Ewolucja Ustroju Gminy W Polsce W Latach 1990 2015

##7#52#aNzgzNjQyM0EzNjYxMzY2NQ==
Ewolucja ustroju gminy w Polsce
w latach 1990–2015
Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

ANDRZEJ SĘK
Ewolucja ustroju gminy w Polsce
w latach 1990–2015
Suwałki 2017

Recenzenci
prof. dr hab. Grzegorz Rydlewski
prof. dr hab. Marek Żmigrodzki
isbn 978-83-947852-0-8
© Copyright by Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa

im. prof. Edwarda F. Szczepanika w Suwałkach, Suwałki 2017
Wydawnictwo Uczelniane
Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej
im. prof. Edwarda F. Szczepanika w Suwałkach
ul. T. Noniewicza 10, 16-400 Suwałki
e-mail: wydawnictwo@pwsz.suwalki.pl
tel. 87 562 84 42
Redakcja i korekta
Marianna Rant-Tanajewska
Skład
Anita Sznejder
Zdjęcie na okładce: © scusi | fotolia.com
Druk i oprawa
Drukarnia READ ME, Łódź

SPIS TREŚCI
wykaz skrótów 6
wprowadzenie 8
rozdział i. Miejsce i rola samorządu terytorialnego w transformacji

ustrojowej państwa 13
1.1. Wprowadzenie 13
1.2. Ograniczenia zakresu ingerencji władz państwowych w sferę
samorządu terytorialnego 26
1.3. Podstawowe zasady reformy ustrojowej 33
1.4. Organizacja administracyjna kraju po pierwszej reformie
samorządowej 48
Podsumowanie 75
rozdział ii. Gmina – podstawowa jednostka samorządu

terytorialnego w Polsce 80
2.2. Samorząd gminy w nowym porządku konstytucyjnym 91
2.3. Pozycja i kompetencje gminy w kontekście trójstopniowego podziału
terytorialnego kraju 101
2.4. Struktura organizacyjna gminy i jej samodzielność po wprowadzeniu
drugiej reformy administracyjnej kraju 127
Podsumowanie 141
rozdział iii. Łączenie w samorządzie gminnym demokracji

bezpośredniej z przedstawicielską 147
3.2. Demokracja pośrednia samorządu terytorialnego w okresie Drugiej
Rzeczypospolitej 154

3.3. Przedstawicielstwo władzy w gminie i głosowanie ludowe w okresie
powojennym 164
3.4. Rola referendum w funkcjonowaniu współczesnej gminy w Polsce 208
Podsumowanie 236
rozdział iv. Kolegialność władzy zarządzającej w gminie 245

4.2. Charakterystyka funkcji władzy zarządzającej gminą 256
4.3. Przeobrażenia ustrojowe organu zarządzającego gminy 272
4.4. Nowe kompetencje i wyzwania władzy zarządzającej w gminie 287
Podsumowanie 325
rozdział v. Nadrzędność organu stanowiącego nad wykonawczym 330

5.2. Zakres władztwa rady gminy nad jednoosobowym organem
wykonawczym 339
5.3. Zakres władztwa organu stanowiącego nad jednostkami
pomocniczymi gminy 361
5.4. Środki prawne służące organom gminy do oddziaływania
na jednostki pomocnicze 369
Podsumowanie 375
podsumowanie i wnioski 378

piśmiennictwo 391

WYKAZ SKRÓTÓW
art. artykuł
DzU Dziennik Ustaw
DzU UE Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
EKST Europejska karta samorządu lokalnego (DzU 1994 nr 124, poz. 607)
k.c. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. DzU 2014
poz. 121 ze zm.)
k.k. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (DzU 1997 nr 88,
poz. 553 ze zm.)
k.p.a. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administra-
cyjnego (t.j. DzU 2013 poz. 267 ze zm.)
M.P. „Monitor Polski”
nr numer
NSA Naczelny Sąd Administracyjny (Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych, DzU 2014 poz. 1647 ze zm.)
ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
OSP Orzecznictwo Sądów Powszechnych
OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Zbiór Urzędowy, seria A
OTK ZU Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Zbiór Urzędowy
PKW Państwowa Komisja Wyborcza
p.o.ś. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. DzU
2013 poz. 1232 ze zm.)
poz. pozycja
Przegl. Sejm. „Przegląd Sejmowy”
RP Rzeczpospolita Polska

wykaz skrótów 7
RPEiS „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”

SN Sąd Najwyższy (Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyż
szym, t.j. DzU 2013 poz. 499 ze zm.)
t.j. tekst jednolity
TK Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (DzU
1997 nr 102, poz. 643 ze zm.)
u.r.i.o. Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obra-
chunkowych (t.j. DzU 2012 poz. 1113 ze zm.)
u.r.l. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. DzU
2013 poz. 706 ze zm.)
u.s. g. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU
2014 poz. 594 ze zm.)
u.s. p. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. DzU
2013 poz. 595)
u.s. t. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (DzU
1990 nr 16, poz. 95)
WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny (Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r.
Prawo o ustroju sądów administracyjnych, DzU 2014 poz. 1647
ze zm.)
z późn. zm. z późniejszymi zmianami

WPROWADZENIE
Transformacja ustrojowa w Polsce po roku 1989 zapoczątkowała zmiany we-

wnątrzustrojowe. Założeniem twórców transformacji była zmiana dotych-
czasowego sposobu rządzenia państwem zarówno na poziomie centralnym
jak i lokalnym. W tym też celu początkowo dokonano zmian w Konstytucji
PRL z 22 lipca 1952 roku, umożliwiając tym samym zastosowanie demo-
kratycznych reguł rządzenia państwem polskim. Zmiany te, choć w szyb-
kim tempie, były dokonywane stopniowo, począwszy od pozbawienia PZPR
kierowniczej roli w kraju, aż po uchwalenie ustawy o samorządzie teryto-
rialnym w marcu 1990 roku. Obserwując proces tworzenia się samorządu
terytorialnego w Polsce, można przyjąć, że był on reaktywowany z uwzględ-
nieniem koncepcji politycznej i państwowej. Przyjęta tu kolejność wydaje
się nieprzypadkowa, ponieważ okres gospodarki nakazowo-rozdzielczej
i hierarchiczny model administracji publicznej okazał się niewydolny.
Skutkiem tego była myśl polityczna zakładająca dokonanie zmian ustro-
jowych w kraju. Jej istota polegała na stworzeniu podstaw społeczeństwa
obywatelskiego, które mogłoby decydować o składzie osobowym orga-
nów samorządowych. Zgodnie z tym założeniem opracowano podstawy
prawne, w ramach których został ustanowiony samorząd terytorialny. Tym
samym państwo, w nowym ustroju politycznym, dobrowolnie zrezygnowało
z większości zadań na rzecz nowo utworzonego samorządu terytorialnego
na poziomie gminy. Ten podział zadań odbywał się na podstawie zasady
charakterystycznej dla ustroju demokratycznego państwa, tzn. decentrali-
zacji władzy państwowej. Zakładała ona, że liczba zadań, ich zróżnicowanie
i charakter zapewnią lepsze oraz sprawniejsze ich wykonanie przez struktury
lokalne stykające się z nimi bezpośrednio.
Zgodnie z przyjętym modelem lokalni przedstawiciele suwerena mieli
nie tylko identyfikować się ze swoimi wyborcami, ale także zadbać o zaspo-
kojenie zbiorowych potrzeb miejscowej ludności. Oznaczało to sprawowa-
nie władzy przez osoby najbliższe obywatelom. Nowy porządek ustrojowy

wprowadzenie 9
zapewnił również wyodrębnienie niezależnych i względnie samodzielnych

podmiotów niepodporządkowanych hierarchicznie organom na wyższych
szczeblach. Ingerencja agend rządowych w funkcjonowanie samorządu
terytorialnego została istotnie ograniczona do wymogów określonych
w ustawie, tym samym administracja rządowa została przez ustawodawcę
postawiona w nowej sytuacji polityczno-prawnej, tj. z roli decydenta weszła
w rolę pomocnika. Stało się to przyczynkiem do wdrożenia innej – ważnej
z punktu widzenia państwa demokratycznego – zasady subsydiarności.
Władza państwowa w tym wymiarze nabrała znaczenia jedynie pomoc-
niczego wobec samorządu terytorialnego, który sama stworzyła. Zatem
od momentu usankcjonowania się ustroju demokratycznego w Polsce wła-
dza centralna zobowiązana była do przestrzegania credo demokracji – „tyle
władzy, na ile to konieczne, tyle wolności, na ile to możliwe” oraz „tyle pań-
stwa, na ile to konieczne, tyle społeczeństwa, na ile to możliwe”.
W tych nowych i trudnych, ze względu na ubogie doświadczenie samo
rządowe, warunkach musiał zacząć funkcjonować samorząd terytorialny
na poziomie gminy. W ciągu jego dwudziestopięcioletniego funkcjonowania
zaszło wiele znaczących zmian, które były wynikiem choćby drugiej reformy
administracyjnej kraju, ale również rozwoju społeczeństwa obywatelskiego.
Moje zainteresowanie tym tematem było skutkiem chęci zbadania, w jaki
sposób przebiegały zmiany w ciągu ćwierćwiecza funkcjonowania samorządu
gminnego w Polsce. Punktem wyjścia niniejszej monografii stała się ewolucja
ustroju samorządu gminy. Tytuł pracy jednoznacznie określa płaszczyznę
badawczą, tj. okres od roku 1990 do 2015. W opracowaniu uwzględniono
uregulowania prawne okresu międzywojennego oraz niektóre postanowie-
nia ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Należy
zauważyć, że ta ostatnia ustawa obowiązywała bezpośrednio przed wpro-
wadzeniem nowego podziału samorządu terytorialnego.
Należy zauważyć, że decydując się na napisanie tej monografii, staną-
łem przed niezwykle trudnym wyzwaniem. Od chwili włączenia samorządu
terytorialnego w nurt życia publicznego – a w szczególności gminy – prob-
lematyka ta była już gruntownie badana. W wyniku studiów powstało wiele
interesujących publikacji, których autorami są znani i wysoko cenieni znawcy
tematu. Pozwolę sobie wymienić jedynie niektóre osoby, z których opraco-
wań korzystałem podczas pracy nad monografią: Aleksandra Wiktorowska,
Marek Chmaj, Paweł Sarnecki, Andrzej Piekara, Jerzy Regulski, Bogdan

10 wprowadzenie
Dolnicki, Marian Zdyb, Konstanty A. Wojtaszczyk, Eugeniusz Zieliński,

Zbigniew Kiełmiński, Marek Żmigrodzki, Antoni Agopszowicz, Eugeniusz
Ochendowski, Marek Wierzbowski, Zyta Gilowska, Grzegorz Rydlewski,
Jan Boć i inni niekwestionowani eksperci zajmujący się pracą naukową
w tej dziedzinie. Wiele poglądów wyrażonych przez cenionych autorów,
szczególnie w starszych opracowaniach, częściowo już się zdezaktualizo-
wało. Zasadne zatem wydaje się podjęcie nowych przedsięwzięć badaw-
czych umożliwiających sformułowanie aktualnych spostrzeżeń na temat
zmieniającej się rzeczywistości samorządowej.
Aby ogląd sytuacji był całościowy, przeanalizowano w niniejszym opra-
cowaniu nie tylko dotychczasowe prace naukowe na ten temat, lecz także
wnikliwie zbadano treść ustaw odnoszących się do samorządu terytorial-
nego oraz procesy ich nowelizacji.
Monografia nie dotyczy sensu stricto dogmatyki prawa, która zajmuje
się badaniem norm i uregulowań obowiązujących w takiej postaci, w jakiej
zostały ustanowione przez ustawodawcę. Podjęto starania, aby mieściło się
ono w obszarze nauk o polityce rozumianej jako całokształt działalności pol-
skiej gminy w okresie po transformacji ustrojowej. Brano pod uwagę trzy
najważniejsze kategorie badawcze nauk o polityce, a mianowicie: władzę,
państwo i politykę. Z uwagi na to, że badania nauk politycznych mają cha-
rakter interdyscyplinarny, starano się ukazać ewolucję samorządu gminy
na przestrzeni ostatnich 25 lat.
Przedmiotem rozważań niniejszego opracowania jest reaktywowanie
samorządu terytorialnego, jego funkcjonowanie na poziomie gminy i towa-
rzyszące temu przeobrażenia. Podstawowym celem pracy natomiast – uka-
zanie przebiegu transformacji w kontekście wdrożenia gminy w strukturę
jednostek administracji publicznej i jej funkcjonowania, od początku do cza-
sów współczesnych. Źródłami, które zostały wykorzystane w badaniu, są akty
prawne o charakterze ustaw zasadniczych, od archiwalnych po aktualnie
obowiązujące. Oprócz tego za przedmiot analizy posłużyły także akty prawne
rangi ustaw zwykłych, rozporządzeń oraz poglądy na temat samorządu
gminy przedstawione w literaturze naukowej. Pomocne w formułowaniu
wywodów okazało się orzecznictwo sądów administracyjnych, zarówno
NSA jak i WSA, oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego.
Ażeby osiągnąć zakładany cel, posłużono się następującymi metodami
badawczymi: historyczną i analizy instytucjonalno-prawnej. Jak się wydaje,

wprowadzenie 11
zastosowanie tych metod pozwoliło uzyskać rezultat w postaci materiału,

który może stanowić punkt wyjścia do formułowania ocen w sferze działal-
ności samorządu gminy w Polsce. Za pomocą metody historycznej przeana-
lizowano genezę zjawisk politycznych w kraju u schyłku lat osiemdziesiątych
ubiegłego stulecia, tj. na początku przemian ustrojowo-politycznych w Pol-
sce. Niewydolność poprzedniego ustroju politycznego we wszystkich ob-
szarach życia społeczeństwa przyczyniła się do transformacji ustrojowej
państwa polskiego. W wyniku tych zmian nasz kraj przeobraził się w de-
mokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości
społecznej.
Inne części pracy mają z kolei wymiar materialny, albowiem wydarze-
nia towarzyszące transformacji zmaterializowały się, tworząc nowy model
państwa polskiego – tak na poziomie centralnym jak i lokalnym. W procesie
zachodzących przemian olbrzymie znaczenie dla ich utrwalenia ma, wspo-
minana już wyżej, zasada decentralizacji.
Zastosowanie jedynie metody historycznej nie byłoby wystarczające
do osiągnięcia założonego celu, stąd też – z uwagi na charakter monografii
i procesy poddane badaniu – posłużono się metodą analizy instytucjonalno-
-prawnej, jakże istotnej dla badania działania instytucji politycznych i całego
systemu politycznego.
Samorząd terytorialny, a w szczególności polską gminę, potraktowano
tutaj jako instytucję państwa demokratycznego. Trzeba pamiętać, że lata
1989 i 1990 stanowiły początek budowania społeczeństwa obywatelskiego,
w tym również na poziomie gminy. Natomiast okres 1990–2015 pokazuje
wyraźnie, że polska gmina ewoluowała w sferach zarówno funkcjonalnej
jak i strukturalnej. Już od początku funkcjonowania gminy w Polsce ustawa
wielokrotnie była nowelizowana, skutkiem czego wprowadzano do niej
nowe elementy. Przykładem może być komisja rewizyjna wraz z określe-
niem jej kompetencji. Zmiany te dotyczyły również samej struktury i zadań
organów gminy. Nie można też pominąć legitymizacji owych władz, czyli
zasad ich wyłaniania.
Jak wiadomo, stało się to w wyniku drugiej reformy administracyjnej
kraju. Istotne zatem, z badawczego punktu widzenia, są nowelizacje ustawy
o samorządzie terytorialnym, a później gminnym. Analizie poddano także
ustawy towarzyszące, a związane z działalnością gminy, do których należy
zaliczyć, m.in.: ustawy kompetencyjne, ordynacje wyborcze czy też ustawę

12 wprowadzenie
referendalną, która jest nieodzownym narzędziem w rękach lokalnego su-

werena. Wszystkie nowelizacje zostały poddane analizie w takiej kolejności,
w jakiej ustawodawca dokonywał w nich zmian. Wyodrębnione treści zmian
posłużyły do formułowania tekstu zasadniczego pracy i na jego podstawie
pozwoliły przedstawić obraz przeobrażeń samorządu gminy.
Cel pracy i zastosowane metody badawcze warunkowały zakres i układ
niniejszego opracowania. Monografię podzielono na pięć rozdziałów, stara-
jąc się, aby kompleksowo wyczerpać temat zawarty w jej tytule i zachować
logikę w strukturze pracy, dobierając liczby płaszczyzn uszczegóławiających,
pozwalających na realizację zasady ciągłości wynikania. Podjęto także stara-
nia, aby proporcje między poszczególnymi rozdziałami były właściwe, a tym
samym, by harmonijność monografii nie została zachwiana.
W pierwszym rozdziale podjęto próbę określenia miejsca i roli samo-
rządu terytorialnego w transformacji ustrojowej. Przyjęcie terminologii
„samorząd terytorialny” nie było dziełem przypadkowym ze względu na to,
że w 1990 roku jedynie gmina stanowiła lokalną wspólnotę samorządową.
Drugi rozdział odnosi się już do podstawowej jednostki samorządu teryto-
rialnego, jaką jest polska gmina. Z kolei rozdział trzeci poświęcony został
zagadnieniu demokratycznego funkcjonowania lokalnej społeczności, tj. de-
mokracji bezpośredniej i przedstawicielskiej. Rozdział czwarty obejmuje
swoim zakresem kwestie związane ze strukturą władzy zarządzającej w gmi-
nie, z uwzględnieniem znaczenia kolegialnego, a następnie jednoosobowego.
Ostatni, piąty rozdział, dotyczy kwestii nadrzędności organu stanowiącego
nad organem wykonawczym i jednostkami pomocniczymi gminy.
W pracy celowo pominięto inne kwestie związane z pozostałymi jed-
nostkami samorządu terytorialnego – są one akcentowane w bardzo ogra-
niczonym zakresie przy omawianiu pozycji gminy po drugiej reformie
administracyjnej kraju. Odstąpiono również od analizy ewolucji nadzoru
nad samorządem terytorialnym, który stanowi co prawda aspekt funkcjo-
nowania tej instytucji, ale jest on na tyle obszerny, że z pewnością zasługuje
na odrębne badania politologiczne.
Wyrażam nadzieję, że podjęte w niniejszej monografii rozważania pozy-
tywnie wpiszą się w dyskusję nad dalszym funkcjonowaniem polskiej gminy.

ROZDZIAŁ I
Miejsce i rola samorządu terytorialnego

w transformacji ustrojowej państwa
1.1. WPROWADZENIE
Transformacja ustrojowa w Polsce w roku 1989 zapoczątkowała zmiany

w życiu politycznym i społecznym naszego kraju. Od samego początku
szły one w trzech kierunkach. Po pierwsze, dotyczyły kwestii o charakterze
politycznym, podstawy wolności jednostki, swobód obywatelskich i poli-
tycznych. Po drugie, chodziło o reformę ustroju gospodarczego, i po trze-
cie – to reforma związana z ustrojem państwa, przede wszystkim dotycząca
struktur i zasad funkcjonowania administracji publicznej1. Obóz Solidar-
ności, pozostający dotychczas w opozycji do starego układu politycznego,
uzyskał decydujący wpływ na przeobrażenia państwa z autorytarnego w de-
mokratyczne. W związku z tym bardzo ważną sprawą było odbudowanie
społeczeństwa obywatelskiego, które miałoby możliwość faktycznego od-
działywania na proces rządzenia w kraju, zarówno na poziomie centralnym
jak i lokalnym. Idea samozarządzania, bo taką należy mieć na względzie,
bezpośrednio wiąże się z problematyką demokracji2.
Idea ta traktowana jest we współczesnym świecie jako nowy model de-
mokracji. Samorządność jest rozumiana zatem jako cel i środek nakazujący
1
Podstawowe wartości i założenia reformy ustrojowej, aut. Jerzy Buzek [i in.], Kancela-
ria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 1999, s. 5 (Reforma Administracji Publicznej.
Materiały Szkoleniowe, z. 1).
2
K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski (red.), Społeczeństwo i polityka: podstawy nauk poli
tycznych, „Aspra-Jr”, Warszawa 2003, s. 189.

