formular el proyecto de presupuesto es el presidente nadie
más puede hacerlo en su lugar.
Deben existir razones que justifiquen la solicitud, tanto a juicio de l presidente como
de la cámara de diputados.
La solicitud deberá formularse mientras no venza el plazo fijado de presentación.
El secretario de hacienda y crédito público debe comparecer anre el pleno de la
cámara de diputados para informar de las razones que motiven la solicitud.
En teoría, la cámara de diputados, con base en lo informado, puede conceder o
negar la ampliación del plazo.
Las iniciativas en virtud de las cuales se propongan modificaciones al presupuesw
pueden presentarse en cualquier momento, a condición de que este aún se halle
en vigor. Salvo que exista el imperativo de satisfacer una necesidad imposcergable,
por aplicación del principio de economía, no se presentará una iniciativa al respecto
cuando falte un mes para que concluya el año fiscal o se esté discutiendo el proyec·
to relativo al nuevo periodo.
)1
La única facultada para examinar, discutir y aprobar el proyecto de presupuesto de egresos
es la cámara de diputados (art. 74, frace. IV); ante esta debe presem:arse la iniciativa corres·
pondiente por el presidente. Debe comparecer ante ella el secretario de hacienda y crédito
público para dar cuenta del mismo (a rt 74, frace. IV, párr. 2); ello implica razonar respecto de
la naturaleza del docu mento, justificar su necesidad, explicar los conceptos que lo integran y
funda rlo legalmente; se trata de un acto anrerior a su estudio y discusión por parte del pleno
de la cámara de diputados. No se dispone nada respecto de la comparecencia del mismo se-
cretario en los casos de reformas al presupuesto; es una materia que queda a la discreción del
pleno. Sobre esta posibilidad, debido a que el que aprueba las modificaciones es el congreso
de la unión y no solo la cámara de diputados, existe la posibilidad teórica de que ambos citen
a dar cuenta al secretario mencionado.
Examinar y discutir implica, como se mencionó, introducir cambios, reformar y suprimir
Facult~ legislativas del congreso de la uniÓll y el prOa!SO legislativo federal
 de no resolver nada y entrar en receso sin disponer lo relativo a gastos del año fiscal siguien~
te; la cámara de diputados, en ejercicio de su facultad exclusiva, no puede detener la marcha
de la administración pública federal; pero, llegado el caso, no existe forma de sustituir su
intervención; el sistema para cubrir vacíos presupuestales establecido en el art. 75 solo es
operante si ya se aprobó un presupuesto y no se hubiere señalado en él una partida para un
empleo determinado por la ley.
Con la intervención que confiere a la cámara de diputados, en materia de presupuesto,
lo que se busca es neutralizar y frenar la acción del ejecutivo, en una materia que pudiera
prestarse a disposiciones indebidas, corrupción y arbitrariedad; evitar que ese instrumen-
to se utilice como arma de sometimiento; y dar claridad y certeza en el manejo de los
fondos públicos.
Quien reforma el presupuesto es el congreso de la unión. El único facultado para iniciar
las reformas es el presidente; si a él le corresponde en forma privativa presentar la ini-
.I'~""'·" ciativa general de presupuesto, debe corresponderle, como autoridad responsable de
,;.Il?jj~': su aplicación, la función de proponer sus modificaciones. Su facultad es ilimitada, no
se agota, puede ejercerla una y otra vez. Cuando el presidente, mediante una iniciativa,
provoca la acción del congreso, limita la facultad que de examinar, discutir y aprobar
reformas al presupuesto le asiste a sus miembros, a condición de que lo consideren
~~ ~I ~Iazo anual de vigencia. A pesar de que no existe texto que así lo disponga, una
iniCiativa de reformas al presupuesto debe presentarse, como cámara de origen, en la
de diputados.
•. _" .!3...3.7 TermiQación de la vigencia y derogación de un presupuesto
El presupuesto de gastos tiene como vigencia un año; sin necesidad de que así se disponga
en el documento, o por una disposición especial, su obligatoriedad concluye con el año
para el que se dio, sin importar que se haya aprobado o no el correspondiente al año fiscal
siguiente; en la práctica se trata de un documentoinderogable.11
9.3.8 Elementos que integran un presupuesto y sus limitacione5
En el presupuesto federal deben señalarse las retribuciones, dietas, sueldos y salarios que
correspondan a todos los cargos, empleos, encargos, las funciones, comisiones y tabuladores
desglosados establecidos en la constitución o en la ley (art. 75); la remuneración que se asig-
ne a los servidores públicos en el presupuesto debe ser adecuada, irrenunciable y equitativa
(art. 127); deberán señalarse las partidas para los gastos y fines autorizados, así como tam~
bi~n las partidas secretas (art. 74, frace.lv); el presidente, en el mismo proyecto, está obligado
a Informar del uso que hubiera hecho de la facultad que el congreso de la un ión le hubiera
otorgado para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e
" PRESUPUESTO DE INGIIESOS YEGRESOS, VIGENCIA DE LA LEY DE. 237,656, TA, 5'. época, 2'. sala, SJF, LXX, p. 2277. Véase http://sjf.scjn.
gob.mx/sJfslst/Paglnas/tesls.aspx
110
importación, para crear otras, así como para restringir y prohibir las importaciones, las ex-
portaciones y el tránsito de productos (art. 131). Los salarios de los trabajadores al servicio
de los poderes de la unión deberán fijarse en el presupuesto; su cuantía, durante el año de
vigencia, no puede disminuir (art. 123, B, frace. IV).
De acuerdo con la LFPRH (art. 41), ese documento debe integrarse y contener, además, los
elementos que aquella indica.u
,).3.9 ·\\nrlamentn (OllstltuClnnal legal "1 f)feSUpU",~r0
Los principios que regulan el presupuesto federal son los arts. 73, frace. VII, 74, frace. IV, 75, 123, B,
frace. IV, 126, 127 Y131. Regula la preparación, formulación y aplicación del presupuesto la eFPRH.
Si para poder aplicar un presupuesto, se impusiera reglamentario esto puede hacerlo el presi~
dente en uso de facultades implícitas, para lo cual, el congreso de la unión, al expedir la LFPRH,
o emitir el presupuesto respectivo, debe autorizarlo para tal efecto. La reglamentación de esa
13
ley de presupuesto corresponde al presidente en aplicación de la frace. 1 del art. 89.
9.4 Ley de ingresos
La federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, para sufragar los gastos esta~
blecidos o autorizados en el presupuesto, cuentan con ingresos; estos son de diferente es-
pecie: impuestos, productos, derechos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de
mejoras, aprovechamientos y empréstitos; de los primeros deriva el grueso de los ingresos.
La doctrina y la ley definen ias características, fijan los elementos y establecen las clasifica-
ciones de cada uno de estos.14
9.4.1 Definición de ley oe in9fi~sos
Es el documento de naturaleza legislativa, de vigencia anual, en el que se señalan los ingresos
provenientes de los conceptos que él mismo identifica y por las cantidades que determina.
En virtud de la ley de ingresos, el congreso de la unión determina los conceptos y fija los
montos, de los cuales por la vía de impuestos, derechos, aprovechamientos o productos, la
federación obtendrá los ingresos necesarios para cubrir sus presupuestos.
De acuerdo con el arto 73, frace. VII, se trata de un acto que aunque autónomo, es comple-
mentario; siempre debe referirse a otro: al presupuesto de egresos; se faculta al congreso de
la unión para "imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto".
11 La reforma publicada el24 de agosto de 2009 agregó al art. 127 seis fracciones en las que se establecen las bases según las cuales
se deben determinar las remuneraciones que perciban los servidores públicos.
13 El Reglamento de la ley federal de presupuesto y responsabilidad hacendaria fue publicado el28 de junio de 2006.
14 El art. 20 del Código fiscal de la federación dispone: "Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad
social, contribuciones de mejoras yderechos, las que se definen de la siguiente manera: ..."
111
Manual de derecno constituclOnai
capltulo 9 - facultades Legislativas deL congreso de La unión y el proceso legislativo federal

.2 1)1Ir~ClÓí1' , l·
La Ley de ingresos tiene como plazo de vigencia un año. Los impuestos se decretan a fin de
cubrir gastos de un presupuesto anual (are. 74, frace. IV). Pasado el lapso fijado, automática-
mente deja de estar en vigor.
Esa ley, como todas las que emite el congreso de la unión, sea de duración indefi nida o
sujeta a un plazo, es susceptible de modificarse, siguiendo los trámites observados en su
discusión y aprobación. Las reformas al presupuesto son de naturaleza accesoria, siguen
la suerte de lo principal, estarán en vigor mientras lo esté la ley a la que modifican; al
aprobarse y promulgarse se deben observar los mismos principios que regulan la creación
de 105 impuestos.
9 ' .. 1 NaturalezéJ ~!Car¡c !n9reSl"
El acto en virtud del cual se crea un impuesto tiene el carácter de ley; esa es su naturaleza .
'.' . ., ..
.JllIliho"'I "
Este es un principio fundamental: ~Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos: ... IV. Con~
tIJ,g,," tribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado
, ".I.,,~
yMunicipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes,"
:i¡·.:sum
Los impuestos solo pueden crearse o establecerse por una autoridad que goce de facultades
~JJ.ttl,~
legislativas; los únicos que gozan de esa faculrad son el congreso de la unión, las legislaturas
'IJ;.." de los estados y la asamblea legislativa.
El congreso de la unión tiene la faculcad de imponer las contribuciones necesarias a fin de
;1"~Oj"_i"¡_______c"'"IbriLeLpr.esupuest:Qi-er:l..ruanro a los principios de legalidad y anual idad, sus atribuciones,
Ir 1!~11~ cuando menos respecto del número de documentos legislativos, es amplia y genérica: no se
lit··, agota con la expedición de una o dos leyes. Es factible que un impuesto se determine por
~ j*C: medio de una ley específica, especializada y destinada solo a reglamentar su existencia, a
~ ift,.. regular sus principios, la forma en que se pagará y las sanciones que se impondrá a quienes
- ",,!.' la violen; un ejemplo de este hecho es la Ley del impuesto sobre la renta; también es posible
~if~ que un gravamen se contemple en una ley que norme cierta actividad.
l.... "
"I!~:: En la fracc. IV de! art. 31, se determina que 105 impuestos deben ser proporcionales y equi-
tativos; pero la ley dispone la posibilidad de que sean progresivos, que no es lo mismo. El
pleno de la suprema corte de justicia SOStuvo un criterio que ha integrado jurisprudencia en
el sentido de declarar la constitucionalidad de los impuestos progresivos.
9.4.4 Alltoria del OíO¡eW' 1
En el ámbito federal, es la secretaria de hacienda y crédito público la que debe proyectar y
calcular los ingresos de la federación y de las entidades paraestatales; para ello debe conside.
rar las necesidades del gasto público, que se utilice razonablemente el crédito público y que
la admin istración tenga una actividad financiera sana. Es esta secretaría la que de be estudiar
y fo rmular el proyecto de ley de ingresos (art. 31, fraccs. 11 y "', LOA").
I I~
El presidente es el responsable tanto de su elaboración como de su presentación ante el
congreso de la un ió n por la vía de la cámara de diputados (arts. 72, ine. H, 74, frace. ,v, párr. 2).
Debido a que el estudio, la discusión y aprobación de la ley de ingresos es competencia del
congreso de la uni6n, en teoría, es necesario que el secretario de hacienda concurra ante las
dos cámaras que lo integran a dar cuenca de las razones que llevaron al presidente a for mular
el proyecto en los términos en que lo presentó.
Una vez que el presidente presenta el proyecto de ley de ingresos, los legisladores pueden introdu·
cir en él cuantas modificaciones estimen nece53rias; no están obligados a aprobarlo en los térmi-
nos en que lo recibieron. En este caso, ellos adquieren una corresponsabilidad en su elaboración.
I i~,lrp5()<,
El proyecto de la Ley de ingresos de la federación (UF) deberá presentarse a más tardar el 8
de septiembre de cada año. excepto cuando haya cambio de presidente en los términos del
arto 83, entonces podrá presentarse a más tardar el 1S de diciem bre.
9 r)",semaClon aiJ! oballon del proyecto
¡jp 1"'1 dp inar·~5::J5 y [Prol rl
Tanto la iniciat iva de UF como sus reformas debe presentarlas el presidente ante la
cámara de diputados; en materia de ingresos solo esta puede actuar como cámara de
origen. Hasta ahí concluye su intervenció n, no le ha sido asignado un papel especial o
preferente; esto se confirma con lo dispuesto en el ine. H del art. 72 y la frace. VII del
art. 73, los cuales prescriben, respectivamente, que 105 proyectos de leyes que versen
sobre contribucio nes o impuestos, entre OtrOS, deben discutirse primero en la cámara
de diputados, y que imponer las contribuciones para cubrir el presupuesto es facultad
del congreso de la unión.
La ley de ingresos es obra del congreso de la unión, este finalmente la aprueba. También lo
son sus refor mas; su discusión debe comenzar en la cámara de diputados; la constitución
no dispone nada sobre el procedimiento a seguir, pero en el caSO es aplicable el principio
consignado en el ¡nc. H del art. 72.
ley de ingresos
La U F rara vez o nunca se deroga; vencido el año para el que se aprobó, deja de tener vigencia
y la sustituye la del año siguiente. Su breve vigencia y el hecho de que se tiene conciencia de
que se trata de un documento de duración anual, lleva al convencimiento de que más vale
esperar a que concluya su vigencia a intentar su derogación o abrogación. Existe un impera-
tivo lógico que impide su abrogación anticipada: el presidente carecería de la facultad para
presentar una nueva iniciativa, y el congreso para conocer de esta; una vez ejercitada por
medio de la aprobació n del correspondieme a un año, la facultad se agota para ambos; solo
pueden introducir reformas.
,,,
~Ol(ULO. Facultades legislaÜvas del congreso de La unlón y el proceso legislativo federal
.,
9.4.8 Fundamento constltucional y legal 1_ lillev (i? In'lreso<
La facul tad q ue tiene la federación para crear impuescos, decretar contribuciones y fijar
derechos y aprovechamientos se halla consignada, principalmente, en los arts. 31, frace. IV,
73, frace. VII, 74, frace.l v, y 131.
La facultad que se confió al congreso de la unión es lim itada. Un impuesto solo se justifica
si se decreta para cubrir el presupuesto; si contablemente los gasm$ autorizados se cubren
con ciertos impuestos, no está permitido emitir otros con el objeto de obtener un superávit,
si esto no lo establece en el presupuesto, este es el factor determinante de la recaudación;
en él se pueden señalar cuantos conceptos se quieran o fines se persigan y los im puestos
decretarse con base en estos.'5
9.4.9 Publicación. apLicación e interpre¡ación eje La Ley de ingresos
l a promulgación y aplicación de las leyes fiscales, al igual que la ejecución de todos los
cuerpos normativos que emanan del congreso de la unión, le corresponde al presidente, en
virtud de lo dispuesw en la frace. I del are. 89. No se señala un procedimienro especial para
que haga la promulgación, debe estarse al general.
Corresponde a la secretaría de hacienda y crédito público: "XI. Cobrar los im puestos, con-
tribuciones de mejoras, derechos. producm$ y aprovechamientos federales en los térmi -
nos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales"
(art. 31, LOAPF).
La interpretación de las leye~Jisc a les corresponde, en primer lugar, al congreso de la
unión (art. 72, ine. F); también lo hace el presidente cuando las reglamenta y aplica;
la función de realizarla en el ámbito administrat ivo recae en el secretario de hacien -
da. Finalmente, es la rama judicial federal la que ciene la úlcima palabra en cuanto a
incerp retación corresponda.
Obligadón d€ pagar impu:3stGS de mc:>:tf.3nOS y e;~tran.! eros
De acuerdo con el art. 31: HSon obligaciones de los mexicanos: ... IV. Contribuir para los gastos
públicos, así de la Federació n, como del Discrim Federal o del Estado y Municipio en que
residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."
No es potestativo para los mexicanos habitantes del país pagar o no los impuestos;
es una obligación. Aunque el precepto conscicucional no d ispone nada al respecto, la
obligación de pagar impuestos también recae en los extranjeros que residan o tengan
negocios en el país; sin e mbargo, tampo co el art. 33 establece ese tipo de ob ligación;
pero quien goza de los derechos que otorga el título primero de la constitución, tam-
bién tiene que asumir las mismas obligaciones que recaen en los mexicanos; al respecto,
" FINES FWLES YEXTRAFISCALES. 161,079, J; 9' época, l' sala, SJFG, XXXIV, sepl1embre12011, p. 506, 1'/J. 10712011. Véase hnp://sjf.
scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/tesis.aspx
114 Manual de derecho constitucional
las leyes fiscales, federales y locales son ob ligamrias para mex icanos y ex uanjeros. No
se requiere el co nsentimiento del deudor fiscal extranjero. ni la ex istencia previa de un
tratado o una convención que así lo ,dispo nga.
Los im puestos que deben pagar los habitantes d el país son indispensables para cubrir
los gastos señalados en los presupuestos; la federación, los estados, el Distrito Federa!
y los municip ios no pod rían cump li r las funciones que la constitución y las leyes les
encomienda sin aquellos.
9.5 La cuenta pública
q 'J. í Oefimción v forma
Es un informe contable que el presidente rinde en forma periódica a la cámara de d iputa-
dos, en el que, con base en el presupuesto aprobado, se hace una relación detallada de los
ingresos y egresos de un año fiscal, se acompañan los documentos para acreditar ambos
conceptos y se solicita a ese órgano colegiado que lo turne a la entidad de fisca lización
superior de la fede ración.
La cuenta anual deberá presentarse de acuerdo con los principios de contabilidad aplicables,
por escrito y debidamente firmada por quienes son responsables de ella.
9.5.2 Autoridad responsable de su elaboración y presentación
El responsable de la elaboración y presentación de la cuenta pública ante la cámara de
diputados es el presidente (art. 74, frace. vi), lo hace por medio de la secretaría de hacienda
y crédito público (art. 31, frace. XVIII, LOAPF); la cuenta incluye a toda la administració n pú·
blica federa l," para ese efecro, los responsables del órgano legislativo federal y la rama judi-
cial deberán hacer llegar a aquella dependencia los informes y comprobantes respectivos.
El hecho de que la cuenta no se presente oportunamente o no se haga en forma legal, no
implica responsabilidad para el presidente, pero sí para el secretario de hacienda.
La cuenta anual deberá presentarse por escrim, y tanto el presidente como el secretario
deben fir marla. El documento, de hecho, es una forma atípica de iniciativa legislativa que
deriva en un decreto aprobawrio o reprobawrio de ella, que emite la cámara de diputados
y de la cual pueden desprenderse consecuencias penales, administrativas y políticas para sus
autores, para los titulares de la depen dencia informante y para quienes intervinieron, directa
o indirectamente, en el manejo de los fondos públicos.
16 GASTOS DE LAS SECRETARiAS DE ESlADO. Los gastos que hacen las diversas Secretarías de Estado deben aparecer en la cuenta que
anualmente rinde el Ejecutivo alaCámara de Diputados, que es la única autoridad que puede determinar lasresponsabilidades
que aparecieren al hacer el examen de lacuenta. 287,638, TA; sa. época, pleno, SJF, VIII, p. 466. Véase http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsisr/
Paginas/tesis.aspx
115
(ap¡tulO 9 - facultades legislativas del coogreso de la unión y el proceso legislativo fedelUl

La cuenta pública debe presentarse a la cámara de diputados a más tardar el 30 de abri l de
cada año (are 74, frace Vi),
Existe la posibilidad de que la cuenta se presente fuera de ese plazo. para ello es necesa·
rio que medie una solicitud del presidente, que esté su fi cientemente justificada a juicio
de la cámara de diputados o de la comisión permanente; en este supuesto el secretario de
hacienda y crédito público deberá comparecer ante ellas para informar de las razones
que motiven la solicitud.
o
La revisión de la cuenta pública debe tener como objetivo conocer, en forma posteri or,
105 resultados de la gestión financiera, comprobar si esta se ha ajustado a los criterios
señalados por el presupuesw y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los pro ~
gramas; si esro no es así, deben determinarse y exigirse las responsabilidades de acuerdo
con la ley (arL 74, frace VI), Lo anterior es obligación tanto de la entidad de fiscalización
superior de la federación, al estudiarla y dictaminarla, como de la cámara de diputados al
discutirla y aprobarla o reprobarla,
9,6 Empréstitos
Generalmente los recursos que se obtienen en virtud de los conceptos señalados en 'la
-~~
~,r ley de ingresos no alcanzan a cubrir los gastos autorizados en el presupuesta17 o los de~
,~.,,~"
" ,i-~:-------"n;Yaaosae conClngencias- no~previstas, en estos casos se recurre a empréstitos; estos son
~~~: : de diferentes clases y que provienen de fuentes diversas, en la actualidad, los empréstiros
1111'J - Yla pare'ida con la cual se pagan o se hacen abonos son un renglón que no falta en los
~~g: ~ presupuestos y en las leyes de ingresos,
la?,:
,.,
;.
I~',J.i~ : 9,6,1 Definiritjn
María Moliner define el término empréstitos como la "Acción de tomar dinero prest a~
!l~'1
• do. Particularmente, operación reali zada por el Estado o una entidad oficial, mediante
la cual recibe en préstamo dinero de los particulares y enuega por él bonos o títulos
de deuda".'8 En virtud de esa acción, el estado se compromete a pagar un a comisión,
intereses y a devolver la suma recibida en el plazo y en las condiciones pactadas; even~
tualmente da garantías.
1J NDentro del procedimlerlto presupuestario deben comprenderse también los empréstitos públicos, que generalmente son el re-
N
sultado de presupu¡;stos mal equilibrados. Harold M. Groves, Finanzas públicas, Trillas, México, 1972, p. 70l
J.! Diccionariode uso del español, Gredos, Madrid, 1984, t.I, p. 1089. Henri Capitant, en su Vocabulario jurídico, proporciona lasiguien-
te definición: ~OpE'l"a(ió n jurídica consistenteen recibir cosas osuma de dinero atítulo de préstamo. Es el contrato de préstamo
encarado del lado de lapersona que recibe la cosa osuma prestada."
116
o
f
Los empréstitos son deudas que, de acuerdo con las bases que expide el congreso de la
un ión, contrae el presidente sobre el crédito de la nación en el interior y exterior. Estos deben
pagarse con base en los ingresos que constituciona lmente le corresponden a la federación.
HEI servicio de la deuda depende en cierta medida de la política imposiciva que se siga. los
problemas de la deuda púbtica son esencialmente de 'imposición posterior' en comparación
con 'imposición ahora', con tal que se mantenga el nivel dado de gastos y no se tenga que
recurrir a la emisión directa de dinero."19 Los empréstitos, en teoría, deben pagarse con supe~
rávit presupuestales; afectan la economía del país, porque reducen el monto de los recursos
que los particula res pueden utilizar y encarecen el crédito; los termina pagando la ciudadanía
por la vía del aumento de impuestos y del COSto de los servicios que presta el estado.
El presidente es el facultado para contratar empréstitos; lo hace sobre el crédito de la nación;
con vista a una sana política financiera, está obligado a respetar los principios de endeuda-
miento que la constitución establece; asimismo, está facultado para reconocer y mandar
pagar la deuda nacional (are 73, frace. VIII), El presidente ejerce sus facultades y cumple con
sus obligaciones sobre la materia por medio de la secretaría de hacienda y crédito público
(SHCP); esta secretaría, de acuerdo con la LGOP, es' la única responsable, entre otras cosas, de
contratar los empréstitos y emitir valores para fines de inversión pública productiva, ela-
borar el programa financiero del sector público con base en el cual se manejará la deuda
pública (arts. 4°, fraccs. 1, 11, Y17, ley citada). La SHCP también tien e a su cargo la aplicación de
esa ley y de interpretarl a para efectos netamente administrativos (art. 3°, ley citada).
La propuesta de los montos de endeudamiento, internos y externos debe elaborarla el pre-
sidente al presentar al congreso de la unión las iniciativas de ley de ingresos y presupuesto
(are 10, ley cicada); el legislador ordinario debió haber considerado que si bien la UF es
aprobada por el congreso de la unión, el presupuesto lo es solo por la cámara de diputados,
Cj I t-acJlcades 1 1congreso (1 la Uf1l0n
En el ámbito federal es el congreso de la unión el facultado para dar las bases sobre las cua~
les el presidente pueda contratar empréstitos (art. 73, fracc. VIII); la discusión de la iniciativa
correspondiente debe comenzar en la cámara de dipmados (are 72. inc. H). El renglón de
endeudamiento, por lo genera l, es uno de los conceptos que se incluye en la UF.
El congreso de la unión está facultado para aprobar los empréstitos una vez contratados;
su intervención comprende certificar que la contratación se realizó en las condiciones
19 Harold M. Somers, Finanzas públicas eingreso nadonol, Fondo de Cultura Económica, México, 1970, p. 410.
111
facultades legislativas del congreso de la unión ~ el proceso legislativo federal

10
establecidas en la fracc V III del arL 73 y dispuestas por el órga no legislativo al emitir las
bases. Técnicamente, el acto aprobatorio que lo contiene es un decreto.
El congreso es el único facultado para reconocer y mandar pagar la deuda nacional; lo hace
mediante un acto que por fuerza tiene formal y materialmente el carácter de ley. Ese acto
y el decreto en virtud del cual se aprueba un empréstito, a pesar de que no existe norma
que así lo disponga, debe comenzar en la cámara de diputados; es aplicable el principio
de que ahí donde existe la misma razón, debe operar el mismo principio regulatorio; este
también se aplica en caso de que sea necesario ampliar el monto del endeudamiento; la
iniciativa en virtud de la cual se proponga la reforma de las bases emitidas por el congreso,
debe comenzar en la cámara de diputados.
9.71 Sobre actividades economicas e lndustrlalps
Las facultades que tiene el congreso de la unión respecto de las actividades económicas e
industriales son complejas; las debe ejercer con base en los criterios generales:
Artículo 25. Correspondeal Estado la rectoría dcl desarrollo nacional para garantizar queéste sea integral
ysustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación ysu régimen democrático. .. Bajo aiterios de equi-
dadsocial, productividadysusrentabilidadse apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y
privado de laeconomía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público yal uso, en beneficio
general, de los recursos productivos, cuidando su conservaciónyel medio ambiente... la ley alentará y
protegerá la actividad económica que realicenlos particulares...
!!~ Artículo 26, A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que
="'.I.;rI.---------iilmprima""lider,dinomismo, competitividad, permanencia yequidad al crecimiento de ia economía para
1111. " la independencia ydem(){ratización política, social ycultural de la nación.
1~j , ..
'1.~~: Otros preceptos también tienen relación con el comercio y la economía, como los con~
.,.
1II..... tenidos en los arts. 27, 28 Y131. Con vista a lo anterior, el congreso de la unión ha sido
facu ltado para "legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias quí-
micas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y
saneas, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir
las leyes del trabajo reglamentarias del are. 123". (Are. 73. fracc. x.)
Al art 73. que establece las facultades del congreso de la unión, se le agregaron varias frac.-
ciones en virtud de las cuales este puede expedir leyes para la programación, promoción,
concertación y ejecución de acciones de orden económico referentes al abasto con base en
la producción de bienes y servicios, promoción de la inversión extranjera y transferencia de
tecnología, turismo, pesca y acuacultura.21
10UN ingún empréstito podrá celebrarse sino para I~ ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos
públicos, sa lvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, lasoperaciones de conversión y los que se contraten
dur~nte alguna emergencia declarada por el Presidente de laRepública en los términos del artículo 29...~
" Flacciones X~X-D, XXIX-E, XXIH, XXIX-K, XXIX-L, XXIX·N, yXXIX·D.
11 8 Manual de oe(echo consriwCtonat
- :?)<J
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.
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", o
En algunos casos, se trata de textos declarativos y demagógicos, debe ad mitirse que en el
fondo y en la forma dotaron al estado de instrumentos para diseñar, encauzar y defi nir el de-
sarrollo económico del país, y que inciden por fuerza en las facultades que tiene el congreso
de la unión en materia de comercio.
La facultad para regular lo relativo al comercio no corresponde en forma privativa al congre-
so de la unión, también se le ha conferido al presidente; no se trata de algo extraordinario,
más bien es normal y cotidiano; su intervención comprende tanto la actividad en sí como la
posibilidad de gravarla (are. 131, párr. 2).
La facultad de legislar en lo relativo al comercio internacional corresponde al congreso de
la unión (art. 131); la de gravarlo ta mbién le atañe en forma privativa (arts. 73, fracc. XXIX, 1°;
Y131). En la facultad de legislar se dispone expresamente la de prohibir en la república, por
motivos de seguridad o de policía, la circulación de toda clase de efectos sin importar su
procedencia; las razones por las que puede prohibirse deben considerarse limitadas; la ley
debe enumerarlas de manera específica; no se trata de una facultad discrecional a di sposi~
ción del presidente o del congreso de la unión.
El marco normati\lO relativo al comercio interestatallo fOrman los am. 1°, 73, fraces. IX, x y XXIX Y117,
fraccs. 111 a Vlt es el prooucto de diversas reformas hechas a la constitución actual durante los años
que ha estado en vigor. De la normatividad existente se derivan los principios generales siguienres;
Es facultad privativa del congreso de la unión impedir que los estados establezcan
restricciones al comercio interestatal. Puede hacerlo mediante leyes.
Las restricciones que el congreso de la unión está obligado a establecer son de toda
naturaleza y no solo de carácter fiscal; así puede disponer que se eliminen restriccio-
nes basadas en razon es sanitarias, de orden público o morales.
En ejercicio de la facultad que deriva de la fracc. IX del art. 73, el congreso de la unión
puede actuar en forma directa o indirecta a fin de impedir y eliminar las restricciones
que establezcan los estados; para los efectos anteriores, en la LCF se regula la materia.
Es facultad privativa del congre5€t'de la uni ón crear impuestos que graven el co ~
mercio internacional, incluidas las mercancías que salgan del terrimrio nacional, que
entren a él para quedarse o que lo crucen.
El congreso de la unión no puede crear impuestos alcabalatorios que graven el co-
mercio inrerestatal, ni establecer restricciones a esa actividad; si eventualmente lo
llegare a hacer, por ser un acto contrario a la constitución, debe derogarlo siguiendo
el mismo procedimiento que para la emisión del acto ..
El congreso de la unión podrá facultar al presidente para alterar las cuotas de las
tarifas de exportación e importación que fije ese órgano legislativo; debido al prin-
cipio de anualidad de los impuestos, la autorización solo dura un año y requiere su
renovación periódica para que pueda ejercerse válidamente. La acción del presiden-
te en este rubro requiere la aprobación del congreso de la unión, pues goza de una
119
(aptrulo 9 . Facultades legislativas del congreso de la unión y el proceso legislativo federal

o
•
facultad derivada, si bien puede crear nuevas cuotas de las tarifas, siempre debe
hacerlo con base en una ley del mismo órgano legislativo.
En aplicación del arto 124 debe entenderse que es facultad privativa de los congresos
estatales la emisión de leyes en virtud de las cuales se impidan las restricciones al
o
comercio netamente local; si bien el congreso de la unión puede legislar en materia
de comercio, su facultad, como se ha visto, es limitada, por tanto, no es de su com-
" petencia eliminar los obstáculos que los gobernadores de los estados, los ayunta-
mientos y otras autoridades establezcan al comercio que se da en un estado.
Los estados pueden recurrir a la controversia constitucional establecida en la fracc. I del
art. 105, a fin de obtener que la suprema corte de justicia declare contrario a la constitu-
ción un impuesto creado por una entidad federativa que grave el comercio interestatal.
Los particulares para impugnar impuestos alcabalatorios emitidos tanto por el con-
greso de la unión como por las legislaturas de los estados, tienen la vía del amparo.
J~ n
El congreso de la unión, mediante la ley, puede crear empleos públicos de la federación;
señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones; pero también puede suprimirlos (art. 73,
frace. XI). La cámara de diputados, mediante el ejercicio que haga de su facultad para
aprobar el presupuesto, no puede suprimirlos: "La Cámara de Diputados, al aprobar el
Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un
ilfII: :~: empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquier circunstancia se
~!!t
¡¡¡,I:;,::
:..,~
. _ _ _ _ _ _-<pllm
lllljt"aJ.fijjj,a"',.,d.uiJ.Jch"'aUrel"OlJ-J¡;Yilloeración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en
"'1 . el presupuesto anterior, o en la ley que estableció el empleo", (arr. 75). Por la vía del presu-
1
.'"
~I~i';:: puesto, a pesar de su generalidad y obligatoriedad, no puede suprimirse un cargo o em-
i~t l"" pleo creado por la ley; mucho menos cuando el mismo esté dispuesto en la constitución.
1111h :: : El congreso de la unión, en ejercicio de la facultad que tiene en materia de empleos, no
puede crear nuevos poderes ni suprimir los existentes. En teoría tampoco puede transferir la
facultad que tiene en la materia al presidente.
El presupuesto, para cumplir con lo que manda el art. 127, en lo que concierne a los sueldos
relativos a los cargos, empleos, comisiones y encargos, debe acatar el principio de equidad; sus
autores, al redactarlo, examinarlo, discutirlo y aprobarlo, deben velar porque no existan dis-
paridades en la materia; cuidar que la remuneración sea adecuada, irrenunciable y equitativa.
El congreso de la unión no puede delegar su facultad de crear y suprimir empleos, parcial o
totalmente, al presidente. A pesar de ello hay casos en que lo ha hecho.
,J
La constitución prevé la existencia de poderes, órganos y personas morales. Respecto de todos
enos el congreso de la unión goza de la facultad para emitir la ley que regule su organización
•
y funcionamiento: Ley orgánica del congreso general, Ley orgánica de la administración pública
federal y Ley orgánica del poder Judicial de la federación También puede emitir la ley que regula
su funcionamiento; códigos federales de procedimientos civiles y penales, ley de amparo y otras.
Igualmente, prevé la existencia de un número crecido de entes públicos: banco de México,
instituto nacional electoral, entidad de fiscalización superior de fiscalización, comisión fede-
ral de competencia económica, instituto federal de telecomunicaciones, comisión nacional
de derechos humanos y otros; respecto de ellos puede emitir sus leyes orgánicas.
También prevé la existenciél. de tribunales, que no tienen el carácter de poder, como el tribunal
electoral del poder judicial de la federación (arr. 99), el agrario (arr. 27, frace. XIX), tribunal conten-
cioso administrativo (arts. 73, fracc. xXlx-H y 107, fracc. v, inc. b), tribunal federal de conciliación
y arbitraje (art. 123, B, fracc. XII), respecto de ellos emite las leyes que los organizan y regulan su
funcionamiento.
La regulación no implica la posibilidad de desaparecerlos, obstaculizar su funcionamiento,
incrementar o disminuir su competencia, en perjuicio o beneficio de otro.
Solo el presidente tiene facultad para declarar la guerra en nombre del estado mexicano
contra alguna potencia extranjera (art. 89, fracc. VII); para hacerlo debe contar con la anuen-
cia del congreso de la unión (art. 73, fracc. XII), que la otorga por medio de una ley. Esta
anuencia debe preceder a la declaración bélica. El presidente es el único que puede pre-
sentar la iniciativa respectiva; el congreso de la unión debe atenderla actuando en forma
separada, sucesiva e independiente. Su intervención es importante por cuanto a que solo él
puede decretar el reclutamiento de tropas y los impuestos.
El presidente, como responsable de las relaciones exteriores, goza de la facultad para de-
terminar tiempo, modo, circunstancias y alcance de la declaración. El congreso de la unión
puede modificar cada uno de esos supuestos e incluso negar su aprobación.
Los estados miembros de la unión, por no tener existencia en el ámbito internacional, care-
cen de competencia en la materia; no obstante, en teoría, lo podrían hacer previo consenti-
miento del congreso de la unión. Ante un caso de invasión o de peligro inminente que no
admita demora, los estados, sin consentimiento del congreso de la unión y en uso de una
facultad que le corresponde a este y al presidente, pueden repeler una invasión extranjera.
En supuestos como los mencionados deben darle cuenta inmediata (art. 118, fracc. 1Ii). Se
trata de una reminiscencia del sistema constitucional norteamericano. La norma se explica-
ba en función de lo dilatado del territorio de los Estados Unidos de América y lo difícil que
eran las comunicaciones en el siglo XVIII, cuando fue adoptada la prevención. Esa misma
circunstancia explicaba la incorporación del principio en la constitución de 1857.
Para hacer la guerra se cuenta con el ejército, la fuerza aérea, la marina y la guardia nacional; es-
tos se organizan por virtud de leyes que emite el congreso de la unión (art. 73, fraccs. XIV y xv);
el presidente dispone de ellos en los términos que marcan los arts. 78, fracc. Iy 89, fraccs. VI y VII.
Facultades legislativas del congreso de la unión y el proceso legislativo Federal
 Los mexicanos están obligados a hacer que sus hijos o pupilos reciban educación militar;
ellos mismos están obligados a recibir instrucción militar y alistarse y servir en la guardia
nacional (arts. 31, fraccs. I a 111 y 36, frace. 11); es una prerrogativa de los ciudadanos ingresar a
las fuerzas armadas (art. 35, frace. IV).
9.7.5 Rererellte, a la iJoblacLOn
El congreso de la unión tiene la facultad de legislar en lo relativo a población: "Artículo 73. El
Congreso tiene facultad: ... XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los
extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad
general de la República."
Otros preceptos determinan quiénes son mexicanos, ciudadanos y extranjeros y establecen
sus derechos y obligaciones (arts. 30, 33 Y34), véase el capítulo 2.
Población es un rubro genérico; comprende lo relativo a nacionalidad, condición jurídica de
los extranjeros, la ciudadanía, naturalización, colonización y migración.
9.7.6 (olonLzación
El término colonizar, en la acepción usada en la frace. XVI del arto 73, implicaba poblar te~
rritorios deshabitados mediante el traslado de habitantes de una región a otra. Dado que
en la actualidad se reconocen los derechos de libre tránsito y de fijar el lugar de residencia
(art. 11), la acción colonizadora debe partir de la existencia de esos derechos, lo que im~
plica que no puede haber colonización forzada. El congreso está facultado para fijar las
r,~=iI!,,:-,-
"•.------"7.'re;;;gr;la;;Cs-;all'a;;sC;qo;;u-;;e~s"'e:rldeba sujetar la ocupación y enajenación de terrenos baldíos y para fijar
~L :11', su precio (art. 73, frace. XIX).
~g~::: La nación mexicana perdió el territorio de Texas por razón de que los colonos extranjeros
:ldt!t.I;
J1
asentados en su territorio optaron por separarse. Para evitar la repetición de ese fenómeno,
:llIIt '"
los extranjeros no pueden adquirir el dominio directo en una franja de 100 kilómetros a lo
largo de las fronteras y de 50 en las playas (art. 27, frace. 1).
9.7.7 Mi9ración
La migración implica dos acciones: una, la salida de habitantes de una región para asen~
tarse en otra; la segunda, la entrada de personas en determinado territorio para asen~
tarse en él. La inmigración puede ser transitoria o permanente; dentro del territorio
nacional por mexicanos o extranjeros; comprende también la salida de personas del
territorio nacional.
Se establecen límites al derecho de emigrar (art. 11); las autoridades administrativas, con
base en aquellas, pueden limitar el derecho a migrar por razones de política poblaóonal,
salud, o por considerar que se trata de extranjeros perniciosos. Los jueces, en los casos de
responsabilidad civil o criminal, pueden limitar la migración.
122 Manual de derecho constitucional
9.7.8 Dlplomáticas y conSUlares
Las facultades que tiene el congreso respecto de cuestiones diplomáticas y consulares son
limitadas; solo se refieren a lo que tenga que ver con la organización y funcionamiento de
los cuerpos correspondientes: "Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XX. Para expedir
las leyes de organización del Cuerpo Diplomático y del Cuerpo Consular mexicano."
Los nombramientos del secretario de relaciones, embajadores y cónsules generales
los hace el presidente con base en la ley que da el congreso de la unión y deben ser
aprobados por la cámara de senadores o la comisión permanente (arts. 76, fracc. 11, 78,
frace. VII y 89, frace. 111).
El congreso de la unión ha emitido una ley para la celebración de tratados, (OOF de 2 de
enero de 1992).
El presidente goza de un amplio campo de acción en lo relativo a relaciones exteriores y,
salvo las limitaciones impuestas en la constitución, que ya han sido citadas, nadie puede
agregar otras.
9.7.9 De carácter penal y de justicia
En materia penal, el congreso de la unión está facultado (art. 73, frace. XXI):
Artículo 7l. El Congreso tiene facultad:
I.a XX ..
XXI. Para expedir:
al Las leyes generales en materias de secuestro yIrata de personas, que establezcan como mínimo, los
tipos penales ysus sanciones.
Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias ylas formas de coordina-
ción entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal ylos municipios;
bl La legislación que establezca los delitos ylas faltas contra la Federación ylas penas y sanciones que
por ellos deban imponerse; así como legislar en materia de delincuencia organizada;
el La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución
de controversias y de ejecución de penas que regirá en la República en el orden federal yen el
fuero común.
Las autoridades federales podrán conocer de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan
conexidad con delitos federales odelitos contra periodistas, personas oinstalaciones que afecten,
limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta.
En las materias concurrentes previstas en esta Conslitución, las leyes federales establecerán
los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre
delilOS federales;
capitulO 9 - Facultades legislativas del congreso de La unión y el proceso legislativo federal
----
123

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~\:~g.:- . ~ . ;;-.~
"
La facultad para legislar que tiene el congreso de la unión en materia penal es limitada;
, puede establecer delitos solo respecto de lo que atente contra la federación. De igual forma
li lo puede hacer en relación con secuestros, trata de personas, y delincuencia organizada. Su
I acción está referida a
tipificar delitos y faltas contra la federación y fijar las penas que deben imponerse a
sus autores. Esta facultad es de vieja data. A partir de mayo de 2009, se le han otor-
gado facultades adicionales en materia penal que no tenía
expedir una ley general en materia de secuestro; es general por cuanto a que su apli-
cación corresponderá a la federación, las entidades y los municipios; y por cuanto
comprende todo el territorio nacional
determinar los tipos penales en materia de secuestro y las penas que deben impo-
nerse a sus autores; ello significa que la materia específica de definir lo que es secues-
tros y trata de personas dejará de ser una función local, para convertirse en federal.
En lo relativo a su investigación y a la persecución de sus autores, la responsabilidad
III~ ::: recae en las autoridades locales
sentar las bases para la distribución de competencias en la investigación, persecu-
ción y castigo de los responsables del delito de secuestro y trata de personas; el
congreso mediante la ley respectiva determinará los casos en relación con los cuales
podrán actuar las autoridades locales22
sentar las bases que regulen las formas en que se coordinarán la federación, el
I Distrito Federal, los estados y los municipios; ello significa que tanto el ministe-
IlIlfI¡~ :
...__________---1rJjio.L p_úbk o,_policías, jueces y demás autoridades locales aplicarán leyes federales;
IM_",~, en cuanto al procedimiento, mientras tanto entre en vigor el Código nacional de
111,uII' procedimientos penales, serán aplicables los códigos adjetivos de las entidades fe-
I.~·'" derativas (are. 23, LGPSDMS), y
I.C '"
¡MI/USI:;: emitir la legislación única en materia procedimental penal.
Cuando se trata de que los jueces locales conozcan de la aplicación de la referida ley,
se trata de un caso atípico de jurisdicción dual, por cuanto a que si bien aplican una
ley federal, lo hacen respecto de un rubro específico del que no pueden conocer los
jueces federales.
La distribución de competencias y la facultad de regular la coordinación están referidas a
la materia específica de secuestro y trata de personas, no comprende el rubro restante, el
previsto en la última parte del párrafo 1, el de delincuencia organizada.
Para hacerse obedecer y hacer efectivas las facultades y atribuciones que tienen conferidas
los poderes y las autoridades federales, el congreso también puede tipificar delitos respecto
de las materias sujetas a su acción.
11 EI14 de junio de 2012 fue publicada la Ley general para prevenir, sancionar y erradicar 105 delitos en materia de trata de personas y
para la protección Y,asistencia alas víctimas de estos delitos,
\
•
La persecución y el castigo de aquellos que incurran en el delito corresponde a los fun-
cionarios y jueces federales y a los locales; ambos aplican una misma ley; es el congreso
de la unión el que determina de qué secuestros conocerán unos y otros, según el arto 23
arriba citado.
De la frace. xxv del 3rt. 73, parece desprenderse que el congreso de la unión goza de una
facultad ejecutiva: "Para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas ru-
rales, elementales, superiores, secundarias y profesionales ..." El sentido común y la práctica
han circunscrito la facultad al ámbito normativo y confiado a las autoridades ejecutivas de
la federación y entidades el aplicar las leyes relativas a la materia.
Di,strlbuci.6n de la fund6n educativa
La educación preescolar, primaria, secundaria y media superior es una función que corres-
ponde a la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios (art. 3°); en lo relativo a
educación preescolar, primaria, secundaria y normal, el congreso de la unión tiene conferida
la facultad de unificarla y coordinarla en toda la república (are. 73, frace. xxv); mediante las
leyes y su aplicación, se unifican los criterios educativos y se coordinan las dependencias
educativas de la federación y las locales.
Se unifica la educación en la medida en que lo complejo de la sociedad y lo dilatado del
territorio nacional lo permitan, con vista a que se imparta un mínimo de información, se
garantice una educación laica que se base en los resultados de la ciencia, luche contra la
ignorancia, la servidumbre, los fanatismos y los prejuicios. Con el fin de evitar la duplicidad
de esfuerzos entre los aparatos educativos federales, locales y municipales, están facultados
p~ra coordinarlos el congreso de la unión, mediante las leyes y el presidente, por medio de
la secretaría de educación pública.
Los arts. 3° y 73, frace. xxv, inhiben y obligan a las autoridades locales. Las inhiben debido
a que no pueden impartir otra educación que no sea la prevista en el arto 3°; las obligan
porque los diferentes aparatos educativos estatales deben estar coordinados con el go-
bierno federal por conducto de la secretaría de educación pública.
Según los arts. 3°, 73, frace. xxv, y 121, frace. v, la federación, los estados y los municipios
tienen la responsabilidad de educar. A cada uno de ellos se le asigna una responsabilidad
específica. En materia de educación denominada básica, preescolar, primaria y secundaria,
la constitución confiere al congreso de la unión dos funciones que no tienen las entidades
federativas: unificar y coordinar. Las ejerce por medio de la ley y en observancia de los
principios siguientes:
Unifica los criterios educativos en lo relativo a la educación básica.
Establece las funciones específicas que deben cumplir los estados, el Distrito Federal
y los municipios. En eso consiste su función de coordinar.
.:ao(¡:: r¡· Facultades LegislativaS del cOl1greso de La unión y eL proceso Legislativo federa~
 El Distrito Federal tiene a su cargo la educación en su territorio. De los textos no se
desprende q ue sus autoridades estén sujetas a la coordinación que deriva de las leyes
del congreso de la unión. Por razón del buen servicio deben estarlo. Es facultad de
la asamblea legislativa regular la fu nción social educativa. En ejercicio de ella debe
precisar las funciones que corresponde desempeñar a las delegaciones en que está
dividido el Distrito Federal.
La creación de universidades y la expedición de títulos profesionales es una facul~
tad coincidente que tienen la federación y las entidades federativas. Para una mejor
prestación del servicio, en respeto de la auronomfa de que gozan, debe haber coor~
di nación entre ellas.
Por reforma constitucional publicada en el diario oficial del 26 de febrero de 2013, se dispuso
que debe existir colaboración y coozdinación con vista a que el instituto nacional para la
evaluación de la educación y las auto~idades educativas federales y locales, evalúen los ser~
vicios educativos con el objeto de que sean de calidad,
Por regla general, la constitución es la q ue determina la competencia de los órganos que
instituye; excepcionalmente deja dicha rarea al congreso de la unión; para que esto suceda
se requiere texto expreso; este existe en lo que concierne a la materia educativa, también en
lo que atañe a salubridad general,2J participación en los rendimientos sobre contribuciones
especiales204 y asentamientos humanos,2s
Educadón Uí1¡versltaria
La responsabilidad de impartir educación universitaria ha sido confiada a la federa~
cl6n, estados y DIStrito Fedé-ral (arts_ 3°, frace VII, 73, frace xxv, y 121, frace v)_ El con-
greso de la unión, las legislaturas y la asamblea legislativa pueden legislar en la materia.
Aquel lo hará en toda la república; estas, en su ámbico territorial. Se trata de un caso
más de facultades coincidentes,
En un senrido técnico no se trata de un caso más en que el co ngreso de la unión goce de la
fII,""
,.......
J¡tJ:I F
'~
facultad de coordinación; no lo es en virtud de que está de por medio el elemento autono~
mía con que se deben conducir las universidades. De ser necesaria la coordinación, son las
... ",.
\,,,, autoridades universitarias las responsables de promoverla y ejecutarla, con vista a alcanzar
un mínimo de calidad profesional.
Los títu los profesionales impartidos por las universidades deben ser reconocidos en todo el
país por autoridades y particulares (arts. 73, frace xxv, y 121, frace v).
Cuando en la frace. v del art, 121 se alude a autoridades, en un principio, en 1917, se aludía
a los gobernadores de los estados. Eran ellos los que, frecuentemente, por sí, sin mediar la
II Articulo 73, frate XVI.
14 Articu lo73, fracc. XXIX.
k - -"""'''''"''''
116 MilOual de derec/lO constitucional
intervención de un instituto de educació n superior, los expedían. En la actualidad, por así
disponerlo las leyes, los títulos profesio nales los expiden solo las universidades o las insticu p
ciones autorizadas legalmente. 26
Facultades en mClt2ria de profesi(jnes
El ejercicio profesional y la expedición de los títulos que lo permiten están sujetos a los
principios siguientes:
El arto 5° hace referencia al término ley; por tratarse de una actividad legislativa,
la responsabilidad de hacerlo corres ponde a los congresos locales, y al congre-
so de la unión en lo referente al Distrito Federal. La asamblea legislati va no ha
sido facultada para legis lar en la materia; debe entenderse que es el congreso
de la unión el que \0 debe hacer, La facultad no está comprendida en la fórmu p
la "función social educativa~ que aparece en el ine. L frace. v, base primera, (,
del art- 122.
Cuando el art. S° al ude al término ley, lo asume en su acepción amplia y genérica,
no en su significado de una ley determinada. En ese contexto, tamo la federación
como los estados pueden emitir cuantas leyes sea n necesarias para regu lar lo re·
lativo a las profesiones que requieren título para su ejercicio, así como aquellas
en virtud de las cuales se prevea la creación de universidades e inst ituciones de
educación superior enca rgadas de la docencia y de la expedición de los tíeulos.
En el art. 5° se establece a favor de las legislaturas de los estados una facultad
amplia, genérica, que no tiene limitaciones o condiciones; queda a criterio de
ellas determinar las profesiones que requerirán título para su ejercicio. El he~
cho de que en determinado momento se haya dispuesto que ta les o cuales
profesiones precisarán título, no agota ni impide que en lo sucesivo, dados los
requerimientos sociales, se aumente su número y, en situaciones excepcionales,
se reduzca.
9.711 f)e carácter emlnentemente pollUco
Las facultades de na!:uraleza política de que goza el congreso de la unión remiren al presi·
dente: concederle licencias para ausentarse temporalmente del cargo, designar a quien deba
sustituirlo; tomarle su protesta al cargo o acep~ar su renuncia (arts, 73, fraccs. XXVI y XXVII, 84
a 87), De estas, la de concederle licencia y la de aceptar su renuncia las ejerce en observancia
de las normas que regu lan su actuación ordinaria: las cámaras que lo integran actúan en
forma separada, sucesiva e independiente. La de designar a quien deba sustiwirlo la ejerce
constituido en colegio electoral y como cámara única. También constituido en cámara única
le toma la protesta,
• AUTONOMIA UNI.VER~TARI.A. SOLO PUEDE EStABLECERSE MEDI.ANTE UN ACTO FORMAL YMATERIALMENTE LEGISlATI.VO. 178,517, J, 9'
época, pleno, SJFG, XXI, mayo/l005, p. 913, P./J.17/1005. Véase http://,jf.scjn.gob.mx/,jf,i,t/Pagi,,,,/tesi,.aspx
127
cap(w,o';t - Facultades legislativas del congreso de la unión y el proceso legislativo federal

Otras facukades de índole política, como la de juzgar al presidente se ejercen por las cáma~
ras en uso de facultades exclusivas: la de diputados, de acusar; y la de senadores, de juzgar,
constituido en jurado de semencia (am. 108, 110 Y 111).
Licencias al presideme
El presidente pudiera precisar una solicitud de licencia temporal debido a razones de salud o
políticas; si ese fuera el caso, debe presentar su solicitud ante el congreso de la unión por con-
ductO de cualquiera de las cámaras (arL 73, frace. XXVI), Es el poder legislativo el que la concede
O niega. Si la licencia fuera hasta por 60 días, debe asumir el cargo de manera provisional el
secretario de gobernación; este no podrá remover a los secretarios de estado sin la autorización
previa de la cámara de senadores. Si excediera de ese lapso, deberá procederse en los términos
• dispuestos por los arts. 84 y 85.
Dada su alta investidura, si el presidente solicita una licencia al congreso de la unión,
debe partir del supuesto de que es por razones fundadas y graves; esta siempre se le
debe conceder.
,r::::
n·. ·-·
_ _ J .•
SupEí t¡;S fati:as ci2! pre5lcief!te
Id~,: En caso de falta absoluta del presidente, es el congreso de la unión el que debe suplir su
.1... ausencia. (Este tema se desarrolla en el capítulo 10).
~1111:r. Renuncia del presi,dente
En el siglo xx renunciaron a la presidencia Porfirio Díaz y .Pascual Ortiz Rubio. La re~
nunCla debe ser por razones graves; si bien la función de hacer la calificación ha sido
confiada al congreso de la unión, lo cierto es que siempre que alguien lo haga, se debe
suponer que se está dentro del supuesto. Por regla general, debe suponerse que a la alta
investidura no llega un político irresponsable e inmaduro. Quien conoce de la renuncia
es el congreso de la unión actuando sus cámaras en forma separada y sucesiva (arts. 73,
frace. XXVII y 86).
Protesta del presidente
La protesta al cargo de presidente se debe rendir ame el congreso de la unión constituido
en cámara única, bajo la moderación del presidente de la cámara de diputados; también
lo puede hacer ante la comisión permaneme. Existe una fórmula; un error en su lectura no
. implica la nulidad del acto; lo que importa es la declaración solemne de respetar la consti~
tución y las leyes (arL 87).
El are. 73 tiene como colofón la frace. XXX, que regula la existencia y el ejercicio de lo
que en la doctrina se conoce como facultades implícitas. Como disposición que cierra
la enumeración de las facultades del congreso de la unión, se ha considerado que debe
128
.-
ser inamovible. En consecuencia, se han agregado a la fracc. XXIX un número crecido de
•
apartados. Con el primero, el XX I X~ 8, se le facultó para legislar sobre las características
y uso de los símbolos patrios; y con la frace. XXIX-O, para legislar sobre planeación del
desarrollo económico y social. Los preceptos disponen: "Artículo 73. El Congreso tiene
facultad: ... XX IX-B. Para legislar sobre las características y uso de la Bandera, Escudo e
Himno Nacionales ... XX IX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo
económico y social, así como en materia de información estadistica y geográfica de
interés nacional; ..."
El congreso de la unión ejerció la facultad que deriva a su favor de la frace. XXIX-B y emitió la
ley sobre el escudo, la bandera y el himno nacionales, misma que se publicó el 8 de febrero
de 1984. 27 La de legislar sobre los escudos, banderas e himnos de los estados, corresponde a
las estados (arL 124).
9
Artículo 73. ElCongreso tienefatultad: ...
XXIX-e. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los
Estados y de los Munitipios, en el ámbilo de sus respectivas !Ompetencias, en materia de asen-
tamientos humanos, con objeto de tumplir los fines previstos en el párrafo tercero del ar título
27 de esta Constitución.
XXIX-G. Para expedir leyes queestableztan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos
de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de
protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico; ...
Por virtud de esas disposiciones, el congreso de la unión tiene la facultad de expedir leyes
que regulen la concurrencia enrre el gobierno federal, los estados y los municipios en lo
relativo a asentamientos humanos, protección del ambiente y preservación y restauración
del equilibrio ecológico:
Puede determinar las materias reservadas a la federación. La norma implica que el
congreso de la unión tendrá en todo tiempo la posibilidad de dar una nueva norma-
tividad de la que derive Qtra distribución de las materias.
la regulación de las materias no conferidas a la federación y su ejecución quedan
confiadas a los estados, salvo aquellas que el congreso de la unión disponga que
deben ser delegadas para su ejecución a los órganos municipales.
Los estados, dentro de su ámbito de acción, pueden emitir leyes sobre las materias
que se le han confiado. Esas leyes no pueden contravenir las leyes federales.
" Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBibllo/index.htm
("aplt':l'- ". Facultad~ legislativas del congreso de la unión y el proceso legislativo federal -_. ,,9
 El congreso de la unión, en ejercicio de la facu h:ad que para él deriva de la
fracc. XXIX-O, debe considerar el co ncex[Q constitucional, en especial. lo dis-
puesto por los arts. 2°, 25, 26, 27 Y 121, frace. 11, en lo relativo a las tierras de las
comunidades indíge nas, rec[Qría del desarrollo nacional, la planeación demo-
crática, agraria y de que los bienes muebles e inmuebles se rigen por la ley del
lugar de su ubicación.
Lo anterior implica el tener que proteger la integridad de las tierras de los grupas indí-
genas, de los ejidos y de las comunidades al disponer los asentamientos humanos (art.
27, frace. VII).
Están en vigor una Ley general de asentamientos humanos y una Ley general del equilibrio
ecológico y la protección del ambiente}8
9.714 Sobre tribunales administrativos; no judiciales
y otras instancias jurisdiccionales
La función jurisdiccional. encendida como la facultad de dirimir controversias con fuerza
vinculativa para las partes, en el ámbito federal tiene diversas manifestaciones, la principal. la
conferida a la rama judicial o, para utilizar la denominación constitucional, al poder judicial
de la federación, que comprende y remite a un número casi indeterminado de materias y
sujecos; las otras, que son especializadas y limitadas, han sido confiadas a diferentes emes:
tri bunal de lo contencioso administrativo (art. 104, frace. 111), juma federal de conciliación y
arbitraje (ar1. 123, A, fraccs. xx y xxxI), tribunal federal de conciliación y arbitraje o tribunal
burocrático 123, B, frace. XII), tribunal federal de justicia Ascal y administrativa (ar1. 73,
I i I il (ar1. 13), tribunales agrarios (ar1. 27, frace. XIX) y el jurado
de sentencia (ar1. 110).
Todos estos tribunales, gozan de imperio, pueden hacerse obedecer; emiten sentencias,
laudos, reso luciones y acuerdos obligatorios. Aplican leyes especiales en sentido técnico,
como tales requieren también un procedimiento especial y de hecho lo tienen; han llegado
a tener tal aceptación que hoy en día su existencia no se pone en duda; sus cri terios han
terminado por prevalecer en muchos campos de la administración pública. Sus resolucio~
nes las revisan los tribunales federales.
El congreso de la unión está facultado para regular su organización, funcionamiento y para
dar las leyes según las cuales ejerzan sus funciones.
9.7.15 Relativas a la estructura po[[tica de la capital
de la república
Véase el tema 9.2.3.
130 Manual eJe derecho constitucional
9.716 Sobre facultades lmpl¡citas
La constituóón, ano 124, parte del supues[Q de que las facultades de los poderes fede-
rales son enumeradas; solo pueden aGuar en lo que les ha sido delegado expresamen-
te. Hay salvedades. Existen normas fundamentales que habiendo sido intención de su
aU[Qr conceder una facultad a los poderes federales, ellas en sí o en su comexm, son
omisas o no per fectas; cuando se presentan eS[Qs supuestos, se impide el ejercicio de
una función o se dificulta la interpretación de la norma. De ser así, quien se ve en la
necesidad de aplicar o interpretar, no debe atenerse en forma estricta al texto de la nor-
ma, está autorizado para recurri r al sentido común y a la lógica para hacerla apli cable
o interpretable.
La jurisprudencia y la doctrina de los Estados Unidos de América dedujeron de la cons-
titución la existencia de las facu ltades conocidas como implícitas. Madison, en El Fede-
ralista, afirma:
Pocas partes de la Constitución han sidoatacadas con más intemperanciaque ésta; y, sin embargo,
después de examinarla imparcialmente, ninguna parte resu lta más completamente invulnerable
queella. Sin laesencia de este poder todalaConstituciónseríaletramuerta... Sería fácil demostrar,
si fuese necesario, queningún poder importantede los que delegan los articulas de confederación
ha sido o puede haber sido ejercido por el Congreso sin re(Urrir más o menos a la doctrina de la
interpretación o de lo implícito ... " Ningún axioma se halla asentado más claramente en la ley o
en la razón que el que dice que donde se hace obligatorio el fin, están autorizados los medios;
dondequiera que se concede un poder general para hacer una cosa, queda incluida toda la facultad
particular que sea necesaria para efectuarla. lO
La suprema corte de Estados Unidos de América, por voz de su presidente, en el caso
McCulloch vs. Maryland, resolvió:
Si alguna propo sición puede obtener el asentimiento unánime es de esperar que sea ésta:
el gobierno de la Unión, aunque limitado en sus poderes, es supremo dentro de su esfera
de acción. Es ésta una consecuencia lógica de su naturaleza. Es el gobierno de todos; sus
poderes están delegados por todos; rep resenta a todos, y actúa para todos. Si bien cual-
quier estado quiere controlar susoperaciones, ningún estado quiere que otros lo controlen.
La nación, en aquellos asuntos sobre los cuales puede actuar, debe necesariamente unir
sus par tes componentes... Admitimos, como todos deben admitir, que las facultades del
gobierno son limitadas, y que esos límites no deben trascender. Pero creemos que la sólida
interpretación de la Constitución debe permitir a la legislatura nacional esa discreción, con
respecto a los medios por los cuales serán ejecutados los poderes que le confiere, que per-
mitirá a ese cuerpo desempeñar los elevados deberes que le está n asignados y en la forma
más beneficiosa para el pueblo. Si el fin es legítimo, si está dentro del alcance de la Cons-
titución, entonces todos los medios que son apropiados, que son simpl emente adoptados
" A. Hamillon, S. Madi,on yJ. Jay, El Federalista, Fondo de [ultura Económica. México. 1957, pp. 192 Y193.
• Ibidem, p. 193.
131
capltulo 9 . Facultades legislativas Ófl congreso de la unión y el proceso legisL1tivo federal

para ese fi n, que no están prohibidos, sino que están de acuerdo con la letra y el espíritu de
la Constitución, son constitucionalesY
Corwin, al referirse al pumo de vista anterior. asienta:
La base de esta declaración la proporcionaban tres ideas: Primera, que la Constitución había sido
ordenada por el pueblo y por consiguiente estaba destinada a su beneficio; segunda, que "esta ba
destinada a perdurar durante siglos y, en consecuencia, a adaptarse a las diversas crisis de las
cuestiones humanas"; y tercera, que si bien el Gobierno Nacional es un gobierno de poderes enu-
merados, es soberano en cuanto a esos poderes. 12
En Estados Unidos de América, si bien las facu ltades implícitas tuvieron un fundamento
y un inicio discutible, la doctrina y una práctica de vieja data las han confirmado y he-
cho imprescindibles. El Cexto que las fundamenta dice: "El congreso cendrá facultad: ..
Para ex pedir todas las leyes que sean necesarias y convenientes para llevar a efecto los
poderes anteriores y todos los demás q ue esta Constitución confiere al gobierno de
Estados Unidos o a cualquiera de sus depar ta mentos o func i o narjos.~ El contexto, el
ar to10 de enmiendas, por su parte dice: "Los poderes que la Constitució n no delega a
los Estados Unidos ni prohíbe a los Estados quedan reservados a los Estados respecti-
vamente o al pueblo."lJ
La doctrina mexicana ha aceptado la existencia de las facultades implícitas en la constitu-
ción y en la práctica.
No siempre una norma que contiene una faculr.ad explícita a favor de los funcionarios fede-
~.~Ir:::
,. rales es exhaustiva o perfecta; en algunos casos sus deficiencias impiden que se ejerza por sí
1i'~!<[b"",-.-------!A:'Ii5m-a¡-ello pudiera impedir su aplicación; cuando ello sucede es en detrimento del ejercicio
I*~l"!'h" de las funciones gubernamentales y en menoscabo de la intención de los constituyentes;
II~~~"'''I una norma se da con el fin de que se aplique. Todo poder pudiera requerir facultades implí-
!.Ifl·'L citas para poder actuar.
11111.",
j.bJlII'~ Cuando el congreso de la unión, con base en la frace. xxx del art. 73, suple la deficiencia de
una norma fundamental y establece un nexo lógico y natural para hacerla efectiva, su actua-
ción no representa detrimento del campo de acción de los estados.
la constitución es un documento congruente y lógico; es de suponerse que los poderes y ór-
ganos que conforman el ámbito federal, contienen en sí los elementos necesarios y suficientes
para subsistir, p.;¡ra ejercer las facultades y atribuciones que le han sido conferidas y para hacerse
obedecer, sin rener que depender para una y otra actividad de los poderes de los estados.
El constituyente en el are 89, frace. r, facultó al presidente pa ra promulgar las leyes federa-
les, pero omitió en ese precepto, en el are. 73, o en otro, autorizar al congreso de la unión
31 Rabert E. Cushman, Práctica constitucional, 4 Wheaton (U. S.) 316; 4 L. de. 579, 1819, Editorial Bibliográfica Argentina, 1958,
pp.lOy 25.
II Edwa rd S. Cowin, La constitución norteamericana y su actual significado, Guillermo Kraft, Buenos Aires, 1942, p. 75.
13 Artfculo 1
, secc. VIII, último párrafo de la constitución de Estadas Unidosde América.
132 ~Ianurll lP 'Jeredlo con"lltucioni:ll
•
para dar una ley del DO', ello no ha impedido que este cuer po colegiado lo haga, con
base en el argumento de que ahí donde están autorizados los fines, implícitamente están
autorizados los medios.
Dadas las deficiencias del precepw, de no haber actuado el congreso de la unión, hubiera
sido absurdo suponer que 105 estados, con vista a lo dispuesto por el are. 124, eran los
facultados para hacerlo; habría sido necio esperar que estos lo hicieran. Ellos están impedi-
dos para hacerlo; su acción es limitada; abarca solo sus respectivos territorios; no pueden
legislar para suplir las deficiencias de las normas fundamentales, a fin de permitir a los
poderes federales ejercer una facu ltad que tienen conferida en forma deficiente. Si prete n~
dieran hacerlo, la normatividad que eventualmente pudieran emitir, dado lo dispuesto por
la frace. I del art. 121, únicamente tendría vigencia dentro del territorio del estado que la
diera. Este y otros supuestos parecidos, como el previsto en la frace. 1I del art. 104, hacen
necesarias las facultades implrcitas.
En cambio, si el congreso de la uni ón, invocando este tipo de facultades, pretendiera legis·
lar respecto de materias reservadas a los estados, incurriría en exceso; sería una invasión al
ámbito local.
En caso de duda, debe suponerse que la facultad se ha reservado a los poderes locales y que
los federales no gozan de implícitas. Dada la redacción del are. 124, conviene ser mezquino
en reconocer su existencia.
Vista la naturaleza del sistema federal, de los principios que regulan la distribución de com-
petencias entre la federación y los estados y de los términos de la frace. xxx del are 73, el
ejercicio de las facultades implíci tas por parte del congreso de la unión, se regula, entre otros,
por los principios siguientes:
Recurrir a ella se explica porque existe una norma expresa que atribuye a los poderes federa·
les una facultad y ella no contiene los elementos suficientes para ser aplicable por sr misma.
Procede apelar a ella únicamente en el sup uesto de que sea necesario hacer efectivas facul -
tades conferidas a los funcionarios federales.
El congreso de la unión no puede recurrir a las facultades implícitas para hacer efectivas
las atribuciones de los entes u órganos cuya existencia prevé la constitución, como la co-
misión permanente, el banco de México o el instiw[Q nacional electoral. La frace. xxx del
are 73 alude a poderes y a facultades, no a órganos y atribuciones.
Las funciones que se confieran a los empleos que crea el congreso de la unión, en ejercicio de
la facultad que le confiere el are 73, frace. XI, no pueden ser dotados de facul cades implícitas.
La función jurisdiccional confiada a los tribunales federales no puede ser modificada a
partir del ejercicio de fac ultades implícitas.
Las facultades implícitas existen, se explican y justifican en la medida en que el co ngre-
so de la unión, así lo disponga mediante una ley; los otros poderes, por sí, no puede n
recurrir a ellas.
13J
~aílL~J!"': Farultades legislativas del coogreso de la unión y el proceso legislativo feder.ll

Corresponde al congreso de la unión legislar respecco de su ejercicio: reconocer la existencia
de una facultad explicita que los poderes federales no pueden ejercer; y que la facultad im-
plícita a la que se recurrirá es un medio para hacer efectiva la explícita.
Los poderes y órganos federales restantes carecen de facultades para acruar en esta materia. El
presidente. en ejercicio de facultades extraordinarias. debe estarse a los términos de la autoriza·
ción que, en su caso, le otorgue el congreso de la unión de acuerdo con lo establecido en el art. 29.
La aurorización para que el congreso de la uni6n permita su ejercicio, solo puede manifes·
tarse mediante leyes, nunca por medio de decretos.
Es el congreso de la unión el que, después de agotar el proceso legislativo, hace la califica-
ción de la ¡naplicabilidad de una norma constitucional, la necesidad de que se provean los
medios que permitan su aplicación y la determinación de cuál de los poderes federales debe
aplicarla o ejercerla.
El ejercicio de esas facultades solo se justifica en la medida en que son medios para alcan-
zar un fin autorizado por la propia constitución. De las leyes ordinarias no pueden derivar
facultades implícitas.
Con base en lo dispuesto por los arts. 103 y 105, por vías de amparo, controversia constitu-
cional o acción de inconstitucionalidad son revisables las leyes que el congreso de la unión
emi ta con base en la frace. xxx del art. 73, sin que operen 105 límites previsws por la jurispru-
dencia estadounidense; no operan, en virtud de que en el sistema jurídico mexicano se ha
introducido un sistema complejo de controles de la constitucionalidad.
1MfJI :::
¡q"¡",-______-'M=e:;;d"iaccn""te'-e"'l...se,,'e2.rc"'i"'ci"'o-""de las facultades implícitas no es dable a los poderes federales afectar
, I IJIM los derechos humanos, los sociales y sus garantías.
~III".
,~!t'_. Los poderes de los estados gozan de facultades implrcitas; su ejercicio está sujew a los mis-
~.....<Jrll mas principios antes expuestos, con algunas salvedades, no pueden
'l"'~'
~"1I interferir en las materias conferidas en forma explícita o implícita a los poderes federales
•i:: desconocer las prohibiciones absolutas o relativas que se desprenden de los arts. 117 y 118
,
I ,.......
41:) ..,....
faltar a las obligaciones que para ellos derivan de la constitución de la república,
~l' atentar contra los derechos humanos y sociales,
~~ 9.7.17 En materia agraria
El congreso de la unión tiene competencia para regular la materia agraria (are. 27, frace. XIX.
párr. 2). Dado que la revolución de principios del siglo xx se debió, entre otras razones, a
la existencia de latifundios y del injusto reparto de las tierras, aguas y recursos naturales, el
constituyente sentó las bases de un nuevo reparto de ellos. El are. 27, se refiere a lo siguiente:
Elevar a rango constitucional el derecho de acceder a la propiedad de las tierras,
aguas y recursos naturales; regular la propiedad ejidal y comunal.
13' Manuól ue derecno (onstirudonal
'", ,
, "
'0
, .-
~.
,
Establecer límites al derecho de propiedad por medio de impedir la concentración
de grandes extensiones de tierra; se prohíbe la existencia de latifundios (frace. xv).
Limitar el derecho a adquirir bienes inmuebles a las personas morales: sociedades
mercantiles, asociaciones religiosas e instituciones de beneficencia (fraccs. 11 a v).
Establecer las bases para el fraccionamiento y enajenación de los latifundios (frace. XVII),
Reconocer personalidad jurídica a los núcleos de población ejida\es y comunales
(frace. VII),
Limitar la extensión territorial que se puede tener en propiedad ejidal (frace. VII).
Prever la existencia de tribunales agrarios especializados (frace. XIX); la justicia agraria,
dada la situación de inferioridad en que hallan los ejidatarios, comuneros e indíge-
nas, frente a los terratenientes, latifundistas y grandes capitales, ha sido rodeada de
prevenciones especiales, con el objeto de establecerlas condiciones mínimas para
equiparar a las partes y suplir las deficiencias de sus planteamientos. La función de
impartir justicia entre partes en situaciones tan dispares no podía ser confiada a
los tribunales ordinarios; se previó la existencia de tribu nales con una mentalidad y
formación más acorde con la materia.
Declarar la nulidad de actos que permi tieron la concentración de la tierra, agua y
recursos naturales (fraccs. VIII y IX).
'.
Establecer las condiciones que estimulen el desarrollo rural integral, con el propósito
de generar empleos, fomentar la actividad agropecuaria y forestal (frace. xx),
El congreso de la unión y las legislaturas de los estados, en sus respectivas competen-
cias, deben expedir leyes en las que se establezcan los procedimientos para el fraccio-
namiento y la enajenación de las extensiones de terreno que excedan los límites; ello
implica que están facultadas para impedir concentraciones de la propiedad urbana.
Es facultad privativa de los congresos locales organizar el patrimonio familiar
(are 27, frace. XVI),
9.7.18 En materia de responsabilidad oficial
(juicio pOlltico y juicio de desafuero)
En relación con la responsabilidad de ciertos servidores públicos al congreso de la unión y a
las cámaras que lo integran, les han sido confiadas facultades para legislar, investigar, perse-
guir y juzgar, Este tema se desarrolla más adelante (capitulo 17), en esta sección se alude a las
funciones en términos generales.
Faculí:ades confl3das él[ congresG de la unión ::en mai:erla
de responsabi.lldad de los servidores púbtlcos
Expedir leyes de responsabilidad de los servidores públicos (are 109),
135
capítulo q Facultades legislativas del congreso de la unión y el proceso legislativo federal
 o

•
/'
Expedir leyes sobre responsabilidad administrativa de los servidores públicos Facultades de l¡¡ cámara de senadores
(arL 113).
Las facultades exclusivas de la cámara de senadores están previstas en el art. 76; a lo largo de
Expedir leyes que determinen la responsabilidad del estado, por los daños que cau- la constitución aparecen otras: arts. 28, 98 Yotros.
sen los servidores públicos (art. 113).

Funciones confladas a la cámara de diputados Facultades comunes a las cámaras

Las facultades comunes a las cámaras que integran el congreso de la unión aparecen en el
Recibir acusaciones contra los servidores públicos mencionados en el título cua
di "'(
e a constltUClon art. 109).
rto art. 77; en diversos preceptos se enumeran otras: designar a los miembros de la ~omisión
permanente (arL 78); recibir la protesta del presidente (arL 87).
En ~elación ~~n la~ acusaciones que se formulen contra los servidores públicos,
realizar las diligencias previas, de encontrar elementos, declarar que procede acu-
..1:.. • Facultades comufles del congreso d::: ta unión
s~~lo ante el jurado de sentencia y designar una comisión que sostenga la acusa-
Clan (arL 110). y las leglsl. at'Jras de L~s entldades
Expedir leyes para establecer un sistema de justicia para menores (art. 18), en materia elee--
Recibir solicitudes de declaración de procedencia, y de encontrar elementos pon
Id 'bl' d ' er toral (art. 41); existen otras materias más.
~ servl or pu ICO acusa o a disposición de las autoridades judiciales para que sea
Juzgado (art. 111).
r- '
d_H1 Ct('j f1e~
--
connadas a :'g c~ma ra d€ 5enado;. .~s
Cons~ituirse en jurado de sentencia, juzgar a un servidor público y emitir resolución conde- Los principios de naturaleza fundamental que regulan el proceso legislativo aparecen, en el
natona o absolutoria (arL 110).
art. 72; este dispone que las iniciativas de ley o decreto se deben discutir preferentemente
en la cámara en que se presenten. Con ello se pretende evitar duplicidad de esfuerzos;
- - - - - - - tJ:1:¡y-ar(~n¡-(TiTrrldeS impide la celebración de discusiones simultáneas sobre un mismo tema en ambas cáma-
A lo largo de la constitución aparecen otras facultades conferidas al congreso de la unió n ras (inc. O. De él, implícitamente, también se desprende el principio de que el primero en
' l
a Ias camaras que' o Integran. Y tiempo es primero en derecho; por esto debe conocer de una iniciativa la cámara ante la
cual se presente primero. La preferencia que asiste a la que primero la recibe es operante
Facui.tades deLi:ongfe5o de 1.8 uni6n durante un mes; se pierde si transcurre un mes y la comisión correspondiente no emite su
Emitir leyes en materia indígena (art. 2°); sobre los derechos de los usuarios de tele- dictamen (véase arto 72, inc. 1).
comunicaciones, de las audiencias, así como los mecanismos para su protección que Debido a la existencia de dos cámaras que actúan en forma separada y sucesiva; a que es
debe dar la federación (art. 6°, A, frace. VI); sobre armas de uso exclusivo de las fuerzas necesaria la anuencia de ambas respecto de una iniciativa y a que esta se expresa en mo-
armadas y ley sobre la portación de armas (art. 10); para regular: el derecho de asilo
mentos y lugares diferentes, existen principios en virtud de los cuales se logra que las dos
(art. ~1~; el fuero militar (art. 13), el ejercicio de las acciones colectivas y de defensoría
voluntades se emitan en relación con un mismo texto, para que sea idéntico lo que vota una
de ofiCIO (arL 17); respecto del Distrito Federal (arL 122); emitir una ley de cultos (art.
130) y otras. y otra cámaras (art. 72, incs. e D yE).
Después de haberse aprobado una iniciativa en la cámara de origen, y luego de ser firmada
Facultades de ta c¿rnara de di.outadcs
, por el presidente y los secretarios, el extracto de la discusión y los antecedentes, junto con el
La cáma~a de diputados, aparte de las facultades exclusivas que tiene conferidas en el expediente que se hubiera formado, debe pasar a la colegisladora para su dictamen por las
art. 74, tiene la de nombrar a los consejeros que integran el instituto nacional electo- comisiones, y su discusión y aprobación por parte del pleno (arts. 92. 1, RCO, y 220. 1, RSR). El
ral (arL 41, frace. v); y designar al titular de la entidad de fiscalización de la federación proceso legislativo concluye cuando se alcanza la anuencia de ambas cámaras respecto de
(arL 79, frace. IV). un mismo texto.

136 :uclOnal cap(tul,.~. Facultades legislativas del congreso de la unión y el proceso Legislativo federal
 9.8.1 Reg[;l común
Sin iniciativa no hay proceso legislativo; esta lo inicia y finalmente también justifica la exis~
renda de ese cuerpo colegiado que se denomina congreso de la unión.