14 rozdział i
organizację społeczeństwa. Chodzi o obraz społeczeństwa samorządnego,

w którym funkcje władzy publicznej są zredukowane do niezbędnego mi-
nimum3. Centralnym zaś motywem tej koncepcji jest suwerenna wola ludu,
która jest jedynie miarodajna i jedynie kontrolująca dla władzy publicznej,
która ją reprezentuje4. Podobne stanowisko w tej kwestii zajmuje A. Wikto-
rowska, która zagadnienie państwa demokratycznego sprowadza do dwóch
kwestii, a mianowicie: koncepcji ludu jako suwerena oraz koncepcji demo-
kracji formalnej i materialnej5. Należy zauważyć, że demokracja formalna
jawiła się naszemu społeczeństwu jako bezpośredni lub pośredni udział
w sprawowaniu władzy publicznej. Demokracja materialna natomiast prze-
jawiała się w różnych formach wpływu opinii publicznej na treść reguł
prawnych6. Chodzi przede wszystkim o prawa do mediów, partycypowania
w procesie decyzyjnym państwa oraz do protestów społecznych. Znamien-
nym przykładem takiego traktowania społeczeństwa jest ustawa o rozwią-
zywaniu sporów zbiorowych7.
W przeciwieństwie do państwa totalitarnego, w demokracji niezwykle
istotną kwestią jest prawo do zrzeszania się ludzi i ich aktywności w sfe-
rze publicznej. Tym samym daje się społeczeństwu pewną samodzielność
w sprawowaniu władzy i określaniu wzajemnych relacji. W państwie, w któ-
rym stwarza się możliwości udziału mas w sprawowaniu władzy, potrzebna
jest jej decentralizacja i dekoncentracja8. W ten oto sposób wyznacza się
3
J. Wróblewski, Z zagadnień pojęcia i ideologii demokratycznego państwa prawnego, „Pań-
stwo i Prawo” 1990 nr 6, s. 10.
4
P. Kaczorowski, Demokracja czy demokratyczne państwo?, „Samorząd Terytorialny” 1997
nr 10, s. 7.
5
A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy: zagadnienia administra
cyjnoprawne, „Liber”, Warszawa 2002, s. 29.
6
J. Wróblewski, Z zagadnień pojęcia i ideologii…, op. cit., s. 10.
7
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (DzU 1991 nr 55,
poz. 236 z późn. zm.).
8
Według J. Regulskiego decentralizacja oznacza przekazanie władzy i środków pomię-
dzy autonomiczne jednostki, zaś dekoncentracja – to przekazanie uprawnień w dół,
w ramach tego samego systemu zarządzającego; zob.: Podstawowe wartości i założenia
reformy ustrojowej…, op. cit., s. 19, a także G. Rydlewski, Systemy administracji publicznej
w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Dom Wydawniczy „Elipsa”, Warszawa
2007, s. 323–324. Jak trafnie zauważył M. Karpiuk, samorząd terytorialny jako przejaw
decentralizacji władzy w państwie stanowi istotny wyraz demokracji ukształtowany

miejsce i rola samorządu terytorialnego w transformacji ustrojowej państwa 15
podział kompetencji, co wiąże się ściśle z ideą subsydiarności odrzucającą

zależność hierarchiczną. Państwo w tej sytuacji ma być pomocnicze w sto-
sunku do wszystkich instytucji i organizacji działających w jego ramach
i służących jego obywatelom9.
Idea samorządności została wyrażona w Europejskiej karcie samorządu
lokalnego10 (dalej: EKSL). W preambule owego dokumentu wskazuje się,
że prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi
jest jedną z demokratycznych zasad wszystkich egalitarnych państw. Wy-
raźnie także akcentuje się, iż właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może
być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni.
W Polsce jednak, już w fazie opracowywania koncepcji pierwszej re-
formy administracji, był widoczny opór materii. Jeden z autorów reformy,
J. Regulski, dobitnie stwierdził, że wieloletnie funkcjonowanie ówczesnego
ustroju oduczyło ludzi samorządności. System Polskiej Rzeczypospolitej
Ludowej nie premiował przedsiębiorczości i inicjatywy, lecz bierność –
i w tym właśnie duchu wychowywane było społeczeństwo11.
Opór ówczesnych władz wynikał z istnienia kilku barier o różnym cha-
rakterze. Pierwsza z nich – ideologiczna – była wyrazem zasady jednolitej
władzy państwowej12. Druga odnosiła się do sposobu sprawowania w ładzy,
w wyniku oddziaływania jej mechanizmów na rzeczywistość prawną i społeczną. In-

stytucja ta ma doniosłe znaczenie ze względu na rolę, jaką pełni w demokratycznym
państwie prawnym, funkcjonując w oparciu o zasadę subsydiarności. Por.: M. Karpiuk,
Miejsce samorządu terytorialnego w przestrzeni bezpieczeństwa narodowego, Wydawni-
ctwo Akademii Obrony Narodowej, Warszawa 2014, s. 18. Zob. także: M. Karpiuk,
Miejsce samorządu terytorialnego w strukturze publicznej, „Zeszyty Naukowe Akademii
Podlaskiej. Administracja i Zarządzanie” 2008 nr 6, s. 123.
9
Podstawowe wartości i założenia reformy ustrojowej…, op. cit., s. 20.
10
Europejska karta samorządu terytorialnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 paź-
dziernika 1985 r. (DzU 1994 nr 124, poz. 607). Błąd w nazwie karty sprostowała mini-
ster spraw zagranicznych A. Fotyga w obwieszczeniu z 22 sierpnia 2006 r. (DzU 2006
nr 154, poz. 1107).
11
Podstawowe wartości i założenia reformy ustrojowej…, op. cit., s. 17.
12
Przesłanka ideologiczna wywodziła się z obowiązujących w tym czasie przepisów praw-
nych zmienionej Konstytucji PRL z 1952 roku. Wskazywała ona, że Polska Rzeczpospo-
lita Ludowa jest państwem socjalistycznym, a przewodnią siłą polityczną społeczeństwa
w budowie socjalizmu jest Polska Zjednoczona Partia Robotnicza. Obowiązywała za-
tem zasada, że partia kieruje, a rząd rządzi; Ustawa z dnia 10 lutego 1976 r. o zmianie
Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (DzU 1976 nr 5, poz. 29).

16 rozdział i
która umożliwiała bezpośrednią ingerencję organów partii w sprawy lo-

kalne, z pominięciem tamtejszych społeczności. Trzecią przeszkodą była
obawa przed ustrojem demokratycznym, ponieważ władza sądziła, że ludzie
są z natury przeciwni socjalizmowi. Natomiast czwartą barierą była utrata
hegemonii administracji, uniezależnienie się od władzy centralnej, czyli odej-
ście od modelu mianowania osób na stanowiska na poziomie lokalnym13.
W owym czasie przestrzeń dla polityki administracyjnej była znacznie ogra-
niczona. W dużej mierze interesy polityczne władzy sprzed 1989 roku był
odmienne od zwolenników demokracji. Dla powodzenia reform była po-
trzebna siła i stabilność poparcia społecznego dla realizacji nowej polityki.
Stworzone i utrzymywane przez całe dziesięciolecia w ówczesnych
ustroju politycznym warunki nie sprzyjały idei samorządności. O wszystkim
decydowały organy władzy centralnej oraz aparat partyjny, które tworzyły
struktury zależne od siebie. Niewątpliwie jednak uzgodnienia Okrągłego
Stołu, wyniki wyborów do Sejmu X kadencji oraz pierestrojka Michaiła Gor-
baczowa, były nie tylko zapowiedzią rewolucyjnych przemian w Polsce, ale
również stwarzały realną szansę na stworzenie samorządu terytorialnego.
Konieczność jego odbudowy stała się faktem. Chociaż wybory parlamen-
tarne wygrała większość wywodząca się z obozu PRL-owskiego, to jednak
w Senacie przewagę zdobyła nowo utworzona opozycja. Zatem druga izba
parlamentu stała się miejscem przyszłych prac legislacyjnych zmierzają-
cych w kierunku zmiany ustroju politycznego kraju i – co za tym idzie –
wprowadzenia do niego instytucji samorządu terytorialnego. Siły te dążyły
do dokonania przeobrażeń ustrojowych i forsowały pogląd, że państwo
demokratyczne nie może funkcjonować bez samorządu terytorialnego. Jak
trafnie zauważył J. Regulski, „bez demokracji lokalnej nie może być demo-
kracji ogólnokrajowej14”.
Powołana przez Sejm kontraktowy Komisja do spraw Samorządu Tery-
torialnego w trakcie prac odrzuciła stalinowską zasadę jednolitości władzy
państwowej, wskazując, że przywrócenie samorządu terytorialnego wymaga:
upodmiotowienia miast i gmin; demokratycznej ordynacji wyborczej; włas-
nych organów wykonawczych; własności komunalnej; swobody ustalania
13
J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej: koncepcja i realizacja, Wydawnictwo Naukowe
PWN, Warszawa 2000, s. 67–68.
14
Ibidem.

sposobów realizacji zadań i ograniczenia ingerencji organów nadrzędnych

oraz prawa do ochrony sądowej.
Praca Komisji ds. Samorządu Terytorialnego była bardzo trudna ze wzglę
du na opór materii w postaci establishmentu mającego jeszcze duży wpływ
na sprawowanie władzy15. Jednak dzięki wysiłkowi Komisji doprowadzono
do wypracowania ośmiu postulatów, które znalazły odzwierciedlenie w po-
przednio i aktualnie obowiązujących aktach prawnych. Pierwszy z nich
odnosił się do zdefiniowania samorządu jako związku wolnych ludzi za-
mieszkujących na danym obszarze. Drugi z nich gwarantował odrębność
jednostek samorządów miast i gmin od administracji państwowej w jed-
nolitej strukturze państwowej. Trzeci z postulatów umożliwiał realizację
programów partii politycznych jedynie przez swoich członków wybranych
w ramach wolnych wyborów do rady. Czwarty zrywał hierarchię między lo-
kalnymi organami wykonawczymi a organami administracji rządowej. Piąty
nadawał osobowość prawną samorządom, które muszą posiadać mienie,
działać we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, mogą zawierać
umowy, pozywać i być pozwanymi16. Szósty postulat odnosił się do kwestii
samodzielnego wykorzystywania środków pieniężnych oraz opracowania
systemu dotacji dla gmin. Siódmy dotyczył fachowej kontroli gospodarki
budżetowej samorządu terytorialnego. I wreszcie ósmy miał zabezpieczać
przed nadmierną ingerencją państwa w działalność samorządu terytorial-
nego, czyli prawnie umożliwiać jednostce samorządu odwołanie się do sądu.
Reaktywowanie samorządu terytorialnego w Polsce stało się możliwe
dzięki m.in. kolejnym nowelizacjom Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej
15
Nie były to jedyne przeszkody, jakie musieli pokonywać twórcy reformy samorządowej.
Zauważyć trzeba, że przez pierwsze lata po przełomie politycznym 1989 roku nie uda-
wało się zagwarantować stabilizacji politycznej na poziomie pozwalającym na funkcjo-
nowanie kolejnym parlamentom i rządom przez okres całej kadencji, wskutek czego
brakowało czasu na zamknięcie decyzjami licznych projektów dotyczących polityki
administracyjnej. Przykładem może być los interesujących propozycji przedstawio-
nych w rozwiniętej formie, w marcu 1992 roku, we „Wstępnych założeniach przebu-
dowy administracji publicznej” przez Zespół do spraw Reorganizacji Administracji
Publicznej, którym kierował prof. Jerzy Stępień. Zob.: G. Rydlewski, Modernizacja
administracji: studium polityk administracyjnych w Polsce, Dom Wydawniczy „Elipsa”,
Warszawa 2015, s. 58.
16
Por. art. 33–43 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (DzU 1964 nr 16,

18 rozdział i
Ludowej z 22 lipca 1952 roku17. Chcąc wprowadzić w Polsce instytucję

samorządu terytorialnego, Sejm PRL, zwany kontraktowym, musiał naj-
pierw doprowadzić do zmiany ustroju politycznego państwa. W tym też
celu z pierwszego rozdziału dotychczasowej Konstytucji usunięto zasady
odnoszące się do kierowniczej roli Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej
i przyjaźni ze Związkiem Radzieckim. Z artykułu 1 Ustawy z dnia 29 grudnia
1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej18 wynikało,
że od tej chwili „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem
prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Nie-
zwykle ważną formułę zawierał art. 5 ustawy zmieniającej obowiązującą
w owym czasie zasadę zawartą w Konstytucji. Postanowienia niniejszego
przepisu gwarantowały udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu
władzy publicznej oraz swobodę działalności innych form samorządu.
Nowela grudniowa nie tylko zmieniła w Konstytucji ustrój polityczny
państwa polskiego, ale również przywróciła instytucję samorządu terytorial-
nego19. Były to tylko ogólne zmiany, lecz bardzo ważne, ponieważ stworzyły
podstawy do dalszych prac legislacyjnych nad określeniem ustroju władzy
17
Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy
w dniu 22 lipca 1952 r. (DzU 1952 nr 33, poz. 232 z późn. zm.).
18
Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej
Ludowej (DzU 1989 nr 75, poz. 444).
19
Przywrócenie instytucji samorządu terytorialnego sprawiło odejście od modelu jed-
nolitej władzy państwowej w terenie. Zob.: Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o tereno-
wych organach jednolitej władzy państwowej (DzU 1950 nr 14, poz. 130). Na mocy
tej ustawy zniesione zostały związki samorządu terytorialnego, w tym stanowiska
wojewody, wicewojewody, starosty, wicestarosty, burmistrza, wiceburmistrza, wójta
i podwójciego. Ustawa o terenowych organach jednolitej władzy państwowej pozba-
wiła rady organu wykonawczego, który stała się równolegle organem władzy pań-
stwowej. Kolejna Ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (DzU 1958
nr 5, poz. 16) nic nowego w kwestii samorządu terytorialnego nie wniosła. W dalszym
ciągu wojewódzkie, powiatowe, miejskie i gromadzkie rady narodowe były organami
rządowymi. Por. także art. 32 i 33 tejże ustawy. Uchwalona przez Sejm kolejna Ustawa
z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (DzU
1983 nr 41, poz. 185), podobnie jak i uprzednie ustawy, nie wniosła nowych autono-
micznych dla samorządu terytorialnego rozwiązań. Art. 1 niniejszej ustawy pozbawiał
jakichkolwiek złudzeń: rady narodowe były przedstawicielskim organami władzy pań-
stwowej i jednocześnie organami samorządu społecznego. Tego rodzaju konstrukcja
przepisu prawa sprawiała, że samorząd terytorialny jest fikcją. Innymi słowy – samo-
rząd terytorialny był instytucją rządową podlegającą pod ówczesny aparat polityczny.

lokalnej i utworzeniem systemu samorządu terytorialnego20. Rolę, jaką

miał on odegrać w życiu państwa, określiła następna nowela konstytucyjna
z 8 marca 1990 roku21. Tytuł szóstego rozdziału Konstytucji Rzeczypospoli-
tej Polskiej otrzymał brzmienie Samorząd terytorialny. Jak trafnie zauważył
T. Mołdawa, zmiana konstytucji zamknęła okres reform konstytucyjnych
dotyczących zasadniczych kwestii ustrojowych22.
W porównaniu do poprzedniej noweli, ustawodawca skonkretyzował
zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego. W artykule 43 ust. 1
wprowadził formułę, że samorząd terytorialny jest podstawową formą or-
ganizacji życia publicznego w gminie. Już z treści tego przepisu wynikało,
że gmina będzie odgrywała istotną rolę w sprawowaniu władzy publicznej.
Z treści ust. 2 można było wywnioskować, że osoby zamieszkujące określone
terytorium stanowią z mocy prawa wspólnotę lokalną. Zadaniem zaś gminy,
jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, będzie zaspokajanie
zbiorowych potrzeb jej mieszkańców.
Realizacja postanowień znowelizowanej Konstytucji z 1952 roku zna-
lazła odzwierciedlenie w uchwalonej przez Sejm w dniu 8 marca 1990 roku
ustawie o samorządzie terytorialnym23. Samorząd ten miał funkcjonować
jedynie w gminach, nie podjęto natomiast dalszych działań legislacyjnych
umożliwiających powstanie innych jednostek samorządowych. Ustawa sa-
morządowa nie precyzowała do końca właściwego modelu funkcjonowa-
nia społeczności lokalnych. Jednak ustawodawca po raz pierwszy określił,
że gmina jest wspólnotą samorządową, którą tworzą mieszkający na jej te-
rytorium. Zagwarantował jej również udział w życiu publicznym poprzez
realizację zadań we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność24.
20
L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne: zarys wykładu, Liber, Warszawa 2007, s. 118.
21
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (DzU
1990 nr 16, poz. 94).
22
T. Mołdawa, Ewolucja konstytucyjna Polski w latach 1989–1992, [w:] Przeobrażenia
ustrojowe w Polsce, pod red. Eugeniusza Zielińskiego, Dom Wydawniczy i Handlowy
„Elipsa”, Warszawa 1993, s. 79.
23
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (DzU 1990 nr 16, poz. 95).
24
Por.: B. Dolnicki, Rada gminy i jej kompetencje, Dział Wydawnictw, Szkolenia oraz
Popularyzacji Prawa Zarządu Wojewódzkiego ZPP, Katowice 1990, s. 6 (Prawo Samo
rządu Terytorialnego; 2).

20 rozdział i
Zadania te w liczbie 15, nazwane zadaniami własnymi gminy, zostały

skatalogowane w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. W celu
realizacji tych zadań, gmina – na mocy uchwalonej ustawy – nie tylko otrzy-
mała osobowość prawną, ale również autonomię swojej działalności podle-
gającą ochronie sądowej. Reaktywowanie samorządu terytorialnego zostało
potwierdzone w Ustawie Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą
Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym25.
W rozdziale piątym ustawa konstytucyjna podkreślała, że samorząd
terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicz-
nego. Gwarancja funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce
została wzmocniona w art. 70 ust. 2 ówczesnej Konstytucji, który potwier-
dził, iż nowo odbudowany samorząd ma osobowość prawną jako wspól-
nota złożona z osób zamieszkujących na określonym terytorium, która
powstała z mocy prawa. Jak się wydaje, szczególne znaczenie i zarazem
miejsce w strukturze nowo powstałego samorządu znalazła gmina, ponie-
waż ustawodawca określił ją mianem podstawowej jednostki samorządu
terytorialnego. Pozostałe jednostki tego samorządu mogły być tworzone
w drodze odrębnych ustaw. Te początkowe, lecz jakże ważne przedsię-
wzięcia, umożliwiły przywrócenie rozwiązań z okresu międzywojennego.
Powrócono również do nazewnictwa z okresu przedwojennego, obowią-
zującego od Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 roku,
jak wójt i burmistrz26.
Samorząd terytorialny, jak słusznie zauważył E. Zieliński, był zawsze
uważany za wyraz postępu i demokracji oraz traktowany jako jedna z naj-
ważniejszych swobód demokratycznych, a zarazem szkoła rządzenia, kul-
tury politycznej i odpowiedzialności. Jest formą realizacji wyższych potrzeb:
wolności, samodzielności i równości27. W owym czasie Polska, będąca
25
Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach mię-
dzy władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie
terytorialnym (DzU 1992 nr 84, poz. 426 ze zm.).
26
Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (DzU 1921
nr 44, poz. 267 z późn. zm.).
27
E. Zieliński (red.), Przeobrażenia ustrojowe w Polsce, Dom Wydawniczy i Handlowy
„Elipsa”, Warszawa 1993, s. 235.

na początku drogi ku nowej demokracji, starała się o przyjęcie do Rady Eu-

ropy28 oraz przyjęcie i ratyfikację Europejskiej karty samorządu lokalnego29.
Ratyfikowanie tej Europejskiej karty stanowiło istotne wydarzenie polityczne,
bowiem stworzyło nową przestrzeń dla funkcjonowania samorządu tery-
torialnego. Tego rodzaju działanie polityczne nie było dziełem przypadku,
ponieważ ta umowa stanowiąca nieodzowny element porządku prawnego
Rady Europy nakłada na państwo ratyfikujące pewne zobowiązania. Do tych
zobowiązań należy zaliczyć: obowiązek stworzenia prawnych gwarancji
dla autonomii samorządu, prawo wyłaniania organów przedstawicielskich
w wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych wyborach,
pierwszeństwo właściwości samorządu w sprawach lokalnych, swobodę
samorządu w kształtowaniu swoich organów, ograniczenia kontroli i nad-
zoru państwowego – a w sprawach własnych tylko w oparciu o kryterium
legalności, prawo korporacji samorządowych do współpracy wewnątrz kraju
i poza jego granicami30. Uchwalona przez Sejm ustawa samorządowa speł-
niała zatem szereg warunków zawartych w niniejszej karcie. Ustawodawca
wyraźnie wyeksponował w niej pozycję rady jako organu uchwałodawczego
pochodzącego z wyborów wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i po-
wszechnych. Prawnie zagwarantowano także możliwość przeprowadzenia
referendum jako formy powszechnego głosowania typowego dla idei de-
mokracji bezpośredniej – jako sposobu oddziaływania przez mieszkańców
wspólnoty na proces zarządzania sprawami publicznymi.
Samo uchwalenie ustawy o samorządzie terytorialnym nie oznaczało
jeszcze stabilizacji tej instytucji, przeciwnie – powodowało konieczność
podjęcia dalszych i zarazem żmudnych prac legislacyjnych.
Oprócz już wspomnianej ustawy o samorządzie terytorialnym, została
uchwalona w dniu 8 marca 1990 roku demokratyczna ustawa – Ordynacja
28
Polska przystąpiła do Rady Europy 26 listopada 1991 roku.
29
Europejską kartę samorządu lokalnego Polska ratyfikowała w całości w 1993 roku jako
jeden z nielicznych krajów w Europie (Oświadczenie rządowe z dnia 14 lipca 1994 r.
w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Europejskiej karty samorządu lo
kalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., DzU 1994 nr 124,
poz. 608).
30
Kwestię zobowiązań w tym obszarze działań państwa wobec samorządu terytorialnego
szczegółowo wyartykułował G. Rydlewski, Modernizacja administracji…, op. cit., s. 67.

22 rozdział i
wyborcza do rad gmin31. Zostały w niej określone zasady biernego i czyn-

nego prawa wyborczego, podziały na okręgi wyborcze i obwody głosowania,
sposób zarządzania wyborów, spisy wyborców, komisarzy, komisje wyborcze,
kampania wyborcza, sposób głosowania oraz zasady obliczania wyników
głosowania w okręgach jedno- i wielomandatowych, ważność wyborów
oraz przypadki wygaśnięcia mandatu radnego i możliwości uzupełnienia
składu rady.
Po raz pierwszy konieczne stało się również określenie statusu pracow-
ników samorządowych, stawianych im wymagań, zasad naboru, ich obo-
wiązków i praw oraz zasad odpowiedzialności porządkowej i dyscyplinarnej.
W tym też celu 22 marca 1990 roku została uchwalona przez Sejm ustawa
o pracownikach samorządowych32. Był to bez wątpienia jeden z przełomo-
wych momentów w odradzającym się samorządzie terytorialnym w Polsce.
Z chwilą wejścia w życie tej ustawy pracownicy, zatrudnieni w dotychczaso-
wych urzędach terenowych organów administracji państwowej stopnia pod-
stawowego, stali się pracownikami samorządowymi. Stosunki pracy z tymi
osobami musiały wygasnąć najpóźniej do 31 grudnia 1990 roku33 w wypadku,
gdyby przed dniem 1 października 1990 roku nie zostały z nimi nawiązane
nowe stosunki pracy na dalszy okres. Wcześniejsze rozwiązanie stosunku
pracy przez zakład pracy mogło nastąpić z trzymiesięcznym wypowiedze-
niem w trybie przewidzianym w obowiązującym wówczas kodeksie pracy34.
Podział zadań na własne i zlecone był nazbyt ogólny. Konieczne stało
się zatem ich sprecyzowanie. Był to, jak sądzę, bardzo trudny i żmudny
proces legislacyjny zmierzający do uchwalenia dalszych ustaw umożliwia-
jących funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Chodziło tu o właściwy
„rozruch” funkcjonowania samorządu, dlatego też ogromna rola przypadła
rozwiązaniom wprowadzającym reformy w życie. W związku z tym w dniu
17 maja 1990 roku została uchwalona ustawa o podziale zadań i kompeten-
cji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy
31
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin (DzU 1990 nr 16,
poz. 16).
32
Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (DzU 1990 nr 21,
poz. 124).
33
Ibidem, art. 33 ust. 1.
34
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (DzU 1974 nr 24, poz. 141).

administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw35. W sumie ustawa

kompetencyjna spowodowała zmiany w 146 ustawach. Ustawodawca w ar-
tykule pierwszym ustawy podkreślił, że do właściwości organów gminy
przechodzą jako zadania własne – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią
inaczej – określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje
należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administra-
cji państwowej stopnia podstawowego.
Nowo uchwalona ustawa kompetencyjna w art. 2 przeniosła na organy
gmin jako zadania własne określone w ustawach zadania i kompetencje
należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych i terenowych orga-
nów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Podobny podział,
jak przy określaniu zadań własnych organów gmin, dotyczył zadań zleco-
nych. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że przez gminy będzie realizowana
określona liczba zadań zleconych, które należały dotychczas do właściwości
rad narodowych, terenowych organów administracji państwowej stopnia
podstawowego i wojewódzkiego36.
Kulminacyjnym punktem dotychczasowych prac legislacyjnych była
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samo-
rządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych37. Ustawa
ta wskazywała, że od 27 maja 1990 roku zaczyna funkcjonować w Polsce
na nowo odbudowany samorząd terytorialny. Na mocy jej postanowień prze-
stało obowiązywać wiele ustaw, do których należy zaliczyć: Ustawę z dnia
25 stycznia 1958 r. o radach narodowych38, Ustawę z dnia 30 marca 1965 r.
o sądach społecznych39 oraz Ustawę z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad
narodowych i samorządu terytorialnego40. Miasta i gminy, jako jednostki
35
Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach
szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie
niektórych ustaw (DzU 1990 nr 34, poz. 198).
36
Por.: Ibidem, art. 3–4.
37
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie tery-
torialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (DzU 1990 nr 32, poz. 191).
38
Ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (DzU 1958 nr 26, poz. 139
z późn. zm.).
39
Ustawa z dnia 30 marca 1965 r. o sądach społecznych (DzU 1965 nr 13, poz. 92).
40
Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego
(DzU 1983 nr 41, poz. 185; t.j. DzU 1988 nr 26, poz. 183 z późn. zm.).

24 rozdział i
odziału terytorialnego państwa, które istniały w dniu wejścia w życie ustawy

p
o samorządzie terytorialnym, a także miasto stołeczne Warszawa oraz Kra-
ków i Łódź, zachowały dotychczasową nazwę, obszar, granice oraz siedzibę
władz. Ważność zachowały także uchwały wojewódzkich rad narodowych
w sprawie zmiany granic miast i gmin, nawet wtedy, gdy ich wejście w życie
miałoby nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy.
Zmianom wówczas uległy nazwy narodowych rad gminnych, dzielni-
cowych oraz wspólnych dla miasta i gminy. Od momentu wejścia w życie
ustawy rady te otrzymały status organów gmin. Oprócz tych, jakże ważnych
regulacji prawnych, ustawodawca zdecydował, że mienie ogólnonarodowe
znajdujące się na terytorium gmin i miast będzie stanowiło ich własność.
Chodziło tu przede wszystkim o dotychczasowe mienie należące do rad
narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego,
przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były
rady narodowe lub organy państwowe stopnia podstawowego oraz zakłady
organizacyjne dotychczas im podporządkowane.
Ponadto ustawa wprowadzająca instytucję samorządu terytorialnego
dawała możliwość ubiegania się nowo powstałym gminom o inne mienie,
jeżeli było ono związane z realizacją ich zadań. Jak się okazało, kwestię
sporną stanowił art. 5 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o sa-
morządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który
dotyczył przekazania mienia państwowego powstałym samorządom. Należy
sądzić, że ustępująca, scentralizowana strona, czyniła trudności w przeka-
zaniu samorządom mienia będącego w jej dotychczasowym zarządzie. Są-
downictwo administracyjne w owym czasie nie było w stanie rozstrzygnąć
sporu zaistniałego między administracją rządową a odrodzonymi jednost-
kami samorządu terytorialnego. W związku z tym prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego zmuszony był złożyć wniosek do Trybunału Konstytu-
cyjnego o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni spornych treści
zawartych w art. 5 ust. 2 wspomnianej ustawy. W owym wniosku zawarte
były dwa pytania następującej treści: czy sprawowanie zarządu nierucho-
mościami przez przedsiębiorstwa państwowe oznacza, że nieruchomości
te nie należą do terenowych organów administracji państwowej stopnia
podstawowego oraz czy właściwą gminą w rozumieniu tego przepisu jest
gmina miejsca położenia nieruchomości, czy też gmina, której organy peł-
nią funkcje organu założycielskiego?

Trybunał Konstytucyjny w dziesięcioosobowym składzie odniósł się

do pierwszego pytania, stwierdzając, że termin „należące do” – w stosunku
do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) i bę-
dących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych – oznacza w tym przepi-
sie, iż przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości
różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym. Nie wyłą-
cza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (a niesta-
nowiące ich własności), z punktu widzenia uprawnień administracyjnych
o charakterze władczym, „należały” do terenowych organów administracji
państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia wład-
cze w stosunku do wymienionych gruntów. Udzielając odpowiedzi na dru-
gie pytanie, Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że termin „gmina właściwa”,
w odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa
państwowego, oznacza gminę, na której obszarze położone są nierucho-
mości skomunalizowanego mienia41. Kwestia ta była także przedmiotem
rozważań w późniejszym orzecznictwie Sądu Najwyższego, który w dniu
13 grudnia 2001 roku orzekł, że „użyty w art. 5 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia
10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorial-
nym i ustawę o pracownikach samorządowych (DzU 1990 nr 32, poz. 191
ze zm.) zwrot normatywny »gmina właściwa« oznacza gminę, na której ob-
szarze położone są nieruchomości komunalizowanego mienia”42.
W wypadku zaś, gdyby uchylona została podstawa stwierdzenia na-
bycia własności przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia, to tym samym
nie można byłoby przyjąć, że w dniu 27 maja 1990 roku sporna nierucho-
mość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do terenowego organu
administracji państwowej stopnia podstawowego43. Orzecznictwo sądowe
wskazywało również na inne problemy związane z przejmowaniem mienia,
w tym i nieruchomości, wskazując, że w sprawie dotyczącej komunalizacji
nieruchomości należy przede wszystkim rozważyć zasadność wniosku daw-
nych właścicieli (następców prawnych) o jej zwrot44.
41
Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. (DzU 1992 nr 97,
poz. 486).
42
Wyrok SN z 13 grudnia 2001 r., sygn. akt III RN 153/00, OSNP 2002/8/175.
43
Wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., sygn. akt SA 845/97, ONSA 1998/4/129.
44
Wyrok SN z 9 marca 1997 r., sygn. akt III RN 36/97, OSNP 1998/3/71.

26 rozdział i
1.2. OGRANICZENIA ZAKRESU INGERENCJI WŁADZ

PAŃSTWOWYCH W SFERĘ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
Jak trafnie zauważył S. Kozłowski, przemiany ustrojowe w Polsce po 1989 roku

spowodowały, że oddziaływanie władz centralnych przestało być dominu-
jącym bodźcem kształtującym postawy i zachowania45. Odbudowanie sa-
morządu terytorialnego jako podmiotu władzy publicznej stworzyło nową
sytuację w Polsce. Oto nowo powstała instytucja nie była już bezpośred-
nio podporządkowana rządowi. Zmieniło się tym samym wiele czynników
charakterystycznych dla okresu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, m.in.
takich jak scentralizowanie decyzji. Istotne w ograniczaniu zakresu dzia-
łalności administracji rządowej było to, że samorząd terytorialny miał już
własne kompetencje przyznane mu nie w drodze przeniesienia kompetencji
ze szczebla wyższego na niższy, lecz w wyniku decentralizacji. Rząd i admi-
nistracja rządowa miały już ograniczone możliwości wydawania poleceń.
Nowo powstały podmiot władzy publicznej wypracował inne relacje
z administracją rządową. Oznaczało to, że władza centralna w zasadzie utra-
ciła uprawnienia nakazowe wobec samorządu terytorialnego. Rząd zatem
mógł jedynie zachęcać organy samorządu lokalnego do przyjęcia pewnych
rozwiązań. Nie zawsze interes lokalny mógł być zgodny z interesem rządu.
Zaczęła obowiązywać inna hierarchizacja owych interesów. W momencie
„uruchomienia” samorządu terytorialnego potrzebą chwili stało się również
rozgraniczenie zadań samorządu gminnego od zadań pozostających w gestii
państwa realizowanych dotychczas przez administrację rządową. Analiza
literatury naukowej pozwala wysunąć tezę, że w tej kwestii rozważano przy-
jęcie jednego z dwóch rozwiązań46. Pierwsze z nich polegało na powierzeniu
samorządom gmin wszystkich zadań dawnych gminnych rad narodowych,
z tym że zadania pozostające w gestii państwa organy gmin wypełniałyby
jako zadania zlecone. Zakładano również, że nad realizacją zadań zleconych –
w przeciwieństwie do zadań własnych gminy – nadzór byłby sprawowany
pod względem celowości, rzetelności i gospodarności.
45
J. Błuszkowski (red. nauk.), Dylematy polskiej transformacji, Dom Wydawniczy „Elipsa”,
46
T. Fuks, Konstytucyjne problemy reformy samorządowej, „Państwo i Prawo” 1994
nr 4, s. 67.

Drugim rozwiązaniem, które zostało zastosowane, było – poza utrzyma-

niem pewnego zakresu zadań jako zleconych gminie – utworzenie rejono-
wych urzędów administracji ogólnej, które przejęły zdecydowaną większość
zadań byłych gminnych rad narodowych. Jak się wydaje, powodem prze-
kazania rejonowym urzędom państwowym zadań do realizacji było prze-
konanie, że tworzące się władze samorządowe nie zdołałyby jeszcze im
podołać. Ówczesne organy samorządowe przyjęte rozwiązanie poddały
krytyce, uznając to za obniżenie rangi samorządu terytorialnego już w mo-
mencie jego startu47.
Ze zdecydowanie surowszą krytyką spotkał się podział zadań między
organami administracji rządowej a organami samorządowymi, ponieważ
większość zadań administracji terenowej została powierzona nie organom
gminy, lecz urzędom wojewódzkim i rejonowym. Gminom zaś pozosta-
wiono tylko w niewielkim stopniu możliwość działania w ramach jej włas-
nych kompetencji48. Sądzę, że władze samorządowe mogły faktycznie czuć
się zagrożone próbą obniżenia rangi samorządu terytorialnego. Przyjęta
w dwa tygodnie po uchwaleniu ustawy samorządowej ustawa o terenowych
organach rządowej administracji ogólnej49 uchyliła ustanowioną w owym
czasie (we wcześniejszej ustawie) zasadę domniemania właściwości gminy
we wszystkich sprawach lokalnych, których ustawy nie zastrzegały na rzecz
innych podmiotów. Jak się wydaje, innym powodem krytyki przyjętych roz-
wiązań przez władze gminy było pomniejszanie pozycji samorządu przez
ówczesne ustawodawstwo, które bardziej zabezpieczało interesy resortowe
w układzie pionowym niż interesy samorządowe w układzie poziomym50.
Pomimo tych zagrożeń, w wyniku zmian ustrojowych, administracja
rządowa utraciła prawo ingerencji w obsadę władz gminnych. O wyborze
rady mieszkańcy wspólnoty decydowali w sposób bezpośredni, pośrednio
zaś – o wyborze organu wykonawczego gminy. Ograniczenia administracji
rządowej dotyczyły również działalności uchwałodawczej organów gminy.
47
A.T. Kowalewski, Trudne początki samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny”
1991 nr 1/2, s. 97–98.
48
Zob.: M. Kulesza, Zagrożenia reformy, „Samorząd Terytorialny” 1991 nr 1/2, s. 87.
49
Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogól-
nej (DzU 1990 nr 21, poz. 123).
50
T. Fuks, Konstytucyjne problemy…, s. 67–68.

28 rozdział i
Rząd nie mógł już mieć bezpośredniego wpływu na proces prawodawczy

na poziomie lokalnym. Samorządom gmin, na podstawie upoważnień usta-
wowych, zaczęło przysługiwać prawo stanowienia przepisów powszechnie
obowiązujących na terenie gminy, inaczej zwanych przepisami gminy. Po raz
pierwszy od momentu zakończenia drugiej wojny światowej organy gmin
mogły wydawać samodzielnie przepisy gminne dotyczące: wewnętrznego
ustroju gminy oraz sołectw, dzielnic, w tym osiedli. Organy gmin, nie pyta-
jąc o zdanie organów administracji rządowej, mogły decydować o organi-
zacji urzędów i instytucji gminnych, uzyskały prawo zarządzania mieniem
gminy. Uzyskały także prawo do opracowywania zasad i trybu korzystania
z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Ustawodawca przyznał organom gmin jeszcze jedną – jak się wydaje –
ważną kompetencję, tj. wydawanie przepisów porządkowych. Mogły one
być wydawane w wypadku konieczności ochrony życia lub zdrowia obywa-
teli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, pod
warunkiem że kwestia ta nie została uregulowana w odrębnych ustawach
lub innych przepisach powszechnie obowiązujących51.
W wyniku podziału zadań i kompetencji między organami samorządu
terytorialnego a organami administracji rządowej ustawodawca oddzielił
mienie komunalne od państwowego, definiując je w art. 43 ustawy o samo-
rządzie terytorialnym. Z treści tego przepisu wynikało, że „mieniem komu-
nalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych
gmin i ich związków oraz mienie innych komunalnych osób prawnych, w tym
przedsiębiorstw”. Z chwilą przekazania przez państwo mienia gminie, nowe
podmioty władzy lokalnej mogły samodzielnie decydować o przeznaczeniu
i sposobie wykorzystania składników majątkowych, z jednym wyjątkiem.
Otóż uchwały rady, jeśli wojewodowie zgłaszali wobec nich sprzeciw, wy-
magały zgody sejmików samorządowych w następujących sprawach:
zmiany przeznaczenia oraz zbycia nieruchomości służącej do powszech-
nego użytku lub bezpośredniego zaspokojenia potrzeb publicznych;
zmiany przeznaczenia oraz zbycia przedmiotów posiadających szcze-
gólną wartość naukową, historyczną, kulturalną i przyrodniczą;
zbycia w trybie nieodpłatnym innych składników mienia komunalnego.
51
Art. 40 ust. 3 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym…, op. cit.

Odtworzony samorząd terytorialny w postaci gminy został uprawniony

przez ustawodawcę do samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej
na podstawie budżetu. Kwestię przygotowania projektu budżetu ustawo-
dawca powierzył ówczesnemu zarządowi gminy, kładąc jednocześnie na-
cisk na przestrzeganie zasad prawa budżetowego i wskazówek rad gmin.
Innym ważnym elementem ograniczającym ingerencję państwa w sprawy
lokalne były postanowienia ustawy samorządowej w kwestii procedury
uchwalania budżetu. Jak wynikało z art. 53 analizowanej ustawy, samą
procedurę oraz rodzaje i szczegółowość materiałów informacyjnych towa-
rzyszących projektowi ustawodawca przyporządkował organom uchwa-
łodawczym gmin.
Uchwalenie budżetu gmin ustawodawca obwarował określonymi ter-
minami. I tak rada gminy mogła uchwalić budżet na przełomie starego
i nowego roku kalendarzowego, lecz nie później niż do dnia 31 marca roku
budżetowego. Gdyby gmina nie uchwaliła budżetu, wówczas ustawodawca
przewidywał ingerencję prawną regionalnej izby obrachunkowej, której za-
daniem było uchwalenie budżetu do końca kwietnia. Jak więc widać, usta-
wodawca i w tym wypadku gwarantował samodzielność gminom, jednak
z przyczyn oczywistych musiał zawrzeć w ustawie klauzulę bezpieczeństwa.
Nakazywała ona gminie prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie
rozwiązań wypracowanych przez właściwy organ państwowy.
Oprócz ustawy o samorządzie terytorialnym, innym źródłem, które
wskazywało na ograniczenia działalności administracji rządowej na pozio-
mie lokalnym, jest wspominana już ustawa o podziale zadań i kompetencji
określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy ad-
ministracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Jak trafnie zauważył
E. Knosala, punktem odniesienia dla zadań własnych i zleconych samorządu
terytorialnego oraz zadań administracji rządowej były zadania i odpowia-
dające im kompetencje zniesionych terenowych rad narodowych i tereno-
wych organów administracji państwowej stopnia podstawowego52. Zadania
te przeszły do właściwości gmin jako własne. Analiza treści art. 1 ustawy
52
E. Knosala, Podział zadań i kompetencji pomiędzy organami samorządu terytorialnego
a organami administracji rządowej, Dział Wydawnictw, Szkolenia oraz Popularyzacji
Prawa Zarządu Wojewódzkiego ZPP, Katowice 1992, s. 25 (Prawo Samorządu Tery-
torialnego; 16).

30 rozdział i
kompetencyjnej pozwala uznać, że zadania i kompetencje rad narodowych,

które przeszły do właściwości gmin, zostały sformułowane nazbyt ogólnie.
Odmiennie przedstawiała się sytuacja, jeśli chodzi o zadania wojewódz-
kich rad narodowych określonych w art. 2 ustawy kompetencyjnej, które
przeszły do właściwości gmin jako własne. W tym wypadku zadania te wy-
mieniono w sposób wyczerpujący, uniknięto zatem ich nadmiernego uogól-
nienia. W rozdziale drugim, w art. 5 i 6 zostały zaś wyodrębnione zadania
i kompetencje organów administracji rządowej w miejsce dotychczasowych
rad narodowych. Postanowienia ustawy kompetencyjnej w tamtym czasie
budziły wiele kontrowersji, co znalazło odzwierciedlenie w literaturze na-
ukowej. Wykazywano, że konstrukcja zadań określonych przez ustawy samo-
rządową i kompetencyjną stanowiła zagrożenie autonomii gmin. Zarówno
jedna, jak i druga ustawa nie zawierały prawnych barier uniemożliwiających
uszczuplanie zadań gminnych. Każda bowiem inna ustawa szczególna w ja-
kimkolwiek wypadku mogła wyłączyć określone zadania z kategorii zadań
własnych lub zleconych.
Ograniczenia dotyczące działalności państwa na poziomie lokalnym
wynikały także ze sprawowanego dotychczas nadzoru nad radami naro-
dowymi. Przypomnę, że przed wejściem w życie reformy samorządowej
zwierzchni nadzór nad radami narodowymi sprawowała Rada Państwa53.
Regulacja ta oznaczała, że w owym czasie mieliśmy do czynienia z wielo-
stopniowym i wieloprzedmiotowym nadzorem. Rada Państwa jako centralny
(zwierzchni) organ nadzoru nad działalnością rad narodowych rozpatrywała
sprawozdania wszystkich rad narodowych w PRL-u, oceniała ich działal-
ność oraz udzielała im ogólnych wytycznych. Narzucała radom sposoby
wykonywania zadań, udzielała metodycznej pomocy, zwłaszcza w zakresie
społeczno-organizacyjnej działalności rad. Kontrolowała również zgodność
działania rad narodowych z ustawami oraz uchylała uchwały rad sprzeczne
z prawem lub niezgodne z ówczesną zasadniczą linią polityki państwa. Po-
nadto rozstrzygała spory między wojewódzkim radami narodowymi, mogła
zarządzić zwołanie nadzwyczajnych sesji rad narodowych oraz czuwała nad
wyborami członków prezydium i powoływaniem komisji rad narodowych.
53
Zob. rozdział 12 Ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samo-
rządu terytorialnego…, op. cit.

Wojewódzkie rady narodowe z kolei sprawowały nadzór nad radami

narodowymi stopnia podstawowego w zakresie przewidzianym dla Rady
Państwa54. Oprócz Rady Państwa i wojewódzkich rad narodowych organem
nadzoru była Rada Ministrów, która bezpośrednio przez Prezesa Rady Mini-
strów oraz poszczególnych ministrów sprawowała nadzór nad działalnością
terenowych organów administracji państwowej. Ówczesna ustawa przy-
porządkowała zakresy sprawowanego nadzoru zarówno Radzie Ministrów
(jako organowi kolegialnemu) oraz oddzielnie Prezesowi Rady Ministrów,
a także poszczególnym ministrom. Rada Ministrów, zgodnie z postanowie-
niami ustawy, skupiła się przede wszystkim na wojewodach, rozpatrywała
sprawozdania i oceniała ich działalność. Zadaniem Prezesa Rady Ministrów
było między innymi sprawowanie ogólnej kontroli nad zgodnością z prawem
działań wojewodów i wydawanych przez nich zarządzeń.
Z kolei minister do spraw administracji i gospodarki terenowej zapew-
niał terenowym organom administracji państwowej fachową pomoc oraz
przeprowadzał systematyczne kontrole ich działalności. Do zadań tego mi-
nistra należało także przygotowywanie spraw z dziedziny nadzoru mieszczą-
cych się w kompetencjach Rady Ministrów i premiera oraz przygotowywanie
i przedkładanie im projektów rozstrzygnięć. Pozostali ministrowie, podobnie
jak minister do spraw administracji, zapewniali organom terenowym pomoc
fachową w zakresie swoich spraw resortowych oraz kontrolowali zgodność
z prawem działań tych organów i wydawanych przez nich aktów. Ustawa
o systemie rad narodowych dawała również wojewodom i podległym im
kierownikom działów prawo sprawowania nadzoru i kierownictwa nad te-
renowymi organami państwowymi stopnia podstawowego.
Jak więc widać, funkcjonujący w owym czasie system nadzoru był cha
rakterystyczny dla ustroju PRL-u. Centralistyczny model administracji
uniemożliwiał podejmowanie przez jednostki stopnia podstawowego ja-
kichkolwiek działań. Wszystkie przedsięwzięcia musiały być uzgodnione
z organami nadzoru, z uwzględnieniem struktury hierarchicznej. Społe-
czeństwo lokalne nie miało prawa do jakiejkolwiek inicjatywy, bowiem
o wszystkim decydował aparat państwowy.
54
Por.: Ibidem, art. 143 ust. 2.

32 rozdział i
System ten uległ zmianie po transformacji ustrojowej i odbudowie sa-

morządu terytorialnego. Uchwalona ustawa o samorządzie terytorialnym
spowodowała poważne ograniczenie ingerencji państwa w sferę działalności
samorządu. Ustawodawca, odmiennie niż w ustawie o systemie rad narodo-
wych i samorządu terytorialnego, ograniczył liczbę organów państwowych
uprawnionych do sprawowania nadzoru. W rozdziale dziesiątym ustawy jako
organy nadzoru zostały wymienione: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie,
a w zakresie spraw budżetowych – regionalne izby obrachunkowe55. Pewne
uprawnienie (nazwałbym je szczególnym) na mocy ustawy otrzymał Sejm.
Ustawodawca, chcąc z pewnością uniknąć nadmiernej ingerencji posłów
w sprawy lokalne, zastrzegł, że jedyną przesłanką ingerencji Sejmu w sprawy
lokalne będą powtarzające się naruszenia przez zarząd lub radę gminy.
W takim wypadku organ ustawodawczy Rzeczypospolitej Polskiej mógł
rozwiązać organy gminy i to tylko na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Nad-
zór nad działalnością samorządu terytorialnego został ograniczony jedynie
do przypadków określonych ustawami56. Tym samym zmieniła się rola spra-
wowanego nadzoru i w miejsce działającego ex ante nadzoru dyrektywnego
wprowadzono nadzór ex post – o charakterze weryfikacyjnym57. Przyjęto
również kryteria sprawowanego nadzoru, które organy nadzoru mogły sto-
sować w zależności od realizowanych przez samorząd zadań. W wypadku
realizacji przez samorząd terytorialny zadań własnych organy państwowe
w ramach sprawowanego nadzoru ograniczały się jedynie do kryterium
zgodności z prawem, w wypadku zaś zadań poruczonych – zakres nadzoru
rozszerzał się o dodatkowe kryteria: celowości, rzetelności i gospodarności58.
55
Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (DzU
1992 nr 85, poz. 428).
56
Tymi przypadkami może być między innymi działalność prawodawcza rady gminy.
Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały
w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty
doręczenia uchwały. Jeżeli stwierdzenie nieważności dotyczy uchwały budżetowej,
budżet – w części objętej stwierdzeniem nieważności – nie może być wykonywany
do chwili rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Por. art. 91 ust. 1 i art. 92
ustawy o samorządzie terytorialnym.
57
B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Wolters Kluwer Polska, Warszawa,
2010, s. 21.
58
Zob. art. 85 ust. 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym…, op. cit.