Todo proceso legislativo comienza con una iniciativa; esta, para derivar en ley o decreto,
debe cubrir los requisitos de forma y fondo que prevé la ley, ser presentada por quienes
tienen el derecho, la facultad o la atribución de hacerlo, referirse a materias susceptibles
de ser reguladas por el congreso de la unión, respecto de ciertas materias, ser presen-
tadas en el momento procesal oportuno y ante la cámara que, en su caso, debe actuar
como de origen. 34
Una iniciativa debe presentarla quien tiene el derecho, la facultad o la atribución
de hacerlo; existen normas que establecen salvedades; las iniciativas relacionadas
con lo que se denomina paquete hacendario, la solicitud para suspender o res~
tringir derechos o garantías, un tratado internacional, 5010 pueden provenir del
presidente. El ingreso o la formación de un nuevo estado 5010 pueden solicitarlos
los habitantes del territorio que se desea agregar a la unión o forma r como una
nueva entidad.
Una iniciativa será auténtica o legal si está referida a materias conferidas por la constitu-
ción al congreso de la unión o a las cámaras que lo integran; en el caso no importa que
la atribución sea expresa o implícita. Existen excepciones. Con frecuencia el congreso
de la unión legisla respecto de materias que no le han sido conferidas o que tiene pro-
hibidas. Dado el principio de seguridad jurídica, se estiman constitucionales mientras
~!i:-:':'- ______ ..!lQJ~:!t.!!.Cl.P..[Q!llli]!;1i!1JJi '-llIQcen contrario por parte del poder judicial federal. Final~
mente, puede quedar en evidencia el hecho de que legisló al margen de lo que dispone
la constitución.
En general no existe plazo o fecha determinada para presentar iniciativas ante el con~
greso de la unión; hay excepciones: las iniciativas que integran el paquete hacendario
tienen una fecha máxima de presentación: 8 de septiembre, para el proyecto de presu~
puesto y la ley de ingresos, y a más tardar el 30 de abril para la cuenta anual.
En el arto 72, se dispone que las iniciativas de ley o decretos se deben discutir preferen~
temente en la cámara en que se presenten. Con ello se pretende evitar duplicidad de
esfuerzos, pues impide la celebración de discusiones simultáneas sobre un mismo tema
en ambas cámaras (inc. ~. De él, implícitamente, también se desprende el principio de
que el primero en tiempo es primero en derecho; por esto debe conocer de una iniciativa la
cámara ante la cual se presente primero. La preferencia que asiste a la que primero la recibe
es operante durante un mes; se pierde si transcurre un mes y la comisión correspondiente
no emite su dictamen (véase el art. 71, inc.~.
J~ Artículo 72, inc. H.
138 Manual de derecno consticuclOnal
De acuerdo con el inc. H del art. 72, las iniciativas de leyes o de decretos pueden ser pre-
sentadas indistintamente ante cualquiera de las cámaras, con excepción de las que versen
sobre contribuciones, reclutamiento de tropas y empréstitos, que deben presentarse en
la de diputados.
Todo lo que afecte a los habitantes en sus personas o grave sus patrimonios, debe comenzar
en la cámara de diputados en la que tradicionalmente estuvieron los representantes de la
población; pero este principio no es aplicable cuando simplemente se aluda a la facultad
recaudadora. Este pudiera ser el principio correcto.
9.91ra[amiento interno de las iniciativas
Una vez presentada una iniciativa ante cualquiera de las cámaras, ellas deben pasar a comi~
siones; los plenos de las cámaras no pueden discutir ningún asunto que no haya pasado por
ellas y cuente con el dictamen correspondiente.
9.9.1 Estudlo de comisiones
Las comisiones ordinarias son entes auxiliares, especializados, sin personalidad jurídica, con
las que cuenta cada una de las cámaras por separado, o las dos juntas, para atender asuntos
de interés común del propio congreso. Los arts. 39.1 y 86 de la LOCGEUM determinan que
son órganos constituidos por mandato de ley o por acuerdo del pleno; ellas, mediante dic~
támenes, informes, opiniones o resoluciones, contribuyen a que las cámaras cumplan con
sus facultades. Es en las comisiones donde verdaderamente se estudian, analizan, depuran y
dictaminan las iniciativas.
La existencia de comisiones se explica en función de que es imposible que los integrantes
de un cuerpo colegiado estudien, dictaminen y formulen, en todo tiempo, propuestas
en relación con las iniciativas que se les presentan. Las asambleas numerosas están más
abocadas a aprobar o reprobar algo que se les presenta ya dictaminado, que a analizar
y meditar. Las comisiones están para suplir esa imposibilidad, para permitir funcionar y
ejercer sus facultades y atribuciones a cuerpos colegiados que cuentan con un número
vasto de integrantes.
En virtud de la intervención de las comisiones se salvaguarda el tiempo en que las cámaras
funcionan en pleno, que es corto; se evitan distracciones innecesarias; se depuran los nego-
cios; se afinan y perfeccionan las iniciativas y se desechan las improcedentes o inoportunas.
La pertenencia a las comisiones es uno de los elementos que determinan la importancia
e influencia de un legislador; si bien todos los diputados y senadores pertenecen cuando
menos a una o dos, pocos llegan a ser integrantes de la poderosísima junta de coordi-
nación política o de las importantes comisiones de puntos constitucionales y sistema
139
...:aoitulo 9 -Facultades legislatlvas del congreso de La unión y el proceso Legislativo Federal

•
federal, justicia y derechos humanos, relaciones exteriores, defensa nacional o hacien-
da y crédito público.
En lo relativo al proceso legislativo, entendido como algo genérico y del que pueden derivar
leyes,. .decretos, resoluciones, sentencias, declaraciones es determinante
. la actuación de Ias
comiSiones, en especial de las ordinarias de dictamen legislativo. Sus funciones son examinar
los negocios que por la vía de iniciativas llegan a las cámaras e instruirlos hasta ponerlos e
estado de resolución. n por la mayoría de los integrantes de la comisión y, acompañarse de los votoS particu-
La organización, el funcionamiento y la actuación de las comisiones las determinan la
LOCGEUM, el reglamento para el gobierno interior y los reglamentos de las cámaras.
Los reglamentos prevén una excepción a la regla general; en casos calificados de ur-
gentes o de obvia resolución, pueden dispensarse del requisito de pasar a comisiones·
es el pleno de cada cámara, por mayoría absoluta, el que resuelve. El art. 220.5 de;
RSR, en estos casos, obliga al presidente de la cámara a informar, por medio de u
.. , d na
comlSlon, e esa circunstancia a la cámara colegisladora. La razón es obvia: de n d
., I a a
se~vl~la a ~ren:ura de la cámara de origen si en la revisora tuviera que seguirse el
tramite ordinario.
Los regla~entos establecen salvedades al principio de que el pleno no puede ser distraído,
que es aplicable solo a proposiciones que no sean iniciativas y que provengan de los dipu-
tados o senadores.
ir.::-- ----4.g;;¡...¡;f;JOOfOf:H}Ft-fif>t-Ai#.;:¡mI'". 'Jnl'i moro Lectur~
Tod~ iniciativa, para ser discutida por el pleno de una cámara, requiere ser d ictaminada
previamente por las comisiones; esa es la regla general (arts. 82, ReD y 175, RSR).
Todo dictamen que se somete a la consideración de los integrantes de la comisión debe
ser resoluti~o. en el sentido de proponer, sea o no considerado por el pleno; tener una
parte e.xposltlva de I~~ razones en que se funden para optar por una u otra disyuntiva y
~onclUlr con proposIciones claras y sencillas; estas son las que se someten al voto de los
Integrantes de la comisión (arts. 82. 1, RCO y 182. 2, RSR).
Un ~i~t~m.en debe ser formulado, por regla general, dentro de los 45 días, si se trata de
una Iniciativa de ley o decreto; o dentro del tÉrmino de 90 días, si se trata de una refor-
ma a la constitución (arts. 182. 1 Y89. 2, RCO), o bien dentro de los 30 días háb iles que
sigan a la recepción del asunto (art. 212. 1, RSR). Los autores de las normas consideraron
la regla general que se desprende del inc. I del arto 72, que dispone: "Las iniciativas de
leyes o decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a me-
~os qu~ transcurra un mes desde que se pasen a la comisión dictaminadora sin que esta
nn~a dl~tamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse
y discutirse en la otra Cámara ... "
t,'lanual rJe (lerecnr¡ COfl5tttuClollal
/
\
".---:--
H
•
Los acuerdos se toman por unanimidad o mayoría absoluta; el presidente tiene voto
de calidad; si el dictamen es en el sentido de desechar, la iniciativa pasa al archivo;
si es aprobatorio y lo aprueba la mayoría, estará a disposición del presidente de la
cámara; los integrantes de la comisión que disientan del sentir de la mayoría pueden
formular votos particulares. En las cámaras, el dictamen y los votos particulares, se
dirigen a la mesa directiva para los efectos de su presentación ante el pleno (arts. 45.
6, incs. e y J, y 94. 1, LOCGEUM). El dictamen, para ser válido, debe presentarse firmado
lares, si los hay. Se distribuye entre los diputados y senadores (arts. 85, RCO, 188 Y190,
RSR). Los integrantes de las comisiones que han dictaminado son los responsables
de la defensa de los términos del dictamen y quienes deben informar a la asamblea
respecto de las razones que los llevaron a presentarlo en la forma y términos en que
lo hicieron.
9,9" ql
La discusión se inicia con la lectura de la iniciativa, del dictamen de la comisión corres-
pondiente y de los votos particulares; puede ser dispensada si el material ha sido publica-
do en las gacetas de las cámaras con la debida anticipación.
Para orientar u ordenar el debate, se elabora una lista de los legisladores que pidan hacer
uso de la palabra en contra o a favor; para evitar que alguien sea preterido, antes de iniciar la
discusión se debe dar lectura a la lista.
Por economía de tiempo, se prevé la existencia de dos clases de discusiones: !a primera,
en lo general; concluida esta, si de la votación levantada se desprende que la iniciativa
se rechaza, no tiene objeto entrar en la discusión de cada uno de los preceptos que la
componen. La segunda, el debate en lo particular, tiene lugar si aquella ha sido aproba-
da en lo general y la discusión se refiere solo a los artículos reservados.
En la discusión en lo particular se abre un turno de oradores en contra y en pro de cada
artículo o grupo de artículos; si esta se relaciona con un artículo, el orador dispone de cinco
o 10 minutos.
Hay prevenciones con el fin de impedir que un orador se aparte del tema, para respon-
der alusiones personales o enderezar el debate. También las hay para hacer operantes
mociones de suspender la discusión de un debate o celebrar debates sobre asuntos de
interés general.
Estos principios son aplicables cuando se discute una iniciativa de ley o decreto; no lo
son cuando alguien es acusado y hace uso del derecho de defensa; en este caso, para
no infringir un derecho fundamental, no puede haber límite de tiempo. En estricto
derecho, con el fin de hacer operantes los sistemas de exigir responsabilidad y permitir
la presentación de acusaciones en forma correcta y completa, debe entenderse que no
iAl
, " Facultadzs legislatlvas deL congreso de la unión y el proceso legislativo federal

hay límite de tiempo para quien acusa. En am bos casos debe imponerse la prudencia de
quienes imervienen para defenderse acusar. 3S °
Existe la posibilidad de que una discusión no se inicie o sea suspendida en virtud de una
moción; esta puede provenir de cualquier grupo parlamemario o de un mínimo de cinco
legisladores. Las razones por las que puede ser presentada una moción de tal naturaleza son:
que la iniciativa, el dictamen de la comisión o el material a discutir no sea del conocimiento
del pleno; que no haya mediado el tiempo suficiente para preparar un debate o cualquier
circunstancia que pudiera haberse presentado y que lleve a suponer que se ha operado un
cambio de criterio.
Una vez agotado el debate y cuando se considera que una materia ha sido suficientemen-
• te discutida, se pone a votación; la regla general es que solo se requiere mayoría absoluta
para considerarla aprobada; hay excepciones, pero para ello se requiere texto expreso. En
algunos casos, ciertas iniciativas pueden ser aprobadas por mayoría relativa, cuando ame
las cámaras se presentan más de dos opciones.
Después de haberse aprobado una iniciativa en la cámara de origen, y luego de ser firmada
por el presidente y los secretarios, juma con el expediente que se hubiera formado, el ex~
tracto de la discusión y los antecedentes, debe pasar a la colegisladora para su diccamen por
las comisiones, y su discusión y aprobación por parte del pleno (ares. 92.1, RCD, Y220.1, RSR).
El proceso legislativo concluye cuando se alcanza la anuencia de ambas cámaras respecto
de un mismo texto.
Una vez aprobado un dictamen por el pleno de una cámara. no puede modificarse, salvo
para hacer las correcciones que demandan el buen uso del lenguaje y la claridad de los
¡,¡;,,,,..----- - - -'otextos,-qm:sun orden:masl'"Or la mesa directiva; las correcciones las realizan las comisiones
dictaminadoras (arts. 93. 1, RCD, Y211. 1, RSR).
Hecho lo anterior, el proyecto de ley o decreto debe enviarse al presidente para su pro-
mulgación, quien tiene un plazo de 30 días naturales para hacer observaciones; si no las
formula, tiene 10 días para publicar la ley o el decreto. De no hacerlo, se considerarán
promulgados y el presidente de la cámara de origen ordenará, dentro de los 10 días
siguientes, su publicación en el DOF, sin que se requiera el refrendo de los secretarios.
Para el caso de que se formulen observaciones al proyecto, pues esa sigue siendo su na-
turaleza, volverá a la cámara de origen; una vez que obre en poder de esta, debe pasar a
'1, comisiones e iniciarse, de nueva cuenta, el proceso legislativo (ans. 68, 69. 1, 80. 1, fracc.
111, RCD, y 223. RSR). En caso de existir un vem parcial. volverá al congreso para su revisión
únicamente la parte objetada.
Ji En la pr~ctica pudieran presentarse otros casos: uno, la comparecencia de los candidatos a ministros de la suprema corte de
Justiciaenlos términos del art. 96; otro, las comparecenciasdelos secretarios deldespacho, consejero jurídico, fiscal general de la
república, directores yadministradores de los organ rsmos descentralizadosfederales ode las empresas de participación estatal
mayoritariaprevistas en el arto 93.
142
,
...¡;¡.t..(" l '
...._, •I / _.
.....:....
•
El principio que aparece en el inc. G del mismo art. 72 existe por economía: si una inicia-
tiva es desechada por la cámara de o"rigen, no puede volver a presentarse en las sesiones
que se celebrarán en el año en curso. Si en la cámara colegisladora se permitiera la
presentación de la iniciativa desechada y esta la aprobara, necesariame nte tendría qu e
ser enviada a la cámara qu e la desechó y cuyos integrantes, a pesar de ese asentimiento,
con toda seguridad no cambiarfan de opinión, por lo que no tendría sentido volver a
distraer su atención con ella.
Ese principio, que no admi te excepciones, tuvo razón de ser mientras el congreso de la
unión contó con un periodo ordinario de sesiones al año; no la tiene en la actualidad:
una iniciativa pudiera ser desechada por una legislatura durante el segundo periodo
ordinario de sesiones, que se celeb ra de l 1 de febrero al 30 de ab ril, pero si en el año
respect ivo se produce un cambio de legislatura, es factible qu e los nuevos legisladores,
con una visión diferente, tengan un criterio favorable a la iniciativa desechada; sin em-
bargo, no pueden volver a considerarla, dada la prohibición, a pesar de que legislar sobre
la materia pudiera ser urgente.
Tampoco tiene ra zón de ser si una legislatura está a punto de salir. pero la iniciativa
desechada se retoma y aprueba en el segundo periodo ordinario de sesiones por la cá-
mara colegisladora y deja pendiente el trám ite para ser entregado a los legisladores que
integren la nueva cámara. Pudieran contemplarse otras posibilidades, debido a que es
factible que se convoque a un periodo extraordinario de sesiones.
9.9.5 Iniciatlvas r('formadas por la cámara revisora
En la constitución se contemplan varios supuestos con relación al trámite de una ini-
ciativa. Uno de ellos es cuando la cámara revisora introduce cambios. Se regula expre-
samente el supuesto.3 6
9.9.6 In¡erpretación, retorma O derogación de leyes o decretos
El inciso F del are. 72 dispone: "En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o de-
cretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación. H
El precepto adolece de vicios e imprecisiones: el mayor, establecer reglas generales que no lo
son. El congreso de la unión no puede emitir actos por virtud de los cuales disponga la inter-
pretación de una ley; la función interpretativa ha sido confiada a diferentes instancias y no
solo al congreso; cuando los jueces in terpretan las leyes no observan el proceso legislativo.
Algunas leyes se derogan por haber vencido el plazo fijado por su autor.
"Véase el art. 72, E., oc http://www.diputados.gob.mxJLeyesBiblio/ref/cpeum.ht.m
143
Manual ce derecho consutucional
cap¡tulo (l Facultades legistatlvas del congreso de taunión y el proceso legistativo federat

Interpretación
La interpretación confiada al congreso es aquella que se traduce en normas. Una vez que
emite la ley, no puede asumir la funció n de resolver consultas respecto de su alcance y sen-
tido. Quienes asumen esa función deben hacerlo en observancia de los principios generales
de derecho que regulan la interpretación de las leyes, pero no con base en los trámites
seguidos para su formación como lo dispone el inc. F.
La interpretación de las leyes por parte del congreso de la unión se hace con vista a la inicia-
tiva. exposición de motivos, dictámenes, votos particulares, debates y artículos transitorios.
Reforma de I.zs I.eyes
Las leyes pueden ser reformadas. Los decretos, por ser particulares y concretos, es poco
usual que lo sean. Por tratarse de un acto de naturaleza normativa, la reforma de las leyes
..,;~.
.........
., , ,
debe seguir el mismo procedimiento observado para su aprobación y promulgación. Ha~
cerio trae aparejado algunos problemas y dudas, por ejemplo: una ley que derivó de una
iniciativa preferente ¿únicamente puede ser presentada por el presidente? Una iniciativa en-
caminada a derogar una ley relativa a reclutamiento de tropas ¿debe comenzar en la cámara
de diputados' Una ley que derivó del ejercicio del derecho de iniciar leyes de parte de los
particulares ¿solo puede ser reformada a iniciativa de ellos?
Las reformas a las leyes pueden remitir a tres actividades:
III~ 1. Reforma de un texto existente y su sustitución por otro diferente.
,llil:'... ,
l',:-iIJIt-,,-,- -- - - - - -?--A;di<it"i1ióél1,"",'1qrtUrEe.;immprrca--agregar un texto a una ley existente.
~U",:III~ 3. Supresión, que implica eliminar una parte. A esta actividad que en la terminología cons-
·~Iqt ... ,
,Hf;ll l
titucional se engloba baJ'o el rubro genérico derogación, pertenecen varias especies:
Derogación de las leyes
La constitución prevé lo relativo a la derogación de las leyes; establece que para lograrlo de-
ben observarse los mismos trámites prescritos para su formación (art. 72. inc. F); no dispone
más. La fórmula utilizada. como se verá en seguida. es deficiente e incompleta..
El precepto, en for ma impropia. toma el término derogar como genérico, que comprende.
en principio, dos especies: la derogación, o anulación parcial de una ley, y la abrogación. es
decir, la anulación [Otal de un texto legislativo.
El precep[O expresa una verdad a medias: para derogar un texto no siempre se siguen los mis-
mos trámites observados en su promulgación; en virtud de una reforma constitucional pue-
den derogarse [Odas las normas que se le opongan y es obvio que para ello no se siguieron
exactamente los mismos trámites. Existe otra posibilidad: la jurisprudencia de los tribunales
federales puede derogar también un texto legal. El mismo efecto se logra con una resolución
del pleno, aprobada por el voto de cuando menos ocho ministros, dictada en una controver-
sia constitucional o en una acción de inconstitucionalidad (art. 105, fraccs. I y 11).
·. .P,'J .... !.... 'lefPíj"ln ~o ·¡'ruclOnal
o /
\
,,..---
/
.
•
Anulación de una ley
Todo legislador pretende establecer normas para la eternidad; esto es válido aun en el
caso de que se reconozca expresamente la posibilidad tanto de introducir modificaciones
como de anular por completo una ley. Una leyes expedida para regir en forma indefinida,
esa es la regla general; de ella solo quedan excluidas las leyes fiscales, cuya duración, por
imperativo constitucional y razones históricas, es anual.
La ley (art. 9°, CCF), la doctrina y la jurisprudencia han atribuido a los términos abrogación,
derogación y abolición un significado diferente; si bien los tres se refieren a una actividad, la
no vigencia de una ley o institución, difieren en cuanto a su alcance y tiempo.
Abolir. Significa declarar en forma solemne la desaparición definitiva, permanente de una
institución jurídica o política, una costumbre, práctica o ley, por parte de quien tiene auto-
ridad para hacerlo.
La declaración trae aparejada la nulidad o extinción del acto o hecho. Hidalgo, en su
bando del6 de diciembre de 1810, abolió la esclavitud y el papel sellado (declaraciones
l' y 3'); el constituyente de 1857 declaró abolidas las alcabalas a partir de 1858 (art. 124): I
los autores del programa del partido liberal de 1906 se pronunciaron por la abolición de
la pena de muerte (art. 6°).
Abroga, Significa supresión total de un cuerpo legislativo: constitución, ley, reglamento,
bando de policía y buen gobierno, etc, por parte de quien es competente para hacerlo.
Según Capitant, la abrogación puede ser expresa, cuando el texto que abroga la pronuncia;
o tácita, cuando resulta de incorporar a un texto nuevo una prescripción incompatible con
la consagrada en un texto anterior.
Derogar. Acto en virtud del cual una autoridad competente declara nula, sin validez o
revocada parte de una ley o un decreto. Se trata de una anulación parcial; en la práctica
mexicana se usa este término para aludir a la revocación total de una ley; técnicamente,
es una abrogación.
La derogación está sujeta a los principios generales siguientes:
Un acto de autoridad solo puede ser derogado por el poder u órgano que lo emitió.
Esta es la regla general. El presidente es el único que puede derogar los reglamentos.
acuerdos. decretos y órdenes que emite. Lo mismo puede decirse de las leyes y los
decretos que emite el congreso de la unión y de los reglamentos que expide el pleno
de la corte. Se trata de una derogación expresa.
Indirectamente, los actos del congreso de la unión pueden ser derogados por la
combinación de órganos prevista en el arto 135 (constituyente permanente, para al·
gunos), cuando se opongan al contenido de una reforma constitucional; se aplica el
principio de jerarquía de las leyes. Se trata de una derogación tácita.
De manera indirecta, el congreso de la unión puede derogar los actos del pre-
sidente, los acuerdos del pleno de la suprema corte de justicia de la nación,
145
capltulo '! Facultades legislativas del congreso de la unión y el proceso legislativo federal

cuando emite una ley que cambia o contradice los reglamentos emitidos por es-
tos; es aplicable el principio de que lo secundario sigue la suerte de lo principal.
El mismo efecto derogatorio se logra cuando cambian los supuestos reglamen-
tados por la ley.
Para derogar un acto se requiere apegarse al mismo procedimiento seguido para
su emisión: en el congreso se requerirá una iniciativa en la que se proponga expre-
samente la derogación; que se presente, discuta y vote en la cámara de origen; que
se haga lo mismo en la revisora y que el presidente promulgue la ley o el decreto
resueltos. La jurisprudencia de la corte puede tener efectos derogatorios.
Mientras el art. 133 conserve la actual redacción, un tratado puede ser derogado
mediante su denuncia por parte del presidente. Una reforma constitucional puede
tener los mismos resultados.
El desuso o práctica en contrario no bastan para derogar una ley o un decreto
(are. 10, Ccf).
Mientras una ley no sea derogada expresamente por otra, sigue en vigor en la parte
que no contradiga a las leyes posteriores, sin importar que se haya operado un cam-
bio en la constitución.
Un uso o una costumbre pueden ser derogados por una ley que disponga lo contra-
rio, que regule en forma diferente la materia objeto de estos, por la interrupción de
su observancia o por la adopción de nuevos usos y costumbres.
9.10 El veto presidencial y sus efectos
9,10,1 Concepto general
En el ámbito federal, el veto es una forma de colaboración entre los poderes legislativo yeje-
cutivo; a la vez es un medio de defensa a disposición del presidente, un elemento para llevar
ponderación en actos de naturaleza grave, como las leyes, y un instrumento en el juego de
pesos y contrapesos que existe para establecer equilibrio entre dos poderes.
Es un acto de colaboración: en virtud del veto, el presidente está en posibilidad de hacer
llegar al congreso de la unión información, objeciones y cuestionamientos adicionales,
que pudieron no haberse tenido en cuenta en el momento de discutirse la iniciativa
durante el proceso legislativo; estos, por provenir del presidente, pueden determinar un
cambio en el criterio de un número amplio de legisladores y derivar en votos en contra
o en abstenciones cuando se levante la votación y conducir a la no superación de la
objeción presidencial.
Por medio del veto el presidente se defiende de las invasiones que, consciente o inconscien-
temente, haga el congreso de la unión en el ámbito de actuación de tal servidor público. El
146 Manual (le derecho consmucLOnal
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"(-"
ejecutivo suspende la entrada en vigor de un acto que, de promulgarse, lesionaría su admi-
nistración o que pudiera ser políticamente inoportuno.
Con el veto, son los legisladores, al recapacitar en las razones invocadas por el presidente al
interponerlo, quienes frenan su propia actuación.
Para evitar que un poder se sobreponga a otro, la constitución establece un sistema de
pesos y contrapesos; el veto es uno de estos. Si el congreso de la unión tiene asignada
la facultad de legislar, mediante la cual pudiera darse la posibilidad de que rebasara su
campo de acción en detrimento de los otros poderes, al presidente se le confiere la
facultad de neutralizar, temporalmente, todo acto lesivo para él o para otro poder, sea
federal o estatal.
El veto es una parte del proceso legislativo, este concluye cuando el presidente promulga o
publica un proyecto de ley o decreto que le envía el congreso de la unión; mientras no se
dé la promulgación y esté corriendo el plazo para hacer valer el veto, no puede hablarse de
que exista una ley o un decreto; de acuerdo con el art. 72, incs. A, BYC, aún se trata de un
proyecto. El presidente no veta leyes o decretos, objeta proyectos.
El veto tiene efectos suspensivos; no anula el proyecto legislativo, simplemente suspende de
manera temporal su vigencia, al dispensar, con su interposición, a la autoridad ejecutiva de la
obligación de publicarlo. Puede referirse a todo el proyecto de ley o decreto, en cuyo caso se
trata de un veto total, o solo a una parte de este, y entonces se le denomina parcial. En el dere-
cho constitucional mexicano no existe el veto absoluto o anulador.
9:10,2 Cuándo procede el veto
En lo relativo a la procedencia del veto es preciso considerar lo que pudiera denominarse el
principio de deJinitividad; puede hacerse valer únicamente respecto del producto final del
proceso legislativo confiado a los poderes legislativos. El veto procede cuando concluye la
intervención confiada al congreso de la unión.
Para que el veto sea procedente se requiere que la resolución sea afirmativa. No es proce-
dente interponerlo contra las resoluciones adoptadas en alguna de las etapas del proceso
legislativo, así, no pueden ser objeto de veto los dictámenes de las comisiones, sección ins-
tructora o comités; tampoco las resoluciones que, en relación con las iniciativas de ley o
decreto, emite la cámara de origen.
9.10,3 Casos en Que procede el veto
Del art. 72, se infieren los principios siguientes:
El presidente puede hacer valer el veto solo en relación con actos del congreso de la
unión cuando sus cámaras actúan en forma separada, sucesiva e independiente.
Cuando los actos del congreso de la unión sean de naturaleza legislativa; en el caso
no importa que se trate de leyes o decretos.
capítulo 9 FacuLtades LegisLativas del congreso de la unión y el proceso Legislativo federal
---- 147

Que el acto susceptible de vetarse sea de naturaleza positiva, es decir, que se trate
de una resolución en virtud de la cual se apruebe una iniciativa de ley o decreto;
no lo son los actos negativos, como las resoluciones en virtud de las cuales se
rechace una iniciativa.
Que el proyecto de ley o el decreto se haya aprobado cuando menos por ma~
yoría absoluta. En el caso de que un proyecto de ley se hubiese aprobado con el
voto de más de las dos terceras partes en cada cámara, aunque en teoría sería
susceptible de vetarse, por economía procesal, el presidente debería abstenerse
de hacerlo valer. De antemano debe esperar a que se reitere la votación inicial;
podrá hacerlo solo cuando considere que las razones que tiene para interponer~
lo sean lo suficientemente poderosas para cambiar la opinión y el sentido de los
votos de un número amplio de legisladores.
g.10.4 Casos en que '10 procede el veto
La constitución establece expresamente casos en los que no procede el veto. La negativa
obedece a que se trata de materias delicadas que pudieran implicar enfrentamientos entre
los poderes legislativo y ejecutivo, o cuando está de por medio el principio de economía o
el sentido común así lo aconseje.
Jurídicamente, las limitantes a la procedencia del veto solo pueden especificarse en la cons-
titución; esta es la medida y el límite de la facultad; el legislador no puede, por medio de una
ley ordinaria, establecer casos adicionales:
1. No son susceptibles de vetarse los actos del congreso de la unión cuando actúa
como colegio electoral (arts. 84 y 85); no pueden serlo en virtud de lo siguiente:
No es un acto de naturaleza legislativa.
Las cámaras que integran el congreso de la unión actúan en forma conjunta
y no separada, sucesiva e independiente; el supuesto del que parte el art. 72 al
establecer la procedencia del veto es precisamente este.
Sería absurdo que el presidente interino o sustituto, designado por el congreso
de la unión, vetara su propio nombramiento; en el caso de que lo hiciera, auto~
máticamente dejaría de serlo mientras no fuera superado su propio veto.
2. No son objeto de veto las resoluciones que emita el jurado de sentencia (art. 110);
existe texto expreso que lo prohíbe (art. 72, inc. J), se trata de actos de naturale~
za administrativa o jurisdiccional que son emitidos en virtud de procedimientos
diversos del ordinario establecido para el ejercicio de la facultad legislativa; y por
actuar una de las cámaras como acusadora y la otra como juzgadora.
3. Por resoluciones no susceptibles de ser vetadas debe entenderse tanto las que se
emiten durante el proceso que se sigue ante las cámaras de diputados, como ins-
tructora y acusadora, como las que emite el senado, como jurado de sentencia
148
Manual de derecho constitucloni'lt
.~
•
durante el juicio, al igual que con las que concluye el mismo. El art. 72, inc. J, esta~
blece una regla general que no admite salvedades.
4. La resolución que dicte la cámara de diputados cuando acuerde emitir una declara~
ción de procedencia, en virtud de la cual se permita el enjuiciamiento de un servidor
público (art. 111).
No era necesaria la prohibición expresa porque su autoría solo es atribuible a la
cámara de diputados; se estableció de manera expresa con el fin de fortalecer la
actuación de esa cámara frente al ejecuti vo, impedir que la investigación de ilícitos y
la persecución de sus autores se difiera indefinidamente y evitar injerencias inopor~
tunas o impolíticas.
5. Decreto de la comisión permanente en virtud del cual acuerde convocar al congreso
de la unión o a alguna de las cámaras a un periodo extraordinario de sesiones.
La prohibición, no tiene razón de ser frente al principio de que el veto solo
procede respecto de proyectos de ley o decretos del congreso de la unión;
la determinación expresa existe con el propósito de garantizar el funciona~
miento independiente del poder legislativo y eliminar la posibilidad de que el
presidente intente impedir la reunión del congreso de la unión o de alguna de
las cámaras, con el fin de fincarle responsabilidad a servidores públicos que
dependen de él.
6. No puede ser objeto de un veto la ley que regule la estructura y el funcionamiento
internos del congreso de la unión, es decir, la ley orgánica (are 70); en salvaguarda de
la independencia del poder legislativo, el precepto que lo impide debe interpretarse
en un sentido amplio: así, incluye todo tipo de normas relacionadas con esas mate-
rias y no solo la LOCG.
Aunque la constitución no lo disponga expresamente, tampoco deben serlo el
RGICG y los reglamentos de las cámaras, por regular el debate parlamentario, la
actuación de las comisiones, el quórum y las votaciones. Aunque en la práctica
la ley orgánica y los reglamentos se manejan en forma separada y con títulos di~
ferentes, nohay duda de que se trata de partes de una misma ley. En esa misma
regla deben incluirse los puntos de acuerdos internos que emiten las cámaras
del congreso de la unión.
Permitir que el presidente vete la ley, los reglamentos o los puntos de acuerdos,
aparte de atentar contra la independencia del poder legislativo y de ser una inje-
rencia no saludable de un poder en otro, propiciaría enfrentamientos peligrosos
e innecesarios.
7. No es susceptible de ser vetado el decreto por virtud del cual el congreso de la unión
revoque la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos humanos y garan-
tías (art. 29).
149
'apltulo 9 - Facultades legislativas deL congreso de la unión y el proceso legislativo federal
 ¡.: •
1',
9 11 Promulgación del ejecutlvo y pu l¡ ael
de las leyes. (Referéfldum)
91i 1 Introaucclón
Toda autoridad, por serlo, está facu ltada para emitir actos de naturaleza obligatoria; estos
pueden ser de observancia general y permanente, como en el caso de las leyes; o particular
y temporal, como lo son los decretos y las sentencias.
Una vez agotado el proceso respectivo, sea legislativo o judicial, no por ello es obligatorio: se
requiere que se haga del conocimiento de su destinatari o. Para las leyes y sus reformas se ha
previsto un sistema de difusión de alcances generales en virtud del cual, una vez practicado,
se presume que son del conocim iento de aquellos a quienes obliga. Los decretos, acuerdos,
autos y sentencias, por ser de efectos y duraci6n limitados, se hacen del conocimiento de los
destinatarios o interesados por otras vías.
Por la misma razón de que toda autoridad es capaz de emitir actos obligatorios, es imperativo
prever quién los hará públicos o los notificará. Se ha considerado que la facultad de hacer leyes
...••
~,
atribuida a los legislativos es excesiva, por ello. en respeto del principio de división de poderes
y con el fin de procurar un juego de pesos y contrapesos adecuado, la facultad de publicarlas y
ejecuearlas se confía a un segundo poder: generalmente el ejecutivo.
••
~.
o••
9.11.2 Promulgacion y publicación
,-,-, - - - - - -Eñla constltuclon aparece el fermino promulgación (ares. 70, 72 Y89, frace. 1); siempre re~
ferido al presidente. En la LOAPF se usa el término en ese mismo contexto (art. 13). En la
constitución también se emplea el término publicación (arts. 7°, 72 Y 120), cuando se hace
referencia a diversos sujetos: particulares, presidente y gobernadores de los estados, y en su
acepci6n de dar a conocer algo; en este sentido y contexto se uti liza el término en la frace. 11
del are 27 de la LOAPF, en el are 3' del cc', y en el are 3' de la LDOFyGG. En lo que concierne
a las leyes federales, el térm ino promulgación solo se usa cuando se refiere al presidente.
Tamo en el ámbito federal como en el local, con excepciones. se observa que los términos
promulgación y publicación se utilizan con diversos sujetos activos y, en función de ellos. con
diferente significado. Hay razón para ello. Según Biscaretti:
La promulgación ... consiste en un decreto presidencial, que contiene: al una certificación (de la r!'-
gularidad del procedimiento seguido, con la fórmula que actualmente dice: ' La Cámara de Diputados y
el Senado de la República han aprobado"); bl la declaración de querer promulgar (expresada en los
términos: "El presidente de la República promulga la siguiente ley", cuyo texto se añade); ella orden de
publicación y la cláusula ejecutiva ... l7
v Paolo Biscaretti, Derecho constitucional, Tecnas, Madrid, 1965, p. 397.
150 Manual::le derechO constitucional
uUOtiCdl
La faculead de publicar las leyes y los decrecos recae principalmenre en el presidence (are 89,
fracc. 1) y en los gobernadores de los estados (arl. 120); la acrividad de ambos es amplia y se
refiere casi a todas las materias.
Píesidente de la república
De acuerdo con el arl. 89, fracc. " la faculead de promulgar las leyes del congreso de la unión
corresponde al presidente.
Se cien e por promulgada una ley para el caso de que el presidente no lo haga dencro de los
plazos que establece la constituci6n; excepcionalmente, la facultad de publicar puede ser
ejercida por el presidence de la cámara de origen (are 72, inc. B).
De acuerdo con el art. 70, el congreso de la unión puede emitir leyes y decretos y ambos
req uieren ser publicados; la fracc. 1del are. 89 solo alude a leyes; no obstance, el arc. 72. inc. A
alude a leyes y decre[Qs que se envían al presidente para su publicación. Este es el fu ndamen-
to para que lo haga en materia de decretos.
En ambos artículos se alude a actos del congreso de la unión, pero en ninguno se menciona
la publicación de los decretos que en ejercicio de facultades exclusivas emita cada una de
las cámaras que lo integran. Tampoco se hace en la l DOFyCG. Se publican en acatamienco
de la orden que cada cámara da al emitir el acto respectivo, en el sentido de que se envíe al
ejecueivo para su publicación.
De igual manera, tanto la constitución como la ley citada son omisas respecto de la publi ~
cidad de los decretos que emita la comisión permanente y que, cuando menos en lo que
atañe a ciertas materias, como uso de la guardia nacional, convocatoria al congreso o a
cualquiera de las cámaras y ratificación de nombramientos (art. 78, fraccs. 1, IV, V YVII) son
de interés general; en estos casos el fundamento para que se haga es el acuerdo de la propia
comisión permanente.
Dada la forma en que está redactado el are. 89, frace. " cabría suponer que la faculead que
se le asigna al presidente es amplia y sin excepciones; eS[Q no es así. están al margen de su
actividad la LOCGEUM. por existir tex[Q expreso, y sus reglamentos. por ser complementarios.
El artículo no alude a las reformas que se hacen a las leyes; las publica el presidente en virtud
de lo que dispone la LDOGEUM (are. 3' , fracc. 1). Este ha determinado que se publiquen las
leyes y los decretos que emite; las reformas a una ley se tramitan y envían al presidente en
forma de decreto. En este ámbito y porque se trata de la misma actividad legislativa, solo
que reforzada, deben ubicarse las reformas a la constitución; una vez hecho el cómputo, el
congreso o la comisión permanente envían al presidente un decreto de reformas para su
publicación. Este publica los decretos, reglamentos, acuerdos y órdenes que el mismo emite,
los tratados que celebre y los acuerdos de interés general que emita el pleno de la suprema
corte de justicia (art. 3°, fraces. 11. 111. IV YV, LDoFyee).
151
~ilPltulo u Facuttades legislativas del congreso de la unión y el proceso l.egistativo federal
¡os
"

J, I ,3lultall
Desde la constitución de 1857 (art, 114), los gobernadores de los estados están obligados a
publicar las leyes federales; el constituyente de 1917 reiteró esa obligación (art. 120). Es una
función complementaria de la que desempeña el presidente. Ejecutivo federal
la facultad de publicar también la tiene el presidente de la cámara de origen, en los supues-
[Os previstos por el inc. Bdel art. 72.
Cuando en el arto 70 se dispone que la ley orgánica del congreso no necesita de la
promulgación del ejecutivo para ser vigente, lo que se dispone es que el presidente
carece de la facultad de certificar la existencia de la ley, que en su elaboración se siguió
y cumplió el proceso legislativo y que no tiene objeciones que \0 \leven a presentar
o
observaciones. Nada de esto puede hacer; su intervención se limita a ordenar su publi-
cación. La ley entrará en vigor en la fecha y en las condiciones señaladas y dispuestas
10.
por el congreso; esta función podrá desempeñarla el presidente solo en el caso de que Existe un poder ejecutivo abstracto referido a ues funciones genéricas: a la publicación y
aquel no lo hubiere hecho. promulgación de las leyes, los decretos y tratados; a la reglamentación de las leyes y los tra-
tados; y a ejecutar las leyes, los tratados y decretos.
La titularidad y el ejercicio ejecutivos, ya sea como poder o función, de una u otra forma,
están conferidos a poderes, entes públicos y autoridades.

10.1.1 la 1eglllació¡1 C~nSti¡1 Jrin'I~1 SIC!IO .1!\ ~obrf' Al J.!esirjenu~

De acuerdo con el arto 80, la función ejecutiva federal se deposita en un funcionario que se
denomina presidente de los Estados Unidos Mexicanos; dado lo explícito del precepto y debi-
111111*'
do a que no se establece ninguna otra, esa denominación debe considerarse oficial y aplicable
~,~,,,,,
;1 a.toda clase de presidentes: electo, interino, sustituto o provisional. En teoría, accede al cargo
r.-.. . . en virtud de un mandamiento constitucional y, por tanto, le es atribuible una denominación
~~I~~ idéntica. No hay razón para establecer una distinción basada en el origen.
- • .Ij'"

~"""' A partir de la carta magna de 1824, se adoptaron los elementos fundamentales del sistema
~"Id\""
II!"''''''I presidencialista estadounidense: titular único, autoridad ejecutiva, duración de cuatTO años,
":111,..,.1
~"''''''''
elección indirecta, protesta, vicepresidente, facultades, requisitos para serlo (edad y naci-
_~111,"!
l¡;.1 miento en el territorio nacional), informe anual, veto suspensivo, etcétera.
De los sistemas parlamentarios europeos también tomó elementos; pero fueron menos:
consejo de ministros o gobierno, relativa irresponsabilidad del presidente y refrendo minis-
terial. Algunos de estos han desaparecido; otros han evolucionado.
Desde la constitución de 1824, en México se ha dispuesto lo unipersonal de la función
(1824, art. 74; 1836, art. 1° de la cuarta ley; 1843, art. 83; 1857, art. 75, y 1917, art. 80). En el
,. acta constitutiva de 1824 se dio una excepción: "El supremo poder ejecutivo se depositará
por la Constitución en el individuo o individuos que ésta señale" (are 15); fue en virtud de
tal disposición que ese documento legislativo fue firmado por José Mariano Michelena,
Miguel Domínguez y Vicente Guerrero y que la propia constitución fuera promulgada

153
'ldflUcll 't: ""'ereCf\O conscLwriO
 por el triunvirato formado por Guadalupe Victoria, Nicolás Bravo y Miguel Domínguez. En
1855, al abandonar el poder Antonio López de Santa Anna, en uso de la facultad que le había
sido atribuida, designó, en pliego cerrado, un triunvirato para sucederlo, el cual no entró en
funciones pues asumió la presidencia uno de los nombrados: Martín Carrera.'
10,1.2 EJ'r:utlvo unLOerSon;¡i ronsntudó,l 'ie ¡q, ',
De forma reiterada, la función ejecutiva se ha depositado en una persona; esta circunstancia
hace que al sistema se le denomine presidencialista.
Aunque el presidente cuenta con un número amplio de colaboradores, de diferente catego~
ría, y algunos de ellos se mencionan en la constitución e, incluso, se les reconocen privilegios
y se les atribuyen funciones delicadas, por ejemplo, firmar reglamentos, órdenes, acuerdos y
decretos del presidente y de esa manera hacerlos obligatorios, no puede afirmarse que la
función sea plural; se trata de funcionarios que actúan acatando órdenes o bien en nombre
del presidente y que este nombra y remueve libremente.
10.1.3 RequIsitos para ser presidente
Es característico de los sistemas de gobierno presidencialista que la constitución establezca
los requisitos para ser presidente; por diversas razones esta materia no puede ser regulada
por el legislador ordinario, entre otras, para dar firmeza y permanencia a los principios, y
evitar que se cambien con base en las circunstancias transitorias, ya que se trata de limitan~
tes al derecho de elegir y ser elegido; se ha estimado que la única que puede hacerlo es la
F.:.:r:::...______-"'!J.I.\'-llJJWClL\..LJl"'"Ou.A.llue de todas las leyes, la carta magna es la que más difusión tiene, y
se permite así que esos mínimos sean conocidos por un número mayor de habitantes.
Los requisitos previstos en el arto 82 son exigibles para todo aquel que intente ser presidente,
no importa la vía: elección popular directa, nombramiento por parte del congreso de la unión
o por virtud del sistema de suplencia; cuando la ley no distingue, no se debe distinguir. La
constitución no distingue, establece un principio general, aplicable en todo caso, sin importar
que se trate de lo que se denomina presidente constitucional, interino, sustituto o provisional.
En estos últimos casos el congreso de la unión nO puede dispensar el cumplimiento de uno o
más requisitos. 2 Esto es lo que, sin lugar a duda, se desprende de la constitución. No obstante,
en la práctica, cuando menos hasta ahora, se ha actuado en otro sentido; se ha violentado el
texto fundamental. En octubre de 1928 don Emilio Portes Gil, gobernador de Tamaulipas, fue
designado presidente provisional por el congreso de la unión; estaba impedido para serlo, no
Número 4483. Agosto 8 de 1855. DECRETO DEL GOBIERNO. SE NOMBRA TRIUNVIRATO PARA SUSTITUIR AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
Manuel Dublán y José María Lozano, Legislación mexicana, colección completa de las disposiciones legislativas expedidas desde la
independencia de la república, México, 1876, t. VII, p. 553.
1 El párrafo 1del art. 84 establece una excepción ala regla general enunciada: cuando el secretario de gobernación asume la presi-
dencia de manera provisional, no es necesario que reúna los requisitos exigidos en las fraccs.II, III yVI del art. 82; debe entenderse
que al ser nombrado para ocupar ese cargo, debe contar con los restantes requisitos para ser presidente de la república exigidos
por este precepto.
154 Manual de iJerecho cormitucionaL
se había retirado de su cargo un año antes de la designación, como lo requería la frace. VI
del art. 82. Lo mismo sucedió con Abelardo L. Rodríguez: en 1932, cuando era secretario de
guerra, no se retiró un año antes de su .nombramiento como presidente y asumió el cargo,
violando la frace. v del arr. 82.
Cuando la constitución enumera los requisitos que se requieren para ser presidente,
lo hace de manera limitativa, no enunciativa; ella es la única que puede establecer las
limitaciones al derecho de elegir y ser elegido. Por tratarse de restricciones a un dere-
cho, establecerlas es una función que solo corresponde al constituyente; se trata de un
máximo, no de un mínimo susceptible de ser aumentado por el congreso de la unión
en funciones de legislador ordinario.
10.1 4 Clasificación de los requisitos
Con base en los objetivos que se persiguen, los requisitos para ser presidente se clasifican de
la manera siguiente:
Idoneidad o aptitud para ocupar y desempeñar adecuadamente el puesto: ser
mexicano, ciudadano, en pleno goce de sus derechos, hijo de padre o madre mexi-
canos por nacimiento, haber residido en el país al menos durante 20 años y tener
35 años de edad.
Independencia personal: no estar sujeto directa o indirectamente a un superior, no
pertenecer al estado eclesiástico, no ser ministro de algún culto religioso y, en cierto
modo, no pertenecer al ejército.
Imparcialidad en el proceso electoral: es un requisito orientado a impedir que un
candidato, con base en la posición de gobierno que ocupa, cuente con alguna forma
de ventaja sobre sus rivales: no pertenecer al ejército, no ser secretario o subsecre~
tario de estado, fiscal general de la república, gobernador de algún estado ni jefe de
gobierno del Distrito Federal.
No reelección: impedir que por la vía de una elección directa o indirecta, alguien
prolongue su ejercicio en el poder.
10.1.5 Idoneidad o aptitud para ocupar y desempeñar
adecuadamente el puesto
Debe tenerse en cuenta lo siguiente:
a) Ser mexicano por nacimiento. Desde la antigüedad existe el principio de que toda
organización política y toda sociedad, en lo posible, debe ser gobernada real o for-
malmente por uno de sus integrantes;3 se vio que confiar los puestos de mando
a un conciudadano es ventajoso y evita peligros. Se trata de alguien que goza de
J Véase Tito Livio, Historia romana, primera década, Porrúa, México, 1985, p. 152.
capitulo 10 Ejecutivo federal
----
155
 \, ,-;::-=-.
\ I
V·..-------

ascendiente y consideración; cuenta con un equipo, ya sea de familiares, amigos o
partidarios, que lo auxilia en las labores de gobierno y sometimiento; es contrario a la
naturaleza humana introducir en esas funciones a personas extrañas; se hiere el prin-
cipio de solidaridad, se introduce un elemento ajeno; en general, quien llega de fuera
necesariamente tiene que recurrir al expediente de usar la fuerza para sostenerse en
el mando en mayor proporción.
La nacionalidad mexicana siempre se ha exigido para ocupar la primera magistratu-
ra; se ha requerido expresamente en todas las constituciones, también en el estatuto
del imperio de 1822 (art. 37).
b) Ser ciudadano. Independientemente de la nacionalidad mexicana, se requiere que
• quien aspira a ser presidente sea ciudadano; que por su edad, y su modo honesto
,, de vivir sea sujeto de derechos y obligaciones políticas, es decir, que pertenezca a los
:....t·:,.'. integrantes de una comunidad que son sujetos y objetos del voto activo y pasivo.
~,¡o. ..T.., Los requisitos para serlo y las causas por las que se pierde o suspende esa calidad se
.,,,,_"'1"
IJ."~l o/\ l,
señalan en los arts. 37, C y 38.
:::::lli De todos los ciudadanos, solo pueden ocupar el cargo de presidente aq uellos que
1.III'lIl!!1~
•
En el caso de que alguien esté sujeto a proceso criminal por delito que merezca pena
corporal, la suspensión de los derechos, de acuerdo con el art. 38, frace. 11, opera des~
de la fecha del auto de formal prisión o auto de vinculación a proceso; no se requiere
sentencia judicial firme o resoluCión del jurado de sentencia.
d) En virtud de una reforma, a partir de 1999 puede ser presidente quien sea hijo de
padre o madre mexicanos y haya residido en el país al menos durante 20 años.
Independiememente de la defectuosa redacción del precepto, a partir de 1999 pue-
de ser presidente quien sea hijo de padres mexicanos, sin importar que lo sean por
nacimiento o naturalización, o que lo sea solo uno de ellos; respecto de la residencia,
dado que no se dispone que el plazo de 20 años sea durante los inmediatos ante~
riores a la elección o designación por parte del congreso, será suficiente con que el
aspirante acredite que en alguna etapa de su vida residió en el país durante ese lapso,
para que se estime que reúne el requisito constitucional.
e) Edad. De 1824 a la fecha, salvo raras excepciones, se ha señalado como edad mínima
para ser presidente la de 35 años cumplidos al tiempo de la elección. En esta materia
también se imitó el sistema estadounidense.4 Contrariamente a lo que sucedía con

1.I.,,~J,ll,
~an nacido mexicanos. Están excluidos para ello los naturalizados. Esta limitante los ministros de la corte, en que se tenía la precaución de señalar un máximo (are 95,
II::::~ se aplica respecto de todos los cargos, puestos o magistraturas, tanto en el ámbito frace. 11), respecto del presidente no se indica nada.
~"JlIilll federal como en el local. La edad mínima tiene como objetivo que solo alcancen la elevada posición per-
."
I;"II.IIII~
e) En pleno goce de sus derechos. Mientras no exista una sentencia judicial firme que así sonas maduras; la medida procura, asimismo, otras finalidades que normalmente
~lf1ut~ lo declare, opera la presunción de que todos los ciudadanos están en pleno ejercicio no se mencionan: que alcance el puesto quien por su edad tenga experiencia en
~! "~itllI los negocios públicos; y también, que la ciudadanía y los partidos hayan tenido
__________~dg..;b1~d@.r.@GI:Ig.~ba ··,autoridad judicial puede ser un juez ordinario o el jurado de
,J~11IUJIIlI
sentencia, ya sea federal o local. oportunidad de experimentar su comportamiento, de conocerlo; tiende a evitar
:,.,*lJI sorpresas en la máxima magistratura. Busca llevar a personas de ánimo sereno, no
.",,,,.,, Cuando la ley no distingue, no debe distinguirse; en el caso, el precepto no especifica susceptibles de ser manejadas por quienes en determinado momento tuvieron
~.¡'¡:IlIIQ.:
que se trata de derechos políticos, por lo que al utilizar "en pleno goce de sus dere- ascendiente sobre ellas y que ya hayan tomado las determinaciones que un ser
1tr; 1lI! 1 ~
1111';;11" " chos", debe entenderse que se trata de todos sus derechos, sin importar que sean humano debe tomar en su vida.
!
•,.'"~1!" políticos o civiles .
::::~~! En la constitución no se señala un máximo de edad, no obstante, por una regla no
."" 1>11,." Con la fórmula "en pleno goce de sus derechos" se comprenden todos los que, escrita, pero que se observa de manera reiterada, a la presidencia no llegan personas
,.
I "" ~I ,~
, en virtud de la constitución y de las leyes, derivan en favor de los ciudadanos. mayores de 60 años; ha habido excepciones: Venustiano Carranza y Adolfo Ruiz Cor-
Los derechos a los que alude el precepto son todos: políticos y civiles; están tines, que andaban por esos años al asumir el cargo. La explicación a ese imperativo
impedidos para aspirar legalmente a la presidencia tanto los inhabilitados por real es simple: por las altas, complicaQas y graves responsabilidades que se depositan
el jurado de sentencia y los jueces, federales y locales, como los que en proce~ en el cargo, que rayan en una cuasi dictadura, solo puede ser ejercido de manera
dimientos civiles o mercantiles han sido declarados incapaces, en concurso, en cabal por una persona en la plenitud de su vida: esta y la salud, ordinariamente, no
suspensión de pagos o quebrados. Tampoco pueden serlo quienes tienen sus~ acompañan a quienes han rebasado aquella edad.
pendidos sus derechos temporalmente en virtud de estar sujetos a un proceso
f) Residencia en el país. En la frace. 111 de! are 82 se establece como requisito haber resi~
penal o por alguna de las causas previstas en el are 38.
dido en el país durante todo el año anterior al día de la elección.
Jurídicamente, quien estuvo inhabilitado y no lo está en cualquiera de los tiempos
que se indican antes, no está impedido para ser registrado como candidato, pro~
puesto para ser presidente, secretario de gobernación o presidente del senado. I Artículo 11, secc. P, de la constitución estadounidense.

157

156 Ejecutivo federal


En español, residencia es el lugar en donde una persona vive habitualmente. Los térmi-
nos residir y residencia se utilizan en forma reiterada en la constiwción, pero en diverso
sentido: en el art. 11 se wmó como sinónimo de domicilio, se tiene derecho no solo
a circular, sino también a fijar y mudar de residencia; en el art. 27, fracc. 1, párrafo 2, el
término se asume en su acepción de lugar en el que se instala una embajada alegación,
no por fuerza como el lugar donde se vive habitualmente.
En 1928, Pascual Qniz Rubio estaba en el extranjero como embajador cuando se le
llamó para declararlo candidato en unas elecciones que se celebrarían próximamen-
te. El presu nto candidato no había residido en el país un año antes de la elección,
estaba incapacitado para serlo; no obstante, se argumentó que no había perdido su
residencia por el hecho de desempeñarse en el servicio público en una embajada,
y el domicilio de es<a gozaba del privilegio de la extraterritorialidad, por lo que se
consideraba de territorio mexicano; esto era contrario a lo dispuesto en la fracc. 111
del arto82 y a la voluntad de los constituyentes.
En 1993 se reformó la fracc. 111; en forma expresa se determinó que la residencia no
se pierde por ausencias temporales de menos de 30 días.
Existe cierta incompatibilidad entre la frace. r, que exige una residencia de 20 años, y
la 111, que solo requiere una de un año.
-
10.1.6 Independencia personal
F'I'e,"!c:"':'"'_______--"
QL!.:N"o:..t::e::r..:te::n,::e::c:::e:.-r::al:.,:e::::
s ta::d:.:.
o eclesiástico ni ser ministro de algú n culto.
I
ÍII,.IIj." La historia de México ha sido y aún es, en gran parte, la crónica de luchas, guerras y
",.JI conjuras sostenidas, hechas, financiadas y patrocinadas por la iglesia católica; la rela-
ción de las intrigas, golpes bajos, maniobras sucias del clero de esa religión, todo con
el objecivo de sustraerse a los mandatos de la autoridad civil, conservar sus privilegios
y riquezas, preservar el clima de intolerancia religiosa e influir, directa o indirecta-
mente, en los negocios públicos.
Como contraparte, la historia constitucional mexicana es la crónica de 'las acciones
legales enderezadas por el estado mexicano con el fin de ser reconocido y aceptado
como única fuente de autoridad civil. suprema en lo interior y no sujeta a los dicta~
dos del pontífice de la religión católica; de secularizar el derecho, sustraer la riqueza
nacional de manos muertas, establecer la igualdad entre todos los mexicanos, im-
plantar las libertades religiosas y de conciencia, así como la independencia entre los
negocios civiles y religiosos, garantizar la libertad en la educación y dejar de ser el
brazo secular de los tribunales eclesiásticos.
La frace. IV del art. 82, la cual dispone que para ser presidente se requiere no perte-
necer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto religioso, si algo tiene de in-
justa es que establece una regla general sin excepciones; castiga, sin existir culpa, a los
s DicdonariD rozonadD de legislación yjufisprudenda, Editorial eImpresora Norbajacalifornia, Ensenada, 1974, p. 648.
ministros de otros cultos que no sea el católico, que no se rebelaron, no acumularon
Manual (le derecho constitucional
capítulo 'iu Ejecutlvo Federal
15B
riquezas, no tenían prebendas ni privilegios y no reconocen como sus superiores a
potencias extranjeras.
El constituyente de 1917 requirió: "No pertenecer al estado eclesiástico ni ser minis-
tro de algún culto" (are. 82, frace. IV).
Según don Joaquín Escriche, estado eclesiástico "es la clase o jerarquía de las personas
que en virtud de las órdenes están consagradas al cuico divino~. >
Pertenecer al estado eclesiástico es ser integrante de una orden, estar sujeto a una
regla y depender de un superior. El sentido común indica que si alguien ha jurado
obediencia a un superior y está sujeto por voluntad propia a un derecho expe-
dido por alguien que no es el estado mexicano, lo elemental es que no pueda ni
deba aspirar a la presidencia; ese mismo estado, al no confiar, con toda razón, en
que las inhibiciones que las órdenes impongan a sus elementos sean operantes,
ha establecido las suyas, y en virtud de estas los excluye de la posibilidad de acce-
der a posiciones de poder. Se busca que el presidente no solo sea independiente,
sino que también lo sea de tiempo completo.
El precepto no distingue entre órdenes religiosas; usa un término amplio: "No per-
tenecer al estado eclesiástico", que comprende a todas. Una interpretación técnica
de la fórmula hace concluir que incluso están impedidos de aspirar a la presidencia
aquellos que como laicos, aun estando casados, se afilian a grupos confesionales y de
una u otra forma hacen votos de obediencia a un superíor.
En virtud de las reformas al arto 130 y de acuerdo con lo dispuesto en el arto14 de la
LARCP,quienes fueron ministros de algún culto religioso pueden aspirar a cualquier
cargo de elección popular o de designación siempre que se retiren de su ministerio
formal, material y definitivamente, cuando menos cinco años antes de la elección o
tres antes del nombramiento. El legislador mexicano partió del supuesto de que el
único aplicable es el derecho nacional y no el que regula la religión respectiva; así,
independientemente de que para los efecros religiosos una persona se considere
ministro mientras viva, en virtud de la separación formaL material y definitiva, para
el estado mexicano ha dejado de serlo.
Las autoridades electorales, al recibir de un partido o de un par[icular la solicitud de
registro de un ex ministro religioso, deben exigir la constancia de separación y verifi-
car si ha transcurrido el plazo de cinco años; y en caso afirmativo, aceptar el registro
del candidato; o en caso contrario, negarlo. Inhabilitarán para ser candidato al que,
en forma aislada o constante, haya ejercido su antiguo ministerio durante cinco años.
Ese aspecto deberá ser acreditado ante las autoridades electorales.
La presunción de la que las autoridades administrativas y electorales deben partir
es que todo ciudadano es laico y, por tanto, capaz de optar por cualquier cargo
159

público; esa presunción será válida salvo prueba en contrario. No será suficiente para
considerarse ministro el hecho de que auxilie a alguien que actúe como tal.
los tribunales electorales, en lo sucesivo, tendrán oportunidad de conocer y pro-
nunciarse sobre el registro de candidatos en casos donde exista incertidumbre res-
pecto de si una solicitud de registro es protagonizada por un ministro religioso. Al
parecer, en justicia, ante la duda, debe estarse en el sentido de registrar la candidatu-
ra y hacer ejercitable el derecho a ser elegido.
b) El imperativo de no pertenecer al ejércitO, que se analiza en seguida, de alguna for-
ma está relacionado también con la independencia personal; que alguien tenga un
superior jerárquico, aunque sea solo en el ámbito castrense, puede interferir en el
desempeño eficaz del cargo de presidente; independientemente de esto, por estar
en servicio estaría imposibilitado para desempeñar de manera adecuada una de las
dos funciones.
10.1 7 Imparcialiúau en el ¡)roceso el¡;üUI al
a) 'v. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejército, seis meses ames del día
de la elección." Venustiano Carranza. no obstante haber encabezado durante muchos
años un ejército y su egolatría proverbial, fue un amimilitarista; nunca aceptó un grado
militar, se limitó a autocalificarse como primer jefe def ejército constitucionalista. Trató
de imponer como su sucesor a un civil; en el imemo perdió la presidencia y la vida.
Veía con desconfianza a los militares; los acontecimientos le dieron la razón. En su
~Ir=
~.IJIII"
pr:oy.eG;.&o..Qe-c;or:¡sti.tlJc:ión propuso diferentes normas en virtud de las cuales se ex-
cluían de la vida política a los militares en activo; se les ponía bajo las órdenes del
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~ ~.
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presidente en turno, y se creaba como contrapeso una guardia nacional con una
organización democrática.
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~.~g., En el proyecto original que presentó, proponía que la baja se produjera dos meses
~.- ",. antes del día de la elección; el constituyente aprobó la propuesta, con excepción del
C:~í
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,...."'.
plazo: lo aumentó a 90 días. En 1943, el plazo de retiro se fijó en seis meses:
El precepto busca impedir que alguien tenga ventajas en un proceso electoral; res-
~.,
pecto de los integrantes de las fuerzas armadas, esta puede darse de diferemes
maneras: una, por recurrir a los elementos humanos y pecuniarios de la institu-
ción para hacer la campaña; otra, porque mediante alardes de fuerza se podría
atemorizar a los electores para votar en determinado sentido o para no votar;
llegado el caso, con los elementos armados a su disposición, alguien podría vio-
lentar el resultado de una votación.
Para salvaguardar el principio de imparcialidad, el retiro previo es exigible a todo
aquel que forme parte de un cuerpo armado, que acate una disciplina y esté sujeto a
un superior, sin importar su nombre o naturaleza; esto incluye a la guardia nacional
(art. 73, frace. xv).
160 1,ld'lUal O€ defectlO cJtlstitucional
,
0 "'- - '
•
Quien pretenda registrarse como cand idato o el partido respectivo deben no
solo acreditar la solicitud de baja, sino exhibir además la respectiva respuesta
afirmatjva.
b) "VI. No ser Secretario o subsecretario de Estado, Fiscal General de la República, go-
bernador de algún Estado ni Jefe de Gobierno del Distrito Federal, a menos de que
se separe de su puesto seis meses antes del día de la elección...~
Este requisito se dirige a evitar que alguien, por razón del cargo que desempeña,
compita con ventaja. En la mayor parte de los casos, para acreditar el retiro de la
función no es suficiente presentar ante las autoridades electorales la renuncia; para
los gobernadores es necesario que la legislatura respectiva le dé el trámite y la acepte;
aquí será necesario exhibir, para los efectos de registro como candidato, copia de la
renuncia y de la resoluci6n del órgano legislativo. En los casos de servidores públicos
de nombramiento libre por parte del presidente, se requiere acompañar la renuncia
y la aceptación por parte de este.
10.1.8 Duración del cargo y forma de deSignación
La duración del periodo presidencial es de seis años (art. 83), por esto se habla de sexenios. Es
factible que por muerte o renuncia, el presidente ejerza el cargo por menos tiempo: ~Si antes
de iniciar un periodo constitucional la elección no estuviese hecha o declarada válida, cesará
el Presidente cuyo periodo haya concluido y será presidente interino el que haya designado el
Congreso, en los términos del artículo anterior." (Are. 85).
El desarrollo político del país debe ser cíclico, se da mediante periodos idénticos, peereccos
y regulares; siempre se vuelve al mismo sitio. Determinar la duración de un periodo presi·
dencial no se ha dejado al criterio de los órganos constituidos; no puede fijarse por una ley
ordinaria. Implicaría graves riesgos.
Razones de diversa índole llevaron a fijar el plazo de duración del mandato y a eleva r el
principio a rango constjtucional: evitar que por una eventual incertidumbre se altere la paz
pública; condicionar mentalmente a quienes asumen el cargo a la idea de que su ejercicio
es temporal y. por tanto, llegará el momento en que tendrá que entregarlo; hacer renacer
en la ciudadanía esperanzas de cambio por la alternancia en el poder; dar seguridad al go-
bernante de que, mientras dure su periodo, solo por razones graves podrá ser depuesto
del cargo, lo que le permite planificar su gobierno a corto y mediano plazos; no distraer al
ejecutivo con eventuales vacos de censura que tuviera la necesidad de enfrentar; permitir
que se programen los ejercicios electorales en forma adecuada y oportuna; hacer efectivo
el principio republicano que consigna el are. 40. Este sistema imita a la naturaleza, pues en
ella todo es cíclico.
Es propio de una república, como la mexicana, la renovación periódica del gobierno
mediante consulta a la ciudadanía, en una elección directa; en primer grado, por me-
dio de voto universal, secreto y de idéntico valor. Se descartaron los sistemas vitalicios
161
capitulo 1(0 EjecutivD federal

propios de imperios y monarquías, debido a los peligros que representaban; se prescin-
dió de las elecciones indirectas, de los votos censitarios y públicos.
La duración del mandato presidencial no ha sido siempre la misma: en la constitución de
1824 fue de cuatro años (art. 95); en la de 1836, de ocho años (art. 10, cuarta ley); en el
texto original de 1857, de cuatro años y aumentó a seis en 1904 (art. 78); en 1917 fue de
cuatro años; en 1928 se aumentó a seis para permitir a Álvaro Obregón un ejercicio más
prolongado del poder.
10.1.9 Segunda vuelta
La elección de presidente se efectúa en un solo ejercicio; en tal caso, para obtener
la victoria es suficiente ganar con una mayoría relativa; alcanza la presidencia aquel
candidato que hubiere obtenido el mayor número de votos en relación con los demás
aspirantes; no está prevista una segunda vuelta electoral; de considerarse conveniente,
no sería necesario reformar la constitución, pues el arto 81 dispone que la elección del.
presidente será directa y en los términos que disponga la ley; esta puede disponer una
segunda vuelta para el caso de que ninguno de los candidatos, en una primera vuelta,
alcance la mayoría absoluta.
10.1.10 Moción de censura
Las mociones de censura son propias del sistema parlamentario; de ellas, a propuesta
del número de parlamentarios que marca la ley, una asamblea, una cámara o un par-
t-_______ .JJI"" .~.I;Q,.fl"I.'"'~J'~'>I'í;;.Jgs"ly.t.a, niega su confianza a la actuación del primer ministro,
su gobierno o gabinete; en virtud de ello, el gobierno entra en crisis, por lo que su
gabinete tiene la obligación de dimitir y, llegado el caso, existe la posibilidad de que se
tenga que convocar a nuevas elecciones a fin de dejar a la ciudadanía la decisión de
seleccionar a quien encabezará el nuevo gobierno. A la moción de censura también
se le conoce como voto de censura.
En un sistema presidencialista existe la posibilidad de que el congreso o alguna de las cá-
°
maras censuren la política seguida por el presidente por sus secretarios de estado, ello no
implica la posibilidad de que él o su gabinete tengan que dimitir.
En México, el presidente informa al congreso de la unión del estado de la adminis-
tración por medio de un documento que debe presentar en la apertura del primer
periodo de sesiones. Cada cámara debe analizarlo, cuentan con la posibilidad de so-
licitar por escrito información adicional; también tienen facultad para citar a los se-
cretarios y directores de las entidades paraestatales para que comparezcan ante ellas,
informen y respondan las preguntas que se les formulen (arts. 69 y 93). Si los informes
y la actuación de los secretarios fueran rechazadas por las cámaras, eso no implicaría
su dimisión. El presidente únicamente puede ser privado de su cargo por virtud de un
juicio que se ventile ante el jurado de sentencia (art. 108).
162 Manual oe derecho constltucional
. .~ :> '''1--"''--'''"'
~ '="'.~. •. ~ 'li~I~~;:-~'_X
.
,
.'.
10.1.11 Voto eJe con'tanza •
El voto de confianza es otra institución propia de los sistemas parlamentarios. Por virtud
de él, una mayoría absoluta de los miembros de una cámara o un parlamento aprueba la
política seguida por el gobierno, gabinete o primer ministro. El voto de confianza puede
ser expreso o tácito; se presenta cuando no prospera una moción de censura. Su emisión
implica la continuidad del gobierno en ejercicio.
La figura del voto de confianza, en su sentido técnico, no existe en los sistemas presidencia-
listas. Si bien es frecuente que el congreso de la unión apruebe la actuación del presidente y
su gobierno, de eso no se deriva que deba continuar en el cargo.
-10.1.12 Procedimtentos constitucionales en los casos
de faltas absolutas y temflorales del presidente
Suplencia del presidente
A lo largo de la historia se han presentado casos de falta de presidente. La constitución
establece sistemas que prevén este hecho e impiden que la presidencia quede acéfala. Para
evitar un vacío de autoridad se recurre a un poder que no puede desaparecer: el legislativo
de la unión. La responsabilidad de suplir las faltas recae, principalmente, en el congreso de la
unión. Su función no sustituye la voluntad ciudadana.
Los sistemas de suplencia adoptados buscan mantener operando los ciclos sexenales de
gobierno: los presidentes interino y sustituto existen con el fin de que concluyan el sexenio
que un presidente elegido por la ciudadanía no estuvo en posibilidad de concluir.
La vi.czpresidencia
Anteriormente, el vicepresidente era la persona en la cual se depositaba, temporal o defini- I
1,
tivamente, el ejercicio del supremo poder ejecutivo de la unión en el caso de que su titular
faltara por muerte, renuncia, licencia o destitución. En la actualidad, no existe.
La vicepresidencia existió en las constituciones que estuvieron en vigor durante el
siglo XIX; en la de 1824 era vicepresidente quien hubiera obtenido el segundo lugar en
la votación para presidente o, en caso de empate, la cámara de diputados debía elegir
a uno de los dos, quedando el otro como vicepresidente (art. 85); fue un desatino,
pues los vicepresidentes conjuraron contra el presidente en ejercicio. En 1836, la
función recaía en el presidente del consejo (art. 8°, cuarta ley). En la constitución
original de 1857 las faltas temporales las cubría el presidente de la suprema corte de
justicia (art. 79); este sistema se sustituyó en 1882, cuando se hizo recaer la función
en el presidente o vicepresidente del senado o de la comisión permanente; en 1896
se produjo un cambio en la materia al ser serlalados como sustitutos los secretarios
de relaciones exteriores, en su defecto o falta, el de gobernación; se previó la exis-
tencia de presidente interino y sustituto nombrados por el congreso de la unión.
163
capituLO III - Ejecutivo federal
 •
En esa constitución se observó un último cambio: en 1904 se acogió la fig ura del Presidente sustituto
vicepresidente de la constitución de Estados Unidos de América, que era a la vez pre~
Es la persona en la que se deposita el ejercicio del supremo poder ejecutivo de la unión, en
sidente del senado y que podía desempeñar la función que le indicara el presidente;
caso de que, durante los últimos cuatro años de un sexenio, falte su titular. Es designado
también fueron designados para suplir temporalmente la presidencia a los secretarios
por el congreso de la unión, que actúa como colegio electoral, en escrutinio secreto y por
de estado, comenzando por el de relaciones exteriores.
mayoría de votos. El presidente sustituto se encarga de concluir el periodo.
La desastrosa experiencia de 1913, con la aprehensión, renuncia y asesinato de Francisco l.
El 4 de septiembre de 1932, ante la renuncia de Pascual Ortiz Rubio a la presidencia, asu-
Madero y José María Pino Suárez, el posterior ascenso al poder de Victoriano Huerta vía
mió el cargo el general Abelardo L. Rodríguez, en calidad de presidente sustituto designa-
Pedro Lascuráin llevaron al primer jefe Carranza a proponer al constituyente de 1917 la su-
do por el congreso.
l.. :1; ;,(,~ presión de la vicepresidencia y medidas complementarias a las adoptadas en 1906, como
f l,,":l¡.l::\t,!
~ flt' ; I: ,i, introducir la intervención del congreso o de la comisión permanente como vía de sustitu- P,.,dd',r¡t
11•• c.1 o
,j •• ... OrOljidl)",a',
vJo.,. I
,.,1 .
r,jI,AtI ,'(: ción y prever la figura de los presidentes sustituto e interino; la del provisional fue obra del
lh' \'~-' • Cuando el presidente falta en forma absoluta, mientras el congreso de la unión elige al in-
, .,
~¡'t.~~---
constituyente de 1917.
" terino o sustituto, o cuando aquel solicita licencia hasta por 60 días naturales, debe asumir
el cargo el secretario de gobernación de manera provisional (arts. 84 y 85).
.. ~".r ;IA
Presidente interino
:::;~::~ Para ser secretario de despacho se requieren menos requisitos que para ser presidente
Es la persona en la que se deposita el ejercicio del supremo poder ejecutivo de la unión
::::j,~ (art. 91), por eso en el primer párrafo del art. 84, cuando el secretario de gobernación pasa
cuando falta el presidente titular por muerte, renuncia o destitución durante los dos prime-
111.~I'I1:' a ocupar provisionalmente la presidencia, se le dispensa de la obligación de reunir los
,jll·~.'U'
ros años de un sexenio; cuando el presidente electo no se presenta para asumir el cargo ell requisitos de la edad, residencia y del retiro con una anticipación de seis meses de ciertos
~lli~:'"! de diciembre, o si la elección no estuviere hecha y declarada para ese día. cargos (art. 82, fraccs. 11, 111 Y VI), pero no de cubrir los exigidos en las fraccs. 1, IV, V YVII de
~'.J.,I:! ese precepto. Ante la posibilidad de que el secretario de gobernación asuma provisional-
• Al presidente interino lo nombra el congreso de la unión, que actúa como colegio electo-
.mlllUlllI
ral, en asamblea única, y con la concurrencia de cuando menos las dos terceras partes del mente la presidencia, por razón de lo dispuesto por el art. 83, no puede ser designado
para ese puesto alguien que haya sido presidente.
.:f,:-!::
, número total de los integrantes de ambas cámaras; la designación se hace por mayoría y en
l':' ________
_.Ifj,'JI/M
escr,utinio.secreto., _ _ __ _
Para hacer operame esta forma de suplencia, se tienen que adoptar las medidas indispensa-
¡'1.'i1i,JI El colegio electoral se integra por las dos terceras partes de los legisladores miembros de bles a fin de que, junto con el presidente, no falte el secretario de gobernación.
~.iIj";\.
cada cámara del congreso de la unión. En este caso se hacen inoperantes los principios que En el mismo arto 84 se prevé la existencia de otro presidente provisional. Para el caso de que
~,.'I~':~
~jll~OIII1
justifican la existencia de las dos cámaras. Dado que el número de los diputados es mayor, falte, en forma absoluta, el presidente al comenzar el periodo constitucional de seis años,
~,~~,,,.
en teoría el peso de la designación puede recaer en ellos. Por tratarse de un colegio electoral, debe asumir el cargo el presidente de la cámara de senadores, mientras el congreso designa
~1"'<lI~ I~
de su actuación deriva una elección, no un nombramiento. al presidente interino. En este caso, por no existir norma que establezca una salvedad, la cá-
~""l¡
111' ....
mara de senadores, al designar a su presidente, debe elegir a alguien que reúna los requisitos
.,"'IIII~I" Con el fin de evitar que el presidente interino se prolongue indefinidamente en el cargo, por
_lItl"11~11 que para ser presidente exige el art. 82.
bOl.' ' el hecho de no haber elecciones, el art. 84 faculta y obliga al congreso de la unión a lanzar la
convocatoria a nuevas elecciones. Deberá hacerlo dentro de los 10 días naturales que sigan a Adolfo de la Huerta, integrante del grupo sonorense que derrocó a Venustiano Carranza, el
la elección del interino. Vistas las comunicaciones modernas, por reforma de agosto de 2012 1 de junio de 1920 fue nombrado presidente provisional; y ell de diciembre de ese mismo
se fijó un lapso no menor de siete ni mayor de nueve meses para celebrarlas. Quien resulte año entregó el poder a Álvaro Obregón.
electo deberá concluir el periodo.
Sal 'ld~u ""1 tl:n'I
V ~ .• •• "",1 ~ .• n~r'l"llal
¡""¡C
_1 .... . ('.r ... v

El margen fijado tiene razones de ser; permite la realización de la campaña presidencial sin
precipitaciones o demoras; y que los candidatos, si son servidores públicos de los menciona-
dos en las fraccs. v y VI del art. 82, se retiren con la debida oportunidad.
Se denomina interino por razón de que ejerce el cargo de presidente mientras no se celebren
y califiquen las elecciones, y el electo asuma sus funciones.
Desde 1824 Y hasta 1966 fue facultad exclusiva del congreso de la unión otorgar permiso
para que el presidente se ausentara del territorio nacional. Las difíciles y peligrosas vías de
comunicación, lo lento de los transportes y lo dilatado del territorio nacional explicaban
tanto la necesidad de la disposición como la obligada intervención del cuerpo legislativo
como tal. La existencia del precepto en la constitución de 1824 (art. 112, frace. v) y de su

16,

'·.1anual de derecno constituCLonal capltulo 11' Ejecutivo Federal

 reiteración en las constituciones que la sucedieron hasta llegar a la presente, no impi-
dió que Antonio López de Santa Anna y Benito Juárez salieran del país sin contar con
el permiso respectivo.
La norma que contiene el art. 88 tiende a evitar vacíos de poder y que estos se den a es-
paldas del congreso. La obligación de solicitar el permiso fue para que el congreso, cuando
menos en el siglo XIX, proveyera lo relativo a la suplencia.
Con los cambios operados en las vías de comunicación se ha impuesto un nuevo cri-
terio interpretativo y se ha flexibilizado el rigor constitucional; el criterio actual es que
no se requiere proveer \a suplencia del ausente, no se nombra presidente; la flexibilidad
se dio por el hecho de facultar a la comisión permanente a otorgar el permiso en los
recesos del congreso.
En la actualidad, debido a la organización y al funcionamiento del congreso y la comisión
permanente, se trata de un simple formalismo. No se negaría el permiso aun en el caso de
viajes dispendiosos, innecesarios o peligrosos. 6
El arto 88 ha sido reformado. El presidente se puede ausentar del territorio nacional
hasta por siete días sin permiso. Cuando lo haga, deberá informar a la cámara de sena-
dores si está reunida, o a la comisión permanente, en los recesos de aquella. Cuando
la ausencia excede ese lapso, deberá obtener el permiso previo de esa cámara o de la
comisión permanente.
El precepto está mal redactado; se requiere que en forma previa se informe del motivo de la
ausencia, así como de los resultados de las gestiones realizadas.
El principia de la "No reelección"
La reelección del presidente fue causa o pretexto de revoluciones, revueltas y cuartelazos
durante el siglo XIX y principios del xx. El constituyente de 1917 estableció su prohibición de
manera relativa; y la reforma de 1933, su proscripción absoluta.
Al concepto no reelección le corresponde una connotación amplia en el sentido usado en la
constitución. Por lo que toca al presidente, se prohíbe a quienes hayan ocupado ese cargo
que lo vuelvan a ocupar. La prohibición es aplicable a los presidentes elegidos en un proceso
ordinario (art. 81), en una elección extraordinaria (art. 84), y en una elección que haga el
congreso de la unión constituido en colegio electoral (art. 84). También lo es para aquellos
que ocupen el cargo provisionalmente, entre otros el secretario de gobernación y el presi-
dente del senado (arts. 84 y 85). Para el caso, tampoco importa el tiempo en el que se haya
desempeñado el cargo.
, El congreso de la unión negó un permiso para salir que solicitó el presiderlte Zedilla; ello causó su indignación y lo llevó aproponer
un cambkl en esta materia, en el sentido de suprimir la rlecesidad del permiso del congreso prevista en el art. 88. Al presidente
Vicente Fax también se le negó permiso para salir erllas condiciones solicitadas cuando menos erl dos ocasiones, lo que asimismo
causó su indignaciórl.
166 Manual de derecho constitucional
10.2 El presidente como titular de
la administración pública federal.
(Los departamentos administrativos)
A fin de que el presidente esté en posibilidad de cumplir con sus obligaciones y hacer uso
de las facultades que se le confieren, cuenta con subordinados a quienes nombra y remueve
libremente. Esa es la regla general, que tiene excepciones. La administración pública que
depende de él es centralizada y descentralizada.
10.2.1 Administración pública federal centralizada
La administración pública centralizada se integra por los secretarios de estado y el consejero
juridico del gobierno.
Secretarios de desp3cho o de estado
Son servidores públicos que el presidente nombra y remueve libremente y que tienen a su
cargo una rama de los negocios administrativo-políticos en que se divide la administración
pública federal centralizada.
Para ser secretario se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar en ejercicio
de sus derechos y tener 30 años cumplidos a la fecha de ser nombrado. La constitución les
llama secretarios de despacho (art. 91) y secretarios de estado (art. 92). Algunas secretarías
tienen rango constitucional: relaciones exteriores, salud, gobernación, y hacienda y crédito
público (arts. 27, frace. " 30, B, frace. " 73, frace. XVI, núm. 2, 84 Y123, A. frace. IX, ine. e); las
demás están enumeradas en la ley; esta determina sus atribuciones y responsabilidades?
La constitución consigna atribuciones y obligaciones para los secretarios de despacho: in-
tervienen en el proceso de restricción o suspensión de derechos y garantías, refrendan los
reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente, están obligados a dar cuenta al
congreso del estado que guarden sus despachos, e informar cuando se discuta una ley o se
estudie un negocio concernientes a su ramo (arts. 29, 92 Y93).
En el caso de delitos del orden común, federales y locales, atribuidos a los secretarios de
despacho, para poder juzgarlos se requiere una declaración previa por parte de la cámara
de diputados (art. 111); también pueden ser objeto de un juicio político respecto de actos o
hechos efectuados en el ejercicio de sus funciones (art. 110).
ConS(=jr;fOjur[di.co det gobierno
El consejero jurídico del gobierno estará a cargo de la dependencia del ejecutivo federal que
establezca la ley (art. 90). Es el conducto para representar a la federación en los asuntos en
que esta sea parte (art. 90).
, LOAPF. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
167
cap[wi.Q 10 Ejecutivo federal

Es la vía para que el ejecutivo federal promueva acciones de inconstitucionalidad en contra
de normas generales de carácter federal y de las entidades federativas (art. 105, frace. 11, inc. e).
FiscaL general. de La repúbLlca
El fiscal general de la república es un servidor público que. por regla, designa el senado con
base en una terna que le presenta el presidente (an. 102, A); para serlo, se requiere ser mexi~
cano por nacimiento, ciudadano, tener cuando menos 35 años cumplidos, ser licenciado en
derecho, gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito doloso. El fiscal
dura en su encargo nueve años; esto se desprende de la defectuosa redacción del are. 102,
apartado A. Goza de una doble inmunidad: la del juicio politice y la de la declaración de
procedencia (arts. 110 y 111), Ysi intenta presentarse como candidato a la presidencia debe
separarse del cargo cuando menos seis meses antes del día de \a elección (art. 82, frace. VI).
Las facultades del ministerio público son las siguientes:
... Ia pe¡sffudón, anle los tlibunales, de todos los delitos del orden fede¡al; y. por lo mismo, solitilará las
medidas tautela res contra los imputados; bustará ypresemará las pruebas que acrediten la partitipación
de éSl0S en hethos que las leyes señalen tomo delito; proturará que los juitios federales en materia penal
se sigan con toda regularidad para que la impartición de justicia sea pronta yexpedita; pedirá la aplitación
de las penas. e intervendrá en todos los asuntos que la ley determine.
Además, tiene estas funciones:
Presenca peticiones a la suprema corte para que esta conozca de amparos directos y am~
paros en revisión que por su imerés y crascendencia así lo americen y que sean de asumas
~~-.-.-,.-,.- - - - - - - - ---'e"n;;.lC:o;;.s':cu- a:1les::':eTIT1Tnisterio público de la federación sea paree (art. 107, fraces. 1'-" ine. d y v).
,..~II
Denuncia la contradicción de cesis de los tribunales colegiados de circuito y de las
salas de la suprema corte ame el pleno de circuito correspondieme y el pleno de la
suprema corte, respectivamente, en asumos de materia penal y procesal penal, así
como los relacionados con el ámbito de sus funciones (art. 107, fracc XIII).
Será parte en todos 105 juicios de amparo en los que el acto reclamado provenga de
procedimientos del orden penal y aquellos que determine la ley (are. 107, frace. xv).
En constituciones anteriores se ubicaba al procurador o fiscal en la organización del poder
judicial de la federación; aun en la actualidad la norma que regula su organización, funcio~
namiento y facultades se consigna en el capítulo relativo a la rama judicial. Actualmeme, es
un órgano público autónomo.
En los gobiernos emanados del partido revolucionario insDwcional y del partido acción nacional el
fiscal general de la república y el ministerio público que de él depende frecuentemente han ejercido
sus atribuciones para salvaguardar incereses partidistas. La acción penal en los hechos se ejerce o
no con base en intereses políticos. Es ineficaz tratándose de delicos en que incurren \05 servidores
públicos en rurno. Mario Aburto, el asesino de Luis Donaldo Colosio, fue uprestadoH para ser inte~
rrogado al margen de la ley por servidores públicos que carecían de competencia
168 ; ""ual (i~ (Jererno r:llstltucional
¡y
~' .---: v -- . \~
\,
:::--
•
El arto 90, en su parte relativa, dispone: "La Administración Pública Federal será centralizada y
paraestatal conforme a la Ley Orgánica' que expida el Congreso, que distribuirá los negocios
del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarias de Estado
y definirá las bases generales de creación de las emidades paraestatales y la intervención del
Ejecutivo Federal en su operación."
Existe un número crecido de órganos administrativos desconcentrados. A ellos, por lo ge~
neral, se les reconoce personalidad, cuentan con un patrimonio propio y desempeñan una
función técnica específica. Si bien actúan con autonomía, reconocen una cabeza de sector
en alguna secretaría de estado.
En forma paralela a los trib unales que integran el poder judicial de la federación, existen otros
tribunales: tribunal de lo contencioso administrativo (arts. 104, frace.11I y 73, frace. XXI~H), juma
federal de conciliación y arbitraje (are. 123, A, fraccs. xx y xxxi), tribunal federal de conciliación
y arbi traje o tribunal burocrático (are. 123, B, fracc. XII), tribunales militares (are. 13), tribunales
agrarios (are. 27. frace. XIX) y el jurado de sentencia (are. 110). Ellos gozan de una competencia
especializada y resuelven con fuerza vinculativa controversias.
Todos estos Hibunales, de una u otra forma, gozan de imperio, pueden hacerse obedecer y
emiten sentencias, laudos, resoluciones y acuerdos obligatorios. Ellos aplican leyes especiales
en sentido técnico, corno tales requieren también un procedimiento especial y de hecho lo
tienen; han llegado a tener tal aceptación que hoy en día su existencia no se pone en duda;
sus criterios, de una u otra forma, han terminado por prevalecer en muchos campos de la
administración pública. Sus resoluciones las revisan los tribunales federales.
10.2. r,jLU ~ ,llecaconsmUClonales C1el presluer¡ce
y eL presidencialismo mexicano
Independientemente de las facultades que derivan de la constitución respecto del presiden-
te, se ha considerado que cuenta con otras que no aparecen mencionadas en ella, que se le
reconoce y ejerce. Se les denomina facultades extraconstitucionales o metaconstitucionales.
Su existencia se explica debido a lo siguiente:
El hecho de que por virtud del sistema presidencialista, en el presidente como ins-
titución se deposita la jefatura del estado, del gobierno y de las dependencias que
integran la administración pública centralizada y descentralizada.
El autoritarismo que caracterizó a los gobiernos emanados del partido revolu~
cionario institucional y que, de muchas maneras, se conservó durante los go~
biernos panistas.
169
capitulO l:J Ejecutivo federal
 El poco respeto que los gobiernos tuvieron y tienen por la constitución: en la prác-
tica esta devino en un simple pretexto para el ejercicio casi absoluto de quienes
detentaron el poder.
A la debilidad de las instituciones constitucionales y, en especial, del principio de
Facultades del presidente
división e independencia de los restantes poderes: legislativo y judicial. de la república
La falca de operatividad de las instituciones que existen para limitar la actuación
de las autoridades, como el juicio de amparo y el sistema de responsabilidad de los
servidores públicos.
La falta de transparencia en el manejo de los fondos y recursos públicos, lo que im-
plicó un fortalecimiento del autoritarismo.

El poco respeto de los derechos y las libertades que la constitución garantiza a 11 I racultad de nombramiento
los habitantes.
El presidente puede hacer diversos tipos de nombramientos; la constitución, atendiendo
La debilidad de los partidos políticos e instituciones electorales. la naturaleza del sistema presidencialista y en respeto del principio de división de poderes,
Con la presencia temporal de gobiernos emanados del partido conservador acción nacional, establece distinciones.
1'':iII~
1"
¡.~lrt la tendencia autoritaria se mantuvo en casi todos sus aspectos.
~ ......>I'" Esas facultades extraconstituciona\es asumen también otras manifestaciones de naturaleza
11.1.1 POI disposición constitucional
1':==: diversa e incluso ajena al ámbito del ejecutivo, tales como:
¡;;:~,IJi
Considerar que el presidente goza de la jefatura real del partido político del que emana; Los secretarios de estado, con exclusión del secretario de relaciones exteriores, y siempre que
de una u otra forma él define la política de la facción partidista a la que pertenece. no se trate de un gobierno de coalición, son nombrados y removidos libremente por el pre-
ilf.-'1lJ
~,.~,-
'!-'- - - - - - - - - . -e¿ono-enta con el poder suficiente para impulsar al candidato de su partido al cargo sidente; todos cesan en sus cargos, automáticamente, sin necesidad de que dimitan, cuando
'1"1111100 de presidente, quien eventualmente lo relevará. Ello implica la posibilidad, ejercida o el presidente que los designó concluya su periodo, renuncie, muera o pida licencia; salvo el
I~.JII no con éxito, de neutralizar dentro de su parti d o Ia can d'd
I atura d e personas que no supuesto de que el secretario de gobernación asuma provisionalmente la presidencia (art. 84).

I
~:~::: le son afectas, como la posibilidad de intentar destruir la credibilidad de los posibles
. ,..... !lI candidatos de los partidos opositores. Esa circunstancia no desapareció con los pre-
!.,...
~:II'~"I,", sidentes emanados del partido acción nacional.
~~:~i~ La posibilidad de influir en la actuación de los gobernadores de los estados, median-
~:;~~~; te el control de los fondos y recursos que se les asignan; ellos se dosifican en función
de la mucha o poca docilidad con que se conducen frente al presidente.
Que el poder judicial de la federación estime conveniente negociar el sentido de sus
determinaciones en asuntos trascendentales.
Durante la hegemonía real de los gobiernos emanados del partido revolucionario
institucional, las facultades extraconstitucionales tuvieron que ver con la desapa-
rición de poderes de los estados y de la designación de gobernadores afines a la
política presidencial. Esta manifestación desapareció con el fortalecimiento de los
partidos de oposición al gobierno en turno.
También puede nombrar a los subsecretarios, oficiales mayores, directores generales, jefes de
las dependencias oficiales, a un miembro del consejo de la judicatura federal y a los directores
de petróleos mexicanos y de la comisión federal de electricidad (arts. 76, fracc. 11, 89, fraccs. 11,
IV YIX, 100, 102, A Yvigésimo primero transitorio del decreto de reformas y adiciones consti-
tucionales publicado en el DOf el 20 de diciembre de 2013),
Esos servidores públicos, formalmente, no tienen estancia gubernativa propia; su permanen-
cia depende totalmente de que esté en ejercicio el presidente que los nombró. Lo mismo
sucede con los directores de los organismos descentralizados.
El presidente puede remover al fiscal general con base en las causas graves que establezca la
ley (art. 102, A, frace. IV),
11.1.2 En cumplimiento de leyes federales
Las leyes que regulan el servicio burocrático señalan los requisitos para el ingreso, promo-
ción, cambio, remuneración y remoción de los empleados al servicio de la administración
pública que depende del poder ejecutivo,

171

170 ManuaL de derecno consüwcional

 ·.
Los grados en el ejército, la fuerza aérea y la marina. hasta teniente coronel o sus similares, se
asignan conforme a la ley.
Si bien estos dependen formalm ente del presidente, para su ingreso y permanencia deben
cubrir los requisiws que marca la ley.
i1.1.3 COII UdíUClpaClon del J.loaer kCl'''''L<''
Con el fin de garantizar la imparcialidad, operatividad, independencia, funcionamiento de-
bido y de impedir favoritismos e irregularidades, la constitución, respecto de algunos cargos
de la federaci ón, exige la colaboración del senado o de la comisión permanente bien para
elegirlos, aprobarlos o ratificarlos.
Deben ser ratificados por el senado: presidente del organismo público descentralizado
que prevé el art. 6°, B, frace. V; comisionados de la comisión federal de competencia
económica, del instituto federal de telecomunicaciones, de la comisión nacional de; hi-
drocarburos y de la comisión reguladora de energía; miembros del comité técnico inde-
pendiente del fondo mexicano del petróleo para la estabili,ación y el desarrollo; fiscal
general de la república, embajadores, cónsules generales, empleados superiores de ha-
cienda, imegrames de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de
telecomunicaciones, energía y competencia económica, coroneles, y demás jefes supe-
riores del ejército, armada y fuerza aérea, integrantes de la junta de gobierno del INEGI,
gobernador del banco de México (a[[S. 6°, B, frace. v, 26, B, 28, décimo tercero y décimo
~':"::::" ______~~i:;iGitr~ainS~it~o;r~io~d~e~l;d~e,;
cre[Q de reformas y adiciones constitucionales publicado en el
1: de 2013, 76, frace. 11, 89, fraccs. 11 y IV).
Son designados por el senado de la república, de entre las ternas que el presidente le presenta:
Los ministros de la suprema corte de justicia de la nación (arts. 76, frac. VIII, y 96).
Los miembros de la junta de gobierno del instituto nacional para la evaluación de la
educación (art. 3°, fracc. IX).
Los comisionados de la comisión nacional de hidrocarburos y de la comisión regu-
ladora de energía (art. decimotercero transitorio del decreto por el que se reforman
y adicionan diversas disposiciones de la constitución política de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia de energía, publicado en el OOF el 20 de diciembre de 2013).
En algunos casos es la comisión permanente la que ratifica los nombramientos (art. 89, fracc. XVI).
11 2 Objecion de nombranlleflcos
El presidente puede objetar los siguientes nombramientos:
En un plazo de 10 días hábiles, los nombramientos de los siete comisionados del
organismo autónomo garante federa l previsto en el art. 6°, que realice el senado.
'7?
De no presentarse la objeción en dicho plazo, ocupará el cargo la persona nom-
•
brada por el senado (ar ts. 6°, A, frace. VIII, párr. 8 y 89, frace. XIX).
En un plazo de 10 días hábiles, el nombramiento del presidente y de los seis conse-
jeros del consejo nacional de evaluación de la política de desarrollo social que haga
la cámara de diputados; si no lo hiciere, ocupará el cargo la persona nombrada por
esta cámara (art. 26, e, párr. 2).
Objetar el nombramiento del titular de la fiscalía especializada en atención de deli-
tos electorales de la procuraduría general de la república que presente el senado (art.
decimoctavo transitorio del decreto de reformas constitucionales publicado en el
. OOF ellOde febrero de 2014).
El presideme es el responsable de ejecutar las leyes; su función tiene que ver con la comple-
mentación de la constitución en las materias que esta expresamente le encomienda (art. 27,
frace. 1), las que le confía en forma tácita (art. 18) y las que ejerce en coparticipación con los
gobernadores de los estados (art. 6°).
Al presidente le ha sido connada en forma expresa la facultad y la obligación de publicar y
hacer cumplir las leyes que expide el congreso de la unión (art. 89, frace. 1).
Los proyectos de ley o decreto que envía el congreso de la unión al presidente para su pro-
mulgación son susceptibles de ser vetados por él, entre otras razones por estimarlos incons-
titucionales; una vez publicados se convierten en ley o decreto y ya no son susceptibles de
ser objetados; lo único que le queda al ejecutivO es disponer su cumplimiento, a pesar de los
vicios de inconstitucionalidad que pudiera observar en ellos.
Cuando se trata de actos que emite cada una de las cámaras que integran el congreso de la
unión, en uso de sus facultades exclusivas, dado que ordinariamente no tienen el carácter de
leyes ni emanan del congreso de la unión, no quedan comprendidos en los actos previstos
en la frace. I del arto89; por tanto, para que sea facultad del presidente ejecutarlos, en estricto
derecho, se requiere que así lo derermine de manera expresa la cámara respectiva; puede
hacerlo en el acto o en uno posterior.
Lo mismo puede afirmarse de los actos de la comisión permanente; son ejecutables por el
presidente porque dentro de sus atribuciones tiene autoridad en ese ámbito.
El art. 89, frace. I no atribuye en forma exclusiva al presidente la facultad y responsabilidad
de ejecutar las leyes federales; el precepto está muy lejos de establecer un monopolio. Por
un lado, como se ha visto, son partícipes de ella los restantes poderes federales. Respec-
to de un texto expreso, la responsabilidad de su publicación y el cumplimiento de esta
recaen también en los gobernadores de los estados (art. 120).Con base en este contexto,
cabe afirmar que la función ejecutiva que se confía al presidente no es única, absoluta y
173
·aOltui.o I I Facultades del presidente de la república
 , .
,

Los tratados internacionales, a pesar de lo restringido de la fórmula prevista en el art. 89,

suprema; todo lo contrario, es parte de una gama de vastOs titulares, a los que se les asigna fracc. " pueden ser reglamentados. No todos los tratados son de naturaleza autoaplicativa;
una parte específica de aquella, y todas ellas, incluida la federal. están sujetas a lo que manda muchos de ellos req uieren ser instrumentados para los efectos de su aplicación; esa instru-
la constitución. mentación se alcanza por la vía de la reglamentación. Si el senado aprueba un tratado y se
juzga que la ley amerita reglamentarse, lo que procede es que el congreso de la unión legisle
I en el ám bito ¡nterno, en relación con él; este está facultado para emitir la ley con base en lo
r ~
'-CL'
-, I _r dispuesto en la frace. xxx del arto 73. Si el tratado no puede aplicarse por sí mismo, es preciso
que el presidente, en uso de facultades implícitas, lo haga previa ley del congreso de la unión;
Los reglamentos son un conjunto de normas y reglas ordenadas sistemáticamente, de natu-
esta debe emitirse siempre que se trate de materias que, en respeto de la constitución, sean
raleza administrativa, secundaria, accesoria, obligatOrias y de vigencia permanente.
competencia de las autoridades federales.
Las disposiciones contenidas en los reglamentos son de naturaleza obligatoria; tienen el atri-
En las casos en que en un tratado internacional se comprendan materias que constitucio-
buto de ser imperativas; de no serlo, de considerarse potestativa su observancia, la ley que
nalmente competan a las estados, la reglamentación na corresponderá al presidente, sino a
imentara aplicarse no lo sería, por lo que se haría nugatoria la voluntad del legislador.
las legislaturas locales y a los gobernadores, en aplicación del art. 124. Sostener que en estos
1;,'<:""': . Los reglamentos son de naturaleza secundaria en virtud de que en el esq uema de jerarquía casos la facultad corresponde al presidente es alterar la distribución de competencias que
..'" ......,l\..
de las leyes se ubican en un rango inferior, tanto de la constitución como de las leyes que ha hecho la consticución. Esto solo puede hacerlo por la vía de una reforma a la carta magna
;:::ll emiten los poderes legislativos. con base en lo dispuesto en el are 135.
~;:¡~::
..--
,JII,;IO,~'~'
Son actos accesorios en tanto que su vida depende de otro acto, estimado principal: las leyes .
Estarán en vigor en tanto esta conserve su vigencia. Siempre siguen la suerte de lo principal;
El arto 89, frace. I faculta al presidente para reglamentar las leyes del congreso de la unión; no
existe norma que lo faculte, asimismo, para efectuar la misma función respecto de las leyes
.J.*_:l
.• :~¡ljl

no tienen existencia propia.
~..I''',
I La facultad reglamentaria, debido a que implica la posibilidad de que se emitan principios de
i'--'
observancia general. impersonales, objetivos y obligatorios, es de nawraleza materialmente
t(le:~t
~-"-"'-------lesi.¡la[.wa...oesde...eLpunto de vista formal, se trata de un acto administrativo, que deriva
~'" de una autoridad administrativa o que ejerce facultades administrativas y busca proveer lo
i~ relativo a la instrumentación y aplicación de una ley.
~~;I:.¡a¡, Se reglamenta una ley con el propósito de hacer operante un derecho, efectiva una inst i~
..... ~I cución, observable una limitación, cumplida una obligación o deber y respetada una prohi·
ilJjl.~tIl"
l1li_...... bición establecidas o consignadas en una ley. El ejercicio de la función no puede tornarlos
nugatorios, menguados o alterarlos.
Para la autoridad administrativa, la posibilidad de ejercer su facultad reglamentaria surge
en el momento en que se publica o entra en vigor una ley; aunque exista la facultad en
potencia, con la entrada de la vigencia de una ley se marca el inicio de esta. Para el inicio del
ejercicio de la facultad, habrá que atender la vigencia o lo que disponga la propia ley.
La facultad de las leyes de emitir reglamentos es indelegable, por regla general. corresponde
al presidente, a los gobernadores de los estados y al jefe de gobierno del Distrito Federal; no
es factible que la deleguen a sus subordinados.
La razón de este principio es simple: se atribuye la función en forma privativa a calo cual poder
funcionario, con base en su integración, funoonamiemo y a los requisitos que para alcanzar el
puesto se exigen. Nadie que no haya accedido a la función o reúna los requisitos de integración
y actuación puede llevarlo a cabo en sustitución. por mandaw. delegación u orden.
que aquel funcionario emite en uso de facultades extraordinarias y las que derivan a su favor
del are 131. Ante ese vacío y la necesidad que pudiera haber de que se ejercite la facultad
reglamentaria, para los efectos de no violentar el texto constitucional, lo aconsejable sería que,
en los artículos transitorios de las propias leyes que emita, se autofaculte para llevarlo a cabo.
De no existir esta prevención en aplicación del principio de mayoría de razón, \0 podría hacer.
Los actos que emiten las cámaras integrantes del congreso de la unión, en uso de facultades
°
exclusivas comunes, no son susceptibles de ser reglamentados; tampoco Jos actos de la
comisión permanente y de la combinación de órganos prevista en el art. 135 y en virtud de
la cual se reforma la constitución. El presidente goza de una facultad reglamentaria limitada,
de acuerdo con el art. 89, frace. 1, se circunscribe a las leyes del congreso.
La facultad reglamentaria se ejerce solo en relación con una ley. Así lo dispone el art. 89,
fracc. 1; no es factible ejercerla en relación con los decretos; debido a dos razones: una,
porque la atribución es solo por lo que atañe a las leyes, en aplicación del principio de lega-
lidad. y es de suponerse que se limita la atribución a lo expresamente autorizado; por otra
parte, impide la reglamentación de un decreto el hecho de su naturaleza, que es particular
y concreta, y ordinariamente se agota con una ejecución. los decretos pueden provenir
del congreso de la unión, de las legislaturas de los estados, de la asamblea legislativa, de las
cámaras por separado o de la comisión permanente.
Es factible que en las leyes regJamemarias se prevean delitos, infracciones, faltas, penas, san~
ciones y castigos; esto es frecuente tanto en el ámbito federal como en el local; los reglamen-
tos, en cambio, solo pueden prever infracciones y sanciones administrativas. La facultad de
crear delitos corresponde en forma exclusiva a los poderes legislativos.

175

.:ap[tulo l' Facultades del presidente de La repúbLlca

174 M;lOual de nereCilo constituo()l:

11 J en r ... w r r y celebrar tratados internacionales ... sometiéndolos a la aprobación del Senado..." (art. 89).
Las facultades que el presidente tiene en materia internacional se relacionan con los tratados
y las convenciones internacionales, los nombramientos de embajadores y cónsules genera-
les, recibir embajadores y declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos.
- r
La facultad y la responsabilidad de negociar y celebrar tratados internacionales ha sido
confiada al presidente (art..89, frace. x); a él compete determinar el momento, las condicio-
nes, los medios para iniciar y ejecutar negociaciones diplomáticas; solo él puede solicitar
al senado la ratificación de un tratado y, en su caso, por los cond uctos previstos por la ley
y el derecho internacional, denunciarlos y rescindirlos. El haber optado por un sistema de
gobierno presidencialista necesariamente llevó a depositar esa función, que es de natura~
leza ejecutiva, en quien jurídicamente y de hecho es titular de la función de hacer yactuar.
El hecho de que se hayan deposi tado en el presidente un número crecido de facultades y
responsabilidades, entre otras, la de celebrar tratados, no implica que él deba ejercerlas direc-
tamente o que tenga que asumir, de la misma forma, el cumplimiento de todas las obligacio-
nes que por- ley tiene; jurídicamente la mayor parte de ellas son susceptibles de ser delegadas,
confiadas 0, por su orden, cumplimentadas por miembros de su administración. En la Ley
:.D. sobre ceJebración de tratado (LseT) se prevé, como facu"ad privaeiva del presidente, la posi-
bilidad de que él otorgue plenos poderes para que terceros intervengan en la negociación de
í..... ' los tratados.
¡"~II"
'- -----'C""'a"a"e"leo.g"a"c"lo"n;Ceo.n'a"'eo.r'"e7l
dío pUblico "es el acto en virtud del cual el tirular de una competencia
1,.I~j
:;JIfR la transfiere total o parcialmente a OtrO sujeto. Significa, pues, una transmisión de campe·
~"'111. teneias en la que se manifiesta simultáneamente la cesación y la imputación de una ccm·
1""'.' petencia fundándose ambos actos en la voluntad del que ahora es su titular.n 1
¡'~.j
r,".' El plenipotenciario es un negociador, que en el trato con sus homólogos de Q[ras potencias,
=.., acata instrucciones recibidas; aunque puede hacer observaciones a sus superiores, e incluso
lJt~ui
."',"",
aconseJ'ar, no deJ'a de ser un mero eJ'ecucor.
No obstante lo anterior, se habla de delegación y delegados por lo que toca a la celebración
de tratados, lo es si se considera el término en su acepción amplia y no técnica. En el sistema
jurídico mexicano, que es de naturaleza escrita y regido por el principio de legalidad, por
virtud del cual todo servidor público solo goza de las facultades atri buciones que tiene ° internacional; cualquier agresión a uno de ellos es un ataque a toda la unión, y como tal debe
expresamente conferidas y que lo restante lo tiene prohibido, y en respeto del principio de
.,.
seguridad jurídica, el otorgamiento de plenos poderes, la concesión de una delegación, la
emisión de una orden o el otorgamiento de una comisión por parte del presidente solo son
posibles cuando se asignan de forma expresa y por escrito.
1 Manuel Garáa Pelayo, Derecho [()f15tiW(iono! comparado, Revista de Ckddente, Madrid, 1967, p. 174.
lnsttrucion,
~ Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes: ... X. Dirigir la política exterior
Mientras él no delegue su ejercicio para casos determi nados y respecto de estados o entes
internacionales claramente especificados¡ la facultad le corresponde en forma originaria y
privativa. La delegación siempre es pardal, temporal y sujeta a supervisión y vigilancia.
11 Sus fUrlLl L n Je'E' UpremC1
Es obligación del presidente: "Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley res-
peceiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la
Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación"
(are 89, frace. V I).
Lo anterior implica que es responsable de lo siguiente:
La seguridad nacional. Al hacerlo, debe tomar en consideración lo dispuesto por el
art. 129: "En tiempos de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones
que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar."
Repeler las invasiones al territorio nacional. También lo pueden hacer los gobiernos
de los estados (are 118, frace. '").
Para una declaración de guerra debe contar con la anuencia del congreso de la
unión; esta debe verificarse con base en lo que la ley establece (arts. 73, frace. XII y 89,
frace. VIIi).
11.6,1 En caso de invasión extraniera
El país ha sido objeto de un número crecido de invasiones de parte de España, Francia, Esta-
dos Unidos de América e Inglaterra. En los más de los casos las fuerzas armadas que depen-
dían del presidente han recibido órdenes de replegarse; la defensa del territorio nacional ha
quedado a cargo de los habitantes. Lo que es más, durante la expedición punitiva, las fuerzas
armadas recibieron la orden de colaborar con los invasores.
Cuando los poderes de la unión intervienen para proteger a los estados de una invasión o
guerra extranjera, es en virtud de que las entidades carecen de personalidad ante el derecho
ser repelido por es[a.
11.6,2 tX;Ju, <;ton Ll "'(raniNas
El constituyente de 1917 si bien reconoció a los extranjeros todos \05 derechos de que go-
zaban los mexicanos (art. 33), otorgó al presidente una facultad exclusiva y desmedida en
relación con ellos: hacerlos abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin necesidad
177
rapituln Facultades del presidente de la república
de juicio previo. Y aunque a una autoridad soberana como lo era el constituyente le era
dable fo rmal mente establecer esa y Q[ras prevenciones igualmente arbitrarias, no dejó de
ser una incongruencia.
El art. 33 fue reformado en 2011 para quedar en los términos siguientes:
Articulo 33. Son personas extranjeras las que no pOlean las calidades determinadas en el artículo 30
constitucional ygozarán de los derechos humanos y garantíasque reconoce esta(onstitución.
El Ejecutivo de la Unión, previa audiencia, podrá expulsar del territorio nacional a personas extranjeras
con fundamento en la ley, la cual regulará el procedimiento administrativo, así como el lugar y tiempo
quedure la detención.
los extranjeros no podrán de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos políticos del país.
Los beneficios no son inmediatos; el reformador se encargó de neutralizar, por medio de
diferir su entrada en vigor, el beneficio; en el ·artículo quimo transitorio dispuso: HEI Congn:'.
so de la Unión expedirá la Ley Reglamentaria del artículo 33 constitucional, en materia de
expulsión de extranjeros en un pla zo máximo de un año contado a partir del inicio de la
vigencia de este decreto. En tamo se expida la ley referida, este artículo se seguirá aplicando
en los términos del texto vigente."
11.7 Facultades de declaración de guerra
y de preservación de la seguridad interior
11.7.1 Declaración de guerra
La declaración de guerra es un a figura teórica. La debilidad bélica y las penurias econó·
micas han impedido a la nación mexicana hacerlo. Durante la segunda guerra mundial,
ante el hundimiento de barcos petroleros, se limitó a declarar estado de guerra. El ataque
a embarcaciones mexicanas de parte de una nación centroa mericana, solo dio lugar a
reclamaciones diplomáticas.
La facultad de declarar la guerra corresponde en forma exclusiva al presidente y al congreso
de la unión (arts. 73. Irace. XII, y 89, lrace. V III), la verdad es que dicha exclusividad sufre una
excepción en los casos de invasión y de peligro inminente que no admita demora.
11.7.2 Preservación de La seguridad interior
Preservar la seguridad interior, para el presidente, imp lica:
Vía las dependencias competentes, efectuar labores de inteligencia.
Auxiliar a los estados en los casos de conflictos internos que rebasen su capacidad y,
llegado el caso, solicitar al senado su intervención (ares. 76, Irace. VI y 119).
Manual de derecho constiwcional
Intervenir para la solución de 105 conflictos políticos que se presenten entre los po-
deres de un estado.
Im pedir agresiones de un es(ado contra otro.
Auxiliar a la población en los casos de conflictos graves y, llegado el caso, recurrir a
las medidas ext remas que establece el art. 29.
En caso de que se rompa el estado de paz, recurrir al uso de las fuerzas armadas para
restablecer el orden (are. 129).
Recurrir a la policía federal para preservar el orden.
11.7.3 Disponer de La guardla nacLOnal
El marco constitucional prevé la existencia de la guardia naciona l; se organ iza con
base en una ley que emite el congreso de la unión; la disciplinan y mandan los gober-
nadores de los estados; sus oficiales y jefes deben ser nomb rados democráticamente
por el resto de sus miembros (art. 73, Irace. xv) y para que el presidente pueda dis-
poner de ella fuera del territor io· del estado al q ue pertenezca la guard ia nacional se
requiere del consenti m iento del senado (a rt. 76, frace. IV). No requiere de ese co nsen-
timiento para el caso de q ue hallándose dentro del ter ri torio de un estado, disponga
de ella (art. 115, Irace. V II ).
A imitación del sistema norteamericano, el constituyente mexicano confió la seg uridad
de los habitantes de los estados a sus ciudadanos armados e integrados en una milicia
debidamente armada y adiestrada. El militarismo que caracterizó al estado mexicano
durante el siglo XIX y gran parte del xx ha impedido su organización. No convenía que
la ciudadanía armada pudiera neutrali zar la acción del ejército. Se consideró peligroso
que los gobernadores de los estados contaran con fuerzas armadas propias. Era imp o~
líti co que los estados no dependieran para su seguridad del presidente y de las fuer zas
armadas bajo su mando. A un estado no democrático no le conviene que la ciudadanía
conozca el manejo de las armas y la d iscip lina mi litar. La guardia nacional es una insti·
tución teórica.
La constitución parte del supuesto de que, por regla general, la guardia nacional de un es·
tado se halla bajo las órdenes del gobernador, en el siglo XIX don Francisco García Salinas se
enfrentó al ejército nacional, usando la guardra ~acional del estado de Zacatecas. Excepcio-
nalmente puede estar bajo las órdenes del presidente: un caso, cuando él se encuentra en
el lugar en donde se ubica la guardia nacional, en aplicación del principio consignado en la
Irace. VII del art. 115.
El otro, cuando a solicitud del propio presidente, el senado lo autoriza para llevarla de un
estado a otro; en ese caso, en la solicitud deberán hacerse saber al senado las razo nes que la
fundan y el número de elementos que se consideran necesarios. Es el senado el que deter~
mina si concede o no la autorizació n y fija el número de guardias.
179
Cdoituto 11· facultades del presidente de la república

o
Conducir una guerra es función que se confía a los especialistas en ella; la experiencia mexi-
cana es testimonio en el sentido de que no siempre los militares son los mejores para ha-
cerlo. El ejército federal fue derrotado en forma reiterada por civiles: Francisco Villa, Á\varo
Obregón, Plutarco EHas Calles, Lázaro Cárdenas, Pascual Orozco son un ejemplo de ello.
El presidente en ejercicio no siempre ha asumido el mando del ejército para com batir brotes
de violencia. En el siglo XIX lo hizo Amonio L6pez de Sama Anna, pero solicitó licencia al
cargo. l os ejércitos que combatieron la revuelta amireeleccionista no fueron comandados
por el presidente Elías Calles. Durante la segunda guerra mundial, Manuel Ávila Camacho,
un presidente con antecedentes militares, confió la secretaría de guerra y marina al general
o Lázaro Cárdenas. En Estados Unidos de América, existen testimonios de que el presidente
Lincoln, durante la guerra de secesión, asumió el mando real de las fuerzas de la unión y de
que definió la estrategia militar a seguir.
11.7.5 Envlo de tropas al ¿xterLol
El sistema jurídico mexicano no ha previsto una guerra de agresión o conquista. En los más
de los casos alude a defensa y a seguridad nacional. El senado está facultado para autorizar la
salida de tropas nacionales fuera del territorio nacional (art. 76, fracc. 111); pero la autorización
no implica que salgan para hacer la guerra; para ello se requiere la anuencia del congreso de
la unión y una ley expedida por él.
De acuerdo con el mismo precepto, también se requiere el consentimiento del senado para
if:..:....-------.~"',FJ.)i,.~ .,.8I.J'a>Q.d.,.tl"'p,as
extranjeras por el territorio nacional y la estancia de escuadras en
mares mexicanos por más de un mes. Ambos sup uestos impl ican graves riesgos para el país,
por ello la constitución no se ha aten ido a la sola prudencia del presidente; hace intervenir a
un cuerpo colegiado que es ponderado y experi mentado. Nadie puede sustituir la interven-
ción y anuencia del senado. Se entiende que cuando es por menos de un mes, la estancia de
una escuadra es para los efectos de abastecerse. Es el presidente quien la permite.
11.7.6 Declaración de neutrallljac v 'uso- 'nSlor,
de relaciones comerciales
Formalmente, una declaración de neutralidad no está regulada expresamente por la cons-
titución política. El presidente, como responsable de las relaciones exteriores, puede optar
por no intervenir en un conflicto bélico. Durante la primera guerra mundial México se man-
tuvo al margen debido, entre otras razones, a que estaba en plena revol ución. En los años
de 1939 a 1945 pretendió conservarse neutral. Se vio forzado a declara rse en estado de gue-
rra debido al hund imienro de buques petroleros mexicanos. Al final de la segunda guerra
mundial inrervino si mbólicamente con el envío de tropas aliado de los aliados en el oriente.
Por virtud del estado de guerra, se rompieron relacio nes con las naciones del eje: Alemania,
Italia y Japón; en forma adicional se dispuso la suspensión de garantías y el otorgamiento de
180 IJ1-<"I)(~ (;e 'Jer-"('II:,
o' o
o
facultades exuaordinarias al presidente. Co n base en la legislación de emergencia, se dispuso
que los ciudadanos de esos paIses que residían en el territorio nacional fueran trasladados a
campos de concentración, a fin de evitar actos de sabotaje o espionaje.
El rompimiento de relaciones es una parte del rubro genérico relaciones exteriores; es el
presidente quien decide cuándo hacerlo y cuándo reanudarlas. Mediante el uso de su facul-
tad de gravar el comercio internacional, que complementa y afina la que ha sido confiada
al congreso de la un ió n y en aplicación de las leyes sobre inmigración y salubridad, puede
impedir o dificultar el comercio internacional (arrs. 73, fraccs. XVI y XXIX Y131).
I I
El presidente, por mandato de la constitución y en aplicación de las leyes federales, goza de
un cúmulo crecido de facultades en relación con la economía y la hacienda pública.
En materia hacendaria es el único que puede iniciar ante el congreso de la unión o la cámara
de diputados, lo que se denomina paquete hacendaría: presupuesto anual, ley de ingresos,
cuenta anual y empréstitos (arts. 73, fraccs. VII y VIII, 74, fraccs. IV y VI). También es el respon-
sable de la ap licación de cada uno de ellos. •
11
.,
Respecto de la economía del país es responsable de que
el desarrollo nacional sea integral, sustentab le y que fortalezca la soberanía nacio-
nal (art. 25)
se aplique el plan nacional de desarrollo en el ámbito federal (arts., 26, decimosexto
y decimoséptimo transitorios del decreto de reformas y adiciones constitucionales
publicado en el DO' el11 de junio de 2013)
se observen las leyes que regulan la ac tividad comercial (art. 73, frace. x)
se ap liquen las leyes que impiden u obstaculizan el comercio interestatal (arts. 73,
fracc. IX y 117, fraccs. v a IX) y
el comercio internacional resulte beneficioso para el país (art. 131).
11.8. ervpoci611 del ejecutivo ' 1 el proceso 0conómico:
'ldIJr~ión :ii(~rihuci6(J '1 nc 'T1
El congreso de la unión es el facultado para emitir leyes sobre monopolios, acaparamiemos,
hidrocarburos, minerfa, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfi-
ca, comercio, juego con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía
eléctrica y nuclear, entre otras (arrs. 28 y 73, frace. x). También la tiene para gravar el comer-
cio exterior y para regular las vías generales de comunicación, tecnologías de la información
y la comunicación radiod ifusión, telecomunicaciones, incluida la banda ancha e internet
(ares. 73, fraccs. XVII y XXIX Y131).
181
)')nsmucional caolt'¡ FaCultades del presidente de La república
 El presidente o algunos entes autónomos, en aplicación de las leyes federales, pueden esti-
mular el proceso económico, conducir la producción, facilitar la distribución de efectos de
comercio, conducir el consumo, neutralizar, impedir la formación de estancos, combatir
monopolios, o, incluso, dificultar cada una de las actividades antes mencionadas.
Otorgar concesiones para el uso y aprovechamiento de los recursos que son dominio de la
nación (art. 27, párr. 6).
Declarar reservas nacionales y suprimirlas (art. 27, párr. 6).
Expedir los decretos que prevé el art. decimosexto transitorio del decreto de reformas y adi-
ciones constitucionales publicado en el DOF el 20 de diciembre de 2013, para la creación de
los organismos públicos descentralizados: centro nacional de control de gas natural y centro
nacional de control de energía.
Tiene a su cargo la política de inclusión digital universal y, en coordinación con el instituto
federal de telecomunicaciones, garantizará la instalación de una red pública de telecomu-
nicaciones que impulse el acceso efectivo de la población a la comunicación de banda
ancha y a los servicios de telecomunicaciones (arts. décimo cuarto y décimo sexto del de-
creto de reformas y adiciones constitucionales publicado en el OOF elll de junio de 2013).
11.8.2 Pol¡tica monetaria
En lo relativo a la política monetaria existe el marco normativo siguiente:
~===~ ________ El congreso de la unión tiene facultades para es(ablecer casas de moneda, fijar las
-'QlldklQllru"ill:.fll1~@<~,ner, determinar el valor de la moneda extranjera (are. 73,
frace. XVIII); y para crear el banco único de emisión (art. 28). Las monedas y los billetes
que él emita (ienen valor liberatorio pleno.
Por más que lo disponga la constitución, lo cierto es que el valor de la moneda ex-
tranjera lo fija el mercado.
Los estados tienen prohibido acuñar moneda y emitir papel moneda (arL 117, frace. 111).
11.8.3 Empréstitos
Los empréstitos son deudas que, conforme a las bases que da el congreso de la unión,
comrae el pre!iidente sobre el crédito de la nación en el interior y exterior, que deben
ser pagados con base en los ingresos que le corresponden a la federación. "El servicio de
la deuda depende en cierta medida de la política impositiva que se siga. Los problemas
de la deuda pública son esencialmente de 'imposición posterior' en comparación con
'imposición ahora', con tal de que se mantenga el nivel dado de gastos y no se tenga
que recurrir a la emisión direcca de dinero."2 Los empréstitos, en teoría, deben pagarse
I HaroldM. Somers, finanzas públicas eingreso nacional, FondodeCultura Económico, México, 1970, p. 410.
182 Manual de derecho constitucional
con superávit presupuestales; afectan la economía del país, porque reducen el monto de los
•
recursos que los paniculares pueden utilizar y encarecen el crédiw; finalmente, los emprés-
ti[Os los terminan pagando los habitan~es por la vía del aumento de impuesws y del cosw
de los servicios que presta el estado.
Facultades y obligaciones del presidente en lo relativo a empréstitos
El presidente es el facultado para contratar empréstiws; lo hace sobre el crédito de la
nación; con vista a una sana política financiera, está obligado a respetar los principios de
endeudamiento que la constitución establece; asimismo, tiene facultad para reconocer
y mandar pagar la deuda nacional (are 73, frace. VIII). Ejerce sus facultades y cumple
con sus obligaciones sobre la materia por conducto de la secretada de hacienda y cré-
dito público; ella, de acuerdo con la Ley general de deuda pública (lGOP), es la única
responsable, entre otras cosas, de contratar los empréstitos y emitir valores para fines
de inversión pública productiva, elaborar el programa financiero del sector público con
base en el cual se manejará la deuda pública (arts. 4', fraccs. " 11, Y17, lGO'); también
es la encargada de la aplicación de esa ley y de interpretarla para efectos ne(amente
administrativos (art. 3°, LGOP).
La propuesta de los montos de endeudamiento, internos y ex(ernos, debe elaborarla el
presidente al presemar al congreso de la unión las iniciativas de ley de ingresos y presu-
puesto (are 10, ley citada); el legislador ordinario debió haber tomado en cuenta que si
bien la UF es aprobada por el congreso de la unión, en cam bio el presupuesto lo es solo
por la cámara de diputados.
Prlnclplcs que regulan el endeudamiento
por Darte delgobterno red eral
Con el propósito de impedir endeudamientos excesivos, irresponsables e injustificados, la
constitución establece principios y requisitos especiales para gestionar la autorización y lo·
grar la contratación de empréstitos; hace intervenir a dos poderes: al congreso de la unión y
al presidente; a cada uno le confía una función específica, diferente e insoslayable; al primero,
dar bases, aprobar y mandar pagar los empréstitos; al segundo, las facultades ejecutivas de
gestionar y comra(ar esos empréstitos.
Respecto del proceso legislativo que se debe seguir en la expedición por parte del congre-
so de la unión se optó por establecer uno especial. Teniendo en cuenta que todo endeuda-
miento repercu(e en la población, que será quien, finalmente, por medio de los impuestos
lo pague, se dispone que la iniciativa correspondiente debe presentarse, como cámara de
origen, en la de diputados, cuyos miembros se consideraron durante mucho tiempo re~
presemames naturales y lógicos de la población (arl. 72. ine. H). La discusión de una ley de
empréstitos no puede comenzar nunca en la cámara de senadores. La ley que contiene las
bases para la contratación de los emprés(itos la emite el congreso de la unión.
183
capículo 11 Facultades del presidente de la república

El art. 73, frace. VIII, de la constitución establece los principios generales en relación con los
empréstitos.l El precepto contiene las partes siguientes:
La primera, se faculta al congreso de la unión para dar las bases para la contratació n
de empréstitos; aprobarlos una vez contratados, si se negociaron conforme a las
bases dadas; y reconocer la deuda. La cámara de diputados debe asignar una par~
tida en el presupuesto para pagarlos. Esta facultad se relaciona íntimamente con la
frace. IV del art. 74, por lo que hace al presu puesto, y con la frace. VII del art. 73, en
lo que se refiere a la facultad que corresponde al congreso de la unión de imponer
las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.
, autoridad ejecutiva, al manejar los fondos públicos, deben fijarse prioridades y pro~
La segunda parte establece los principios o criterios por los cuales pueden contra-
~.\
.-~--:: (') tarse empréstitos, así como los fines a los que deben destinarse. Ninguna otra razón
puede justificar su contratación. Estos deben observarse tan to por el congreso de la
unión, al expedir las bases, como por el presidente. El precepto no señala una salve-
dad al principio de que todo empréstito que se contrate, sin importar su naturaleza,
debe ser autorizado por el poder legislativo.
La tercera parte contiene la facultad que se confiere al congreso de la unión para
dar bases a fin de determinar el monto del endeudamienw del Distriw Federal, la
obligación del jefe de gobierno del Distrito Federal de informar al presidente, para
que él esté en posibilidad de avisar oportunamente al congreso de la unión, y la
obligación que tiene el jefe de gobierno de comunicar a la asam blea legislativa de l
uso de los créditos obtenidos en virtud de empréstitos al rendir la cuenta pública.~
_______-'-_kEludJjoJjC;JlllJmIlJOeoQJrLUo..que contiene las bases es una ley; goza del atri buto de ser imperativa
y obligatoria; deben acatarla, en especial, el presidente y los servidores públicos que
,........ de él dependen y que son responsables del manejo de la hacienda pública.'
...~:'
i ; .,.4 111 I m'~ OUbl1
f:r . .
~ .... Jtli
__ o
...-
El concepto gasto público es genérico; comprende la inversión pública y el gasto
: .. E gubernamental .
~¡~,¡¡
1 Dicho precepto faculta al congreso delaunión "para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el
crédito de la Nadón, para aprobar esos mismos empréstitos y pala reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún em~
préstito podr~ celebrarse sino para la ejecución de obra que directamente produzca un incremento en los ingresos públicos,
salvo los Que51' realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones deconversión y los que se contraten durante
alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del artírulo 29, Asimismo, aprobar ilnualmeote los
montos de endeudamiento quedEberán incluirse en laley de ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y
las entidades de su sector público, conforme alasbases de la ley correspondiente. El Ejecutivo Federal inforrThH~ anualmente al
Congreso de la Unión sobre el ejerciciode dicha deuda ¡¡ cuyo efecto el Jefedel Distrito Federal leharállegar el informe que sobre
el ejerddo de los re(Ursos correspondientes hubiere realizado. El Jefe del Distrito ~deral informará Kjua!mente ala Asamblea dI.'
REpresentantes del DistritoFederal, al rendir lacuenta pública.-
• En la frace. VIII del art. 73, por un descuido, se sigue aludiendo ala asamblea de representantes yno ala asamblea legislativa, QlJe
es su deoominación actual según el art. 122.
, Mículo10 de la lGDP. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.hlm
'~ütullona!
¡l. ./j' ,,-. '--, ~ ..._- 'I
iy . -..: o ::::-:-~
".0-...
•
Por inversión pública debe entenderse como la asignació n de dinero, capital o recursos a una
actividad productiva o redituable confiada al estado.
El término gasto público alude a todá erogación de dinero o recursos que hace el estado
con el objeto de cumplir con las responsabilidades y obligaciones o de alcanzar los obje-
tivos que tiene fijados.
El gasto público está sujeto a la observancia de estos principios:
Máxima ventaja: si bien por virtud de lo dispuesto por las leyes el estado debe cubrir
un un iverso de funciones, la cámara de diputados al aprobar el presupuesto y la
curar sacar el máximo provecho al gasto; el principio también se conoce como del
máximo beneficio.
Definir el objetivo del gasto: aumentar la producción, reducir la ¡nAación, estimular
el consumo y Otros.
El gasto mínimo: procurar que, sin menoscabo de la calidad, cada actividad del esta-
do tenga el menor costo posible.
La interferencia del estado en la medida autorizada: el gasto debe estar encaminado
a alcanzar los fines y objetivos que la constitución le fija,
Es responsabilidad del presidente, al presentar su proyecto de presupuesto y al ejecutarlo y
de la cámara de diputados al estudiar el proyecto y al aprobarlo, el ·cuidar que se observen
esos principios,
Es responsabilidad de la entidad de fiscalización y de la cámara de diputados al examinar, dicta~
minar y aprobar la cuenta pública anual el determinar que se hayan observado esos principios.
t'
Hablllt¡¡ción de puertO$
Habilitar un puerto significa destinar un lugar de la costa, acondicionarlo y proveerlo de lo
necesario a fin de que esté en condiciones de recibir embarcaciones, personas y mercancías.
La frace. X III del art. 73 faculta al presidente para hacerlo y para establecer aduanas marítimas.
El presidente debe hacer la habilitación de acuerdo con la ley, La constitución no faculta
expresamente al congreso de la unión para legislar respecto de la materia. No obstante
ello, es de entenderse que lo puede hacer en ejercicio de facultades im plícitas (art. 73, fracc.
xxx): si el presidente tiene autoridad expresa para habilitar puertos, debe entenderse que el
congreso de la unión, implícitamente, tiene facultad para dar leyes que regulen la forma en
que lo hará. En ejercicio de esa facultad, en 1993, emitió una Ley de Puerros,6 en ella aparece
la definición siguien te:
I Véase http://www.diputados.gob.mx/Leyes8iblio/index.htm
Facultades del presidente de la repúbUca
 Artículo 2". Para los efectos de esta ley, se entenderá por: crédito público, pero que es facultad privativa del presidente presentarlo ante la cámara de
diputados, que lo estudia y aprueba (are 74, frace. IV).

11. Puerto: El lugar de la costa o ribera habilitado como tal por el Ejecutivo Federal para la recepción,
abrigo yatención de embarcaciones, compuesto por el recinto portuario y, en su caso, por la zona de
desarrollo, así como por accesos yáreas de uso común para la navegación interna yafectas a sufun-
cionamiento; con servicios, terminales e instalaciones, públicos y particulares, para la transferencia
de bienes ytransbordo de personas entre los modos de transporte que enlaza.
En esa misma ley se reconoce al presidente la facultad de habilitar puerros (art. 5°) y los
clasifica con vista a sus funciones (art. 9°). Dado que la facultad de habilitar puertos ha sido
confiada al presidente, en aplicación del arto 124, es de entenderse que los estados carecen
de competencia para hacerlo. También tienen prohibido establecer derechos de tonelaje en
los puertos (are 118, frace. 1). El congreso de la unión, al regular el ejercicio de la facultad de
habilitar puertos, debe disponer que el cargo de capitán de puerto sea confiado a mexicanos
por nacimiento (are 32).
inversión 2xtranjera
La frace. XXIX-F del art. 73 faculta al congreso de la unión "para expedir leyes tendientes a
la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, la transfe~
rencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos
••,.. y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional;"
I y el secretario indicado .
~:~ La actual Ley de inversión extranjera7 fue publicada en el DOF el 27 de diciembre de 1993, en
c-- - - - - - - - <ella-se-clef-i.fl€;-reglamentayrestablecen )05 rubros reservados.
El proyecto de presupuesto de egresos se debe presentar a ~ás t~rda~ el 8 de s~ptiembre
de cada año, excepto cada seis años, cuando se da el cambiO ordinariO de preSidente, en
cuyo caso se puede presentar el15 de diciembre.
El ejecutivo federal determinará los proyectos y programas e~~ec~f~cos a los que se asignarán
los recursos del fondo mexicano del petróleo para la estabdl~aclon y el desarrollo en cada
rubro de los previstos en el artículo decimocuarto transitoriO del decreto de re:orma.s, y
adiciones constitucionales publicado en el DOF el 20 de diciembre de 2013, para su Incl~slon
en el proyecto de presupuesto de egresos de la federación del año de que se trate (articulo
decimoquinto transitorio del citado decreto).
11.8.8 Cuenta pública
En el tema 9.3.3, se afirmó que el responsable de la elaboración y presentación de la cuen~a
ública ante la cámara de diputados es el presidente (are 74, frace. vI), lo hace por medio
~e la secretaría de hacienda y crédito público (art. 31, fracc. XVIII, lOAPF); la cuen.ta I~cluye
a toda la administración pública federal. Para ese efecto, los responsables del legislatiVO fe~
deral y la rama judicial deberán hacer llegar a tal dependencia los informes y comprobantes
correspondientes. La cuenta anual deberá presentarse por eSCrito, y la firman el preSidente

11.8.6 Ley de ingresos

En otro apartado se han analizado las facultades que tiene el congreso de la unión res~
pecto de la ley de ingresos (véase el tema 9.2.3); ahí se ha afirmado que es la secretaría de
hacienda y crédito público la que debe proyectar y calcular los ingresos de la federación y
de las entidades paraestatales. Es esa secretaría la que debe estudiar y formular el proyecto
de ley de ingresos (are 31, fraccs. 11 y 111, LOAPF).
También se afirmó que es el presidente el responsable tanto de la elaboración de la iniciativa,
como de su presentación ante el congreso de la unión por la vía de la cámara de diputados
(arts. 72, ine. H, 74, frace. IV, párr. 2) y que la discusión y aprobación de la ley de ingresos es
competencia del congreso de la unión.

11.8.7 Presupuesto de egresos

Lo relativo al presupuesto de egresos se desarrolló anteriormente (véase el tema 9.3), ahí
se afirmó que al proyecto de presupuesto de egresos lo elabora la secretaría de hacienda y

t Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm

187

186 Manual de dereChO constitucional capítulo 11 " FacuLtades del presidente de la república

Tribunales judiciales federales
En este capítulo se analiza el poder judicial de la federación; en otro se ha estudiado la estruc-
tura, el funcionamiento y la competencia de Otros tribunales federales (véase el tema 10.2.3).
,"
.r 12.1 CaraC[er¡stlcas eSPeCldle::, cid IJ"Je' . rederal
" Todo grupo en el poder requiere un proceso y un aparato de legi timación; esto se logra,
••• en parte, teóricamente, mediante un cuerpo de leyes que sirva de marco de referencia a la
• acción gubernativa y de un órgano encargado de vigilar que este no se rebase; esta función
• se ha encargado comúnmente, a la rama judicial.
La rama judicial es parte del proceso de legitimación del grupo en el poder; sus integrantes en
_______ lns..nilleJ.es..fed.er.a4'Jo~aL'comprendidos ministros, magistrados, jueces de distrito, comunes,
de letras y de paz) son parte de la administración pública; no se puede afirmar válidamente
que se trate de órganos extraños incrustados en esta, puesto que son parte de ella; integran ese
• (art. 15, LOPJF). El presidente de la suprema corte, que también lo es del pleno, no integra
" gran aparato burocrático con que cuenta el grupo gobernante para ordenar y hacerse obede-
• cer; se trata, en resumidas cuentas, de burócratas que desempeñan una función especializada:
administrar justicia con cierta autonomía teórica; en lo general, actúa legalizando el ejercicio
• o mental permanente (arts. 8" y 94, LOPJF); los delitos que cometen en el desempeño de sus
del poder, en lo específico, tiene asignadas dos fu nciones: prevenir y reprimir.
•" Conviene a los intereses del grupo gobernante que en los textos legales, doctrinal y teórica-
,',
mente, la rama judicial aparezca como independiente e imparcial; la constitución la organiza
como un poder; los tratadistas lo aceptan y agregan que es ecuánime y seria; en declaracio·
nes y discursos oficiales no se niegan tales virtudes y características. El hecho de que el grupo
gobernante, a la vista del público, predique el respeto a la independencia y neutralidad, y
aparente hacerlo, convierte a la rama judicial en una institución idónea. Conviene que sus in·
tegrantes se comporten o aparenten comportarse en el desempeño de sus funciones como
neutrales e independientes.
Maquiavelo habla de que todo monarca necesita una nobleza para poder gobernar; esto,
en palabras actuales, significa que todo gobernante necesita un aparato humano para legi·
timarse, mandar y hacerse obedecer; ser integrante de la rama judicial significa serlo de esa
nobleza que gobierna.
•
En esta obra en forma deliberada se emplean los términos departamento o rama judicial; se
prefiere el primero por ser técnico y porque se aproxima más a las funci ones jurídico~políti~
cas que tiene encomendadas, que coincid~n con las que la tradición mexicana ha confiado
a los departamentos. Usar tal término no es un proceder extraño a la tradición nacional,
denota una parte de un todo sin individualidad propia.
Con funciones jurisdiccionales en el sentido técnico, el judicial se integra por una suprema
corte de justicia de la nación, tribunales colegiados de circuito, tribunales unitarios de circui-
to, jueces de distrito, jurado federal de ciudadanos y tribunal electoral.
Con funciones netamente administrativas, cuenta con un consejo de la judicatura federal,
comisiones y órganos auxiliares.
J
La suprema corte de justicia de la nación es un tribunal máximo; lo es en todos los aspectos:
con relación a los restantes tribunales federales y a los de las entidades federativas; en mate~
ria de amparo, resolución de controversia y de acción de constitucionalidad.
La suprema corte de lusdcia se integra por 11 ministros (art. 94). Cuenca con dos salas; la primera,
con comperencia en materias penal y civil; la segu nda, en administrativa y laboral o del trabajo.
Cada sala se integra por ci nco ministros; basta la presencia de cuatro de ellos para funcionar
sala (art. 2°, LOPIF).
los ministros permanecen en su encargo 1S años, salvo que sobrevenga incapacidad física
cargos son de la competencia exclusiva del jurado de sentencia (art. 110); para que puedan
ser enjuiciados por los delitos del orden común, federales y locales, se requiere que previa-
mente la cámara de diputados emita una declaración de procedencia (art. 111).
Procedimiento d(~ (i:;Sig!l8clór. de s 15 mi.en'loros
El presidente presenta una terna al senado, es este, después de haber oído y examinado a los
candidatos, el que hace la designación por el vOto de las dos terceras partes de los miembros
presentes, a esta también se le llama elección,1
, El an. % dispooe que" designación por parte del senado deberá hacerse d€ntro d€1 ~azo improrrU<Jab.d€ JO días; debeentenderse que
se trata d€ días naturales, no obItante, en o arl. 212.1d€11I5II, se ,lude, días MI;", En o taso es ,~iCable o arto 213.1, do mMlO l15li,
que dispooeque de existiren laconstitución una norma específica que señale un plazo, esesta la aplicable, y1'\0 el art 212.
'89
1. Tribunales Judiciales federales
 Los requisicos para garantizar la idoneidad del candidato al cargo so n la edad mínima
Con el nuevo sistema de designación quiso eliminarse un procedimiento que se había
de 35 años, poseer. con antigüedad de 10 años, el t ítulo de licenciado e n derec ho,
prestado a abusos y que había derivado en desvirtuar las funciones de la corte; pero al
gozar de buena reputació n y no haber sido condenado por deliro que ame rite pena
parecer se sustituyó por otro que puede dar lugar a otra clase de vicios. El presidente, si
corporal de más de un año o po r los delitos de ro bo, fraude, falsificación, abuso de
bien puede proponer una terna, no con ello ga rantiza que haya n sido los mejores juristas
confianza u o tro que last ime se riamente la buena fama; haber servido co n eficiencia,
o los idóneos. Muchos abogados exitosos, segú n se ha visto, no están d ispuestos a figurar
capacidad y probidad e n la impartición de justicia o ser un distinguido y honorable
en una terna en la que está de por medio su prestigio si no son designados. En la práctica
será difícil integrar una auténtica terna, en la q ue todos quienes la integren estén en posi- profesional del derecho.
bi lidades reales de ser ministros. Poco o nada puede sacarse en claro de una breve compa- Tiende a garantizar la apolicicidad de los ministros el hecho de que para ser propuesto se
recencia de los candidatos ante el senado act uando en pleno; el grueso de los legisladores requiere no haber desempeñado alguno de los cargos enumerados en la frace. VI del arto95;
desconoce a fondo el derecho. otra vez la casuística del autor de la norma lo llevó a garantizar solo a medias la realización
de los objetivos perseguidos; no hay impedimento para un subsecretari o, oficial mayor, fis-
El nuevo sistema tiene como ventaja que, para que se reúna el voto de las dos terceras
cales especializados, diputado de algún estado o del Distrito Federal. procurador de justicia
partes de los senadores presentes, entre los cuales necesariamente hay votos de los parti.
de un estado y otros cargos; quienes ocupaban esas posiciones eran los que aspiraban a ser
dos de oposición, se requiere que el candidato sea una muy buena opción o de una hábil
ministros de la corte; son concados los casos de secretarios, procuradores generales o jefes
concenación.
de gobierno del Distrito Federal que llegaron a la corte.
::u! Requisitos para ser mi.nistro de la suprema corte de justici.a El art. 101 im pide a los ministros, magistrados, consejeros de la judicatura y jueces el ejercicio
11'."'" La constitució n precisa los requisitos exigidos para ser ministro de la corte; con esto se limita de la profesión de abogados, en los dos años siguientes a la fecha del retiro, ante los tribu-
.... ... Ir
el campo de selección y se encauza una buena elección; se procura que llegue a ministro al- nales parte del poder jud icial federal; la norma tiende a evitar que actúen con cierra ventaja
I!~,
guien que esté identificado y conozca el derecho del país; que no tenga malos antecedentes en relación con los profesionales del derecho que no fueron jueces. Los autores de la norma
,;:'1'1:.- notorios o ligas con potencias extranjeras, que no comprometa sus decisiones a intereses fueron miopes, no tuvieron en cuenca que la influencia de un exministro de la corte no se
~ ••""I extiende solo a los tribunales del poder judicial federal, también puede hacerse sentir en los
ajenos; que goce de serenidad. Los requisitos, en términos generales, coinciden con los exigi-
dos para otro tipo de altos funcionarios. tribunales locales, las juntas fede rales y locales de conciliación, los tribunales administrativos
y fiscales, y que va más allá del término de dos años.
El art. 95 determina tos requisitos que deben reunir quienes aspiran a ser ministros de la
corte; existen con el fin de garantizar su vinculación al país, su idoneidad para desempeñar impedimentos
,.
1II1&fJ"'"
,:f: ~-~.
el cargo y asegurar su independencia. La norma que los prevé data de 1994 y está mal redac;.
tada; por ser casuística es deficiente; en efecto, en alguna medida evitará que los políticos Los requisitos que la constitución establece para ser ministro (art. 95) buscan la presun-
.~ .....
1I;1Ij.~".

para los que no exista una posición traten de encontrar refugio transitorio en la corte. Los ción de independencia, competencia e idoneidad. Que se requiera la ciudadan ía mexicana

....•
.... ,~
' requisitos son garantías mínimas que el legislador ha previsto; no podía regular todo; mucho
queda a la discreción del presidente al proponer la terna de cand idatos, y al buen juicio del
no solo cuida la vinculación del funcionario con el país, también excluye a integran tes de
grupos de presión. Respecw de las iglesias, en su composición y funcionamiento, ningún
senado al hacer la designación. Es responsabilidad de ellos hacer realidad los fi nes que se ministro religioso, po r más jurista que sea, puede llegar a la magistratura (are. 130), a menos
persiguen con la norma y que se desvirtuaron por una excesiva casuística que se separe definit;vamenre del cargo.
En el art. 125 existe una regla general: nadie puede desempeñar a la vez dos cargos, fe~
En virtud de o tra norma (art. 101) se evitará q ue los ministros que se retiren intenten ocupar
derales o locales. La nor ma persigue evitar la fusión de poderes; es complementaria del
ciertas posiciones políticas importantes, como secretarios de estado, fiscal general de la
principio establecido en el arL 49. En lo que atañe a los integrantes de la rama judiCial, el
república o de justicia del Distrito Federal, senador, diputado federal, gobernador de algún
estado o jefe de gobierno del Distrito Federal. El marco normativo garantizará, en alguna art. 101 va más allá: establece limitaciones que procuran desvincular a los jueces no solo
del mundo oficial, sino también de aquel de los particulares. Sanciona la infracción con
medida, la apoliticidad de los integrantes de los trib unales federales; no impedirá que ocu-
pen posiciones de segundo nivel. la pérdida del cargo.
El arto 55, frace. V, persigue objetivos parecidos. Para ser diputado o senador es indispensable
Al candidato se le exige ser mexicano por naci miento y ciudadano y haber residido en el país
durante los dos años anteriores a la elección. Requisicos que solo ofrecen un elemento para que los integrantes del poder judicial se separen de sus puestos dos años antes del día de la
hacer o perante su vinculación al país, pero no la ga rantizan. elección. En estos casos también se ap li ca el art. 101.

191

190 ;v1~nuat de derechO (onsutucional q¡pt':U(Q J"¿- Tribunales judidales federates


•
Su remuneración
Los ministros deben recibir una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempe-
, i.~
ño de su encargo. que debe ser precisada en el presupuesto de egresos (art. 127); no es
susceptible de ser disminuida durante el tiempo que ejerzan, existe texto que lo prohíbe
(art. 94. párr. 11), sí puede ser incrementada y debe ser igual, sin importar la antigüedad.
Debido a que en lo sucesivo los ministros de la corte se irán sustituyendo en fo rma esca-
lonada o conforme se vayan produciendo vacantes, será difícil incrementar la remunera-
ción de otra forma que no sea general y uniforme para todos.
Duración de su cargo
Los ministros permanecen en su encargo 15 años: vencido ese lapso necesariamente deben
retirarse, tendrán el carácter de jubilados y derecho a un haber por retiro (arL 94. párr. 12);
un texto expreso prohíbe su ratificación o que sean designados de nueva cuenta, salvo que
hayan tenido el carácter de provisionales o interinos.
Principio de inamovilidad
Durante el lapso de su nombramiento no pueden ser removidos de su cargo, salvo que sean
destitUidos por el jurado de sentencia en los términos del art. 110, o suspendidos por la cá-
mara de diputados, mediante una declaración de procedencia (art. 111).
Licencias y renuncias
Su renuncia solo procede por causas graves; debe aceptarla el presidente. quien la
I el senado. Las licencias menores a un mes puede con-
cederlas la suprema corte; las que excedan de ese lapso solo las concede el presidente
con la aprobación de l senado; ninguna licencia puede exceder de dos años (arts. 76,
frace. VIII, 89. Irace. XVIII, y 98).
Se ha llevado al extremo la prohibición de que la corte y sus miembros inicien solicitudes
ante el legislativo; la vía para que se tramiten las licencias y renuncias es el presidente. La
aprobación de la licencia solo puede hacerla el senado por mayoría absoluta. La lim irante en
cuanto a la duración de la licencia pretende evitar que la corte sea utilizada como trampolín
político. Su aprobación puede negarse; para ello es suficiente que la rechace alguno de los
actores que intervienen en su concesión o aprobació n (art. 98).
or~on[zac~ón y Fundor.ami.ento, :;l8nO y Solas, pUblicidad
de las audlencias y seuetas por excepci.ó~
La suprema corte de justicia funciona en pleno (art. 94); su quórum ordinario es de siete
ministros (art. 4°, LOPJF); adopta sus resoluciones por unanimidad o mayoría (art. 4°, LOPJF);
para que sus resoluciones tengan efectos generales, se requiere el voto aprobatorio de ocho
de sus integrantes (arts. 105, fraccs. 1 y 11, Y7°, LOPJF); cuenta con dos periodos de sesiones,
el primero debe comenzar el primer día hábil de enero y concluir el último día hábil de la
.. . ..
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primera quincena de julio; el segundo debe comenzar el primer día hábil de agosto y con-
cluir el último día hábil de la primera quincena de diciembre (art. 3°, lOPJ F). Sus sesiones
deberán efectuarse en los días y horas que el pleno fije mediante acuerdos generales que
emita (arL 50, LOPI'). Por acuerdo del pleno con fecha 4 de junio de 2008. adoptado con base
en lo dispuesto en el art. 3° de la LOPJF, el pleno celebra sesiones públicas ordinarias los días
lunes, manes y jueves; puede celebrar sesiones extraordinarias cuando sea convocado por el
presidente (art. S0, lOPJ F); sus sesiones, en general, deben ser públicas; para que sean privadas
se requiere que así lo acuerde el pleno (art. 6°, lOPJF).
También funciona en salas (an. 94); el quórum de cada una de estas es de cuatro ministros
(arL 15. LOPI'); ado ptan sus resoluciones por unan imidad o por mayoría (arL 17. LOP)'); se-
sionan en los días y horas que ellas mismas determ inen mediante acuerdos generales; sus
audiencias deben ser públicas. salvo en los casos en que sus integrames acuerden que sean
privadas. por exigirlo así la moral o el interés público (arL 16. LOPI').
12.7 2 Trlbi Inal e!'2rtnral
Por reforma de 1990 (art. 41), se previó expresamente la existencia de un tribunal electoral,
que funcionaría en pleno y en salas regionales.
La competencia del tribunal electoral es especializada; está referida a la materia que
le da nombre: conocer de impugnaciones en relación con actos que se realicen en las
elecciones ordinarias y extraordinarias de diputados y senadores; la sala superior, en úni-
ca instancia, es competente para conocer de las impugnaciones que se presenten con
motivo de la elección del presidente y de otro tipo de impugnaciones (arts. 60 y 99); en
general, sus resoluciones son definitivas e inaracabies; no lo son y están sujetas a revisión
las materias que, de acuerdo con la frace. 11 del arto 105, son susceptibles de ser objeto de
acciones de inconstitucionalidad.
El tribunal electoral es una autoridad jurisdiccional; se trata de un órgano especializado que
forma parte de la rama judicial federal; es la máxima autoridad en su materia, con excepción
de lo que señala la frace. 11 del art. 105; sus resoluciones son deAnitivas e inatacables. Funcio-
na con una sala superior y salas regionales. la sala superior se integra por siete miembros a
los que se les da el carácter de magistrados.
Reqlils ito~ y forma di:! deslg r¡éldón de sus mlembror;:
El senado elige a los magistrados de la sala superior y de las salas regionales por medio del
varo aprobatorio de las dos terceras partes de los integrantes presentes. Los candidatos son
propuestos por la suprema corte de justicia de la nación; deben reunir cuando menos los
mismos requisitos que se exigen para ser ministro de la corte; lo relativo a la renuncia, ausen-
cia y licencia de los magistrados debe estarse a lo que sobre esas materias se regula para los
ministros de la suprema corte en el art. 98.
193
Tribunales judlciales federaLes

Duración en el cargo
Los magistrados de la sala superior permanecen en su encargo nueve años improrrogables.
Los magistrados de las salas regionales, que también son elegidos según el procedimiento
a que se hizo referencia anteriormente, permanecen en su cargo un plazo de ocho años,
que es improrrogable, salvo que sean promovidos a una judicatura superior; por tales
debe entenderse solo ministro de la corte o .magistrado de la sala superior; no puede es-
timarse como ascenso ser designado magistrado o miembro del consejo de la judicatura
federal, pues se trata de posiciones de jerarquía idéntica.
Remuneraclón
Los magistrados electorales de la sala superior perciben un salario igual al de los mi-
nistros de la suprema corte de justicia; e l de los magistrados regionales se homologará
al de los magistrados de circuito (art. segundo transitorio de la reForma a la l OPJF); no
podrá ser disminuida duranre el tiempo en que los magistrados desempeñen su encar~
go (art. 94).
!mpedimentüs
Los magistrados de la sala superio r tienen prohibido aceptar o desempeñar empleo o
cargo de la federación, de los estados, del Distrito Federal o de particulares, salvo los no
remunerados en asociaciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia. En los
.~ ,
dos años que sigan a la fecha de su ret iro no pueden actuar como patronos, abogados
.... i o representantes en cualquier proceso ante los tribunales que son parte del llamado
~~._-----!,~e9erjttd;ea+-fetleffii-\:art.
_ ... ••n,
~
101).
.JII" Aciministracién, vi.gilarida y dlsdplin8 del tribunal
._-
;~~~.: ' ete·:t:Díal: comi.sión de C0l15GjO de!.z judicatur? federal
Se prevé la existencia de una comisión del consejo de la judicatura federal, que es la encar-
gada de la administración, vigilancia y disciplina del tribunal electoral; se integra por cinco
miembros: el presidente del tribunal electoral, un magistrado electoral, designado por insa~
culación y tres miembros del consejo de la judicatura federal (art. 99). En la administración,
vigilancia y disciplina del tribunal electoral no tiene injerencia el consejo de la judicatura
federal como tal.
12.2.3 Tribunales colegiados y unitarios de circuito. Integración
Los tribunales colegiados de circuito se integran por tres magisuados, un secretario
de acuerdos y los secretarios, actuarios y empleados que determine el presupuesto
(art. 33, LOPI'); a los magistrados los nombra el consejo de la judicatura federal, para
ello debe seguir criterios objetivos y de acuerdo con la ley (art. 97); para ser designado
magistrado se requiere ser mexicano por nacimiento, ciudadano, no adquirir otra na-
cionalidad (ar ts. 32 y 97), en pleno ejercicio de sus derechos, mayor de 3S años, gozar
194 Manual \1e derecho constitucional
o
de buena reputación, no haber sido condenado por de lito intencional con sanción
privativa de la libertad mayor de un año, contar con título de licenciado en derecho y
práctica profesional de cuando menos cinco años, además de los requisitos previstos
respecto de la carrera judicial; deb en retirarse al cumplir 75 años de edad (art. 106,
LOPJF); el nombramiento es de magistrado, sin que se precise la adscripción (art. 81,
frace. VII, LOPI').
El consejo de la judicatura federal es quien nombra a los visitadores de los t ribuna-
les, vigi la la conducta de los magistrados, recibe las quejas y ejerce di ve rsos tipos de
atribuciones sobre ellos (arts. 97, y 81, fracc s. XXXV I, XXXVII Y XXX VIII, LOPJ F); aumenta
temporalmente el número de empleados de los tribunales y autoriza a los secretarios
a desempeñar de manera provisional la función de magistrados; fija sus vacaciones,
concede licencias, conoce de las renuncias, cambia a los magistrados de adscripción,
los suspende en el ejercicio del cargo y otras (art. 81, LOP!').
Los magistrados permanecen en el ejercicio de su cargo seis años y pueden se r ratifi~
cado s, si lo son o son promovidos a ministros de la corte se convierten en inamovibles
y solo pueden Ser privados de su cargo o suspendidos de él, en los casos y conforme
a los procedimientos que marca el título cuarto de la constitución (art. 97).
Cada tribunal adopta sus resoluciones por unanimidad o por mayoría; tiene un
presidente que dura un ano y no puede ser reelegido para el periodo inmediato
posterior (arts. 35 y 40, LOPJF); él tiene como at ribuciones llevar la repre sentación y
la correspondencia del tribunal, turna los asumas entre los magistrados, dicta los
acuerdos de trámite, dirige los debates y firma las resoluciones del tribunal (art. 41,
lOPJF); los magistrados no pueden, en ningún caso, acept ar o desempenar empleos
o encargos de la federación , de los estados o de particulares (art. 101). Se trata de
la misma proh ibición que existe en relació n con los ministros de la corte y que se
mencionó con anterioridad .
En el art. 110 se hace alusi ón a ellos como posibles sujetos de juicio político por los
delitos en que incurran en el desempeño de sus encargos.
De acuerdo con el arto 37 de la LOPJF, la competencia de los tribunales colegiados de cir-
cuito se refiere a amparos direcws, recursos, resolución de competencias, im pedimen-
tos y excusas. Las resoluciones que pronuncien en materia de amparo son definitivas,
salvo que decidan sobre la inconstituciorialidad de normas generales, establezcan la
interpretación directa de un precepto de la constitución u omitan decidir sobre tales
cuestiones; en este caso son recurribles ante la suprema corce de justicia, que deberá
limitarse a decidir solo las materias constitucionales (art. 107, fracc. IX).
La regla general que se desprende del arto 38 de la LOPI' es que la jurisdicci ó n de los
tribunales colegiados es gen eral; solo será especializada cuando así se disponga expre-
samente; en lo sucesivo, el que deberá hacerlo es el consejo de la judicatura federal
(art. 81, frace. IV, LOPI').