1.3. PODSTAWOWE ZASADY REFORMY USTROJOWEJ
Reaktywowanie samorządu terytorialnego w Polsce musiało się dokonywać

na podstawie pewnych reguł, w przeciwnym razie byłaby to porażka reformy.
Stąd też jej twórcy oparli się na zasadach unitarności i nadrzędności intere-
sów państwa, subsydiarności, domniemania kompetencji, solidarności spo-
łecznej i decentralizacji59. Określenie na podstawie zasady jedności miejsca
samorządu terytorialnego w początkowym okresie funkcjonowania nowego
ustroju politycznego nie było łatwe. Trudności te wynikały z teorii próbują-
cych wyjaśnić pozycję samorządu terytorialnego wobec państwa. Pierwsza
z nich głosiła, że samorząd sprzeciwia się państwu, ponieważ jest strukturą
od niego niezależną. Gmina jako najniższa i podstawowa jednostka lokalna
jest starsza od państwa. To naturalnie powstające gminy utworzyły państwo,
zatem jest ono federacją gmin. Jeśli tak, to z pewnością samorząd terytorialny
ma pozycję co najmniej równą państwu. Przysługuje mu zatem pewien za-
kres spraw nienaruszalnych przez państwo60. Pozostałe zadania, jeśli nawet
są przez gminę realizowane, w tej teorii traktowane są jako zadania obce.
W czasie, kiedy kształtował się samorząd terytorialny, jego istota była
upatrywana w zupełnej samodzielności gminy, czyli uwolnieniu spod ku-
rateli państwa oraz ograniczeniu nadzoru państwowego nad jej działalnoś-
cią. Jak zauważył A. Piekara, interes społeczności lokalnych jest częstokroć
inny niż interes ogólnospołeczny i z pewnością ma inny wymiar z punktu
widzenia ogólnopaństwowego61. Nie może to oznaczać, że jest on mniej
ważny. Wręcz przeciwnie, powinien korzystać z takiej samej ochrony, jak
interesy państwowe.
W teorii naturalistycznej zakłada się, że możliwe są rozbieżności inte-
resów i poglądów w kwestii korzyści dla społeczeństwa lub poszczególnych
społeczności. A. Piekara zwraca tu uwagę na rozbieżności między aparatem
59
M. Janowski, Zasady reformy administracyjnej kraju, [w:] Podstawowe wartości i zało
żenia reformy ustrojowej, aut. Jerzy Buzek [i in.], Kancelaria Prezesa Rady Ministrów,
Warszawa 1999, s. 25 (Reforma Administracji Publicznej. Materiały Szkoleniowe; z. 1).
60
M. Chmaj (red. nauk.), Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Oficyna Wydawnicza
Wyższej Szkoły Handlu i Prawa im. Ryszarda Łazarskiego, Warszawa 2007, s. 9–10.
61
A. Piekara, Aksjologiczne i pragmatyczne aspekty samorządu terytorialnego, „Samorząd
Terytorialny” 1991, z. 1/2, s. 80.

34 rozdział i
państwowym a organami przedstawicielskimi i wykonawczymi samorządu

terytorialnego, które wyrażają interesy lokalne lub grupowe62. Władza lo-
kalna, korzystając ze swojego naturalnego prawa, powinna nie tylko po-
szukiwać wskazówek, instrukcji, lecz również kierować się dyrektywami
zaczerpniętymi z filozofii, historii czy socjologii. Demokracja lokalna po-
winna działać zarówno w gminie i na rzecz gminy. Gmina broni się w ten
sposób przed zagrożeniami zewnętrznymi mogącymi godzić w jej prawo
do samorządu, w tym do własnego majątku i ochrony swoich praw. Teoria
ta, chociaż zasługuje na szczególną uwagę w literaturze naukowej, to jed-
nak na gruncie polskich rozwiązań już się zdezaktualizowała. Nie oznacza
to, że nie wywarła ona żadnego wpływu na kształt samorządu terytorial-
nego w Polsce.
Uważam, że wiele rozwiązań wywodzących się z tego poglądu znalazło
swoje miejsce w teorii korporacyjnej. Przypomnijmy, że samorząd teryto-
rialny Rzeczypospolitej Polskiej wyrósł zarówno z dorobku rodzimego jak
i samorządu europejskiego63. Wprowadzenie go w 1990 roku nie wymagało
budowy od podstaw. Ustawodawca mógł się posłużyć doświadczeniami Pol-
ski międzywojennej64 oraz krajów Europy Zachodniej, w których samorząd
funkcjonuje od XIX wieku65. Reaktywowanie samorządu terytorialnego
nie naruszyło zasady unitarności państwa polskiego. Zarówno nowela gru-
dniowa z 1989 roku Konstytucji PRL, gwarantująca udział w sprawowaniu
władzy publicznej, jak i późniejsze jej nowelizacje, włączając w to Małą kon-
stytucję z roku 1992, potwierdzały funkcjonowanie instytucji samorządu
terytorialnego w ramach jednolitego państwa polskiego. Zasadę jedności
Polski należy interpretować jako zakaz federacji i zakaz przynależności części
terytorium państwa do organizacji ponadnarodowej, której Polska nie jest
członkiem. Stąd też osoby zamieszkujące na terytorium Rzeczypospolitej
62
Ibidem.
63
Z. Niewiadomski, Kierunki rozwoju samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny”
1991, z. 1/2, s. 81.
64
Por.: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 19 stycznia 1928 r. o orga-
nizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej (DzU 1928 nr 11, poz. 86).
65
J. Jeżewski (red.), Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach: gmina
w państwach Europy Zachodniej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wro
cław 1999, s. 17, 21.

Polskiej są obywatelami polskimi oraz należą do określonej wspólnoty miesz-

kańców. Istnienie zatem samorządu terytorialnego nie pozostaje w sprzecz-
ności z zasadą państwa unitarnego.
Za tak postawioną tezą przemawiają następujące argumenty66:
żadna z jednostek samorządu terytorialnego nie może uchwalać ustaw,
ponieważ ustawy mogą być tworzone przez parlament;
jednostki samorządu terytorialnego nie mogą podejmować decyzji
o odłączeniu się od wspólnoty państwowej, której są częścią;
samorząd terytorialny w Polsce nie ma ustawowych uprawnień do pro-
wadzenia własnej polityki zagranicznej, pieniężnej czy też obronnej67;
jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustaw szczególnych
mają prawo do decydowania w sprawach lokalnych dotyczących miesz-
kańców gminy, powiatu i województwa;
poszczególne jednostki samorządu mogą dysponować własnymi źród-
łami dochodu;
jednostki samorządu terytorialnego mogą tylko na podstawie upoważ-
nień ustawowych stanowić prawo miejscowe;
działalność samorządu terytorialnego w wypadkach określonych w usta-
wach podlega nadzorowi i kontroli ze strony organów państwowych;
jednorodny system organów sądowych;
podział kraju na jednostki administracyjno-terytorialne z równoczes-
nym podporządkowaniem wskazanym w ustawach organów lokalnych
organom centralnym;
jednolite obywatelstwo mieszkańców;
brak podziału na części składowe, które miałyby cechy państwowości.
Polski samorząd terytorialny zaczął funkcjonować w ramach państwa
unitarnego, ale i zdecentralizowanego, w którym organy lokalne formuło-
wały się niezależnie od organów państwowych. Państwo ogranicza się tylko
do wskazania sposobów wyłaniania tych organów, w tym też celu Sejm
66
Por.: K.A. Wojtaszczyk, Współczesne systemy polityczne, WSiP, Warszawa 1992, s. 41.
Zob. także: M. Żmigrodzki, B. Dziemidok-Olszewska (red. nauk.), Współczesne systemy
polityczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009, s. 19–20.
67
Wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów w województwie w tej kwestii może
jedynie reprezentować rząd na uroczystościach państwowych i w czasie oficjalnych
wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli państw obcych. Por. art. 3,
23 i 24 ustawy z 23 stycznia 2009 roku (DzU 2009 nr 31, poz. 206 z późn. zm.).

36 rozdział i
RP uchwalił ordynację wyborczą68. Jak słusznie zauważył J. Stępień, samo-

rząd nie jest czwartą władzą w państwie. Pozostaje jedynie wmontowaną
w struktury państwa formą decydowania w sprawach publicznych o zna-
czeniu lokalnym. Nie jest również przeciwstawiony administracji rządowej,
ale na podstawie ustaw komplementarnie uczestniczy wraz z nią w sprawo-
waniu administracji publicznej69. W ramach jednolitego państwa polskiego
samorząd stał się częścią obszernego państwowego związku administracji,
planowania i finansów. Zatem nie tylko nie wolno postrzegać samorządu
jako organizacji przeciwstawnej państwu, lecz wręcz przeciwnie, przy za-
stosowaniu teorii państwowej, trzeba go traktować jako element struktury
państwowej. Można zatem uznać, że tak skonstruowany samorząd tery
torialny stał się partnerem dla państwa w sprawowaniu władzy publicznej.
Skoro samorządowi terytorialnemu w Polsce powierzono rządzenie
na poziomie lokalnym, to z pewnością miało to i ma decydujący wpływ
na ogólną kondycję państwa. Można powiedzieć, że nowo utworzony sa-
morząd terytorialny swoją działalnością zaczął wspierać państwo w rea-
lizacji interesu ogółu społeczeństwa polskiego. Zaspokajanie przez każdą
z gmin podstawowych potrzeb wspólnoty wiązało się i wiąże z interesem
państwowym. Brak takiej idei w realizacji owego zadania wskazywałby
na odrębność gminy od państwa polskiego, czyli rozluźnienie jej związku
z państwem. Zatem interes gminy musi stanowić znamię interesu pań-
stwowego, ponieważ dla tworu demokratycznego państwa nadrzędność
jego interesów decyduje o polskiej racji stanu. Nadrzędność interesu pań-
stwowego, jego wyższość nad innymi – w tym wypadku gminy – powoduje
uznanie go za wspólny i akceptowany przez większość obywateli oraz or-
ganizacji działających w państwie lub poza granicami kraju na jego rzecz70.
Chociaż trudno się doszukać w kolejnych nowelizacjach konstytucyjnych
sformułowania zasady subsydiarności, to należy sądzić, że twórcy reformy
samorządowej korzystali z niej, opierając się na tekście EKST jeszcze przed
68
Wybory samorządowe usunęły bezpośrednio jedynie część kadrowych problemów,
ponieważ nie dotyczyły szczebla wojewódzkiego, a jedynie wymieniły władze lokalną.
Zob. szerzej: A.T. Kowalewski, Trudne początki samorządu…, op. cit., s. 96.
69
J. Stępień, Samorząd a państwo, „Samorząd Terytorialny” 1991, z. 1/2, s. 91.
70
Zob. szerzej: A. Rzegocki, Racja stanu a polska tradycja myślenia o polityce, Ośrodek
Myśli Politycznej, Kraków 2008, s. 36–39.

jej ratyfikacją przez Polskę. Brak nadania charakteru prawnego zasadzie po-
mocniczości w ówczesnych porządku konstytucyjnym z pewnością stawiał
twórców reformy samorządowej w trudnej sytuacji. Jak już wspomniałem,
autorzy reformy, „uruchamiając” samorząd terytorialny, mogli się posiłkować
jedynie art. 4 ust. 3 EKST, w którym to jest zawarta owa zasada: „Generalnie
odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim
te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funk-
cje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania
oraz wymogi efektywności i gospodarności”.
Jak wskazywał później Z. Zgud, zasada ta już w tamtym czasie powin
na przybrać postać zasady konstytucyjnej. W tym stanie prawnym mo-
głaby wtedy obwiązywać na dwóch poziomach i być prawnie adresowana
do wszystkich podmiotów życia politycznego71. Jeśli chodzi o poziom
pierwszy, to uwzględnienie jej w nowelizowanych przepisach konstytucji
stwarzałoby prawną możliwość wysunięcia wobec ustawodawcy postulatu
kreowania systemu instytucji wyposażonych w odpowiednie kompeten-
cje do podejmowania decyzji w bezpośrednim kontakcie z tymi, których
one dotyczą. Drugi poziom oznacza wymuszenie ciągłego procesu wery-
fikacji sposobu korzystania z przyznanych kompetencji i ich zgodności
z zasadą subsydiarności. Budowa samorządu terytorialnego w Polsce, wzo-
rowana między innymi na zasadzie pomocniczości, umożliwiała przekazanie
na poziomie gminy mieszkańcom wspólnoty samorządowej inicjatywy
obywatelskiej.
Oprócz inicjatywy działania własnymi siłami oraz możliwości decy-
dowania na najniższych szczeblach o sprawach lokalnych, idea pomocni-
czości zawiera w sobie również nakaz udzielania pomocy i zarazem zakaz
podejmowania szkodliwej, ograniczającej inicjatywę interwencji państwa.
Ta zasada znalazła swoje odzwierciedlenie, i to skromne, dopiero w Kon-
stytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku: „(…) ustanawiamy Konsty-
tucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte
na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu
społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia
71
Z. Zgud, Zasada subsydiarności w prawie europejskim, Kantor Wydawniczy „Zakamy-
cze”, Kraków 1999, s. 21.

38 rozdział i
obywateli i ich wspólnot (…)”72. Idea ta została powtórzona przez Trybunał

Konstytucyjny w stwierdzeniu, że zasada pomocniczości stanowi konstytu-
cyjną dyrektywę w określaniu zadań i kompetencji władz publicznych oraz
rozdzielaniu zadań pomiędzy nie w ogóle73.
Jak słusznie zauważyła E. Popławska, Trybunał Konstytucyjny w kwestii
tej zasady nie wypowiedział się zbyt obszernie74. Dopiero w wyroku z 2 maja
2002 roku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że treść zasady pomocniczości
nie ma rozwinięcia w przepisach konstytucji, należy zatem stosować się
do art. 4 ust. 3 ratyfikowanej przez Polskę EKST 75. Należy pamiętać, że wpro-
wadzanie samorządu terytorialnego w Polsce odbywało się z oporami. Pod-
czas kolejnych zmian w Konstytucji z 1952 roku zasada pomocniczości nie
została uwzględniona.
Kolejne potwierdzenie umieszczenia zasady pomocniczości w polskim
prawie możemy odnaleźć w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2007 roku,
w którym orzeczono, że państwo nie powinno wykonywać zadań, które
mogą być wypełniane w sposób efektywny przez mniejsze wspólnoty oby-
wateli. Trybunał stwierdził też, że do ustawodawcy należy w szczególności
stworzenie odpowiednich ram prawnych, które z jednej strony zapewniają
jednostkom samorządu terytorialnego niezbędną samodzielność w celu
umożliwienia im skutecznego zaspokajania potrzeb mieszkańców, z drugiej
strony zaś zapewnia przestrzeganie podstawowych wartości konstytucyjnych
oraz ochronę interesów ogólnonarodowych76.
Według opinii A. Szpora77 pomocniczość jest pomysłem na uporządko-
wanie życia zbiorowego, które opiera się na dwóch założeniach. Pierwsze
72
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgro-
madzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum
konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (DzU 1997 nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
73
Wyrok TK z 8 maja 2002 r., sygn. akt K. 29/00, OTK ZU 2002, seria A, nr 3, poz. 30.
74
E. Popławska, Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, „Scho-
lar”, Warszawa 2000, s. 17.
75
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 2002 r., OTK ZU 2002, seria A, nr 3,
poz. 30, s. 5.
76
Wyrok TK z 12 marca 2007 r., sygn. akt K 54/05, OTK ZU 2007, seria A, nr 3, poz. 25.
77
A. Szpor, Państwo a subsydiarność jako zasada prawa w UE i Polsce, „Samorząd Teryto-
rialny” 2001 nr 102, s. 5.

z nich dotyczy jednostki, drugie zaś – wspólnoty. Człowiek, jako najwyższa

wartość, jest jednostką realizującą się w działaniu, a samodzielność jest jego
powołaniem. Z drugiego założenia wynika, że człowiek będzie szczęśliwy
we wspólnocie wolnej od nieszczęść innych jej członków, nawet jeżeli bę-
dzie musiał pracować na ich szczęście78. Zgodnie z tą zasadą niepowodzenie
jednego człowieka wcale nie oznacza, że druga osoba odniesie sukces. Suma
porażek w działalności poszczególnych jednostek może oznaczać porażkę
całej wspólnoty samorządowej; ta porażka z kolei może oddziaływać na ogół
społeczeństwa w kraju.
Jest to słuszna zasada dotycząca budowy samorządu terytorialnego, a jej
wypełnienie powinno się odbyć w owym czasie poprzez prawo jako narzę-
dzie regulujące stosunki społeczne. Wszechstronność tej zasady sprawia,
że można ją uznać za fundament całego porządku prawnego. Umiejscowienie
w prawie zasady pomocniczości powinno już wtedy odbyć się na poziomie
konstytucyjnym lub ustawy zwykłej. Należy zatem stwierdzić, że idea po-
mocniczości byłaby zarówno normą, jak i wskazówką prawną w krajowym
porządku konstytucyjnym, pozwalającą budować ustrój i podzielić kompe-
tencje między organy administracji rządowej i samorządowej.
Trzeba również dodać, że posiłkowanie się ideą subsydiarności przy
budowie samorządu terytorialnego w Polsce, ze względu na jej dynamiczny
charakter, pozwoliło na systematyczną weryfikację efektywności przyjętego
podziału zadań i stworzyło możliwości dokonywania, w razie konieczności,
zmian kompetencyjnych. Za przyjęciem owej zasady przemawia jeszcze inny
argument. Otóż zasada subsydiarności, mająca charakter dwukierunkowy,
stanowiła przesłankę przekazywania kompetencji w dół lub w górę, co ozna-
czało, że działanie będzie bliżej tych, których ma ono dotyczyć. Państwo zaś
bierze odpowiedzialność na siebie za to, czego żadna struktura obywatelska
wykonać nie potrafi i nie może79.
78
Ibidem, s. 4.
79
M. Stec, Ustrój terytorialny administracji publicznej w Polsce: rola samorządu teryto
rialnego: gminy, powiatu i województwa oraz administracji rządowej w nowoczesnym
państwie XXI wieku, [w:] Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Kancelaria Prezesa
Rady Ministrów, Warszawa 1998, s. 18 (Reforma Administracji Publicznej. Materiały
Szkoleniowe; z. 2).

40 rozdział i
Wprowadzenie reformy samorządowej w 1990 roku wiązało się ściśle

ze zjawiskiem decentralizacji państwa, tj. idei, której celem jest przekazywa-
nie kompetencji władzy państwowej organom jednostek samorządu teryto-
rialnego wyłonionym w sposób demokratyczny przez społeczności lokalne.
Już w momencie wprowadzania reformy administracyjnej wyrażany był
pogląd, że im większe będą kompetencje państwa na rzecz samorządu tery-
torialnego i lepsze będą gwarancje jego niezależności, tym lepiej będzie reali-
zowana idea decentralizacji państwa. Należało zdawać sobie sprawę, że wraz
z odrodzeniem się instytucji samorządu terytorialnego, pojawi się potrzeba
stałego poszerzania jego uprawnień w drodze przekazywania zadań, kom-
petencji oraz niezbędnych środków. Zasada decentralizacji nie była i nie jest
jednorazowym przedsięwzięciem organizacyjnym, lecz trwałą cechą kultury
politycznej zbudowanej na właściwych rozwiązaniach ustawowych80. Granice
decentralizacji w ramach odbudowanego samorządu terytorialnego zostały
wyznaczone przez wprowadzone do Konstytucji PRL z 1952 roku nowe za-
sady, zgodnie z którymi już wtedy Rzeczpospolita Polska stała się dobrem
wszystkich obywateli. Oznaczało to i oznacza w dalszym ciągu konieczność
utrzymania równowagi między potrzebami i interesami o charakterze lokal-
nym, znajdującymi wyraz w kompetencjach przyznanych społecznościom
lokalnym, a potrzebami i interesami o charakterze ponadlokalnym.
Nowela konstytucyjna z 8 marca 1990 roku, wprowadzająca instytu-
cję samorządu terytorialnego w Polsce, nie precyzowała podziału zadań.
Ustawodawca w art. 44 ust. 1 użył ogólnej formuły w brzmieniu: „Gmina
posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne we własnym imie-
niu, na zasadach określonych przez ustawy”. Z treści cytowanego przepisu
konstytucyjnego mogło wynikać, że samorząd terytorialny wspólnie z ad-
ministracją rządową realizuje zadania publiczne, jeśli jednak je już realizuje,
czyni to na własną odpowiedzialność. Rozwinięcia zasady kompetencyjno-
ści możemy doszukać się dopiero w ustawie o samorządzie terytorialnym.
W art. 6. ustawodawca zawarł formułę, z treści której wynikało, że do za-
kresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lo-
kalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W wypadku
zaś, gdyby ustawy nie regulowały tych kwestii, to wówczas rozstrzyganie
80
Orzeczenie TK K 24/02.

tych spraw należy do kompetencji gminy81. Kolejne rozwinięcie niniejszej

zasady można odnaleźć w art. 7 cytowanej ustawy, gdzie ustawodawca na-
zwał wprost zadania własne dla nowo utworzonego samorządu terytorial-
nego, jakim była gmina.
W tekście wspomnianej ustawy o samorządzie terytorialnym odnaj-
dziemy również zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Ustawo-
dawca w ramach zasady kompetencyjności wskazał formę ich ewentualnej
realizacji, stwierdzając, że zadania z zakresu administracji rządowej gmina
może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej ad-
ministracji. Warunkiem realizacji przez gminę zadań zleconych jest zapew-
nienie środków finansowych przez administrację rządową. Bazując głównie
na ustawie o samorządzie terytorialnym, należy uznać, że zasada domnie-
mania kompetencji i przysługiwanie samorządowi ważnej części zadań pań-
stwowych w owym czasie stanowiło radykalne zerwanie z wszechobecną
zasadą powszechności państwa postrzeganego przez niemałą część społe-
czeństwa jako wrogie państwo opiekuńcze82. Po wielu latach omnipotencji
państwa w życiu publicznym należało przekazać jak największą część zadań
samorządowi terytorialnemu. Wkomponowanie tej zasady w nowo odbu-
dowany samorząd było wyrazem przyznania przez władzę demokratyczną
kredytu zaufania społeczeństwu, które jest zdolne do samoorganizowania
się. Było również wyrazem przekonania o istnieniu wśród społeczności lokal-
nej fachowych, rzetelnych oraz pełnych inwencji kadr. Pełne wyartykułowa-
nie zasady domniemania kompetencji jednostek samorządu terytorialnego
w przepisach konstytucyjnych nastąpiło w art. 166 aktualnie obowiązującej
Konstytucji RP, z treści którego wynika, że „zadania publiczne służące zaspo-
kajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę
samorządu terytorialnego jako zadania własne. Jeśli zaś wynika to z uza-
sadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu
terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych”. Wprowadzanie
samorządu terytorialnego na podstawie m.in. zasady kompetencyjności
uwolniło państwo od realizacji wielu zadań, często dla niego kłopotliwych.
Zadania te mogą być skutecznie realizowane przez struktury samorządowe
81
Art. 6 ust. 1–2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
82
M. Janowski, Zasady reformy administracyjnej…, op. cit., s. 26.