195
capículo 1:' Tribunales judiciales federaLes
 - ---:_-:'-0
\

-,

j¡ r deración; el personal restante carece de la función decisoria; legalmente, los secretarios son
si mples cenificadores o fedatarios.
Oenomi.oaclón 'f competer.ci8
Juez. "En sentido restringido, funcionario encargado de administrar j usticia o decidir quién Requisitos y formas de cJe$igo3dón de sus miembiOs
tiene razón en un pleito, en los tribunales públicos,"2 "En sentido estrictamente jurídico, A los jueces de dist rito los nombra el consejo de la judicatura federal, permanecen en
juez es el órgano instituido por una comunidad jurldica con potestad para juzgar y sen- su cargo seis años y, si son ratificados o promovidos a cargos superiores, se convienen
2J,
.. ¡ ~
"
ji tenc iar un litigio, un conflicto de intereses sometido a su decisión.n ) juez de distrito es un
servidor público que goza de jurisdicción y que la eje rce en determinada demarcación
en inamovibles, so lo pod rán ser privados de sus encargos en los casos y conforme a lo
que establezca la ley (art, 97), Para ser juez de distrito es necesario reunir los mismos
',: ,
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.
I ,~" .
geográfica a la que se le ha denominado distrito; esce normalmente coincide con los lími- requisitos que para ser magistrado, excepto la edad, que en este caso es de 30 años;
)~(~: :,." tes de una entidad federativa. deben retirarse al cumplir los 75 años de edad (are. 108, LOPJF). Los secretarios y actua·
*;¡W':' rios son nombrados de acuerdo con las disposiciones aplicables en materia de carrera
~ i' . • Los jueces de distrito aplican en forma genérica las leyes federales; desde el punto de vista
~ ,I~J __
o"V procesal, a esa intervención se le denomina competencia. Lo hacen en primera instancia y, judicial (arl. 109, LOPI').
(. salvo que sean especializados, pueden hacerlo respecto de todo tipo de materias. Su actua-
.'t.
~II"" ción, por razones procesales, se ha dividido en dos grandes rubros: uno, amparo, en que su
Garantías de inamovllldad 'Y íE:T;Unzradór¡
"1
.~ actuación se atiene a lo que disponga la ley de amparo; y otro, resolución de controversias Si los jueces de distri[Q son ratificados o promovidos a cargos superiores, se convierten en
If!: que se susciten sobre el cumplimiento y la aplicación de las leyes federales y los tratados inamovibles, solo podrán ser privados de sus encargos en los casos y conforme a lo estable·
.~
imernacionales, en las que deben circunscribir su acruación a lo que dispongan los CFPC y cido por la ley (art. 97). La remuneración que perciben debe ser adecuada, irrenunciable y

-
CFPP. Enambos casos, parte de su competencia la define la LOPJF. proporcional a su responsabilidad (are 127); no puede ser disminuida durante el ejercicio del
~
encargo (art. 94).
l- En materia de amparo aplica también la ley de la materia, es decir, conocen igualmente de
juicios de garantías; lo hacen en primera instancia .
...... '1
Ya que se trata de dos procedimientos diferen tes, la LOPJ F tiene la precaución,de distinguir
::'11 entre las dos especies en que se manifiesta la competencia de un juez de distrito: en materia Las atribuciones de que fue privada la corte en virtud de la reforma de 1994, pasaron casi en
;...-------ñoMFdíñaria. una, y en materiá-óe'amparo, la otra. Los hay con jurisdicción general y también
,.~
su integridad al consejo de la judicatura federal.
1111.. especializada (are 48, LOPI').
J\ r;lt.·:Wl')dcnlt;.('
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n<,..¡¡ También existen jueces de distrito que autorizan la intervención de comunicaciones priva~
das y OtrOS que conocen de ilícitos en que incurran adolescentes.~ Durante muchos años la suprema corte de justicia de la nación gozó de un cúmulo extenso
1"-
'....... de facultades y atribuciones en cuanto a su propia organización y funcionam iento, asf como
141.'"
,;n;'o f"l r~
. .... :;) . V' rl
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fI
'o- , respecto de los tribunales restantes de la rama judicial federal.
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Un juzgado de distrito se integra por un juez, un número variable de secretarios, pero nor~ Oficialmente, desde hace algún tiempo se hab ía considerado la idea de disminuir a
malmente hay uno para la sección de amparos y otro para la sección ordinaria; actuarios y la corte el peso de sus atribuciones adm inistrativas que distraían a sus miembros de l
empleados (arL 42, LOPI'). desempeño de su función primordial: juzgar y, por esto, ser la máxima y última instan·
cia en la defensa de la constitución. En realidad, se atendía la necesidad de privar a los
Por tratarse "de jueces individuales, su voluntad decisoria se identifica con la volumad del
ministros de un coto de poder que usaban y d'el que abusaban, ya que incluía nombrar,
Estado mismo",s Ellos resuelven en forma exclusiva los negocios que se someten a su consi~
promover, remover, cambiar, vigilar, supe rvisar y sancionar a magistrados, jueces y de·
más personal, el ejercicio presup ues ta l y la creación de nuevos tribunales y juzgados.
Para conseguir lo anterior, co n la reforma constitucional de 1994 se recurrió a introducir en
2 María Moliner, Diccionario de uso del español, Gredas, Madrid, 1984, t. 1I,
la integración de la rama judicial la figura del consejo de la judicatura, que existe en algunos
l Enciclopediajurldica omebo, Driski/I, Buenos Aires, 1954-1968, t. XVII, p. 75.
países europeos y de América, Las constituciones y leyes de los estados han comenzado a
• Artículos50 bis. 50 qujter de l. lOPIF. Véase http://www.dipUl.dos.gob.mx/leyesBiblkl/index.htm integrar tal figura; y por disposición expresa, también debe existir en aquellas del Distrim
5 José Becerra BaLltista, El proceso civil en México, Porrúa, México, 1982, p. 10,
Federal (arl. 122, ap. C, base cuarta, frace. 11).

19)
19f;
Tlibuoates judiciates federales
 Integración
De acuerdo con el art. 100, el consejo de la judicatura federal se integra por siete miem.
bros; uno de ellos es el presidente de la suprema corte de justicia; tres son designados
por el pleno de entre los magistrados de circuito y jueces de distrito; a dos consejeros los
nombra el senado y uno más lo designa el presidente. Puede sesionar con la presencia de
so lo cinco de ellos (art. 74, LOPJF); adopta sus resoluciones por mayoría de votos de los
presentes, salvo en ciertas materias en que se requieren cinco votos; el presidente tiene
varo de calidad (arl. 76, LOPIF).
El co nsejo puede funcionar en pleno o en comisiones; sus miembros deben ejerc~r sus
atribu ciones con independencia e imparcialidad; tiene dos periodos de sesiones al año
que co inciden con los de la suprema corte de justicia (art. 70, LOPjF); sus sesiones ordi~
narias son pri vadas, se celebran en los días y horas que él mismo señale; a solicitud de
cua lquiera de sus mi embros puede celebrar sesiones extraordinarias (art. 75, LOPJF). Las
comisiones con que cuenta pueden ser permanentes o transitorias; el número de inte-
grantes de estas últimas es variable; siempre deben existir las de administración, carrera
judicial, discip lina, creación de nuevos órganos y la de adscripció n, que deben constar de
tres miembros; uno proveniente de la rama judicial. los otros dos los designan el senado
y el p resident.e (a rl. 77, l OPI F).
Órganos auxiliares
,......
El consejo de la judicatura federal cuenta con órganos auxiliares para su funci onamiento
adecuado tales como el instituto federal de defensoría pública, el instituto de la judicatura,
¡'¡..::~••- - -- - - - - "la"v:;:'' SI;::ta''d' u;;r¡:;¡a:-:l:Cu;¡d;;ic''ia"I,"Tla=cofltraloría y otros (art. 88, LO PJF).
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~n.,
Reo,ulsitos y Form~s de oes[gIi3ció(; d:: sus mi.embros
~ .....
,,",tI""1
Para ser co nsejero se necesita reunir los mismos requisitoS exigidos para ser ministro de la
1 suprema corte; que designan el senado y el presidente; además, deberán haberse distinguí·
, .... ,4I.~
do por su capacidad, honest.id ad y honorabilidad en el ejercicio de las actividades juríditas.
l=iC
~-~
t-rr.; Los magistrados de los tribunales colegiados y unitarios, así como el juez. son elegidos me·
d iante el sistema de insaculació n en el que intervienen rodas los que se hallan en ejercicio.
El consejo de la judicatura es presidido por quien desem peñe la presidencia de la corte en
forma ord inaria o transitoria; él, como presidente del consejo, tiene como atribuciones, entre
otras, representarlo, tramitar 105 asuntos que son de su competencia, preside el pleno, dirige
los debates y debe conservar el orden del consejo, propone nombramientos de personal de
ese órgano, informa al senado, otorga licencias, entre otras (art. 85, LOPJF).
Duradón de su cargo y gorant[as
Los consejeros permanecen en su encargo cinco años, salvo su presidente, quien, como presi,
dente de la corte, dura cuatro años; no pueden ser nombrados para un nuevo periodo y deben
198 Manual de oerecM (Ql1stitu(iomr
ser sustituidos en forma escalonada. Están sujetos a las mismas limitaciones e inhibiciones que
existen para los ministros, magistrados y jueces a que hace referencia el art.. 101.
Los consejeros gozan de las inmunidades establecidas en el título cuarto de la constitución,
es decir, son sujetos del juicio político y de la declaración de procedencia, por tanto, no
pueden ser removidos de sus encargos por otras vías.
Funciones de administración
El consejo de la judicatura tiene un número crecido de atribuciones; las ejerce en relación
con los magistrados de los tribunales colegiados y unitarios de circuito, de los jueces de
distrito y del personal que labora para él y para todos ellos; carece de competencia en lo
que atañe a la suprema corte de justicia, sus miembros y su personal (arts. 100 y 81, frace. XI I,
LOPJF); tiene, entre otras, las atribuciones siguientes:
Legislativas
La constitución facul ta al consejo de la judicatura para emitir acuerdos generales para el
ejercicio adecuado de sus funciones (art. 100); la LOPJF lo autoriza para em itir reglamentos
interiores en ma teria ad ministrativa, de carrera jud icial. de escalafón y régimen disciplina-
rio de la rama judicial federal; los acuerdos genera les que sean necesarios (are. 81. frace. 11,
l OPJF); estos y sus reso luciones, cuando resu lten de interés general, deberán publicarse en
el DOF (art.. 72, lOPIF).
Ejecutivas
El consejo de la judicat ura debe estab lecer comisiones y designar a los consejeros que las
integran; determinar el número y los lím ites territoriales de los circuitos en que se divida la
república; establecer el número y la especialización por materia de los tribun ales co legiados,
unitarios y juzgados de distrito; nombrar, ratificar, adscri bir, remover, suspender, acordar li-
cencias a los magistrados de circuito y jueces de distrito y acordar su retiro forzOSO; nombrar
el personal diverso; cambiar la residencia de los tribunales y juzgados; aprobar el proyecro
anual de egresos, mismo que envía el presidente de la corte para que él lo remita, junto con
el proyecto de presupuesto de la suprema corte de justicia, al presidente para los efectos
previstos en el art. 74. fracc. IV; ejercer su presupuesto; apercibir, amonestar e imponer multas
a las personas que fal[en al respeto a los tribunales, órganos de la rama judicial y miembros de
ella; fija r los periodos de vacaciones; administrar los bienes de la rama judicial federa l, vigilar
y sancionar a su personal (art. 81, fraccs. 1, IV, V, VI, VII, VIII, IX, x, XI, XIII, XX, XXVIII, XXX, XXXIII,
XXXIV, XXXVI YXXXVII, lOP1 F).
Fundones da control y vigitanci.a
El consejo de la judicatura t iene la responsabilidad de administrar, vigilar y disciplinar al poder
judicial de la federación, con excepción de la suprema corte de justicia; la LOPjF agrega que
tendrá a su cargo la carrera judicial y que debe velar por \a autonomía de los tribunales que lo
forman y por la independencia e imparcialidad de los miembros de aquel (arl. 68, lorIF).
199
capitulo 12 . Tribunales judiciales federales
 o

Su atribución de vigilar la conducta de los magistrados y jueces puede ejercerla por sí o a ins~
rancias de la suprema corte de justicia; cuando se da este supuesto puede averiguar (an. 97)
y. de hallar elementos que hagan suponer alguna responsabilidad. agQ(ados los derechos de
audiencia y defensa, debe sancionar.
Competencia del
No tiene injerencia en la designación de los magistrados del tribunal electoral, pero tres de poder judicial
sus miembros integran la comisión del consejo de la judicatura federal, que es responsable
de la administración. vigilancia y disciplina de ese tribunal (art. 99) .
. ~:
,:
, " '0",",. . Jurisdiccionales
r1·S·r_~~'.l
~ l'·~ · ..fr .
.. Son atribuci ones jurisdiccionales del consejo de la judicatura, reso lver los conflicros de tra~
!;.j" r,\;,
.. 'i1t ' bajo suscitados entre la rama judicial federal y sus servidores públicos en los términos de la
~'V
;' ~ , i • frace XII del apartado B del art. 123; solucionar las quejas administrativas y sobre la respon~ Los tribunales que integran el poder jud icial de la federación, en términos generales, gozan

.',",t:'
sabilidad de los miembros de la rama judicial (art. 81. fraccs. XII y XXV, l OPJ F). Sus resoluciones de una doble compete ncia: una, ordinaria; y otra, en relación con el co ntrol de la constitu~
las revisa la suprema corte de juscicia, según se definió en agosto de 1998. cionalidad y de co nvencio nalidad.
~"'-"'4\f '
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JII;J ~h En materia ordinaria conocen de las controversias que se suscitan sobre el cumplimiento
"

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y aplicación de leyes federales o los tratados internacionales, comprendiendo las penales,
civiles, mercantiles y administrativas; dentro de este rubro, también conocen de las materias
..... ;w':'Il
, . .JljI~ a que hace referencia el art. 104.
f, .. ...,..,
;JI.~
_.. En materia de controles de la constitucionalidad y de convencionalidad, conocen de a mpa~
ros, controversias y acciones de ¡nconstitucionalidad.

Los jueces ordinarios de las entidades conocen de amparos en materia penal (art. 107,
d frace. XII) y tienen intervención en materia de constitucionalidad y convencionalidad, por

. ....
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medio del control difuso (art. 133. entre otros) .
J'~.
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13.1 Meato de control d a 3) ,smucLOnalldad
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'JI'II'''fl''''1l
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JIII.....fI· _ Ol dE' convencionalidad
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$III.tI 111
J....... ,oo:c;J El concepro control de la constitución solo se ent iende en funci ón de que existe algo que
•• ".
'" por su esencia y atri butos es for malmente superior; q ue por su natu raleza es materialmente
fundamental. porque prevé la existencia de poderes, les atribuye fac ultades, consigna limi~
taciones y prohibiciones; porq ue solo él es original y todo el o rden normativo restante es
derivado y secundario. Se trata, según lo dispone el art. 41, de un pacto que no admite con~
rradicciones o de una consti tución que es fund amental o supre ma (arts. 40 y 133). Aquello
que por voluntad de sus autores, for males y ma[eriales, goza de esos atributos, si estos fue~
ron prudentes, necesariamente contendrá los elementos para hacer efectiva su superioridad
y se sancionen los actos que le sean contrarios.

Más que hablar de control o defensas de la constitución, lo apropiado es referirse a siste~

mas en virtud de los cuales 105 particulares y las autoridades, en fo rma voluntaria o forzosa,
adecuan sus actos a lo mandado por aquella; son sancionados sus violadores; y anulados los

201

'on

actos contrarios a ella o neutralizados sus efectos. Se trata de un complejo y variado sistema
de principios e instituciones previstos en la propia constitución, que procura imponer, en
lo interior, el principio de supremacía. Del contexto se infiere la idea de que se trata de algo
difuso y variado; no existe entre uno y otro mayor o menor importancia o valor; nada hay
que haga suponer que existe una vía y un solo órgano encargado de hacer efectivo el prin-
cipio de supremacía constitucional; esto no puede sostenerse a la luz de todo el contexto.'
Por control de la convencionalidad debe entenderse el imperativo que hay de que las auto-
ridades respeten los derechos humanos establecidos en los tratados y las convenciones in-
ternacionales de las que México sea parte y, llegado el caso, de que los jueces, a instancia de
los particulares, anulen o revoquen actos de autoridad que afecten esos derechos humanos. 2
Los conceptos fundamentales relacionados con el control de la constitucionalidad son los siguientes:
precaución de exigir que un número crecido de miembros de los tribunales adopte
la misma determinación. Nunca tiene efectos generales una sentencia dictada por
juzgados de distrito o tribunales unitarios.
Existen actos que, por disposición expresa o por su naturaleza, no son susceptibles
de ser impugnados: las sentencias o resoluciones del jurado de sentencia, las senten-
cias del pleno de la suprema corte de justicia de la nación, las del tribunal electoral
del poder judicial de la federación y las del congreso de la unión, cuando actúa como
colegio electoral para elegir presidente interino o sustituto.
Los juicios y procesos para ventilar la posible responsabilidad en que pudieran incu-
rrir los servidores públicos, cuando se presume que han violado la constitución, más
que a enmendar el acto, están encaminados a sancionar a sus autores.

La constitución es de naturaleza suprema, ello implica que en el ámbito normativo

13.1.1 Según sus órganos
todo le es inferior, y que en el territorio nacional todos, particulares y autoridades,
están constreñidos a obedecer su texto. La constitución establece diferentes vías para hacer operante el principio de supremacía
••,. Por seguridad jurídica, mientras la autoridad competente no declare lo contrario, se
constitucional y también recurre a la intervención de terceros. En algunos casos, en virtud de
ella, se alcanza la anulación de un acto, pero no siempre se obtiene ese resultado. Frecuen-
presume que todo acto de autoridad o particular está de acuerdo con laco nstitu-
temente lo que se busca es sancionar a sus autores para obligarlos a enmendarlo e impedir
ción, por lo mismo debe ser obedecido o tenido por válido.
'O' su reincidencia, o bien establecerlo como referente que sirva de ejemplo. En otros casos, la
lO' Por virtud de ese principio, las vías para impugnar los actos de autoridad son limitadas intervención del tercero busca neutralizar los efectos del acto.
I
y expresas; solo se incluyen aquellas previstas en forma expresa por la constitución.
"

La actividad controladora de los tribunales es limitada; los límites están referidos al

I__________ tiero po, a las yías, al alcance de las determinaciones judiciales y a los actos en sí. La ley
111 establece un plazo para impugnar actos inconstitucionales, una vez que este transcurre
• precluye el derecho para hacerlo; a pesar de estar viciado ya no puede ser impugnado.
• Control de la constitucionalidad por parte de la rama
• Los actos contrarios a la constitución pueden ser impugnados solo mediante las
• vías que, en forma limitada, esta establece: el amparo, la controversia constitucional,
," la acción de inconstitucionalidad, los medios de impugnación en materia electoral
•
• (art. 41, fracc. VI) y la acción de los jueces de los estados prevista en el arto 133. No
•" hay otras vías para hacerlo.
Los arts. 105 y 107 determinan cuáles son los alcances de las sentencias que se di0-
tan en los procesos de impugnación; la regla es que ellas tienen efectos limitados;
excepcionalmente tienen efectos generales; cuando esta se admite, debe tenerse la
1 Véase Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México, 1982, p. 541 YLa constitución y su interpretación
por el poder judicial de la federación, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Fondo de Cultura Económica, México, 1993, t.1I,
p.1179.
, CONTROL DE CONSTITUCIONALlOAD y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO. CONDICIONES GENERALES PARA SU EJERCICIO; CONTROL OE CONS-
TITUCIONALIDAD YCONVENCIONALIDAD EX OFFICIO. SU SIGNIFICADO YALCANCE; CONTROL DE CONVENCIONALIDAD. ES UNA OBLlGACIÚN
INELUOIBlE DE LA AUTORIDAD JURISDKCIONAL EJERCERLO, AUN DE OFICIO, CUYO INCUMPliMIENTO VULNERA EL MANDATO CONSTITUCIONAL
DE PROTEGER YGARANTIZAR LOS DERECHDS HUMANOS y COMPROMETE LA RESPONSABILlOAD INTERNACIONAL DEL ESTADO MEXICANO EN
SU CONJ UNTO. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
Contíot.¡udtdal
La rama judicial federal es competente para conocer los asuntos de constitucionalidad; es
responsable de su control; lo hace, en general, a petición de la parte agraviada.
judicial respecto de actos del congreso de la unión
Jurisdicción en amparo de los jueces federa/es. Los jueces federales, de distrito, colegiados, uni-
tarios, el pleno de la corte y las salas gozan de una competencia extraordinaria: la de amparo;
en razón de esta, en un procedimiento con características especiales, conocen de la constitu-
cionalidad de normas generales y de los actos de las autoridades federales o locales. En esta
función también participan, aunque en forma limitada, las salas de los tribunales superiores de
justicia de las entidades que pueden conocer de amparos en los que se reclamen violaciones
a los derechos consignados en los arts. 16, en materia penal, 19 y 20 (art. 107, fracc. XII). En las
controversias puede plantearse el problema de la inconstitucionalidad de la ley o del tratado;
cuando esto sucede, dichos jueces, conforme a la ley de amparo (LA), juzgan la constitucio-
nalidad de la ley, del tratado o acto impugnados. Determinan si están de acuerdo o no con la
carta fundamental.
Su intervención no es oficiosa, es a petición de la parte agraviada, se limita a asuntos relacio-
nados con violaciones a los derechos humanos, se excluyen de su conocimiento las leyes o los
actos que violen los derechos políticos y los que atenten contra la estructura de los poderes. La

,.------202 Manual Ge derecho constiwcional

cap(tulo 13 . competencia del poder judicial
 sentencia de amparo es de efectos circunscritos: se limitan a proteger, en el caso especial sobre
el que verse la q~eja, al quejoso o amparista, pues no es factible que se haga una declaración
general (art. 107, fraccs. 1 y u). En ciertas materias existe la suplencia de la queja.
Las salas de los tribunales superiores locales, en ejercicio de esta competencia, pueden cono·
cer, en primera instancia, de la ¡n constitucionalidad de las leyes tanto federales como locales,
así como de tratados internacionales.
Los jueces que conocen de amparo (término que se usa en un sentido genérico) juz-
gan la constitucionalidad de actos de naturaleza secunda ria, deri vados, provenientes
de autoridades federales, locales o mun icipales; no son competentes para conocer de la
constitucionalidad de la propia carta magna, que es original y primaria. Juzgan conforme
a ella, no de ella.
Las sentencias de los jueces de distrito y de las salas de los tribunales superiores son impug·
I~~ nables por la vía de la revisión. De este recurso conocen los colegiados de circuito; las de los
l~, 1
colegiados y unitarios son revisables; eventualmente, por atracción, los negocios pueden
~:-~ 1
derivar en el conocimiento del pleno de la suprema corte de justicia.
Control de la constitucionalidad por parte de la rama
judicial federal respecto de actos del presidente
Los actos del presidente -reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes- son susceptibles
"- de ser impugnados por la vía de amparo; ordinariameme conocen de este los jueces de
:1 1 distrito. En cuanto a su interposición, trámite y resolución debe estarse a lo que se co-
••• menta en el apartado anterlOC tos actos son juzgados con base en la constitución. Las
r.. revisiones, en uso de la facultad de atracción, pueden llegar a las salas de la suprema corte
111111'
de justicia.
•••
Control de la constitucionalidad por parte de la rama
...
I I ..~
•••
judicial federal respecto de actos de ella misma
Los actos que los tribunales unitarios realizan en ejercicio de su jurisdicción ordinaria son
susceptibles de impugnarse por la via de amparo directo; no lo son los aGOS de la misma
especie de los jueces de distrito, porque no tienen el carácter de defin itivos.
A pesar de que pudieran ser inconstiruc1onales, no existe la vía para impugnar los acuerdos
generales que emite el pleno, en ejercicio de las facultades que para él derivan del are. 94.
Tampoco la hay para cuestionar las sentencias que emita en amparo, cuando ejercita su
facultad de atracCIón y las resoluciones que dicte en los juicios previstos en el art. 105: con-
troversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y apelaciones.
El art. 100 concede al consejo de la judicatura la atribución de expedir acuerdos generales
para el adecuado ejercicio de sus funciones; el mismo precepto declara que las decisiones
del consejo serán definitivas e inatacables. Sobre esta materia habrá que tener presente lo
dispuesto por los párrafos 8 y 9 de ese precepto.
20,
Control de la constitucionalidad por parte de la rama judicial
respecto de actos de los poderes de los estados
De 1824 a 1836 las causas comenzaban y fenecían dentro de la entidad en que se presentaban;3
no existía la posibilidad de que fueran revisadas por una instancia federal. Durante la vigen-
cia del acta constitutiva de 1847 y de la constitución de 1857 se introdujo un cambio: por
la vía del amparo, las leyes, los actos de las autoridades y las sentencias de los jueces locales
se hicieron revisables;4 este es el sistema que se conserva en la acrualidad. Por jueces focales
debe entenderse aquellos que, de una u otra forma, gozan de jurisdicción: los que integran el
tribunal superior de justicia, los contenciosos administrativos, las juntas locales de conciliación
y arbitraje, el jurado de sentencia y, al menos teóricamente, los municipales o de paz.
Control politico
Se trata de un órgano distinto del legislativo, ejecutivo y judicial, que tiene como función
principal y exclusiva hacer prevalecer la constitución frente a las leyes y actos de autoridades
ordinarias, mediante la declaración de su constitucionalidad o ¡nconstitucionalidad.
Sus características son estas:
1. La protección de la constitución se encomienda a un órgano creado exprofeso para
desarrollar esa función, como sucedió en las S;ete leyes de 1836; también puede ser
confiada a tribunales existentes, como sucede hoy cuando el control constitucional
se encomienda a la su prema corte de justicia.
2. Al órgano de defensa constitucoo.l, kl insta otro órgano de gobierno o un grupo de ser-
vidores públicos o un ente público, no necesariamente el afectado por el acto. En las Siete
leyes de 1836 la solicitud o excitación podía provenir de otro poder (Ley segunda, are 10).
3. En algunos sistemas se instrumentan procesos con particularidades en los que no
necesariamente existe contradicción entre partes.
4. La sentencia que se dicta en los procesos tienen efectos absolutos o erga omnes
(beneficia a todas las personas afectadas por el acto impugnado y no opera el
principio de relatividad)'
ContrGi mixto
La defensa de la constitución se efectúa por un órgano cuya naturaleza es tanto política
como judicial, o bien, por la acción conjunta de u'n órgano político y un o judicial, de tal
, El ~rt. 160 de la constitución de 1824 disponfa: M EI Poder Judicial de cada Estado se ejercerá por los tribunales que establezca o
desrgne la Constitución;y todas lascilusas civiles ocriminales que pertenezc¡m alconocimiento de estos tribunales, ser~n feneci-
das en ellos hasta su últimainstancia y ejecución de la última sentenda.n
4 Artículo 101 de la.constituc.lón de l8S?: "Los tribunales de la Federación resolverJn de toda controversia que se suscite:l. Por leyes
oactos de cualqUIeraaUToridad Que VIolenlas garantlas individuales .. ."
, Alberto del Valle (astillo, La defensajurklka de/o (onstitudónen México, Herrero, Mt>xico, 1994, p. 7.
205
Competencia del poder judicial
 .
manera que parte de ella es defendida políticamente frente a ciertos actos de autoridad y
pan:e, judicialmente, frente a otra clase de actos.
Ante un tribunal se ventila un proceso que inicia un órgano de gobierno, un poder o una
entidad pública; en el que se dicta una sentencia con efectos absolutos, como sucede con el
juicio de controversia constitucional previsto en el arto lOS, frace. 1.6
En el sistema jurídico se observan for mas de control mixto:
El autocontrol de parte del congreso de la unión; cuando un legislador se da cuenta de que
ese cuerpo colegiado ha emitido una ley contraria a la constitución, debe presentar ante la
cámara a la que pertenece, una iniciativa en la que se proponga su derogación o se elimine
el vicio. En este supuesto se deben observar los mismos requisitos seguidos para la emisión
de la ley considerada viciada (art. 72, ¡ne. F).
El hecho de que por medio de un juicio político se juzgue a un servidor público por viola~
ciones graves a la constitución, se traduce en la práctica en una forma de control mixto. En
el caso no se trata de enmendar el acto, si no de sancionar a su autor a fin de evitar que se
reitere la violación (art. 110).
El presidente, mediante el veto, puede hacer nmar la existencia de vicios de incons titucio~
nalidad; mientras él no es superado, se suspende su entrada en vigor (art. 72, incs. A y B).
Corltrol pO¡JUlai
tt". ,
En algunos sistemas es la ciudadanía, en el número que establece la ley, la que al percatarse o
~l suponer que una ley o un acto de autoridad es contrario a la constitución, lo hacen notar a
·'--------'Ia~au"t"o;"ñnaaa competente, po(medio de la vía que existe para ello, a fin de que se pronuncie
."11' i
1\.., al respecto. En algunos casos una declaración tiene efectos generales.
.......... .
.......
~
:
~
El sistema del control popular requiere de una ciudadanía cívicamente educada, altamente
politizada y bien informada por una prensa independiente y crítica.
El control opera con base en diferentes instituciones: iniciativa ciudadana (art. 71, frace. IV),
referéndum, plebiscito (art. 35, frace. VIIi) y acciones colectivas (art. 17, párr. 3). Es el poder o
la autoridad responsable de la ley o acto cuestionado el que explícita o implícitamente hace
el reconocimiento del vicio y lo corrige a través de enmendarlo o anularlo.
Control. neutro
El autocontrol mencionado anteriormente tiene una manifestación específica: el estado
efectúa la defensa de la constitución por conducto de uno de sus propios poderes u 6r~
ganas; estos al ejercer sus funciones o atribuciones, cumplen una actividad que no es de
imperio sino simplemente mediadora, tutelar o reguladora de la vida jurídica del país.
En algunos sistemas esta funció n la desempeñan las comisiones de derechos humanos.
, Idem, p. 8.
206 Manual de derecno constitucional
Control jUdiclal
En el sistema de control judicial la función de examinar la constitucionalidad de leyes
o actos de autoridad se asigna a un órgano jurisdiccional ya sea del poder judicial o un
tribunal autón omo, mediante un número limitado de vías. Este sistema tiene las carac~
terísticas siguientes:
Quien conoce de la impugnación es un poder u órgano judicial especializado.
Se accede al tribunal por una vía de características propias, que la hacen diferente a
los procesos que ordinariamente se ventilan en los tribunales.
Son competentes para invocar legítimamente la declaración de inconstitucionalidad
para aquellos que se sientan afectados por la ley o el ano viciado.
Quien cuestiona la ley o el acto persigue que por virtud de la declaración judicial. no
se le aplique o que esta se anule.
\Ita de 8cci.6n (C0ncentrGco)
El control concentrado implica la existencia de un poder, ente u órgano al que se confía el
monopol io de la función, con exclusión de otros y lo hace mediante juicios especialmente
estructurados para alcanzar una definición de conformidad o no con la constitución. Este
sistema se observa preferentemente en los sistemas de gobierno centralista. Se presentan
algunas variantes: acceden a él titulares de algún poder o autoridad; los particulares, exista
o no afectación a su persona o patrimonio; existe la posibilidad de que de la sentencia que
emita la autoridad competente derive una declaración general de inconstitucionalidad o
con efectos limi tados a quienes fueron parte.
Vía de excepci.óf, (difuso)
Un control difuso implica la existencia de diferentes instancias y vías para cuestionar yanu-
lar actos de autoridad que son contrarios a la constitución. La adopción de un sistema de
organización polltica complejo, como lo es el fede ral, lo crecido de la población y el dilacado
territorio nacional, así lo req uirieron. Era imposible atenerse a una sola vía, el juicio de am-
paro y a un solo titular del monopolio de control. el judicial federal. El sistema mexicano ha
optado por la alternativa de prever varios titulares y reconocer o instaurar diferentes vías. A
esto se le denom ina control difuso.
Las alternativas tie nen diferente naturaleza y efectos; unas están encam inadas a anu-
lar el acto, con efectos particulares o generales; otras, a sancionar a sus autores, pa ra
evitar su reiteración.
El control difuso se hace operante por medio de las instituciones previstas en los arts. 71, 1m,
105, 107, frace. XII, 110, 122, C, base primera, frace. v, ine. ñ, 128 Y133. La doctrina y la jurispru-
dencia. por lo general, cuando aluden al control difuso, se limitan a considerar (a prevista en
el art 133 y que se confiere a los jueces de los estados.
207
capituLO 1j . CompetencIa del poder judicial

Iniciativa
Por virtud del ejercicio del derecho, facultad o atribución de iniciar leyes, decretos o de de-
nunciar o acusar, los ciudadanos, la suprema corte de justicia, las legislaturas de los estados y
la asamblea legislativa pueden proponer la derogación de actos que son contrarios a la cons-
titución (ares. 71 y 122, C, base primera, fracc. v, inc. ñ) o solicitar a la cámara de diputados
se dé inicio a un juicio político a un servidor público que goce de inmunidad por violar una
sentencia de amparo o una suspensión (art. 107, frace. xvi).
Julci.o de amparo
El juicio de amparo es una de las vías para cuestionar leyes o actos contrarios a la constitu-
ción; conocen de él los tribunales federales y las salas del tribunal superior de las entidades
federativas (arts. 103, y 107, frace. XII).
Controversia constitucional
Por medio de la controversia constitucional los entes, poderes y órganos previstos en la
fracc. I del art. 105 pueden cuestionar actos contrarios a la carta magna por un rubro ge-
nérico: ser contrarios a la constitución; lo pueden ser por virtud de contrariarla, implicar
una invasión de competencias o derivar de un procedimiento viciado (esta institución y la
... acción se desarrollan en el tema 13.2).
Acdón de i. nconstitucionalldod
Por virtud de la acción de (!").constitucionalidad, una parte del cuerpo colegiado que
emitió una ley, o los entes legitimados para hacerlo, la cuestionan total o parcialmente
(art. 105, frace. 11).
..,
I.I~I
Juido poUUCC
..,a
Los servidores públicos son responsables por violaciones a la constitución; cuando ellos
gozan de inmunidad, el competente para exigirles responsabilidad y de sancionarlos es el
jurado de sentencia (art. 110).
Protesta de los ,ervldoiES pÚblicos
Todo servidor público antes de tomar posesión de su cargo, debe protestar guardar (en el
sentido de respetar) la constitución (art. 128); ello implica lo siguiente:
Que no debe cometer actos contrarios a la constitución.
Que para el caso de que haya consumado alguno, debe enmendarlo mediante los
procedimientos que existen para hacerlo.
Para el caso de recibir una orden o un mandato de sus superiores jerárquicos, hacér-
selos notar y, llegado el caso, negarse a acatarlo, salvo que el desacato implique la
comisión de un delito o una infracción.
Este control puede tener serias implicaciones. En principio, en su aplicación se debe dar
respuesta a los cuestionamientos siguientes:
¿Todo servidor público tiene competencia para juzgar de la constitucionalidad de las
instrucciones u órdenes que recibe?
¿Toda orden de autoridad emanada de un superior tiene a su favor la presunción de
constitucionalidad y debe ser acatada por los inferiores?
¿Exime de responsabilidad a un servidor público alegar que talo cual acción se hizo
en cumplimiento de una orden emanada de un superior jerárquico?
La respuesta a esas interrogantes pudiera tener el sentido siguiente: todo acto de autori-
dad se presume constitucional y por ello debe ser obedecido, salvo que constituya la comi-
sión de un delito o que la violación sea evidente, grave o que implique el desconocimiento
grave de un derecho humano o de una garantía.
Control. de la ::onstitlJclcnólidad de parte de los jueces loc2les
A los jueces de los estados, independientemente de la competencia que les corresponda en
virtud de las leyes locales, tienen una adicional: determinar si el sistema normativo conforme
al que juzgan, se ajusta o no a la constitución general, a las leyes federales o a los tratados. En
este caso los faculta a arreglarse a éstos y a relegar su orden normativo.
En septiembre de 1881, la suprema corte de justicia aprobó un proyecto de sentencia
elaborado por don Ignacio L. Vallarta quien razonaba así su punto de vista: ulos jueces
no sólo tienen el derecho, sino la estricta obligación de obsequiar preferentemente los
preceptos constitucionales, cuando las órdenes que se les comuniquen sean contrarias
á esos preceptos ... " El licenciado Vallarta, en la argumentación que precedió a su pro-
yecto, manifestó:
Los jueces no sólo no cometen delito al negar su obediencia á las leyes anticonstitucionales, sino
que haciéndolo así, cumplen con el deber que les impone el artículo 126 del Código supremo ..
Si es una máxima indisputable la que establece que el juez juzgue de la ley, para no aplicar la
inconstitucional; que se arregle á la Constitución á pesar de las disposiciones que en contrario
contengan las leyes de los Estados, decidido está que el juez que eso hace, lejos de cometer un
delito, cumple con un deber. .. Lícito, obligatorio, como á un juez local aún de inferior categoría
le es, no aplicar la ley que, en la interpretación de que ella haga, juzgue contraria a la Constitu-
ción, no se sigue de ello qLie sus errores queden'sin correctivo, porque éstos se enmiendan en
grado por los tribunales suDeriores.'
Respecto de la afirmación de que habría tantos intérpretes de la constitución como tribuna-
les hay, el licenciado Vallarta sostenía: "no habrá tantos intérpretes supremos de la Constitu-
ción, cuantos son los tribunales superiores de los Estados, sino que esa atribución la ejercerá
) Ignacio L. Vallarta, Cuestiones constitucionales, votos, ed. facsimilar, Porrúa, México, 1980, t.1I1, pp. 393,407 Y410.
'209
capltu!n ";' Competencia del poder judicial
 solo esta Corte, pronunciando la última palabra en todas las cuestiones constitucionales,
que se promuevan en los tribunales del país".8
La lógica y el sentido común aconsejan inferir las consecuencias siguientes:
Todo juez local, de inicio, debe presumir la constitucionalidad de su ley local. Por
seguridad jurídica no se puede partir de un supuesto diverso. Esa presunción será
válida, incluso, en los casos en que los tribunales federales hubieran emitido tesis en
sentido contrario, siempre que no formen jurisprudencia.
Un juez local, por sí, debe considerar el elemento de inconstitucionalidad que vicia
su ley, solo en el caso de que exista jurisprudencia definida de los tribunales federales
que así lo declare. En otro caso carece de competencia para emitir un juicio de valor.
Las resoluciones que el pleno de la corte emite en los procesos que se siguen con
base en una acción de anulación promovida por alguno de los órganos previstos en
la frace. 11 del art. 105, tienen como consecuencia la anulación total de la ley local,
por tanto, al no existir ley local estimada inconstitucional, el juez no estaría en posi-
bilidad de pronunciarse al respecto.
Un juez local debe plantearse y resolver el asunto de la inconstitucionalidad de su ley
en el caso de que las partes la invoquen en el proceso; ya que se trata de una materia
que anula el acto normativo, en principio la materia puede plantearse en todo mo-
mento hasta antes de que se cite para dictar sentencia.
Las resoluciones de inconstitucionalidad que emitan los jueces locales pueden re-
::/fi[ visarlas los jueces federales mediante el juicio de amparo, siempre que las partes
- - - - - - - - - --r-€EI.::I-r-ffiA-a-él-y-AagaA-e1 planteamiento respectivo.9
Así como es factible que un juez local declare la inconstitucionalidad de una ley
I~].JJ" local, también lo es que su juicio de valor se incline en el sentido de que reconozca
,.
1"11""". su adecuación a ella; esto también supone que opte por preferir, una vez emitido su
!1I...,l1 ~
1,,"1;:·,. juicio, atenerse a lo que disponga su ley, aun en contra de la constitución Federal, las
1"·111:1. leyes y los tratados.
1111:::
En principio, no debería existir obstáculo para que el planteamiento se haga en cual-
quiera de las dos instancias que integran un proceso. En los juicios uniinstanciales las
posibilidades para hacerlo se reducen.
Los jueces locales solo están obligados a tener como leyes supremas la constitución,
las leyes federales y los tratados.
I Ibídem, p. 415.
9 uEI juicio que sobre la constitucionalidad y consiguiente supremacía de la Ley Federal haga el juez de un Estado es reclamable
ante la Justicia Federal, mediante el recurso de amparo, que en México sirve indiscriminadamente para examinar la corrección de
la preferencia dada, tanto ala ley local sobre la nacional, cuando se estima aesta que invade la competencia provincial, como ala
primacía de la Ley Federal respecto ala local, la que aun cuando no fuere inconstitucional en sí misma, es preferida por aquélla si
tiene el requisito de no ser antinormativa, es decir, no contraria ala Constitución", ibidem, p. 526.
210 Manual de derecho constitudonal
Las declaraciones de inconstitucionalidad derivadas de los controles judiciales antes men-
cionados tienen diferentes efectos; algunas de ellas son generales; otras, relativas.
Generzlo erg3 omnes
Esta condición se asume cuando los eFectos de una declaración de in constitucionalidad son
generales, es decir, cuando la ley declarada inconstitucional pierde toda vigencia y no puede
aplicarse a ninguna situación, aun diFerente de la que haya motivado la controversia.
Tiene eFectos generales:
La resoluciones de inconstitucionalidad dictadas en las controversias constitucionales,
cuando se trata de disposiciones generales locales impugnadas por la federación, o de los
municipios impugnadas por los estados o de los supuestos previstos en los incs. e, h y k
de la frace. 1, del art. 105, si son aprobadas cuando menos por ocho votos de los ministros.
Las resoluciones emanadas de las acciones de inconstitucionalidad, cuando son
aprobadas cuando menos por ocho votos de los ministros (art. 105, Frace. 11).
Cuando existen jurisprudencia emitida por los tribunales de la Federación o decla-
ración general de inconstitucionalidad en amparo (art. 107, frace. 11), en los términos
señalados por la ley de amparo (arts. 215 a 235).
La declaración de in constitucionalidad solo causa eFectos entre las partes. Únicamente protege
a quien lo demande de forma directa, manteniendo su validez para los demás gobernados.
Esos son los efectos de una sentencia de amparo o de una controversia o acción de inconstitu-
cionalidad, cuando no se reúnen los votos necesarios (arts. 105, fraccs. I y 11 Y107, fracc.II), salvo
que se conforme jurisprudencia, en los términos señalados anteriormente.
13.2 Facultades del poder Judicial de la federación
El pleno de la suprema corte de justicia de la nación goza de facultades y atribuciones.
Esas facultades reFieren al ejercicio de la función jurisdiccional en todas sus manifes-
taciones (arts. 105 y 107). También goza de atribuciones relacionadas con materias
ajenas a la función jurisdiccional, como hacer nombramientos o expedir su reglamento
(art. 11, LOPJF).
Los tribunales federales gozan de una doble jurisdicción: una, la ordinaria, en virtud
de ella conocen de todas las controversias que se susciten acerca del cumplimiento
y la aplicación de las leyes federales o de los tratados internacionales (arL 104); y
la otra, la de amparo, por la cual les corresponde conocer de las controversias que
se susciten por la aplicación de leyes o ejecución de actos de autoridad que violen
211
capítulo 1~ - Competencia deL poder judicial
 ..
;."
los derech os humanos (arts. 103, frace. " y 107). El pleno tiene como facultad privativa
conocer lo que se ha denominado controversias constitucionales y acciones de inconsti·
tucionalidad (arts. 104, frace. VI, y 105).
Los jueces federales, incluidos los de distrito y los unitarios de circuito, co nocen de las con·
troversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales y los tratados.
Se trata de una jurisdicción ordinaria en la que a([úan, respectivamente, como primera y
segunda instancias. Aplican la ley en sus términos, en casos concretos y sin juzgarlas a la luz
de la constitución; juzgan según el principio romano: judex non de legibus, sed secundum
leges judicare debet, tanto en lo que se refiere a la ley procesal que observan en el desarrollo
de la controversia como respecto de la ley en que las partes fundan sus pretensiones.
En asuntos del famo civil, per.al y mercantll
Competencia de los jueces de distrito
La competencia de los jueces de distrito en materia ordinaria es amplia, remice a las contro-
versias que se susciten sobre el cumplimiento y la ap licación de las leyes federales y los tra-
tados; comprende, entre otras, las materias civil, penal, mercantil, administrativa, marítima,
agraria y laboral (ar!. 104).
Los jueces de distrito, en ejercicio de su función jurisdiccional, conocen como jueces de
:JI{ primera instancia mediante las vías que establecen los códigos federales de procedimientos
:-------;.pesn""a~les; aSifTiisrtl0, jazgan con base en las leyes.
~.ur.
!~~.. En contra de las resol uci ones que emiten en ejercicio de su jurisdicción ordinaria, emiten
....
I •• ~
sentencias, autos, acuerdos y demás resoluciones. En contra de estas existen recursos; contra
las sentencias y resoluciones procede la apelación, de la cual conocen los tribunales unitarios
de circuito, y excepcionalmente la corte.
Ya que se trata de dos procedimientos diferentes, la Ley orgánica del poder judicial de la Je-
deración (LOPJF) tiene la precaución de distinguir emre las dos especies en que se manifiesta
la competencia de un juez de distrito: en materia ordinaria, una, y en materia de amparo, la
otra. Los hay con jurisdicción general y también especializada (ar!. 48, lOPl').
Jueces de distrito en materia penal
a) Conocen de los delitos del orden federal previstos en las leyes fede rales y los tra-
tados imernacionales, así como de los procedimiemos de extradición y de las
autorizaciones para intervenir comunicaciones privadas (arts. 104, frace. I y 50,
fraccs. 1 y 11, lO Pl').
b) De los juicios de amparo que se promuevan contra resoluciones judiciales del orden
penal; resoluciones dictadas en incidentes de reparación de daño y contra leyes y de·
más disposiciones de carácter general en materia penal (art. 51, fraccs. 1, It Y!ti, lOPJ F).
212 Manual :,e derecho constituciOt'l·
Por reforma constitucional de junio de 1996 se amplió la co mpetencia de estos jueces, así como
la de los jueces de distri to mixtos. Con el fin de privar a los jueces de los estados del conoci miento
de cierros deli ros del orden común, hace algunos años se reformó el Código jederal de procedi-
mientos penales (CFPP), para introducir lo que se llamó facultad de atracción en favor de los jueces
fede rales cuando existiera concurso de delitos locales y federales; con toda razón se cuestionó
la constitucionalidad de la reforma a la ley secundaria. Para evitar que los tribunales federales, en
amparo, se pronunciaran sobre el particular, y proporcionar base a una medida destructora del
sistema federal. se adicionó un párrafo a la fracc. XXI del art. 71 ~EI Congreso tiene facultad: ...
xx!. .. Las autoridades federales podrán conocer tam bién de los delitos del fuero común, cuando
éstos tengan conexidad con delitos federales."
En virwd de la adición será potestativo para el ministerio público federal conocer de delitos
del orden común; los jueces federales estarán sujetos a la acción de ese representante social.
Los 6rganos federales, por esa vía, no podrán entrar al conocimiento de delitos cometidos
por servidores públicos locales en el desempeño de sus cargos cuando estén previsws en las
leyes de los estados; la reforma solo comprende delitos del orden común.
Jueces de distrito en materia administrativa
a) Conocen de las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las le-
yes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de
autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas (art. 52.
frace. " lOPI').
b) Conocen de amparos contra normas generales y actos de autoridad en materia ad-
ministrativa federal o local (ar!. 52, fraccs. 11 a V, lOPI').
Jueces de distrito en materia de trabajo
t En la LOPJF (art. 55) se atri buye com petencia a estOs jueces para conocer de amparos
en materia laboral; no alude a una competencia original, no o bstante que pudiera ha-
berla. En efecto, de acuerdo con el art. 104, fracc. VIII, corresponde a los tribunales de la
fede ració n conocer: "De los casos concernientes a miembros del cuerpo diplomático y
consular". En virtud de este precepto no pueden conocer de estos las juntas federales
de conciliación y arbitraje; el arto 123, aparrado B, fracc XII, confiere competencia al
pleno para conocer de los conflictos entre el poder judicial de la federación y sus ser~
vidares. Quienes deben conocer de aquellos casos so n los jueces de distrito en materia
de trabajo y los jueces de distrito mixtos. Su actuación es en primera instancia; sus
resoluciones son revisables ante los tribunales unitarios.
Jueces de distrito en materia civil
a) Tienen com petencia para conocer de controversias entre particulares por la aplica·
ció n de leyes federales o tratados internacionales (art. 53, frace. " LOPI'); con dicha
prevención se hace efectivo el principio derivado de la frace. ti del art. 104. Conocen
también de juicios que afecten la propiedad nacional, de los que se susciten entre
213
:apltulo 1, Competencia deL poder judicial

una entidad federativa y uno o más vecinos de otra; de asuntos civiles concernientes
a los integrantes del cuerpo diplomático y consular; de las diligencias de jurisdicción
volunta ria en materia federal; de controversias en que la federación sea parte y de ac,
ciones colectivas (art. 53, fraccs. 11 a VII, l OPJF), Gozan de una competencia genérica
respecto de los procesos federales no atribui dos a los juzgados de distrito en materias
penal, administrativa y laboral.
b) Conocen de amparos indirectos contra resoluciones del orden civil, así como de
normas generales en materia civil; en materia de amparo gozan de una competencia
genérica respecto de los procesos no atribuidos expresamente a los juzgados de
distrito en materia penal, administrativa y laboral (art. 54, fraccs. I a 111, LOPJF).
Jueces de distrito mixtos, que autorizan la intervención
de comunicaciones y para adolescentes
En el art. 48 de la lOPJ F se alude a jueces de distrito que no tienen jurisdicción especial; pue-
den conocer del tipo de materias que se asignan a los jueces de disrrim especializados y que
se mencionaron anteriormente; son jueces mix tos.
Por virtud de lo dispuesto en los arts. 50 bis y 50 ter de la lOPJF, existe oua clase de jueces de
distrito. Se denominan jueces de control. A solicitud del ministerio público, federal o local,
son los competentes para autorizar la intervención de comunicaciones privadas cuando
están de por medio delitos previstos en cierras leyes .
•,,,.1
También para juzgar de adolescentes infractores (arL 50, quarter, LOPJF).
- - - - - - - ,Reeursol wmnr las resoluciones de los jueces de distrito
"~III'"
~,... Las resoluciones definitivas y las sentencias dictadas por los jueces de distrito en su actuación
ordinaria son susceptibles de impugnarse mediante el recurso de apelación, mismo que tramita y
resuelve el tribunal unitario de circuito (art. 29, frace. 11, LOPJF). Sus resoluciones definitivas en am~
paro, tanto en el principal como en el incidente de suspensión, son recurribles, por regla general,
en revisión y queja ante el tribunal colegiado correspondiente (art 37, frace. IV, LOPJF).
13.2.2 La facultad de atracción de la suprema corte di'
justicia de la nación de apelaciones civiles
De acuerdo con el último párrafo de la frace. v del art. 107, la suprema corte, en pleno o en
salas, por sí o a petición fundada de un [ribunal colegiado de circuito o del fiscal general
de la república, en los asuntos en que el ministerio público de la federación sea parte, o del
ejecutivo federal, por conducto del consejero jurfdico del gobierno, puede conocer de am,
paros directos que por su interés y trascendencia así lo ameriten; a esto se le ha denominado
facultad de atracción (arts. 10, frace. 11, ine. b, 21, frace. 11, ine. b, y 141 a 143, LOPJF); esta es
diferente de la facultad también llamada de atracción, que en virtud de reforma hecha a la
frace. XX I del art. 73 corresponderá, entre otros, a los jueces federales, respecto de delitos del
fuero común que tengan conexidad con delitos federales.
214 Manual de oerecho constiruciooal
l 1~
Siempre existe la posibilidad de que una autoridad viole la constitución y que lo haga en
perjuicio de Q[ra; las violaciones pueden atentar concra los principios que regulan la división
de competencias entre los poderes o contra aquellos que regulan el pacto federal. El tercer
rubro es por vicios que se observen en la emisión de las normas generales, de los actos y de
hechos de autoridades.
13.2. La comrc"/prsia LOns¡[wc[onal
En virtud de la controversia, la suprema corte de justicia asume las funciones de defender
la constitución, definir su sentido e impedir que los entes poderes y órganos de aucoridad
rebasen su campo de acción e invadan el que se asigna a otros.
Aunque en aquella hay un actor y un demandado, la acción se endereza di rectamente con·
tra el acto; se persigue que se declare su nulidad por medio de invocar, fundar y probar
causales de invalidez.
La constitución, en el caso de las controversias, atribuye a las sentencias que dicte el pleno
de la cone efectos generales; para reducir el número de cues[ionamiemos de los que debe
conocer, y con el objeto de preservar el principio de seguridad jurídica, que pudiera ser
cuestionado en forma reiterada si se permiciera a los particulares tener acceso a esa vía de
defensa, solo pueden recurrir a ella los entes, poderes y órganos expresamente determina,
dos; se trata de una defensa con efectos generales, pero de acceso restringido.
Pf\r:dplos fund arnen!:ales de la conl:rOV€fs¡.a ccnsti.tuclonal
Se trata de un juicio entre entes, poderes u órganos que gozan de autoridad, respecto de
leyes o actos que emiten.
La controversia persigue, en un juicio simpl e, llano, exento de tecnicismos y sumario, cons-
treñir la actuación de los entes, poderes u órganos a lo ordenado por la constitución; las par,
[es, cuando la plantean, buscan la anulació n de un acto de autoridad que es contrario a ella.
la competencia de la corte solo debe abarcar asuntos de constitucionalidad; no incluye otro
tipo de materias; debido a que es una competencia privativa. debe entenderse que se trata
de aquello que es estrictamente eso; quedan fuera de su conocimiento [Odas las materias
que no estén relacionadas expresa y directameiue con la carta magna. No deberían plan-
tearse mediante ella asuntos de legalidad. Quedan fuera de su competencia las materias que,
aunque sean de naturaleza constitucional, tengan contenido electoral; se entiende que en su
triple escala: federal, local y municipal.
los asuntos de constitucionalidad que se relacionen o deriven de la aplicación de las car-
[as fundamentales estatales son de la exclusiva competencia de los órganos jurisdiccionales
locales, en aplicación del principio general que deriva del art. 124. A pesar de lo anterior, la
corte ha asumido el conocimiento de ellos.
215
ca¡:mulO '13 Competencia del poder judlcial

Respecto de los asuntos de constitucionalidad que se susciten entre la federación, los esta-
dos, el Distrito Federal y los municipios la constitución no determina que se trata solo de
actos o disposiciones generales, por tanto, debe entenderse que las controversias que se
planteen pueden versar sobre todo tipo de materias.
En lo que se refiere a los estados, al Distrito Federal y a los municipios los actos tales como
disposiciones generales que emitan son susceptibles de ser impugnados por la vía de la
controversia; en este último rubro se incluyen las leyes, las reformas a las constituciones, los
bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos e, incluso, la jurisprudencia que integren
los tribunales locales.
Debido a que se trata de enmendar una violación a la constitución, con la controversia se
demanda la anulación del acto impugnado; en este contexto se habla de conceptos de
invalidez y no de agravios.
Se debe entender que las partes en una controversia y quien conoce de ella están intere-
sadas en que se defina una cuestión de constitucionalidad; por ello, su intervención y las
instituciones que la hacen operante deben encaminarse a alcanzar ese objetivo.
Hi.pótesis ~;e pf(JC20enda de la ccntroversla constltiJc:.on8l
De acuerdo con lo dispuesto por la frace. 1, del arto lOS, en términos generales, los motivos
por los cuales se puede promover una controversia son:
Materia. Contra normas generales. Por tal deben entenderse las leyes y los reglamen-
[ic"_-:-_________.Jó
cos-'! ue..-emite..ol.o...s..poderes, órganos, entes y autoridades.
Contra los actos de los entes, poderes, órganos y autoridades.
Autoría. Las normas generales y los actos pueden provenir de entes, poderes, ór-
ganos y autoridades federales, con excepción de los que emite ia suprema corte
de justicia; de las entidades federativas, poderes, órganos, ayuntamientos, concejos
municipales y autoridades locales.
Tipo de vio/ación. Son las siguientes:
Invasión de competencias que se den entre el congreso de la unión, sus cámaras,
comisión permanente, poder ejecutivo federal y entes federales.
Violaciones al pacto federal por parte de los poderes centrales en perjuicio de las
entidades federativas y viceversa.
Violaciones a la competencia de los estados, poderes y autoridades de los esta-
dos entre sí y respecto de los municipios.
Violaciones a la constitución general que se den entre las entidades federativas.
Conflictos de límites entre las entidades federativas.
2lb
•
Vicios que se den en la producción de un acto que deriven en un vicio que afec-
ta a un ente, poder u órgano con interés jurídico.
Irnproc€dencla del juiciO de controversia
constitucional en materia electoral
En la constitución y en la LRA10SC se establecen causales de improcedencia y de sobreseimien-
to, respecto del juicio de controversia constitucional en materia electoral.1o Dado que el estado
mexicano y la sociedad se interesan en resolver asuntos de constitucionalidad, la interpreta-
ción de las normas que contienen las causales está sujeta a los principios siguientes:
Son de interpretación estricta; no son susceptibles de ser ampliadas por analogía,
mayoría de razón o por cualquier otro motivo.
Las causales de improcedencia son limitadas, son las que se desprenden de la cons-
titución y las que aparecen en la ley reglamentaria.
De los términos de la frace. VIII del art. 19 de la LRA10SC, es de suponerse que la
corte y los ministros que la integran, no pueden incrementar el número de causa-
les de improcedencia.
Las causales pueden ser invocadas por las partes o por el ministro instructor.
La existencia de una causal de improcedencia deriva en el sobreseimiento del juicio.
Efectc~ de Los resoluciones e:ni.tidas e!1 llJs
ju!.dos de ccntrov2fSla consti.tuclCfl3l
Las sentencias que dicta el pleno tienen efectos vinculatorios; en cuanto al alcance de ellas
se presentan varios supuestos:
Si la impugnación provino de la federación y se trata de disposiciones generales de los
estados o los municipios, tendrá efectos generales, en tanto las aprueben ocho ministros.
Lo mismo sucede si se trata de disposiciones generales que emiten los ayuntamien-
tos y que son impugnados por los estados.
En los demás casos, se cuentan las controversias en que los estados o los municipios
impugnan normas generales de la federación, las resoluciones solo tienen efectos
entre quienes fueron parte.
Habiéndose incluido en los incisos que integran la frace. I del art. 105 al Distrito Federal y
a sus órganos de autoridad, no hay razón para que no se determinaran los efectos de las
resoluciones que se dicten en las controversias en que ellos son partes; se trata de autori-
dades locales.
• Artículos 19 ylO de a LRA105C. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
217
Competencia del poder judicial
 Los actos de la federación que sean violatorios de la constitución fue ron puestos al mar-
gen del principio de generalidad; no existe razón válida que lo jusl:ifique. No lo es el hecho
de que las leyes federales rigen para todo el país y las de los estados únicamente están
referidas a su territorio. Si existe un vicio y este ha sido reconocido por la corte, no existe
justificación para que disponga que la resolución que hace ese reconocimiento, solo ten-
ga efectos entre las partes. El art. lOS origi nal establecía sobre esta materia un principio
común: la nulidad general del acto impugnado; esta comprendfa, incl uso. los actos y las
leyes federales. La excepción desvirtúa la insti tución, resta autoridad a la corte y pone a
las entidades en situación de desventaja.
La acclón de inconsti.tuclenali.lled
Proceso por virtud del cual se persigue la anulación de una norma, por considerar que es
contraria a la constitución, estimar que se presentaron vicios en su aprobación o por pre-
sumir que quien la emitió no tiene facultades para hacerlo. En el derecho comparado, en
su forma inicial. una minoría de un cuerpo parlamentario o legislar:iva, cuando consideraba
que un proyecr:o de leyera contrario a la constitución, lo podía hacer notar al pleno en la
tribuna y por medio de su voto en contrario, no obstante ello. era superada por la mayoría.
y en consecuencia, acudía para demandar su nulidad ante un tribunal. Eso explica que los
senadores, quienes ratifican los r:ratados internacionales, y no los diputados, puedan recurrir
a la acción para cuestionarlos. Así se adoptó en México, con la variante de que a las minorías
parlamentarias se agregaron otros titulares de la acción y diversos actos cuya aur:orfa no era
atribuible a un cuerpo legislar:ivo, como los tratados que celebra el presidente.
Es un instrumento por virtud del cual, quienes son titulares de la acción, recurren ante la
corte a plantear viciosrle·COnStirucionalidad de una norma general: todo un cuerpo norma-
tivo o una norma determinada. Mediante ella no pueden plantearse vicios de legalidad. Es
un proceso que busca una definición de naturaleza fundamental al que deben coadyuvar las
partes e, incluso, el ministro instructor, por su función de suplir la deficiencia de los concep-
tos de invalidez planteados en la demanda. El ministro instructor puede solicitar a las partes
o a quien juzgue conveniente aquellos elementos que, a su juicio, sean necesarios para la
solución del proceso (art. 68, LRA105C); y el pleno de la corte, para fundar su declaración de
in constitucionalidad, puede fundar su determinación en disposiciones no invocadas en la
demanda (are. 71, LRA105C).
Es una vía que se introdujo en la carta magna por la reforma de 1994; la regula el título 111 de
la lRA10SC. Lo no previsto por el mencionado tftulo, en lo conducente, se aplica la normati-
vidad relativa a la controversia constitucional (art. 59, lRA10SC).
Lo dispuesto por la fracc. 11 del art. 105 y el hecho de que la acción surgiera como un instru-
mento a disposición de una minoría parlamentaria, ha llevado a suponer que ella no es pro-
cedente tratándose de normas emanadas del presidente, los gobernadores de los estados y
el jefe de gobierno del Distrito Federal. Cuando esas autoridades emiten reglamentos, que
tienen generalidad y abstracción, que son violatorios de derechos y libertades, no pueden
ser cuestionados por las comisiones de derechos humanos.
218 ManuaL de derecho constitucional
Procedencia de la acción de inconstitucionalidad
Una acción de ¡nconsti tucionalidad tiene por objeto plantear la posible contradicción
entre una norma de carácter general y I~ constitución (art. 105, frace. 11). La norma puede
ser federal o local.
Materias que no pueden ser objeto de una acci6n de inconstitucionalidad. No es una acción
en virtud de la cual pueda hacerse todo tipo de cuestionamientos de ¡nconstitucionalidad;
quedan fuera ciertas normas generales:
Las reformas que se introduzcan a la constitución; en estas se incluirán las que se
realicen por las tres vías posibles: la genérica, la establecida en el art. 135, y las dos
especiales (una, la consignada en la frace. 111 del are. 73, y la otra, la que determina
en las fraces. 1 y v del art. 73), que son obra exclusiva del congreso de la unión sin el
concurso de las legislaturas de los estados. Están excluidas de la mencionada acción
porque una vez que concluye el proceso legislativo, forman parte de la constitución.
Lo mismo puede afirmarse en lo que atañe a las normas de naturaleza transitoria
que regulan la entrada en vigor de esas reformas.
No es factible que mediante la acción de inconstitucionalidad se impugnen las leyes
que emite el presidente en ejercicio de facultades extraordinarias o con base en el
art. 131. Es posible que ese funcionario, en uso de aquellas. contraríe la consr:itución,
que emita, por ejemplo, una ley en relación con materias cuya regulación no le haya
conferido el congreso de la unión. Para cuestionar esa clase de leyes irregulares solo
queda la controversia constitucional y la vía limitada del amparo. Es de suponerse
que esto no fue deliberado o de mala fe; no, se trata de algo muy simple: solo hubo
ignorancia del sistema constitucional en los autores de la reforma.
La acción es improcedente en esos casos por una doble razón: una, porque aun
tratándose de actos que excedan la autorización, de admitirse se harían nugar:orios
los fines perseguidos con la restricción o suspensión de derechos y garantías y el
otorgamiento de facultades extraordinarias en momentos de crisis.
Los estados que conforman la unión federal, a pesar de la prohibición comenida
en la frace. I del art. 117, frecuentemente celebran convenios con estados de otras
federaciones; no obstante lo evidente y grosero de la violación, técnicamente no son
susceptibles de impugnarlas los miembros de las legislaturas locales, por la vía de la
acción de inconstitucionalidad, en virtud de lo limitado de la fórmula empleada en
el inc. d de la frace. H del art. 105 constitucional: leyes expedidas, que es un término
técnico y preciso que se refiere a aC(Qs específicos.
La comisión permanente carece de atribuciones legislativas, por tanto, los"3ct05 que
realice en ejercicio de ellas no son susceptibles de impugnarse por esa vía. En el
caso de que aquella o las diputaciones permanentes de los estados usurparan las
facultades que le corresponden al congreso de la unión o a las legislaturas y legis-
laran, las leyes que emitieran no serían factibles de impugnarse mediante la acción
219
capitULO 13 . Competencia del poder judicial
 de inconstitucionalidad, debido a lo limitado de la fórmula que se menciona en el
ine. d de la frace. 11 del arto 105: "de alguno de los órganos legislativos estatales, en
contra de leyes expedidas por el propio órgano".
La acción de inconstitucionalidad es una vía de impugnación limitada; se encamina
a enmendar posibles contradicciones entre una ley en sí, en cuanto a su contenido y
la constitución; eso es lo que se concluye del texto fundamental: "De las acciones de
inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre
una norma de carácter general y esta Constitución." No es factible que por medio
de esta se ventilen materias relacionadas con violaciones a los principios que regulan
el proceso legislativo.
" Mediante una acción de inconstitucionalidad no puede cuestionarse la validez del
presupuesto federal de gastos aprobado por la cámara de diputados; en cambio, las
reformas que se le hagan, por tener la naturaleza de ley, de acuerdo con el arto 126, sí
son susceptibles de impugnarse.
Los ayuntamientos carecen de autonomía; no pueden emitir leyes o decretos;
ciertamente emiten bandos de policía y buen gobierno, acuerdos y órdenes;
estos, a pesar de ser obligatorios, no pueden dar lugar a una acción de inconsti~
tucionalidad; no se trata de normas en el sentido técnico del concepto; no son
generales y no provienen de alguno de los cuerpos legislativos enumerados en la
frace. 11 del arL 105.
Fo__________' -.J:llLla-lilli¡mL[<lQQ[l; ignorancia, tampoco se incluyó en !a frace. 11 del arto 105
otro tipo de infracciones graves y generales que se dan en el sistema jurídico
mexicano y que igualmente violentan la constitución. Por así disponerlo expre~
samente así las cartas fundamentales de los estados, en algunos de estos sus
gobernadores pueden ser facultados para que, en uso de facultades extraordi~
narias, puedan emitir leyes en sustitución de los congresos locales; este supuesto
es contrario al art. 116. No obstante lo grosero y grave de la violación, las leyes
que emitan los gobernadores con base en esa facultad inconstitucional, no serán
impugnables por la vía del arL 105.
No podrán ser objeto de la acción de inconstitucionalidad las disposiciones de natu~
raleza general, que son de carácter obligatorio, emitidas por el consejo de salubridad
general en ejercicio de la atribución que le confieren las bases primera y cuarta de la
frace. XVI del art.73.
No podrán ser objeto de la misma acción los criterios jurisprudenciales que emitan
los tribunales federales, a pesar de que se trata de elementos que, cuando menos
para los jueces, son principios de observancia general. POT más cuidado que se ponga
en la adopción de los criterios jurisprudenciales, siempre será factible que contengan
elementos que los vicien.
ItdD1,~
"
1
Existen ciertos actos que ejercen el congreso de la unión, las cámaras, en ejer-
cicio de facultades exclusivas, y la comisión permanente, como los decretos, la
aprobación del presupuesto anual de gastos, la declaración de haber desapare~
cido los poderes de un estado, la convocatoria a un periodo extraordinario de
sesiones, que, no obstante su característica de ser generales, no serán suscepti~
bies de impugnarse.
Los autores de la reforma de diciembre de 1994 ignorantes del derecho y dados a
confundir la carta magna con un reglamento, por su excesiva casuística, dejaron
fuera de la acción muchas materias en las que es factible que se produzcan vicios.
Materias que sí están sujetas a la acóón de inconstituóonalidad. La acción de inconstitu~
cionalidad procede respecto de normas de carácter general: leyes que provengan del con~
greso de la unión, de las legislaturas de los estados o de la asamblea legislativa del Distrito
Federal, así como de tratados celebrados por el estado mexicano. En el caso del congreso
de la unión procede en relación con leyes federales y las que emita para el Distrito Federal,
respecto de materias que tiene reservadas, sin importar que se trate del estatuto o de otra
ley diversa. ..
•
Son impugnables las leyes electorales, incluidas las que emita el congreso de la unión en
virtud de las cuales convoca a elecciones extraordinarias de legisladores y presidente, en los
términos de los arts. 63 y 85. También lo serán los tratados internacionales.
Ante la posibilidad de que un tratado internacional se declare inválido en virtud de una
acción de inconstitucionalidad, para evitar una responsabilidad de tipo internacional, será
necesario formular una reserva; es preciso asentar en su texto que, una vez que sea ratifica~
do, se hagan los intercambios del caso y entre en vigor; es susceptible de que sea declarado
inválido, en todo o en parte, en virtud de una acción de inconstirucionalidad, motivo por el
cual el estado mexicano debe proceder a su denuncia.
Principios fundamenta/es de /0 acción de inconstitucionalidad
Por medio de la acción de in constitucionalidad se persigue la anulación de una ley o
norma que se estima contraria a la carta magna a la vista de sus autores o de entes
especializados que pudieran sentirse afectados por aquellas.
Por ser de interés público que las leyes tengan vigencia, se niega la suspensión.
La declaración de inconstitucionalidad que haga la corte tendrá efectos generales si
ella es aprobada por los votos de cuando menos ocho ministros.
La resolución de juicios de amparo que se promuevan en forma paralela contra la
ley o la norma y que se hallen radicados en \a corte, puede ser suspendida hasta en
tanto se resuelva la acción.
La titularidad se asigna con base en la coautoría o corresponsabilidad en la adopción del
acto estimado inconstitucional; debido a ese elemento y al hecho de que es el pleno de la
Competencla del poder judLcial
 coree el que resuelve, a la acción no puede clasificársele como aucoconcrol o control por
paree de cerceros; se craca de un ano de control mixco.
Se crata de preceptos de la consticución general; en virtud de la acción, los diputados locales
no pueden concurrir a la corte a fin de demandarle que declare inválida una ley local por
ser contraria a la constitución local; esta es una declaración que solo corresponde al tribunal
superior de justicia de los estados.
Son parte de la constitución todos los preceptos contenidos en los arts. 10 a 136; pero tam-
bién forman parte de ella los artículos transitorios, canco los aprobados por el constituyente
de 1917, como los que acompañan a cada reforma que se ha hecho.
Para los efectos de hacer operante el concepto de invalidez es conveniente que la norma
constitucional se identifique plenamente.
Legitimación activa en materia de acción de inconstituciona/idad. Son titulares de la acción
de inconstitucionalidad
El equivalente al 33% del número tO[al de diputados al congreso de la unión, es decir,
cuando menos 166 dipmados.
El equivalente, cuando menos, a 33% del número total de integrantes del sena-
do, o sea 43 miembros de esa cámara. Su acción se extiende a leyes y tracados
internacionales.
El ejecutivo federal, por conducto del consejero jurídico del gobierno, en contra de
normas generales federales y locales.
r::::;~---------;-,,;;¡¡:;;rc:;r;:;enmPGee.qJLuiValente a 33% del número total de diputados integrantes de
una legislatura de un estado.
Cuando menos el equivalente a 33% de los miembros de la asamblea legislativa del
Distrito Federal, respecto de leyes q ue emita.
Los partidos políticos con registro ante el instituto nacional electorai, mediante
sus d irigen cias nacionales, en contra de leyes elecmrales federales o locales; y
105 partidos políticos con regis tro estatal. vía sus dirigencias, solo en contra de
leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del estado que les dio el
regi stro.
La comisión nacional de derechos los humanos en contra de leyes federales o loca-
les, así como de tratados internacionales; las comisiones de derechos humanos de las
entidades, respecto de leyes emitidas por los legislativos locales.
El organismo garante que prevé el art. 6° en contra de leyes federales y locales, así
como de tratados internacionales, que vulneren el derecho al acceso a la informa-
ción pública y la protección de datos personales; los organismos garantes equiva-
lentes en los estados y en el Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por las
legislaturas locales o la asamblea legislativa, respectivamente.
Manual de derecno consti.rudooa!
El fiscal general de la república en contra de leyes fede rales y locales, en materia
penal y procesal penal, así como las relacionadas con el ámbiw de sus funciones.
No pueden ejercer dichas acciones el presidente, los gobernadores, el jefe de gobierno del
Distrito Federal y los procuradores generales de justicia de los estados y del Districo Federal;
no están enumerados en el precepw.
No es necesario que el pleno de la respectiva cámara, legislatura o asamblea adopte el
acuerdo de intentar la acción de ¡nconstitucionalidad; es suficiente que el número de
sus integrantes manifieste indubitablemente su voluntad; una forma de emitir la volun-
tad sería mediante la firma del escrito que contenga la solicitud a la corte; otra, expresar
su voluntad en tal sentido ante un fedatario, que en este caso pudiera ser el secreta rio
de la misma cámara.
Suspensión de la vigencia de la ley o tratado. En la acción, por disposición expresa de la ley,
no procede solicitar ni conceder la suspensión de la vigencia de la ley o del tratado (art. 64,
párr. 3); deben seguirse aplicando ha sta en tanto no se emita sentencia por la corte.
Es encendible que mientras no se emita una sentencia, existe la presunción de que una ley o
un tratado son constitucionales; pero no puede pasarse por airo el hecho de que si una par·
te considerable de sus autores se han pronunciado en el sentido de que está viciada, habría
que suponer que saben de lo que están hablando.
Conceptos de invalidez. La demanda debe contener conceptos de invalidez, la solicitud ex·
presa a la corte de que declare la invalidez de la ley o tratado estimado inconstitucional y la
firma de quienes formulen la so licitud o certifiquen su existencia.
Los conceptos de invalidez se reducen a razo namientos en virtud de los cuales se llegue a la
convicción de que la ley o el tratado no se ajusta a lo que dispone la constitución.
El fiscol generol de la repú blica. Independientemente de que el fiscal general de la repú-
blica es uno de los t itulares de la acción respecto de leyes, federales y locales, en materia
penal y procesal penal; cua ndo quienes la ejercitan son otros, la ley obliga a darle vista a
fin de que por escri!:o formule su pedimento; este solo puede tomarse como un puntO
de vista autorizado.
El ministro instructor. En la acción, al igual que en la controversia, el responsable de admitir o
rechazar la solicitud, de darle seguimiento eS,un ministro instructor. este lo nombra el pre·
sidente de la corte y es el responsable de poner los autos en estado de resolución por parte
del pleno y de formular el proyecto de resolución.
Término prejudicial
La frace. " del arto 105 establece que el plazo para interponer una demanda de acción de
inconstitucionalidad es de 30 dlas narurales. La ley precisa que el plazo comienza a correr al
día siguiente en que la ley o el tratado sea n publicados. En materia electoral todos los días
son hábiles (art. 60, LRAlose).
223
caOltulo Ij - Competencia del poder judicial
 La acción de inconstitucionalidad en materia electoral ~ I r l'

La acción de inconstitucionalidad en materia electoral tiene como particularidades las
siguientes:
Pueden impugnar las leyes electorales todos [os legitimados para intentar tal acción.
Los partidos políticos nacionales lo pueden hacer en contra de leyes federales y locales,
pero a condición de que cuenten con registro en el instituto nacional electoral.
Los partidos políticos locales respecto de leyes electorales locales.
Los partidos políticos deben presentar sus solicitudes por conducto de sus
dirigencias.
" que mediante el amparo también se protegen los derechos humanos que aparecen en los
Los plazos para aclaraciones y rendir informes se acortan considerablemente.
Existe la posibilidad de que el ministro instructor solicite una opinión a la sala supe~
rior del tribunal electoral del poder judicial de la federación,
Para el cómputo de los plazos se entiende que todos los días son hábiles.
Por estar de por medio una ley, se reitera el principio de que no procede conceder
la suspensión.
Efectos de las resoluciones de los procedimientos
de acción de inconstitucionalidad
:"."1,'
.•~, Cuando la corte, en ejercicio de su facultad, reconozca la invalidez de una ley o de
=1II'",- - - - - --;u"n""
t r"'a"'t"a(fQ'(5Qe una parte Béellos, su declaración tiene efectos generales; significará
••,., , la anulación total y no podrá volver a aplicarse; esto siempre que la resolución sea
r.n:tlJIII¡ aprobada por ocho de los 11 votos de los ministros que integran la corte. En esta
~.'1III.11 materia nuevamente volvió el ánimo de neutralizar la autoridad de ese trib unal. En
~'IIiII;III,
I~'"'''''' Ios casos dande no se alcance ese número de votos, no obstante la mayoría a favor de
1""J!jllll la aprobación, debe tenerse por desestimada la acción, por lo que la ley o el tratado,
~"'~.
1.",11, a pesar de que siete ministros lo hayan estimado contrario a la constitución, seguirá
.II~IIIIU,
1_,""1111; .
en vigor. Este es un criterio
' que d e be ser obligatorio para los tribunales inferiores, lo
1", que es grave.
En la resolución pueden presentarse varias posibilidades; entre otras, que la corte de-
clare, contra el sentir de parte de los autores de la norma, que no contiene vicios de
inconstitucionalidad, o que no se reúna el voto afirmativo de los ocho ministros; en
estos casos seguirá en vigor, a pesar del punto de vista de los legisladores solicitantes
y del de los ministros que en número menor a ocho coincidieron con aqueHos. Una
acción de inconstitucionalidad mal planteada, desestimada por la corte, pudiera dejar
sin materia amparos bien fundados y razonados.11
El amparo es un proceso que está estructurado, preferentem~nte, para anular actos
de autoridad violatorios de derechos humanos, por ello también lo son de la constitu-
ción; por así disponerlo el are. 107; asimismo es procedente cuando se den violaciones
a las normas fundamentales que regulan la competencia de las autoridades y por dos
rubros genéricos más: haberse emitido sin fundamentación o por carecer de motiva-
ción. En él se dem'anda la anulación de una ley, un tratado o convención internacional
o de acto de autoridad. Es una defensa directa de los derechos humanos e indirecta
de la constitución.
Con base en los arts. 1°, 133 Y de su interpretación por parte de la corte, debe entenderse
tratados y las convenciones internacionales suscritos por México.
La naturaleza, regulación y el desarrollo del juicio de amparo han hecho y hacen las leyes, la
doctrina y la jurisprudencia.
Por medio del amparo no se puede cuestionar la propia constitución o la legitimidad de
la autoridad responsable. Si existen tribunales electorales que juzgan y califican las eleccio-
nes; además de vías para impugnar actos contrarios a la carta magna, como la controversia
constitucional, con el amparo no se puede plantear lo que en la historia mexicana se conoce
como la incompetencia de origen.
procedencia
Juicio de amparo por violación a derechos humanos
Por la vía del amparo los particulares pueden cuestionar normas generales, actos u omi-
siones de la autoridad que violen los derechos humanos y las garantías reconocidos en la
constitución y los tratados internacionales (art. 103, frace. 1). Las autoridades responsables
pueden ser federales o locales.