42 rozdział i
Rzeczypospolitej Polskiej. Państwo zaś może skupić się na rozwiązywaniu

problemów strategicznych, czyli zadaniach o skali globalnej.
Włączenie samorządu terytorialnego do wykonywania władzy pub-
licznej w naszej rzeczywistości polityczno-społecznej i ekonomicznej nie
oznaczało, że obecność państwa w tej działalności jest zbędna. Miało to i ma
szczególne znaczenie w odniesieniu do efektywnego funkcjonowania zasady
solidarności społecznej. Państwo, w myśl zasady skupiania się na rozwiązy-
waniu problemów strategicznych, nie może zaniechać działalności redystry-
bucyjnej dochodu narodowego. Wręcz przeciwnie, winno być gwarantem
rzetelnego rozdziału dotacji celowych, nawet więcej – dążyć do odpowiedniej
lokalizacji inwestycji służących wyrównywaniu poziomu życia społeczeń-
stwa. Przez właściwą lokalizację inwestycji należałoby rozumieć ograniczanie
potrzeb wspólnot lepiej sytuowanych i zasobniejszych w taki sposób, aby za-
oszczędzone środki finansowe można byłoby w „duchu solidarności” przezna-
czyć na potrzeby wspólnot uboższych. Należy zatem upatrywać wielkiej roli
państwa reprezentującego interesy wszystkich społeczności lokalnych i ich
obywateli. Zasada ta, będąca jednym z fundamentów funkcjonowania samo-
rządu terytorialnego w demokratycznym państwie, stanowi istotny element
korpusu doktrynalnego głoszonego przez Urząd Nauczycielski Kościoła83.
Zmiana ustroju politycznego państwa polskiego, polegająca na odejściu
od ustroju komunistycznego, wymusiła przyjęcie nowych rozwiązań w kwe-
stii społecznej. W tym też celu należało posiłkować się naukami Kościoła
wskazującymi na potrzebę rozwoju, m.in. zasady solidarności społecznej.
Konieczność wkomponowania tej zasady w funkcjonowanie samorządu te-
rytorialnego w Polsce wynikało z natury społecznej człowieka i jego dalszego
rozwoju. Człowiek, będący z natury istotą społeczną, nie może realizować się
w oderwaniu od innych ludzi. Naturalnym miejscem jego rozwoju jest społe-
czeństwo, dlatego też zasady społeczne, w tym wypadku szczególnie zasada
solidarności, są równocześnie zasadami ontologicznymi, moralnymi i praw-
nymi84. Przekazywanie przez państwo środków finansowych na r ozwój gmin
83
W. Piwowarski, Zasady społeczne w encyklice Jana Pawła II „Laborem exercens”, [w:]
Laborem exercens, pod red. Jana Kruciny, Wydawnictwo Wrocławskiej Księgarni Archi
diecezjalnej, Wrocław 1983, s. 83–84.
84
Ibidem, s. 92. Zob. szerzej także: Cz. Strzeszewski, Katolicka nauka społeczna, Redakcja
Wydawnictw KUL, Lublin 1994, s. 399.

uboższych nazwałbym sztuką kompromisu zawartego między administra-

cją rządową a społecznościami bogatymi i uboższymi. Według W. Woźniak
kompromis jest wartościową, pożyteczną i użyteczną aktywnością człowieka
znajdującą wyraz w racjonalnym współdziałaniu i dążeniu do przyjęcia okre-
ślonych rozwiązań85. Chodzi tu o racjonalność w kompromisie, albowiem
państwo nie może zapominać także o gminach bogatych, które w momencie
uruchamiania reformy samorządowej miały możliwość przejęcia większych
zasobów komunalnych. Te wspólnoty lokalne, chociaż w mniejszym stop-
niu, również potrzebują wsparcia. Stąd też w ramach zasady solidarności
społecznej strony te, w wypadku występowania odmiennych stanowisk,
powinny poszukiwać punktów stycznych.
Można by zastanawiać się, czy oszczędzanie na wspólnocie bogatszej,
a wspieranie wspólnoty uboższej nie jest skierowane przeciwko tej pierwszej.
Po głębszym zastanowieniu trzeba jednak uznać, że solidarność społeczna
w państwie, którego ustrój polityczny się zmienił, powoduje, iż społeczeń-
stwo staje się przestrzenią rozwoju człowieka, który ceni sobie wolność,
równość i braterstwo. Przestrzegające tej zasady państwo demokratyczne,
z odbudowanym samorządem terytorialnym, ma przed sobą przyszłość.
Brak cechy, jaką jest solidarność społeczna, powodowałoby rozluźnienie
wszelkich więzów konsolidujących i tworzących przestrzeń dla rozwoju
państwa, a tym samym prowadziłoby do procesów indywidualizacji. W ten
oto sposób mogłaby zostać zaprzepaszczona idea demokratyzacji życia spo-
łecznego i funkcjonowanie struktur samorządowych w Polsce. Po latach
uprzedniego systemu politycznego, wprowadzenie instytucji samorządo-
wej do sprawowania władzy publicznej wyszło naprzeciw oczekiwaniom
społecznym. Problem z realizacją solidarności społecznej mógł polegać
na trudności określenia, czy zabieganie o nią leży w interesie państwa, czy
też samych wspólnot lokalnych. Potrzeb jej realizacji należy poszukiwać za-
równo po jednej jak i drugiej stronie. Zawężanie spraw społecznych może
prowadzić do komercjalizacji interesów państwa i wspólnot samorządowych.
Od momentu utworzenia i uruchomienia samorządu terytorialnego
w Polsce, realizacja zasady solidarności społecznej odbywa się zarówno
85
W. Woźniak, Kompromis jako wartość w sferze publicznej, [w:] Sfera publiczna: kondy
cja, przejawy, przemiany, red. Jan Paweł Hudzik, Wiesława Woźniak, Wydawnictwo
Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2006, s. 139.

44 rozdział i
na poziomie centralnym jak i lokalnym. W pierwszej kolejności odniosę się

do poziomu centralnego.
Jednym z przykładów jest uchwalona przez Sejm Rzeczypospolitej Pol-
skiej Ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich
subwencjonowania w 1991 r. oraz zmianie ustawy o samorządzie terytorial-
nym86. Ustawodawca w art. 1–5 określił dochody własne gminy, wskazując
między innymi na dochody z podatku rolnego, podatków od nierucho-
mości położonych na terenie gminy oraz dochody realizowane przez ko-
munalne jednostki budżetowe. Niezwykle ważną klauzulę zawierał art. 3
cytowanej ustawy, ponieważ ustawodawca do dochodów gmin włączył
także udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa w na-
stępujących wysokościach:
5% wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych mających
siedzibę na terenie gminy;
30% wpływów z podatku od płac oraz podatków od wynagrodzeń
i wyrównawczego;
50% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych opodat
kowanych na zasadach ogólnych.
Ustawodawca w ramach solidarności społecznej określił zasady usta-
lania i przekazywania subwencji ogólnych dla gmin. Już z art. 10 niniejszej
ustawy wynikało, że gminy subwencję ogólną otrzymują z budżetu pań-
stwa. Przyznaną subwencję mogły zatem przeznaczyć na wydatki bieżące,
na realizację zadań własnych związanych z funkcjonowaniem szkół oraz
innych placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczo-wychowaw-
czych przekazanych w trybie art. 9 ust. 2 Ustawy o podziale zadań i kom-
petencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organami gminy
a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw87, a także
na wydatki inwestycyjne. Idea solidarności społecznej była realizowana
w kolejnych ustawach związanych z finansowaniem gmin88. W porównaniu
86
Ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjono-
wania w 1991 r. oraz zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (DzU 1990 nr 89,
poz. 518).
87
Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji…, op. cit.
88
Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (DzU 1993 nr 129, poz. 600;
DzU 1998 nr 30, poz. 164; nr 98, poz. 611).

z poprzednią ustawą z 1990 roku, ustawodawca poszerzył pomoc państwa

dla samorządu terytorialnego, formułując w art. 11 zasadę, że każda gmina
otrzymuje z budżetu państwa subwencję ogólną oraz subwencję drogową.
Łączną kwotę subwencji ogólnej dla gmin ustalono jako sumę nie mniejszą
niż 7,5% planowanych dochodów z budżetu państwa, zaś kwotę subwen-
cji drogowej ustalono w wysokości nie mniejszej niż 6,66% planowanych
dochodów w ustawie budżetowej wpływów z podatku akcyzowego od pa-
liw silnikowych89. Kolejnym przykładem pomocy finansowej udzielanej sa-
morządowi terytorialnemu jest ustawa o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego w latach 1999 i 200090, czyli w okresie, kiedy wprowadzona
została druga reforma administracji publicznej w Polsce.
Z interpretacji przepisów dotychczas analizowanych ustaw wynika,
że nastąpiło kolejne zwiększenie pomocy ze strony państwa na rzecz jed-
nostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca w art. 19 ustawy, w ra-
mach subwencji ogólnej, precyzyjnie określił jej trzy rodzaje, a mianowicie:
podstawową, oświatową i rekompensującą. Zgodnie z wolą ustawodawcy,
o przeznaczeniu środków otrzymanych w formie subwencji ogólnej decydo-
wała rady gminy. Jak wynika z przepisów ustaw, obniżono minimalny próg
kwoty przeznaczonej na część podstawową subwencji ogólnej dla wszyst-
kich gmin z 7,5% do 1%. W ustawie z 1998 roku zmianie uległa nazwa z sub-
wencji drogowej na subwencję rekompensującą, która została podniesiona
do wysokości nie mniejszej niż 10,5% planowanych w ustawie budżetowej
wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych91. Zasada solidarno-
ści społecznej została wyrażona także w następnej ustawie z 13 listopada
2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego92. Jak wynika
z przepisów tej ustawy, ustawodawca konsekwentnie rozszerzał pomoc
jednostkom samorządu terytorialnego, w tym gminom, wskazując, że do-
chodami jednostek samorządu terytorialnego w Polsce są: dochody własne
oraz – novum – subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.
89
Ibidem, art. 12.
90
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
w latach 1999 i 2000 (DzU 1998 nr 150, poz. 983).
91
92
(DzU 2003 nr 203, poz. 1966).

46 rozdział i
Uruchomienie samorządu terytorialnego w Polsce nie pozbawiło

państwa możliwości oddziaływania na kwestie społeczne. Powrócono za-
tem do idei przedwojennej solidarności społecznej wyrażonej w Ustawie
z 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej93. Przypomnijmy, że w ideologii
socjalistycznej pomoc społeczna jawiła się jako instytucja obca ustrojowo,
jej eliminacja z „państwa dobrobytu” miała nastąpić poprzez rozwój ubez-
pieczeń społecznych oraz przez likwidowanie problemów społecznych me-
todami władczymi. Jak trafnie zauważyła M. Niezgódka-Medkowa, sprawy
z zakresu pomocy społecznej były w zasadzie regulowane okólnikami i in-
strukcjami, często z pominięciem procedur administracyjnych. Zrezygno-
wano z uchwalenia ustawy obejmującej problematykę pomocy społecznej,
utrzymując formalnie w mocy nieaktualną i niedostosowaną do nowych
warunków wspomnianą ustawę o opiece społecznej94. Podstawową wadą
pomocy społecznej w okresie Polski Ludowej była centralizacja oraz nad-
mierne rozproszenie działalności socjalnej. Aparat państwowy był nad-
miernie rozbudowany, a ponadto nie dysponował wykwalifikowaną kadrą.
Nowym etapem pozwalającym na wznowienie realizacji zasady solidarności
społecznej, jako jednej z naczelnych dyrektyw obowiązujących w nowoczes-
nym państwie, była zapoczątkowana transformacja ustrojowo-gospodarcza
oraz uchwalenie w dniu 29 listopada 1990 roku ustawy o pomocy społecz-
nej95. Dodatkowo potrzebę przywrócenia zasady solidarności społecznej
powodowały przemiany gospodarcze oraz ustrojowe. Wprowadzenie go-
spodarki wolnorynkowej było zarzewiem wielu problemów społecznych,
przede wszystkim bezrobocia i bezdomności. Powiększyły się również róż-
nice w społeczeństwie dotyczące sfery majątkowej.
Z art. 1 uchwalonej ustawy wynikało, że pomoc społeczna jest instytucją
polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzi-
nom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie
pokonać, wykorzystując własne możliwości i środki. Ustawa wskazywała
93
Ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej (DzU 1923 nr 92, poz. 726
z poźn. zm.).
94
M. Niezgódka-Medkowa, Rozstrzyganie spraw z zakresu pomocy społecznej a podstawa
prawna decyzji administracyjnych, „Państwo i Prawo” 1982 nr 3, s. 101–106. Zob. także:
M. Mincer, Pomoc społeczna jako instytucja prawna, „Nowe Prawo” 1983 nr 1, s. 95.
95
Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (DzU 1990 nr 87, poz. 506).

także, że – obok administracji samorządowej – administracja rządowa,

współpracując z organizacjami społecznymi, stowarzyszeniami o charakte-
rze charytatywnym oraz fundacjami i osobami fizycznymi, jest zobowiązana
podejmować działania na rzecz wyrównywania poziomu życia mieszkań-
ców kraju. Ówczesna ustawa wskazywała również zjawiska społeczne zo-
bowiązujące administrację rządową, samorządową oraz inne organizacje
społeczne do organizowania pomocy społecznej. Do tych powodów zali-
czano: ubóstwo, sieroctwo, bezdomność, upośledzenie fizyczne lub umy-
słowe, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenie
gospodarstwa domowego w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych. Jeśli
chodzi o administrację państwową, to szczególna rola przypadła wojewodzie,
którego działalność sprowadzała się do kilku funkcji, takich jak: organizator-
ska – polegająca na organizowaniu i finansowaniu domów opieki społecznej
i ośrodków opiekuńczych o zasięgu ponadlokalnym; diagnostyczna – spo-
rządzanie bilansu potrzeb i środków z zakresu pomocy społecznej i ustale-
nie sposobu realizacji zadań zleconych oraz szkoleniowa – w ramach której
obowiązkiem wojewody było organizowanie kształcenia i doskonalenia za-
wodowego kadr pomocy społecznej96.
Zgodnie z pierwszą ustawą kompetencyjną ustawodawca podzielił za-
dania gminy z zakresu udzielania pomocy społecznej na zlecone i własne.
Wśród zadań własnych można wyodrębnić te o charakterze obowiązkowym,
do których zaliczano: udzielanie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania
osobom potrzebującym, świadczenie usług opiekuńczych w miejscu zamiesz-
kania, pokrywanie kosztów leczenia emerytów i rencistów oraz sprawienie
pogrzebu. Do zadań gminy o charakterze nieobowiązkowym należały: pro-
wadzenie domów opieki społecznej i ośrodków opiekuńczych o charakterze
lokalnym, przyznawanie i wypłacanie zasiłków oraz przyznawanie pomocy
rzeczowej. W 1992 roku ustawa o zmianie ustawy o pomocy społecznej97,
w ramach realizowanej zasady solidarności, poszerzyła krąg osób, które
mogły skorzystać z pomocy społecznej. W myśl art. 1 ust. 1 nowelizującej
ustawy, z pomocy społecznej mogły skorzystać osoby i rodziny utrzymu-
jące się z gospodarstwa rolnego, jeżeli nie posiadają żadnych innych źródeł
96
Ibidem, art. 12.
97
Ustawa z dnia 1 sierpnia 1992 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (DzU 1992
nr 64, poz. 321).

48 rozdział i
utrzymania, a na osobę w rodzinie przypada nie więcej niż 2 ha. Poszerze-
niu uległ również katalog zadań zleconych gminie. Od momentu zmiany
ustawy o pomocy społecznej państwo za pośrednictwem gminy nie tylko
przyznawało i wypłacało zasiłki stałe i renty socjalne, ale również dodatki
osobom zdolnym do pracy, lecz niezatrudnionym ze względu na koniecz-
ność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji.
Solidarność społeczna w zmieniających się warunkach funkcjonowania
państwa wymusiła na ustawodawcy dokonanie kolejnej zmiany ustawy o po-
mocy społecznej; 6 grudnia 1996 roku uchwalono ustawę o zmianie ustawy
o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych
ustaw98. Jak wynika z nazwy tej ustawy, zakres przedmiotowy solidarności
społecznej objął kilka ustaw, do których można zaliczyć ustawę o zatrudnie-
niu i przeciwdziałaniu bezrobociu99 czy też kodeks pracy100. Pojawienie się
gospodarki wolnorynkowej w nowym ustroju państwa polskiego i dotych-
czasowy nadmiar zatrudnienia spowodowały masowe zwolnienia z pracy.
W nowej sytuacji pojawiło się zjawisko bezrobocia. W celu przeciwdziałaniu
bezrobociu Sejm RP uchwalił wspomnianą już ustawę o zatrudnieniu i prze-
ciwdziałaniu bezrobociu. Jest to kolejny klasyczny przykład realizowania
zasady solidarności społecznej, w ramach której określono między innymi
zasady i formy przeciwdziałania bezrobociu oraz łagodzenia jego skutków.
1.4. ORGANIZACJA ADMINISTRACYJNA KRAJU PO PIERWSZEJ

REFORMIE SAMORZĄDOWEJ
Jak wiadomo, reforma administracyjna kraju w 1990 roku ograniczyła się

do wprowadzenia w życie instytucji samorządu terytorialnego, który po-
zostawał w strukturze dwustopniowego podziału administracyjnego. Stąd
też nowo odbudowany samorząd terytorialny po części bazował na regula-
cjach prawnych z okresu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Przypomnijmy,
98
Ustawa z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu
bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (DzU 1996 nr 147, poz. 687).
99
Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (DzU
1996 nr 47, poz. 211).
100 Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy…, op. cit.

że po reformie administracyjnej kraju w 1954 roku101, wprowadzającej

w miejsce dotychczasowych gmin gromadzkie rady narodowe, reaktywacja
gmin w Polsce odbyła się na mocy Ustawy z dnia 29 listopada 1972 r. o utwo-
rzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych102. Ustawa nowelizująca
zasadnicze rozwiązania ustawy z 1958 roku o radach narodowych stworzyła
nowe podstawy organizacji i funkcjonowania organów władzy i administra-
cji na stopniu najniższym.
Główne przemiany dokonane za sprawą wspomnianej ustawy pole-
gały: po pierwsze na powołaniu gminy jako nowej – w zamiarze prężnej go-
spodarczo i społecznie – jednostki podziału administracyjnego na stopniu
najniższym w miejsce dotychczasowej gromady i osiedla; po drugie – nada-
niu gminnej radzie narodowej, obok terenowego organu władzy, statusu
podstawowego organu samorządu społecznego na obszarze gminy; po trze-
cie – powołaniu, w miejsce zniesionego prezydium, nowego, monokratycz-
nego organu administracji państwowej w gminie, czyli naczelnika gminy;
po czwarte – przyporządkowaniu naczelnikowi gminy do pomocy w realizacji
jego zadań urzędu gminy; po piąte – powołaniu nowego organu wewnętrz-
nego rady o nazwie prezydium, składającego się z przewodniczącego rady,
jego zastępcy oraz przewodniczących stałych komisji103.
W roku 1975 ustalono ostateczną strukturę organizacyjną rad naro
dowych i terenowych organów administracji. W ramach koncepcji dwu-
stopniowego podziału administracyjnego Sejm uchwalił ustawę o dwu-
stopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy
o radach narodowych104. Uchwalenie niniejszej ustawy zostało poprzedzone
w tym samym dniu zmianą Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludo-
wej105. W art. 1 ust. 1 ustawy o dwustopniowym podziale administracyjnym
101 Chodzi o Ustawę z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego

wsi i powołania gromadzkich rad narodowych (DzU 1954 nr 43, poz. 191).
102 Ustawa z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach na-
rodowych (DzU 1972 nr 49, poz. 312).
103 J. Boć (red.), Prawo administracyjne, „Kolonia”, Wrocław 1997, s. 273.
104 Ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa
oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (DzU 1975 nr 16, poz. 91).
105 Ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludo-
wej (DzU 1975 nr 16, poz. 89).

50 rozdział i
państwa ustawodawca zawarł formułę głoszącą wprowadzenie dwustop-

niowego podziału administracyjnego na jednostki stopnia podstawowego
i wojewódzkiego. Jak należy zauważyć, jednostkami stopnia podstawowego
były gminy i miasta oraz dzielnice większych miast. Z chwilą wprowa-
dzenia dwustopniowego podziału administracyjnego kraju Polska dzieliła
się na 2343 gminy i 814 miast, w tym cztery miasta o szczególnym statu-
sie: Warszawa, Łódź, Kraków i Wrocław106. Likwidacji uległy powiaty, zaś
kompetencje organów stopnia powiatowego przeszły głównie na organy
administracji stopnia podstawowego lub w mniejszym stopniu na organy
stopnia wojewódzkiego. Aktem wykonawczym do ustawy o systemie rad
narodowych było Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia
1978 r. w sprawie statusu wojewody107.
Zgodnie z tym rozporządzeniem wojewodzie przyznano do realizacji
co najmniej trzy funkcje: przedstawicielską, co oznaczało, że jest on przed-
stawicielem rządu w terenie; wykonawczo-zarządzającą, w myśl której wo-
jewoda był organem wykonawczym i zarządzającym wojewódzkiej rady
narodowej oraz organizacyjno-administracyjną – jako terenowy organ ad-
ministracji państwowej stopnia wojewódzkiego zobowiązany był on do or-
ganizowania i wykonywania na obszarze województwa zadań wynikających
z ustaw, rozporządzeń i uchwał Rady Państwa. Wojewoda, jako przedstawi-
ciel rządu w województwie, wykonywał wszystkie zadania zlecone mu przez
rząd108 lub premiera. Koordynował także działalność wszystkich organów
administracji państwowej i jednostek gospodarki uspołecznionej na obsza-
rze województwa w celu zapewnienia działania zgodnego z celami polityki
wspomnianych organów i jednostek.
Oprócz tego wojewoda, jako organ wykonawczy wojewódzkiej rady
narodowej, realizował zadania wynikające z jej uchwał w zakresie spraw
gospodarczych, społecznych, kulturalnych oraz zadania terenowego organu
106 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. (DzU 1975 nr 17, poz. 92);
zob. także: W. Roszkowski, Historia Polski 1914–1998, Wydawnictwo Naukowe PWN,
107 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1978 r. w sprawie statusu woje-
wody (DzU 1978 nr 2, poz. 4).
108 Por. § 5 pkt 1–4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z 13 stycznia 1978 r. w spra-
wie statusu wojewody…, op. cit.

administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, wiążąc potrzeby terenu

z zadaniami ogólnopaństwowymi, dbając o coraz lepsze zaspokajanie po-
trzeb ludności, wzrost i unowocześnienie produkcji oraz usług, a także
kompleksowy gospodarczy i społeczno-kulturalny rozwój województwa109.
Przeanalizowawszy przepisy ustawy o dwustopniowym podziale admi-
nistracyjnym kraju i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie statusu
wojewody, należy stwierdzić, że – jako organ wykonawczy i zarządzający
wojewódzkiej rady narodowej oraz jako terenowy organ administracji pań-
stwowej – ponosił on odpowiedzialność przed dwoma organami administra-
cji państwowej, mianowicie: przed wojewódzką radą narodową za rozwój
społeczno-gospodarczy województwa i przed rządem, i Prezesem Rady
Ministrów za przebieg realizacji zadań określonych w narodowym planie
społeczno-gospodarczym110.
Dwustopniowy podział administracyjny kraju utrzymał się także w wy-
niku uchwalenia ustawy o systemie rad narodowych i samorządu teryto-
rialnego111. Jak trafie zauważył J. Boć, ustawa w niezmienionej w zasadzie
strukturze uczyniła z kierowników wydziałów w urzędach wojewódzkich
i jednostkach stopnia podstawowego organy administracji państwowej
o właściwości szczególnej, natomiast wojewodom w województwach i na-
czelnikom w gminach nadała status organów administracji państwowej
o właściwości ogólnej o znacznym ograniczeniu dotychczasowych kom-
petencji na rzecz organów o właściwości szczególnej112. Ustawa ta przede
wszystkim wprowadziła domniemanie właściwości organów stopnia pod-
stawowego113, wzmocniła także uprawnienia rad w zakresie finansów114,
109 Ibidem, § 7 ust. 1 i 2.