Amparo por invasión de competencias
Las fraccs. 1I y 111 del are. 103 plantean algunos problemas de interpretación. Seccionar su
texto facilita su comprensión, permite distinguir los diferentes supuestos Y determinar el
alcance de cada uno de ellos.
La frace. \1 alude a dos rubros genéricos:
1. Normas generales o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la sobe-
ranía de los estados.
2. Leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la esfera de compe-
tencia del Distrito Federal.

11 Artículos 71 a 73 de la LRA10SC. Véase http://www.diputildos.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm La frace. 111 también comprende dos rubros:

225

, I competencia del poder judicial

 ::iLl
~k"_ ,_ .
~~,f;\~'::"_::::-.;'.f) ',
.,\¡:;....,~:';-- '/ \ "
~.J.:r:?",
El uso del término soberanfa en el precepto también se refiere a lo que, en forma técnica, se de·
"1" 1. ~oo~~:~e~eC~:~~el: ~~~~~~~~ ~:~:~~~ridades de los estados que invadan la esfera de nomina como autonomía, entendido como la posibilidad que tienen los estados de darse leyes;
esa "soberanía" puede ser vulnerada, es decir dañada, violada, afectada o lesionada por leyes o
't~ 2. Normas generales o actos de las autoridades del Distrito Federal que invadan la o
actos emanados del congreso de la unión del presidente.
•.'.~'c,:,~~,:~j~.,,, competencia de la autoridad federal. De los estados. se vulnera la facultad legislativa y se restringen las funciones ejecutivas
;::. .._.;2'111 Fracción 11 del artículo 103 constitucional. Primer supuesto. Normas generales o actos de la auto- y jurisdiccionales.
I{:'" .:¿t'¡ ridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los estados. Para los efectos de la frace. 11
,>~."I.'~í11l \ del art. 103, por norma general deben encenderse comprendidos, tanto los cuerpos normativos Cuando las autoridades federales vulneran o restringen la soberanía de los estados y afectan
a los particulares en su persona o patrimonio, pueden ser demandados mediante el juicio de

~
!-;"\:':~ \ en general que expiden: el congreso de la unión; el presidente en-ejercicio de las facultades que
}~)}. para él derivan de los ares. 29 y 131; los reglamentos que expiden el congreso de la unión y el amparo y, de ser fundados los agravios, anulados sus leyes o actos.
~;W1r. . . . . . . \
:~,F}~4 presidente en cuanto a que se considere que carecen de facultades para hacerlo; como normas Los estados, en defensa de su soberanía, si consideran que existen conceptos de invalidez,
~
1_!~:\~L_---::7 - contenidas en ellos, que se estimen contrarias a la constitución. pueden ocurrir a la controversia constitucional.

~
1 ', ,
-~~ :~.: /' ' ,.' Actos de una autoridad federal son todo acuerdo. decreto, disposición. orden, resolución. Los tribunales de la federación, cuando ejercen las facultades jurisdiccionales que en materia
sentencia e, incluso, acción emanada de ella, que se estime contrario a la constitución o que de amparo les confiere la constitución, no están comprendidos en el rubro genérico auto·

~.
se considere que se ha emitido sin contar con facultades o atribuciones para ello.
~ YIV, LA) o de \a controversia constitucional (art. 19, frace. 1, LRA10SC). Pudieran serlo cuando
~.... Son autoridades federales el congreso de la unión, el presidente, los tribunales y todos aque~
~' ~..' " lIos órganos que gozan de facultades o atribuciones por virtud de los cuales se vulnere o
p ' restrinja la "soberanía" de los estados, Ello comprende a todos los órganos públicos federales,
por cuanto a que en el precepto se tuvo la precaución de hacer referencia a autoridades. que
es un término genérico, y no poderes. que es restringido.
c:::
er**,...
En la fracción se alude a la soberanía de los estados y no a los poderes y autoridades locales;
...._ _ __ _ _-'lahacerlo....er:u:ierto sentido, es un acierto; con ello se dio mayor alcance a la intervención de
~'IIUI!~ los tribunales federales y efectividad a las vías de impugnación de los actos federales, cuando
¡JI.. vulneran y restringen. En principio, dentro de la fórmula están comprendidas las facultades
¡p."". y atribuciones de los poderes y autoridades locales; también se pone a salvaguarda de viola~
¡'.IIIIIIIII:
¡.",. ciones a todo aquello que, por mandamiento constitucional, es esencial y accidental de un
IN-'"
~-' estado como parte integrante de una federación.
l·;......·
""Ic..~ En la frace. 11 del art. 103, el término soberanía se usa en su acepción de ámbito de ac~
I:!.~~ tu ación de autoridades, en el caso las de los estados: poderes locales, ayuntamientos y
~.,','.',"',.,',.:
1.:11' concejos municipa 1es. EI ámbito de actuación deriva del tItu lo quinto de la constitución
y, por exclusión, del art. 124, con las restricciones, limitaciones, prohibiciones e inhibici o~
nes que se desprenden de los textos fundamentales. Comprende facultades legislativas,
ejecutivas y jurisdiccionales.
El término soberanía, relacionado con los estados, también comprende facultades no le~
gislativas, como lo son las ejecutivas y jurisdiccionales; en esa acepción es factible que sean
afectadas por la autoridad federal; cuando ello sucede, se dice que se restringen. Si la actua·
ción de las autoridades locales se limita por parte de la federal, se produce una restricción no
permitida. Ello es inadmisible, lo es por cuanto a que la autoridad federal, por ser constituida
y no constituyente, no puede alterar la distribución de competencias que deriva de \a cons·
titución, que es de naturaleza suprema.
ridadjederal, para los efectos de su impugnación por medio del amparo (art, 61, fraccs. 11, 111
ejercen las fun ciones jurisdiccionales ordinarias previstas en el art. 104.
El pleno goza de la atribución de emitir reglamentos y acuerdos generales (frace. XXI del
are 11, LOP)F); también emite actos; aquellos, aunque no son leyes en el sentido formal.
gozan de generalidad y abstracción, a pesar de lo cual no son impugnables mediante el
amparo con base en las disposiciones invocadas anteriormente.
Fracción 11 del articulo 703 constitucional. Segundo supuesto. Normas generales o actos de
la autoridad federal que vulneren o restrinjan la esfera de competencia del Distrito Federal.
Tratándose del Distrito Federal, la constitución no empleó el término soberanía, alude a
esfera de competencia.
Fracción 111 del artículo 103 constitucíonaf. Primer supuesto. Normas generales o actos
de las autoridades de los estados que invadan la esfera de competencia de la autoridad
federal. Con toda propiedad, en la frace. 111 se alude a competencia y no a soberanía.
Tratándose de autoridades con facultades y atribuciones enumeradas y, por lo mismo,
limitadas, que solo pueden actuar válidamente en ejercicio de aque llas que tienen
atribuidas en forma expresa (art. 124) o implícita (art. 73, frace. xxx), era incorrecto
usar el término soberanía. Visto el contexto constitucional, el calificativo de supremo
que se les da, ya es excesivo. Técnicamente lo son todas las autoridades cuando actúan
dentro del ámbito de su competencia. Lo supremo se reduce a una presunción de
constitucionalidad a favor de los actos de los poderes federales respecto de los estados
(art. 133); esa presunción puede desaparecer o ser destruida por las determinaciones
de los tribunales federales,
Fracción 111 del articulo 103. Segundo supuesto, Normas generales o actos de las autoridades
del Distrito Federal que invadan la competencia de la autoridad federal. Si bien en este rubro
son aplicables las consideraciones que se han formulado anteriormente, en este aparrado se

227

226 Manual de derecho consrituclooal capltulO 13 - Competencia deL poder judiciaL


debe considerar que las facultades de las autoridades del Distrito Federal son enumeradas y
no gozan de las residuales.
La invasión de parte de las autoridades del Distrito Federal puede vincularse con actos de
materias cuya regulación o aplicación corresponda a las autoridades federales por virtud del
principio general que deriva del arl. 124 y del específico previsto en el arto 122.
Amparo soberanía. En la constirución se prevé la posibilidad de que los actos viola torios
de la competencia de los poderes sean cuestionados y, como consecuencia, anulados.
,,'-"
Cua ndo la impugnación proviene de los particulares, se formula por medio del juicio
de amparo, mediante la expresión de los agravios que provoca la invasión; a la vía se
le ha llamado amparo soberanía; la resolución anulawria tiene efectos limitados; para
que tenga efectos generales se requiere de la reiteración del criterio las veces que sea
necesario para conformar jurisprudencia o se emita una declaración general de incons-
titucionalidad (art. 107, frace. 11, párr. 3).
El amparo no está expedito para la autoridad invadida. Una competencia no afecta los in-
tereses patrimoniales.
Cuando el cuestionamiento proviene de la autoridad que estima invad ida su competencia.
la vía para formular la impugnación es la controversia constitucional; si se reúne el número
de ocho vocos, en algunos casos, puede tener efectos anulatorios generales.
En la fórmula amparo soberanfa hay un equívoco; este, si bien es explicable, por cuanto
a que tiene cierto apoyo en la defectuosa redacción del precepto y en otros de idéntica
:._______~:;;~~~;ti~e2n;e~r~az~ó~n~de ser en un sistema federal, como el mexicano, cuyos estados
[..... ,,": gozan autonOmía, pero no de soberanía. Si bien el legislador, por ignorancia,
se puede equivocar, los doctrinarios no están obligados a secundar sus absurdos. En los
supuestos previstos en las fraccs. Ir y I!I del art. 103, se está frente a algo muy simple: una
invasión de competencias.
Aunque las fraccs. 11 y 111 del art. 103 no lo prevean, es factible impugnar ese tipo de violacio-
nes bajo el expediente de que se trata de una autoridad incompetente.
Al amparo que se enderece contra actos violatorios de ese rubro debe denominarse am-
..... paro competencia o amparo por violación de competencia; se rige por los mismos princi-
pios aplicables a los otros juicios de garantías que establece el art. 107 y la LA, en particular
por la frace. VI del arl. 114 y la LOPj', art. 10, frace. 11, ine. C. Pueden hacer uso de él aquellos
que, de acuerdo con las leyes, acceden al juicio de amparo; las normas que regulan el
proceso son las mismas y las sentencias tendrán los efectos limitados que ellas establecen.
En amparos por invasión de competencias, en estricta técnica jurídicC1- el agravio debe estar
referido a demostrar una invasi6n; de ello deriva una violación genérica: un atentado contra
el estado de derecho; este, aunque no aparezca mencionado expresamente, es el trasfondo
de los derechos humanos, de las normas que establecen el principio de división de poderes,
las que regulan el sistema federal y las que circunscriben la actuación de las autoridades a
únicamente aquello que tienen atribuido.
\ r
Aunque no lo diga, también es procedente este tipo de amparo respecto de lo siguiente: •
Violaciones a las normas que regulan la competencia de los poderes federales entre sí.
Los poderes de los estados entre·sí, y entre ello y los ayuntamientos.
Por invasiones de los poderes de un estado a otro o autoridades del Distrito Federal.
Todas esas materias están comprendidas en el rubro genérico de invasión de competencias.
El amparo por invasión de competencias ha perdido la importancia teórica que se le reco-
nocía, por la incorporación de la figu ra de la controversia constitucional.
El arl. l' establece como regla general la de que todo ind ividuo goza de los derechos
humanos que ella y los tratados reconocen; también gozan de las garantías para su
protección: vías para hacerlos exigibles, alcan zar su respeto y finca r responsabilidad a
quienes los violan.
Los derechos humanos y las garantías que otorgan la constitución y los tratados están pro- I
tegidos, para el caso no importa que sean individuales, sociales o colectivos, que aparezcan •
en los primeros 29 artículos en otro apartado de ella. :
Principios fundamentales del juicio de amparo
La existencia de la institución amparo, así como la de otras vías como la controversia, la ac~
i
ción, el juicio político y otras, únicamente se explica en función de que existen documentos
de naturaleza suprema, permanente y fundamental: la constitución y \05 tratados, a la que
deben someter su actuación las autoridades y particulares.
I
lo anterior implica que lo actuado contra la constitución y los tratados es anulable, tra tán ~
dose de actos de autoridad o sancionable, tratándose de particulares.
Se sigue siempre a instancia de parte agraviada (arl. 107, frae. 1); ello implica:
Que existe alguien: un particular, persona física o moral, de derecho privado o pú-
blico, que ha sido afectado en un derecho del que es titular o que tiene un interés
legítimo individual o colectivo; el derecho puede ser objetivo o su bjetivo,
Que existe una ley, un acto O un hecho emanado de una autoridad; para el caso esta
puede ser legislativa, ejecutiva, judicial o municipal.
Que la ley, el acto o el hecho violan al.gún derecho humano previsto en la constitu-
ción o en los tratados internacionales suscritos por el estado mexicano, que afecta
su esfera jurídica.
La afectación puede ser directa o en virtud de su especial situación frente al
orden jurídico.
Otros principios de naturaleza procesal son:
Que el particular afectado formule y presente la demanda de amparo ante la autori-
dad competente.
Competencia del poder judicial
 Que lo haga en forma oportuna.
Las semencias que se dictan en los juicios de amparo se limitan a analizar los agravios
formulados por el quejoso.
De concederse el amparo, la sentencia se limita a proteger al quejoso en el caso
especial y respecto de las materias sobre las que verse la demanda.
Por razón de lo anterior las sentencias de amparo no tienen efecto general. salvo que
constituyan jurisprudencia en los términos de ley.
Respecto de ciertas materias existe la posibilidad de que se supla la deficiencia de la
demanda o queja.
En algunas materias se debe respetar el principio de deJinitividad; por virtud de este,
solo procede el amparo tratándose de sentencias, laudos o resoluciones que pongan
fin a los procesos.
Existen materias respecto de las cuales no cabe el juicio de amparo.
Es admisible que el amparista o quejoso solicite la suspensión del acto recla~ado y
que ella se conceda.
La tramitación de una controversia constitucional o de una acción de inconstitu~
cional. pueden dar lugar a que se aplace la resolución de juicios de amparo (arts.
37.38 Y69, lRA10SC).
Control indlrecto eJe la constitucionalidad total
El juicio de amparo es un cenerol indirecto de la constitucionalidad; los particulares, en de~
fensa de sus intereses individuales o colectivos, persiguen anular actos de autoridad que
son violatorios de los derechos humanos o las garantías reconocidas en la constitución o
los tratados; al hacerlo defienden, en primer lugar su persona e intereses; indirectamente,
al contener a la autoridad y al alcanzar que por su argumentación se anulen actos viciados,
defienden la supremacía constitucional.
La constitución prevé la exiscencia de un proceso contradictorio, en él un particular cues~
·., tiona un acto de autoridad yesca defiende su constitucionalidad, en el sentido de haberlo
emitido en ejercicio de facultades o atribuciones que tiene conferidas y en observancia del
procedimiento que marca la ley para la emisión del acto. Mediante ese procedimiento son
muchos: todos los particulares, los que con su vigilancia y acción, en defensa de sus intereses,
contienen a la autoridad y persiguen anular sus actos.
Por medio de rubros de impugnación generales, como lo son los contenidos en los ares. 14 y
16, los particulares están en posibilidad de defender la constitución y los tratados.
230 Manual de derecho constiruci
Municipios
14.1 Concepto y evolución de los municipios
en el constitucionalismo mexicano
En las constituciones federales que estuvieron en vigor en el siglo XIX y principios del xx,
se consideró que la regulación de la organización municipal era una materia neta mente
local; las constituciones y leyes locales que se expidieron legislaron sobre el tema. Los
constituyentes de 1917 aprobaron algunas bases generales para regular la organización y
el funcionamiento de los municipios; con el fin de debilitar a los gobernadores y caciques
locales, se introdujo el principio de autonomía financ iera y se dispuso la desaparición de
los jefes políticos.
Los municipios. por virtud de las leyes locales, ya gozaban de personalidad y tenian quien
los representara, la nueva normatividad expedida por el constituyente de 1917 elevó ese
reconocimiento a nivel constitucional. No se hizo más.
La regulación fundamental relativa a los municipios ha derivado de un número crecido de
reformas que se han hecho al arto 115. en particular, y a la constitución, en general.
En Escados Unidos de América la organización de los gobiernos locales es compleja; se debe,
en gran parte, a la diversidad de antecedentes y extenso número de fuentes que contribuyeron
a su conformación;1se trata de una amalgama de principios normativos; es más el producto
de una evolución cultural que el resultado de un esfuerzo teórico.2 Los tipos de gobierno son:
condados, mu nicipios. ayuntamientos. distritos escolares y distritos especiales;] "cada Estado
tiene su propio sistema de divisiones y autoridades locales, creado y aplicado bajo sus propias
leyes; y aunque esos sistemas se parezcan en muchos puntos, difieren en muchos ocros ... "4
"En las trece colonias originales, y sobre todo en Nueva Inglaterra, la comunidad local era
, WilliamO. Valente, Local gcvemment fow, West Publishing, St. Paul, Minnesota, 1980, p. 2; James Bryce, El gobiemD de fos esrad05
en fa república norreamericana, la España Moderna, Madrid, s/f, p. 257.
• W. D. Valente, op. (it.• p. 2.
l ¡bidem. p. 5.
, J. B.¡ce, op. (it. p. 3.
231

o
!l"'>',_.._.. _ . " • •
/ ; ,.1) prácticamente el único nivel importante del gobierno ..."5 Sus facultades variaban de acuerdo
con la autorización soberana (carta, franquicia o estatuto).6 Se trataba de una institución que si
bien surgió en forma simultánea con las colonias, no hay duda de que precedió, y por mucho
tiempo, a la organización del gobierno nacional y a la carta en la que este tuvo su origen.
La constitución de 1787, debido a que trataba de organizar un gobierno central dorado
de facultades y que quienes lo estaban creando eran precisamente los estados existentes,
que contaban con una doble organización, general, para toda la entidad, y particular, para
cada condado o municipio, no se aludió a la organización de los estados; a lo más que se
':'..
llegó fue a establecer ciertas obligaciones y prohibiciones; mucho menos se consideró el
tema de la organización de las comunidades, porque era algo ya resuelto y regulado. En
la constitución no se aludió a la organización municipal; su existencia se dio por sentada.
• Fue práctica, y en la actualidad lo sigue siendo: que sean los constituyentes locales quienes,
teniendo en cuenta los usos y costumbres, regulan la organización municipal? "Se trata de
una materia regulada, no por el derecho federal, sino por los Estados y por los territorios,
cada uno de los cuales establece las autoridades locales, rurales y urbanas que desea el
pueblo del Estado o del territorio, y les concede los poderes necesarios."8
En México, durante los primeros años del siglo XIX, la administración de las ciudades, pobla-
ciones y villas también era un fenómeno complejo. Derivaba de los sistemas de organización
política de sometimiento y control, de colonización y población. Había de todo. Cargos ven-
dibles, heredables, de elección popular, de designación, de nombramiento por un reducido
9
número de notables; se reconocían privilegios, fueros y costumbres.
El legislador de Cádiz de 1812 intentó organizar a la sociedad española sobre nuevas ba-
F:."'ll - - - - - - - --,-se"'s":""s"u's'"t"lt'Cu=yc;eraIJsOlUtismo por una monarquía parlamentaria; los privilegios y fueros los
sustituyó por un relativo principio de igualdad ante la ley; el gobierno de las provincias se
confió a un jefe superior (art. 324); decretó que cesaran los regidores y demás que tuvieran
oficios perpetuos en los ayuntamientos y se estableció el sistema de elección para cubrir los
puestos de alcaldes, regidores y procuradores síndicos (art. 312). Se intentaba un cambio en
la estructura política y social; se imponía consignar las bases generales del nuevo estado de
cosas en la constitución y así se hizo (arts. 309 a 337, constituóón de Cádiz).
No obstante la escasa vigencia de la constituóón de Cádiz en Nueva España, lo cierto es que
tanto las diputaciones provinciales como los órganos responsables del gobierno y la adminis-
tración de las provincias, así como los ayuntamientos encargados del gobierno interior de los
pueblos tuvieron una aceptación notable por parte de, cuando menos, los habitantes de las
5 Margaret Bowrnan yWilliam Hamton (coords.), Democracias locales, Fondo de Cultura Económica, México, 1989, p. 227.
I W. D. Valente, op. cii., p. 3.
7 En la constitución de 1945 del estado de Georgia, Estados Unidos, se dispone lo siguiente: "Paragraph 1. Coutines aCorporate
Body; Boundaries. Each county be a body corporate with such power and limitations as by law, unless changed as hereinafter
provided.n Art. XI, secc.l.
• James Bryce, op. cit., p. 257, véase nota 4 de este capítulo.
, Toribio Esquivel Obregón, Apuntes para la historia del derecho en Méxica, Polis, México, 1938, t. 11, p. 220.
;-nnstituclO
.'1
o
•
grandes poblaciones, y su puesta en pránica influyó en el juicio de los constituyentes de
1824 y determinó la adopción de la forma federal de gobierno.
Los autores de la carta y de la constitución de 1824 se preocuparon por salvar al país de la
desmembración; recurrieron al federalismo para evitar la separación de las provincias, que
amenazaban con reasumir su soberanía o constituirse en repúblicas separadas, con esto, si
bien no alcanzaron a impedir la separación de las provincias centroamericanas, sí tuvieron
éxito en su esfuerzo por conservar la unión y, de paso, recuperar la provincia de Chiapas.
Los constituyentes de 1824 dieron por hecho el gobierno interior de las ciudades y pobla-
ciones; se trataba del que había derivado de la constitución de Cádiz; el que confiaba esta
función a las autoridades electas de manera popular, renovables anualmente, con una no
reelección relativa, con facultades de proponer ordenanzas y con· una relativa autonomía
financiera (arts. 309 a 323); por lo que, siguiendo en forma escrupulosa el modelo estadou-
nidense, simplemente se limitaron a organizar el gobierno federal, sus poderes, facultades,
limitaciones y a establecer los preceptos mínimos para evitar que en la organización política
de los estados se dieran disparidades esenciales (arts. 157 a 162 de la constitución de 1824).
Estos legisladores sabían derecho; si no introducía cambio alguno en materia, técnicamente
no era necesario regular lo que ya estaba regulado por quienes debían hacerlo.
Es costumbre de quienes estudian el aspecto jurídico de los municipios analizar las dispo-
siciones de las diversas constituciones que han estado en vigor en el país, y, con base en
este, elogiar o enderezar críticas a sus autores, por el hecho de haber considerado o no
la organización municipal; el primero en hacerlo fue Felipe Tena Ramírez: "El Acta Cons-
titutiva, la Constitución de 1824, el Acta de reformas de 1846 y la Constitución de 1857
no dedican ni un solo artículo a los ayuntamientos; ... En Cambio, la Constitución centra-
lista de 1836 los organiza minuciosamente en los arts. 22-26 de la Sexta Ley ... "lO Le siguió
Moisés Ochoa Campos, que afirmó: "En consecuencia, no se contó con una disposición
constitucional en materia municipal y las Entidades que integraban la República, conti-
nuaron copiando en este aspecto a la Constitución Gaditana, bajo el título casi general
de 'Régimen Interior de los Pueblos'.~ll Otros autores, pasando por alto las circunstancias
hechas notar, se adhirieron a la crítica.
La falta de reglamentación municipal en las constituciones liberales, más que un defecto, es
una virtud; en el peor de los casos, la omisión no tiene la gravedad que se ha pretendido en-
contrarle: los municipios existían, eran administrados, en algunos casos por ayuntamientos,
cuyos miembros eran electos periódicamente por sus habitantes y tenían un relativo manejo
independiente de sus haciendas; poco o nada podían envidiar de la organización, funcio-
namiento y facultades de los actuales ayuntamientos; tenían una ventaja, no existía funda-
mento legal que permitiera a los poderes estatales declararlos desaparecidos o suspendidos,
excepto en Nuevo León (art. 108, frace. vi).
10 Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México, 1980, p. 149.
11 Moisés Ochoa Campos, La reforma municipal, Porrúa, México, 1968, p. 229.
23J
Municipios
"
 Ciertamente los autores de la constitución de 1836 consideraron a los ayuntam ientos con
cierto detalle. Su actuación no la mmivó el interés nacional. un ánimo democratizador a un
empeño por mejorarlos. La regulació n no buscó estimular su desarrollo. Todo lo contrario,
el nuevo grupo en el poder buscaba y procuraba arrancar de raíz el sistema federal, los pro-
cedimientos de elección mediante el vmo universal. conservar los fueros y los privilegios y
borrar todo signo de reforma liberal y democrática.
En ese contexto, la reforma de 1836 respondió a lo que fue una constante en el pensamiento
conservador del siglo pasado: "Estamos decididos contra la federación; contra el sistema
representativo por el orden de elección que se ha seguido hasta ahora; contra los ayun~
tamientos electivos y contra todo lo que se llama elección popular, mientras no descanse
sobre otras basesn, según lo resumió Lucas Alamán en su célebre carta a su patrón Antonio
López de Santa Anna, de marzo de 1853. Los conservadores, cuando tuvieron oportunidad
de organizar el país a su manera, no lo desaprovecharon; ames que otra cosa, salvaguardaron
sus ímereses; respecto a las elecciones establecieron un votO censitarío, excluyeron del de-
recho al sufragio a más de 90% de la población mayor de edad; conservaron la organización
municipal. pero para ser miembro de un ayuntamiento se requería, entre otras cosas, tener
un capital, físico o moral, q ue produjera por lo menos 500 pesos anuales (art. 24, frace. IV,
de la sexta ley); requerimiento im posible de satisfacer para la mayoría de los habitantes del
territOrio nacional de ese entonces, por tanto, q uedaron fuera. Sobre los ayuntamientos se
u
impusieron los prefectos con facultades de contro l y vigilancia.
En esta const itución y no en otra, liberal o revolucionaria, en la que se encuentra el antece-
dente, la instit ución de desaparición de ayu ntam ientos que actualmente se consigna en la
t~~~j~_____~~~~~~~~~~¿~ahora
se presenta como una garantía adicional a favor del sistema
sexta, arto 70, frace. que se ratificó en el proyecto de
VIII en el art. 139,1840,
fracc. x).
A quien intentaba subvertir de forma radical las bases organizativas de una sociedad demo~
crática, le era necesario regular, y con detalle, tanto la estructura de los poderes centrales
como la de los departamentos y municipios. Así lo entendieron los conservadores; a ello
obedeció su regu lación, entre otras, de los ayuntamientos. Pero en esto no puede hallarse
patriotismo, altura de m iras o desintereses. Es solo el deseo de dominar en forma absoluta
..
~
lo que los conservadores pusieron de manifiesto con su regulació n.
Los autores de la constitución de 1857 no fueron muy dados a reglamentar; en esto difirie-
ron del constituyente de 1836; se atuvieron a su credo liberal; regularon lo menos posible
e hicieron la carta magna más breve de las que han estado en vigor en México. Dieron por
supuesta la organización muni cipal; partieron del criterio de que su regulación, con base
en el sistema federal, era una función de los estados, y que estos lo harían considerando las
diversas particularidades, costumbres y uso de cada región. Consignaron escasas referencias
al tema (arts. 31, fracc. 11 y 36, fracc. 1).
1l Artfculos 17 y18de la sexta ley.
234 Y.anuaL de derecho constirucl
Un examen su perficial de las constituciones estatales emit idas durante la vigen cia de
la constitución de 1857 pone en evidencia que, en términos generales, los municipios
cuando menos en teoría. gozaro n de plena libertad hacendaria, eran de e lecció n po-
pular y no estaban expuestos a inter'venciones por parte de los poderes d el estado; si
bien estaban sujetos a los jefes políticos, debe reconocerse que en muchas entidades
eran designa dos o prop uesto s por lo s ayuntam ientos. Un a parte de la autonomía de \a
que gozaban los estados era la de regu lar libremente, con base en sus particularidades y
(Omando en cuenta cada región, la organización de los municipios.
Carranza, en su proyecta de const itución, propuso como base la división terri ·
tarial de los estados y de su organ ización política, el municipio, que é l calificó de
libre, administrado por un ayuntamiento de elección directa; propuso además, la
supresión de los jefes po líticos (art. 115). Con esto ratificó la líne a gubernamental
expuesta en la Ley de Autonomía Municipal, del 26 de diciembre de 1914, que él
había expedido en uso de las facultades que le habían sido otorgadas en las mod i-
ficac iones al Plan de Guadalupe; en esa ley se d isponía que el ejec utivo federal y los
gobiernos de los est ad os tendrían el ma ndo de la fuerza p ú blica d e los mun icipios
donde residie ren habitual o tra nsitoriame nte; pr incipio que también su rgió e n e l 1
proyecto de constitución.
•
Al proyec to del primer jefe Carranza los constituyentes le adicionaron e l principio
que ya existía en las constituciones de los estados de libre administración d e la ha·
cienda, pero supeditaron la acción recaudatoria al criterio de las legis la turas, ma teria
que no se daba en términos ge nera les ames de 1917. Hubo algo más: se invist ió de
personalidad a los muni cipi o s; aspecto que ya existía. En 1933 se hizo extensivo a los
miembros de los ayuntamientos el pri ncipio de no reelección en forma rel ati va; y, por
la reforma de 1947, se per miti ó la intervención de las mujeres en las e leccio nes muni ·
cipales con voto activo y pasi vo. El resto de la regulación relativa a los municipios es
obra de los legisladores de 1982, 1994, Y de 2014, po r la que se permite la reelección,
por un periodo ad icional (art. 115, fracc. 1).
14.2 Los municipios y sus elementos
La constitución d e 1917 prevé la ex istencia de los munici pios, regul a su organiza~
ción y la in tegració n y el funcio namiento de los ayuntamientos (a rt. 11 5). Lo hace
con cierto detalle. Lo no prev isto por ella lo regulan las constituciones po lítica s
locales, las leyes orgánicas municipales, los reglamentos, bandos, ordenanzas muni~
cipales, usos y las costumbres.
De la constitución y de la normatividad local se desprende que los municipi os se
integran por cuatro elementos: po blación, autoridades, territorio y un cuarto, que !
lo distingue del estado, el elemen to vecindad. Gozan de personalidad y cuentan
con un patrimonio.
235
cap[tuto 14 - Municipios

14.2 1 Poblariór¡
La población de un municipio se integra por quienes son sus habitantes, sean resi ~
dentes, vecinos o avecindados. La resi dencia puede ser habitual o en tránsito. Genera
derechos y obligaciones. Los residentes mayores de edad cuenca n con derechos y obli-
gaciones políticos.
La población puede ser numerosa, como son los casos de Acap ulco, Guadalajara, Mon~
terreyo Tijuana; o reducida, como los de cualquier mun icipio de los estados de Oaxaca
o Tlaxcala.
14..2.2 Autoridades
La integración de los ayuntamientos ha tenido y tiene diferentes manifestaciones; esto
se ha observado a lo largo de la historia y, en 10 que atañe al caso panicular mexicano,
en virtud del sistema federal, en la actualidad se detectan variantes importantes de ~na
a otra entidad.
El art. 115 regula la estructura municipal y prevé, con cierto detalle, la existencia de sus ór-
ganos de autoridad: ayuntamiento, presidente municipal, síndicos y regidores; como forma
de organización supletoria prevé la posibilidad de la existencia de un concejo municipal que
se verá más adelante.
14.2.3 Territorio
1::::;¡-------EiñT,lsC:oñ>tftü(:;O¡leS~dE; lOs e,stados se establece una enumeración de los municipios que los
integran; esto es común; hay excepciones.
Todo municipio cuenta con un territorio; este puede ser reducido o extenso; sus dimensio*
nes estarán determ inadas por su número dentro de un estado y la extensión del territorio de
la entidad; es extenso, por ejemplo. en Sinaloa, estado que. no obstante su amplio terriwrio,
cuenta solo con 18 municipios. El territorio, en cambio, será reducido como en Oaxaca,
donde se da el fenómeno de la pulverización municipal.
El territorio es el ámbito de validez del complejo normativo que. mediante bandos de policla y
buen gobierno y otros instrumentos, emite un ayuntamiento o un concejo municipal; sus Ifmi ~
tes marcan el fin de la competencia de esta autoridad administrativa, así como de sus órganos,
yel inicio de una diversa perteneciente a otro municipio.
El primer jefe Carranza, en su proyecto de constitución y en su intento de supri mir la ins~
titución de los jefes políticos, propuso a la soberana asamblea de 1917 eliminar cualquier
otra división que no fuera la municipal: Hteniendo como base su división territorial y de su
organización política, el Municipio Libre".
Ciertamente se eliminaron jefaturas políticas como forma de división del territorio de
un estado, pero 105 hechos ha n demostrado que no es factible que los municipios sean
236 -'.. " I·J 1\ de ;i'<;fPCno ronstitudona,
.....
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.
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la única base de la divisió n territorial y de su organización polít ica. Esto era viable en
• 1
Coahuila en el siglo XIX; no en otros. De seg uirse al pie de la letra el precepto constitu-
cional, en Oaxaca debería haber casi 500 diputados locales y 500 distritos judiciales, que
son el número aproximado de muniCipios. El primer jefe y sus asesores no conocían la
realidad nacional; ese desconocimiento los llevó a plasmar ese y muchos otros absurdos
en la constitución.
!.
Los límites de los municipios están determinados con mayor o menor precisión; esa es la
regla general; son menos los casos en que hay conflictos entre ellos por tal razón. En prin~
cipio, para hacer la definición primitiva se recurrió a diferen tes medios; que proporciona~
ron las bases objetivas operantes. Finalmen te, hubo que recurrir a elemen tos técnicos de
topografía para lograrlo.
Los elemenws que se consideraron en un principio fuero n las cartas de población,
los títulos de los adelantados y de fundación que se otorgaron durante la colonia. En
estados con una amplia población indígena, se tomó como criterio lo relacionado con
cada una de las comunidades: lengua, cacicazgos, tributos, encomiendas y reparto de
tierra. Hubo un criterio adicional, determinante en muchos casos, que fue el ecle-
siástico, pues se consideró la competencia de las parroquias y diócesis, al igual que
otros elementos: el fiscal, el de mercados y plazas que se reconocían como namrales
o propias, además de la geografía, incl uidos caminos, ríos y mon tanas que permidan o
impedían la comunicación.
Determi,nadón de limi.tes
Corresponde a los poderes locales intervenir en la definición de los límites de los muni~
cipios que hay en sus respectivos territorios. Esta facultad les corresponde aun cuando
no exista norma expresa que así lo determine; gozan de la facultad genérica y amplia que
deriva del art. 124; pueden actuar en todas las materias que no correspondan a la fede-
ración o que no les estén prohibidas o negadas, que tengan que ver con la organización
política de las entidades.
La facultad que corres ponde a las legislaturas respecto de los límites nunca se agota; esto
es cierto aun en los casos en que la deter~inación se haya efectuado con la mayor preci-
sión y a fin de que perdure. Es un hecho que las mojoneras, las marcas o los señalamientos
pueden ser destruid~s por la acción voluntaria o involuntaria del hombre. así como por la
naturaleza. Un río u:ilizado como lindero puede cambiar su curso y alterar los territorios
de dos o más municipios. Tales hechos o fenómenos pueden dar lugar a problemas de
límites donde no los había.
La resolución de esa clase de diferendos, en general, se confía a las legislaturas de los estados,
sobre todo cuando existe una vía preliminar de entendimiento entre los ayuntamientos de
los municipios en conflicto; no puede descartarse la posibilidad de que el pleno del tribunal
Municipios
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superior de justicia de cada uno de los estados sea competente para resolver con fuerza
vinculativa y en única instancia; en las entidades es la única autoridad judicial, de todas las
El elemento vecindad se refiere a una comunidad de intereses; donde los problemas, conflic-
que actúan, que tiene facultades genéricas, amplias y no limitadas.
tos, soluciones y satisfacrores, por regla general, son comunes a la población asentada en el
,tl,<':';:' " i La intervención que se confiere a la legislatura se encamina a evitar que se lesione a una de territorio municipal. Este elemento fue común a todos los municipios del país; en la actua-
~:~~,tf~' las partes en conflicw por error o dolo de los ayuntamientos contratantes. La fórmula se lidad solo lo es para los medianos y pequeños. En los grandes, solo se presenta respecto de
J~i.,:_.< !l inspira en el actual art. 46. ciertos problemas y satisfactores .
,."
t'{¡""""--::7'
• :" /";,.; f.
, j/ Es factible que los municipios en conflicto no lleguen a un acuerdo; en esms casos, con o sin
¡~' ,I ,1 fundamento legal, es el gobernador quien de hecho los aviene y resuelve el diferendo. Nada
'¡~¡~ ,1 puede oponerse a su voluntad.
ES[(\Jccura JurldicQ-polltLca de le mumclpios
~f'~;:& . ~~ Cuando el diferendo por limites se da en forma de controversia, la solución le corresponde
al tribunal su perior de justicia.
Los municipios cuentan con autoridades: ayuntamientos y eventualmente, concejos municipales.
,I
~ 1~·.3.1 Lo~ aYUntamlentns
¡:':
::::.
14.2.S CreaClón de nuevos iIlUfllClP'O,
Jurídicamente es factible aumentar o disminuir el número de municipios de los estados. Hay
El gobierno de los municipios recae en un ayuntamiento. Como su nombre lo indica, en
respeto a la tradición, se trata de una función colegiada. En los casos de elección popular,
:..--. I vías para hacerlo; no obstante, en algunas se observan ciertas incongruencias. se deposita en un ayuntamiento; cuando la designación la hace la legislarura, se denomina
iI"" ' wncejo municipal. Los miembros de los ayuntamientos son, por disposición cons[itUcional,
En las constituciones o en las leyes, en garantía de la integridad de los municipios y con
1=: •
de elección popular directa, permanecen tres años en el ejercicio de su encargo y podrán
J' el fin de evitar incurrir en decisiones precipitadas, se enumeran ciertas condiciones que es reelegi rse por un periodo adicional, siempre que este no sea superior a tres años. Para ser
~"J:J : preciso reunir para llevar adelante la erección de un nuevo municipio. Es común que quienes electos se requ ieren ciertos requisitos mínimos, como edad, residencia en el municipio, ciu-

~
\0 soliciten sean los interesados, es decir, que los habitantes que residan en el territorio que
dadan ía y, frecuentemente, modo honesto de vivir y saber leer y escribir.
. ti I pretende constituirse en un nuevo mun icipio sean quienes pidan su erección siempre que
• ,l'--_ _ ......,."",,~,

~
.r¡ Se reÓflarf los sofrciemes elementos para garantizar la subsistencia política y económica de Para que el ayumamiemo pueda sesionar de manera válida es preciso que concurran más de
;J_~ :,'
.¡... \a nueva división territorial. No debe peligrar la subsistencia de los municipios afectados por la mitad de sus integrantes; el presidente tiene voto de calidad; pueden sesionar en cabildo
esa eventual erección. abierto, aunque lo común es que lo hagan en cerrado; sus miembros se reúnen periódica-
mente o cuando los convoca el presidente municipal; el VO[Q de cada uno de los integrantes
,. t Los procedimientos que al respecto existen tuvieron como modelo seguir el consignado
hUI i tiene valor idéntico; la falta de un miembro la cubre un suplente, que también es de elección
.~
¡.;.
~ :
¡ en la frace. 111 del art. 73 que regula \0 relativo a un sistema para reformar la constitución, el
más estricw, que tiene que ver con la formación de nuevos estados dentro de los límites
popular; las sesiones, por lo ordinario, se celebran en el recinto municipal, aunque también
pueden celebrarse fuera de este, pero en el terri[Qrio del municipio, previo acuerdo de sus
~ I de los ya existentes.
-. 14.2.6 Los muntclplOS y las subdivisiones terntoflales
integrantes; las reuniones so n moderadas por el presidente municipal y, en sus faltas, por el
síndico. El secretario debe levantar las actas en las que se asienten los acuerdos, reglamentos
y demás disposiciones que aprueben los concurrentes, que deberán firmarlas en unión con
El territorio de un municipio es susceptible de poseer subdivisiones interiores. Que se lleve a el secretario. Pueden celebrar sesiones permanentes, secretas, especiales, solemnes, ordina-
cabo de una u otra manera lo determinará el número de habitantes y lo dilatado o reducido rias y extraordinarias. Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos.
del ámbito geográAco. Las sesiones se regulan por lo que dispone la ley orgánica municipal. los reglamentos y la cos-
Generalmente al lugar donde tiene su asiento el ayuntamienm se denomina cabecera mu~ tumbre. Puede citarse a la junta, a los directores, jefes de departamento y asesores, a fin de que
nicipal o municipalidad. En Tamaulipas existen, además, delegaciones, subdelegaciones, ilustren el cricerio de 105 miembros del ayuntamiento. Para las sesiones extraordinarias se requiere
secciones y manzanas (art. 12, código municipal). En Chihuahua existen secciones y comi~ un citatario prevía, en general, en estas se tratan solo los asuntos objeto de la convocatoria; no se
sarías de policía (art. 8, código municipal). En Morelos, a esas subdivisiones se les denomina requiere citatorio para las sesiones ordinarias. Los acuerdos tomados, los reglamentos aprobados
secciones municipales, cuando se trata de zonas urbanas, y ayudantlas municipales. en los y las determinaciones adoptadas, por lo común, no son susceptibles de revocarse en la misma
poblados foráneos (art. 116). sesión; en algunos casos, pueden serlo ruando son violatorlos de la constitución o de las leyes.

239

23A ,~lianU;¡1 de derecno constitudonal .:apirulo Municipios


Atribuciones de los ayuntamientos. Por su fundamento jurldico
Con base en este principio, los ayuntamientos tienen tres tipos de atribuciones:
1. Las que derivan a su favor de la constitución, como impartir instrucción cívica y mi-
litar a los habitantes del municipio (art. 31. frace. 11), expedir reglamentos de policía y
gubernativos (are. 21).
2. Las que a su favor derivan de la constiwción local. como la de presentar iniciativa
ante el congreso local e intervenir en el proceso de reformas a la constitución local.
3. Las que consignan en su favor tanto la ley orgánica municipal como las diversas leyes
del estado; estas pueden, asimismo, clasificarse de la manera siguiente: materialmen-
te legislativas, ejecutivas y materialmente jurisdiccionales.
Los ayuntamientos, cuando emiten bandos de pohda o reglamemos, que son de observancia
general, ejercen atribuciones que son materialmente legislativas; no lo son en semido formal
porque en los estados la función legislativa se deposi ta en el congreso local. También emiten
acuerdos. que tienen un alcance limitado a ciertos individuos o materias determinadas.
.... Ejercen atribuciones ejecmivas, cuando hacen nombramientos de su personal. lo promue~
ven o remueven, y cuando ejercen su presupuesto.
También asumen funciones que son materialmente jurisdiccionales. Conocen de los recur~
sos que los particulares interpongan para impugnar los actos del presidente municipal. No
hay instancia en el municipio ante la que deban recurrir los anos por el ayuntamiento, son
inatacables por la vía ordinaria.
...J Prohiblci.ones para los ayuntamientos
¡'¡.J
Es frecuente encontrar prohibiciones expresas que restringen la actuación de los ayunta~
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mientas; estas, en general, se establecen en las leyes orgánicas municipales, aunque no es
raro que también en las constituciones.
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i4.3.2 Presidente muninpal
'Po En los municipios, a despecho del principio teórico y de derecho positivo que dispone que
todos los miembros del ayuntamiento tienen idéntica jerarquía y que el presidente munici-
pal solo es el primero entre sus pares, la realidad es que cuando menos durante su periodo
como tal, y frecuentemente después de concluirlo, él es la figura principal y más importante
de los municipios: determina la política del ayuntamiento, impone su voluntad y. sello; es la
figura social más significativa. Esta es la regla general.
Denominación
Durante la colonia, la persona encargada de la función ejecutiva en un ayuntamiento, recibió
diferentes nombres: adelantado, alcalde mayor, corregidor e, incluso, jefe político. Los títulos
respondían directa o indirectamente al sistema de gobierno monárquico que existía. En 1824
!) ("o!"recho consnc'
24n
o'·· > o ~- ~ .... - -'·\'';-:7
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se estableció en el país la forma de gobierno republicana, representativa, popular y federal (art. 5°,
acta constitutiva); se abandonó el sistema monárquico; la función ejecutiva se deposi tó en un
individuo al que se denominó presidente de los Estados Unidos Mexicanos (are. 74, constitución
de 1824). Los estados, en lo que se refiere a la denominación del titular de la función ejecutiva,
no abandonaron toral mente la nomenclatura anterior; la constitución de Chiapas de 1826
integró a los ayuntamientos por un alcalde, un regidor y un síndico procurador (art. 80); en
cambio, en la constitución de Chihuahua, de 1825. ya se acogía la nueva denominación, el
ayuntamiento se integraba de un presidente, alcaldes, regidores y síndicos (art. 113).
En la actualidad, la antigua denom inació n de a/calde, referida a la autoridad ejecutiva muni~
cipal, casi ha desaparecido; se ha generalizado el uso de presidente municipal.
C~rélcteí¡s t¡Cas gem:rr1tes
El presidente municipal es un funcionario de elección popular directa; permanece en su
encargo, por regla general, tres años; podrá reelegirse por un periodo adicional; en algunos
estados goza de una relativa inmunidad.
Atílbuci.cnes de 1.05 presid2!1 í:~S munlclpaies
Los presidentes municipales gozan de diferentes clases de atribuciones:
Por su fundamento jurídico: las que se derivan a su favor de la constitución general
de la república (are. 130, último párrafo).
Las que derivan a su favor de la constitución local, como promulgar bandos munici-
pales y demás normas de carácter general expedidas por el ayuntamiento .
El grueso de las atribuciones que les corresponden derivan de la ley orgánica municipal;
en este campo sus atribuciones pueden clasificarse de la manera siguiente: son ejecutores
de las disposiciones. aruerdos yresoludones del ayuntamiento que no tengan un respon~
sable expreso, específico. Ellos son la aU[Dridad ejecutiva natural en el municipio.
Presiden los actos solemnes, ceremonias y festividades del municipio y las sesiones
de toda clase que tienen los ayuntamientos, salvo que se trate de la capital del esta-
do o de sitios que visite el gobernador.
Tienen atribuciones de mando, supervisión y vigilancia de la población, de los inte-
grantes del ayuntamiento y del personal que trabaja en este.
Tienen el mando de la policía preventiva municipal (art. 11 5, fracc. VII).
Actúan como auxiliares de los poderes del estado, del ministerio público y de
los jueces.
En los términos del art. 16 pueden ordenar la aprehensión de delincuentes.
En Chihuahua, cuando no existía la figura del síndico, los presidentes municipales
representa ban al municipio ante los tribunales (art. 26, fracc. XII!, constitución local).
241
:aoitulo 14 - Municipios
:~?I'~'"
;; \ '" \:
t>'r::~, Q
~::/ \ / reiterada (arts. 309, 312-315, 317 Y318). Aparecieron de nueva cuenta en la constitución de
Prohibiciones para los presidentes municlpales
0/''!¡ Es común encontrar en las leyes de los estados prohibiciones para los presidentes municipales,
1836 (sexta ley, arL 23). No se les mencionó en las constituciones de 1857 y de 1917 original;

~: 1\
volvieron a aparecer en 1933 por la reforma constitucional de ese año. Las leyes de los es-
como no poder patrocinar a persona alguna en asuntos que se relacionen con el gobierno del tados prevén su existencia, determinan su función dentro del ayuntamiento y les confieren
~', J~~:,"} municipio, distraer fondos, valores y bienes municipales, ausentarse del municipio, imponer atribuciones y obligaciones.
ij; 1íf arrestos mayores de 36 horas o multas que excedan de un salario diario, etcétera.
Contexto

:'.í1-~~\ Los s[ndicos

Antecedentes
Los regidores son funcionarios de elección popular directa, son miembros del ayuntamiento;
en algunos estados suplen al presidente municipal; en otros suplen al síndico procurador por
,¡ \
~t.' \ acuerdo del cabildo. Su número varía en función de la cantidad de habitantes y de las posibi-
En España todavía en el siglo XIX la noción de síndico refería al "individuo de un ayuntamiento
i:~L.:,>" \ que tiene a su cargo defender los derechos del público."13 En forma paralela, el término se
lidades económicas del municipio. Tienen un suplente que también es de elección popular;
¡',í ._'~.
l':____ :-;.":t en general, es un cargo remunerado.
. ./ empleó para designar a quienes representaban a los municipios en las cortes.14 En la actua-
I / lidad, en México, con un cúmulo mayor o menor de facultades, según la entidad de que se Atribuciones
111/ trate, son parte de los ayuntamientos, excepto, por ejemplo, por algún tiempo en Chihuahua.
."", Requisitos de elegibilidad
A los regidores se confieren dos tipos de atribuciones: unas, genéricas, que están relaciona-
das directamente con el ayuntamiento, como asistir a las juntas de este, cumplir sus acuer-
• En general, para ser síndico se requieren las mismas condiciones que para el cargo de pre- dos y vigilar; y otras, específicas, que se conocen como regidurías, y que se relacionan con el
~

sidente municipal. Es frecuente que se enumeren las formalidades que deben reunir los as- despacho de los negocios y las materias que ordinariamente se confían a los gobiernos de
" ,
pirantes a integrar los ayuntamientos, sin hacer distinción entre unos y otros. Se trata de las ciudades, como hacienda, comercio, educación, obras públicas, acción social y cívicas,
" funcionarios de elección popular directa, que ejercen durante tres años; pueden reelegirse servicios públicos, etc. En algunos estados se delimita su campo de acción.
por un periodo adicional y forman parte del ayuntamiento. "'(0\""'" r:.'r. ,.,j ... . ri r. - ~ j'n:";· "-1 -
..., ,
Atribuciones y obligaciones
\,J • ~.;S Iv. : c.t.d) ~ . l. U ':: In ~ l .1, .... qJv .. e ~

En forma paralela a los integrantes del ayuncamiento, como parte de la administración pú-
.1 i Con algunas variantes, el síndico es defensor de los intereses municipales; representa al ayunta- blica centralizada, existe otro tipo de servidores públicos que desempeñan funciones de

.
JI i
,
miento en los negocios o litigios en que es parte; supervisa y vigila la tesorería del ayuntamien-
to; interviene en la elaboración de los informes que se rinden a la legislatura local; defiende y
apoyo, auxilio o complementarias; algunos no son de elección popular, otros sí; los designa el
ayuntamiento, permanecen en sus encargos tres años y, en general, son puestos retribuidos .
"01 ' preserva los bienes muebles e inmuebles del municipio; asiste a las juntas del ayuntamiento;
vigila el cumplimiento de la ley orgánica, de los bandos de policía y buen gobierno. Es común
Estos funcionarios son los secretarios o escribanos, los jueces municipales, tesoreros, ejecu-
., I

•• I
,' que, en las faltas o en auxilio del ministerio público, practique las primeras diligencias de poli-
tores y notificadores. No en todos los estados se dan las mismas figuras.
111\
cía judicial y puede hacer consignaciones. Los secretarios
.,
•• I
.

.ji Los secretarios o escribanos son funcionarios que nombran los ayuncamientos a propuesta del
" I Los f.sgidüres presidence municipal, tienen por función actuar como fedatarios de los actos del cuerpo colegia-
Antecedentes do del presidente; asimismo, asisten a las reuniones de cabildo con voz informativa, pero sin voto.

La figura del regidor, con las características que aún en la actualidad lo distinguen, es de
origen hispano.
Los regidores, según Escriche, eran Ulas personas que en cada pueblo tienen a su cargo el
gobierno económico de los mismos". En la constitución de Cádiz se alude a ellos en forma
13 Joaquín Escriche, Diccionario razonado de legislación yjurisprudencia, Editora eImpresora Norbajacaliforniana, Ensenada, 1974, p.1461
14 María Moliner, Diccionario de uso del español, Gredos, Madrid, 1964, t.II, p. 1171.
Antecedentes. Un analfabetismo generalizado orilló a los ayuntamiencos y concejos a buscar
personas que supieran leer y escribir, con el fin de que asentaran por escrito los acuerdos a los
que se llegaban, que consignaran los nombres y cargos de quienes asistían a las reuniones. De
la función de escribano se pasó a la de fedatario; motivaron a hacerlo la posibilidad de falsifica-
ción de documentos y la necesidad de buscar un responsable de su emisión. En esta segunda
función no fue ajeno el propósito de hacerse indispensable en un ambiente carente de puestos
burocráticos y más dado a ofrecer ocupaciones duras, peligrosas y poco redituables. Es un
oficio que se observa en todas las leyes y los códigos municipales.

243

242 JV1¡¡nuaL de derecho constitucionaL capItulo "14. Municipios

 o
Nombramientos y requisitos. A los secretarios los nombra el ayumamiemo a propuesta
del presidente municipal; pueden ser removidos por aquel cuando exisca causa justifi·
Org~nl9r~ma de un ay~ntamlenlo mexicano
cada; sus ausencias temporales son cubiertas por un secretario pro tempore que desig.
na el propio ay untamiento.
H. Ayu ntamiento
No es común que se señalen req uisims para ocupar el cargo; es de su ponerse que el mismo
debe recaer en personas que gocen del derecho de ciudadanía. En algunos estados sí se
detalla al respecto.
Atribuóones y obligaciones. Debe asistir a las sesiones del ayuntamiento en las que, en
Secretario Tesorero
general, tiene voz informativa; levanta las actas y las asienta en el libro respectivo; es el
responsable del archivo del ayuntamiento; controla la correspondencia y da cuenta al
presidente; autoriza con su firma las ac tas, los acuerdos y documentos que emanan del
ayuntamiento o del presidente. Su funci ón de fedatario se inicia al asumir el cargo y termi·
na al concluir el periodo del ayuntamiento o cuando es removido. Es un nombramiento Presidente
temporal y no definitivo. muniCipal

Los tesoreros municipales

En todos los municipios existe una tesorería; se confía a un funcionario que designa el ayun·
camiento por sí o a propuesta del presidente municipal, se denomina tesorero; permanece el Secretario
Asesor
mismo ciempo que el ayuntamiento o concejo que lo nombra, puede ser removido en todo
momento; está obligado a caucionar su manejo; los requisitos para serlo coinciden, detalles
más o menos, con los que se necesican para ser secretario; en algunos estados se exige que ten·
ga nociones de contabilidad; está sujeto a la supervisión y vigilancia tanto de su ayuntamiento
y presidente municipal, como de la legislatura o contaduría mayor de su estado. Cuando está Síndico Primeóregidor Segundo regidor Tercer regidor
,..- ..-;' - - - - - --d1""on11e1diu1'l11T.rrreio-de recursos federales por parte de los municipios, la entidad de fiscali-
zación superior de la federación puede revisar su administración (art. 79, frace. 1, párr. 2).
Es responsable del cobro de los impuescos que corresponden al municipio, percibe los de·
rechos, las cuotas y demás ingresos; paga los sueldos de los empleados del ayuntamiento;
Departamento Departamento Departamento
lleva la contabilidad; informa a la legislatura y al ayuntamiento de su manejo e interviene
en los juicios de carácter fiscal relacionados con el ayuntamiento.
Otro tipo de funcionarios
En los municipios existe un número vasto de funcionarios a los que se les encargan di ~ Rastro
Calles y
Limpia Alumbrado Panteones Mercados seguridad
ferentes careas; así, en lo que concierne al ámbiw geográfico. como auxiliares de las au·
to ridades municipales hay, para el buen gobierno de las demarcaciones, según el caso,
delegados, subdelegados, ayudantes municipales, comisarios municipales, jefes de manza·
na, ayudantes y agentes municipales. En algunos casos se crata de funcionarios de elección
popular, en otrOS son designados por el ayuntamiento o por el presidente munici pal.
1 ¿ l.d Ubert<ld rnUOlClpal
Para cumplir con sus funciones los ayuntamientos se apoyan en direcciones, comisiones per- La libertad municipal estuvo referida al manejo libre de la hacienda y al funcionamiento más
manentes y transitorias, juntas de mejoramiento, comités y patronatos. Solo algunos gozan o menos independiente de sus órganos de autoridad. La excesiva reglamentación, canto la
de personalidad y cuentan con un patrimonio. que aparece en la constitución, como en las particulares de los estados, casi han acabado
con am bas manifestaciones de libertad .

• 1JIIU i'!" cereCM consntucional Municipios

 La constitución regula con detalle muchos aspectos de la organización municipal; también
norma lo relativo a los servicios, comribuciones y forma de endeudarse. Sobre las autorida~
des municipales existe un número crecido de controles de parte de los poderes legislativo y
ejecutivo del estado; esta materia la regu lan las constituciones y leyes locales. Las cuentas de
los ayuntamientos relacionadas con el manejo de los fondos públicos, que frecuentememe se
presentan al congreso local vía el secretario de finanzas. deben ser aprobadas por la legislatura.
Si esa aprobació n es denegada, ello puede dar lugar al fi ncamiento de responsabilidades.
Para someter a los ayuntamientos o a uno de sus integrantes, se mod ificó el arr. 115, para
introducir las figuras de la desaparició n y suspensión de ay untamientos o de alguno de
sus mi embros. A esta medida pueden recurrir los congresos de los estados, con base en
causales genéri cas.
En ese contexro, es difícil hablar de la libertad o auronomía mun icipal. Lo propio es aludir a
una sobre regulación municipal.
14.5 El municipio en el pensamiento
del congreso constituyente
Como se ha comentado, la normatividad del constituyente de 1917 relacionada con los
municipios, estuvo referida a
conformar los ayuntamientos mediante elección popular d irecta
F:=:;----------'ae.a¡;¡lFe''''r..;'-lGsiefes po líti cos
establecer la libre administración de su hacienda
investir a los mun icipios de personalidad
determinar que la base de la división territorial de los estados sería el municipio, y
confiar el mando de la fuerza pública municipal a los ayuntamientos, salvo que el
presidente o los gobernadores se hallen, permanente o uansitoriamente dentro de
los lfmites de esros.
Por reformas que se han hecho a la constirución durante el t iempo en que ha estado en
vigor, esas sup uestas conquistas y novedades han desaparecido.
14.6 La regulación municipal desde 1983
con base en el art[culo 115 constitucional
En 1917 se abandonó una organi zación municipal que permitía a los poderes de los es-
tados e l control administrativo y po lítico de los ayuntamientos, y se optó por establecer
un mu ni cipio (art. 115, párr. 1) que ad min istrará de manera libre su hacienda (fracc. IV).
246 h1ílnual de derecno constituclon~
También se elevó a rango co nstit uciona l el principio de que gozarían de personalidad
jurídica (frace. 11).
Con el pretexto de controlar el gaste;> púb li co, esos principios se debilitaron con la re~
for ma de 1982. En la que se hizo en 1999, se observa la misma tenden cia, se introd ujo
un agregado a la no rma q ue dispo nía lo rel ativo a la perso nalidad de los municipios:
Hmanejarán su patrimonio conforme a la ley". Este agregado, de corre claramente inter~
vencionista en la vida m unicipal. ha dado fun damento a las prohibiciones que, ta nto
en la carta fundamental local, como en las leyes orgánicas municipales, existen respec·
ro del uso, disfrute y la disposición del patrimonio de las poblacio nes; con base en di ~
cho agregado, son válidas las prohibiciones relacionadas con la enajenación, donación
o gravámenes de los bienes inmuebles que pertenecen a los ayuntamientos.
Con base en el pri nc ipio de q ue los mun icipios administrarán libremente su haci enda
contenida en la fracc. lv de l art. 11 5, no están exentas de vicios las prohibiciones y li mi-
tac iones que se relacionan con la disposició n de los fo ndos y recursos que manejan los
ayuntamientos, con la obligació n de rendir cuentas a la legislatura y con la función de
supervisión y vigilancia que a estas se les confiere. Se trata de interve nciones indebidas
en la vida municipal, que más que for ta lecer, debilitan la vida de las comunidades; po~
nen a sus autoridades en situación de min ada de edad. Por reforma de 30 de julio de
1999, se agregó un control más al manejo de los fondos públicos que hacen los ayun-
tamientos, el cual se supone que es autónomo: se autorizó a la entidad de fiscalizació n
superior de la federación supervisar los recursos federales que ejerzan los municipios
(arL 79, frace. " párr. 2).
El sentido común indica que para logra r un escrupuloso manejo de los fondos públi ~
cos y una eficaz defensa del patrimonio de los municipios, más que buscar soluciones
externas y recurrir a instancias superiores, pero extrañas, lo que pa rece más funcional
es atenerse a los controles que los habitantes de los municipios pudiera n tener sobre
sus auto ridades. Hubiera sido más fácil fortalecer la injerencia de la población en la
supervisión, vigilancia y auditoría de los caudales públicos. Conduciría a un manejo
transparente de los negocios públicos, prever q ue si bien un part ido acceda al poder,
quien vig il e su actuación, por d is posició n lega l, sea el partido de o posició n que haya
obtenido el segundo lugar en la votaci 6 n. Co n esto se fortal ece ría, además, el sistema
democrático de los municipios.'5
14.7 Convenios de coordinación fiscal
La facultad impositiva correspond~ al gobierno federal y a los gobiernos locales; am~
bos pueden crear impuestos, gozan del poder para cobrarlos y de disponer de ellos
para cubrir los presupuestos. Esta dualidad im positiva no es negada por el hecho de
" Diario; ofia,les dell de feblelO de 1983. Vé,se htl¡J://www.dof.gob.mxlindex.phplyear=198l&month=02&da).=Dl
capltulv!4 Municiplos
 que a la federación, por disposición const itucional, le sea reconocida en forma priva~
tiva la facul tad de gravar ciertas materias. Tampoco lo impide el hecho de que exista
entre ambas co mpetencias una coordinación para el mejor eje rcicio de la facul tad ni·
butaria. La impositiva, considerada una generalidad, es un caso de facul tad coincidente:
tamo la federación, el Distriro Federal y los estados pueden imponer contribuciones.
En el fondo, se trata de una sola facultad atribuida y ejercida por dos ámbjws de ( cm·
petencia diferente: la federal y la local. l os municipios está n excluidos de esa act ividad;
su intervención se limita a aux iliar en su cobro. 16
La coord inac ión en materia fiscal deriva del art. 73, frace. XX IX, último párrafo. El con·
greso de la unió n, al regularl a, debe considerar que por mandamiento constitucional
establecer contribuciones sobre ciertas materias, es una fa cultad que le corresponde
en forma privativa.
Guas han sido asignadas a los municipios (art. 115, frace. IV). Respecto de cierras contr i·
buciones especiales tienen participación las entidades federativas y los municipios; y un
rub ro más, las materias no comprendidas anteriormente, tanto la federación como las
entidades gozan de la facultad de impone r impuestos. Debe tene rse en cuenta lo dis·
puesto por el art. 122, C, base primera, frace. v, ine. b que otorga facultades en materia
hacendaria a la asamblea legislativa y al jefe de gobierno del Distrito Federal. La forma
en que actuarán la federación y las entidades federativas se regula en la LeF.n
'14.8 Facultades concurrentes
Existen tamb iénfocultades concurrentes en su acepción castiza. Son diferentes de las cono;
cidas con tal nombre en la doctri na norteamericana.
Hay concurrencia entre la federación, los estados y los mu nicipios en lo relativo a sal ud
y recursos hídricos (art. 4°), asentamientos humanos (art. 73, frace. xXix-e); protección al
ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico (art. 73. !Tace. XXIX-G); culcura
fisica y deportes (arr. 73. frace. XXIX')); turismo (art. 73. frace. XXIX, K). entre la federación, los
estados, municipios y el Distrito Federal, en lo relativo a pesca y acuacultura (art. 73, fracc.
xXlx-L); fomenro y desarrollo sustenrable de la actividad cooperativa (arr. 73, frace. xXIx-N)
y derechos de niños y adolescenres (art. 73, frace. XXIX'P), El congreso de la unión goza de la
facultad de legislar para establecer las bases operativas de la concurrencia.
Respecto de la evoludón histórica de la hacienda municipal en México existe una vasta bibliografía, esa es la razón por la que
'06
no se incluye en esta obra una referencia al tema. Véase Felipe Tel"\a Ramírez, op. cit., p. 151; Moisés Ochoa Campos, La ref~rr:1O
municipal, Porrúa, México, 1%8, pp. 407 Yss.; José Francisco Ruiz Massieu, Estudios de derecho político de estados y munICIpiOS,
Porrúa, México, 1986, p. 40; varios autores, La reforma municipal en la constitución, Porrúa, México, 1986, en especial el estudio de
Mariano Azuela Güitrón, p. 153.
" Véase http://www.diputados.gob.mx/leyesBiblio/lnde<htm
248
Estados de la federación
15.1Teoria de la constlrución estatal 1
En virtud del sistema fede ral coexisten y tienen competencia sobre las mismas personas y
sobre el mismo terriwrio dos fuentes de autoridad: una, la central, a la que tradicionalmente
se le ha llamado los poderes federales; y otra, las locales, que son las que se dan a sí mismas
las entidades, a las que la constitución denomina estados libres y soberanos. Ambas fuentes
de autoridad conforman la organización política de l país y dan como resultado lo que se
denomina Estados Unidos Mexicanos. ¡
t
Los dos órdenes coextensos deben su creación y están regulados en su organizaoón y funcio~
namiento por un orden normativo superior: la constitudón; a ambos, mediante el sistema que
la misma establece, les ha sido confiada la tarea de introducir los cambios que las necesidades
•
de la unión requieren. Independientemente de lo anterior, el orden jurídico central o federal se
conforma con la participación de elementos que representan a los estados en el congreso de
la unión. Aunque la constitución hace referencia a estados libres y soberanos, también se en-
carga de facultar a los poderes federales para intervenir en la vida institucional de las entidades;
asimismo, establece prohibiciones, inhib iciones y obligaciones. La función de gobernar ha sido
confiada a dos órdenes coextensos e interrelacionados de idéntica jerarquía, que ejercen una
función de cogobierno; en gran medida subsisten y actúan con interdependencia.
La constitución general y las particulares de los estados tienen mucho en común. Los ele-
mentos teóricos y las inscituciones de aquella se dan en las cartas locales. Ambas, aunque
en diferente plano y respecto de otras materias, regulan el ejercicio del poder, establecen la
naturaleza y la forma de las relaciones de sorn.etimiento obediencia, enmarcan la actuación
de las autoridades e imentan hacer operante el principio de seguridad jurfdica.
I En estaobrase empleará el término ~tatal respecto de todo lo relacionado ceo los estados Que conforman la uniónfederal mexi-
cana; en este sentido se usó reiteradamente por legisladores ydoctrina rios tanto del siglo XIX como delXX; con ellose ha seguido
lo aconsejado por los m ~s autorizados diccionarios de lalengua, entre otros el de Milría Moliner. Se ha omitido el uso deltérmino
esradual, de uso común en algunos países de América del Sur, en virtud de no tener existencia en esos diccionarios que hacen
autoridad; quienes recurren aél, condesconocimiento de la lengua, lo hacen para evitilr confusiones debido a la terminología que
utiliza la teoría del estado. El derecho constitucional no tiene por qué prescindir de su terminología. La reforma de 1994, a pesar
de sus muchos defeCTOS, tuvo l'1acierto de reiterar el uso dl'1términoestatal (art. 105, fracc.II, inc. d).
149
 15.2 Concepto y naturaleZc Jur(dica dp los constitución y aprueban reformas que la comprenden; también se dan leyes. En ejercicio de
es[ados miembros de la unión sus facultades y atribuciones privativas pueden
regular la estr uctura y el funcionamiento de sus propios poderes, entes, órganos
A las partes integrantes de la federación la constitución les denomina estados; también las
y autoridades
llama entidades, con este término se comprende al Distrito Federal. Los estados cuentan
con una población, asentada sobre un territorio, con poderes y órganos de autOridad y una disponer la existencia de cuantos poderes y órganos públicos consideren necesarios
constitución que ellos mismos se dan; por esta circunstancia se les califica de autónomos.
establecer a sus poderes y autoridades las limitantes y prohibiciones que estimen
La constitución usa el térmi no soberanos, ello no corresponde a su naturaleza, por cuanto
necesarias, siempre y cuando no alteren la distribución de competencias que esta-
a que no tienen existencia a nivel internacional y están constreñidos a respetar y a regularse
blecen los arts. 115 y 116
conforme a lo que ella dispone.
determinar quiénes son ciudadanos, nativos o avecindados de la entidad; aunque
La autonomía que se reconoce a los entes que son miembros de la federación, entendi~
existieron casos, no se ha considerado Como tema de regulación local, el definir lo
da como la posibilidad de emitir leyes, está confiada a las legislaturas o congresos loca-
relativo a la nacionalidad local y quiénes gozan de ella. y
les. En el plano local. las leyes que emiten son de naturaleza fundamental o secundaria.
aumentar los derechos y las libertades de quienes habitan o están en sus territorios.
La autonomía que se reconoce a los estados, únicamente puede estar referida a la posi-
bilidad de dar leyes y decretos respecto de las materias que por virtud del art. 124, tienen Los poderes y las auto ridades locales no pueden
reservadas las legislaturas y en los términos que determinen sus constituciones.
establecer menos poderes y autoridades que los previstos en el art. 116;
En teoría los estados que conforman la unión son entes indestructibles, que preexistían a la
depositar la facultad legislativa en una persona
fecha en que se formó la primera federación mexicana. No pueden separarse o dejar de ser
miembros de ella. desaparecer, convertirse en territorios o fusio narse con otro; en la práctica confiar la función jurisdiccional a instancias diferentes a las previstas en los arts. 20,
se han presentado supuestos diferentes; todo depende del poder político y económico de 107, 116 Y 123
los actores que intervienen.
desconocer las prohibiciones, absolutas y relativas que aparecen en la constitución,
~::;:='_._----~,!",~'it"~·q\1,,-eI"':ttrr:,,~~de estados sea aumentado por la admisión de nuevos o la forma- ni desconocer las inhibiciones que limitan su arbitrio o atentar contra los derechos
ción de otrO a costa de los ya existentes. humanos de los habitantes.
Los estados deben organizarse de acuerdo con los principios republicano, representativo,
popular, de división de poderes y tener como base de su división territorial al municipio libre.
15.3 Primacía de la constitución federal
Jurídicamente todos los estados son iguales; lo deben ser, incluso, los de nuevo ingreso. En
el sistema mexicano no existe la figura que en derecho comparado se conoce como estado
sobre las constituciones locales
asociado, que goza de un estatus especial. Los estados de la unión deben tener una carta fundamenta l (arts. 76, frace. v, 108,
párr. 4,116 Y 133). No es posible que los principios esenciales y fundamentales de un
El pacto federal regula las relaciones de coordinación y, en su caso, de subordinación entre
estado estén dispersos en dos o más documentos; el párrafo 2 del art. 116 establece
los poderes federales y locales.
que "los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada
Sobre las entidades recaen obligaciones, prohibiciones, limitaciones e inhibiciones. Dado uno de ellos". .
que la federación ejerce actos de autoridad en todo el territorio nacional, a fin de evitar inva-
siones y confusiones, la constitución ha delimitado su campo de acción, al disponer que solo 15.3.1 Las constituciones LocaLes como regLamentarias de La generaL
puede actuar en ejercicio de facultades expresas y en caso contrario, la competencia se na
reservado o corresponde a las autoridades de los estados o a su población. La del imitación, Cuando en un estado se da el caso de que un congreso asuma las funciones de constitu-
preferentemente, es por materias. yente y, asimismo, cuando una legislatura, en uso de su facultad reformadora, introduce
modificaciones a su constitución local, técnicamente ejerce la facultad de reglamentar,
El apartado estatal se conforma por los poderes y las autoridades de los estados que son
en el ámbito local, la constitución general. En ejercicio de dicha facultad, los estados se
miembros de la unión. Las entidades gozan de autonomía; en uso de ella, han erigido su
encuentran sometidos a los mismos principios que la regulan: solo la ejercitan si se ha

251
250 Manual de derecho constituclonal caoítulo 15 Estados de la federación

expedido una constitución general; no se puede contravenir a esta en la reglamentación;
solamente puede hacerlo la rama legislativa estatal; está subordinada a lo dispuesto en la
general; debe hacerse operante y vigente el germen que en la constitución existe respecto
de las instituciones estatales.
Con base en el principio de autonomía que caracteriza a los estados, no hay impedimento
para que los legisladores locales, en uso de su facultad constituyente, excedan, sin Contra-
riarla, la carta magna general. Los estados no están constreñidos a establecer como poderes
únicamente los previstos o indicados en la general; pueden, según sus necesidades, crear
cuantos poderes u órganos consideren indispensables para su desarrollo, concederles facul-
tades y atribuciones o de limitarlos en lo pertinente, sin desconocer los poderes y órganos
de existencia obligatoria, ni invadir su competencia.
La facultad aludida supone la posibilidad de que los constituyentes estatales reglamenten,
para fines netamente locales, las instituciones previstas en la constitución general. Así, pue-
den dictar leyes en virtud de las cuales se hagan operantes la extradición y la publicación de
las leyes federales en los periódicos oficiales locales, en uso de las facultades que para estos
derivan de los arts. 119 y 120.
Otro aspecto de dicha facultad reglamentaria se refiere a la posibilidad que tienen las autori-
dades locales de proveer todo lo relativo a su propia subsistencia, la tranquilidad y prosperidad
de sus habitantes y de las instituciones, tanto públicas como privadas, que operan en sus
respectivos territorios.
La voluntad constituyente local, no es originaria y propia de las entidades federativas;
I i que exista una disposición en la general que así lo autorice.
En el acta y en la constitución de 1824, aunque se dio por supuesto que la federación se
formó con estados preexistentes (are 26), se dispuso: "Las Constituciones de los Estados
no podrán oponerse a esta acta ni a lo que establezca la Constitución general: por tanto,
no podrán sancionarse hasta la publicación de esta última." La constitución de 1857 dio
por supuesta la existencia de los estados (are 43) y de que cada uno de estos contaba con
una constitución (are 126).
15.3.2 Supremac[a constltucional
En la constitución general no existe una norma que disponga que las cartas estatales
sean supremas; lo son por su propia naturaleza cuando están de acuerdo con aquella;
es algo inherente a ellas; todas las leyes de la entidad, las autoridades y los derechos
de los particulares que reconocen derivan y dimanan de ellas; todos les deben obe-
diencia, a pesar de lo que en contrario pudieran disponer las leyes federales y tratados
que no estén de acuerdo con la constitución general. La calidad de suprema es inhe-
rente a una constitución generala local. Algunas constituciones locales consignan el
principio en forma expresa. Las que no lo hacen, tampoco lo niegan, simplemente lo
dan por supuesto.
252 '\~a(lual de ~erecho constltucionlli
o
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b-:.~._--_ ..--
•
Bcl n ItU ¿ir n
, I 1 e , l
La función legislativa, entendida en su sentido amplio, genérico y lato, tiene una triple mani-
festación: la primera, de carácter fundamental, relacionada con la expedición y reforma de
la carta magna, mediante dos vías, una, el constituyente original, y otra, la combinación de
poderes prevista en el arto 135.
La segunda, de carácter ordinario y, en forma excepcional, extraordinario, que es la que se
confía a los órganos federales -congreso de la unión y presidente- circunscrita a las materias
que en forma expresa les ha confiado la constitución.
La tercera también es de naturaleza ordinaria, hablando en términos amplios, que con carác-
ter genérico y residual se ha reservado a la autoridad legislativa estatal y que tiene una doble
manifestación: fundamental en el ámbito local y ordinaria.
Todas esas manifestaciones están previstas en la constitución; las ordinarias, en su doble
aspecto, federal y local, son limitadas, circunscritas y dependientes. La federal está descrita
en la fórmula: "El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Con-
greso General", del arl. 50; la estatal lo está en el art. 116: "El poder público de los estados se
dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial."
Los estados de la federación cuentan con un poder legislativo; la constitución le niega el
atributo de ser supremo; se lo reconoce al congreso de la unión (are 49); la carta magna
los denomina legislativo (arl. 116, párr. 1), legislaturas de los estados (arts. 116, frace. 11, y 119,
párr. 1), órgano legislativo estatal (art. 105, frace. 11, ine. d), o simplemente legislaturas (arl.
135). La constitución solo alude en forma expresa a una de las dos manifestaciones de la
actividad legislativa: la ordinaria; la función constituyente se da por supuesta al prever que
cada entidad debe contar con una carta magna (arts. 41, 76, frace. v y 133).
En los estados, el poder legislativo se manifiesta mediante dos formas genéricas; una, la cons-
tituyente o fundamental; y otra, la ordinaria.
La función constituyente es de dos especies, ambas están perfectamente diferenciadas en
el tiempo; la primera, a la que se califica de original, asumiendo el término en su acepción
de ser la primera y de la que parte todo, mas no en su acepción de ser la manifestación de
un ente soberano, es la que se expresa en cada una de las constituciones de las entidades
federativas, a partir de la autorización emitida por la constitución generala en acatamiento
de la orden expresa y especial emanada del decreto emitido por el primer jefe Carranza, o
en virtud de la ley de creación de un nuevo estado. Esa función constituyente se ha confiado
reiteradamente a una legislatura ordinaria; la ejerce en forma temporal.
La segunda, que en este contexto debe calificarse de derivada, sin dejar de ser fundamental,
se manifiesta mediante la posibilidad de reformar la constitución local, que se concreta por
medio de una combinación de órganos: las legislaturas locales y los ayuntamientos; esa es la
regla general que admite excepciones y variantes.
~53
Estados de la federación
 La segunda forma en que se man ifiesta genéricamente el poder legislativo local es la que
se denomina ordinaria; la ejerce, por regla general, la legislatura local y, en forma excepcio~
nal, el gobernador, en uso de facultades extraordinarias; aquella halla su fundamento en la
constitución general y en las particulares de los estados; la de los gobernadores encuentra
su apoyo en las cartas locales.
Las legislaturas escatales ejercen facultades que derivan en forma expresa de la constitución
general, como en los casos dispuestos en los arts. S°, 17, 115, frace. IV, y 121, fracc. V; o tácica,
como cuando se usan las fórmulas "conforme a la ley", "las leyes determinarán" o "de acuer~
do con la ley", ete., como en los casos establecidos en los ares. 4° y 7°; Yuna última clase,
las residuales, en aplicación del art. 124, que les compece legislar en ¡oda lo que no ha sido
confiado a los poderes federales y que no tengan prohibido expresamente. Lo hacen con
base en la constitución local.
Ejercen las funciones de legislador ordinario en virtud de lo que determinan en forma ex~
presa o tácita las constituciones locales. En ejercicio de estas pueden emitir leyes y decretos;
aquellas son de [res clases: orgánicas, reglamentarias y ordinarias.
No todas las fun ciones que se reconocen a las legislaturas son de naturaleza legislativa;
lo son en cuantO a su contenido de tres clases: las legislativas propiamente dichas, cuan~
do emiten leyes y decretos en la órbita de su competencia; las administrativas, cuando
ejercen su presupuesto, hacen nombramientos, promueven, destituyen y ratifican de~
signaciones que hace el gobernador; las jurisdiccionales, cuando en los términos de sus
constituciones y leyes de responsabilidad locales, juzgan a ciertos servidores públicos
E:::;-------\€,... ,I.,.-y..'m,ite'~ sentencias.