110 Ibidem, § 33 ust. 1 pkt 1 i 2.
111 Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorial-
nego…, op. cit.
112 J. Boć (red.), Prawo administracyjne…, op. cit., s. 273.
113 Organy samorządu terytorialnego są właściwe do podejmowania wszelkich działań
organizatorskich i gospodarczych zgodnie z zasadami uregulowanymi w ustawie,
art. 3 ust. 4 Ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu
terytorialnego…, op. cit. Por. także art. 24.
114 Rada narodowa jest samodzielna finansowo i odpowiedzialna za finansowanie zadań
w ramach budżetu i funduszy celowych, art. 47 ust. 1 Ustawy z dnia 20 lipca 1983 r.
o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego…, op. cit.

52 rozdział i
poszerzyła rolę samorządów mieszkańców, dała również podstawy do przej-

mowania przez rady przedsiębiorstw dotychczas scentralizowanych115 oraz
przydawała uprawnienia do dysponowania majątkiem komunalnym.
Uchwalona już w demokratycznym ustroju państwa polskiego ustawa
o terenowych organach administracji ogólnej116 nie zmieniła dwustop-
niowości podziału administracyjnego kraju. Ustawodawca w art. 49 ust. 1
potwierdził, że jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego stopnia
podstawowego są gminy, zaś jednostką powołaną do wykonywania admini-
stracji rządowej jest województwo. W dalszym ciągu w Polsce funkcjonowało
49 województw117 oraz 2343 gminy i 814 miast. Wojewoda w nowej koncep-
cji, jako przedstawiciel rządowej administracji ogólnej, stał się również or-
ganem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz
władzą państwową wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania
administracyjnego, między innymi w stosunku do organów samorządu tery-
torialnego w związku z zadaniami zleconymi przez te organy administracji
rządowej. Nowym rozwiązaniem w powyższej ustawie było powołanie rejo-
nowych urzędów administracji ogólnej. Terytorialny zasięg jednego rejonu
składał się z obszaru kilku gmin w obrębie jednego województwa. Siedziby
i zasięg terytorialnego działania urzędów rejonowych określało rozporzą-
dzenie ministra – szefa Urzędu Rady Ministrów. Urzędy te nie były jednak
organami samorządowymi, lecz wykonywały zadania i miały kompetencje
administracji rządowej, choć ich nazwa mogła sugerować zgoła coś innego.
Na czele urzędów stali kierownicy i ich zastępcy powoływani i dowoływani
przez wojewodów. Urzędy działały do chwili wprowadzenia w życie drugiej
reformy samorządowej w styczniu 1999 roku.
Dopełnieniem pierwszego etapu formowania samorządowych gmin
jako jednostek podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania zadań
publicznych była Ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r.
o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą
115 Ustawa z dnia 16 czerwca 1988 r. o zmianie ustawy o systemie rad narodowych i sa-
morządu terytorialnego (DzU 1988 nr 19, poz. 130).
116 Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowych administracji
ogólnej (DzU 1990 nr 21, poz. 123).
117 Zob.: Załącznik do ustawy o terenowych organach administracji ogólnej nr 1 poz. 107
pt. Wykaz województw, ich nazw oraz siedzib wojewodów.

Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym118. Pozycja wo-

jewody w relacjach z samorządem gminy nie była już tak silna. Ustawa kon-
stytucyjna z 1992 roku wyraźnie wskazywała, że to samorząd terytorialny jest
podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego, natomiast po-
zostałe rodzaje jednostek samorządu terytorialnego miała określić ustawa119.
Nastąpiło również powołanie nowych organów nadzoru finansowego w po-
staci regionalnych izb obrachunkowych, komisji orzekających oraz kolegiów
odwoławczych120, co jeszcze bardziej ograniczyło zakres kompetencji woje-
wody. Kolegium odwoławcze, oprócz prezydium składającego się z przewod-
niczącego, dwóch zastępców oraz sześciu członków, było organem sejmiku
samorządowego.
Działające przy sejmikach samorządowych w 49 województwach trzy-
osobowe kolegia odwoławcze121 orzekały w sprawach odwołań od indywidu-
alnych decyzji administracyjnych wydawanych przez wójta lub burmistrza
w zakresie zadań własnych. Po wprowadzeniu reformy samorządowej, zgod-
nie z obowiązującą ustawą o samorządzie terytorialnym, sejmiki samorzą-
dowe stanowiły reprezentację gmin w poszczególnych województwach.
Wyboru delegatów do sejmiku dokonywały rady gmin spośród swoich
członków w głosowaniu tajnym. Zatem radny gminy, od chwili wybrania
go na delegata do sejmiku, sprawował dodatkowo mandat w sejmiku sa-
morządowym. W owym czasie reprezentacja gmin w sejmikach samorzą-
dowych była zróżnicowana, zależała bowiem od liczby mieszkańców danej
gminy – im więcej mieszkańców liczyła określona gmina, tym jej reprezen-
tacja w sejmiku była większa.
Nietrudno zauważyć, że gminy o większej liczbie mieszkańców miały
większy wpływ na realizowanie polityki nie tylko na poziomie lokalnym, ale
także regionalnym – w gminach do 20 tys. mieszkańców mógł być wybrany
jeden delegat do sejmiku; w gminach od 20 001 do 50 tys. mieszkańców wy-
bierano dwóch delegatów; zaś w gminach od 50 001 do 100 tys. mieszkań-
ców wybierano trzech delegatów. Na największą reprezentację w sejmikach
118 Ustawa Konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między

władzą ustawodawczą i wykonawczą…, op. cit.
119 Ibidem, art. 70 ust. 1.
120 Por. art. 81 i 82 Ustawy z dnia 8 maraca 1990 r. o samorządzie terytorialnym…, op. cit.
121 Ibidem, art. 81 (liczbę członków kolegium odwoławczego określał sejmik).

54 rozdział i
mogły liczyć gminy liczące ponad 100 tys. mieszkańców, gdyż samorządy
te mogły być reprezentowane przez dodatkowego delegata na każde kolejne
rozpoczęte 100 tys. mieszkańców, a więc czterech lub więcej122. Sejmik peł-
nił swoje funkcje do czasu wyłonienia nowego składu przez nowo wybrane
rady. Przed tą nową w tamtych czasie instytucją samorządową ustawodawca
postawił wiele ważnych zadań123, do których należała między innymi ocena
działalności gmin i instytucji komunalnych na obszarze województwa.
Jak się wydaje, niezwykle ważnym zadaniem sejmiku było upowszech-
nianie doświadczeń samorządowych. Pamiętać przy tym należy, że nowo
odbudowany samorząd terytorialny, co prawda dopiero na poziomie gminy,
miał skromne doświadczenia w przysługującej mu autonomicznej działal-
ności. Potrzebował zatem pewnych wzorców, które można byłoby przenieść
z jednej gminy na inne. Oprócz tych zadań sejmiki, powołane ustawą samo-
rządową, były zobowiązane do prowadzenia mediacji w wypadku sporów
zaistniałych między gminami, zwoływały również nadzwyczajne sesje rady
gminy. Sejmik był także reprezentantem interesów gminy przed administra-
cją rządową. Analizując treść art. 77 ustawy o samorządzie terytorialnym,
należy uznać, że sejmiki samorządowe miały możliwość władczych inge-
rencji w sferę działalności gmin w formie podejmowania uchwał w sprawie
rozwiązania zarządu gminy. Prawo to przysługiwało sejmikom jednak tylko
wtedy, gdy zarząd gminy dopuszczał się powtarzającego naruszania kon-
stytucji lub ustaw, zaś wezwania wojewody i określonej rady gminy do za-
stosowania niezbędnych środków okazywały się bezskuteczne. Sejmik był
obowiązany podjąć uchwałę bezwzględną większością głosów w obecności
co najmniej połowy liczby delegatów124.
W niektórych wypadkach sejmiki samorządowe miały uprawnienia
większe od wojewodów. I tak w art. 45 ust. 2 omawianej ustawy – w wypadku
podjęcia przez radę uchwały w sprawach zmiany przeznaczenia oraz zbycia
nieruchomości służącej do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspo-
kojenia potrzeb publicznych, zmiany przeznaczenia oraz zbycia przedmio-
tów posiadających szczególną wartość naukową, historyczną i przyrodniczą
122 Ibidem, art. 78.

123 Ibidem, art. 77.

oraz w wypadku zbywania w trybie nieodpłatnym innych składników mienia

komunalnego – wymagana była zgoda sejmiku samorządowego w sytuacji,
gdyby wojewoda zgłosił sprzeciw wobec takiej uchwały. Sytuacja reprezen-
tacji gmin na poziomie regionalnym uległa zmianie w momencie wejścia
w życie Ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach
odwoławczych (dalej: SKO125), która spowodowała, że stały się one państwo-
wymi jednostkami budżetowymi. Ustawodawca określił także, że kolegia
te są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępo
wania administracyjnego126 i w indywidualnych sprawach administracyjnych
załatwianych przez organy gminy, z wyłączeniem zadań zleconych przez
administrację rządową.
Kolegia odwoławcze działające przy sejmikach samorządowych stały
się samorządowymi kolegiami odwoławczymi127, zaś członkowie dotychcza-
sowych kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych, wykonu-
jący tę funkcję w ramach stosunku pracy, stali się, z dniem wejścia w życie
ustawy128, etatowymi członkami terytorialnie odpowiedniego kolegium,
z wyjątkiem osób niespełniających wymogów ustawowych. Członkowie
etatowi musieli mieć obywatelstwo polskie i korzystać z pełni praw pub-
licznych, ukończone studia prawnicze lub administracyjne, wykazywać się
wysokim poziomem wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej
oraz doświadczeniem zawodowym. Ponadto nie mogli być skazani prawo-
mocnymi wyrokami sądu, orzeczonymi za przestępstwo popełnione z winy
umyślnej129. Istotne zmiany w funkcjonowaniu kolegiów samorządowych
i – co za tym idzie – samorządów gmin miały miejsce z chwilą wejścia w ży-
cie drugiej reformy samorządowej.
125 Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych

(DzU 1994 nr 122, poz. 593).
126 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU 1960
nr 30, poz. 168; t.j. 1980 nr 9, poz. 26; t.j. DzU 2000 nr 98, poz. 1071; t.j. DzU 2013
127 Art. 29 ust. 1 Ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach od-
woławczych…, op. cit.
128 Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych weszła w życie po upływie 14 dni
od momentu jej ogłoszenia.

56 rozdział i
Uchwalona przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej Ustawa z dnia 18 grud-

nia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych130,
która weszła w życie 1 stycznia 1999 roku, utrzymała przyjęty uprzednio sta-
tus samorządowych kolegiów odwoławczych. Zaszły jednak istotne zmiany,
jeśli chodzi o członkostwo w kolegiach samorządowych. Z chwilą wejścia w ży-
cie drugiej reformy administracyjnej kraju zmianie uległy zasady członkostwa
w kolegiach odwoławczych. Ustawa zabraniała łączenia członkostwa w kole-
gium z funkcją sprawowania mandatu poselskiego lub senackiego. Członkami
kolegium nie mogły być też osoby sprawujące mandat radnego lub członkowie
będący organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego. W ten
sposób ograniczono reprezentację gmin na poziomie regionalnym. Można
zatem uznać, że pozycja gmin uległa wówczas znacznemu osłabieniu. Zmie-
niła się także rola i status sejmików samorządowych, albowiem od momentu
wejścia w życie kolejnej reformy administracyjnej kraju stały się one organami
stanowiącymi i kontrolnymi samorządów wojewódzkich131.
Analiza tekstu pierwotnego ustawy o samorządzie terytorialnym po-
zwala wysnuć wniosek, że w wielu miejscach uwidoczniły się luki prawne,
czego dowodem są jej liczne nowelizacje. Już w 18 maja 1990 roku sejm zno-
welizował dotychczasowe brzmienie ustawy o samorządzie terytorialnym.
Nowelizacja dotyczyła doprecyzowania pracy radnych gmin. Z pierwotnego
brzmienia art. 23 ustawy wynikało bowiem, że radny reprezentuje wybor-
ców, utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, przyjmuje
zgłaszane postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia. Z pew-
nością była to ważna regulacja prawna z kilku powodów: po pierwsze radny
stał się ogniwem łączącym lokalną społeczność z władzami gminy; po dru-
gie – miał możliwości utrzymywania stałego kontaktu ze swoimi wyborcami
i na forum rady rozwiązywać ich problemy i po trzecie – zlecać ówczesnemu
zarządowi gminy wykonywanie rozstrzygnięć podjętych przez radę.
Jednak pierwotne brzmienie przytaczanego przepisu art. 23 ustawy
o samorządzie terytorialnym było pozbawione wyrażenia zawierającego
uwiarygodnione przyjęcie na siebie przez radnego odpowiedzialności
130 Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach od-
woławczych (DzU 1998 nr 162, poz. 1124).
131 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (DzU 1998 nr 91,
poz. 576).

za wykonywanie mandatu. Stąd też ustawodawca zdecydował się na nowe-

lizację tej ustawy132, wprowadzając do niej między innymi art. 23a. Od chwili
uchwalenia zmiany, każdy radny – przed przystąpieniem do wykonywania
mandatu – składał uroczyste ślubowanie, w którym to zobowiązywał się
do pracy na rzecz dobra wspólnego, działania zawsze zgodnie z prawem oraz
interesami gminy i jej mieszkańców oraz godnego i rzetelnego reprezento-
wania interesów swoich wyborców133. Radni, którzy z ważnych powodów
nie mogli być obecni na sesji inauguracyjnej, składali ślubowanie na pierw-
szej sesji, na której byli obecni134.
Jednak prace nad poprawą ustawy o samorządzie terytorialnym nadal
trwały. Następna zmiana dotyczyła doprecyzowania statusu gmin i miast.
W poprzednim brzmieniu art. 15 ustawy zawierał ogólne treści, zwłaszcza
w ust. 2, z którego wynikało, że jeżeli siedzibą rady gminy jest miasto, nosi
ona nazwę rady miejskiej, chyba że rada postanowi inaczej. Analizując treść
ustępu drugiego, można było odnieść wrażenie, że nawet gdyby siedzibą
rady gminy było miasto, to organ stanowiący i kontrolny mógłby zdecydo-
wać o pozostaniu przy nazwie pierwotnej. W takim wypadku możliwy byłby
nazewniczy dualizm, ponieważ urząd mógłby być urzędem miejskim, zaś
organ stanowiący tego miasta pozostałby gminnym. Sytuacja ta z pewnością
wprowadziłaby dezorientację członków lokalnej wspólnoty. Doprecyzowa-
nie i zmiana istniejącego stanu prawnego nastąpiła w wyniku zmienionej
ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących samorządu terytorialnego
21 czerwca 1990 roku135. Art. 1 tej ustawy uregulował i uzupełnił treść
art. 15 ustawy o samorządzie terytorialnym, wskazując, że jeżeli siedziba rady
gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, to rada
nosi nazwę rady miejskiej. W ten oto sposób ustawodawca pozbawił radę
prawa do pozostawienia nazwy, która kolidowałaby ze statusem miejskim
jednostki samorządu terytorialnego.
132 Ustawa z dnia 18 maja 1990 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz
innych ustaw (DzU 1990 nr 34, poz. 199).
133 Cały tekst roty ślubowania zawiera art. 23a ustawy zmieniającej dotychczasowe brzmie-
nie ustawy o samorządzie terytorialnym (DzU 1996 nr 89, poz. 401).
134 Ibidem, art. 23a ust. 3.
135 Ustawa z dnia 21 czerwca 1990 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących samorządu
terytorialnego (DzU 1990 nr 43, poz. 253).

58 rozdział i
Konsekwencją tych zmian było także określenie statusu przewodni-

czącego zarządu w gminie, której siedziba władz znajduje się w mieście po-
łożonym na jej terytorium. Ustawodawca w sposób znaczący zastąpił treść
dotychczasowego ust. 3, wskazując, że burmistrz jest przewodniczącym
zarządu w gminie, której siedziba władz znajduje się w mieście położonym
na jej terytorium. Nowelizacji uległa również ustawa wprowadzająca ustawę
o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych136.
Zmiany te polegały na poszerzeniu treści art. 3 ust. 1 ustawy wprowadzają-
cej ustawę o samorządzie terytorialnym. Jednostki podziału terytorialnego
państwa stopnia podstawowego (miasta i gminy), istniejące w momencie
wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, nie tylko zachowywały
dotychczasowy status, ale również ważność uchwał dotychczasowych rad
narodowych w sprawie przestawienia granic miast i gmin, nawet w wypadku
gdyby miały one wejść w życie po uruchomieniu odbudowanego samorządu
terytorialnego137. Rozbudowaniu uległ także art. 22 ustawy wprowadzającej
samorząd terytorialny, który w pierwotnym brzmieniu wskazywał ograni-
czony katalog osób mogących pełnić – do czasu wyboru wójta, burmistrza,
prezydenta miasta – odpowiednio ich funkcje.
Z chwilą nowelizacji tej ustawy wspomniany (w dotychczasowym
brzmieniu) art. 22 został zawarty w ust. 1, zaś ustawodawca, dodając ust. 2,
wskazał, że poza osobami pełniącymi funkcje terenowych organów admi-
nistracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego, obo-
wiązki wójta, burmistrza i prezydenta miasta, do chwili wyboru, mogą
również sprawować w zakresie swojej dotychczasowej właściwości oraz
posiadanych uprawnień osoby pełniące funkcje terenowych organów ad-
ministracji państwowej o właściwości szczególnej oraz kierownicy urzędów
stanu cywilnego i ich zastępcy138. Organ administracji państwowej może
także w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki
organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie,
w szczególności zaś do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień
136 Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie tery-
torialnym i ustawę o pracownikach samorządowych…, op. cit.
137 Art. 3 pkt 1 Ustawy z dnia 21 czerwca 1990 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących
samorządu terytorialnego…, op. cit.

i zaświadczeń139. Funkcjonowanie samorządu terytorialnego uległo częś-

ciowej zmianie w listopadzie 1992 roku140. Odnosiła się ona do charakteru
wykonywania zadań przez gminę. W pierwotnym brzmieniu art. 9 ust. 2
ustawy o samorządzie terytorialnym gminy, inne komunalne osoby prawne
mogły prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o cha-
rakterze użyteczności publicznej, jeżeli wymagały tego potrzeby społeczne.
Ustawodawca, zmieniając zasadę prowadzenia działalności gospodar-
czej, wskazał, że gminy od 12 stycznia 1993 roku, czyli od momentu wej-
ścia w życie zmienionej ustawy, będą mogły prowadzić tylko działalność
gospodarczą mieszczącą się w granicach użyteczności publicznej. Zmiana
ta znalazła się w centrum zainteresowania Biura Studiów i Ekspertyz przy
Kancelarii Sejmu RP. M. Sarnowski wskazywał, że pojęcie zadań o cha-
rakterze użyteczności publicznej nie jest jasne i może budzić wątpliwości,
w jakim stopniu gmina powinna uczestniczyć w działalności organizacji
prowadzących działalność gospodarczą. Interpretował także sens zmiany
treści art. 9 ust. 2 ustawy, albowiem dotychczasowe brzmienie tego przepisu
stwarzało praktycznie nieograniczone możliwości dla gmin, które zawsze
mogły wykazać, że w związku z określonymi potrzebami finansowymi wy-
stępowała potrzeba dopływu nowych środków. Powszechnym zjawiskiem
stało się powstawanie agencji rozwoju regionalnego, których głównym za-
daniem była i nadal jest promocja aktywności gospodarczej w szerokim tego
słowa znaczeniu. Gwałtowny rozwój działalności gospodarczej prowadzonej
przez gminy, w tym również agencji rozwoju regionalnego, spowodował,
że ustawodawca znowelizował przepis art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie
terytorialnym141.
Przywoływany autor słusznie wskazywał, że zakres przedmiotowy za-
dań o charakterze użyteczności publicznej nie jest nigdzie zdefiniowany.
Należy także zgodzić się z głoszoną przez niego tezą, że posiłkowanie
się definicją zawartą w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych było
139 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego…, op. cit.
140 Ustawa z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (DzU
1992 nr 100, poz. 499).
141 M. Sarnowski, Działalność gospodarcza gmin: (aspekt prawny), Kancelaria Sejmu. Biuro
Studiów i Ekspertyz, Warszawa 1993, s. 1–2 (Informacja; nr 167).

60 rozdział i
ryzykowne142, gdyż – przypomnijmy – po wprowadzeniu reformy samorzą-

dowej: po pierwsze – istniał już podział na administrację państwową i samo-
rządową; po drugie – samorząd terytorialny przejął od państwa część mienia,
w tym i przedsiębiorstwa, których poprzednia administracja państwowa
stopnia podstawowego była organem założycielskim. W wypadku drugiego
zagadnienia wydaje się, że ustawodawcy chodziło o wyeliminowanie sytuacji
umożliwiających samorządom gmin prowadzenie działalności gospodar-
czej, która przynosiłaby dochód urzędom gmin, nie zaś ogółowi wspólnoty
mieszkańców. Brak reakcji ustawodawcy na dotychczasowe brzmienie treści
art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym spowodowałby nie tylko
tolerowanie przez prawodawcę wykraczania poza zadania o charakterze
publicznym, lecz również dowolne obchodzenie przez gminy przepisu art. 9
ust. 2 ustawy samorządowej143. Kwestia zdefiniowania wykonywania przez
gminy zadań o charakterze użyteczności publicznej uregulowana została
20 lutego 1997 roku w kolejnej zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym.
Ustawodawca w sposób precyzyjny wyjaśnił, że zadaniami użyteczno-
ści publicznej w rozumieniu ustawy są zadania własne gminy, których ce-
lem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności
w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych144. Formy realizacji
przez gminy zadań o charakterze publicznym regulowała zaś nowo uchwa-
lona ustawa o gospodarce komunalnej. Niewątpliwie uregulowanie przez
ustawodawcę tych kwestii doprowadziło do uniknięcia przez gminy ewen-
tualnych zachowań godzących w demokratyczny porządek prawny. Należy
przyjąć, że prace legislacyjne w tej sprawie okazały się niezwykle trwałe,
142 W pewnym zakresie art. 6 ust. 1 Ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach
państwowych (DzU 1981 nr 24, poz. 122; t.j. DzU 1991 nr 18, poz. 80 – Obwieszczenie
Ministra Przemysłu z dnia 22 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu
ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych) definiował,
że „przedsiębiorstwa użyteczności publicznej mają przede wszystkim na celu bie-
żące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności. W szczególności przedsiębiorstwa
te mają na celu produkcję lub świadczenie usług w zakresie inżynierii sanitarnej, komu-
nikacji miejskiej, zaopatrzenia ludności w energię elektryczną, gazową i cieplną (…)”.
143
A. Rutka (red.), Przekształcenia organizacyjno-własnościowe w gospodarce komunalnej,
Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa–Zielona Góra 1993, s. 47.
144
W wyniku uchwalenia przez Sejm RP Ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce
komunalnej (DzU 1997 nr 9, poz. 43), dodano również w art. 9 ustępy 3 i 4 ustawy
o samorządzie terytorialnym.

a lbowiem po dzień dzisiejszy art. 9 ustawy o samorządzie gminnym pozo-

stał przez ustawodawcę nienaruszony145.
Uchwalenie nowej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stało
się konsekwencją unowocześniania samorządu terytorialnego146. Sama idea
utworzenia organu, który mógłby kontrolować działalność szeroko poję-
tej administracji, była bardzo odległa. Punkt wyjścia do rozważań nad tym
zagadnieniem stanowi uchwalona w okresie II Rzeczypospolitej Polskiej
Konstytucja marcowa147. W art. 73 podkreślała ona, że do orzekania o legal-
ności aktów administracyjnych w zakresie administracji zarówno rządowej
jak i samorządowej, osobna ustawa powoła sądownictwo administracyjne
oparte w swej organizacji na współdziałaniu czynnika obywatelskiego i sę-
dziowskiego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele.
Z tego przepisu wyprowadzono wiele zasad dotyczących organizacji
i działania sądownictwa administracyjnego, które odnosiły się co najmniej do:
po pierwsze – dwustopniowej organizacji; po drugie – współdziałania czyn-
nika obywatelskiego i sędziowskiego; po trzecie – do Naczelnego Trybunału
Administracyjnego jako sądu odrębnego od Sądu Najwyższego; po czwarte –
sądowego charakteru orzecznictwa i po piąte – badania aktów administra-
cyjnych wyłącznie pod względem legalności. Według uregulowań prawnych,
mających swoje odzwierciedlenie w Konstytucji marcowej, sądownictwo
administracyjne miało być co najmniej dwuinstancyjne, z udziałem ławni-
ków. Realizacja postanowień konstytucyjnych została zrealizowana w postaci
uchwalenia 3 sierpnia 1922 roku ustawy o Najwyższym Trybunale Admini-
stracyjnym148. W okresie II Rzeczypospolitej model kontroli administracyj-
nej, z nielicznymi wyjątkami, w zasadzie był stabilny. W l atach trzydziestych
XX wieku uchwalona ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku149 po-
twierdziła, że Najwyższy Trybunał Administracyjny był powołany do orzekania
145
Zob. art. 9 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU 1990 nr 16,
poz. 95; t.j. DzU 2001 nr 142, poz. 1592).
146
Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (DzU 1995
nr 74, poz. 368).
147
Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, op. cit.
148
Ustawa z dnia 3 sierpnia 1922 r. o Naczelnym Trybunale Administracyjnym (DzU
1922 nr 67, poz. 600).
149
Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (DzU 1935 nr 30, poz. 227).

62 rozdział i
o legalności aktów administracyjnych. Różnice dotyczyły tylko likwidacji są-

downictwa administracyjnego niższych instancji. Zabrakło także postanowień
o udziale czynnika obywatelskiego w orzecznictwie sądowym.
Po zakończeniu drugiej wojny światowej i ukształtowaniu się demo-
kracji ludowej sądownictwo administracyjne w Polsce nie istniało. Chociaż
zapowiadała to Ustawa Konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju
i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej150, jed-
nak ówczesne władze nie zdecydowały się na uchwalenie stosownej ustawy.
Potrzeby czy też konieczności powołania organu sądownictwa administra-
cyjnego nie przewidywała także uchwalona 22 lipca 1952 roku Konstytucja
Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej151. Mimo że prób powołania sądu admi-
nistracyjnego było wiele, to jednak opór władzy w początkowym okresie był
bardzo duży. Próby środowiska naukowego i pewnej części przedstawicieli
władzy zakończyły się sukcesem dopiero w 1980 roku.
Ówczesna władza powołanie sądownictwa administracyjnego argu-
mentowała jako odpowiedź na postulaty społeczne. Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny (dalej: NSA) został powołany Ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zmianie ustawy – Kodeks po-
stępowania administracyjnego152. Obawy, jakie towarzyszyły władzy lu-
dowej przed sądową kontrolą administracji, sprawiły, że status NSA był
mocno okrojony. Zgodnie z postanowieniami ustawy sąd ten był nie tylko
jednoinstancyjny. W zakresie orzekania nadzór nad działalnością Naczel-
nego Sądu Administracyjnego sprawował Sąd Najwyższy, który dokonywał
rewizji nadzwyczajnych orzeczeń NSA i podejmował uchwały zawierające
odpowiedzi na pytania prawne153.
Główne zmiany w działalności NSA zaszły dopiero w 1990 roku. Ich
powodem było uchwalenie kilku ustaw, mianowicie: o samorządzie teryto-
rialnym, o terenowych organach administracji ogólnej oraz o podziale za-
dań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy
150
Art. 26 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania
najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (DzU 1947 nr 18, poz. 71).
151
Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej…, op. cit.
152
Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zmianie
ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (DzU 1980 nr 4, poz. 8).
153
Ibidem, art. 5.

gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Po-

nadto dalsze prace Rady Legislacyjnej wzmocniły pozycję Naczelnego Sądu
Administracyjnego jako centralnego sądu administracyjnego powołanego
do sprawowania kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych
wydawanych między innymi przez gminy. Wyniki podjętych działań legi
slacyjnych znalazły swoje odzwierciedlenie w Ustawie z dnia 24 maja 1990 r.
o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego154. W trakcie
prowadzonych prac legislacyjnych wypracowane zmiany miały podstawowe
znaczenie dla funkcjonowania instytucji samorządu terytorialnego. Polegały
one na wprowadzeniu klauzuli generalnej poddającej kontroli, sprawowanej
przez NSA, wszystkie decyzje administracyjne – z wyjątkiem nielicznych,
wyraźnie wyłączonych155 – oraz poddaniu sądowej kontroli określonych
postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego.
Zmiany przewidywały także wprowadzenie możliwości wniesienia
skargi sądowej na uchwały organów samorządu terytorialnego (rad, zarzą-
dów, organów kolegialnych związków komunalnych), w tym na uchwały
zawierające przepisy gminne, jeżeli dotyczyły one spraw z zakresu admini-
stracji publicznej i naruszały interes prawny lub uprawnienia skarżącego.
Inną ważną zmianą było stworzenie gminom i ich związkom ochrony są-
dowej przed rozstrzygnięciami organów nadzoru. Te zaś z kolei – od chwili
wprowadzenia zmian – po upływie okresu, podczas którego mogły orzec
o nieważności uchwały organu samorządu, mogły już zaskarżyć taką uchwałę
do sądu administracyjnego. Wreszcie sądy administracyjne mogły rozstrzy-
gać spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego a te-
renowymi organami administracji rządowej. Uchwalona Ustawa z dnia
11 października 1991 r. o referendum gminnym156 dała Naczelnemu Sądowi
154
Ustawa z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administra-
cyjnego (DzU 1990 nr 34, poz. 201).
155
Wyjątki te stanowiły sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej
w stosunkach między organami administracji państwowej, podległości służbowej
w urzędach organów administracji państwowej oraz innych państwowych jednost-
kach organizacyjnych, odmowy powołania lub mianowania na stanowiska kierowni-
cze i do pełnienia funkcji w organach państwowych, chyba że obowiązek powołania
lub odwołania wynikał z przepisów prawa.
156
Ustawa z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym (DzU 1991 nr 10,
poz. 473).

64 rozdział i
Administracyjnemu prawo do rozpoznawania odwołań od uchwały rady

gminy odrzucającej wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum
oraz postanowienia wojewódzkiego komisarza wyborczego odrzucającego
wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania rady gminy,
a także bezczynności obu organów w tych sprawach.
Kolejne poszerzenie katalogu kompetencji NSA zostało wprowadzone
Ustawą z dnia 12 października 1994 r. o zmianie ustawy o samorządo-
wych kolegiach odwoławczych157. Na podstawie tej ustawy Naczelny Sąd
Administracyjny zyskał uprawnienia do orzekania w sprawach skarg do-
tyczących przypadków, gdy organ gminny albo przez zaniechanie czynno-
ści nakazanych prawem, albo przez podejmowanie czynności prawnych
bądź faktycznych narusza prawa osób trzecich do udzielania odpowiedzi
na pytania prawne, przedstawione przez samorządowe kolegia odwoław-
cze w pełnym składzie, w sprawach wymagających wyjaśnienia wątpliwości
prawnych, od których zależało rozpatrzenie sprawy przez kolegium. Mimo
tego, że w Polsce funkcjonował już sąd administracyjny, to tak naprawdę
przez długie lata, poza wspomnianą ustawą konstytucyjną z 1947 roku, nie
znalazł umocowania konstytucyjnego. Regulacje prawne, i to w bardzo ogra-
niczonym zakresie, znalazły się dopiero w Małej konstytucji158.
Zgodnie z treścią art. 47 pkt 12 prezydent Rzeczypospolitej Polskiej
mógł bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów albo właściwego mini-
stra powoływać i odwoływać prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego
i prezesów Sądu Najwyższego. Szersze znaczenie dla funkcjonowania są-
downictwa administracyjnego miało uchwalenie nowej Ustawy z dnia
11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która weszła w ży-
cie 1 października 1995 roku159. Chociaż i tym razem postanowienia ustawy
utrzymywały sądownictwo jednoinstancyjne, w ramach którego działały
ośrodki zamiejscowe, to jednak rozdzielone poprzednio przepisy ustrojowo-
-organizacyjne oraz przepisy regulujące zakres działania sądu i postępo-
wanie sądowo-administracyjne zostały połączone. Zgodnie z art. 5 ustawy
157
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach
odwoławczych…, op. cit.
158
dzy władzą ustawodawczą i wykonawczą…, op. cit.
159
Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym…, op. cit.

okonano podziału sądu na izby. Pojawiające się przez sądem nowe wyzywa-
d
nia, a także różnorodność i liczba napływających spraw sprawiły, że utwo-
rzono izbę ogólnoadministracyjną oraz izbę finansową. Ów podział znalazł
swoje odzwierciedlenie w Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 28 września 1995 r. w sprawie ustalenia struktury organiza-
cyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego i regulaminu jego działania160.
Zakres właściwości sądu odpowiadał kierunkom zmian zapoczątkowanych
po 1990 roku. Szczególne znaczenie dla działalności samorządu terytorial-
nego miały art. 16, 17 i 18 tej ustawy, ponieważ poza badaniem zgodności
z prawem decyzji administracyjnych NSA mógł już kontrolować:
wszystkie postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym
i w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym pod warunkiem,
że na te postępowania służyły zażalenia;
inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej w sprawach
przyznania, stwierdzenia lub ustalenia uprawnienia lub obowiązku
wynikającego z przepisów prawa;
uchwały organów samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu ad-
ministracji publicznej;
akty prawa miejscowego wydawane również przez inne organy tere-
nowe niż organy samorządu terytorialnego, np. przez rządowe organy
administracji ogólnej i specjalnej;
akty nadzoru nad działalnością organów samorządu;
inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej;
akty prawa miejscowego wydawane również przez organy rządowe
administracji ogólnej i specjalnej oraz akty nadzoru nad działalnością
organów samorządu.
Ustawodawca, zgodnie z art. 17. ówczesnej ustawy, zachował sądowi
dotychczasową kompetencję rozpoznawania skarg na bezczynność organów
administracji publicznej. W dotychczasowym brzmieniu została zachowana
właściwość sądu do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy or-
ganami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administra-
cji rządowej i kompetencja do udzielania odpowiedzi na pytania prawne
160
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 września 1995 r.
w sprawie ustalenia struktury organizacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego
i regulaminu jego działania (DzU 1995 nr 112, poz. 540).

66 rozdział i
przedstawiane do rozstrzygnięcia przez te kolegia, od których zależy roz-

strzygnięcie w konkretnej sprawie161. Ponadto, w porównaniu do poprzed-
nio obowiązującej ustawy, wprowadzono zasadę umożliwiającą wniesienie
skargi bezpośrednio do sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skar-
żącemu rozstrzygnięcia w sprawie, w innych przypadkach zaś w terminie
30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowie-
dzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającej wniesienie
skargi162. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku163 wprowadziła
istotne zmiany w pozycji ustrojowej sądownictwa administracyjnego. W roz-
dziale VIII zatytułowanym Sądy i trybunały znalazło się także umocowanie
prawne dla NSA.
Zgodnie z art. 184 sąd ten oraz inne sądy administracyjne sprawują
kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje
również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu
terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administra-
cji rządowej. Ustawa o NSA, wielokrotnie zmieniana, przetrwała do marca
2002 roku. Na podstawie nowej Konstytucji RP Sejm uchwalił nową ustawę –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi164. Ustawa ta wpro-
wadzała dwuinstancyjność, dzieląc to sądownictwo na wojewódzkie sądy
administracyjne i NSA. Od tej chwili w gestii sądów wojewódzkich zostały
wszystkie sprawy sądowo-administracyjne z wyjątkiem tych, zastrzeżonych
właściwością NSA. Naczelny Sąd Administracyjny – jako druga instancja –
miał rozpatrywać między innymi środki odwoławcze od orzeczeń wojewódz-
kich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
Ustawa o samorządzie terytorialnym uległa kolejnej znacznej modyfika-
cji w 1995 roku zgodnie z ustawą o zmianie ustawy o samorządzie terytorial-
nym oraz niektórych innych ustaw165. Z chwilą wejścia w życie zmian ustawy
161
Art. 18 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym…, op. cit.
162
Por. art. 35 ust. 1.
163
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r…, op. cit.
164
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi (DzU 2002 nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).
165
Ustawa z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz
niektórych innych ustaw (DzU 1995 nr 124, poz. 601).

o samorządzie terytorialnym166 Rada Ministrów w drodze rozporządzenia,

oprócz tworzenia, łączenia i znoszenia gmin, mogła także dzielić dotych-
czasowe gminy na kolejne. W ten sposób ustawodawca umożliwił tworze-
nie nowych gminnych społeczności. Utrzymał jednocześnie w mocy – przy
tworzeniu, łączeniu, znoszeniu i podziale gmin – ideę konsultacji z miesz-
kańcami. Było to istotne rozwiązanie, ponieważ umożliwiało wypowiedzenie
się mieszkańców w kwestii przynależności do określonej wspólnoty samo-
rządowej. Starano się również, aby gminy obejmowały obszar możliwie jed-
norodny ze względu na układ osadniczy, przestrzenny, a także zapewniający
zdolność do wykonywania zadań publicznych.
Ustawodawca poszerzył także katalog jednostek pomocniczych, wska-
zując, że oprócz sołectwa oraz dzielnic i osiedli mogą być tworzone również
inne jednostki pomocnicze gminy. Nowelizacja ustawy o samorządzie teryto-
rialnym doprowadziła także do zmian w sposobie realizacji zadań własnych
samorządu. Wiadomo było, że samorząd terytorialny uczestniczący w spra-
wowaniu władzy publicznej będzie zmuszony przez ustawodawcę do podej-
mowania nowych wyzwań. W tym też celu art. 7 ustawy został uzupełniony
o ust. 3 wskazujący, że przekazanie gminie w drodze ustawy nowych zadań
własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich
realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji.
Zmianie uległa również formuła regulująca wykonywanie przez samo-
rządy zadań zleconych. Nowe regulacje prawne pozwalały za pomocą ustaw
nakładać na gminę nie tylko obowiązek wykonywania zadań zleconych z za-
kresu administracji rządowej, ale także nowe zadania dotyczące organizacji
przygotowań wyborów powszechnych i referendów oraz ich przeprowadza-
nia. Istotną zmianą odnoszącą się do realizacji zadań zleconych na poziomie
lokalnym było wprowadzenie przez ustawodawcę instytucji porozumienia,
które mogły zawierać ze sobą samorządy gmin i administracja rządowa167.
Znaczącej modyfikacji uległ przepis ustawy samorządowej dotyczący de-
mokracji bezpośredniej. W dotychczasowym brzmieniu ustawy rada
gminy przed upływem kadencji mogła być odwołana na wniosek 1/5 ogółu
166
Zmiana ustawy o samorządzie terytorialnym weszła w życie 18 listopada 1995 roku.
167
Art. 8 Ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorial-
nym…, op. cit.

68 rozdział i
mieszkańców uprawnionych do głosowania, pod warunkiem że udział w re-

ferendum wzięło co najmniej 50 % uprawnionych do głosowania.
Z chwilą dokonania zmian liczba mieszkańców składających wniosek
o odwołanie rady uległa zmniejszeniu do 1/10, zaś dla uznania ważności refe-
rendum wystarczył udział 30% uprawnionych do głosowania168. Można zatem
uznać, że tym samym ustawodawca zwiększył prawną możliwość oddziały-
wania mieszkańców na pracę organu prawodawczego gminy. Zmiany ustawy
o samorządzie zmieniły w znacznym stopniu właściwości rady gminy, do któ-
rej należały wszystkie sprawy pozostające w zakresie jej działania169. Przed
wejściem w życie zmienionej ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy,
oprócz uchwalania własnego budżetu, przyjmowania sprawozdania z dzia-
łalności finansowej oraz z tego tytułu, udzielała absolutorium dla jej zarządu.
Z analizy treści art. 18 pkt 4 wynikało, że rada musiała przyjąć spra-
wozdanie bez zagłębiania się w jego treść. Po dokonanych modyfikacjach
ustawodawca zobowiązał rady gmin do rozpatrywania sprawozdań. Można
tę zmianę uznać za niezwykle istotną, ponieważ treść tego przepisu prawa na-
kazywała przyjęcie przez radę sprawozdań. W tym też celu należy posłużyć się
terminem „przyjmować” zawartym w Popularnym słowniku języka polskiego170,
które oznacza „brać to, co jest dawane, nie odmawiać i nie odrzucać czegoś,
wyrażać zgodę na coś, akceptować”. Zupełnie inaczej mogły w tej sprawie
funkcjonować rady, kiedy ustawodawca zdecydował się do punktu 4 art. 18
wprowadzić wyraz „rozpatrywanie”171. Zatem, zgodnie z treścią owego prze-
pisu, rady, przed przyjęciem określonego sprawozdania finansowego, musiały
je rozpatrzeć. Wprowadzony obowiązek nakazywał bardzo wnikliwe zajęcie
się nadesłanym przez zarząd sprawozdaniem z uwzględnieniem wszystkich
aspektów. Można uznać, że w ten oto sposób zwiększała się funkcja nadzor-
cza i kontrola rady nad zarządem, zaś zarząd zmuszony został do większej
dokładności w gospodarowaniu finansami gmin.
168
Przed wejściem w życie zmian ustawy o samorządzie terytorialnym w 1995 roku próg
ten wynosił 50 % uprawnionych mieszkańców do głosowania.
169
Por. art. 18 zmienionej Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym…,
op. cit.
170
Za: Popularny słownik języka polskiego, red. nauk. Bogusław Dunaj, Wydawnictwo
„Wilga”, Warszawa 2003, s. 562 (hasło: przyjmować).
171
Ibidem, s. 604 (hasło: rozpatrywać).

Znacznej modyfikacji uległ także pkt 7 wymienionego przepisu ustawy.