15.4.1 Congresos locales
La constitución, en diferemes partes, hace alusión a las legislaturas de los estados para atri~
buirles facultades o bien para imponerles obligaciones; en lo que concierne a su estructura,
en forma por demás acertada, poco es lo que dispone y mucho es lo que deja al arbitrio de
los constituyentes locales; respeta la autonomía .estatal. Las inhibiciones que tiene la autono-
mía local al estructurar la organización de una legislatura consisten, primero, en respetar la
cifra mínima de diputados en proporción al número de habitantes y, segundo, en observar
el principio de no reelección de los diputados, Debe haber diputados según los principios de
mayoría relativa y representación proporcional.
En lo demás, los estados son autónomos para estructurar su legislatura de la manera que
mejor convenga a sus intereses y más se adecue a su historia, naturaleza y circun~tancia. E~ la
práctica, los sistemas de organización adoptados no han sido variados ni espomaneos; eXiste
una virtual uniformidad en la organización y en el funcionamiento de los congresos locales;
las divergencias que se observan tienen que ver con el número de miembros. La casi total
coincidencia ha hecho nugatOrio el principio de diversidad, dentro de ciertos márgenes, que
es una de las virtudes del sistema federal.
254
Manual de derechO COf'IStirucl'
1').4.2 Cámara UnLC~
Todos los congresos locales se integran por una cámara, la de diputados. Durante la vigencia
de la constitución de 1824 algunos congresos locales se integraron por dos cámaras; en la
constitución de Durango de 1826 (art. 29) se preveía la existencia de un senado compuesto
por siete miem bros; permanecían en su encargo cuatro años y su renovación era parcial
cada dos años. En Oaxaca, su carta de 1825 (art. 75) aludía a un senado integrado por siete
miembros que duraban dos años y se renovaban por mitad; lo mismo sucedía en Veracruz
en su constitución de 1825 (are 17),
Posteriormente, en Oaxaca se dispuso lo siguiente en su constitución: "Artículo 27. Se depo-
sica el ejercicio del Poder Legislativo en dos Cámaras. que se llamarán 'Cámara de Diputados'
y 'Cámara de Senadores',"
Número de miembros
En cuanto el número de miembros, el constituyente de 1917 fijó como número mínimo. el
de 15, Por reforma del 20 de agosto de 1928 se estableció el sisrema que actualmente subsis-
te. que fija como mínimo 7, 9 Y11 en proporción al número de habitantes.
Los estados están obligados a introd ucir el sistema de diputados de minoría en la integra-
ción de sus legislaturas; se nata de una institución que tiende a permitir la participación de
los partidos políticos de oposición.
Requisitos para ser diputadc local
En las constituciones de los estados se establecen los requisiws que deben reunir quienes
aspiran a ser legisladores locales; aquellas, y no las I.eyes secundarias, tienen las facultades
•
para hacerlo; hay una razón para que sea así: fijar requisitos es limitar el derecho a elegir y ser
elegido; esa es una función que solo corresponde al constituyente.
Los requisitos existen para garantizar que se alcancen ciertos niveles mínimos en cuanto a
capacidad para el desempeño del cargo, conocimiento de las necesidades y problemas de la
entidad, impedir la fusión de dos poderes en uno; permitir el acceso a personas con relativa
independencia; hacer efectivo el sistema federal; garantizar elecciones imparciales e impedir
la reelección. )
DHilCi.Ór. d? l05 ¡"aneJaras d€ les dlr;Uí;¡¡do5 lllczl.es
En acatamiento del principio republicano de gobierno, durante la vigencia de la constitución
de 1857 todos los cargos eran de elección popular y de duración temporal; el principio era
aplicable a los ministros de la suprema corte de justicia.
Durante los primeros años de vigencia de la constitUción de 1917, el mandato de los diputados
locales fue de dos años. En la actualidad, la regla general es que los diputados duren tres años
en el ejercicio del cargo.
255
(apíwlu b Estados de la fe<:leración

No reelección
Durante el siglo XIX la reelección de los legisladores a los congresos locales fue común. El
principio de no reelección consignado en la constitución de 1917 incluyó al presidente y
a los gobernadores de los estados; no se hizo extensible a los legisladores locales; estaba
permitida su reelección y esto fue una práctica común durante los primeros años de
vigencia de esa constitución.
.,
, aquel; su actuación no posee un sello propio. A lo anterior se suman dos circunstancias: los
En 1933, como parte de una política general anrirreeleccionista, se modificó el art. 115 (ac-
tualmente arto 116, frace. 11), y en la parte relativa se dispuso: "Los diputados a las legislaturas
de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes
podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre que
• no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para
el periodo inmediato con el carácter de suplentes."
La modificación, que permite el juego electoral en condiciones más o menos iguales para los
contendientes, obligó a los congresos locales, en uso de su facultad reformatoria, a introdu-
cir en el plano estatal el principio de la no reelección. En un auténtico sistema democrático
el principio de no reelección no tiene razón de ser.
Por la reforma publicada en el DOF, se permite la reelección de los diputados locales hasta
por cuatro periodos consecutivos (art. 116, frace. II).
E:1ecclO!leS
u.~~ ______ l!~Ec.!~~~~~~~~lcégilrn,e~ interior de un estado deberá ser popular, lo cual refiere
en a consultar a la ciudadanía, cuando menos, para cubrir el puesto de goberna-
dor e integrar las legislaturas locales; pero los estados no son libres para establecer el tipo
de consulta; se determina, respecto del gobernador y de los diputados a las legislaturas lo-
cales y a los ayuntamientos, que deberá ser directa, lo que elimina los sistemas de elección
indirecta que existieron durante la vigencia de constituciones anteriores.
Las reformas al are. 116 de agosto de 1996, que acogieron algo que teóricamente
ya existía en la práctica, dispusieron que las elecciones deberían realizarse mediante
sufragio universal, libre, secreto y directo; agregaron, además, que el ejercicio de la
función electoral se rigiera por los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad,
certeza e independencia.
Diputación permznente
Los congresos locales cuentan con un órgano al que comúnmente se denomina diputación
permanente; se compone de un número variable de integrantes que va de tres a siete, quie-
nes son nombrados por la asamblea en la víspera de la clausura de uno de los periodos de
sesiones; actúa en los recesos de aquellos, goza de atribuciones restringidas y no tiene el
carácter de poder.
~S6
r~';'lnu;H de c:erer:",t) consntuciona
•
o
( ¡::. P D
La figura del gobernador es la institución jurídica, social y política más importante de los
estados; en algunos casos se trata de verdaderos líderes con personalidad propia.
Su posición de liderazgo es natural, generalmente incuestionable; los poderes restantes, por-
que se ejercen en forma colegiada, no han llegado a tener la importancia e influencia de
diputados locales solo permanecen tres años (la mitad de un periodo ordinario de un go-
bernador) y a los magistrados del tribunal superior de un estado los propone el gobernador.
La función ejecutiva es indelegable; solo su titular puede ejercerla: el gobernador; los funcio-
narios y empleados que dependen de este actúan únicamente para hacer realidad su volun-
tad; serán válidas y acatadas sus órdenes y disposiciones en el grado en que correspondan
a la voluntad de aquel.
1" r O!JraClnn' fOrm? rlp rlP5lQnación 01' manrlaw
Respecto de la elección o designación de los gobernadores, la constitución establece dos
supuestos generales: uno, el del gobernador que inicia y concluye un periodo de seis años,
que debe ser por medio de una elección directa, mediante sufragio universal, libre y secreto
(arL 116, fraccs. " párr. 2, y IV, inc. a); y el otro, la indirecta del que es elegido, nombrado o
llamado para suplir al titular cuando este falta; en estos casos existe la posibilidad de que
alguien acceda a la gubernatura sin consulta a la ciudadanía, ya sea mediante designación
o elección que haga la legislatura local o el senado, o en virtud del sistema de suplencia,
cuando en las constituciones locales se previene que determinada persona puede ocupar
la gubernatura a la falta del titular. Todos estos sistemas de sustitución tienen validez en los
estados con base en la autonomía que para ellos deriva de los arts. 76, frace. v, y 124.
., . , ""U"' J
' , ' O {~ €t€Ol~j toaa
ReOlJl5ltns ~
Los requisitos que ordinariamente se exigen para ser gobernador de un estado, detalles que
más o menos son comunes en las constituciones de los estados, se encaminan a salvaguar-
dar ciertos valores y principios: tener aptitud para el cargo y conocimiento de la entidad,
garantizar el principio de división de poderes, hacer operante el sistema federal, asegurar el
principio de no reelección y avalar que las elecciones sean imparciales.
La interpretación de los textos constitucionales locales, sean claros o confusos, perfectos o
con deficiencias, debe garantizar el seguimiento cabal de esos valores y principios.
En la frace. ¡ del are. 116, con el fin de afianzar los principios republicano, democrático y de
no reelección, se consignan diversos preceptos:
1. En el párrafo 1, al disponer que un gobernador no podrá permanecer en su encargo
más de seis años, se busca salvaguardar el principio republicano.
2. En el párrafo 2 se garantiza el principio democrático.
257
l "d~ltulo 15· Estados de la federación
 3. En el párrafo 3 se consigna el principio de no reelección absoluta en lo que atañe a
los gobernadores de elección popular de los estados.
4. En los párrafos restantes, salvo el último, se busca que los comicios para elegir gober-
nador sean imparciales; tienden a evitar que un candidato, en razón del cargo que
desempeña o desempeñó en fecha próxima a las elecciones, lleve alguna ventaja
sobre sus rivales; en estos no está de por medio el principio de no reelección; este,
como se ha dicho, ha quedado salvaguardado en el párrafo 3.
Por atentar contra el principio de imparcialidad, que los cand idatos deben contender en
igualdad de condiciones, la fracc. I del arto 116 prohibe lo siguiente:
Que un gobernador o el funcionari o designado para con,cluir un periodo se presente
como candidato a las elecciones que se hagan para sucederlo (ine. a).
Q ue un gobernador imerino, provisional o cua lquier persona que con cualquier
denom inación supla las faltas temp orales de aquel, pueda ser elegido para el
periodo inmediato. En el caso, el complemento "siempre que desempeñe el car~
go los dos últimos años del periodo" solo es aplicable a dos sup uestos: uno, el
del gobernador provisional; otrO, el ciudad ano que con cua lquier de no minación
ocupe el cargo, como pudiera ser un secretario general de gobierno encargado
del despacho (inc. b).
En virtud de que el gobernador interino ocupa el cargo solo en los dos primeros años
de un periodo, no le es aplicable el complemento ames aludido, pero está sujeto a la
prohibición de ser elegido para el periodo inmediato.
Durante el siglo XIX, por disposición de las constituciones locales, sus gobernadores duraban
cuatro años. Esta fue una regla general. En la actuali dad, los periodos de todos los goberna~
dores son de seis años (art. 116).
La fracc. I del art. 116, en defensa del principio repu blicano y a fin de impedir que alguien
se prolongue indefinidamente en el cargo, establece una prohibició n absoluta, que no
admi te salvedades: "los gobernadores de los Estados no pod rán durar en su encargo más
de seis años."
15.6 El problema de la no reelección en los estados
Para poner fin a la reelección indefinida de presidente y gobernadores que se dio durante la
vigencia de la constitución de 1857, en la de 1917 se estableció el principio de no reelección
(arts. 83 y 116, frace. 1, párr. 3). No se considera reelecto un gobernador sustituto o interino
nombrado por el congreso local para suplir las faltas del electo; en este caso no puede pre~
sentarse como candidato a la elección que se realice para sucederlo (art. 116, frace. 1, incs. a
y b), sería dar una ventaja determinante a uno de los co ntendientes.
258 Milnual de oerecho constltuciona'
Un gobernador electo, haya o no tomado posesió n de su cargo, está en imposibilidad no
solo para presentarse nuevamente como cand idaw a gobernador, sino, incl uso, para volver
a ocupar el puesto aun con otra deno minación (art. 116, frace. 1).
15.6.1 Nombramlento del gobernador provislOnal
Suplencia del gobernador
En los estados no existe la figu ra de l vicegobernador ni la de otro funcionario que en for~
ma cierta asuma el poder en las faltas definitivas del gobernador. En el siglo XIX, en algu~
nos estados se dio la figura del suplente. La revolución desapareció la vicepresiden cia y la
vicegubernatura.
La función de proveer la suplencia recae, por lo general, en el poder legislativo, que hace la
designación del gobernador interino o provisional. En los recesos de aquel, la responsabilidad
de nombrar a qu ien se haga cargo de la función en forma provisional es de la diputación o
comisión permanente. Es frecuente q ue para proceder a la designación se requiera un quó~
rum especial, aunque la designación se hace por una simple mayoría. Por razones obvias, el
decreto que emitan tanto las legislaturas como las d iputaciones permanentes, en vircud del
cual se designe gobernador, no es susceptible de ser vetado.
Las cl ases de gobernador que pueden designar los congresos locales coinciden, detalles más
o menos, con las que consignan los arts. 84 y 85: gobernador interino es el que se elige cuan~
do falta el titular durante los dos primeros años del periodo; sustituto, el designado para
concluir el periodo; es provisional tanto el que nombra el congreso local, en el caso de faltas
temporales, como el que nombre la di putación permanente.
Tanto la constitución (art. 83) como muchas de los estados consideran que una falta del
ejecutivo hasta por 30 días no es muy grave. En general, la falta tem poral en estos casos la
cubre el secretario general de gobierno.
15.7 Consecuencias constitucionales del posible
cambio de residencia de los poderes federales
El [¡aslado de la capital sede de los poderes fede rales, que puede realizarse por un sim ple
decreto que emi ta el congreso de la uni ón (a rt. 73, frace. v), implica que su territorio se con.
vierta en estado del valle de México. El congreso está facultado para determinar los límites
y la extensión territorial que deben corresponderle.. AI respecto, se deben sol ucionar los
problemas siguientes:
Determinar el lugar de residenci a de los poderes federales.
Fijar la superficie y los límites del nuevo asiento de los poderes federales.
259
I.apitulo l~ - Estados de la federación
 Si se instalan los poderes federales en la capital de algún estado, la determinación de
la nueva capital de la entidad la deberán hacer los poderes locales.
Regular el derecho transitori o entre el abandono de la Ciudad de México y la insta~
lación en la nueva capital.
De todos los 6rganos que integran el aparato gubernativo de los.estados, en México, el me~
nos estudiado es el judicial. La integración de este es variada y compleja .
• En los estados, en la denominación poder judicia! se incluye lo que se llama tribuYla! superior,
Por imperati vo constitucional, la función judicial estatal, emendida en su acepción am-
plia, se confía a diferemes órganos, cada uno de los cuales ciene una estructura y forma
de actuar propias:
Tribufiat :;uperJ.oi de justicia: pLeno y s3 la~
El tribu nal superior de justicia se compone de magistrados que actúan en pleno y en salas.
Cuando actúa en pleno goza de tres tipos de facultades y atribuciones (am . 104, frace. 11, 107,
frace. XII, 108, párr. 3, 110, párr. 2, 111 Y116, frace.m);
/=i::;¡.._______-l._Adroillis.rrativ¡'\:: licencias de magistrados y jueces, nombramientos, traslado, remo-
ción y destitución de jueces y funcionarios judiciales inferiores; vigilancia y control
de juzgados inferiores; manejo, distribución y supervisión del presupuesw que se le
asigna; además, nombra a su presidente, que por lo común dura un año y puede ser
reelegido. En los estados en que se ha dispuesw la existencia de un consejo de la ju-
dicatura, se le ha conferido el grueso de esas fundones de naturaleza administrativa.
2. Jurisdiccionales: se le atribuye competencia para actuar como jurado de sentencia
en los juicios de responsabilidad que se siguen a ciereos servidores públicos; cam-
bién resuelve competencias. Las jurisdiccionales ordinarias se ejercen por medio
de las salas.
3. Legislativas: en algunos estados puede emitir el reglamento de gobierno interior, que
regula su funcionamiemo y el de los juzgados inferiores; en otros se le concede la
faculcad de iniciar leyes y decretos relacionados con la adm inistración de justicia.
La jurisprudencia que emiten, por ser obligatoria para los tribunales inferiores del mismo
estado, tiene naturaleza legislativa.
Las salas, por lo general, son colegiadas; se imegran por tres magistrados. También las hay
unitarias (Chihuahua y Guanajuato).
1~\;¡nUal de l'erech'J CIJ'lS(ltu(ional
260
Juzgados inferiores
En todos los estados existen jueces inferiores que gozan de una jurisdicción originaria: en algu ~
nos casos los nombra el pleno; en otros, el consejo de la judicatura; su duración es temporal,
no excede de seis años, si son promovidos o rat ificados se convierten en inamovibles; por lo
común son mixws, en tanto conocen de asuntos de índole civil y penal (arts. SS, frace. v, 104,
frace. 11, 107, frace. XII, 116, frace. "', 119 Y133).
Existe la tendencia a crear juzgados especializados: civiles, fam iliares, inquilinarios o de arren~
damiento y penales. Sus sentencias y resoluciones están sujetas a revisió n de las salas del
tribunal superior. En los estados se respeta el imperativo constitucional de que en los juicios
de índole criminal no puede haber más de cres instancias (art. 23).
jueces inferiores y municipales. En algunos, en ese mismo rubro se comprenden los tribunales
contencioso administrativos, aunque uno y otros se desempeñen autónomamente. Tam-
bién hay jueces de usos y costumbres.
Jurados
En los estados, los jurados so n parte de la administración judicial local; concretamente, se
ubican en la organización y el funcionamiento del tribunal superior. En la ley orgánica del
poder judicial local se establecen los requisitos para ser jurado, forma de operar, sistema de
selección, sanciones y demás procedimientos de actuación. Los jurados son una institución
que tiende a desaparecer; su competencia es restringida (arts. 5°, párr. 4, y 36, frace. v).
Otros tribunales
Tam bién dependientes del tribunal superior, existen jueces mixtos de paz, menores y jueces
municipales (esw s frecuentem ente los nombran las auto ridades de los ayuntamientos, y de
estas dependen). Sus resoluciones son inatacables. También existen tribunales contenciosos
administrativos, juntas locales de conciliaci6n y arbkraje, tribunales burocráticos y jurado
de sentencia.
Existen instituciones especiales para el tratamientO de menores infractores (art. 18, párr. 4).
15.9 Control de la constlcucionalldad
por .JS fI ldad~~ f deratLva
"
El control de la constitucionalidad y de convencionalidad respecto de la carta magna de
la república es un tema que se ha desarrollado anteriormente bajo el rubro de control
difuso (13.1.1. F). En este apartado se estudia el control de la constitución local. Este tipo
de control se explica en función de que, en el ámbito local, existe un orden normativo,
261
Estados de la federación
 al que se denomina constitución, que es de naturaleza suprema; ello implica, por una
parte, que hay un complejo normativo, integrado por leyes, decreto.s, bandos y acuerdos
generales, que es de índole secundaria y derivada; y, por otra, ~~e eXls,ten P?deres yauto-
ridades locales, que son constituidos, cuya existencia y actuaClon esta prevIsta y regulada
por ese orden normativo.
El contro l~olo t~ene razón de, ser, cuando se da ,esa relación de ~upremacía ~ d~pendencia
entre constirucion y leyes ordmarlas, entre constItuyente y autoridades constitUidas,
Las entidades, en sus constituciones, han incorporado principios para regular las diferentes
instituciones mediante las cuales operan su defensa, norman la actuación de los tribunales,
determinan el papel de las partes, se fijan los términos y las copdiciones para que ellas acce-
dan a esa clase de justicia, Por medio de las comisiones de los derechos humanos, al procurar
su respeto, también se defiende la constitución.
La defensa de la constitución estatal es una institución de naturaleza netamente local; legis-
lar sobre ella corresponde únicamente a los congresos de los estados, cuando reforman la
constitución local o cuando emiten leyes ordinarias; ellos lo hacen en ejercicio de la autono-
mía que se reconoce a los estados; la ap licación de los principios normativos compete, en
forma privativa, a los tribunales locales.
Establecer un sistema de controllocal implica tener que dar soluciones a varios problemas
o procurar respuestas válidas a ciertas interrogantes: ¿las constituciones locales son de na-
turaleza suprema?, ¿qué debe entenderse por defensa de la constituóón loeaJ?, ¿por qué es
necesario regular, desarrollar y estudiar la institución?, ¿cuál debe ser el papel del control de
la constitución local en relación con el sistema genera! de defensa de la constitución federal?,
fr;;::;;¡j--------iiiiii.~;;I¿;e;foñSi¡ble de realizarlo, bajo qué principios y con qué alcance?, ¿cuáles serán
las vías para hacerlo?, ¿quiénes podrán recurrir a estas? y ¿cuál será ,el p~pe( de,los trib,una~es
federales en la revisión de las sentencias locales que declaren constituCional o inCOnstituCiO-
nal un acto de autoridad local? Hay otros.
lr.tentc ce deflni.ción
Por defensa de la constitución local debe entenderse el cúmulo de prin,cipios normativos, de
naturaleza fundamental. que prevén y regulan las instituciones por Virtud de las cuales las
autoridades y los particulares deben ajustar su actuación a lo que ella dispone; que establ~­
cen las vías y acciones por las cuales las autoridades competentes, a petición de parte ,legi-
timada, anulan o dejan sin efectos los actos o hechos de autoridad que le son contrarios y,
eventualmente, las vías e instancias por virtud de las cuales se sanciona a quien haya actuado
contra el texto de una norma de naturaleza suprema en el ámbito local.
Dado lo dispuesto por los ares. 1° y 133, en la actualidad dentro del rubro control de la cons-
titucionalidad se comprende el denominado control de la convenCIOnalidad; ello Implica que
los actos de autoridad local, en lo que atañe a derechos humanos, también deben respetar
lo dispuesto por los tratados y convenciones internacionales. Los jueces locales no siempre
podrán tener conocimiento de esta materia.
Manual de derecno consütuclooal
262
La institución solo puede estar encaminada a anular actos de autoridad o a sancionar a
sus autores cuando son titulares de ella; no puede estar referida a cuestionar actos de par-
ticulares ni a sancionarlos cuando ellos actúa n en contra de lo que dispone la constitución
local. Ello no impide, en ciertos casos, cuando existen actos de particulares que tienen
apariencia de ser actos de autoridad, que mediante las vías que se establezcan se busque
que se declare su anulación,
Implicaciones legales
Que es materia de índole netamente local el conocimiento de los cuescionamientos que se
formulen respecto de la no conformidad de las reformas que se hagan a las constituciones
de los estados.
En respeto de la autonomía de los estados, cuando sean los poderes u órganos de
autoridad los que formulen cuestiona mientas, en principio. debería ser inadmisible
que exis ta una instancia válida fuera de ellos que tenga la última palabra; esto impli-
ca excluir la injerencia de la corte o de otros tribunales federales en el conocimiento
de la materia,
No obstante lo anterior, ante la falta de vías o instancias locales, han sido los tribunales
federales, por medio del juicio de amparo y de la controversia constitucional, los que han
asumido la función de hacer el juicio de valor correspondiente.
Ninguna autoridad local puede ser superior a la constitución local; a ningún poder o autori-
dad local le es dable pretender actos que sean contrarios a esta,
Todo el orden normativo de un estado es derivado y de naturaleza secundaria.
Las autoridades locales son las únicas 'competentes para conocer de los cuestionamiemos
que se hagan respecto de la constitucionalidad de la actuación de las autoridades locales; en
esta materia su competencia es amplia y genérica.
La suprema corte de justicia puede conocer de controversias en las que estén de por medio
cuestiones de constitucionalidad, únicamente en el caso de que ellas escén referidas a la
carta magna federal.
Este principio es aplicable a la actuación del s,enado cuando conoce de las cuestiones políti-
cas que surjan entre los poderes de un estado (are. 76, frace. VI).
Se ha considerado que quien puede hacer los juicios de valor respecto de la constitucionali-
dad de la actuación de las autoridades es, preferentemente, la judicial,
En todo lo anterior no debe pasarse por al to que, por seguridad jurídica, todo lo actua-
do por las autoridades, sean actos de naturaleza legislativa, ejecutiva o judicial, tiene la
presunción de estar apegado a la constitución del estado, Ello implica que dichos actos
fueron emitidos por sus autores dentro de sus competencias y en ejercicio de facultades
o atribuciones que tienen conferidas,
263
capItulo 15 - Estados de la federación

También se presume que son ejecutados con base en la ley. De inicio, no es admisible Otro
pumo de vista. Esa presunción solo se rompe por disposición de aumridad competente.
Las vías para impugnar actos contrarios a la constitución, por lo general, son expresas y l i mi ~
cadas; esto es, en muchos aspectos. por cuamo a que únicamente pueden recurrir a ellos los
tirulares expresamente enumerados, en el momento que se precisa, por las razones que se
indican y con los efectos que se señalan.
Cómo debe operar un control de fa constitución local con relación al sistema general de dejen·
50 de la constitución general. No puede comprender actos o leyes emanados de los poderes
de un estado que violen la constitución de ouo estado; permitirlo sería contrario a la frace. I
del art. 121, en relación con los arts. 104, frace. VII, y 105.
• No puede comprender actos de las autoridades federales que actúen dentro del territorio
de las entidades; en aplicación del art. 124, ellos únicamente son revisables ante las instan~
das que establece la constit ución; contrariamente a lo que sucede con los estados, que
sí están facultados para aplicar leyes federales (a rts. 104, frace. 11, y 120), las autoridades
federales no tienen competencia para aplicar el derecho local. con la salvedad prevista en
la frace. XXI del arto73.
Todo sistema de defensa de la constitución local que se introduzca, debe tomar en conside~
ración el contexto de la constitución general y, concretamente, la función controladora que
a los jueces de los estados confiere a los arts. 10 y 133 de ella.
Un sistema de control debe estar encaminado preferentemente a anular, neutralizar o dejar
h...,l"-______---'s:::in.:...::e¡:.::e:::c::::to:::s:.:a:::c::t::::o:os::::d=e:::a~u:::toridad que sean contrarios a la carta magna local.
Tiene que estar referido a actos respecto de los cuales no exista recurso ordinario. De alguna
forma se debe adoptar el principio de definitividad.
Debe ser procedente solo cuando esté de por medio una violación a la constitución; para
los efectos de la suspensión, en la normatividad que se emita habrá que distinguir entr~
violación directa e indirecta, grave o leve.
¡Quién debe ser el responsable del control de la constitucionalidad local? Frente a un
ac(O de autoridad local que viole la constiwción de su entidad, debe operar. ante
todo. el autoconrrol que como obligación deriva para todo servidor público del he-
cho de haber rendido la protesta de guardarla y respeta rla al asum ir un cargo, puesto
o comisión.
En una etapa intermedia entre el auroconrrol y la función que se confiere a la rama judicial
local, están las comisiones estatales de derec hos humanos; los comisionados no tienen
competencia para revocar un acto violatorio de la constitución; tampoco pueden sancio-
nar al autor. Su intervención, se enmarca solo ante violaciones a los derechos humanos,
tanto los que consigna o reconoce la constitución general y los tratados como aquellos
que reconocen las cartas locales, es limi tada, se circunscribe a emitir recomendaciones,
denuncias y quejas.
264
O
Cuando el autocontrol es inoperante o improcedente, se presentan dos alternativas:
Una, cuando lo que se persigue es la anulación del acto que sea contrario a la cons-
titución local; de todas las posibilidades que existen, no queda más que admitir que
hacerlo es una función de naturaleza jurisdiccional. lo cual solo una autoridad judi-
cial puede realizar. 2 En el caso no importa que quien demande la anulación sea un
particular o una autor idad.
En esta primera alternativa se pueden presentar varias posibilidades:
a) que sea un trib unal, diferente de la rama judicial local, creado ex profeso para
desempeñar la función; b) que sea el tribunal superior o una de sus salas las que. en
forma específica, desempeñe la función; c) que todas las salas, actuando por separa-
do, tengan competencia para resolver; y d) que, respecto de violaciones judiciales no
graves, sea la propia autoridad, mediante la presentación de un incidente específico
de in constitucionalidad, la que conozca de su propia violación, con la posibilidad de
que su resolución sea revisada por algunas de las instancias mencionadas antes.
La otra, cuando se trata de sancionar al autor de la violación, con vista al principio de
ejemplaridad, a fin de evitar futuras violaciones, la función puede ser desempeñada
por un cuerpo colegiado, como son los congresos locales, por lo que toca a un redu-
cido número de servidores públicos por medio del juicio político; o las autoridades
judiciales y administrativas, por lo que respecta al grueso de los servidores locales,
con intervención del min isterio público, por sí o a instancia de los particulares.
Razones que pueden motivar una cuestión de constitucionalidad y convencionalidad y mate-
rias susceptibles de ser planteadas. Los sistemas de defensa deben estar encaminados a cues-
tionar leyes o actos de naturaleza derivada, que emitan autoridades constituidas, a procurar
su enmienda o a alcanzar la sanción de su autor.
No pueden comprender cuestionamienms relacionados con la constitución del estado en
sí; tampoco pueden estar encaminados a cuestionar reformas que legalmente se hagan
a ella. Esto no impedirá que por medio de ellos se cuestionen supuestas reformas, en los
casos en que no se haya observado el procedimiento que la propia constitución establece
para ser revisada o que ellas sean obra de un ente diferente al autorizado para hacerlo.
No podrán ser cuestionados los actos del congreso local en los casos siguiemes: cuando
apruebe o rechace un proyecto de reformas a la constitución general (art. 135); intervenga
en la creación de un nuevo estado dentro de los existentes (art. 73, fracc 111); presente una
iniciativa de ley o decrem ante el congreso de la unión (art. 71, fracc. 111); conceda permiso a
los poderes federales para que ejerzan su jurisdicción en los cuarteles, fuer tes, almacenes de
depósito y demás (art. 132); solicite la intervención ejecutiva (art. 119), y cuando, en cumpli-
miento de una resolución emanada del jurado de sentencia, provea lo relativo a la suplencia
de un servidor público destituido (arr. 110), entre arras.
1 Artículo 79 de la constitución del estado de Tlaxca la.
'?65
Estados de la federación

Respecco de actos del gobernador del estado, no pueden ser cuestionados por las ins-
tancias locales, entre otros, los siguientes: cuando, en los recesos de los congr~sos. ID-
eales so licite la intervención ejecutiva (art. 119); el decreto que ordene la publicación,
dent;o del estado, de las leyes federa les (art. 120) y la protesta que rinda ante el se nado
(ar L 76, frace. v).
No pueden ser cuestionadas, por medio de las vías locales, las sentencias que las salas del tri-
bunal superior dicten en los juicios de amparo que conozcan (art. .107, fracc. XII) y e~ acuerd~
que a d opte e I p Ien O del tribunal superior en el sentido de recurrir a la controverSia
. constl-
.
rucional (art. 105, frace. t, inc. h); tampoco pueden ser impugnada~ las sentencias que emita
el pleno del tribunal superior, actuando como jurado de sentenCia, en los procesos que se
ventilen COntra un servidor público local.
Tratándose de particulares, lo podrán hacer en 105 casos en que, de existir derechos.huma-
nos locales que sean adicionales a los que prevea la constitución general, estos sean Violados
por una autoridad.
Por correspon d er so lo a las autoridades locales la aplicación de las leyes locales, el control
únicamente puede estar referido a actos de autoridades estatales.
Debe compren der ac t os de naturaleza J'udicial'"al respecto debe tratarse de sentencias definitivas.
¿Cuáles serán las vías para hacerlo y quiénes podrán recurrir ~ esas vía~?
Los. actOs in-
constitucionales pueden afectar, en términos generales, a particulares o,lnvadlr, I~ com-
petencia de las autoridades; por ello debe haber, cuando menos, dos VI as ge~encas ?e
. ·An. I ln~ r1llpesté a disposición de los particu lares, y otra, la que este expedita
b=~Ir-------------.npusoao~.c--~
a las autoridades.
Un sistema de defensa de la constitucionalidad, para ser operante y efectivo, debe reconocer
la titularidad de la acción tanto a autoridades como a particulares; ~stos, en. la ma~orfa de
los casos, en defensa de un derecho privado, pudieran formular ~a~ ~uestlonamlem~s y
fundarlos. Las autoridades, por motivos políticos, pudieran verse Inhibidas a no recurnr a
leyes o actos contrarios a la constitución local.
a) Particulares. La acción de los particulares para cuestionar leyes o actos inconscitucio-
nales locales puede estar referida a dos rubros generales:
Por violaciones a los derechos humanos que, en forma adicional a los ~ue con-
fiere la constitución general, los tratados y las convenciones inter~aCl.onales y
reconozcan u Otorguen las cartas fundamentales locales; las constitUCIones de
los estados, frecuentemente, incrememan al número de derech~s h~~anos qu.e
establece la carta fundamental del país. Esa circunstancia lleva ImpllClt~ la POSI-
b·l·dad de que existan medios a disposición de los particulares por mediO de los
II . I . o se
cuales impugnen, se obtenga la revocación de los actos que sean VIO atofl?s n
sancione a sus autores, que corran paralelos a las func iones que se encomienda
a las com isiones de derechos humanos estatales.
266 Manual de derecho constirucio
"N< : / ..
6-. o' ~.> <:» '.~".:C.
-.--'f¡,\
Por leyes o actos que impliquen una invasión de competencia de un poder a
otro y que redunde en perjuicio de un particular.
En ambos casos, es evidente que 105 particulares no formularán cuestjonamientos si no exis-
te alguna forma de interés.
Miemras los derechos a favor de los individuos no se incrementen en las constituciones
locales, las vías de impugnación de actos que 105 violen seguirán siendo teóricas y referidas
a invasiones de competencia que afecten a particulares.
En los casos en que sea un particular quien demande la nulidad de un acto de autoridad, ha-
brá que definir el alcance que tendrá la declaración. A imitación de lo que sucede en materia
de amparo, es de suponerse que las leyes locales darán efectos relativos a las resoluciones
que emitan 105 tribunales de constitucionalidad. En teoría. nada puede justificar que una ley
o actos declarados inconstitucionales sigan aplicándose. Visto el principio de autoridad. no
queda más que reconocer que será imposible ro mper esta inercia secular.
b) Autoridades. Todos los actos de autoridad que sean contrarios a la constitución local
deberían ser susceptibles de ser cuescionados por la autoridad afectada, invadida en
su competencia o preterida.
la acción de la autoridad puede ser enderezada en forma paralela e, incluso, en contradic-
ción a la q ue imeneen los particulares. Por economía procesal lo común es que se acumulen
las acciones. La práctica que se observa es que se haga depender la suerte de la acción del
particular de la que tenga la intentada por una autoridad. Ell o es injusto; no siempre la
demanda de esta es la más fundada; suspender la emisión de una resolución en proceso
iniciado con motivo de una acción de un particular hasta en tanto se resuelva la entablada
por una autoridad, pone al particular,en desventaja. El principio que así lo dispone parte de
dos supuestos erróneos: uno, que la autoridad está en posibilidad de exponer más y mejores
argumentos; dos, que es preferente el interés de una autoridad al de los particulares.
El hecho de que particulares y autoridades puedan recurrir actos por considerar/os incons-
titucionales, por estar de por medio intereses de naturaleza diferente, lleva a contemplar la
posibilidad de que sus acciones sean distintas e, inc/uso, contradictorias.
Pueden recurrir aeros inconstitucionales los poderes ejecutivo y legislativo y los ayuntamien-
tos y concejos municipales. Debería existi r la pOSibilidad de que también lo hicieran ayun-
tamientos desaparecidos o suspendidos en los términos de /a frace. I del are. 115, cuando
estimen que la declaración es violatoria de la carta magna local.
El pleno del tribunal superior de justicia no puede cuestionar ante sí ac tos violarorios de
la constitución local, provenientes de alguna autoridad de su estado. que invadan su com-
petencia. Aunque se trate de un conflicto de naturaleza local, debe ser planteado ante la
Suprema corte mediante la Controversia constitucional.
Los poderes, entes y 6rganos podrán recurrir un acto inconstitucional cuando los afecte,
invada su competencia O sean preteridos en sus funciones.
267
:ap¡tulo 1')·· e:stados de la federación

Debe ser el gobernador el autorizado para recurrir actos inconstitucionales que afecten al
estado en general, cuando no exista un poder o autoridad directamente afectados.
Cuando se trace de poderes o autoridades, la sentencia debería tener efectos generales. Esto
no siempre es así; en la práctica se observa que se establecen limitantes.
15.10 Nombramiento, duraclón,indelJellderlm
e inamovllldad de los magistrados
<..,,=:::::, Narnbraml2ntc de iI1~9istfad o$
....
,,'L-~_. --;-"
Los magistrados son nombrados o propuestos por el gobernador de un estado y se requiera
la aprobación de la legislatura local o de la diputación o comisión permanente. Esa es la regla
general. Se presentan variantes. En algunos estados el gobernador presenta una terna y el
congreso elige a uno; en otros opera una alternancia para presentar la terna entre el gober~
nador y el consejo de la judicatura.
Rec:ulsltQSpara ser magistrado
Según el párrafo 3 de la fracc. 111 del nuevo art. 116, los magistrados de los tribunales supe-
riores deberán reunir los mismos requisitos que los ministros de la suprema corte, señalados
en las fraccs. I a v del art. 95.
Durad.én de los magistrados
En general, los magistrados de los tribunales superiores permanecen seis años en sus cargos.
Se hacía coincidir su acceso al cargo y la salida de él con la entrada y salida de los goberna·
dores constitucionales. Esto contribuyó a la docilidad que caracterizó a la rama judicial. En
algunos estados se establece la inamovilidad de los magistradas y jueces de primera instan~
cia. En la actualidad, la regla es que los magistrados se desempeñen por un lapso de seis años.
Cuando se trata de magistrados, al ser ratificados se convierten en inamovibles; los jueces
de primera instancia que durante seis años consecutivos presten sus servicios en el poder
judicial del estado, en forma tal que se hayan distinguido por su diligencia, fundamentación
de sus resoluciones, probidad y honradez en el ejercicio de sus funciones y honorabilidad en
su conducta ciudadana, pueden adquirir la inamovilidad.
Independencia ecor.ómica
Se pretende garantizar la independencia de la rama judicial mediante el sistema de asegurar
a los magistrados la subsistencia económica; sus sueldos no pueden ser disminuidos por los
poderes restantes debido a los enfrentamientos que pudieran suscitarse.
268
\ \>--._--
•
Forma de terminar el encargo
En las leyes se establecen diferentes razones y procedimientos en virtud de los cuales los magis~
trados pueden cesar, temporal o defini[ivamente, en la titularidad o en el ejercicio de su cargo.
En esta materia conviene apuntar, en garantía de la independencia e imparcialidad de la rama
judicial, que debe entenderse que un magistrado puede dejar de ejercer su encargo solo por las
razones previstas expresamente en la ley, mas no por otras parecidas o análogas. Las razones
por las que los magistrados pueden cesar en sus encargos son:
Definitivas: muerte, renuncia, concl usión de su periodo y no haber sido ratificados;
por haber sido destituidos por delitos oficiales, tanto federales como locales, por el
jurado de sentencia, ya sea la cámara de senadores o el jurado de sentencia local, y
por jubilación,
Temporales: un magistrado local puede cesar temporalmente en su cargo en virtud de
una licencia temporal o por haberse emitido dedaración de procedencia en su contra
y estar sujeto al proceso respectivo. Es temporal porque si resulta inocente en el juicio
para el que se emitió la declaraci6n de procedencia, puede reasumir su cargo.
En el supuesto de emitirse sentencia condenatoria en el proceso respectivo y que deba
cumplirse la pena, en algunos casos la suspensión temporal que deriva de la dedaración de
procedencia que emita la legislatura local se convierte en definitiva; en general, alguien que
es objeto de un proceso por delitos patrimoniales o intencionales queda incapacitado en
forma defi nitiva para desempeñar una magistratura.
Los jueces civiles, penales, de ejecución y familiares locales los nombra el consejo de la
judicatura, si lo hay. En otros sigue haciéndolo el pleno de l tribunal superior. Permane-
cen en su encargo cuando más seis años, y si san ratificados o promovidos se convienen
en inamovi bles.
ot'o tipG de nombramientos de funcionarios judiciales
En lo relativo a los representantes del gobierno ante las juntas locales de conciliación y arbi ~
traje, los magistrados y jueces de los tribunales burocráticos locales, así como los tribunales
administrativos, los gobernadores de los estados, aunque se atienen a lo que dispone la ley,
gozan de un campo de acción relativamente mayor que aquel en que la designación de 105
magistrados corresponde a los tribunales su periores de justicia.
IS.1 '.'- h ",¡l,lul, 'LIII lll~\.l 1 Id, L. l l Ildl Jt
1 I 1
En los estados existen tribuna les administrativos. Tienen competencia para dirimir las con~
troversias que se susciten entre la ad miniscración pública local y los particulares. En general
Estados de la federación
 . . . ', e
r·,·
"
•
.~~~f:- > se integran por tres magistrados, aunque los hay unitarios; gozan de autonomía; presupues~
talmente están adscritos al ejecutivo local; son de una sola instancia; aunque los hay bi-
::,~,;·f
" ' .•"~¡' instanciales; sus resoluciones, por lo común, son inatacables; contra estas solo procede el
amparo directo (arts. 116, frace. v, y 73, frace. XXIX-H).
I S .,., f I
"
o\ SU;;
En los estados existen tribunales burocráticos que resuelven los conflictos que se presentan
entre los trabajadores y empleados civiles de una entidad y los poderes de los gobiernos de
los estados. En general, su composición es mixta; tiene representantes de los trabajadores
y del estado; en algunos estados un miembro del tribunal superior de justicia actúa como
elemento imparcial (are 116, frace. VI).
Convenios sobre obras y pre:staciones de
servicios entre los estados y m!Jnicipics
El art. 116, fracc. VII, prevé la posibilidad de que la federación y los estados celebren conve~
nios entre sí; también de que esos mismos estados celebren convenios con sus municipios.
Al hacerlo, deberán considerar las bases siguientes:
La legislatura local, en ejercicio de su facultad reguladora de la organización y el
funcionamiento de los municipios, también está facultada para establecer, mediante
una ley, las bases según las cuales puedan celebrarse los convenios entre el goberna~
De las tres actividades respecto de las cuales la federación y los estados pueden cele~
brar convenios: el ejercicio de funciones federales, la ejecución y operación de obras
y la prestación de servicios públicos, los estados pueden celebrar convenios con
sus ayuntamientos en relación con la primera y última actividad, mas no en lo que
atañe a la ejecución y operación de obras; esta actividad solo podrá desempeñarla el
ejecutivo local.
La naturaleza de las actividades que pueden confiarse a los ayuntamientos siempre
es ejecutiva; no incluye las materias legislativa y judicial.
Si bien la intervención que se establece en el párrafo 2 de la frace. VII del art. 116 se refiere
a materias que son competencia de la federación que se confían a los estados y que estos,
asimismo, las delegan a los municipios; no existe impedimento legal para que los estados,
cuando así lo determinen sus constituciones, las asignen a los ayuntamientos, mediante los
convenios respectivos, el ejercicio de ciertas funciones que son propias del ejecutivo.
Pueden ser objeto de convenios exclusivamente las facultades del ejecutivo lo~
cal, pero cuando menos en el ámbito de la constitución general, no era factible
que los municipios cedieran, mediante los mismos actos, facultades que le son
270 Manual de derecho consttW¡:'
propias. En diciembre de 1999 se publicó en el DOF la siguiente adición al arto 115,
frace. 111, inc. i, párrafo 3:
Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse yasociarse para la más eficaz
prestación de los servicios públicos oel mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso
y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de
las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando ajuicio del ayuntamiento respectivo sea
necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o através del orga-
nismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan
coordinadamente por el Estado yel propio municipio ..
La celebración de los convenios es potestativa tanto para el gobernador del estado como
para los ayuntamientos.
En los convenios que celebre la federación con los estados, y que estos, asimismo, mediante
convenios cedan a los municipios, la federación, como titular originario de las facultades
cedidas, puede reservarse exp~samente el derecho de rescindir, cuando considere que la
actividad no se está ejecutando debida o adecuadamente, pudiendo hacer efectivo tal dere-
cho directamente sobre las autoridades municipales. No existe impedimento legal para que
la federación reclame al municipio la rescisión por incumplimiento, no obstante no ser parte,
ya que se trata de una actividad de la que aquella es titular. Para evitar lo que en derecho
procesal se denominafalta de interés, la federación, al celebrar con los estados un convenio,
debe exigir que se incluya una cláusula en virtud de la cual los estados, en los convenios que
celebren con los municipios, reconozcan tal titularidad y el derecho a rescindir, sin contar
con la mediación o intervención del estado.
Respecto de 1;3. competencia para conocer de posibles reclamaciones por incumplimiento
de convenios celebrados entre los estados y los municipios, si está de por medio una materia
constitucional, operan las bases siguientes:
1
Si la reclamación enfrenta a la federación y los municipios, el competente será el
pleno de la supremi' , (art. 105, frace. " ine. b).
. .cprte
Si la reclamación opone a la federación y un estado, el competente para conocer
es el pleno de la suprema corte de justicia de la nación (arts. 104, frace. VI, y 105,
fracc. 1, inc. a).
En el caso de existir conflictos entre la federación y los municipios que no sean de índole
constitucional, por no haber un principio expreso que diga lo contrario, opera la rE1gla gene~
ral que se concluye del art. 104, frace. v: de todas las controversias en que la federación es
parte conocen los tribunales federales.
No existe la posibilidad de que la federación celebre directamente un convenio con un
municipio respecto de determinada actividad. La constitución contempla como única posi~
bilidad la que se sigue por mediación de los gobiernos de los estados.
271
capituLo Estados de la federaclón

En el art. 115, frace. IV, ine. a, párrafo 2, se dispone la existencia de un convenio específico;
aquel en virtud del cual el gobernador de un estado se haga cargo de alguna de las funciones
relacionadas con la administración de contribuciones sobre bienes inmuebles. La celebra-
ción de estos convenios también es potestativa tanto para los municipios como para el
gobernador. Pero que los municipios deleguen la administración de esos fondos no implica
que el gobernador pueda disponer de ellos para fines diversos o fuera del municipio.
Para regular lo relativo a los convenios entre los estados y los municipios, la legislatura lo-
cal puede elaborar una ley específica que los contemple o bien pudiera agregar un capítu-
lo a la ley orgánica municipal; esta última solución pudiera tener como ventaja concentrar
en un documento todas las disposiciones relativas a la organización y el funcionamiento
de los municipios.
Cobro de las contribuclor.es
Los ayuntamientos están facultados para cobrar directamente el importe de las contribucio-
nes que les pertenecen; en las leyes de los estados se determina que algunos de sus órganos
de gobierno tienen el carácter de autoridades fiscales; en ejercicio de esta función pueden
requerir el pago, recibir este, así como asegurar y rematar bienes para obtenerlo. "Los muni-
cipios podrán celebrar convenios con el Estado para que este se haga cargo de algunas de
las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones" (art. 115, frace. IV,
ine. a, párr. 2).
Los convenios a que alude el precepto constitucional son de naturaleza diferente de los
dispuestos en el último párrafo de la frace. VII del art. 116; en estos se conviene que los muni-
é::;:n--------'ej.f'.lies-aS'l::I;Fflef't-e~eeffiF>reFFliso de prestar ciertos servicios o atender ciertas funciones que la
federación ha confiado a los estados. En cambio, en aquellos, es el ejecutivo estatal el que, en
virtud de un convenio, asume la función que les corresponde a los municipios. Teóricamen-
te tan pronto obra en la tesorería del estado un ingreso por concepto de contribuciones que
corresponden a los municipios, este debe ser entregado, sin esperar una fecha fija mensual.
Desde luego, se trata de un convenio que, cuando menos en teoría, es potestativo para
las dos partes celebrar y que en cualquier momento, de serlo conveniente, pueden,
asimismo, rescindir.
15.10.4 Obligaciones y prohibiciones quP
constitución impone a los estados
Gbligúci(¡nes
En la constitución abundan disposiciones en las cuales se impone, en forma expresa, cierta
actuación a las autoridades estatales; su enumeración es exhaustiva, contiene todo lo que a
juicio del constituyente se quiso que fuera obligatorio.
El congreso de la unión, mediante leyes secundarias, carece de facultades para incrementar
el número de obligaciones para los estados. Sí está facultado para reglamentar la forma en
Manual de derecl\i.J con
o
que ellos den cumplimiento a las obligaciones existentes; al hacerlo no puede incremen-
tarlas ni ampliarlas a supuestos no previstos. Los estados y la federación, sin embargo, de
común acuerdo, respecto de las materias en que ello está permitido, pueden convenir en la
adopción de ciertas conductas que los beneficien.
Existen normas que constriñen a las autoridades de los estados a actuar en determinado
sentido, como las relativas a la extradición, a dar reconocimiento a los actos y registros ve-
rificados en otro, entregar a los municipios el importe de las participaciones y expedir leyes
que fijen la extensión máxima de la propiedad rural. En otros casos, no obstante que exista
una obligación expresa, las autoridades estatales no han estimado imperativo que deban
darles cumplimiento; como en el caso de aquella de los gobernadores que se relaciona con
la publicación de las leyes federales y expedir leyes para combatir el alcoholismo.
La reforma de agosto de 1996 incrementó el número de obligaciones a cargo de los estados,
sobre todo en materia electoral (arts. 41 y 116, frace. IV).
No toda negligencia u omisión en el cumplimiento expone a los servidores públicos locales,
a la acción del jurado de sentencia. Para que ello suceda se requiere, entre otras cosas, que
no exista vía para exigir su cumplimiento. Que la omisión no sea excusable y que se trate de
alguna de las conductas a que hace referencia el arto 110.
La sece. 10 del art. I de la constitución de Estados Unidos de América prohibió a los esta-
dos celebrar tratados, alianzas o confederaciones; otorgar patentes de corso y represalias;
acuñar moneda; emitir papel moneda; legalizar cualquier cosa que no fuera la moneda
de oro y plata como medio de pago de las deudas, castigar sin juicio previo; dar leyes
retroactivas o que menoscabaran las obligaciones derivadas de los contratos y otorgar
títulos de nobleza.
Las prohibiciones anteriores se adoptaron, detalles más detalles menos, por los constituyen-
tes mexicanos; ellos las clasificaron en absolutas y relativas; con el tiempo han aumentado.
En buena técnica jurídica era suficiente que una facultad se concediera a los poderes fede-
rales para que se entendiera que estaba prohibida para los estados; en casos especialmente
graves o delicados, para evitar dudas, se tuvo la precaución de vedar, de manera expresa, tal
o cual acción. 3
Las prohibiciones para los estados se han incluido en la constitución para resaltar la importan-
cia que tiene las limitantes estatales, con el fin de evitar que sus poderes y autoridades se vean
1 "FACULTADES DE LOS ESTADOS. Se extienden atodo aquello que no está expresamente prohibido por la Constitución, t. 111. p. 48,
w
Amparo administrativo en revisión, la fEast Coast Oil Company', 3 de julio de 1918, mayoría de nueve votos.
HFACULTAOES DE LOS ESTADOS. Se extienden atodo aquello que no está expresamente prohibido por los artículos 117 y 118 de
la Constitución General de la República, tomo 111, página 639, Amparo administrativo en revisión, Lepe Alberto, 6 de septiem-
bre de 1918, unanimidad de ocho votos. En La con5titución y5U interpretación por el poderjudicial de fa federación, Suprema
H
Corte de Justicia de la Nación y Fondo de Cultura Económica, México, 1993, t.III, p. 1757.
273
'~aplOJlU Estados de la federación

tentados a cometer la actividad vedada; no se considera suficiente que una materia se confiera
a la federación para que se asuma prohibida para los estados. Las prohibiciones de celebrar
tratados o de acuñar moneda han sido una función privativa de los poderes federales (arts. 28,
73, frace. XVIII, 76, frace. " y 89, frace. x).
Se ha estimado que es necesario reforzar una limitante mediante el expediente de prohibirla
expresa y terminantemente a los estados.
La constitución establece prohibiciones absolutas (art. 117) y relativas (art. 118); en teoría,
estas son salvables solo previo el consentimiento del congreso de la unión.
Las prohibiciones están consignadas en forma especial en los preceptos antes mencionados,
no obstante ello, a lo largo de la constitución, existen otras limitaciones a la potestad estatal:
arts. 27, frace. xv, 116, en lo concerniente a la reelección de los gobernadores estatales, arto 46
yen el título primero, de los derechos humanos y sus garantías.
?rchibiclones absolutas
El arto 117 establece, de manera preferente, las prohibiciones absolutas que tienen los pode-
res y las autoridades de los estados y del Distrito Federal.
En algunos casos la incorporación de ciertas prohibiciones absolutas era necesaria, por
cuanto a que, por razones lógicas, ni aun la federación tiene autorizado efectuar ciertas
acciones, como la de promover la formación de alianzas entre los estados o la de gravar el
tránsito de mercancías de un estado a otro.
i::::::I!~ ______ Etl-la..fr.acc-hde.Lar_t_llLse..contemplan dos supuestos de prohibiciones absolutas:
1. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro estado de la unión. Si están unidos por
el pacto federal, no es necesario un convenio adicional entre los estados miembros.
Permitir que lo hagan, sobre todo los estados poderosos, pudiera incidir en la des-
membración de la unión o en conflictos con los poderes centrales al margen de la
ley y en demérito del principio de autoridad.
También está prohibido que los estados miembros celebren tratados o coaliciones
entre sí. Se quiso que los estados por ninguna vía pudieran unirse; tampoco que
pudieran celebrar tratados. Estos se celebran entre naciones soberanas, no entre
entidades autónomas.
En un principio la prohibición era absoluta. No lo es en la actualidad. Una de las caracte-
rísticas del sistema federal actual es la de alcanzar la colaboración de los estados entre sí y
con la federación por medio de acuerdos a los que se da el nombre de convenios.
2. Celebrar alianza, tratado o coalición con las potencias extranjeras. La facultad de
celebrar tratados con las potencias extranjeras se ha conferido solo a los poderes
federales (arts. 76, frace. " 89, frace. x, y 133); los estados miembros de la unión no
tienen existencia en la escala internacional. No obstante, se les prohíbe en forma
274 fVlanual de derecho constltucional
-- ----
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o
expresa celebrar alianzas, tratados o coaliciones con aquellas. No pueden contraer
compromisos internacionales.
A pesar de la prohibición, cuando menos los estados fronterizos de la unión han
celebrado convenios con estados de la unión americana, de los que toma nota el
gobierno mexicano y que se observan en sus términos.
En la frace. 111 se establecen diversas prohibiciones a los estados.
Acuñación de moneda. El término deriva de cuño, que es el troquel con el que se imprimen
las monedas. Desde la antigüedad es una función propia de la autoridad; es ella la que garan-
tiza la autenticidad y calidad de las monedas. Los particulares tienen prohibido emitirlas. El
estado mexicano tiene el monopolio de fabricar las monedas que son de curso legal (are. 28).
En el siglo XIX y principios del XX, algunos estados, sobre todo aquellos que producían oro
y plata, acuñaron monedas y emitieron billetes. Lo hicieron a pesar de la prohibición que
existía (art. 111, frace. 111, constitución de 1857). El congreso de la unión goza de la facultad de
establecer casas de moneda y para fijar sus características; lo hace facultado por la ley (art. 73,
frace. XVIII). Las monedas las emite el banco de México (art. 28).
Papel moneda. Es sinónimo de billete de banco que tiene curso legal. El único auto-
rizado para emitirlos es el banco de México. Durante el siglo XIX y principios del xx
los estados emitieron billetes que circulaban dentro de sus territorios. También lo
hicieron algunas facciones revolucionarias. Ello contribuyó a su descrédito y a que no
tuvieran aceptación. El estado asumió la función por mandamiento del constituyente
de 1917 contenido en el art. 28. El art. 234 del cp, prevé los delitos de falsificación de
monedas y billetes.
Estampiflas. En el sistema administrativo con este término se aludía a sellos fiscales que se
estampaban, imprimían o pegaban a los papeles o documentos en que se asentaba una
diligencia pública o judicial y que ameritaba un pago en efectivo. Se trata de una forma
de recaudación; fue prohibida a los estados por reforma de 1896 (are. 111, frace. 111), res-
tricción que ratificó el constituyente de 1917 (are. 117, frace. 111). Se estimó que esa forma
de cobrar impuestos correspondía en forma exclusiva a la federación; esta la utilizó hasta
hace algunos años.
Papel sellado. Era un papel oficial que contenía el sello de un estado miembro de la unión y
que era el único medio para formular peticiones a una autoridad; se trataba de otra forma a
la que recurrían los estados para hacerse de dinero. Las demandas y promociones judiciales
debían ser formuladas en papel sellado que expendía el estado o una casa autorizada. Así se
cobraban las costas judiciales a las partes. Los particulares, con el fin de economizar gastos,
reducían el tamaño de la letra y aumentaban el número de renglones. Ello llevó a la autori-
dad a marcar renglones en el papel. Los particulares reaccionaron formulando sus escritos en
forma lacónica. El constituyente de 1857 suprimió las costas judiciales.
capl(UtO 15· Estados de la federación

Las fraccs. IV a la VII fueron agregadas a la constitución de 1857, por la refo rma realizada en
1896. Estuvieron encaminadas a liberalizar el comercio y eliminar trabas a la circulación de
personas y mercancías.
Fracción IV. HGravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio." Los estados,
debido a las penurias económicas que los aquejaban, con el argumento de que mantenían
los caminos y brindaban seguridad, gravaban el paso de personas y mercancías que atrave·
saban su territorio. Ello obstaculizaba la libre circulación y encarecía el comercio. El derecho
que se cobraba por el paso de personas se denominaban peaje y el que se imponía a las
mercancías, alcabala.
_.....
,.~.
El peaje era un derecho que debía cubrirse por el hecho de que una persona atravesara el
territorio de un estado; el término viene de la raíz latina pes, pedis, pie. Quien caminaba a pie.
Con el tiempo comprendió a quienes lo hacían en diligencias y automóviles.
La alcabala, gravamen sobre la venta, fue heredada del sistema impositivo español.
Durante los primeros años de vida independiente se dio el nombre de alcabala a los im·
puestos que gravaban las mercancías que pasaban de un estado a ano o de los límites
de una población a otra. las alcabalas se convirtieron en un obstáculo que dificultaba
y encarecía el comercio.
Periódicamente, 105 estados emiten impuestos alcabalatorios que son combatidos por el
gobierno federal. funda su acción en el art. 12 de la LCF; retiene temporalmente las partidas
que les corresponden como participaciones federa les, hasta en tanto el estado afectado no
ocurra en acción de nulidad ante la suprema corte.
í!;;";~-------Fi:acCRm.v."PrC;¡;;¡;¡r;;nii'gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio, ni la salida
de él, de ninguna mercancía nacional o extranjera." El co ngreso de la unión está facultado
para regular el comercio, para impedir que en el comercio de estado a estado se establezcan
restricciones y, en forma privativa, para gravar el comercio exterior (arts. 73, rraccs. IX, X, XXIX,
ine. 1', y 131).
Las prohibiciones contenidas en la fracc. buscan que los estados respeten la competencia de
las auroridades federales en la materia y, con ello, se libere o haga menos oneroso el comercio.
La norma contiene dos supuestos: uno, prohibir, directa o indirectamente la entrada a su
territorio o la salida de él de mercancías; el OtrO, gravar la circulación de efectos de comercio,
en detrimenro de la facu ltad que la federación tiene en forma exclusiva.
Fracción VI. "Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con
impuestos o derechos cuya exacción se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o
registro de bultos, o exija documentación que acompañe la mercancía." El precepto pro·
híbe a los estados crear impuestos o derechos por medio de ciertas formas específicas de
circulación o consumo de efectos nacionales o extranjeros. Emplea el término efectos, en su
acepción amplia de objetos de algún valor pertenecientes a una persona, sin que necesaria·
mente sean mercancías.
176
o
No p rohíbe la instalación de aduanas interiores, ni la inspección o registro de bultos; o la
exigencia de documentación, sino que en aquellas se cobren impuestos.
Las aduanas o las inspecciones pue~en existir con fi nes de policia, seguridad o salud.
Durante el siglo XIX los estados, para hacer frente a la falta de recursos, recurrieron al expe·
diente de establecer aduanas para gravar la introducción a su terrirorio o paso a través de
él, de mercancías. Esa práctica se prohibió a los estados por reforma a la constitución hecha
en 1896 (are 111, frace VI).
Fracción VII. "Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen dife·
rencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o
extranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcan respecto de la producción similar de
la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia; ..." La disposición
establece una prohibición especffica; técnicamente es innecesaria con vista a lo dispuesto
por la frace. IV del mismo precepto; que está comprendida en la prohibición de gravar el
tránsito de mercancías.
La norma es[ablece una limitación específica a la facultad legislativa que tienen los congresos
locales.O[ra de sus limitances es la contenida en el párr. 2 del ¡ne. c de la frace. IV del arto 115:
no establecer exenciones O sUDsidios a Favor de personas o instituciones respecto de la pro·
piedad inmobiliaria o de la prestación de servicios públicos.
Fracción VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras na-
ciones, con sociedades oparticulares extranjeros, ocuando deban pagarse en moneda extranjera ofuera
del territorio nacional.
Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a
inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizadosy empresas
públicas, conforme alas bases que establezcan las legislaturas en una ley y por losconceptos y hasta por
los montos que las mismasnjen anualmente en los respectivos presupuestos. Los Ejecutivos informarán
de su ejercicio al rendir la cuenta pública.
La norma proh íbe a los estados formas específicas de endeudamiento. Se debe entender
que las restantes les son autorizadas y que el único límite a su posibilidad de endeudarse es
su capacidad crediticia.·
Fracción IX. "G rava r la producción, el acopio o la venta de tabaco en rama, en forma
distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice." El art. 73,
frace. XXIX, S°, inc. b, faculta al congreso para establecer contribuciones sobre la pro·
ducción y consumo de tabacos labrados. Se trata de un rubro específico: los tabacos
labrados. La de gravar la producción, el acopio y la venta del tabaco en rama, que es
otro rubro específico, corresponde a los congresos locales. Del precepto deriva a favor
del congreso de la unión de esta frace. IX, dos facultades específicas: una, determinar la
4 Ala fecha de elaboración de este manual, se discuten en el congreso de la unión proyectos de reformas a la COrlsti1Ución y a las
leyes, por virtud de los cualesse propone limitar ycontrolar el endeudamiento de los estados.
277
.i! I v, . Estados de la federación

forma en que los estados graven la actividad, y dos, establecer las cuotas que no deben
rebasar los estados.
¡>roil ¡bic!one~ relativas (art[culo 118)
En forma paralela a las prohibiciones absolutas, la constitución establece en el art. 118, otras
a las que, por depender de la anuencia del congreso de la unión, se ha denominado relativas.
Lo son en teoría. Ese cuerpo colegiado, visto el concexro constitucional, está imposibilitado
para dar su consentimiento. Las prohibi ciones existen como una reminiscencia histórica de
instituciones que han desaparecido.
15.10.5 La garant[a ferleral
Intervenclcn2S de los poderes federai.es en los estados
la intervención ejecutiva. La llamada intervención ejecutiva surgió en la constitución de Es[a~
dos Unidos de Arnérica;5de ahí fue (Ornada por los constiw yentes mexicanos.
El arto 119, en su párrafo 1. dispone: "Los Poderes de la Unión tienen el deber de proteger a los
Estados contra toda invasión o violencia exterior. En cada caso de sublevación o trastorno in-
terior, les prestarán igual prmección, siempre que sean excitados por la Legislatura del Estado
o por su Ejecutivo, si aquélla no estuviere reunida."
La intervención ejecutiva tiene dos manifestaciones; la pri mera, de oficio, cuando el territo-
rio de un estado es invadido por una potencia extranjera; la segunda en el supuesto de que
exista un conflicto interno al que los poderes de un estado no puedan hacer frente.
Intervención de oficio. Cuando los poderes de la unión intervienen para proteger a los es-
tados de una invasión o guerra extranjera, lo hacen en virtud de que las entidades carecen
de personalidad ante el derecho internacional; cua lquier agresión contra uno de ellos es un
ataque a toda la un ión, y como tal debe ser repelido por esta.
La facultad de declarar la guerra corresponde en forma excl usiva al presidente y al congreso
de la un ión (arts. 73, fraCc. XII, y 89, fracc. VIII), esa exclusividad sufre una excepción en los
casos de invasión y de peligro inminente que no adm ita demora.
En el supuesto anterior, un estado puede hacer la guerra a potencias extranjeras; su
intervención debe ser encuadrada en un ca pítulo de excepció n a la d ivisión de com-
petencias que hace el aH. 124; significa un caso de fac ul tad concurrente en el sentido
estadounidense: las autoridades de un estado ejercitan de ma nera vá lida una facultad
que corresponde a la federación, mien tras esta no lo haga; cesan de hacerlo en el mo-
mento en que el titular de esa prerrogativa, es dec ir, los poderes centrales, la ejercitan
(art. 118, frac. 111). Los poderes federales deben intervenir a pesar de que los pode res de
los estados no lo soliciten.
I Artkulo IV, secc. 4.
278 Manual de tier€'cho consrtruclonal
--'G.
• ,""
... .
.
•
Intervención a petición de parte. Este tipo de intervención existe a favor de los estados y
a cargo del gobierno federal. con miras a restablecer el orden constitucional. en pro de la
seguridad pública y con el fin de evitar que una entid¡¡d caiga en la anarquía. Presupone que
los poderes de un estado están unidos para hacer frente a un conflicto; este puede provenir
de un enfrentamiento entre los habitantes y sus autoridades; de los habitantes entre sí, de un
municipio contra otro, de comun idades indígenas enfrentadas unas a otras.
El precepto alude a sublevación o trastorno interior. Sublevarse es negarse a obedecer a
quien manda legítimamente y hacerlo en forma violenta. Trastorno es producir o intentar
cambios en las instituciones polfticas al margen de la ley. Ambos son conflictos que surgen
entre los miembros de la sociedad y alteran la paz social o el orden público. Seria todo tipo
de acción o presión grave que se haga contra las autoridades constituidas, al margen de los
canales ordinarios. La co nstitución alude a dos tipos de trastornos, uno interior (a rt. 119) y
el otro nacional (arL 136).
El primero es todo conflicto grave localizado~exdus¡vamente dentro de los límites de una
entidad, enderezado por sus autores o promotores contra las aucoridades locales o surgido
entre los miembros o sectores de la población; por lo mismo es responsabilidad de los po;
deres estatales el enfre ntarlo y solucionarlo; pero que no lo hacen por estar imposibilitados
para hacerlo.
Solicitar la protección es an te todo una determinación colegiada; la tiru lar del de·
recho es la legislatura, como un cuerpo colegiado en el que, en obse rvancia de los
principios que regulan el actuar parlamentario, se oigan todos los pareceres. Mientras
se halle en un periodo de sesiones, ella es la única que puede hacerlo. Su afirmativa o
negativa es determinante.
Están obligados a prestar la protección el presidente, por medio de los elementos con que
cuenta, y el congreso de la un ión, mediante las facultades económico-legislativas que tiene;
el judicial federal, no obstante que por disposición constitucional es poder y, por tanto,
queda incluido en el art. 119, debido a su integración y forma limi tada de actuar, no puede
auxiliar a los gobiernos estatales en sus crisis.
Una vez que la solicicud se presenta, los términos, la fo rma y los tiempos en que se preste
la protección quedan a criterio del poder requerido. Su intervención no excluye la parti·
cipación que tienen los poderes locales; simplemente los fortalece. El término protección
comprende todo tipo de acciones: intervención del ejército o del ministerio público federal.
entrega de fondos y recursos públicos suplementarios.
La intervención reconstructiva. El fundamento constitucional para la intervenció n re·
constructiva lo conforman los ar ts. 115 y 116, que establecen los principios fu ndamen·
tales según los cuales se deben organizar los estados y los municipios, con relación al
art. 110 que prevé la posibilidad de que ciertos servidores públicos locales: goberna·
dores y diputados, entre otros, puedan ser sometidos a juicio político por incurrir en
violaciones graves a la constitución.
apltulo 1'1 . Estados de la federa ctoo
 ~Cuando está subvertida la forma republicana de gobierno y es necesario que el poder fe- Juicio de amparo (artículos 103 y 107)
deral lleve su acción suprema a talo cual provincia donde aquello sucede para restaurar y
Las leyes y los actoS de las autoridades locales son revisables pO,r I~s ,tribunales fed~rales a
garantizar dicha forma de gobierno," Se trataría de una medida de excepción y gravedad
través del juicio de amparo, Hay excepciones. No lo son, en prlnCl~IO, los que emiten ,las
"que puede tomar el gobierno de la nación cuando las instituciones provinciales están hon-
legislaturas, sus comisiones o diputaciones permanentes en dec.l~raCl ones ~e pr~ceden Cla y
damente desnaturalizadas y corrompidas y no hay manera alguna, dentro del juego regular
en juicios políticos, así como en la elección, suspensión o remoClon de funClonanos, cuando
de las mismas, para normalizarlas y restaurar su funcionamiento regular",6
resuelven de manera soberana o discrecional (art, 61, fracc. VII, l A).
La intervención reconstructiva en el sistema jurídico mexicano significa, para el gobier~
El juicio de amparo presenta dos especies que tienen relación c~n el sistema federal y ,I ~
no del centro, la obligación de velar porq ue en los estados se esta blezca y subsista la
competencia de los estados: el amparo por invasión de competencias y el amparo soberanla.
forma republicana de gobierno; pero la misma garantía, en lo que ata ñe a los habitantes
de los estados no se limita a que se conserve tal privilegio en el gobierno de las enti- Juicio ~je amparo por violación 8 der;~chcs humznos
dades, se hace extensivo a que se respeten, igualmente, otros principios que, junto con
aquel, se han considerado valiosos: los gobiernos estatales deben ser representativos, Por la vía del amparo los particulares pueden cuestionar normas ge~erales, aC[~s u omi-
democráticos, divididos en municipios libres, con autoridades electas popularmente. 7 siones de la autoridad que violen los derechos humanos y las garantla,s reconOCidos en la
Como un privilegio adicional debe agregarse que los estados deben permanecer en la constitución y los tratados internacionales (art. 103, fracc. 1), Las autondades responsables
unión federal.' pueden ser federales o locales.

Organizar un estado en forma diversa significa una violación a la carta magna, pero I~rnpélro por inv;si.ón de ccmpet2nclas
los ciudadanos que pretendieran la enmienda al desacato constitucional estarían
Las fraccs. 11 y 111 del art. 103 plantean algunos problemas de interprecación. Seccio~ar su
frence al hecho de que los procedimientos normales de defensa del orden jurídico
texto facilita su comprensión, permite distinguir los diferentes supuestos y determinar el
son ineficaces.
alcance de cada uno de ellos.
En estos casos, lo que procede es recurrir al control adicional o sea someter a juicio, en
los términos previstos en los ares. 108 y 110, ante el jurado de semencia, a los miem-
bros de la legislatura y gobernador que hubieren infringido gravemente la consti tu-
;:..._ _ _ __ -GiciéA~et-aae-el-j3feeedimiento, dictar sentencia en virtud de la cual se les destituya
e inhabilite y, de acuerdo con las constituciones general y local, designarles nuevas
autoridades; y de ser necesario, intervenir militarmente. Al recurrir a tal método se
estaría en posibilidad de hace r respetar los arts. 115 y 116 Yde conservar la integridad
de la unión federal.

15.10.6 Control de ()< Ulbunales rece,ate, ,~lUr<'

las actuaciones de los estados
Los tribunales de la federación también pueden intervenir en el ámbiw local. Su acción
persigue, preferentemente, la revisión de los aC[os de las autoridades locales; eventualmente,
puede llegar a afectar a los titulares de los poderes y funciones.

I J. A, González Calderón, citado por Juan Casiello, Derecho constitucional argentino, Abt:ledo Perrot, Buenos Aires, 1954,
pp. 186 Y187.
1 Artículo115,
• Mlcul, 4l.

7.8 ¡

280 Estados de la federaclón

 El asiento de los poderes federales en la ciudad de México se admitió por el constitu~
o
.-J
yente de 1857 como una fórmula transitoria; se trató de una transacción a la que se lIe~
=> gó en el seno de esa asamblea; la segunda parte del arto 44, que determina la posibilidad

1'- .L..J
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a..
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El Distrito FederaP teórica del traslado de los poderes federales a otro sitio, es una reminiscencia de ello.4

Como se ha dicho anteriormente (véase el tema 9.2). El traslado de la capital sede de

los poderes federales, implicaría que la relevada se convierta en el estado del valle de
México. El mismo está facultado para determinar los límites y la extensión territorial
que deben corresponderle.

16.2 Facultades de los poderes federales en su gobierno

16.1 El Distrito Federal
El Distrito Federal es parte integrante de la federación (art. 43); como tal, le son imponibles
las obligaciones que para los estados existen, entre otras, pertenecer a ella en forma estable,
independientemente de que sea o no el asiento de los poderes federales. En virtud de lo
dispuesw en el art. 44, la ciudad de México es el Distrito Federal, por tanto, es sede de los
poderes de la unión; es la capital de ese ente que jurídicamente se denomina Estados Unidos
Mexicanos. La ciudad de México es, a la vez, asiento de los órganos de autoridad locales; por
eso se le reconoce una doble naturaleza.
16.1.1 Naturaleza
~;¡: ______-';u.==:Lt"ae"u--<:uelo(a con órganos de autoridad propios, que han sido docados de fa-
cultades y atribuciones a los que se denominan autoridades, no se les ha dado el rango
de poderes; no lo serán, a pesar de que gozan de autonomía y ejercen actos de autoridad.
Dichos órganos y los habitantes están sujetos a un estatuto de gobierno (EGOF), que emite y
reforma el congreso de la unión. 2
16.1.2 Ubicación y territorio
Los límites territoriales del Dist rito Federal, durante gran parte del siglo XIX, sufrieron
cambios; los que en la actualidad se reconocen se fijaron por decretos del 15 y 17 de
diciembre de 1898, mismos que reiteró el constituyente de 1917. 3 Desde entonces se
han conservado inalterados.
I En la actualidad se hallan en el congreso de la unión, pendientes de ser dictaminados, varios proyectos de reformas al art. 122,
para regular la organización política del Distrito Federal.
l En la actualidad se hallan en el congreso de la unión, pendientes de ser dictaminados, varios proyectos de reformas al art. 122,
para regular la organización política del Distrito Federal.
¡ Estatuto de gobierno de! Distrito Federal. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/gobiernos.htm
J Véase Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional, 17aed., Porrúa, México, 1980, p. 193.
La constitución confiere al congreso de la unión, la cámara de senadores y al presidente
facultades respecto del Distrito Federal.
16.2.1 Del congreso de la unión
La organización política del Distrito Federal, desde 1993, ha sido colocada y desarrollada
en el título quinto, relacionado con la estructura y el funcionamiento de los estados;
también se reformó el nombre del título: l/De los estados de la federación y del Distrito
FederaL" Are. 122: "Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica
del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos
Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de este artículo." Ese
precepto define el papel determinante que en la organización y el funcionamiento del
Distrito Federal tienen el congreso de la unión y el presidente. Ellos son las figuras prota~
gónicas; los órganos locales son secundarios y derivados.
En la disposición A, frace. 1, del are. 122 se determina que corresponde al congreso de la
unión legislar en lo relativo al Distrito Federal respecto de toda clase de materias, excepto
sobre las expresamente conferidas a la asamblea legislativa; también está facultado para
expedir el EGOF; en él deben hacerse las definiciones más importantes en relación con los
órganos de autoridad y el sistema democrático.
Se le faculta de manera expresa para legislar en materia de deuda pública del Distrito
Federal (A, frace. "'); se trata de algo amplio, pues implica fijar los montos del endeuda-
miento, como las garantías, plazos, forma y condiciones de pago. Debido a lo señalado
en la disposición H, tanto al congreso de la unión como a los órganos de autoridad del
Distrito Federal les son imponibles las prohibiciones contenidas en la frace. VIII del are. 117,
entre otras, no pueden contraer, directa o indirectamente, obligaciones o empréstitos con
gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban
pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. El ejercicio de esa facultad
I Francisco Zarco, Historia del congreso extraordinario constituyente (1856-1857), El Colegio de México, México, 1956, sesión del 10
de diciembre de 1856, pp. 1104 Ysiguientes.

283
282 cap[tu[o 16, El Distrito Federal
BIBLIOTECA C r:1ft"I~~
 pOi parte del congreso necesariamente repercute en la atribución que ha sido conferida
2 la 2,sa'il b!ea legislativa para examinar y aprobar el presupuesto. Deberá existir coordina-
Ción entre ambos cuerpos legislativos. La propuesta de endeudamiento debe provenir del
-¡:-. . es!Gen:e \art. 122, B, frace. 111),
A. fin de imposibilitar a los órganos de autoridad del Distrito Federal que intenten im pedir
-:. ent(í(pecer el funcionamiento de los poderes federales, como autoridad nacional, en lo
irner'lc y representante de la unión, en lo externo, se ha facultado en la disposición A al
cong{eso de la unión para: "IV, Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido,
O pO(~dnO y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión"; se trata de actos de natura-
le:L'2. legisiativa cuyo cumplimiento recae en el presidente.
15 ?2 Del presirlentf'
El ?oí:, :22, B, enumera las facultades que tiene el presid,ente en relación con el Distrito
iniciar leyes en lo relativo al Distrito Federal (frace. 1).
Proponer al senado a quien deba sustituir al jefe de gobierno, para el caso de que sea
removido (frace. 11).
Presentar anualmente al congreso de la unión la propuesta de endeudamiento del
Distrito Federal (frace. '").
!:::..,Jt----------8".··fFilEO'.I"J.".g,..,eI an:.-1:22, se establece otra facultad para e! presidente: reglamentar
las leyes del congreso relacionadas con el Distrito Federal. La facultad concedida al
presidente no es amplia; no puede pretender reglamentar el EGOF, que es una forma
de ley; hacerlo es competencia privativa de la asamblea legislativa.
En la frace. v de la disposición B, se establece que el presidente tendrá las demás
a::ibuciones (facultades) que le señalen la constitución y las leyes; se trata de una
:ea:idad; a lo largo de estas se hallan las facultades expresas a su favor. Puede vetar
¡as teyes que expida el congreso de la unión respecto del Distrito Federal.
E: presidente, en virtud de lo dispuesto en la frace. VII del art. 115, tiene el mando de
la fuerza pública del Distrito Federal; puede nombrar y remover al jefe de la policía
(arr. 34, EGOF).
16.3 Autoridades locales dp gobipf¡,o
del Distrito Federal
independientemente de la intervención que se reconoce a los poderes federales, el art. 122,
~íC1Jee
al Distrito Federal de autoridades propias.
28 4 !V1an:Jal de (ierechn (UiIS[ltuc[onal
Organización y funcionamiento
La asamblea legislativa del Distrito Federal es un órgano colegiado al que se le han confiado
funciones legislativas y ejecutivas; carece de facultades jurisdiccionales,
La asamblea tiene dos periodos ordinarios de sesiones; el primero se inicia el17 de septiem-
bre y concluye, a más tardar, el 31 de diciembre; el segundo comienza el15 de marzo y debe
concluir a lo máximo el 30 de abril (art. 39, EGDF). SU quórum es de más de la mitad de sus
miembros y adopta sus resoluciones por mayoría absoluta y relativa. Puede ser convocada a
periodos extraordinarios de sesiones a petición del órgano interno de gobierno (en el art. 51
del EGDF se le denomina comisión de gobierno), que hace las veces de comisión permanente
y que actúa en los recesos de la asamblea; la convocatoria la hace a petición de la mayoría de
sus integrantes o del jefe de gobierno. Debe entenderse que en ambos casos la convocatoria
es obligatoria.
El jefe de gobierno del Distrito Federal puede vetar las leyes y los decretos de la asamblea
legislativa; se trata de un acto suspensivo que puede superarse por el voto de las dos terce-
ras partes de los diputados presentes en la sesión; ese servidor público es el responsable de
promulgar, publicar y ejecutar dichas leyes.
Tienen la facultad de iniciar leyes y decretos ante la asamblea legislativa sus integrantes, los
ciudadanos y el jefe de gobierno. A este se le reconoce como exclusiva la atribución de ini-
ciar la ley de ingresos, el decreto de presupuesto y presentar la cuenta anual.
Según el art. 46 del EGOF pueden iniciar leyes los ciudadanos de! Distrito Federal, por medio
de la iniciativa popular.
La asamblea legislativa no puede reglamentar directamente la constitución, como lo hacen
el congreso de la unión y las legislaturas de los estados. Solo podrá legislar con base en sus
estatutos y respecto de las materias a que alude el ine. g de la fracc. v
Se compone de 66 diputados, a quienes elige la ciudadanía mediante voto universal,
libre, directo y secreto. Los hay de mayoría y de representación proporcional. Cuentan
con un suplente; permanecen en su encargo tres años, gozan de una triple inmunidad:
son irresponsables por las manifestaciones que hagan en el desempeño de sus encar-
gos, para proceder penalmente contra ellos se requiere una declaración de procedencia
previa, y pueden ser objeto de juicio político por las violaciones que cometan en el
ejercicio de sus encargos.
La asamblea legislativa es un órgano unicameral; no es dable al congreso ni a ella misma pre-
ver la existencia de una segunda cámara. En ningún caso un partido político podrá contar
con diputados electos por ambos principios, que representen un porcentaje del total de
28'
I lb El Distrito FederaL
 la asamblea que exceda en ocho puntos a la votación cotal emitida en el Distrito Federal.
5
Cuenta con una ley orgánica.
Facultades
Facultades y atribuciones, obligaciones y prohibiciones diversas. Las facul tades y atribu-
ciones que corresponden a la asamblea legislativa son solo las que menciona la frace.
v de la base primera, e, del art. 122 y las demás que en for ma expresa se le otorgan a
lo largo de la constitución. Es un órgano con facultades enumeradas; lo no concedido
lo tiene pro hibido; no existe norma que le atribuya facu ltades implícitas, por tanto, las
tiene prohibidas.
No puede intervenir, por ejemplo, en los procesos de reformas a la constitución (art. 135) o
de formación de nuevos estados (art. 73. frace. 111); la función de aprobar se ha confiado a las
legislaturas de los estados.
Las facultades y atribuciones de la asamblea legislativa se refieren a diferentes materias; son
de naturaleza legislativa y ejecutiva. Las legislativas son:
Expedir y reformar su ley orgánica; al igual que la orgán ica del congreso de la unión,
no es susceptible de ser vetada por el jefe de gobierno; le es enviada solo para su
publicación; también puede expedir la Ley orgánica del tribunal superior de justicia y
del tribunal contencioso administrativo.
Examinar, discU[ir y aprobar anualmente el presupuesto, la ley de ingresos y la cuenta
pública; la revisión de esta la hace por conducto de la contaduría mayor de hacienda
I
Legislar en las materias siguien tes: hacienda pública, electoral, administrac ión pú-
blica local, civi l, penal, pro tecció n civil, justicia cívica, planeación del desarrollo.
prestación y concesión de servicios públicos, tra nsporte urba no, limpia, turismo,
servicios de alojamiento, mercados, rastros, abastos, cementerios, fomento eco-
nómico y otras.
Iniciativas ante el congreso de la unión. Se ha previsto expresamente la posibilidad de que la
asam blea legislativa presente iniciativas de leyes y decretos ante el congreso de la unión; es
una nueva tiwlar que debe agregarse a la enumeración que contiene el arto 71. Sus iniciati-
vas deben versar sobre materias relativas al Distrito Federal; debe entenderse que se puede
ejercer respecto del EGDF, pues se trata de una facultad limitada. No se establece un trámite
especial en relación con esas inicia tivas; se someterán al general.
la I";¡cultad de iniciar leyes y decretos que tiene la asamblea legislativa es limi tada; solo lo
puede hacer ante el congreso de la unión, respecto de materias relacionadas con el Discrito
Federal. No lo puede hacer ante las cámaras que lo integran ni ame la comisión permanente
(art. 122, e, base primera, fracc. v, inc. ñ).
, Ley orgdnica de la asamblea legislativa dd Distrito Federal. Véase http://www.diputados.gob.mx/leyesBiblio/gobiernos.htm
286 'v1anual de aerecho constitucional
l· > r)l~[flto,
•
Gran parte de la función ejecutiva que se da en el Distrito Federal se deposita en el jefe de
gobierno. La que no está co nferida a el se ha reservado al presidente. El jefe de gobierno es
el titu lar de la ad ministración pública local.
:::lección
Es un servidor público de elección popular directa (art. 122, párr. 4), salvo el que nombra el
senado (art. 76, fracc. IX).
Duraclón en SIJ ca f9-0
Permanece en su encargo hasta seis años. Sin importar cuánto tiempo lo desempeñe,
por ningún motivo podrá volver a ocuparlo; se trata de una prohibición absoluta.
To ma posesión de su encargo el 5 de diciembre del año de su elección. No podrá
ejercer el cargo más allá del 4 de diciembre de l año en que concluya su periodo. No
importa cuál haya sido el tiempo durame el cual hubiera ejercido el cargo. Sus fal tas
temporales se cubrirán según lo disponga el EG OF (art. 61). En caso de faltas absolutas,
es la asamblea legislativa la que nombra al sustituto; no se distinguió con base en los
tiempos, como se hace en los arts. 84 y 85. Rinde su protesta ante la asa mblea legisla-
tiva o el senado.
Requlsi.tos de electlvldad
Para ser electo jefe de gobierno del Distrito Federal se requiere cumplir con los requi-
sitos que determinan la constitución y el EGDF; de inicio, se deberá ser mexicano por
nacimiento, ciudadano, en pleno go[e de sus derechos, con una residencia efectiva de
tres años, si se es nativo del Distrito Federal, y de cinco ininterrumpidos, si no lo es; te-
ner 30 años cumplidos y no haber desempeñado el cargo anteriormente con ese o con
cualquier otro nom bre.
Remoci.ón
El jefe de gobiern o puede ser removido por causas graves; por lo demás, cuando se
trata de un gobernante proveniente de la oposición es fac tib le que cualquier razón que
se invoque se estime grave. Para removerlo se faculta al senado y, en sus recesos, a la
comisión permanente. Lo hacen por simple mayoría; la so licitud deberá ser formulada y
presentada por la mitad de los senadores, O sea, por 64, o la mitad de los miembros de
la comisión permanente.
Puede ser objeto de juicio político por violaciones graves a la constitución, a las leyes del
Distrito Federal y por el manejo indebido de fondos y recursos públicos federales. Tam-
bién podrá ser suspendido de su cargo en virtud de una declaración de procedencia que
emitan los diputados.
¿87
~dOl[Ulo El Distrito Federal
•
Facultades y obligaciones
El jefe de gobierno del Distrito Federal goza de la facultad reglamentaria en lo que concierne
a las leyes que emita la asamblea legislativa; será responsable de su ejecución. Podrá ejecutar,
sin estar aurorizado para reglamentar. las leyes y los decretos relativos al Distrito Federal que
expida el congreso de la unión, cuando así se le aU[Qrice de manera expresa.
Está facultado para presemar proyectos de reglamentos y someterlos a la aprobación del
presidente (art. 67, frace. IV, EGO'). Deberá informar a la asamblea legislativa; podrá iniciar
ante esta. Sus actos deben ser refrendados por el servidor público que determine el EGDF.
Podrá recurrir a la controversia constic:ucional.
16.J.j 1I dllSlClOn UI
a gobierno (~ I I I mas del derecho: penal, civil y familiar. En el ámbito federal aplican las leyes federales y los
En el texto original de la constiwción de 1917. el Distrito Federal se manejó como un depar-
tamento; contaba con un gobernador, que era designado por el presidente, con municipios,
cuyos ayuntamientos eran de elección popular y un tribunal superIor propio. Las funciones
legislativas estaban confiadas al congreso de la unión (art. 73, frace. VI). En 1928 desaparecie-
ron las muniCIpalidades. En 1987 se dispuso la creación de una asamblea de representantes a
la que se confiaron, detalles más detalles menos, las funciones que tienen los ayumamientos.
La facultad para legislar la conservó el congreso de la unión. El marco normativo en vigor
derivó de reformas hechas en 1993 y 1996.
Las reformas se hicieron debido a la presión de la ciudadanla; para las autoridades federales
I i Y mermaba su amplio campo de acción; este, a partir de las
reformas de 1928, llegó a ser casi absoluto y discrecional. Para la ciudadanía que reclamaba
democracia y autogobierno, la fórmula es transitoria; se aspira a llegar al grado de demo-
cracia y autonomía que teóricamente caracteriza a los estados. Existe conciencia de que se
trata de una solución transitoria.
El art. 122 yel EGO' son normas que fundan y obligan; limitan, atribuyen y prohíben.
16.3.4 AOmlnLstraciol1 putJllra local " I)l,[fl(\) ~'''1eral
La administración pública centralizada y paraestatal se regula por la Ley orgánica de la ad-
ministración pública del Distrito Federal, que emitió la asamblea legislativa. Ella señala las
demarcaciones territoriales, prevé la existencia y atribuciones de sus órganos de gobierno,
enumera las secretarías, fija sus atribuciones.6 El jefe de gobierno designa a los secretarios y
demás servidores públicos del gobierno.
Los delegados son de elección popular directa. El procurador de justicia es nombrado por el
jefe de gobierno y requiere de la aprobación del presidente (art. 10, EGO').
• Ley orgónien de la admini5tradón p¡jblica del 00 ,rilo Federal. Véase httpjlwww.dipu tadO\.gab.mx/leyesBi~io/gobiemO\.htm
288 ., ,anual dp ilerecho constitucional
•
',5['ll0
La función judicial se ha confiado al tribunal superior de justicia; en esto no hubo innova-
ción; se reiteró la existencia de esa institl,lción que fue creada por la Ley )uárez de 1855. No
se trata de un poder; su competencia y faculcades son determ inadas, en primer lugar, por el
congreso de la unión en el EGOF (art. 122, A, frace. u); la asamblea legisla civa está autorizada
para emi[ir la ley orgánica de ese tribunal (are 122, C, base primera, frace. v, ine. m).'
En fo rma expresa, cuando los magistrados actúan como tribunal superior y en pleno, se les
asignaron atribuciones ejecutivas, como cuando nombran a su preside me. En virtud de su
ley orgánica, también goza de facultades materialmente legislativas, porque puede emitir
su reglamento interior y reformarlo.
La competencia de sus tribunales se ha limicado a las materias relacionadas con ciertas ra-
tratados internacionales cuando se afectan intereses particulares (art. 104, frace. 11); aunque la
asamblea legislal:iva tiene facultad para legislar respecw de un número extenso de mal:erias
(are 122, C, base prim.era, frace. IV, ine. g), nada indica que la competencia de los tribunales co-
munes se ampliará. Las salas del tribunal seguirán conociendo de amparos (art. 107, frace. XII).
La competencia del tribunal superior de justicia es limitada; no goza de las facultades resi-
duales que para los jueces locales deriva de la aplicación del art. 124. Actúa en salas.
lntegr3ción
Se integra por magistrados que nombra ellefe de gobierno y ratifica la asamblea legislativa;
duran en su encargo seis años y pueden ser ral:ificados al concluir ese plazo; en este caso se
convierten en inamovibles.
Nornbfami.ento d<. 5'15 m lem b rc~;
Para ser nombrado magistrado se exigen los mismos req uisitos que para ser ministro de la
suprema corte de justicia, más otros relacionados con su vinculación a la entidad; gozan
del privilegio del juicio político, pero no es tán protegidos por la institución de la declara-
ción de procedencia.
~,drrÜ!l¡sti¡:dún ; vi.gi,iancia ') dlsdp!.i.n8
El consejo de la judicatura
Se ha previsto la existencia de un consejo de la judicatura, que es el responsable de la
administración, vigilancia y discip lina del tribunal superior de justicia, de los juzgados
y demás órganos auxiliares; nombra a los jueces, elabora el proyecto de presupuesto y
emite criterios obligatorios; se compone de siete miembros, el primero es el presidente
del tribunal, los resta mes son un magistrado, dos jueces electos por el pleno del tribunal;
, Lf!y orgónica dd (ribunal superior dd OOtrilo Federal. Véase http://www.diputados.gob.mx/leyes~blio/gobiemos.htm
289
:-:aOltu¡o ¡¡-; El Distrito Federal
 uno lo nombra el jefe de gobierno. y dos la asamblea legislativa. Duran en sus cargos
cinco anos y no pueden ser nombrados para otro periodo. Los consejeros gozan de la
inmunidad del juicio político.
Responsabilidad de los
16.3.6 Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal servidores públicos
Se prevé la existencia de un tribunal contencioso administrativo; la consritudón da pocos
detalles (art. 122, e base quinta); solo dispone que su ley la expedirá la asamblea legislativa y
su competencia es en el orden administrativo; goza de plena autonomía; dirime las COntro~
versias que se susciten entre la administración pública local y los particulares.

Integración
Se integra por una sala superior y salas ordinarias; en las salas hay magistrados que son pro- 17.1 Las inmunidades
puestos por el jefe de gobierno y ratificados por la asamblea legislativa; duran en sus encar-
gos seis años; si son ratificados se convienen en inamovibles. El sistema constitucional reconoce la existencia de inmunidades; ellas surgieron con vista a
salvaguardar la persona de los parlamentarios, en tiempos en que había autoridades arbi-
Los integrantes de este tribunal constitucionalmente no gozan de inmunidades como el trarias, no existía un estado de derecho ni jueces imparciales que lo defendieran. Su perma-
juicio político o la declaración de procedencia. Las leyes que expida la asamblea legislativa nencia se explica bien en función de que subsisten las causas que les dieron origen o bien
• no podrán ponerlos al margen de 105 sistemas de responsabilidad. porque sus titulares, por el poder que detentan, gracias a privilegios temporales, siguen al
• margen de la acción de la justicia. La conservación de 105 privilegios actúa en detrimento del
• Competencia
I principio de igualdad ante la ley y en desprestigio de las instituciones públicas.
Las salas no podrán conocer de amparos en los términos de la frace. XII del art. 107, Las inmunidades cuya existencia reconoce la constitución son el juicio político, la decla-
porque no conocen de materia penal, y las comroversias de las que conoce son proce- ración de procedencia y la inviolabilidad O irresponsabilidad (am. 110, 111 Y61, respec·
dimientos biinstanciales. 8 tivamente). Los servidores públicos que están amparados por ellas son únicamente los
enumerados expresamente. De la inviolabilidad solo gozan los diputados y senadores al
congreso de la unión.
Los principios que regulan las inmunidades son:

•
•• Por regla general, por virtud del arto 13, todos son iguales ante la ley.
Excepcionalmente, algunos servidores públicos, por razón de las funciones que cie-

•
nen encomendadas, están al margen del principio de igualdad ante la ley.
Las inmunidades son temporales; duran mientras se desempeña la función; si hay
función, hay privilegio; se pierden o suspenden por haber terminado el periodo fija-
do por la ley, por pedir licencia o haber sido suspendido en el ejercicio del encargo.
Se enfocan, preferentemente, en la maceria penal.
Para que existan se requiere de un cexto constitucional expreso.
Gozan de ellas únicamente los expresamente enumerados para tal efecto.
Debía entenderse que las inmunidades comprenden a los sujetos y materias de-
terminados expresamente. La realidad demuestra otro estado de cosas: gozan
a Ley orqánko de lo ronreocioso administrativo del Disfrita Federal. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/gobiernoslltm de inmunidad los familiares de los servidores públicos, sus domicilios e, incluso,

291
290 ,\1anual de derechO COIlStltuciOflal

o
\a al ta jerarquía del clero (acólico, los grandes empresarios y un número crecido
de exfuncionarios públicos,
Únicamente tienen existencia legal las inmunidades expresamente previstas en la
co nstitución; las leyes secundarias no pueden ampl iar las inmunidades ni aumentar
el número de beneficiarios de ellas.
Las normas que contienen inm unidades son de interpretación estricta; no son sus-
ceptibles de ampliarse a sujecos, circunstancias o tiempos no previstos expresamente.
r r
" Todos, incluidos los servidores públicos, son responsables por las acciones que cometan en Co ntra
de lo dispu€Sw por la ley u omisiones en el cumplimiento de las obligaciones que les corresponden.
Con el rubro de responsabilidad oficial se alude a una forma específica de ilícitos; incurren en
ellos personas que desempeñan funciones públicas y en ejercicio de ellas.'
En la comisión de esos ilícitos, están de por medio dos elementos: una función pública y
personas que desempeñan actividades políticas.
En atención a lo anterior, se ha considerado que cuando alguno de ellos incurre en alguna
responsabilidad en el desempeño de sus funciones, debe ser juzgado con criterios preferen,
temente políticos y por quienes desempeñan funciones políticas.
Algunos servidores públicos gozan de una particular for ma de inmunidad; ello implica la
I;..:j~-_ ____p"';ibilid,¡d..de..er juzgados por quienes son sus pares, no por los jueces ordinarios; que lo
sean en observancia de principios diferentes; en el supuesto de resultar culpables, existe la
posibilidad de que sean sancionados con la pérdida del cargo y de ser inhabilitados. La sen-
tencia no puede ser recurrida y, llegado el caso, no pueden recibir el beneficio del indulro.
17.3 Sujetos e la ,es¡.Jonsabllidaa oficial
El art. 110 esrablece dos categorías de servidores públicos que pueden ser objeto de un juicio
político: los federales y locales. Entre los primeros se encuentran
... Ios senadores ydiputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, losConsejeros de la Judicatura federal, 105 Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea
delDistritofederal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, elfiscal General de la República, el Procurador
General de Justicia del Distrito federal, los magistrados de Circuito yjue<es de Distrito, los magistrados
yjueces del fuero Común del Distritofederal, 105 Consejeros de la Judicatura del DistrITOFederal, elcon-
sejero Presidente, los consejeros ele<torales, yel secretario eje<utivo d~ Instituto Nacional Electoral, los
t Ley federal de respon50bilidades de los servidor~ públicos yLey federal de responsabilidades administrativas de los seNidorespúbli-
(()I". Véas. h t tp://www.di putados.gob.m x/leyes ~blio/in d ...htm
292
, .
magistrados del Tribunal Electoral, 105 dire<tores generales ysus equivalentes de los orga nismos descen-
tralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades yasociaciones asimiladas a éstas y
fideicomisos públicos.
De los segundos están:
Los Gobemadores de los Estados, Diputa~os Locales, Magistrados de los Tobunales Superiores de Justicia
Locales, ensucaso, los miembros de los Consejosde las Judicaturas Locales, aslcomolos miembrosde los
organismos a los que las Constituciones Locales yel Estatuto de Gobierno del Distritofederal les otorgue
autonomía, sólo podrán ser sujetos de juicio polltico en lostérminos de este Título porviolaciones graves
a esta Constitución ya las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos
y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa yse comunicará a las
Legislaturas Locales para que, enejerciciode sus atribuciones, procedan comocorresponda.
Respecto de los servidores públicos locales la constitución establece limirames a la compe,
tencia del jurado de sentencia, comprende únicamente las violaciones graves a la con s titu ~
ción general y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos
federales. Debe entenderse que, en relación con otra clase de ilícitos, tienen competencia
para investigar y acusar el ministerio público federal y local; de juzgar, los jueces de distrito y
locales, y deben hacerlo en el momento procesal oportuno.
El presidente, mientras esté en ejercicio. goza de una inmunidad espeCial: sin importar los
ilícitos, federales o locales; del orden común o en el desempeño del cargo, el único campe·
rente para investigarlo y acusarlo es la cámara de diputados y de juzgarlo es el senado, cons·
tituido en jurado de sentencia (arts. 108 y 111). Si se trata de un ilícito federal le será aplicable
la legislación de ese género; si se trata de un ilicito local, debe ser juzgado conforme a las
leyes locales: "la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable",
174 tl juicio pOi ítir-"
El juicio político es una forma de inmunidad. Por virtud de él un servidor público se sustrae a
la acción investigadora y persecutora del minisrerio público; queda al margen de la jurisdic·
ción de los tribunales ordinarios y sujeto al juicio de sus pares; por los ¡Ifciros de los que se le
acuse, se le pueden imponer como penas la de destitución e inhabiliración. Se trata de una
institución que si bien para su aplicación solo tiene una existencia teórica, en cambio, para
efectos prácticos, de ella deriva impunidad.
Caracrpr[sticas I IUlLio flolitico
El juicio político es un procedimiento de excepción: porque se sigue contra servidores
públicos que están al margen del sistema ordinario de persecuci6n y castigo de ilícitos;
porque solo en forma aislada y ocasional las cámaras que integran el congreso de la unión
29?
',dpltUta 1, Responsabltldad de los servidores públicos
 abandonan sus funciones naturales de legislar, vigilar y ratificar y se abocan a la de juzgar;
porque es un juicio entre pares, la misma clase gobernante juzga a uno de sus miembros,
y porque es de esperarse que los servidores públicos, en virtud de la protesta que han
rendido de guardar la constitución y las leyes que de esta emanan, se conduzcan en
forma apropiada.
El juicio político es uniinstancial; se inicia con el acuerdo que emite el presidente del senado
en el sentido de declararse constituido en jurado de sentencia y concluye con la resolución
que condena o absuelve al reo. No hay instancia posterior. No hay primera ni segunda ins-
tancias. Es sumarísimo; no existen ni admite excepciones dilatorias; no puede haber inciden-
tes de previo y especial pronunciamiento.
El juicio de responsabilidad es un procedimiento absorbente. Una vez que los diputados
responsables de sostener una acusación se presentan ante la cámara de senadores y ella
acuerda constituirse en jurado de sentencia, serlo debe ser el único objeto de su atención;
no puede distraerse en otras tareas y conocer de diferente negocio mientras no emita su
resolución final. La razón para que el juicio sea absorbente es obvia: está en juego un alto
interés nacional; la indefinición perjudica a las instituciones y afecta al orden público; es
una determinación política que interesa a la sociedad. Urge una definición. No importa
en qué sentido.
Que el senado tenga que constituirse en jurado de sentencia no es algo potestativo; no que-
da a su discreción; está obligado a hacerlo, en virtud de la resolución que emite la cámara
de diputados; esta es la consecuencia lógica que deriva del principio que regula el funcio-
namiento de las cámaras que integran el congreso de la unión; su actuación es sucesiva y
~"'"'------Lt!l!lllornrdTriacia;seralta a ese ' principio cuando una de estas, en este caso el senado, no está
expedita para conocer de una acusación.
La constitución dispone que las dos cámaras del congreso de la unión funcionen en forma
coordinada; una y otra deben estar expeditas para actuar. No les es dable suspender sus
sesiones por más de tres días sin consentimiento de la colegisladora (art. 68). El principio de
coordinación rige su actividad, nQ solo la función legislativa, comprende también la actividad
jurisdiccional. La decisión de la cámara de diputados en el sentido de acusar, el hecho de que
ponga el reo a disposición del jurado y de que se presente la comisión nombrada para Soste-
ner la acusación, determinan la actuación del senado. Por tratarse de una materia absorben-
te, nada que no sea el conocimiento y la resolución del proceso de responsabilidad puede
ocupar su atención. La recepción de la comunicación de la cámara de diputados tiene los
mismos efectos que en materia procesal se atribuyen a las excepciones de incompetencia o
recusaciones. Solo puede actuar como jurado.
Siempre que el senado se constituye en jurado de sentencia debe presumirse su competen-
cia tanto para juzgar como para castigar o absolver; nada ni nadie puede impedir su acción.
No hay recursos contra sus resoluciones ni tribunal competente para conocer de ellos.
El juicio de responsabilidad tiene la característica de ser restringido por muchas razones: solo
se sigue a determinado número de servidores públicos; se refiere a tipos delictivos especiales;
<94
"v1anual de derecno (lYlstiturionni
puede derivar solo en dos tipos de penas; únicamente pueden acusar un número restringido
de personas; la competencia de quien j.uzga es limitada.
Se trata, además, de un proceso mixto, que es escrito y oral; se integra con los escritos de
denuncia, dictámenes, pruebas y documentos que se allegan al juicio en vía de informes
o alegatos; por otra parte, existe tma sección oral, que si bien con el tiempo se consigna
en actas y en el diario de debates, en el momento de dictarse la resolución definitiva, los
miembros del jurado sentencian con base en lo expuesto de viva voz.
Aun considerando el juicio político como un acto de oportunidad política, no puede
dejar de darse entre las partes, acusadora y defensa, la actividad contradictoria, la fun-
ción de proponer la duda, de tal manera que el juzgador esté en posibilidad de escoger
uno de los dos puntos de vista; por más prejuicio que exista, no puede omitirse cubrir
el expediente de dejar hablar y oír.
En los procesos penales ordinarios, el ministerio público goza de amplia facultad
para investigar y perseguir los delitos; en su competencia puede hacerlo en ~od~
momento y sin limitación alguna. Esta amplitud desaparece cuando resuelve eJercI-
tar la acción penal ante una autoridad judicial, a partir de ese acto su intervención
queda circunscrita a probar solo los ilícitos objeto de la consignación Cans. 19 y 20,
B). En los juicios de responsabilidad oficial la función acusadora, aunque en el fondo
es idéntica a la ordinaria, tiene características propias; una es que quien la desempe-
ña, la comisión nombrada por la cámara de diputados, no tiene una facultad amplia
para acusar; solo puede hacerlo por lo que hace a los delitos determinados ex.~r~sa­
mente por la cámara de diputados; aun en el caso de que aparezcan nuevos ill~ltos
con posterioridad a la resolución de la cámara de diputados, no puede ampliarse
la acusación, ni el senado tiene facultad para conocer de otros delitos más que los
acordados por su colegisladora.
Es un juicio en el que no solo se presume la inocencia del acusado, sino que, además, se le
conceden todas las posibilidades de defensa; la oportunidad de probar y alegar se da en
todas las etapas del procedimiento, desde que se abre la instrucción y hasta ar},Jis de que la
sección de enjuiciamiento formule conclusiones.
17.4.2 Procedencia
Para que se dé inicio a un juicio político se precisa los requisitos siguientes:
Se trate de un servidor público de los enumerados en el art. 110.
El servidor público esté en el ejercicio de su cargo.
La acusación provenga de un ciudadano o del ministerio público (arts. 21 y 109).
La acusación se relacione con alguno de los ilícitos establecidos por la ley (arts. 6° y
7°, LFRSP).
295
capitulo ~7 ResponsabUidad de Los servidores públicos

o
La acusación haya sido ratificada al ser presentada ante la cámara de diputados o
1
dentro de los tres días siguientes.
i!
l' El denunciante haya acompañado los elementos de prueba.
i Competencia por rzzón de la materia
11' h l( ) l )
" ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicios de los
Competencia por razón del sujeto
El jurado de sentencia puede juzgar a tos servidores públicos mencionados en el art. 110. A
ellos deben agregarse el titular de la entidad de fiscalización de la federación (are. 79, frace. IV);
el presidente de la comisión nacional de derechos humanos (art. 102, B, párr. 7), las personas
encargadas de la conducción del banco central (art. 28, párr. 7), los miembros de la junta
de gobierno dellNEGI (are. 26, B), los comisionados de la Comisión Federal de Competencia
Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones (art. 28, frace. VII, párr. 2), y los
miembros de la junta de gobierno del instituto nacional para la evaluación de la educación
(are. 3', frace. IX).
Del art. 110 y su contexto se derivan las consecuencias siguientes:
Son susceptibles de ser enjuiciados por el jurado de sentencia únicamente los fun-
cionarios aludidos; este carece de competencia para juzgar, por ejemplo, a un subse-
cretario de estado. En las entidades federativas, existe una limitación adicional para
el jurado: solo puede juzgar a los servidores públicos a que hace referencia el segun-
do párrafo del arto 110, carece de competencia para juzgar de las violaciones graves a
~j¡....----------"a-eel95"t'¡'ttteiém-f:1t1e cometan los restantes funcionarios locales; a estos se tes puede
exigir responsabilidad directamente ante los tribunales federales.
No es dable al legislador ordinario adicionar con otros servidores públicos la lista que
en forma limitativa consigna la constitución.
17.4.4 Competencia p¿lra conucer del juicio pOlltlCO
La actuación del jurado de sentencia es excepcional; se rige por principios especiales: pue-
den ser sujetos activos y pasivos de este solo un reducido número de servidores públicos;
hay limitaciones en cuanto a función, tiempo y competencia; por las sanciones que se pue-
den imponer y por razón de los principios que regulan los procesos.
Hay circunstancias que explican ese régimen de excepción: reducir al mínimo los casos en
que el poder legislativo puede ser distraído de sus funciones ordinarias de legislar y con-
trolar, y ser llevado a asumir la de juzgar; evitar que los servidores públicos sean distraídos
del ejercicio de sus encargos, para atender acusaciones reiteradas y evitar enfrentamientos
entre los miembros de los poderes legislativo o ejecutivo con la rama judicial, en los que
la parte débil será esta ya que, al fin y al cabo, si bien se trata de personas a las que se
denomina serllidores públicos, no puede dejar de reconocerse que gozan de un poder más
allá del ordinario.
296 Hanual dp derechn ((Hlscltuclonal
.0-- .. -. "
La competencia del jurado se determina con base en cuatro elementos: por el sujeto, la
materia, el tiempo y cuantía o gravedad.
Los servidores públicos federales a que alude el art. 110 pueden ser enjuiciados cuando en el
intereses públicos fundamentales o de su buen despacho y que, se presuma, estén tipifica-
dos en el arto 7° de la LFRSP.
Es una violación grave a la constitución, por ejemplo, atacar las instituciones democráticas,
la forma de gobierno republicano, representativo y federal, las violaciones graves y sistemá-
ticas a los derechos humanos o las garantías individuales, etc. Debido a esto pueden ser
enjuiciados los servidores públicos mencionados en el arto 110; se trata de figuras delictivas
abstractas, intangibles y ambiguas; por más que la intención sea proveer al jurado de un
amplio campo de acción a fin de usar su discreción política, con base en momentos y opor-
tunidades, por tratarse de figuras delictivas, es preciso darles cierta circunscripción que evite
el abuso y la arbitrariedad.
Cuando se trata de los ilícitos consignados en el arto 7° de la LFRSP la regla es: ataques,
violaciones, infracciones, usurpaciones y omisiones que se mencionan en el precepto
indicado, pueden dar lugar a un juicio político siempre que tengan la característica
de ser graves.
Los motivos por los cuales los servidores públicos locales pueden ser encausados por el
jurado de sentencia son reducidos, se enumeran en forma limitativa; se ha hecho con una
intención: restringir, en respeto del sistema federal, el número de injerencias de los poderes
federales en los estados. Podrán ser sujetos de juicio político por violaciones graves a la
constitución y a las leyes federales.
Los servidores públicos locales también pueden ser enjuiciados por el jurado debido
al manejo indebido de fondos y recursos federales. No se trata de fondos y recursos
que pertenezcan a los estados; su disposición indebida sí da lugar a responsabilidad,
pero esta debe exigirse ante las instancias locales, siguiendo los sistemas de enjuicia-
miento estatal.
Se trata de los fondos que la federación entrega a los poderes locales con un fin o proyec-
to determinado que aquella conciba y confíe a estos para su realización. Son los fondos fe-
derales a disposición de los estados afectos a un fin, como los que se entregaban en virtud
del programa nacional de solidaridad, que posteriormente se denominaron oportunida-
des, los rubros educación para todos, televisión educativa, apoyos especiales y cantidades
que son entregadas para el pago de expropiaciones específicas.
Por lo que hace a recursos debe entenderse como tales aquellos elementos, diferentes del
dinero, que la federación pone a disposición de los estados en virtud de los convenios a que
alude la fracc. VII del arto 116: "La Federación y los Estados, en los términos de la ley, podrán
297
':api~Ul;) 1 ¡ . Responsabilidad de los servldores públkos
 convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución yopera-
ción de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social
lo haga necesario", o en virtud de cualquier otfO acto.
Competencia por razón del tiempo
En el art. 114 se establecen reglas de competencia con base en el tiempo, plazos pa ra seguir
y concluir procedimientos de responsabilidad oficial y bases para que opere la prescripción,
por delitos y faltas administrativas cometidos o en que incurran los servidores públicos.
El párr. 1 alude a la competencia del jurado de sentencia de acuerdo con el elemento tiempo:
puede juzgar a cualquiera de los servidores públicos, durante el periodo en que se desem-
peñe el cargo o en el año que siga a la fecha en que lo abandonó; carece de competencia
para hacerlo fuera de esos supuestos. La norma establece términos para el ejercicio de una
función que es excepcional. Pasado un año, la responsabi lidad es exigible ante los tribunales
federales con base en las normas procesales ordinarias.
El precepto no establece una prescripción especial de un año para los ilícitos por los que
pueden ser encausados los servidores públicos; solo contiene una regla de competencia.
¿Por qué se atribuye al jurado de sentencia competencia para conocer de responsabilidades
de exservidores públicos? A primera vista no tendría objeto distraer la atención de un ór~
gano colegiado, con múltiples ocupaciones, y obligarlo a juzgar a alguien que ya no ocupa
un puesto de alta resp6nsabilidad. Se trata de alguien a quien, fu ndadamente aún se con~
sidera poderoso y que difícilmente podría ser juzgado en forma imparcial y adecuada por
una autoridad judicial ordinaria; finalmente la sentencia pudiera responder a un sentimiento
de temor o venganza. Hay ·una razón adicional, tiene que ver con el ejercicio del poder, se
pretende evitar que se entablen juicios infundados o de represalia por parte de los nuevos
titulares del poder en contra de los salientes.
Cuando se llama a juicio a un exservidor público se le juzga por ilícitos cometidos du ran~
te el desempeño del cargo; ese es el principio que se concluye de la fracc. I del art. 109:
Hcuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en
perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho". No son de la
competencia del jurado de sentencia los delitos cometidos antes de entrar al cargo ni los
que cometa después de la fecha en que lo abandonó y durante el año que siga. De estos
deben conocer los tribunales ordinarios.
Competencia p', razón dé: g'éivedad
Los actos o las omisiones de que conoce el jurado de sentencia son los que pueden
calificarse de graves; esta calidad se señala en forma expresa en la constitución respecto
de los servidores públicos de los estados (are. 110, párr. 2); tamb ién aparece explícita (are.
7, fraccs. 111, VI, VII, VIII, Y últimos párrafos de la L"SP) o implícita en la L"SP, en lo que
atañe a los funcionarios fede ra les; las que no lo son quedan fuera del conocimiento del
jurado de sentencia.
298 Manual de derecho COf'lstitucional
El concepto gravedad es relativo; lo que para uno puede ser una omisión grave, pudiera no
serlo para otro. Se ha recurrido a un concepto genérico y vago a fin de contar con un instru~
mento adicional, para controlar a los miembros de la clase gobernante y contener a los de la
oposición. La calificación Anal recaerá en la mayoría de las dos terceras partes de los individuos
que integran el tribunal.
Competencia especial
En un rubro especial debe ubicarse la regla contenida en el párr. 2 del are. 108, en relación
con el párr. 4 del art. 111, que atribuye competencia exclusiva al jurado para conocer de
juicios que se entablen con el fin de fincar responsabilidad al presidente. La competencia se
fija con base en el sujeto, la materia, el tiempo y la gravedad, a la vez.
17.'\.5 Sanciones denvadas de responsabilidad polltica
En el juicio político las penas que pueden ser aplicadas al reo son la de destitución y la de
inhabilitación; no puede aplicar pena privativa de la libertad, por tamo, por tratarse de un
procedimiento lineal y sumarísimo, no procede ni hay oportunidad a que se solicite o a que
se otorgue la libertad bajo caución.
La resolución del jurado es firme; no es susceptible de ser impugnada y no procede que se
conceda al reo el beneficio del indulto.
17.5 Procedimiento para declarar la
procedencia (juicio de desafuero)
La declaración de procedencia es un acto político. que se manifiesta por medio de un proce~
so administrativo, de contenido penal, procesal, irrenunciable, transitorio y revocable, com~
perencia de la cámara de diputados, que tiene por· objeto poner a un servidor público a
disposición de las autoridades judiciales, a An de que sea juzgado por los delitos cometidos
durante el desempeño de su encargo y que la declaración precisa.
17.5. Fuero constitucional. Su justificación
y sujetos titulares del mismo
Justificación
La declaración de procedencia está dirigida, preferentemente, a proteger la función que
un servidor público desempeña; también tiende a impedir que este descuide el servicio
que se le confirió o a consecuencia de la acusación se le infrinja un perjuicio, en detri~
mento del estado y la sociedad; se trata de impedir que la posible falta del titular de
una función repercuta en el servicio pú blico. No existe para proteger a la perso na que
desempeña la función.
299
capitulo 17 ResponsabIlidad de los servldores públicos

la declaración es un procedimiento administrativo por virtud del cual la cámara de dipu-
tados resuelve con vista a la oportunidad del momento; no juzga, se limita a determinar
una presunción general.
El párrafo 2 del are. 111 de la L"SP determina la naturaleza de la declaración de proce-
dencia, se trata de un acto de oportunidad polftica, que no prejuzga de la inocencia o
culpabilidad de un servidor público respecto del cual se haya for mulado una solicitud de
declaración de procedencia.
Sujetos tltulares de la inmunidad de la dp.clarzción de proceder,cla
Gozan de inm unidad de acuerdo con el arto 111:
... los diputados ysenado",s al Congresode la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, los magistrados de la Sala Superior delTobunal Electoral, los consejeros de laJudicatura Federal,
los Secretarios de Despacho, 101 diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del
Distrito Federal, el Fiscal General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal,
así como el consejero Presidente y los conlejeros eleerorales del Consejo General del Instituto National
Electoral, ... Ios Gobernadores de los Estados, Diputados locales, Magistradosde los Tribunales Superiores
de Justicia de los Estados y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas locales, y los
miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales y el Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal les otorgue autonomía.
la enumeración implica
~,- _ _ _ _ _ _ _ _=---,g¡;u~e:..!l~o:..s~se"r!,vi~d~ores públicos mencionados expresamente son los únicos que gozan
de la inmunidad
que los restantes servidores públicos carecen de ella y están sujeros al principio de
que tOdos son iguales ame la ley
que la inmunidad acompaña a la función; si el servidor público está de licencia no
goza de inmunidad, y
que los servidores públicos locales gozan de una dobl e inmunidad: la que deriva del
are 11 1 y las que les reconocen las constituciones locales.
17.5.2 Procedencia de la declaración
lo relativo a la responsabilidad de los servido res públicos es una materia muy delicada;
el constituyente dudó que la fu nci ón acusado ra institucional respecto de ellos, por
solidaridad o complicidad del ministerio público, pudiera no funcionar; en estos casos
no depositó el ejercicio de la función acusado ra únicameme en él; finalmente, es otro
servidor público más. La constitución, en sus arts. 21 y 109 establece dos posibilidades
de acusación ame la cámara de diputados: una, especializada y con autoridad, la depo-
sitada en el ministerio público; la otra, no profesio nal y de natura leza privada, que ha
sido confiada a los particulares.
M~,iIJ;¡!:iP I'jerecho r"!n~r,r¡lr:onal
. J..~~ -=-
~ '~":':-: _-0-"'.,"-'-__
Los autores de la LFRS~, sin di stinguir, cuando se debía hace rlo, englobaron en una las
dos; partieron del supuesco de que la acusación de los particulares sería deficiente,
por lo que confirieron un papel determinante a la subcomisión de examen pre-
vio, a las comisiones y a la sección instructora: juzgar de los elementos de prueba,
admitir pruebas su pervinientes, practicar diligencias para la co mprobaci ón de la
conduc ta ilícita, agotar el derecho de defensa, abrir un periodo de prueba, recibirlas
y desahogarlas.
En el arto 2S de la ley citada, sin ninguna razó n, se pone en el mismo plano y dieron
idéntico valor a acus aciones toral mente diferentes. El ministerio público, cuando
menos en la etapa de investigación e integración de una averiguación previa, actúa
como autoridad; se presume que es un órgano técnico especializado, por lo que na-
die mejor que él para hacer esa función . El ar to 2S citado, desvirtúa esa presunción,
confiere a la subcomisión, a la co misión y a la sección instructora funciones para las
que no están preparadas ni ti e nen autoridad. En el mejor de los casos prevé que el
ministerio público y los órganos de la cámara de diputad os ejecuten dos veces la
misma función, con menoscabo del tiempo de ambos, lo que atenta contra el prin-
cipio de economía procesal.
i7.5,3 (ompetenCl~ ~ oesarol ar - un ,ervidur públlClj
La cámara de diputados del congreso de la unión es la competente para emitir una
declaración de procedencia. Por virtud de ella el servidor público queda privado de la
inmunidad de que goza, ese acm se conoce como desafuero.
En lo que atañe a 105 diputados, la declaración de procedencia, con base en el antejuicio
que establece la lFRSP, existe lo que pudiera denominarse un proceso ante sus pares; no
sucede lo mismo con los senadores ni con los servidores públicos restantes que men-
ciona el art. 111 .
C:onsec'lene! as'¡ rlesafuero
Por virtud de un a resolución de declaración de procedencia el servidor públ ico queda
suspendido en el ejercicio del cargo y a disposición de la autoridad que debe juzgarlo;
no tiene el efecro de privarlo de l cargo. Si es juzgado, de resultar inocente, puede
vo lver a ocupa r el cargo si se erata de un servidor público de elección popular. Si es
de designación, estará sujeto a lo que disponga quien lo nombró o tenga poder para
reponerlo en el cargo. Aun cuando resulte culpable, una vez compurgada la pena
impuesta en la sentencia que dicte el juez de la causa, puede volver al ca rgo, salvo el
caso de que de la pena derive la inhabilitación. La declaración de la cámara de dipu-
tados es inatacable.
La resolución que emite la cámara de diputados no es una sentencia en el senti-
do procesal; a pesar de ello, en su elaboración deben respetarse los principios de
30í
Responsabilidad de los servidores públicos
 •
congruencia y exhaustividad que caracteriza a aquellas. Tanto la comisión instruc-
tora que redacta el proyecto de resolución, como la cá mara que lo aprueba están
obligadas a razonar y fundar su puma de vis ta; deben establecer la existencia del
deli(o, la probable responsabilidad del acusado y la subsiseencia del fuero. Para esear
en posibilidad de emitir tal juicio deben observarse los lineamientos establecidos
en la lFRSP; en lo que esta sea omisa se aplicará, como ley suple toria, el CFPP (art. 45,
lFRSP). La cámara no juzga hechos con base en la s normas legales, se limita a emitir
una declaración de oportunidad de acuerdo con los hechos y la probable responsa-
bilidad; no prejuzga de una culpabilidad, solo resuelve si el servidor público queda
o no a disposición de un juez para que lo juzgue respecto de delitos que determina
de manera expresa.
• las quejas o denuncias deberjn contener datos o indicios que permitan advertir la presunta responsabi-
17.6 Responsabilidac' admlnls(ratl\¡,~
Independiememente de la responsabilidad política y penal a la que se ha hecho mención
anteriormente, la constitución establece un tercer tipo de responsabilidad: la adminis-
trativa, que se refiere a dos rubros: el primero. sancionar a los servidores públicos por los
actos o las omisiones en que incurran; y la segunda, aquella atribuible al estado por los
daños que cause en los bienes o derechos de los particulares, con motivo de su 3nuación
irregular. La primera:
Artículo lB. las leyes sobre respvnsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán
~~ ________~SU~S~I*i~~~a~fin~d~e~salvagUardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el
Ii i ,empleos, cargos ycomi~ones; las sanciones aplicables por los actos uomi-
siones en que incurran, así como los procedimientos ylas autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones,
además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en
sanciones económicas, ydeberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el
responsableycon los daños yperjuicios patrimoniales causados por sus actos uomisiones aque se refiere
la fracción111 del artículo109, pero que no pédrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidOl o de
los daños y perjuicios causados.
Para hacer operame el precepto, evitar actos u omisiones irregularidades y crear las institu-
ciones competentes para investigar y castigar, se facultó al congreso de la unión para legislar
en lo relativo a responsabilidad administrativa (art. 73, fracc. XXIX-H). Allegis!ar en la materia,
debe considerar que
la inhabilitación es una pena (are 38, frace. VI)
las penas únicamente las pueden imponer los jueces (art. 21)
respecto a multas y arrestos existen límites a la autoridad administrativa (art. 21), y
ciertos servidores públicos están al margen de su acción sancionadora (arts.
110 y 111).
lO2 Manual de O€fe(ho r'}Osmuciona(
Para regular lo relativo a la responsabil idad de los servidores públicos se ha emi tido
•
una lFRAS P.2
Para prevenir actos y omisiones irregulares y sancionar a los responsables, la LFRASP, se prevé
la existencia de unidades específicas:
Artículo 10. En las dependencias yentidades se establecerán unidades especificas, a las que el públiCO
tenga fácil acceso, para que cualquier interesado pueda presentar quejas odenuncias por incumplimiento
de las obligaciones de los servidores públicos.
lidad del servidor público.
la Secretaría establecerj las normas y procedimientos para que las quejas o denuncias del público sean
atendidas yresueltas con eficiencia.
Artículo n.las autoridades a que se refierenlas fra«iones 1, 11 YIVaXdel articulo J, conformea la legis·
ladónrespectiva, ypor loque hace asu competencia,estableceránlos órganosysistemas para identificar,
investigar ydeterminar las responsabilidades denvadas del incumplimiento de las obligadones estableci-
das en el arrículo8, así comopara imponer las sanciones previstas en el presente Capítulo.
Esas dependencias, en su actuación deben respetar los derechos humanos y, en particular,
los principios a que se ha hecho mención anteriormente.
17.6.2 Concepto eje servidor público
El art. 108 determina quienes son servidores públicos; lo hace con el fin específico de su res 4
ponsabilidad; de esa manera, considera como tales:
... a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicia l Federal ydel Poder
Judicial del Distrito Federal, los fu ncionarios y empleados y, en general, a toda persona que des-
empeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión, en la
Asamblea legislativa del Distrito Federal o en la Administración Pública Federal o en el Distrito
Federal, así como a los servidores públiCOS de los organismos a los que esta Constitución otorgue
autonomia, quienes serjn responsables por los actos uomisiones enque incurran enel desempeño
de sus respectivas funciones.
De la enumeración que hace el precepto se desprenden como elementos distintivos que se
trata de personas que son ciudadanos mexicanos, mayores de edad, que están al servicio de
algunos de los poderes de la unión o de algún 6rgano público aucónomo, que desempeñan
una función remunerada mediante un sueldo, dieta, percepción y que ha rendido una pro·
testa de respetar la constitución y las leyes que de ella emanan. Para el caso no importa la
categoría y que el cargo sea permanente, temporal o por honorarios.
I Véase LFRA5P en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
303
caouUlO (; Responsabilidad de (os servidores publicos
 o

" 1
II 1~ I I r ¡I del 2S'.
El art. 113 obliga a 105 legisladores ordinarios a determinar las obligaciones de los servidores La responsabilidad patrimonial del estado está prevista en la segunda parte del art. 113: "La
públicos y precisa que deben hacerlo en una ley especíFica: la de responsabilidades adminis- responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa
trat ivas relacionada con ellos.3 irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. los par-
ticulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimien-
Los facultados para legislar en la materia son el congreso de la unión y las legislaturas de
tos que establezcan las leyes.~
los estados.
El estado, comprendiendo la federación, entidades y municipios, debe responder ame los
La asamblea legislativa del Distrito Federal tiene una atribución acotada; solo puede
particulares por los daños derivados de los actos u omisiones irregularidades de los servidores
hacerlo por lo que hace a la responsabilidad de los servidores públicos que prestan sus
públicos. Él puede repetir en los bienes de sus empleados por las indemnizaciones que, en su
servicios a los tribunales encargados de la funci ón judicial y en la ley orgánica corres-
caso, cubra. El congreso de la unión, las legislaturas y la asamblea legislativa deben expedir la
pondiente (are. 122, C, base primera, frace. v, ine. m). En aplicación del principio general
ley que regule la materia.4
contenido en el apartado A, fracc. 1, de ese mismo precepto, debe entenderse que la
facultad para legislar en lo relativo a responsabilidades de los restantes servidores públi- La lFRPE en su are 1°, dispone: "Para los efectos de esta Ley, se entenderá por act ividad admi-
cos corresponde al congreso de la unión. nistrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los parcicu!ares que no
tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa
El art 8° de la lFRASP establece las obligaciones y concluye disponiendo; "El incumplimiento
jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate."
a lo dispuesto en el presente artículo dará lugar al procedimiento y a las sanciones que co~
rrespondan, sin perjuicio de las normas específicas que al respecto rijan en el servicio de las
fuerzas armadas."

17.6.4 Competencia para resolver este procedimiento

La lFRSP, en su capítulo 11 establece la forma en que deben formularse las quejas o
denuncias contra los se~yi.9.ores públicos; las unidades específicas que las reciban y tra-
miten dentro las dependencias y unidades que las reciban, tramiten, resuelvan e impon-
gan las sanciones.
La destitución e inhabilitación de los servidores públicos mencionados en el art 110, única-
mente puede disponerla el jurado de sentencia.

17.6.5 Sanciones por incumplimiento a las obligaciones

constitucionales de los servidores públiCOS
las sanciones imponibles a los servidores públicos por no cumplir con sus obligaciones
podrán consistir en amonestación, privada o pública, suspensión del empleo, destitución,
sanción económica e inhabilitación (art. 13).
La inhabilitación, por ser una pena, solo puede imponerla una autoridad judicial.
En la imposición de las penas, la autoridad que conozca de la responsabilidad, deberá
respetar los derechos de audiencia y defensa. Conera la resolución que se dicte e imponga
una sanción, el servidor público cuenta con recursos, administra e, incluso, el amparo.

I Véase hnp:/lwww.diputadol.gob.mx/LeyesBiblio/reffcpeum.htm • LFRPE. Véase http://www.diplJtados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm

305
_d:JltU(C"l l. Responsabilidad de los sefVldores públicos

Constitucionalidad de las
relaciones estados iglesias y
asociaciones religiosas
El estado mexicano es y debe ser laico (arcs. 24, 40 Y130). Con el concepto laico debe enten-
derse que es ajeno a cualquier creencia religiosa y desvinculado del clero organizado de las
creencias que en forma mayoritaria o minoritaria se practican en el territorio nacional. El ser
ajeno no implica ser contrario.
En respeto de las libertades. con el fin de garantizar un auténtico y efectivo estado de dere~
cha. al término laico debe darse una connmación amplia Ello implica que
es ajeno a roda iglesia, religión o creencia
debe existir libertad para creer o no creer, practicar o no una religión o creencia
los agemes del estado no intervendrán para imponer una resolución emanada de
J...'-- - - - - - - - - - . , .atolg'flumn;oa""a><so"c,.;' 'aci"l'71o"ncereligiosa o de creencia, y
con los elementos a su alcance garantizará la plena mlerancia de creencias o no creencias.
18.1 Concepro de religión, iglesia y culto
El término iglesia es doblemente equívoco; lo es, en primer lugar, cuando se usa en
singular, por cuanto a que en México no hay una, sino un número crecido de iglesias;
y también lo es por cuanto a que muchas creencias se niegan a ser enmarcadas dentro
del concepto iglesia. La fórmula "creencia religiosa", a pesar de ser genérica, no com~
prende todas las corrientes de pensamiento místico que existen. El término secta, de
uso común en la iglesia católica, para referirse despectivamente a creencias diferentes,
que también era aplicable a ella en sus inicios, es ofensiva y discriminatoria. Su uso no es
propio a una autoridad civil laica ni de una organización que predica al amor al prójimo.
El térm ino asociaciones religiosas que se emplea en los arts. 27 y 130, es genérico, pudiera
comprender el mayor número de organizaciones dedicadas a conservar y praccicar una
creencia o un pensamiento religiosos.
J06
' .
•
Religión, en la acepción que se utiliza el término en la consticución (arts. 3°, 24 Y130), se alude a
un conjunto de creencias; estas pueden referirse a una divinidad, una idea, un concepto, inde·
pendientemente de que trascienda o no la realidad. Para algunos el concepto comprende los
cultos y prácticas que cada creencia impone o requiere de quienes se consideran parte de ella.
18.l.? rOnre'lt r h)lesia
El término iglesia tiene varias acepciones; la que es usada en la constitución es en un sentido
restringido: conjunto organizado de personas, cosas e instituciones dedicadas al servicio
de una religión, creencJa o culto; con él se alude a una organización·constit uida con vista a
sostener y practicar una creencia religiosa, en su sentido amplio. En la Ley de asociaciones
religiosas y culto público (lARCP)} también se les denomina agrupaciones religiosas (are. 6°). .
Cuando una iglesia o agrupación obtiene su registro constitutivo de parte de la secretaría
de gobernación, adquiere la calidad de asociación religiosa; entonces goza de personalidad,
puede efectuar actos jurídicos sin fines de lucro, partici par en instituciones de asistencia
privada o salud, planteles educativos, siempre que no persigan fines de lucro, adquirir bienes
y usar los bienes propiedad de la nación (art. 9°, LARCP).
18.1.3 Concepto de culto religioso
Culto religioso es un acto o hecho que se hace de manera habitual por personas o asociacio·
nes religiosas y que son propios de una creencia; también se engloba bajo la fórmula "servicio
religioso". Puede ser público, cuando se hace en los templos o lugares destinados al ejercicio o
práctica de una religión o creencia. Igualmente, 10 son aquellos que eventualmente se hagan
fuera de jos templos o sitios dedicados a la práctica de una creencia, previa autorización de
las autoridades competentes (arts. 21 y 22. LARcr). Culto privado es el servicio religioso que se
celebra en domicilios particulares o lugares con acceso rescringido; es la volumad del dueño °
usufructuario del lugar, el determinanre en lo relativo al acceso a la ceremonia religiosa.
18.2 Separación estado-iglesias en la constitución
de 1857 y las leyes de reforma
La co nsumación de la independencia y los primeros años de vida libre de la nación mexicana
fueron solo un anticipo de la función del aleo clero ca'Cólico en la vida política nacional du~
rante los 200 años que siguieron: fue parte del apartado gubernativo; cuando sus privilegios
peligraron o no se le reconoció su influencia en el grado que le parecía, conjuró conera las
auroridades establecidas; desconoció la legalidad; apoyó a los disidentes y, con sus riros,
los afianzó o pretendió hacerlo cuando triunfaban; contribuyó, a decir de Lucas Alamán, al
I l AR(~ Vé,,, http://www.diputados.gob.m'''leyesIDblio/inde<htm
J07
:apltuLo lC! Constitucionalidad de las relaciones estados iglesias y asociaciones reUglosa()

ridículo en que cayó lturbide. La absurda constitución de 1836 y los gobiernos emanados
de esta recibieron su bendición. En 1857 se opuso al establecimiento de la libertad religiosa.
Parte de las guerras intestinas que se dieron en México en el siglo XIX fueron provocadas por el
clero católico con el propósito de debilitar a su socio civil y estar en posibilidad de conservar o
aumentar sus privilegios. Traicionó a las autoridades virreinales; se aprovechó de la buena fe de
las autoridades civiles. Fue traicionado por el elemento elegido: Iturbide. En la primera constitu-
ción, la iglesia católica conservó sus fueros, patrimonios y privilegios. Estos fueron cuestionados
por primera vez, por la autoridad, durante la administración de Gómez Farías. Fue un religioso,
el doctor Mora, quien inició la reforma liberal. El concubinato entre el alto clero y la autoridad
civil continuó hasta la administración de Comonfort. Nuevamente los errores y abusos del clero
lo distanciaron de su socio. La iglesia católica, por haber apoyado a una facción que fue derrota-
da, perdió formalmente su patrimonio y parte de su influencia. Las leyes de reforma fueron una
respuesta temporal que los creyentes dieron a las equivocaciones de aquellas; tuvieron escasa
aplicación; cayeron en desuso. Durante la administración del dictador Díaz esa iglesia recuperó
parte de su patrimonio y algunos privilegios; esto se hizo al margen del derecho. Se equivocó
nuevamente, apostó a favor de Díaz en contra de Madero; después a favor de Huerta en contra
de los revolucionarios. Las leyes de reforma fueron ratificadas, el constituyente de 1917 agravó,
formalmente, la situación de la iglesia católica y la de la gente religiosa. El conAicto cristero se
debió a errores de cálculo del alto clero.
En lo que se refiere a las normas que regulan la situación de la iglesia y el clero católico es válido
afirmar que es un simple marco teórico, sin contenido real. Algunos establecen que se trata
de instrumentos de acción que el constituyente ha puesto a disposición del estado mexicano
eLclero, que se usa a discreción y en la medida que las circunstancias lo
requieran, pero lo cierto es que la simbiosis gobierno-clero rebasa, por mucho, el marco legal.
Nada ha habido ni hay voluntad de hacer efectivo el principio de sometimiento de la iglesia
católica al estado que establece la constitución. En 1992, un gobernante carente de legitimidad,
en busca de cómplices, en connivencia con el alto clero católico, reformó los mencionados
artículos y privó al estado mexicano de un instrumento de defensa y gobierno.
Hasta 1917 las revoluciones las hicieron principalmente los campesinos y, en menor grado,
los obreros, dirigidos por elementos de la clase media y alta; para evitarlo se establecieron
bases en virtud de las cuales el clero, en lo sucesivo, no intervendría en la educación y prepa-
ración de esos sectores. Eso ha desaparecido.
La secularización de las instituciones de beneficencia significó un duro golpe para la iglesia cató-
lica, era la cara benigna de la función eclesiástica y, además, era buena fuente de ingresos. Que
esa iglesia prestara un servicio útil, y al parecer desinteresado, a la sociedad, la ponía al margen de
algunas críticas. El estado privó a la iglesia católica de una fuente de poder y de la fachada benigna.
El acelerado crecimiento que en los últimos 30 años han tenido las iglesias reformadas ha
cuestionado por primera vez el virtual monopolio religioso que durante 400 años existió en
el país. Las estadísticas y muestreos han puesto en evidencia que quienes se manifiestan no
católicos superan el 18% de la población, es decir, hay más de 20 millones de no católicos.
r,,¡anual (;P oerecno L J:1stiwcional
'o
del re te orlginal del artl-uta
II ) I de 1917
El texto original del art. 130 fue anticlerical; llegó al extremo de ser antirreligioso. Era de esperarse
que lo fuera. El clero católico había sido uno de los enemigos a vencer por los liberales en el siglo XIX
y la revolución a principios del xx. Es innegable el apoyo que brindó a Miguel Miramón, Maximi-
liana, Porfirio Díaz y Victoriano Huerta. Le apostó a los perdedores. Esos antecedentes no fueron
ignorados por los revolucionarios triunfantes. Se legisló contra los fueros religiosos. Algunos cons-
tituyentes en 1917 llegaron al extremo de proponer que para ejercer el sacerdocio fuera necesario
ser casado y prohibir la confesión auricular, ello con el fin de evitar que los curas se metieran con las
mujeres de los feligreses. La regulación contenida en el art. 130 se aprobó mediatizada.2
1 "Corresponde a los Poderes Federales ejercer en materia de culto religioso y disciplina extema, la intervención que designen
las leyes. Las demás autoridades obrarán como auxiliares de la Federación. El Congreso no puede dictar leyes estableciendo o
prohibiendo religión cualquiera. El matrimonio es un contrato civil. Este y los demás actos del estado civil de las persorfas, son de
la exclusiva competencia de los funcionarios y autoridades del orden civil, en los términos prevenidos por las leyes, y tendrán la
fuerza yvalidez que las mismas les atribuyan. La slmple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen,
sujeta al que la hace, en caso de que faltare aella, alas penas que con tal motivo establece la ley. La ley no reconoce personalidad
alguna a las agrupaciones religiosas denominadas iglesias. Los ministros de los cultos serán considerados como personas que
ejercen una profeSión y estarán directamente sujetos a las leyes que sobre la materia se dicten. Las Legislaturas de los Estados
únicamente tendrán facultad de determinar, según las necesidades locales, el número máximo de ministros de los cultos.
"Para ejercer en México el ministerio de cualquier culto, se necesita ser mexicano por nacimiento.
"Los ministros de los curros nunca podrán, en reunión pública oprivada constituida en junta, ni en actos del culto ode propaganda
religiosa, hacer crítica de las leyes fundamentales del país, de las autoridades en particular, oen general del Gobierno; no tendrán
voto activo ni pasivo, ni derecho para asociarse con fines políticos.
"Para dedicar al culto nuevos loca!es abiertos a! públiCO se necesita permiso de la Secretaría de Gobernación, oyendo previamente
al Gobierno del Estado. Debe haber en todo templo un encargado de él, responsable ante la autoridad del cumplimiento de las
leyes de disciplina religiosa, en dicho templo, yde los objetos pertenecientes al culto.
"El encargado de cada templo, en unión de diez vecinos más, avisará desde luego ala autoridad municipal, quién es la persona que
esté acargo del referido templo. Todo cambio se avisará por el ministro que cese, acompañado del entrante ydiez vecinos más. La
autoridad municipal, bajo pena de destitución ymulta hasta de mil pesos por cada caso, cuidará del cumplimento de esta disposi-
ción; bajo la misma pena llevará un libro de registro de los templos, yotro de los encargados. De todo permiso para abrir al público
un nuevotemplo, odel relativo acambio de un encargado, la autoridad municipal dará noticia ala Secretaría de Gobernación, por
conducto del Gobernador del Estado. En el interior de los templos podrán recaudarse donativos en objetos muebles.
~Por ningún motivo se revalidará, otorgará dispensa ose determinará cualquier otro trámite que tenga por fin dar validez en los
cursos oficiales, aestudios hechos en los establecimientos destinados ala enseñanza profesional de los ministros de los cultos. La
autoridad que infrinja esta disposición será penalmente responsable, y la dispensa otrámite referidos, será nulo ytraerá consigo
la nulidad del título profesional para cuya obtención haya sido parte la infracción de este precepto.
-Las publicaciones periódicas de carácter confesional, ya sea por su propaganda, por su título osimplemente por sus tendencias
ordinarias, no podrán comentar asuntos políticos nacionales ni informar sobre actos de las autoridades del país, ode particulares,
que se relacionen directamente con el funcionamiento de las instituciones públicas.
"Queda estrictamente prohibida la formación de toda clase de agrupaciones políticas cuyo título tenga alguna palabra oindica-
ción cualqUiera que la relacione con alguna confesión religiosa. No podrán celebrarse en los templos reuniones de carácter político.
"No podrá heredar por sí ni por interpósita persona ni recibir por ningún título un ministro de cualquiera culto, un 'inmueble',
ocupado por cualqUiera asociación de propaganda religiosa ode fines religiosos ode beneficencia.
"Los ministros de los cultos tienen incapacidad legal para ser herederos, portestamento, de los ministros del mismo culto ode un
particular con quien no tengan parentesco dentro del cuarto grado.
"Los bienes muebles oinmuebles del clero ode asociaciones religiosas, se regirán, para su adquisición, para particulares, confor-
me al artículo 27 de esta Constitución.
NLos procesos por infracción alas anteriores bases, nunca serán vistos en jurado."
309
,"30[tuto P Constitucionalidad de las relaciones estados iglesias y asociaciones religiosas

15 I La vlg nt" regulaclór con tl UclO él e la
~( 11 J 1 l( l ~ el lOI'
La existencia de los textos funda men tales re lacionados con la libertad re ligiosa. las
creencias, la tolerancia y las asociaciones religiosas y los de la l ARCP, que los reglamen-
ta, solo se explica en función de l poder. Se quie ra o no, so n aplicados e interpretados,
't,r /¡ con visca al poder; ambas fun ciones serán vá lidas en la medida en que consolide su
i!.,' r ejercicio de parte de la au toridad civil. con O sin la participación o complicidad de los
ministros de los cultos o creencias.
Gran parte del marco normativo derivado de la co nst ituci6n de 1917 original y de algunas
reformas que se le hicieron durante sus primeros 20 años de vigencia fue reformado en 1992.
Desde el punto de visra de la historia del poder, en esta mareria la aplicación de las leyes por
la autoridad y su acatamiento por parte de los ministros de los cultos religiosos, ha pasado
de la tolerancia a la complacencia, aotes y ahora. No hay nada reprobable en ello. Es lógico
que as; sea.
La complacencia de la autoridad es válida en la medida en que quienes son parte del juego
alcancen un beneficio que sea proporcional al costo político que tengan que pagar. Todo
se reduce. por una parte. a la posibilidad de que los titulares, fo rmales o reales, de la autori-
dad alcancen la con fo rmidad o complicidad de quienes hacen de la religión su ocupación
habitual, respecto de la forma en que ellos ejercen el poder aun cuando lo hagan violando
los derechos humanos; de la otra, el hecho de que en compensación, al margen de la ley, se
¡..;.______-"c""n"e"'d""'"c>J~"e[!>Y~priYlIegios a los ministros del culto religioso católico.
Es la prudencia de las partes la que hace que la mutua complacencia no derive en proble-
mas. Los casos de conflicro que se han presemado a lo largo de la historia se han debido a
que una de las partes rebasó, en forma grosera, las fronteras establecidas. Solo en la medida
en que se alcancen complicidad y privilegios es adm isible la mutua complacencia. Desde el
punto de vista de la autoridad, las leyes relativas a la libertad de cultos so n armas a su dispo-
sición para estar en posibilidad de negociar.
Para conservar y convalidar el estado de cosas existente, es preciso que los tit ulares de
la autoridad ejecuten actos qu e repercutan en la impresión de que las normas relacio-
nadas con la libertad religiosa se aplican, sin establecer d istinciones entre las difere ntes
confesiones; estos, en técnica del poder, deben ser marginales y orientarse hacia las
mi nor ías religi osas; cuando están de por medio los ministros del cu lto mayori tario, su
aplicación solo puede estar relacionada con casos sin importancia y previa aceptación
de la parte infractora.
El arto 24 no puede ser aplicado e interpretado en form a aislada; 10 debe ser en función
de su contexto; ti ene como complemento directo los arts. 30, que establece la ed uca-
ción laica, el 50, que niega validez a los votos mo násticos. el 60 que garantiza la libre
man ifestación de las ideas, el 7° que declara invio lable la liberrad de escri bir y el 130 que
310 Manual <le uerecho constItucional
•
prevé la separación entre el estado y las iglesias,) dispone el sometimienw de estas a
las leyes estado mexicano, que les reco noce personalidad jurídica y les permite adquirir
bienes. Existen otras no rmas que excl~yen a los ministros de los cultos en activo de
intervenir en la po lítica.
Una caracterfs tica del estado liberal y dem ocrático es la tolerancia, entendida como la
posibilidad, real y efectiva, garantizada por las leyes y las instituciones, tanto públicas
como privadas, de que los individuos que componen una sociedad, gocen de la libertad
de disen tir. Representa la posibilidad de tener una opinión propia, diferente de la que
tienen los demás, respecto de todas las materias, si n que haya alg uien que lo impida o
se tenga que sufrir discr iminación o consecuencias nocivas en su persona, patrimonio
u honor; implica que existan las vías para lograrlo, para defender ese goce y de que los
tirulares de la autoridad se com porten de manera imparcial en el fl ujo de los conceptos,
creencias e ideas.
La libertad religiosa es una de las formas en que se man ifiesta la tolerancia; surgió como un
reclamo de las minorías; se reduce a la posibilidad de que se reconozca el derecho a disentir
en lo relativo a las creenci as; este se hizo oponible frente al estado; el cual, con base en la ley,
protegía la existencia y el funcionamiento de una creencia monopólica. Es un derecho de las
minorías a disentir de la creencia mayoritaria.
En su fo rma inicial la libertad estuvo restringida, comprendía solo la posibilidad de es ~
coger entre una de las varias opciones religiosas. Con el tiempo evolucionó. En la ac-
tualidad se admite que bajo la fórmula contenida en el art. 24 se ampara ta mbién la
posibilidad de no creer, cambiar de creencias, reformar las existentes, crear otras nuevas
y hacer proselitismo en tre 105 miembros de otras comunidades religiosas, [a posibi!idad
de abjurar de una religión, de faltar a los votos, a las promesas y juramentos religiosos
fo rmulados (arts. 5°, 24 Y130).
Lo anterior se engloba bajo el principio de separación del estado y las asociaciones religio-
sas; las leyes impiden que las autoridades civiles tengan injerencia en lo relativo al culto y
garantizan la libertad religiosa; las obliga a ser im parciales, tanto para beneficiar como para
perjudicar, a las mayorías o minorías religiosas.
1t14,1 El pnnClplO hlS¡ÓnCO '~la 5pparacioll
estarlo-iglesias o creencia~
El estado moderno occidental es laico;4esa es su naturaleza; carece de religión, no interviene
en la definición de las creencias, no necesita de una religión para poder subsistir o hacerse
l Enesta obra, bajo el lérmino genéfico iglesias, se complende tanto alas que loson en su sentido le(jal, como a las agrupaciones
religioSds aque hace referencia el artkulo 130.
4 La LARCP, en su arto3°, dispone: HEI Estado Mexicano es laico. El mismo ejercer~ su autoridad sobre toda man ifestación religiosa,
individualo colectiva, sólo en lo relativo a la oOservanda de las leyes, conservación del orden y la moral públicos y la tutela de
derechos de terceros. ElEstado no podráestablecer ningún tipo de preferencias oprivilegios afavor de rfligión alguna. Tampoco
a favor oenmntra de ninguna iglesianiagrupaciónreligiosa.-
311
:aplwto 1t· COnstitudooalidad de las relaciones estados iglesias y asociaciones religiosas
 obedecer. Es un justo medio entre dos conceptos extremos que, por serlo, son equivocados:
uno ulos reyes han de estar subordinados a los sacerdotes".s El otro, la religión es un instru-
mento para someter y gobernar.6
El estado mexicano es laico; en teoría, todos sus habitantes e instituciones están sujetos a
la ley; esta la emite y aplica una autoridad laica. En esas funciones no requiere del concurso
o anuencia de las iglesias o de sus ministros. Nadie, por razón de su ministerio religioso o
de sus creencias, está al margen de esa regla general. Entre estas y aquel no se da una rela-
ción de igual a igual; tampoco se presenta una situación en la que cada una de las partes,
en igualdad de condiciones, tenga confiado un diferente campo de acción; entre ellos,
simplemente, existe un vínculo de autoridad-súbdito. Es en ese contexto como debe ser
:..::;'::::,: entendido el principio de separación entre estado y las iglesias.
-";,)
El principio de separación, tal como se desprende del contexto normativo, concretamente
de la fórmula contenida en el are 130: Las iglesias y demás agrupaciones religiosas se sujeta-
rán a fa ley, implica lo siguiente:
Que el estado mexicano y las autoridades civiles deben ser imparciales, esto es, dar
igual trato a las diferentes iglesias, asociaciones, cultos, creencias, sus miembros y
ministros, sin que puedan hacer distingos, para bien o para mal.
Que el estado no puede tomar como base las creencias o los principios morales de
una religión para gobernar, discriminar, perseguir o sancionar a minorías que tengan
costumbres diferentes de las generales.
Que el estado no puede intervenir para que se dé cumplimiento a contratos, pactos
LilI-- - - - - - - - - -'s-eeAve"io5-0,leIJrados entre los miembros de una religión y sus autoridades, con el
objeto de menoscabar la libertad de una persona, llevar a que la pierda o a que la sacri-
Aque (art. 5°).
Que la práctica de una religión se debe hacer dentro del marco de la ley, sin que se
incurra en la comisión de algún delito o fal~a.
Que miembros de las iglesias y sus ministros están sujetos a las leyes que expida el
estado: la federación, los estados, el Distrito Federal y bajo el imperio de las autorida-
des constituidas.
Que los templos y demás inmuebles destinados a la enseñanza o propagación de
una religión no gozan de inmunidad o extraterritorialidad.
Que en lo relativo a la observancia de las leyes del estado mexicano, los ministros no
gozan de fuero en el sentido de que sus actos deban ser juzgados con base en leyes
propias y por tribunales especiales.
í Tomás de Aquino, Opúsculo sobre el gobierno de los príncipes, Porrúa, México, 1998, capítulo XIV, p. 280.
6 Niccolo Machiavelli, "Discorsi 50pra la primadeca di Tito Livio en Opere politiche, a cura di Mario Puppo, Le Monnier, Firenze,
H
, 7
1969, capítulo XIII, 1, p. 243.
31, ,·,ld:1UéH :!e
Que existan tribunales que resuelvan, con fuerza vinculativa, las diferencias se dan
entre los particulares que son miembros de las iglesias.
Que el estado mexicano y sus órganos no son un brazo secular a la disposición de los
ministros o representantes de las iglesias, para hacer cumplir las ceremonias, deberes,
devociones o actos de culto.
Que las autoridades civiles existen por mandato de la ley y, por lo mismo, no re-
quieren de la sanción, bendición o visto bueno de los clérigos de ningún culto. Sus
titulares, al asumir sus funciones, protestan ante servidores públicos sin recurrir al
uso de fórmulas religiosas. Como sociedad laica los habitantes de la república no
prestan juramento ante nadie.
Que los servidores públicos no pueden asistir de manera oficial a los actos de
culto religioso.
1R A..2 L(I~ doror"'lS humanos relatlw)' ~ la libertad (ir. cultos
La libertad de cultos, en los términos que la consigna la constitución y que debe garantizar
el estado, implica lo siguiente:
El ejercicio y la práctica libres de los ritos propios de una religión en forma colectiva
o individual.
Que todos los credos, todas las iglesias y asociaciones religiosas sean iguales ante la
ley en derechos y obligaciones?
El respeto, por parte de las autoridades y de terceros, a los sitios en donde una co-
lectividad celebra los cultos propios de una creencia y la posibilidad real de que sean
perseguidos y sancionados quien atenten contra ellos.
El término templo es usado por la constitución y por la ley, en una acepción genérica,
con él se hace referencia al lugar donde, de manera habitual, se reúnen los miembros
de una creencia para celebrar, en forma colectiva, los cultos públicos propios de
una religión, sin importar el nombre específico que ellos le den: iglesia, tabernáculo,
mezquita, sinagoga u otros.
El que la autoridad civil, por sí o a instancias de otra asociación o iglesia, no interven-
ga para determinar la forma en que se'celebren los cultos públicos; tampoco puede
impedirlos o alterarlos. 8
Que son los miembros de las asociaciones los que determinan su dogma, organi-
zación, forma de gobierno, requisitos de ingreso, quiénes serán sus ministros y los
requisitos para serlo (art. 12, LARCP).
Artículo 6° de la LARCP. Véase http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
8ldem.
nerecno constituclOn31 Constitucionalidad de Las reLaciones estados iglesias y asociaciones religiosas
 •
El que los cultos, solo de manera excepcional, de conformidad con la ley y previo avi~
so a las autoridades competentes, se celebren fuera de los templos. De acuerdo con
la LARCP, la autoridad podrá prohibirlos por razones de seguridad, protección o de
salud, de la moral. la tranquilidad y el orden público. En estos supuestos la autoridad
deberá fundar y motivar su decisión (art. 22).
El que el congreso de la unión y las legislaturas de los estados carecen de competen-
cia para reglamentar la libertad de cultos en sí. En for ma indirecta lo pueden hacer al
crear, dentro del ámbito de su competencia, delitos y faltas.
Que las autoridades administrativas, federales y locales, no pueden emitir reglamen-
tos en los que se prevean faltas en materia de culros.
Que las auwridades administrativas no pueden imponer penas en la materia; cuan-
do hay un delito que amerite una pena, ella debe ser impuesta por un juez (art. 21).
Que, con respeto a los reglamentos respectivos, se autorice a las asociaciones y cre-
yentes la construcción de templos.
18.'1.3 '-as igleslds como asoqaciones rellgiosa$
La LARCP engloba las iglesias y agrupaciones religiosas en la fórmula asociaciones reli-
giosas; estas se convierten en tales en el momento en que obtie nen su registro en la
secretaría de gobernación. En sus ares. 6° y 7° regula lo relativo a su registro y los re-
qu isims que deben cubrir para alcanzarlo. Determina que todas son iguales ante la ley
¡....--------v I;rs-,mrrolmtad1~:_~hre~istrC exped ido por la secretaría de gobernación tiene efectos
constitutivos.
Las asociaciones religiosas se rigen por sus propios estatutos; estos deben contener
las bases fundamentales de su doctrina o cuerpo de creencias religiosas
la determinación de los representantes de \a asociación y los de las entidades y divi-
siones de que conste
los bienes que les pertenecen y
los estatutos de gobierno interno.
La propia ley establece las prohibiciones y los derechos de las asociaciones religiosas
(arts. 8° y 9°).
El régimen patrimonial de I.as asodaciones religiosas
Las asociaciones religiosas tienen un patrimonio. Los bienes que lo integran deben ser
solo los indispensables para cumplir con su objeto (arr. 16, LARCP). Los pueden adquirir
por cualquiera de las vías que marca la ley, excepto por testamento en los casos expre-
samente previstos.
314 Manual CJe derecno constitucional
Los ministros y las asociaciones, por sr o por interpósita persona. no pueden poseer o admi-
nistrar concesiones para explmar estaciones de radio, televisión o cualquier tipo de telecomu-
nicaciones; tampoco lo pueden hacer respecto de cualquier medio de comunicación masiva.
El imperativo de que solo pueden cener en propiedad o posesión los bienes que sean indis-
pensables para cumplir con su objeto y el hecho de que los bienes inmuebles son objeto
de impuestos, impide que las asociaciones acaparen la propiedad inmobiliaria, tal como
sucedió durante la colonia y los primeros años de la vida independiente.
Es la secretaría de gobernación la responsable de determi nar la necesidad que una asocia-
ción te nga o no de bienes que pretenda adquirir, de otorgar el permiso correspondiente y
del registro de los inmuebles que sean propiédad de las asociaciones.
liquidadón de las esodadones ,etigiosas
Las asociaciones religiosas, por volumad de sus miembros o por disponerlo así la autoridad,
pueden ser objeto de liquidación.
La liquidación voluntaria de una asociación está sujeta a la determinación de sus miembros;
ellos podrán disponer el momento y las razones. La forzada deriva de una resolución que
emita la comisión integrada por funcionarios de la secretaría de gobernación. La ley señala
las infracciones y el procedimiento a seguir (título quinto, LARCP); tamb ién establece los
recursos contra la reso lución de liquidación o contra las sanciones.
Cuando sus miembros son los que acuerden la liquidación de una asociación, ellos no pue-
den disponer de los bienes que integraron su patrimonio; deben ser transmitidos a arra
asociación religiosa por las vías que la ley marca. Los bienes no pueden ser enajenados a un
particular o a una sociedad anónima o civil (art. 16, LARCP).
En los casos en que la liquidación deriva de una disposi ción de la autoridad, los bienes deben
pasar a la asistencia pública. Esta es de na turaleza local, son los estados los que deben legislar
respecto de la forma en que los bienes puedan ingresar al patrimonio público y de asegurar
que no se dilapiden.
La Ley de asociaciones religiosas y culto público
El congreso de la unión es el facultado para reglamentar el arr. 130 respecto de dos rubros
específicos: culro público, iglesias y agrupaciones religiosas. Se trata de una facultad exclusi-
va. Los congresos de los estados carecen de competencia para hacerlo. La facultad se debe
ejercer solo en el grado en que hagan efectivos los derechos y las libertades. La ley reglamen-
taria de los arts. 24 y 130 se publicó en el DOF del 15 de julio de 1992; se denomina Ley de
asociaciones religiosas y culto público.
18.4.4 Derechos pol[ticos de los ministros de culto
El marco constitucional relacionado con las iglesias y sus ministros surgió como una res-
puesta del estado mexicano a la injerencia de la iglesia católica en las cosas públicas. Fue la
315
CílPltulo 18 Constiwclonalidad de las relaciones estados iglesias y asociaciones religiosas

. ".
actuación de sus ministros la que radicalizó la posición de los liberales en la segunda mitad
del siglo XIX y de los revolucionarios en 1917. Eso repercutió en que se les excluyera de la po~
lítica. Se partió del supuesto de que no podía ser ciudadano mexicano quien hubiera hecho
votos de obediencia al jefe de un estado extranjero. Los ministros de otros cultos religiosos,
sin haber sido parte en el enfrenramiento ni tenido responsabilidad en él y no estar de por
medio votos de obediencia a una potencia extranjera, tuvieron q ue ser medidos con el
mismo rasero.
La concesión o no del derech o al voto era una materia altamente política, se ha encendido
como un botln de l triunfador. En 1836, cuando la clase alta y el clero alcanzaron la presiden~
cia, excluyeron de un plumazo de tal derecho a más de 90% de la población. El programa del
partido conservador elaborado por Lucas Alamán de fecha 23 de marzo de 1853, confirma
• que el voto selectivo fue una constante en el pensamiemo reaccionario del siglo pasado.
En respeto a la libertad religiosa, la ley deja a las asociaciones religiosas la responsabilidad
de determinar quiénes se desempeñarán como ministros de su culto. La autoridad se debe
li mitar a tomar nota de los criterios y registra r a quienes las propias asociaciones presenten
como ministros. Es el dicho de los representantes legales el elemento determinante del mi-
nisterio. Habiéndose notificado a la secretaría de gobernación quien es el ministro de una
religión, mientras no se revoque y se haga saber el nombre del sustituto, ella debe tener
como tal a quien tenga registrado.
La presunción a que hace referencia el are 12 de la LARCP, en el sentido de que se tendrán
como ministros de culto a quienes ejerzan en ellas como principal ocupación fu nciones
de dirección, u organización solo opera en el caso de que no haya un
ministro
Cuando en la constitución (arts. 55, frace. VI y 82. frace. IV) se dispone que para ocupar un
cargo de elección como dipu tado, senador, presidente no se debe ser ministro de algún cui-
ta religioso, es el criterio de las asociaciones el determinante de quien lo es, con la excepción
prevista en el art. 12 antes mencionado.
No se puede privar a un ciudadano del derecho a ser electo o designado para un cargo
público por razón de que se afirme que es ministro de algún culto religioso. Habiendo un
min istro registrado, en respeto de los derechos públicos de los ciudadanos, la presunción
debe operar en el sentido de que cualquier ouo que intervenga en el culto no es ministro.
Una presunción no es suficiente para privar a un ciudadano de sus derechos polrticos o de
parte de ellos.
Cuando no hay registro, para privar a un ci udadano de sus derechos a ser elecw o designa-
do. se deben acreditar fehacientemente los supuestos del art. 12: que el cargo de ministerio
religioso sea su ocupación principal, que tenga funciones de dirección, representación u
organización. La prueba corre a cargo de quien afirma, no de quien niega.
El art. 12 establece una intromisión en la organizac ión y funcionamiento de las asociaciones
religiosas que no es admisible, se exige que para ser ministro se requiere ser mayor de edad.
316 r~lanual de oerecho constiWcLOnal
\ . / ._--_.
y -----:.
Se observa que en ciertas religiones orientales, frecuentemente, sus dirigentes o jefes son
•
menores de edad y ejercen el mi nisterio.
Pueden ser ministros los mexicanos y los extranjeros; estos deberán acreditar su legal inter-
nación y permanencia en el país y que su calidad migratoria no les impide tal función.
El arto 82, frace. IV se dispone que quien quiera ser presidente, requiere no pertenecer al es-
tado eclesiástico. con ello se alude a no ser miembro de alguna de las órdenes de la religión
católica. Se partía del supuesto de que quien ha hecho votos de obediencia a un superior,
no está en aptitud plena para ocupar ese cargo.
Los ministros de los culcos, para estar en aptitud de ocupar un cargo de elección popular,
necesitan separarse formal, material y definitivamente de su ministerio cuando menos ci nco
años antes del día de la elección. Si se trata de un cargo público superior, la separación de-
berá hace rse cuando menos tres años antes de la designación. Para ocupar un cargo inferior,
ese deslinde deberá cumplirse con una anticipación de seis meses.
El inicio de los plazos comienza a correr a partir de la notificación que el mi nistro separado
o la asociación haga a la secretaría de gobernación (art. 14, LARcr). Y aunque retirarse tem-
poralmente del ministerio para ocupar un cargo público y después regresar sería defraudar
la ley; no hay forma de evitar esa posibilidad. El térmi no definitivamente, que aparece en el
precepto, tiene un valor relativo.
"
El art. 130 confiere al congreso de la unión una facultad exclusiva pero acotada; él es el
único que puede legislar respecro del culto público, las iglesias y agru paciones religiosas.
Debe entenderse que en aplicación del art. 124, codo lo que no esté comprendido dentro
de esos dos rubros corresponde legislarlo a los congresos locales. Respecto de los ministros
del culto, el congreso de la unión solo puede legislar a fin de hacer operantes las limitantes
que aparecen en la constitución en materia del ejercicio del voto pasivo y de asociación con
fines políticos en materia federal. El resto es materia local. De esa manera, los congresos y las
autoridades locales pueden:
Legislar en lo relativo al estado civil de las personas y determinar que lo actuado por
las autoridades locales es lo único que tiene validez legal.
Imponer el alcance de la promesa de decir verdad ante las autoridades locales, sin
necesidad de juramento y de las sanciones que deben imponerse a quienes falten a
la verdad o declaren falsamente.
Legislar en los códigos civiles locales y otras leyes, con vista a impedir que los minis-
tros de los cultos públicos y las asociaciones religiosas hereden por testamento en
los supuestos prohibidos.
El arto 130, en su último párrafo dispone: "Las autoridades federales, de los estados y de los
municipios tendrán en esta materia las facultades y responsabilidades que determine la ley.u
Constitudonalldad de las reLaciones estados igLesias y asociadones religiosas

En la LARCP se da intervención a las autoridades locales respecto de
culto público fuera de los remplos (an . 22)
hacer efectiva la limitante a heredar a los ministros de culto (art. 15)
la funció n auxiliar que en aplicación de la LARCP (art. 25)
hacer efectiva la prohibición a las autoridades civiles de asistir de manera oficial a actos
religiosos públicos o a actividades que tengan motivos o propósitos si milares (art. 25), y
las materias que por virtud de convenios con la secretaría de gobernació n para los
efectos de aplicación de la ley (art. 27).
18.4.6 Derechos y obligaClones de los minLstros (je culto religloso
/' En el tema Derechos poJíticos de los ministros de culto se ha hecho alusión a los derechos y
./
obligaciones de estos.
18.4.7 competencia de la~ aut?ridades en n:atena de
relaciones estado-lgleslas. Estado lalCO
Facult,ldes de los poderes f.On relaci.ór. al -:ultc
público, 19leslas " asoclador,25 religiosas
En respeto de la libertad de conciencia, religiosa y de culto, las facultades del congres~ de la
~;;...._ _ _ _ _---!unión, las legislaturas.de los estados y la asamblea legislativa so n hmltadas; se refieren uOlca-
mente a los rubros previstos expresamente por la co nstituci ón.
Las faculrades legislativas de los poderes legislativos se dividen en
facultades exclusivas del congreso de la unión, y
facultades comunes del congreso de la unión, legislaturas de los esrados y asamblea Iegi~a­
ava, como auxiliares, por convenios de colaboración o coordinación (ares. 25 y 27. LARce).
Facultades de! congreso de le unión
Por virtud de lo dispuesto por el arto 130, es facultad exclusiva del congreso de la unión:
legislar en materia de culto público; esta com prende tanto el q ue se hace dentro
de los templos, como el que, en forma excepcional, se lleve a cabo fuera, de ellos. E,I
ejercicio de esta facultad no implica la posibilidad de regular el culto publiCO en SI;
tampoco comprende la de interferi r en él o de prohibi rlo, sin mediar deli to o falta.
En forma limi(ativa, también puede legislar respecto del reconocimiento por
parte del estado mex icano de las asociaci ones re ligiosas en las dos for~as . ~n
que ellas se pueden manifestar: iglesias y agrupaciones religiosas. Su constlt uClon
es un acto ajeno a las aumridades civiles; su formación deriva de la voluntad de
M¡¡nual de derecho constituClonal
118
.-
';" :-:::::. Oo.
•
quienes las integran;9 aquellas intervienen so lo para determinar las condiciones
y los req uisitos que deben reunir con vista a ser regist radas. A panir de ese acto,
gozan de personalidad ante la ley.
El hecho de q ue una agrupación religiosa no esté registrada no le impide hacer actos de
culto. Esa o misión solo la priva de gozar de ciertos derechos que la ley reconoce a las aso~
ciaciones registradas.10 Dada la naturaleza de la libertad de cultos, el registro siem pre debe
darse, salvo que esté de por medi o algún acto ilícito.
Legislar para permitir que los mexicanos y extranjeros puedan actua r como mi-
nistros de un cu lto religioso. Los requisitos para estar e n posibilidad de ejercer
el ministerio son fijado s por las pro pias asociaciones religiosas. Con base en la
documentación que estas le presentan, la autoridad se encarga de proceder a
su registro.
Dete rminar en la l ARCP los principios normativos, por virtud de los cuales se ex-
cluya a los ministros de los cultos en acti vo de la posibi lidad de ejercer algún cargo
público, ya sea de designación o de elección. El poder votar es un derecho que
la constitución confiere a los minist ros, no así el de ser electo para ocupar algún
cargo de elección po pu lar. En este sup uesto es la ley la que determina cuándo lo
podrán ser.
Mediame la ley, hacer operantes las prohibiciones a los ministros de lós culros
para asociarse con fines políticos o para hacer prosel itismo político. Los ministros
no pueden en reuniones públicas, en actos de culto o de pro paga nda religiosas,
o publicaciones de carácter religioso oponerse a las leyes o a las instituciones ni
agravi ar los símbolos patrios. La ley debe determinar los supuestos en que se da
la vi o lac ión y las sanciones que en su caso se deben imponer tanto al ministro
religioso. como a la asociació n.
Con vista a impedir que los bienes caigan en manos muertas, como sucedió hasta
ames de las leyes de reforma, por mandam iento constitucio nal, la capacidad de las
asociaciones religiosas para adquirirlos en propiedad, poseerlos o administrarlos
es limitada; únicamente pueden tener aquellos que sean indispensables para su
objeco que E'S el de impa rtir el culto y la enseñanza religiosos. El co ngreso de la
unió n tiene la facultad de establecer los requisitos para que adquieran bienes y los
límites de esa capacidad (art. 27, frace. 11).
El congreso de la unión ejerce las facultades anteriores por medio de una ley reglamem:aria.
Los congresos de los estados y la asamblea legislativa carecen de co mpeten cia para inte rve~
nir en esas materias.
9 Lo asentado es cierto a pesar de lo que dispone la LARCP, en su art. 6°: -Las Iglesias y las agrupaciones religiosas ten dr~ n perso~
nal ldadjurídica como asociaciones religiosas unavel queobtengan su correspondiente registro constitutivo ante la Secretaríade
Gobernación, en términos de esta ley." Las asociaciones rstánconstituidasde hecho porla voluntaddesus miembros.
" Ameul, 10de la lARCP.
119
..<!Oltulu .,1 Constitucionalldad de las relaciones estados iglesias y asocladones religiosas
 .
o
- -f!
/
, Facultades comunes del congreso de la unión, las
legislaturas de los estados y de la asamblea legislal:iva
En el gobierno de una sociedad laica, como el mexicano, no existen ni puede haber ju-
ram entos; estos son de naturaleza religiosa. Los servidores públicos y los particulares se
comprometen o rinden su testi monio o confesión mediante una protesta de respetar las
leyes o de deci r la verdad. No requieren de la sanción de los ministros de algún culto para
ser válidos u exigibles.
Dentro de la órbita de su competencia, el congreso de la unión, las legislaturas de los estados
y la asamblea legislativa tienen facultades para legislar respecto de las promesas, protestas,
sus efectos y penas para el caso de faltar a las obligaciones y a la verdad.
Fzcultades de las legislatufas de tos est.ados
y de la asambl.ea legiSlativa
El legislar en lo relacionado con el estado civil de las personas es incumbencia netamente
local (art. 121, frace. IV). El congreso de la unión carece de faculcades sustantivas respecto de
esa materia; solo puede, mediante leyes generales, determinar la manera de probar los actos,
registros y procedimientos de los estados.
Lo relativo a herencias, testamentos e intestados son materias cuya regulación corresponde a
los estados y al Distrito Federal. Los poderes federales, en aplicación del are. 124, están excluidos
de ellas. Por lo mismo, las autoridades locales son las únicas com petentes para hacer operantes
las prohibiciones para heredar. por vía de testamento, que existen para los ministros de los cultos,
sus hermanos, cónyuges y las asociaciones religiosas. Las prohibi-
ciones pretenden impedirlos testamentos por captación y dar bases para alcanzar su anulación.
También buscan evitar que los bienes caigan en manos muertas (an. 15, lARCP).
las autoridades de los ayuntamientos. En la ley se prevé una forma de colaboración entre las
autoridades federales y locales para la aplicación de esta mediante convenios de colabora-
ción o coordinación (art. 27, LARCP).
En respeto a las libertades que consigna el are. 24, debe entenderse que esas autoridades úni-
camente act úan en el marco de sus atribuciones expresas y que tienen prohi bida cualquier
otra intervención.
Las autoridades locales intervienen para hacer efectiva la proh ibición constitucional relativa
a heren~ias testamentarias de los ministros, sus parientes cercanos y las asociaciones religio-
sas previstas en los arts. 130 y 15 de la LARCP y para intervenir en la adquisición de bienes por
parte de (as asociaciones (art. 121, frace. 11).
Ltf'm.t~s a 1.3 fBcultCirJ h:glslatlv8 det congrc~ o
de l3 untó'] respecto ¡; Lus reli.giones
Por medio de las leyes a que aluden los ares. 24 y l30, el congreso de la unión no puede:
Establecer una religión ofióal o de estado.
Prohibir alguna religión, impedir su ejercicio o pretender alterar su contenido doctrinario.
Impedir o restringir la libertad de creencia.
Dar fundamento para que los órganos del estado intervengan en la organ ización,
gobierno y funcionam iento de las asociaciones religiosas.
Establecer o prohibir una religión mediante leyes
Permitir que !a práctica de una religión se haga de manera permanente fuera de
los tem plos.

La enumeración contenida en el art. 130 es limitativa; sr pueden heredar quienes no estén en Consentir que los actos púb licos religiosos se utilicen con fines políticos, de proseli-
tismo o de propaganda política.
los casos expresamente previstas por la prohibición.
Reglamentar el culto privado.
Siempre existirá la posibilidad de que se actúe en fraude a la ley; declarar heredera a una
sociedad o a un pariente fuera del grado prohibido por la constitución. Las leyes deben
establecer los principios para lograr su anulación.
En cambio son los poderes rederales los que deben impedir que las asociaciones religiosas hereden
por testamento a alguien que fue miembro de ella, en los supuestos previstOs por la constitución.
La regulación, por medio de leyes de los aC{QS del registro civil, compete en forma exclusiva
a los poderes legislativos locales.

Facultades comunes a los poderes y élutorldéides ¡¡dmin[stíativas

federales, de los estados y del Distrito Federal
En la aplicación de las leyes relacionadas con esas materia s, que solo el congreso de la
uni ón puede emitir, tie nen interven ción los poderes federales, aquellos de los estados y

321
120 Constitucionalidad de tas relaciones estados iglesias y asociaciones religiosas

Disposiciones generales
de la constitución
El título séptimo de la conscirución contiene normas de diferente naturaleza: prohibiciones,
limitaciones, obligaciones y facultades para los servidores públicos. También, normas para
hacer operante el sistema federal y definir el alcance de las leyes que emite el congreso de la
unión respecto de las legislaciones locales.
19.1 Incompatibilidad del ejerclcio simultáneo
de car90 de elección popular
En el art. 125 existe una regla general: nadie puede desempeñar a la vez dos cargos de elec-
ción popülar, federales o locales. La norma persigue evitar la fusión de poderes; es comple-
mentaria del principio establecido en el art. 49. En lo que atañe a los integrantes de la rama
~------mr,;r;,¡¡,,,rlm-'-¡'l'f"';a¡m,< allá: establece limitaciones que procuran desvincular a los jueces
no solo respecto del mundo oficial, sino también de aquel de los particulares. Sanciona la
infracción con la pérdida del cargo.
El art. 55, frace. v persigue objetivos parecidos. Para ser diputado o senador es indispensable
que los integrantes del poder judicial se separen de sus puestos tres años antes del día de la
elección. En estos casos también se aplica el art. 101.
No existe impedimento para que un ciudadano que reúna los requisitos legales pueda pre~
sentarse, en forma simultánea, como candidato a la presidencia y a la gubernarura de un
estado. Esto pudiera darse en forma frecuente con motivo de la reforma política. En este
caso es aplicable el arto 125; de ganarse ambos puestos una misma persona, deberá optar por
uno de los dos; por razones obvias y de investidura deberá elegir ocupar la presidencia. En las
constituciones de los estados se consigna expresamente este principio.
Hay impedimento para que un gobernador sea al mismo tiempo ministro de la suprema
corte de justicia (are. 101). El impedimento existió desde 1857; el are. 118 de la constitución
de ese año, antecedente del actual arto 125, lo prohibía, pues aludía a cargos de elección po-
pular, y los ministros de la suprema corte lo eran, Independientemente de lo anterior, ambos
puestoS son de tiempo completo: las responsabilidades, facultades, obligaciones y sueldo así
322
,
o'" o
o
lo exigen y determinan. Existe un principio general: todas las magistraturas, federales y loca~
les, ya sea en el poder judicial federal, o en los tribunales conrenciosos, electorales y demás
son de tiempo completo.
19.1.1I'rohLtliClOn ne paIlaS
Las modificaciones al presupuesto, de acuerdo con el art. 126, solo pueden efectuarse me~
diante una ley; para ello se requiere la intervención de ambas cámaras del congreso de la
unión y no solo de la cámara de diputados.
19-2 Remuner ddón economlca
los servidores públlcos
Al aprobar el presupuesm de egresos, la cámara de diputados no podrá dejar de señalar la
retribución que corresponde a un empleo que esté establecido por la ley, así lo dispone el
art. 75, En caso de que esto se omita, se asumirá la señalada en el presupuesto anterior o en
la ley que estableció el empleo.
La disposición anterior se complementaba con el arto 127, que los constituyentes mexicanos
crearon inspirados por el párrafo 2 de la sección VI del are. I y por el párrafo 5 de la sección I
del art. 11 de la consriwción de Estados Unidos de América.
La norma original de 1857 (art. 120) tenía. como su modelo, un gran acierto: con el fin de
evitar que el congreso o la cámara de diputados hicieran mal uso de la facultad que se
les atribuía de asignar fondos, ya para corromper, aumentando irracionalmente los emo ~
lumentos, o para doblegar a arro poder insumiso, mediante la eliminación o reducción del
presupuesto asignado. disponía que la ley que lo aumentara o disminuyera no sería aplicable
durante el periodo en que el funcionario ejerciera el cargo, El precepto indicado co mpren~
dra al presidente, a los diputados. a los jueces de la suprema corte y demás funcionarios de
elección popular. No se aludía a los senadores, puesco que la cámara alta había desaparecido
y se incluían en la enumeración de funcionarios a los ministros de la corte, por cuanto que
en el precepto original no eran designados y ratificados, sino de elección popular y duraban
seis años (art. 92).
El arto 120 de la constitución de 1857 se convirtió en el 127 en la de 1917, con una redacción
parecida, lo que dio lugar a una contradicción en el texto constitucional. En efecto, el pre~
cepto seguía aludiendo a funcionarios de nombramiento popular, lo que si bien era ciertO
respecto del presidente, diputados y senadores, no lo era en relación con los ministros de la
suprema corte de justicia; a ellos los nombraba el congreso de la unión, en un proceso que se
denominaba de elección, al seleccionar el candidato de una lista propuesta por las legislatu-
ras de los estados. El error técnico subsistió durante muchos años, hasta 1982, cuando desa~
pareció, y juma con él también se anuló el acierto, el medio para evitar que los responsables
de elaborar y aprobar el presupuesto hicieran uso indebido de su facul tad.
l23
l.aplWIO Disposiciones generales de la constitución
 El presupuesto, para cumplir con lo que manda el are. 127, en lo que concierne a los sueldos
relativos a los cargos, empleos, comisiones y encargos, debe acatar el principio de equidad;
sus autores, al redactarlo, examinarlo, discutirlo y aprobarlo deben velar porque no existan
disparidades en la materia; cuidar que la remuneración sea adecuada, irrenunciable y equi-
tativa. No obstante el mandamiento, esos principios son de imposible realización, no tanto
porque no existan criterios para determinar el valor económico de un empleo, sino porque
no existe la vía para impugnar una asignación elevada o baja que se señale.
Las facultades del presidente, de los gobernadores y del Jefe de gobierno de proponer, y de
la cámara de diputados, las legislaturas de los estados y la asamblea legislativa para aprobar
y autorizar gastos, en teoría, son amplias; en la práctica, están circunscritas por principios
legales, económicos y políticos.
Los gastos establecidos en el presupuesto que aprueba la cámara de diputados solo pueden
referirse a materias, renglones o conceptos que constitucionalmente hayan sido atribuidos
o competan a los poderes federales, no es factible que el presidente solicite que se autorice
una partida para una materia que corresponda legislar, regular o aplicar a los poderes de
un estado; si bien se ve en la práctica que esto es muy frecuente, y la intervención, por la
penuria en que se vive, sea bienvenida por los poderes locales, lo cierto es que se trata de
una injerencia contraria a la carta magna, que atenta contra el sistema federal y debilita a los
estados. En México, con un imperfecto sistema de impugnación de los actos de autoridad,
no ha habido oportunidad de que los tribunales federales se pronuncien sobre esta materia,
pero, llegado el caso, todo indica que los tribunales federales, ante la carencia de una cláusu-
la como la estadounidense de "Defensa común y bienestar general", deben pronunciarse en
~·-------el-"" ""ioo"¿',-e¡~.·~ e,;-g;lst,), comprendidos en el presupuesto solo pueden incluir materias
que de manera expresa o implícita, correspondan a los poderes federales.
En el presupuesto federal se deben señalar las retribuciones, dietas, sueldos y salarios que
correspondan a todos los cargos, empleos, encargos, las funciones y comisiones y los ta-
buladores desglosados establecidos en la constitución o en la ley (art. 75); la remuneración
que se asigne a los servidores públicos en el presupuesto debe ser adecuada, irrenunciable
y equitativa (are. 127); deberán señalarse las partidas para los gastos y fines autorizados, así
como también las partidas secretas (art. 74, frace. IV); el presidente, en el mismo proyecto,
está obligado a informar del uso que hubiera hecho de la facultad que el congreso de la
unión le hubiera otorgado para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de
exportación e importación, para crear otras, así como para restringir y prohibir las importa-
ciones, las exportaciones y el tránsito de productos (are. 131). Los salarios de los trabajadores
al servicio de los poderes de la unión deberán fijarse en el presupuesto; su cuantía, durante
el año de vigencia, no puede disminuir (ar1. 123, B, frace. IV).
Según la frace. VI del are. 127, el congreso de la unión, las legislaturas de los estados y la asam-
blea legislativa, en el ámbito de sus respectivas competencias, deben expedir leyes con el fin
de regular lo relativo a las remuneraciones de los servidores públicos, de establecer límites y
para sancionar penal y administrativamente a los infractores.
32~ ~J1í1nua', de derecno ';"o15t ' tuctOnal
•
El presidente debe recibir una remuneración; lo mismo debe hacerse respecto de los restan-
tes servidores públicos. En esta materia se debe considerar lo siguiente:
La remuneración que se asigne para los servidores públicos debe fijarse en el presu-
puesto anual de gastos que apruebe la cámara de diputados.
La remuneración debe ser adecuada e irrenunciable.
Las percepciones que perciban los servidores públicos, aun cuando sea técnico o es-
pecializado, no deben exceder la mitad de la remuneración que se fije al presidente.
No existe fundamento constitucional para que con cargo al erario se cubra una pen-
sión especial a los expresidentes y que sea diferente de las previstas por las leyes para
los servidores públicos que se jubilan.
Igualmente, no existe fundamento constitucional para que los ministros de la supre-
ma corte de justicia perciban una jubilación que exceda los parámetros fijados para
la jubilación de los restantes servidores públicos. En el caso, por estar de por medio
una reforma constitucional al are. 127, ella sí podía tener efectos retroactivos.
Es constitucionalmente inadmisible que con cargo al presupuesto se asignen jubila-
ciones especiales para ciertos servidores públicos.
Ig~ Obligaclón O¿ rendir protesta 1aSUr"nlr los cargos
Todo servidor público, en virtud de lo dispuesto por los arts. 1°, 41 Y 128 está obligado a
respetar la constitución; aquellos a quienes las leyes les confieren el rango de poder están
obligados, además, a hacerla cumplir (arts, 87 y 97, constitución, y arto 17, ine. J, LOCGEUM).
Los dos imperativos obligan a los titulares de lospoderes federales y locales sin importar
rango, clase o condición. Las fórmulas utilizadas en los arts. 87, 97 Y 128 son incompletas o,
en el mejor de los casos, limitadas. Por una parte, no se alude a los tratados internacionales,
convenciones, decretos y demás actos de carácter general y obligatorio, como pudieran ser
la jurisprudencia de los tribunales federales y otros que los poderes federales emiten en uso
de facultades que les han sido conferidas; por otra, tampoco se alude al hecho de que una
ley local o federal no siempre emanará de la constitución, y que por ello deba ser observada,
debido a que, de inicio, debe presumirse su adecuación a aquella.
La obligación de rendir la protesta de guardar la constitución y las leyes que de ella emanan
busca determinar el momento en que el sujeto, como servidor público, asume una responsa-
bilidad específica como tal; él está obligado a observarla y guardarla antes de asumir el cargo,
durante el ejercicio de este y una vez que ha cesado de hacerlo. Por la protesta se da inicio
a una forma específica de responsabilidad y, eventualmente, queda sujeto a la vigilancia de
órganos especiales y a procedimientos, así como entes de acusación y tribunales diferentes.
La protesta determina el momento en que alguien queda sujeto a una competencia especial.
325
. ;··"'iI'.l1 '¡q Disposiclones generales de la constituclón
 o
Los privilegios y las responsabilidades acompañan a la función, el servidor público los
ten drá a partir del momento en que legalmente asuma el puesto, cargo o comisión. En
todos los casos estos se admiten no a partir del nombramiento, sino del momento en
que se rinde la protesta que establece el art. 128, que dispone: "Todo funcionario públi ~
co, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de
guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen." Legalmente, mientras no haya
protesta no hay función.
Tal principio regula el inicio del priv!legio respecto de secretarios de estado, minisuos de la
suprema corte de justicia, consejero juridico, fiscales, magistrados de los tribunales supe~
riores de justicia y, en el ámbito estatal, a los gobernadores, diputados, magiscrados locales
y otros. La inrrunidad local comienza en el momento que lo determinen las leyes de las
entidades.
19.4 Funciones de las comandanClas
mUltares en tiempo de paz
En el arto 129 se regulan algunas instituciones y se establecen algunos derechos en favor de
los individuos:
En tiempo de paz los militares tienen circunscrita su actuación a lo que tenga exacta
conexión con la disciplina mili tar y que no sean utilizados para perseguir delitos.
Que los campamentos Ycuarteles se encuentren fuera de las poblaciones.
~----------------~
El precepto reitera el principio de que las fuerzas armadas deben depender de los
poderes de la unión; del congreso de la unión, en cuanto a su regulación no rmativa
y dotación presupuestal; y del presidente, que las manda, además de promover los
nombramientos de los altos mandos.
19.5 Jurisdicción sobre los inmuebles destinados
a servidores públicos federales
19.5.1 CuarteLes, fuertes almacenes de depóslto
Los cuarteles, entendido el término como el lugar en donde se asienta, concentra o estaciona
en forma permanente una tropa o un ejército, deben estar fuera de las poblaciones (art. 129);
los que ya existían para 1917 están sujetos a la jurisdicción de los poderes fed erales; los que se
construyeron con posterioridad a ese año y se construyan, solo lo estarán siempre y cuando
lo consienta la legislatura respectiva (art. 132).
Hasta antes de la constitución de 1857, al no existir los cuarteles suficientes capaces de
albergar a los miembros de las fuerzas armadas, se obligaba a los particulares a alojarlos,
Njanual de {lf'rPcno (:"'1"stlwcion31.
326
alimentarlos y a darles otro t ipo de prestacio nes. Esa práctica desapareció por virtud
de lo dispuesto por el art. 26 de la constitución de 191 7. La prohibición sigue en vigor
(art. 16, último párrafo).
Los términos fuertes, cuarteles, comandancias militares, castillos.jortaJezas y campamentos
deben entenderse en un sentido am pli o, comprenden zonas militares, bases navales, aero ~
puertos militares y demás instalaciones destinadas a dar hospedaje y servir de asiento al
ejército, fuerza aérea y marina.
La federación, al adquirir por cualquier título de los particulares un inmueble, asume la pro ~
piedad. Para que el bien quede sujero a la jurisdicción de los poderes federales, se requiere el
consentimiento de la legislatura correspondiente. Se (rata de una renuncia a la jurisdicción,
en su sentido amplio, que los poderes y las autoridades tien en sobre esa parte de su terrj to~
rio y que deriva a su favor del art. 121, fracc. 11.
Cuando se trata de un inmueble propiedad de la federación y que se destina a servir de
asiento a un fuerte, aparte del decreto de cambio de destino, requiere la anuencia de la
legislatura del estado en donde se halle para que la federación adquiera jurisdicción sobre él.
Los almacenes de depósito a que alude el art. 132 son propiedad de la federación. Los demás in-
muebles destinados al uso de los poderes federales también pueden estar sujetos a la jurisdicción
exclu~va de la federación, pero para que eso suceda se requiere de la anuencia de la legislatura.
19.6 Facultades del ejecutivo para
regular el comercio exterior
La facultad de legislar en lo relativo al comercio internacional corresponde al congreso de
la unión (art. 131); la de gravarlo también le atañe en forma privativa (am. 73, frace. XXI X,
1° Y131). En la facultad de legislar se dispone expresamente la de prohibir. por motivos de
seguridad o de policía, en la república, la circulación de toda clase de efectos, sin importar
su procedencia; las razones por las que puede prohibirse deben considerarse limitadas; la ley
debe enumerarlas de manera específica; no se trata de una facultad discrecional a disposi-
ción del presideme o del congreso de la unión.
El presidente no tiene una facultad discrecional ni aun en los casos establecidos en el
párrafo 2 del arto 131; crea, aumenta, disminuye o suprime las cuotas de las tarifas de ex~
portación o importación, puede restringir y prohibir las importaciones, las exportaciones
yel t ránsito de productos, artículos y efectos, pero debe hacerlo con el fin de regular el co-
mercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacio nal o de efectuar
cu alquier otro acto en beneficio del país. Debido a la libertad de comercio, la acción del
presidente necesariamente tiene que apegarse a cada uno de los motivos señalados por la
constitución; de ocra manera no se justifica su acción de impedir y restringir.
El comercio internacional es susceptible de ser regulado, en parte, por convenios o tra~
tados internacionales; este tipo de regulación solo es aplicable a la actividad mercantil
32 7
rapltulro 19 . Disposiciones generales de la constitución
 •
expresamente estipulada y la que se da entre las partes firmantes del tratado o convenio; en
lo que se incluye no debe estarse a la regla general. En virtud de esto, los poderes federales
no pueden ampliar su campo de acción; tampoco pueden privar a los tribunales federales y
de los estados de la competencia que les corresponde y que deriva del arto 104.
n; ,
Es característico de la ley el que sea permanente; que rija para la eternidad; su vigencia no
tiene límite de tiempo. Existen excepciones: los documentos normativos que integran el
paquete hacendaria, por disposición constitucional, son temporales, su vigencia es anual.
También son temporales las disposiciones dictadas por el presidente en uso de facultades
• extraordinarias y las que emita la secretaría de salud con carácter de preventivas en los casos
de epidemias graves o cuando exista peligro de invasión de enfermedades exóticas, en los
términos de la base segunda de la frace. XVI del art. 73.
La constitución, por su propia naturaleza, es permanente. Le es inherente estar en vigor
en forma indefinida; regir al estado mexicano sin límite de tiempo. Si bien se conoce el
momento en que se elaboró y comenzó su vigencia, no es dable saber cuándo concluirá su
existencia como instrumento normativo positivo.
Contiene en sí misma los elementos indispensables para conservar su vigencia; no depende
de otros documentos jurídicos para seguir en vigor. Su carácter imperativo, los valores que
han sido consignados en ella, concretamente los derechos humanos, que se han elevado a
~______Ja_j.e,:af.(1uí,anJá,cimta, el que sea de grado superior y que todo servidor público proteste guar~
darla, sin importar el tiempo, hacen que su validez sea permanente.
No es factible que la constitución caiga en desuso parcial o totalmente. A ninguna autoridad
le es dable invocar práctica en contrario para alcanzar su no aplicación o procurar su dero~
gación. Los particulares no están dispensados de su cumplimiento porque los responsables
de velar su observancia no la acaten.
A pesar de que en forma reiterada se habla de que México ha tenido diversas constituciones,
en estricta técnica jurídica solo ha tenido una, la de 1824, con la que se inició la vida inde~
pendiente del país y que ha sido reformada de raíz, al margen del sistema de enmienda que
esta misma establecía, recurriendo al expediente de emitir otras nuevas como lo fueron, por
ejemplo, las de 1836, 1857 Yla actual de 1917.
Tres consideraciones llevan a hacer válida la afirmación de que solo ha habido una
constitución. La primera, en México existe solo una voluntad constituyente: el pueblo,
y él actúa permanentemente por medio de sus representantes, los integrantes de las
diferentes asambleas calificadas de soberanas. La segunda, que en las constituciones
que sustituyeron a las anteriores nunca se estableció que estas se abrogarían; se partió
del supuesto de que solo se derogaban las disposiciones que se oponían al nuevo orden
normativo. De tal forma que su vigencia permanente es inherente al orden normativo
328 'ilanUJlGe (jprp.c("¡o cor~:ttuClonal
mientras este no sea abrogado o derogado en forma expresa o tácita. Las normas de las
diferentes constituciones que han estado en vigor, en estricto derecho, siguen están~
dolo mientras no se opongan a la actualmente en vigor. La tercera, el constituyente de
1917 solo pretendió reformar, mas no abrogar, la de 1857, así se reconoce expresamente
en el proemio: "Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la
deiS de febrero de 1857."
Es factible que su vigencia se suspenda temporalmente, que su observancia se interrumpa
durante algún tiempo, es algo que previeron sus autores, quienes partieron del supuesto
de que algún trastorno público pudiera llevar al poder a un gobierno que la desconociera
(art. 136); esta situación, para ellos, significaba la pérdida de la libertad del pueblo. Se trata
de algo pasajero. Se ha supuesto que, de una y otra formas, los usurpadores del poder serán
desplazados de él, juzgados por los órganos señalados en la constitución y por los delitos
previstos en las leyes emanadas de esta.
El precepto fue obra del constituyente de 1857; lo reiteró el de 1917, con vista a la usurpación
de Victoriano Huerta; no obstante lo terminante de su redacción, en dos artículos transi~
torios se aludió, en forma específica, a la responsabilidad en que incurrieron los rebeldes,
cómplices y encubridores que intervinieron en dicha usurpación (arts. 10 y 15).
19.8 Golpes de estado
El sistema constitucional niega el derecho a la revolución (art. 136); también prohíbe la
violencia como vía para arreglar los conflictos políticos, sociales y privados (arts. 17, 76,
frace. VI y 126). Las leyes penales establecen delitos para quienes recurren al uso de la
fuerza y las civiles, nulidades para los actos celebrados con violencia.
III 1 I ) I d~ ¡ ,mas IlglJl d ~
El término conjura es un concepto genérico, comprende varias especies: las conjuras propia~
mente dichas, los golpes de estado, las revueltas y las revoluciones; estos, aunque afines, por
cuanto a que tienen ciertos elementos en común: sigilo, uso de la fuerza, mediar un acuerdo
secreto entre sus autores, promotores y cómplices, tener como sujetos pasivos a los titula~
res del poder político y económico son fenómenos distintos. Lo son por los objetivos que
persiguen, la actuación de sus promotores y sus sistemas de reclutamiento de partidarios.
Esas especies son formas en que se manifiesta el uso de la fuerza de parte de quienes no son
titulares reales o formales del poder. Cuando es la autoridad o sus agentes quienes hacen
uso de la fuerza para someter a sus adversarios, prevenir descontentos o reprimir focos de
insubordinación se denomina represión, castigo, persecución de delincuentes.
La terminología para referirse a los actos violentos o de desobediencia en la actualidad es
amplia; aquí se alude solo a la más conocida; se hace con el fin de dar una mínima idea de
los géneros y las especies que existen.
Disposiciones generales de la constitución

LOS golpes de estado
Edward Luttwak los define como: "El golpe consiste en la infiltración de un seCl:or reducido
pero decisivo del aparato estaral que se usa luego para desplazar al gobierno del co ntrol del
resto,"l Gianfranco Pasquino considera que el golpe de estado
... se configura solamente como la tentativa desustituir las autoridades políticas existentes en el interior
del marco institucionat sin cambiar en nada o casi nada mecanismos políticos o socioeconómicos ... se
caracteriza por ser efectuado por pocos hombres que ya forman parte de la élite yes por lo tanto pro-
ducido esencialmente en la cúspide. La toma del poder por parte de los revoluciona rios puede, además,
producirse por medio de un golpe deestado ... '
Para ejecutar un golpe de estado sus autores procuran neutralizar o, en su caso, destruir los sis-
temas personales de seguridad del titular del poder; la figura tiene variaciones como motines,
a~onadas y cuartelazos; normalmente lo intentan parte de los jefes de los servicios de seguri-
dad de un gobernante o príncipe o el ejércico regular o parte de él; se intenta para eliminar o
apresar a estos y poner a un miembro del grupo castrense que lo maquinó o a alguien que con·
trolarán o que se supeditará a las indicaciones que le den. Eventualmente, para evitar brotes
de insurrección, simplemente se somete al titular del poder, se le priva de sus funciones reales
y se le deja solo las formales. Son pronunciamientos que hacen los elementos castrenses por
sí o a instancias de civiles que ocupan al tas posiciones en la administración pública, con vista
a conservar privilegios, cuando los ven peligrar o con el fin de acrecentarlos, cuando hacerlo
por la vías ordinarias o legales les es negado; también lo hacen a instancias de una potencia
extranjera que busca modificar el manejo político o económico de un estado:
:I-_______.lLgoll).t.eí.UOjlsuiOtomu[homás democrático.Puede ser dirigido desde'afuera' yopera en un área fuera
del gobierno, pero dentro del Estado que está formado por el servicio civil permanente y profesional,
las fuerzas armadas yla policía. La meta es la separación de los empleados permanentes del Estado de
sudirección política yesto usualmente no puede lograrse si ambos están unidos por lealt.ldes pollticas,
étnicas otradicionales. J
No hay de por medio reclutamiento; quienes intervienen como tropa son los elementos
armados que tienen a su disposición los jefes mili tares que promueven o apoyan el golpe
de estado, o colaboran con él; aquellos se limitan·a obedecer órdenes de un superior jerár,
quico en la esperanza de alcanzar cierto reconocimie nto o por temor a represalias. En el
caso de fracasar la intentona, quienes se hayan distinguido por su audacia son procesados,
el grueso de la tropa es objeto de arrestos y, en el peor de los casos, si cometieron excesos,
son diezmados o quintados.
Los golpes de estado son de diversas clases: cruentos e incruentos, lo que no requiere expli·
cación; puros o mixtos, los primeros los intentan solo elementos mili tares, en los segundos
, Golpedeestado, VSiglos, México, 1976, p. 25.
I Norberto Bobbioy Nicola Maneu[(i, Ok[;OII/1r;o de polílko, SigloXXi, México, 1982, L 11, p. 1458.
1 luttw,k, ap. Cil., p. 18.
130 M;¡nUdl ("le derecno constLWClonal
se compromete la intervención también de civiles; asimismo, pueden ser mixtos, por cuan-
(O a que los militares que los intentan, junto con sus pretensiones. hacen valer demandas
formuladas por la población. Declarados o encubiertos, en aquellos sus autores, con toda
franqueza, declaran cuáles son sus imenciones; estos so n los que se ejecutan lentamente, sin
que la población lo perciba, mediante el control paulatino y sistemático de los puestos clave,
de las zonas estratégicas y del grueso de la población, hasta llegar al momento cuando el
titular del poder queda como un simple instrumento en manos militares.
Los autores de los golpes de estado los intentan en el entendido de que el grueso de la
población, por una u otra razón, no se identifica con sus autoridades o no las apoyan por
no existir los sistemas democráticos y de cons ulta o, si existen, no son realmente operantes.
Si los detienen o no, ellos intentarán subvertir un orden si tienen conocimiento de que un
°
grupo numeroso o reducido de habitantes, por razón de religión, raza compromisos por
gremiOS o SOCiedades secretas, apoya o defenderá a sus autoridades, o se rebelará Si se atenta
contra ellas o se les desplaza.
Por lo general, los golpes de estado carecen de ideología; pero tampoco se intentan nada
más por que sí; se for mulan reclamaciones, se hacen reivindicaciones, se reclaman entuertos;
no tienen programas; estos, llegado el caso, se formulan sobre la marcha o una vez que han
alcanzado el éxito.
Son más frecuentes los golpes de estado en países donde los miembros de las fuerzas arma~
das se manejan de forma autón oma: cuando tienen la posibilidad de nombrar o proponer a
quien será su jefe, manejan sin controles externos su presupuesto, controlan los sistemas de
reclutamiento, ascenso y jubilación de sus miembros. Frecuentemente, por errores cometi ~
dos por los citulares formales del poder, para dar seguridad a la población, por desconfíanza
o por ineficacia temporal, se presci nde de los elementos civiles y se recurre a los militares.
loS revueltas
Las revueltas son enfrentamientos violentos, pasajeros y frecuentemente espontáneos, entre
quienes se muestran ¡nconformes con la forma de gobernar imperante o con el sistema de
relaciones económicas vigentes en el dominio del poder que impugnan. Se distinguen por
cierra improvisación y carencia inicial de lIderes. Se enfrentan en forma abierta con los sis--
temas de seguridad a disposición del titular del poder. Quienes intervienen en ella pueden
buscar o no desplazar al gobernante. Generalmente terminan imponiendo cambios transi~
torios en la política gubernativa. De no surgir un líder que conduzca a las masas a un estadio
diverso o sr los detenradores del poder no cometen errores graves, las revueltas desaparecen
en forma natural.
No se da un reclutamiento ordenado, selectivo y sistemático de quienes intervienen en ellas.
Se da una rotación constante y sin control de sus participantes. No existe disciplina ni jefes
o líderes permanentes que la impongan. No hay quien tenga la fuerza mora! o física para
controlar, conducir y guiar. Se trata de un término netamente político, que en la actualidad
es ajeno a la terminología jurídica.
331
capItulO 1~ . Dlsposiciones generales de la constitución

Gianfranco Pasquino toma como sinónimos los términos rebelión y revuelta; en español
existen diferencias sutiles entre uno y otro; él mismo agrega que
... está generalmente limitada a un área geográfica circunscrita, carece en general de motivaciones ideo-
lógicas, no propugna una subversión total del orden constituido sino un retorno alos principios originarios
que regulaban las relaciones autoridades político-ciudadanas, y apunta a una satisfacción inmediata de
reivindicaciones políticas yeconómicas. la rebelión puede por tanto ser aplacada tanto con la sustitución
de algunas personalidades políticas como por medio de concesiones económicas.'
Las rebeliones
Es una figura jurídica penal; es la acción violenta y con uso de armas que ejecutan quienes
sin ser militares en ejercicio intentan abolir o reformar la constitución, o bien destruir las
instituciones fundamentales de un país o impedir su integración, o en su caso, separar de su
cargo a los funcionarios públicos o impedir su desempeño, al margen de los procedimientos
legales ordinarios. s
El tipo previsto en el CPf (arts. 132 a 138) es amplio; lo es en forma deliberada; busca hacer
que toda acción violenta sea sancionable con base en él.
LilS revol.ucior.es
Una revoluóón es un fenómeno más complejo. En términos generales, por medio de ella
se intenta desplazar al titular del poder, a sus aliados y eliminar los sistemas represivos y de
defensa a su disposición, cambiar las relaciones de dominación y a alterar las condiciones
económicas y sociales que por virtud del dominio de aquel se dan en determinado momen-
;....--_.---1:Q~eR~A-EeA-l:i·Ail.-t6eelQgía y con ideólogos que la conforman y actualizan.6 Es, ante todo,
un fenómeno de naturaleza política que repercute en lo social y lo económico. Peter Weigt
aporta como concepto de revolución el siguiente: "En lenguaje político habitual se entiende
por revolución, generalmente una convulsión político-social violenta de la forma del Estado,
las relaciones de dominación y el modo de producción."7
Las que realmente lo son, se dan en forma dilatada y costosa en recursos humanos y econó-
micos. Es el principio de un ciclo que normalmente se cierra al volverse al estado de cosas
que prevalecía anteriormente, con algunas ganancias, que son similares a las alcanzadas por
aquellos estados o reinos que no las han intentado.
, Op. cit., p. 1458.
5 Artículos 132 a 138 del Código penal para ef Di5trito Federal.
6 La que intentó Catilina en Roma estuvo muy lejos de ser una simple conjura; su intentona llegó a los linderos de una revolución:
"Porque Catilina, cuyo proyecto no se limitaba a mudar el gobiemo, sino que se extendía a destruir toda autoridad ytrastornar
completamente la república, ...w Plutarco, Vida5 palarelas, Cesa" VIII, p. 574.
, Diccionario de ciencia política, dirigido por Axel Gtirlitz, Alianza editorial, Madrid, 1980, p. 575; Gianfranco Pasquino, en la
obra Diccionario de política, ya citada la define: "la revolución es la tentativa acompañada del uso de la violencia de derribar a
las autoridades políticas existentes yde sustituirlas con el fin de efectuar profundos cambios erl las relaciones políticas, en el
ordenamiento jurídico-constitucional yla esfera socioeconómica.n Op. cit., p. 1458.
332 Manual de derechO conscitucionat
-
"
El reclutamiento de los revolucionarios se hace por medio de adoctrinamiento e infor-
mación; se hace partícipe a los seguidores de los planes, se les compromete a adoptar
el pr.ograma o ideología y a tomar la empresa como propia; existen jefes, disciplina y
sanciones.
Las revoluciones son una especie de guerra civil o guerra interna; ellas se definen como
"Vi~lencia política bien organizada, con amplio apoyo popular, para derrocar al régimen
o disolver el Est.ado, con acompañamiento de violencia extrema, inclusive terrorismo y
guerra de guerrillas en escala mayor, guerras civiles y revoluciones."8
Los at2nt;¡dos
¡
El término atentar significa causar un daño grave a una persona o a una cosa; trascien-
ji
de el intento; cuando es contra una persona, pone en juego su vida o su salud; cuando
se e~derez~ contra una cosa, esta puede ser el poder o los bienes en cualquiera de sus
,
manifestaciones. El término, en ciencia del poder, solo puede referirse a la acción de un
h?mbre, sin contar con el concurso de cómplices; en de cual no se desprende un propó-
Sito permanente de desobediencia o rebeldía; se trata de algo aislado que concluye en el
momento que se intenta, tenga o no éxito. La acción de Pausanias contra Filipo, tal como
la presenta Maquiavelo, puede ser calificada de atentado.9
Las conspiraciones
Los términos conjuras y conspiraciones se toman como sinónimos; ambos aluden a
un a.cuerdo secreto de voluntades para hacer violencia física o moral, contra algo o
algUien; sus autores, los conspiradores, se comprometen entre ellos confiando en su
buena fe; con frecuencia solo implícitamente están comprometidos a intervenir en la
a~ción y a gua.r,dar fidelidad a sus cómplices. No hay un juramento solemne de parti-
cipar en la aCClon, que es el elemento que distingue las conspiraciones de las conjuras
en estricto sentido. '
Exis~e. un ~,on~e~to moder.no de conjuración: "Violencia política bien organizada, con
partlclp~clon limitada, aseSinatos políticos planeados, terrorismo en corta escala, guerra
de guerrillas en escala menor, golpes de estado y motines."'o
La~ leyes penales tipifican el delito de conspiración y castigan, como algo específico, a
qUienes resuelven de concierto cometer los delitos de sedición, motín, rebelión, terro-
rismo o sabotaje."
i
!
! Ted Robert Gurr, El porqué de la5 rebeliones, Editores asociados, México, 1970, p. 17.
9 Aunq.ue el punto de vist.a. no coincide ~~n la verdad hist.órica que sostiene que Pausanias fue solo la punta de una conjura que
organizaron algunos familiares del rey Flllpo de MacedOnia, entre ellos su mujer Olimpia. Véase aJustino, Epítome, libros IX y X.
I
1<) Ted RobertGurr, op. cit., p.16.
1I CódigoPenaIFederal,art.141.
Disposiciones generales de la constitución - ,
j.:!,
I
Los motines
La señora Moliner define el término motín como una agitación promovida por gente en
actitud de rebeldra.12 Don Joaquín Escriche sostenía que se trata ba de "Et tumulto ó levan-
Las sublevaciones, los levantamientos,
alzarni.entos y pronunciamientos
"

.'
, ,

tamiento del pueblo contra sus cabezas 6 jefes; y en la antigua milicia española la tropa
que desamparando sus compañías porq ue no les pagaban el sueldo, se reunía en cuerpo,
nombraba su consejo militar y un jefe con el título de electo, y desde un lugar donde solía
encerrarse, ponía en contribución los pueblos circunvecinos para mantenerse."13
Es también una figura netamente jurídica; se trata de un deliro: "a quienes para hacer uso de
un derecho o pretextando su ejercicio o para evitar el cumplimiento de una ley, se reúnan
tumultuariamente y perturben el orden público con empleo de violencia en las personas o
sobre las cosas, o amenacen a la aumridad para intimidarla u obligarla a tomar alguna deter-
minación." Dispone el art. 131 del CPF.
Las sublevaciones representan la negación de obediencia a quien manda y la disposición a
resistirle por la fuerza o a atacarlo.
Los levantamientos son sublevaciones o disturbios armados; se dice que alguien se levantó
en armas.
Los alzamientos conllevan la acción de declara rse en contra de las autoridades constitu idas
y emprender la lucha para derribarlas; a quienes intervienen en ellas se les llama alzados.
Un pronunciamiento es una especie de rebelión militar; a los que intervienen en ella se les denomina
pronunóados; en el habla mexicana a ese tipo de revueltas se les nombraba pronunciamientos.161

Los cuzrtelazos Las sediciones

El cuartelazo al parecer es un término que se usa solo en México y en algunos países de
América Latina; para don Francisco J. 5antamaría se trata de el HPronunciamiento de tropas
que asaltan los cuarteles, como medio para derrocar al gobierno. Usadísimo. Cuartelada
pretoriana. En general, movimiento subversivo o sedicioso contra un gobierno, hecho de
ordinario por gente cuartelera y con el fin de tomar el poder."14
En Grecia fueron frecuentes los actos de rebeldía en los ejércitos; lo mismo pasó en el im-
perio romano; en este fueron más frecuentes según lo refieren Suetonio y Maquiavelo. En
España se conocieron como cuarteladas.
En la actualidad las leyes castrenses castiga n a sus autores, para ello emplean figuras como
las de sedición, desacato y otras.
Sedición es la acción de declararse en contra de las auto ridades establecidas y luchar
contra ellas; en español se alude a una sublevación milita rY En la termi no logía jurfdica
mexicana el delito de sedición invo lucra a quienes en forma tumultuaria, sin hacer uso
de armas, resistan o ataquen a la autoridad para impedir el libre ejercicio de sus funcio-
nes con el fin de aboli r o reformar la constitución; reformar, destruir o impedir la inte~
gración de las instituciones; separar de su cargo a los fun cionarios públicos o impedir
su desempeño.1s
Les tu multes
Gurr define los tumultos como la violencia "política relativamente espontánea y desorgani-
zada, con bastante apoyo popular representado por huelgas, desó rdenes, choques y rebe-
liones localizadas 19 H
•

~r
¡•• 0.' ~~ú"
\1 ", • i'.1 ~; "S'
" ..t U
Esra figura tiene bastante parecido con los motines, algunos autores toman a ambos térmi-
Cuando menos en español se trata de protestas violentas de gente civil contra las autorida- nos como sinónimos.
des; en ellas no necesariamente hay violencia; si la hay técnicamente se trataría de la figura
penal de motín.1S
Durante el siglo pasado se usó el término para aludir a acciones violentas de la ciudadanía 19.9 Prtncipios constltucLOnales para el manejo y
contra sus autoridades. adquisición de recursos económicos del estado
Con el propósito de impedir endeudamientos excesivos, irresponsables e injustificados, la
11 María Moliner, Diccionario de uso del español, Gredas, Madrid, 1984, t,II, P" 464. constitución establece principios y requisitos especiales para gestionar la autorización y l o~
1) Diccionario razonado de legislación yjurisprudencia, Editora e impresora norbajacaliforniana, Ensenada, 1974, p. 1264. grar la contratación de empréstitos; hace intervenir a dos poderes: el congreso de la unión y
'H Diccionario de mejicanismos, POITÚa, México, 1974, p. 320.

l'i Don Emilio Rabasa, al comenzar su obra Lo constitución y fa dictadura, dice lo siguiente: -En los veinticinco años que corren
de 1822 adelante, la Nación mexicana tuvo ... dos golpes de Estado, varios cuartelazos en nombre de la soberanía popular, 16 Véase Francisco J. Santa maría, DiccIonario de mejicanismos, 2a ed., Pornia, México, 1974, p. 891.
muchos planes revolu cionarios, multitud de asonadas, é Infinidad de protestas, peticiones, manifiestos, declaraciones y de 17 María Moliner, op. (it., t.II, p. 1121
cuanlO el ingenio descontentadizo ha podido inventar para moveral desorden y encender los ánimos. w Tipografía de revista • Allí,"lo 130 del (Pf.
de revistas, México, 1912, p. 9.
19 Op. dI. p. 16.

335
\\:tnUdl ue (JereCM consnruCtOOiJ'
cilOtwlo DisposiCiones generales de la constlrución
el presidente; a cada uno le confía una función específica, diferente e insoslayable; al primero,
dar bases, aprobar y mandar pagar los empréstitos; al segundo, las facultades ejecutivas de
gestionar y contratar esos empréstitos.
Respecto del proceso legislativo que se debe seguir en la expedición por parte del congreso
de la unión se optó por establecer uno especial. Teniendo en cuenta que todo endeuda-
miento repercute en la población, quien finalmente, por medio de los impuestos, lo pagará,
el sistema constitucional dispone que la iniciativa correspondiente debe presentarse, como
cámara de origen, en la de diputados (art. 72, inc. H). La discusión de una ley de empréstitos
no puede comenzar nunca en la cámara de senadores. La ley que contiene las bases para la
contratación de los empréstitos la emite el congreso de la unión.
El arto 73, fracc. VIII, establece los principios generales en relación con los empréstitos. El art. 134
dispone que los recursos económicos de que dispongan la federación, los estados, el Distrito
Federal y los municipios se deben administrar con eficacia, eficiencia, economía, transparencia
y honradez. La no observancia de esos principios puede derivar en responsabilidad para los
servidores públicos.
Para evitar actos de corrupción, establece como regla general que las adquisiciones, arren-
damientos, enajenaciones y la prestación de servicios se deben llevar a cabo mediante
licitaciones públicas.
Principales reg(menes
constitucionales contemporáneos
20.' Dlversas claslflcaclones de formas de estado
Giuseppe de Vergottini proporciona algunas clasificaciones de estado; la primera, que él de-
nomina marxísta: "En la época actual la contraposición dominante es entre Estado burgués
capitalista y Estado proletario socialista." Él aludía a un estado de cosas existente en 1981.
Aporta otras clasificaciones: "las establecidas por la ciencia constitucional occidental que
da primacía a las variedades ideológicas y a las orientaciones políticas que se han manifes-
tado en la historia contemporánea. Así se fija una clasificación tripartita entre Estado de
derivación liberal (llamado de democracia c1ásíca), Estado autoritario fascista y Estado socialista."
Aporta dos más:
Otra orientación simplifica la clasificación reduciéndola auna bipartición entre Estados "pluralistas" ligados
a la tradición de las democracias occidentales, que implica una "organización" constitucional de la con-
currencia pacífica para el ejercicio del poder y "Estados monopolistas", de partido único, que elimina la
oposición y se denominan de diverso modo: totalitarios, autocráticos, monopartidistas, de poder cerrado
con independencia de la ideología y de las orientaciones prácticas, o entre Estados con poder "repartido·
entre individuos, grupos y sus representantes (régimen constitucional, democracia) y Estados con poder
"concentrado" (dictadura, autocracia).'
Karl Loewenstein aporta una clasificación parecida; antes reconoce:
Considerado sociológica mente, el Estado modemo está ampliamente estandarizado, o se acerca a esa
estandarización. Todas las sociedades estatales, en esta era de una nueva revolución mundial, se han
convertido -o se están convirtiendo~ en unas estructuras pluralistas en las cuales elementos in-
dustriales, capitalistas, socialistas, militares, burocráticos yaun clericales, correspondiendo a las fuerzas
socioeconómicas existentes, se encuentran inseparablemente mezclados yconfundidos ... Al observador
individual le puede parecer justo el caracterizar, por ejemplo, a la modema sociedad estatal america-
na como "plutocrática", al imperio alemán guillermino como una sociedad estatal determinada por 105
1 Derecho constitucional comparado, Espasa-Calpe, Madrid, 1983, p. 109. Paolo Biscaretti aporta como formas: estado de democra-
cia clásica, estado socialista, estado autoritario. Introducción al derecho constitucional comparado, Fondo de Cultura Económica,
México, 1975, p. 50.
13~
F

intereses de la alianza entre la industria, burocracia y militares, oal sistema soviético como "proletario".
Pero todas estas clasificaciones son arbitrarias, dejando de lado, por otra parte, el hecho de que el pre-
dominio de un determinado elemento pluralista en una sociedad estatal constantemente fluctuante sólo
puedeser temporal. Así, pues, habría que llegar a la conclusión de que las sociedades estatales como tales
no podrían ser ordenadas en una consecuente teoría de clasificadón.'
Ese autor clasifica los estados en dos grandes categorías: co nstitucional y autocracia; re-
conoce que entre una y otra puede haber lo que él denomina configuraciones intermedias:
El Estado constitucional se basa en el principio de la distribución del poder. La distribución del poder existe
cuando varios e independientes detentadores del poder u órganos estatales participan en la formación
de la voluntad estatal. Las funciones que le han sido asignadas están sometidas a un respectivo control
a través de los otros detentadores del poder; como está distribuido, el ejercicio del poder político está
necesariamente conrrolado...
Autocracia. Enel sistema político opuesto existe unsolodetentador del poder; éste puede ser una
persona (dictador), una asamblea, un comité, una junta o un partido. Dado que no existe ning ún
detentador del poder independiente de él, el ejercicio del poder no está distribu ido, sino concen-
trado en sus manos. Tampoco se encuentra ningún control efectivo sobre su poder. El monopolio
político del único detentador del poder no está sometido a ningún límite constitucional; su poder
es absoluto ...
(onfiguraciones intermedias. Clasificaciones complejas no cumplen sufin y la dicotomía que aquí
se expone de la autocracia como concentracióny del constitucionalismo como distribucióndel ejer-
cicio del poder puede por lo menos vanagloriarse de su simplicidad. La inmediata asignación de un
&:"-_______---!iet'''mi!l9do r./.gimeILRQlíJico a su correspondiente categoría se dificulta frecuentemente porque a lo
largo del desarrollo histórico, elementos del sistema político autocrático yconstitucional se combinan
y se unen. Estas formas híbridas o intermedias surgen frecuentemente en épocas de transición de un
sistema político a otro, bien cuando la autocracia se desenvuelve hacia el constitucionalismo, o por
el contrariocuando un Estado que hasta ahora estuvo regido constitucionalmente adquiere la forma
autocrática del ejerciciodel poder'
20.1.1 Clasificación del estado mexicano
Para quien se atenga solo a lo dispuesto por los textos constitucionales y sostenga cierta
doctrina prevaleciente, concluirá de manera válida que el mexica no es un estado de deri-
vación liberal burgués, capitalista, pluralisra, democrático, con poder repartido y régimen
constitucional. Se trataría de una conclusión teórica.
El estado mexicano real es otro, de(alles más, detalles menos, en una escala que va d e
extrem os como los que se dieron durante los gobiernos casi absolutos de Obregón,
EHas Calles, Echeverría y Salinas, ha sido y es burgués, capitalista, autocrático, de partido
1 Teoría de la c.onstitudón, Ariel, Barcelona, 1979, p. 49.
¡ Ibídem, pp. 50 Y51.
JJ8 Manual de derecho constttuclonal
o
oficial que lindaba en único; de poder concent rado en un presidente omnipotente,
burocrático, con elementos muy marcados de plutocracia; clerical, militarista, que per·
sigue toda oposición real, por ello monopolist a, y carente de controles constitucionales
reales. Don Daniel Cosía Vi llegas lo calificaba de monarquía absoluta, sexenal y heredi-
taria en línea tran sversaL"
2U.2 TeOí[a POlltl(d. ~OllYldS de QUUlerflU
-'~U. I iJlVt'rSaS Cld<;¡ ticaClone, " forma, de gObierno
Así como hay formas de estado, tambi én exisren formas de gobierno, por estas
... seentiende el complejo de instrumentos que se articulan para cons"luirfinalidades estatales y, portan-
to, los elementos que miran, la titularidad y ejerciciode las funciones soberanas atribuidas a los órganos
constitucionales... Predomina ahora el recurso al criterio que fija en cómo5/' asigna el poder a los órganos
constitucionales, en el supuesto de que no debe concentrarse sino repartirse, además hay que atender a
las inevitables relaciones entre los órganos que lo utilizan.'
En el mundo moderno el ejercicio del poder necesariamente se ha convertido en algo
complejo; la clasificación de gobiernos formulada por Maquiavelo: república y monarquía,
aunque entendible, y a pesar de que en el pasado sirvió como una herra mienta para la como
prensión del fenómeno político, ya no basta para explicar la relación dominio-obediencia
que se presenta en la acrualidad.6 Es algo que ha sido superado.
Con base en el concepto de titularidad y el ejercicio de las funciones del estado, se habla de
gobiernos democráticos y gobiernos autocráticos.
En la primera clasificación se ubican las monarquías constituciona les, las repúblicas pre~
sidencialistas y la república directoria!. En ellas se considera la preeminencia de ciertos
órganos constitucionales.'
La segunda clasificación, que se caracteriza por el princi pio con tendencia a la con-
cent ración de l poder y por el rechazo del pluralismo partidario y de la oposición,
comprende la monocracia, considerada como una unión personal en el vértice del eje·
cutivo y del partido único, y la colegiada, cuando se trata de juntas militares, comités,
consejos "revoluciona rios".8
l E/sistema políticO mexicano, JoaquínMoniz, México, 1974.
De YergotTini, op. cit., pp. 108 Y122.
¡ La clasificación no era operante niaun en eltiempo de Maq uiavelo; en la península itálica se obseryaba que efectivamente había
monarquías, como la de Nápoles y Milán, repúblicas como la florentina y la veneciana; pero en forma paralela había estados
pontificios, tiranías, ciudades estados, principados religiosos, zonas gobernadas por condotieros yotras.
1 De Vergottini, op. cit., p. 124.
I lbidem, pp. 127 Y128.
339
capttulo 2ú - Principales reg(menes constitucionaLes contemporáneos

Clasificación del gobierno mexicano
De acuerdo con la constitución (art. 40), el estado mexicano se organiza mediante una fer·
ma representativa, republicana, democrática, laica y federal. Esto no ha sido siempre asf; el
24 de febrero de 1822, en las bases consriwcionales de ese año, aceptadas por el segundo
congreso mexicano, se dispuso: "Que adopta para su gobierno la monarquía moderada cons-
H
titucional con la denominación de imperio mexicano. Lo mismo sucedió en 1865; entonces,
el estatuto provisional del imperio mexicano disponía: HArtícul0 10. La forma de Gobierno,
proclamada por la Nación y aceptada por el Emperador, es la monarquía moderada, heredi-
taria, con un príncipe católico."
EStad:lS Unidas d(~ América
Estados Unidos de América cuenta con un gobierno democrático, republicano, representa~
tivo, presidencialista, con división de poderes y federal. Su constitución fue aprobada el 17
de septiembre de 1787; a la fecha se le han hecho 27 enmiendas.
Dada la preexistencia de colonias que eran independientes unas de otras, su organización
política derivó en ser federal; las facultades de los poderes centrales o de la unión son enu~
meradas y expresas. Lo no otorgado a ellos, siguen correspondiendo a los estados, siempre
que no lo tengan prohibido. o al pueblo.
El poder legislativo se deposita en un congreso compuestO por una cámara de senadores y
otra de representantes. Cada estado cuenta con dos senadores, que cubren un periodo de
l\-______ ~liJ!ill/l,...P-!!~~~é!!~el".0:os de manera indefinida, se renuevan parcialmente cada dos
años; son electos por la ciudadanía. El número de representantes que corresponden a cada
estado se elige en proporción con la cantidad de habitantes de cada entidad; duran en su
encargo dos años, son nombrados por elección popular y pueden ser reelectos. Las leyes son
producto de la actuación de ambas cámaras que funcionan en forma separada y sucesiva.
Solo puede legislar respecto de las materias que tiene atribuidas. Tiene prohibido es[ablecer
una religión oficiala vedar el ejercicio de alguna creencia.
El poder ejecutivo se deposita en una persona a la que se denomina presidente de los Esta-
dos de América; por ello a su organización política se le califica de presidencialista. Es electo
por la ciudadanía por medio de un sistema de elección indirecta compuesto por electores
secundarios. Dura en su encargo cuatro años y puede ser reelec[o una sola veL Incluye la
figura del vicepresidente. Exis[en departamentos cuyos [irulares son nombrados por el pre-
sidente, con aprobación del senado.
El poder judicial se deposita en una suprema corte y tribunales inferiores cuyos titulares
permanecen en sus encargos mientras observen buena conducea. A los miembros de la su~
prema corte los propone el presidente de los Estados Unidos de América y los debe aprobar
el senado. La corte es responsable del control de la constitucionalidad.
La división de poderes se hace operante por medio de un sistema de pesos y contrapesos.
340 Manual oe derecno constl{U(lonal
o
Cada estado de la unión cuenta con una conseitución o carta fundamental que no puede
contradecir la co nstitución de la unión. En la carta estatal se prevé lo relativo a la organización
de los gobiernos locales. En cada uno de ellos existe un congreso, compuesto por dos cámaras.
Hay un gobernador y tribunales locales. La organización interna es una materia netamente
local. En cada estado debe darse entera fe y crédim a los actos, registros y procesos judiciales
de los otros. El gobierno central debe garantizar a los estados un gobierno republicano y
pro[egerlos ante una invasión.
En la constitución existe una en umeración de derechos a favor de los habitantes. Puede
ser enmendada por medio de dos sistemas: uno, mediante el expediente de agotar el pro ~
ceso legislativo ordinario solo que reforzado con una votación especial y la participación
de las legislaturas de los estados; y el segundo, mediante convenciones (art. v).
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La organización políeica inglesa, por ser producto de una larga tradición en el ejerci~
cio de un poder público que es regulado por la costumbre y las leyes. es compleja y
llena de matices que por lo general no son percibidos por personas no iniciadas en
sus secretos.
Inglaterra cuenta con una constitución flexible, un gobierno monárquico parlamentario
regulado por documentos constitucionales, principios derivados de las sentencias de los
jueces, mediante el common la w y la interpretación del status law, la costumbre y las
convenciones cons(itucionales.
La corona es una institución en sí; a la cabeza de ella se halla el rey o la reina, quienes gozan
por sí de funciones propias, por medio de poderes, que derivan del derecho escrito y pre·
rrogativas que tienen como fuente el common law; y la otra, cuando actúa por medio del
gabinete. Es hereditaria y vitalicia; se deja de ser rey por muerte o abdicación. El rey convoca
al parlamento, llama al líder del partido mayoricario a integrar gobierno, por eso se afirma
que lo nombra; da su sanción a las leyes del parlamento, con el consejo del primer ministro
disuelve el parlamento y convoca a elecciones; puede nombrar a los lores; formalmente de-
signa a los miembros del gabinete a propuesta del primer ministro; es jefe de la iglesia oficial
y como tal nombra a los [itulares de las dignidades superiores y es el elemento unificador
de la commonwealth.
El gobierno se ejerce por medio de un gabinete encabezado por el primer ministro y que
deriva del partido que cuenta con el mayor número de votos en el parlamento. Los minis-
tros están al frente de los departamentos. El gabinete y sus miembros son responsables ante
el parlamento; de este depende su permanencia o separación del cargo. El rey es irrespon~
sable, por lo mismo son el primer ministro y los miembros de su gabinete quienes asumen
la responsabilidad de los actos de gobierno.
Formalmente el parlamento es soberano u om nipotente. Cuenta con 600 miembros
que son electos por la ciudadanía, mediante un voto universal. Existe la reelección in -
definida. Sus miembros son convocados para un periodo de cinco años; pero pueden
341
r.aoítulo 2u - PrincipaLes regímenes constitucionales contemporáneos 7

durar menos, en los casos de disolución anticipada o más. en el supues[Q de que sus
miembros ac uerden prorrogar su mandato. Es presid ido por un fu ncionario denomi-
nado speaker elec[Q por el parlamento.
Hay una cámara de los lores que se integra por jefes de la iglesia anglicana, por miembros
hereditarios, representantes de Escocia, Irlanda y lores jueces de apelación. Formalmente
tiene eres tipos de funciones: judiciales, legislativas y de fisca lización.
El reyes la fuente de la función jurisdiccional; los tribunales son independientes en el ejerci-
cio de sus funciones.
Canadá
Canadá es un miembro de la commonwea!th inglesa. Cuenta con un gobierno parlamenta-
rio y federal. Consta de 10 provincias, la mayoría de ellas son de habla inglesa, tamb ién las
hay de habla francesa. En cuanto a diseribución de com petencias se parte del principio de
que las facul[ades genéricas o no enumeradas corresponden al gobierno central, las enume-
radas o limitadas son las que se confieren a las provincias.
El parlamento se integra por dos cámaras: el senado. compuesto por 105 miembros de-
signados por el gobernador general en consulta con el primer ministro; y la cámara de los
comunes, integrada por 301 miembros elegidos de forma democrática; su número se deter-
mina en proporción con el número de habitantes de cada provincia. El parlamento ejerce las
funciones legislativas y, mediante el gabinete, las ejecutivas.
El sisrema legal de Canadá deriva del derecho común briránico, a exce pción del de Quebec,
.:----·----E!eA
cle-e~;i"effila-~lfe,;i"I'iii'll de derecho civil se basa en el código de Napoleón.
El jefe de gobierno de cada provincia es un primer ministro, responsable ante una asamblea
legislativa de carácter unicameral.
t:,paha
De acuerdo con lo dispuesto por la constitución de 1978, España es una monarquía parla~
men raria. El reyes jefe del esrado, símbolo de la unidad, árbirro y moderador del funciona·
miento regular de las instituciones. Es inviolable y no está sujeto a responsabilidad. Sus actos
deben ser refrendados por el presidente del gobierno o por 105 ministros competentes. El
cargo es vitalicio y hereditario dentro de los miembros de la familia Barbón.
El rey sanciona y promulga las leyes; convoca y disuelve·las cortes generales; convoca a re-
ferénd um; propone al candidara a presidenre de gobierno; a propuesta del presidente de
gobierno, nombra y separa a los miembros del gobierno; tiene el mando de las fuerzas ar-
madas, entre otras.
Las cortes generales representan al pueblo y se co nforman por el congreso de los diputados
y el senado, son las rirulares de la porestad legislariva y conrrolan la acción del gobierno. El
congreso se integra de un mínimo de trescientos diputados y un máximo de cuatro cie n~
tos, electos por la ciudadanía mediante Voto universal, libre, igual, directo y secreto. Cada
342 Manual dE.' aerecho constl{ucional
• I _.-- ....
o
provincia cuenta con senadores, que van de cuatro a dos, en función del número de habi~
tantes, que son electos por sufragio idéntico al de los diputados. Estos y los senadores duran
en su cargo cuatro años.
El gobierno se compone del presidente, los vicepresidentes, de los ministros y demás
miembros que disponga la ley. Dirige la polí(ica interior y exterior, la administración civil y
milirar y la defensa del esrado. El presidente deriva del congreso de dipurados y debe ser
aprobado por ellos.
El poder judicial está confiado a jueces y magistrados independientes, inamovibles y respon-
sables que resuelven las causas a nombre del rey.
El territorio se divide en provincias y comunidades autónomas; estas se dividen en munici-
pios. Las comunidades cuenran con un estatuto que elabora una asamblea local y que debe
ser aprobado por las cortes generales.
La constitución del reino enumera las ma terias respecto de las cuales tienen compe-
tencia las comunidades y el esrado español. Esre derecho es suplerorio del derecho de
las comunidades.
Francia
Por virtud de lo dispuesto en la constitución de 1958, Francia es una república, democrática
y parlamentaria. Territorialmente está dividida en departamentos y territorios.
El parlamento se compone de la asamblea nacional, cuyos miembros son electos por la
ciudadanía por voto universal, secreto y directo; y un senado; sus miembros so n elegidos
por sufragio indirecto y representa n a las colectividades territoriales. Goza de facultades
legislativas limitadas referidas a ciertas materias; el resto es regulado por vía reglamen taria;
puede declarar la guerra, el esrado de sitio, ap rueba los natados, forma parte del colegio
electoral para elegir al presiden re.
El presidente es electo mediante un procedimiento de elección indirecta por un colegio de
electores compuesto por miembros del parlamento, de los consejos generales, de las asam-
bleas de los rerrirorios y de los municipios. Es presidente y jefe del esrado. Defiende la cons-
titución y 105 tratados; es responsable del funcionamiento regular de los poderes públicos,
puede convocar a referénd um; nombra al presidente del consejo constitucional, al primer
ministro, dispone la disolución de la asamblea nacional; a propuesta del primer ministro,
nombra a los miembros del gabinete, recibe la renuncia del gobierno, es jefe de los ejércitos,
celebra tratados, recibe a embajadores; y prom ulga las leyes, entre otras de sus funciones.
El gobierno se compone por el primer ministro y los restantes ministros, tiene a su cargo la
defensa nacional, la ejecución de las leyes y ejerce el poder reglamentario.
Existe un consejo constitucional que desempeña funciones de tribunal electoral y constitu-
cional; un consejo superior de la magistratura, que propone magistrados y jueces, quienes
ejercen la función jurisdiccional.
343
':apl(u~o 20 PrÍIlcipates reg[menes constitucionales contemporáneos
o
Alemania
Alemania es una república democrática, parlamentaria y federal. Se divide en 16 estados
(lander). Las facultades de 105 poderes federales son enumeradas; existen otras en las que
concurren los poderes federales y los locales; a estos corresponden las facultades residuales.
Al frente del poder ejecutivo está el presidente quien es elegido por cinco años por una
asamblea federal compuesta por los miembros del parlamento y por delegados de los esta-
dos. Entre sus facultades está nombrar al canciller, disolver al parlamento, declarar el estado
de emergencia y promulgar las leyes.
Hay un canciller que es nombrado por el presidente y que fija la dirección gubernamental.
Tras su elección por el parlamento, está sujeto a los votos de censura de parte de este.
El parlamento es bicameral: el consejo federal, que se integra por los representantes de los
estados; y la cámara federal, cuyos miembros son electos por la ciudadanía, estos duran en
sus encargos cuatro años y tienen asignado un papel preferente, como el que tiene en la
integración de la asamblea federal que elige al presidente federal. Asume varias funciones,
entre otras las legislativas.
Cuenta con un tribunal constitucional que resuelve los conflictos relacionados con la carta
magna y los que se presentan entre los estados y la república. En los estados también hay
tribunales de constitucionalidad y de índole ordinaria.
344 ManuaL ,le derecno con'
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El Manual de derecho constitucional, de "Elisur Arteaga Nava, ofrece al

alumno de distintos perfiles. edades e induso carreras, una noción accesi·
ble del núcleo del derecho constitucional mexicano. El autor sintetiza en
este manual el análisis de la materia que de manera exhaustiva realiza -<> ,1
en su obra maestra, Derecho constitucional, y la complementa con algunos
temas como la constitucionalidad de las relaciones estados·iglesias y asocia·
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dones religiosas. La obra presenta las características siguientes: -+1-
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Contiene los elementos que facilitan el aprendizaje y la enseñanza del
derecho constitucional.

El texto se presenta de manera sencilla. esquemática y breve, con

un estilo directo.

Se aportan los elementos necesarios para comprender las tearias que

as ClOnes pu Tieas que se enuncian,
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Se sigue el programa del curso de derecho constitucional en la licen-
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ciatura de la Facultad de Derecho de la Unive"idad Nacional Autóno- ~
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Como dice el magistrado Rubén Minutti en el pr61ogo a esta obra: HPara
los profesores de la materia será un elemento de apoyo indispensable; I~/~O .Occ- - -o
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