Do właściwości rady gminy, oprócz ustalania zakresu działania jednostek
pomocniczych (w tym sołectwa) oraz przekazywania im składników mie-
nia do wykorzystania, należało również opracowywanie zasad przekazywa-
nia środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Organy
uchwałodawcze były zobowiązane przez ustawodawcę do podejmowania
uchwał w sprawach majątkowych gmin przekraczających zakres zwykłego
zarządu, a dotyczących zaciągania nie tylko pożyczek, ale także kredytów.
Rady gmin od chwili znowelizowania ustawy o samorządzie terytorialnym
ustalały również wysokość zobowiązań finansowych.
Ustawodawca dodał nowy przepis w postaci art. 18a, wyodrębniając
i zarazem podkreślając szczególną rolę rady z punktu widzenia kontroli
zarządu gminy. Dotychczas rada gminy mogła w tym celu fakultatywnie
powołać komisję rewizyjną. Konieczny był w tym wypadku czas na zwoła-
nie sesji i – w drodze uchwały – powołanie komisji rewizyjnej. Nowelizacja
ustawy znacznie usprawniła prace organu kontrolnego gminy, ponieważ
ustawodawca zniósł fakultatywność powoływania tej komisji, wprowadzając
w to miejsce obligatoryjność. Takie rozwiązanie pozwoliło już na pierwszej
sesji nowo wybranej rady powołać komisję rewizyjną. Natomiast tworzenie
pozostałych komisji ustawodawca pozostawił w gestii organów stanowią-
cych. Znowelizowana ustawa wskazywała, że w skład komisji rewizyjnej mogą
wchodzić radni z wyjątkiem tych, którzy pełnią funkcje przewodniczącego
i wiceprzewodniczących oraz będących członkami zarządu.
W dotychczasowym brzmieniu ustawy, nawet gdyby rada gminy po-
wołała komisję rewizyjną, ustalanie kompetencji i zakresu kontroli przy-
padałoby radzie. Wraz z wprowadzeniem obowiązku powoływania przez
radę komisji rewizyjnej ustawodawca określił także właściwości tej komi-
sji. Zgodnie z nowelą ustawy samorządowej komisja ta zaczęła opiniować
wykonanie budżetu i występować z wnioskiem do rady gminy w sprawie
udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi. Z kolei wniosek ten
mógł być zatwierdzany przez regionalną izbę obrachunkową. Od momentu
wejścia w życie znowelizowanej ustawy komisja rewizyjna mogła również
wykonywać inne zadania zlecone przez radę, ale bez prawa ingerowania
we właściwość innych komisji. Zmianie uległ także dotychczasowy tryb
wybierania przez radę gminy jej przewodniczącego. W poprzednim stanie

70 rozdział i
prawnym172 uchwały organów gminy zapadały zwykłą większością głosów,

chyba że przepis szczególny stanowił inaczej. Dotychczasowy art. 19 ustawy
o samorządzie terytorialnym pozwalał radzie na wybór przewodniczącego
i jego wiceprzewodniczących zwykłą większością głosów. Po nowelizacji
ustawy, przy tego rodzaju wyborach, oprócz zachowania kworum i głoso-
wania tajnego, decyzje musiały zapadać bezwzględną większością głosów.
Doprecyzowane zostały również kompetencje przewodniczącego rady
oraz wiceprzewodniczących. O ile w dotychczasowym brzmieniu ustawo-
dawca tej kwestii nie uregulował, o tyle po zmianie ustawy ich rola została
wyraźnie wyartykułowana. Do zadań przewodniczącego rady należało kie-
rowanie radą, organizowanie prac rady i prowadzenie jej obrad. W wypadku
nieobecności przewodniczącego funkcję tę pełnił jego zastępca. Uregulo-
wana została także prawna możliwość odwołania przewodniczącego i jego
zastępcy. Stało się ono możliwe na wniosek 1/4 ustawowego składu rady
w obecności co najmniej połowy ustawowego składu bezwzględną większoś-
cią głosów. Nowelizacja ustawy samorządowej objęła także prawo miejscowe
oraz tryb działalności radnych gminnych. Zgodnie z ustawą uchwalony przed
nowelizacją przez radę gminy statut nie podlegał opublikowaniu.
Zmiana ustawy wprowadzała obowiązek ogłaszania uchwał rad gmin,
w tym także statutów, w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ten zo-
stała sposób uregulowana kwestia ogłaszania w publikatorze aktów prawa
miejscowego. Mające moc prawną w owym czasie akty normatywne nie
przewidywały sposobów ogłaszania aktów prawnych wydawanych przez or-
gany samorządu terytorialnego. Obowiązywała wprawdzie wówczas Ustawa
z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej
i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej „Monitor Polski”173 (wielokrot-
nie nowelizowana), lecz ich ogłaszanie nie było obligatoryjne. Tego rodzaju
wniosek można wysnuć na podstawie treści art. 2 ust. 4 tej ustawy. Zawierał
on ogólną formułę, z której wynikało, że Prezes Rady Ministrów może za-
rządzić ogłoszenie w „Monitorze Polskim” również innych aktów p rawnych.
172
Por. art. 14 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym…,
op. cit.
173
Ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej
i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej „Monitor Polski” (DzU 1950 nr 58, poz. 524
z późn. zm.).

Brakuje w nim jednak precyzyjnego wskazania, jakiego rodzaju akty prawne

mogą być ogłaszane w tym publikatorze.
Problem dotyczący ogłaszania aktów prawa miejscowego został osta-
tecznie rozwiązany w Ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 tej
ustawy publikator został nazwany wojewódzkim dziennikiem urzędowym,
w którym określono katalog aktów prawnych podlegających ogłoszeniu.
Wśród nich znajdowały się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik
województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa,
powiatu i gminy174. Wspomniany już tryb działalności radnych gminnych
uległ znacznemu poszerzeniu. Zgodnie z art. 23 ustawy o samorządzie tery-
torialnym, radni, oprócz reprezentowania wyborców, utrzymywania więzi
z mieszkańcami oraz przyjmowania zgłaszanych postulatów, mogli tworzyć
kluby radnych na zasadach określonych w statutach gmin. Z chwilą wejścia
w życie zmian w przepisach samorządowych transformacji musiały ulec do-
tychczasowe przepisy statutów gmin. Można zatem uznać, że tym samym
wzrosła rola radnych związana z działalnością wśród wspólnoty samorządo-
wej, a utworzenie klubów radnych i rozpoczęcie ich działalności nie musiało
być uzależnione od zatwierdzenia przez radę regulaminu klubu radnych175.
Ochrona działalności radnych dotycząca zrzeszania się w klubach została po-
twierdzona w kolejnym wyroku NSA, w którym to sąd ogłosił, że w związku
z niewielką liczebnością ustawowego składu rady ustalenie w statucie gminy
wysokiego limitu osobowego przy tworzeniu klubów radnych stanowi istotne
naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym176.
Oprócz wspomnianego poszerzenia funkcji radnych ustawodawca
wprowadził wobec radnych wiele ograniczeń. Dotychczasowa treść art. 24
nakładała na radnych obowiązek brania udziału w pracach rady gminy i jej
organów oraz innych instytucji samorządowych, do których zostali wybrani
174
Art. 13 pkt 2 Ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i nie-
których innych aktów prawnych (DzU 2000 nr 62, poz. 718; DzU 2010 nr 17, poz. 95).
Tekst znowelizowany i ujednolicony w 2011 roku (DzU 2011 nr 197, poz. 1172).
175
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 1997 r., sygn.
akt II SA 310/97, ONSA 1998/2/70.
176
Wyrok NSA w Warszawie z 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA 910/96, ONSA
1997/4/167.

72 rozdział i
lub desygnowani. Jak więc widać, kwestia nawiązywania z radnym sto-

sunku pracy nie była uregulowana. W związku z tym ustawodawca przez
dodatnie czterech przepisów do ustawy o samorządzie terytorialnym wy-
pełnił dotychczasową lukę w prawie samorządowym177. Od chwili wejścia
w życie znowelizowanej ustawy nie można już było nawiązywać stosunku
pracy z radnym w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat. Identycznie,
jak w przypadku radnych, ustawodawca ustosunkował się do kierowników
gminnych jednostek organizacyjnych. Wyjątek od tej zasady stanowili radni
wybrani do zarządu, z którymi stosunek pracy nawiązywany był na podstawie
wyboru. W pozostałych przypadkach nawiązanie przez radnego stosunku
pracy stało się równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.
Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba pracująca
w urzędzie gminy była obowiązana złożyć wniosek o urlop bezpłatny w ter-
minie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ
wyborczy. Radny otrzymywał więc z urzędu urlop bezpłatny na okres spra-
wowania mandatu oraz na dalsze trzy miesiące po jego wygaśnięciu. Podobne
regulacje prawne zaczęły obejmować osoby pełniące funkcje kierowników
jednostek organizacyjnych gminy, z tym wyjątkiem, że urlop bezpłatny rad-
nego był w tym przypadku przedłużany do sześciu miesięcy po zakończe-
niu kadencji. Po wygaśnięciu mandatu radnego urząd gminy lub gminna
jednostka organizacyjna były zobowiązane przywrócić radnego do pracy
na tym samym lub równorzędnym stanowisku pracy z wynagrodzeniem
odpowiadającym, jakie otrzymywałby, gdyby zachował ciągłość pracy i nie
sprawował mandatu.
Radny ubiegający się o zrealizowanie przysługującego mu prawa był obo-
wiązany zgłosić gotowość przystąpienia do pracy w terminie 7 dni od dnia wy-
gaśnięcia mandatu. Chociaż ta regulacja prawna została skrytykowana przez
Sąd Najwyższy w wyroku nr I PK 160/07, w którym to wskazano na „zawarte
w art. 24c u.s. g. unormowanie, że po wygaśnięciu mandatu pracodawca przy-
wraca radnego do pracy na tym samym lub równorzędnym stanowisku pracy
z wynagrodzeniem odpowiadającym wynagrodzeniu, jakie otrzymałby, gdyby
nie przysługujący mu urlop bezpłatny, a radny ma obowiązek zgłoszenia
177
Por. art. 24a–24d Ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie
terytorialnym…, op. cit.

gotowości przystąpienia do pracy w terminie 7 dni od dnia wygaśnięcia man-

datu, jest niepełne i ułomne, ponieważ nie ustanawia sankcji wygaśnięcia sto-
sunku pracy za niezgłoszenie gotowości przystąpienia do pracy”178, to jednak
ten stan prawny wciąż obowiązuje w ustawie samorządowej179.
Innym, jakże ważnym rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę było
wskazanie radom gmin instrumentów prawnych w wypadku niepowołania
zarządów w terminie sześciu miesięcy od momentu oficjalnego ogłoszenia
wyników wyborów. W dotychczasowym brzmieniu ustawa nie przewidywała
w tej kwestii żadnych sankcji. Dodany art. 28a ustawy samorządowej zawierał
aż 6 ustępów, które opisywały konsekwencje prawne związane z nieskutecz-
nym wyborem organu wykonawczego gminy. Ustęp 1 analizowanej ustawy
przewidywał, że w wypadku niewybrania zarządu przez radę ulegnie ona
rozwiązaniu z mocy prawa. W takim wypadku na wojewodzie ciążył obo-
wiązek podania tej informacji do publicznej wiadomości w sposób przyjęty
na obszarze gminy oraz jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Konsekwencją rozwiązania rady było przeprowadzenie wyborów przedter-
minowych, które zarządzał Prezes Rady Ministrów w terminie 3 miesięcy
od dnia rozwiązania rady gminy. W okresie tym funkcję organów gminy peł-
niła wyznaczona przez premiera osoba. W owym czasie zmieniona ustawa
wprowadziła również instytucję zarządu komisarycznego. Ustawodawca
przewidywał możliwość jej wprowadzenia, gdyby po przedterminowych wy-
borach rada ponownie nie była w stanie wybrać zarządu. Wówczas, zgodnie
z obowiązującą ustawą o samorządzie, wspomniany zarząd komisaryczny
wykonywałby swoje kompetencje do dnia wyborów na kolejną kadencję.
Ważna kwestia została uregulowana również w art. 28b, gdyż do momentu
nowelizacji tej ustawy nieudzielenie przez radę absolutorium zarządowi nie
rodziło po jego stronie skutków prawnych. Rada mogła odwoływać zarząd
gminy, ale z tego powodu nie musiała tego robić.
W tym jednak wypadku ustawodawca nałożył na organ stanowiący
i kontrolny dodatkowy obowiązek, który polegał na rozpatrzeniu sprawy
odwołania zarządu na sesji nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia
uchwały dotyczącej nieudzielenia zarządowi mandatu zaufania. Jednak przed
178
Wyrok SN z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt I PK 160/07.
179
Por. art. 24c Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU 2001
nr 142, poz. 1591).

74 rozdział i
podjęciem w tej sprawie decyzji rada była obowiązana zapoznać się z opinią
powołanej już wtedy komisji rewizyjnej oraz uchwałą regionalnej izby ob-
rachunkowej. Ustawodawca nałożył na radę także obowiązek wysłuchania
wyjaśnień zarządu gminy. Dopiero wtedy, gdy spełnione zostały te warunki,
rada gminy mogła odwołać zarząd bezwzględną większością głosów usta-
wowego składu rady w głosowaniu tajnym. Był to bez wątpienia instrument
poprawiający skuteczność pracy nie tylko samej rady, ale również i organu
wykonawczego, czyli w owym czasie zarząd gminy. Znowelizowana ustawa
umożliwiła także odwołanie zarządu – z wyjątkiem wójta lub burmistrza –
z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium. Aby tego dokonać, 1/4 usta-
wowej liczby radnych musiała złożyć uzasadniający pisemny wniosek, który
dodatkowo opiniowała komisja rewizyjna lub też inna właściwa komisja.
Oprócz możliwości odwołania całego zarządu na czele z wójtem oraz
zarządu z wyjątkiem wójta, rada gminy zdobyła również prawo do odwoła-
nia poszczególnych członków zarządu. Zgodnie z treścią znowelizowanej
ustawy inicjatorem tej procedury stawał się wójt, który mógł złożyć do rady
właściwie uzasadniony wniosek. W tym wypadku rada potrzebowała zwy-
kłej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu
rady w głosowaniu tajnym. W przypadku nieskutecznej próby odwołania
zarządu lub wójta ponowna procedura w tej sprawie mogła być uruchamiana
po upływie sześciu miesięcy od poprzedniego głosowania.
Znowelizowana ustawa samorządowa na nowo określiła procedurę ad-
ministracyjną180. Otóż rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych z zakresu
administracji publicznej wydawali i wydają wójt, burmistrz oraz prezydent.
Nabyli oni kompetencję, zgodnie z którą mogą upoważniać swoich zastęp-
ców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w ich imieniu
orzeczeń administracyjnych. Dodany ust. 3 wskazywał, że wydane decyzje
administracyjne podpisuje wójt, z tym że w tej decyzji należało wymienić
członków zarządu biorących udział w podejmowaniu określonej decyzji ad-
ministracyjnej. Oprócz wójta i zarządu, rada gminy, podejmując stosowną
uchwałę, mogła upoważnić organy wykonawcze jednostek pomocniczych
w kwestii podejmowania przez nie decyzji administracyjnych.
180
Por. art. 39 Ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie tery-
torialnym…, op. cit.

Pół roku później nastąpiła kolejna modyfikacja zasad funkcjonowania

samorządu terytorialnego w Polsce. W dniu 2 lutego 1996 roku Sejm RP
uchwalił ustawę o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym181. W wyniku
podjętych prac legislacyjnych ustawodawca zdecydował o likwidacji ust. 3
art. 4, z treści którego wynikało, że „nadanie gminie lub miejscowości sta-
tusu miasta następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów” i przeniósł
tę treść do nowo utworzonego art. 4a. Po raz pierwszy, od momentu urucho-
mienia samorządu terytorialnego w Polsce, ustawodawca w art. 5. wskazał,
że oprócz sołectw i osiedli jednostką pomocniczą dla gminy może być także
miasto. W wyniku nowelizacji ustawy istotne zmiany zaszły w treści art. 20
ust. 2 ustawy samorządowej. W dotychczasowym brzmieniu pierwszą sesję
nowo wybranej rady zwoływał przewodniczący rady poprzedniej kadencji
w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na ob-
szarze całego kraju. Od momentu wejścia w życie znowelizowanej ustawy,
zwoływanie pierwszej sesji nowo wybranej rady przypadało przewodni-
czącemu sejmiku samorządowego w terminie dotychczas obowiązującym.
Kwestia ta uległa kolejnej zmianie dopiero w 2004 roku – od tego momentu
zwoływanie pierwszych sesji nowo wybranych rad przypada komisarzom wy-
borczym. Termin zwoływania sesji rad nie uległ zmianie i nadal obowiązuje
czas siedmiu dni182. Należy zauważyć, że ta nowelizacja ustawy zakończyła
etap formowania się samorządu terytorialnego do momentu wprowadzenia
w życie drugiej reformy administracyjnej kraju.
PODSUMOWANIE
Odbudowa samorządu terytorialnego w Polsce stała się konieczna ze względu

na transformację ustrojową. Odbywała się ona w trudnych warunkach. Ów-
czesne władze – pod presją społeczeństwa i jego nowo wybranych przedsta-
wicieli w parlamencie – zdecydowały się na pewne ustępstwa wynikające
181
Ustawa z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (DzU
1996 nr 58, poz. 261).
182
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad
gmin, rad powiatów i sejmików samorządowych oraz niektórych innych ustaw (DzU
2004 nr 102, poz. 1055).

76 rozdział i
z żądań rodzących się sił demokratycznych. Jednak z drugiej strony, w ob-

liczu zagrożenia odsunięcia od władzy, starały się utrudniać prace refor-
mujące dotychczasowy ustrój. W nowo wybranym sejmie kontraktowym
szanse na odbudowę samorządu terytorialnego były niemal równe zeru.
Powód? Przewaga liczebna przedstawicieli dotychczasowych elit rządzących
nad osobami widzącymi potrzebę dokonania zmiany ustroju politycznego
i reorganizacji administracyjnej kraju. Oczekiwaniom społecznym przeciw-
stawiała się dotychczasowa praktyka administracji centralnej przywykłej
do pionowego i hierarchicznego systemu decyzyjnego. Cała siła wszelkich
poczynań reformatorskich znajdowała się w nowo utworzonym senacie.
To właśnie w restytuowanej drugiej izbie parlamentu idea samorządu tery-
torialnego miała szanse powodzenia. Rozpoczął się więc trudny i żmudny
proces legislacyjny połączony ze zmianami obowiązującej jeszcze w owym
czasie Konstytucji PRL z 1952 roku oraz pozostałych ustaw umożliwiających
uruchomienie samorządu terytorialnego. Fundament, na bazie którego moż-
liwa była odbudowa samorządu terytorialnego, stanowił dorobek naukowy
polskich teoretyków prawa z okresu międzywojennego, w szczególności zaś
były to postanowienia Konstytucji marcowej. Oprócz tego w reaktywowa-
niu samorządu w Polsce pomocniczą funkcję pełnił również dorobek teorii
i praktyki samorządu europejskiego.
Założenia i wzorce można było odnaleźć we wspomnianej już wielo-
krotnie Europejskiej karcie samorządu lokalnego. Reaktywowanie samorządu
musiało obywać się zarówno w sferze wewnętrznej jak i zewnętrznej. Sfera
wewnętrzna obejmowała działania związane z transformacją ustrojową,
zewnętrzna zaś to przede wszystkim przynależność do organizacji europej-
skich. Trzeba też dodać, że działania te musiały być prowadzone z zachowa-
niem kolejności: przygotowanie pakietu ustaw zmieniających dotychczasowy
porządek prawny, zgłoszenie akcesji do struktur europejskich183 i rzeczywi-
ste w nich członkostwo.
Powrót do instytucji samorządu terytorialnego po czterdziestu latach
jej nieobecności został potraktowany w kategoriach racji stanu. Pęd do de-
mokracji zaowocował uchwaleniem przez Sejm już Rzeczypospolitej Polskiej
183
Mam tu na myśli przystąpienie Polski do Rady Europy i podpisanie Europejskiej karty
samorządu terytorialnego.

Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Autorzy nowego

porządku administracyjnego kraju ograniczyli się do jednostopniowego sa-
morządu, jakim była gmina. Z tego też powodu należało upatrywać dalszych
zmian w funkcjonowaniu tej instytucji.
Uchwaloną ustawę samorządową można potraktować jako kompen-
dium samorządowe. Po raz pierwszy ustawodawca zdefiniował pojęcie
gminy, określił status prawny nowo powstałej jednostki administracyjnej,
wskazał zasady tworzenia, łączenia, znoszenia gmin i ich granic oraz nazw
i siedzib władz. Przyporządkowano im również do realizacji określone za-
dania oraz dokonano ich podziału. Ustawodawca nazwał również władze
gmin, dokonał podziału na władzę wykonawczą, stanowiącą oraz kontrolną
i każdej z nich przyporządkował zakres właściwości. Ten podział kompe-
tencji władz gmin był niezwykle potrzebny, ponieważ w nowo powstałej
demokracji katalog zadań dla tych władz został jasno określony. Skutko-
wało to uniknięciem konfliktów związanych z nakładaniem się określonych
kompetencji. Jednym z przykładów takiego podziału były i są obecnie obo-
wiązujące formuły wskazujące, że np. z jednej strony kierownikiem urzędu
jest wójt, burmistrz reprezentujący gminę na zewnątrz, z drugiej zaś rada
jest organem stanowiącym i kontrolnym184. Określone zostały także zasady
udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w bezpośrednim kierowaniu
sprawami publicznymi w postaci, jakże ważnego dla demokracji, referendum
czy też konsultacji społecznych. Od 1990 roku powstawały również nowe
instytucje mające znaczenie dla funkcjonowania samorządu terytorialnego.
Należy i trzeba zaliczyć do nich samorządowe kolegia odwoławcze, które
pierwotnie zostały wymienione w ustawie samorządowej, a w dalszym
procesie legislacyjnym doczekały się odrębnej ustawy. Podobna ewolucja
dotyczyła także sądownictwa administracyjnego, albowiem rozbudowa-
nie jego uprawnień było jednym z elementów umocnienia samodzielności
gmin. Wraz z rozwojem sądownictwa administracyjnego zwiększała się
także możliwość odwoływania się do tych instytucji w wypadku nadmier-
nej ingerencji administracji państwowej w sferę działalności gmin w Pol-
sce. Ponadto w pierwszej ustawie samorządowej ustanowiony został sejmik
184
Por. art. 15 ust 1 i art. 31 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym…,
op. cit.

78 rozdział i
s amorządowy będący namiastką obecnego organu stanowiącego i kontrol-

nego w przyszłym województwie.
Ze względu na rozwijającą się w Polsce demokrację konieczne stało się
uchwalenie nowej konstytucji, która w pełni odzwierciedlałaby nowe oblicze
kraju. Z tego też powodu zdecydowano się na uchwalenie w październiku
1992 roku nowej ustawy zasadniczej zwanej „małą”, która nie oznaczała
końca unowocześniania funkcjonującego w Polsce samorządu. Przeciw-
nie, Mała konstytucja była kolejnym etapem rozwoju i poprawiania przyję-
tego modelu samorządu terytorialnego. Instytucja ta, można powiedzieć,
na trwale wpisała się w polski system prawny oparty na regułach demokra-
tycznych. Doniosła rola samorządu była widoczna już w nazwie owej kon-
stytucji, której tytuł brzmiał Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października
1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonaw-
czą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Reformato-
rzy, przewidując przyszły model samorządu, nie zdecydowali się wprowadzać
daleko idących zmian w jego stopniowości. Ograniczyli się na razie do pozo-
stawienia go w dotychczasowym kształcie. Dopiero uchwalenie nowej kon-
stytucji w 1997 roku nadało samorządowi terytorialnemu pożądaną postać.
Próbę oceny procesu budowy i początkowego funkcjonowania sa-
morządu terytorialnego w Polsce można sprowadzić do następujących
wniosków:
samorząd terytorialny stał się pierwszym „krokiem” w kierunku demo-
kratyzacji i decentralizacji struktur państwowych;
po raz pierwszy od chwili zakończenia wojny ukształtował się model
samorządu terytorialnego w aspekcie organizacyjnym i personalnym,
z prawem do obsadzania stanowisk w administracji gminnej i innych
instytucjach samorządowych;
samorząd uzyskał prawo do samostanowienia i sprawowania władztwa
administracyjnego w formach indywidualnych na podstawie upoważ-
nień ustawowych;
istota interesu gminy stała się realna, ponieważ znalazła odzwiercied-
lenie w zadaniach własnych; w tym też celu ustawodawca starał się do-
stosować struktury instytucjonalne i prawne do realizacji tych zadań;
wspólnota samorządowa otrzymała status małego suwerena, który
mógł w drodze wyborów wskazywać swoich przedstawicieli we wła-
dzach gmin;

pakiet podstawowych ustaw samorządowych nadał pracownikom sa-

morządowym status odrębny od statusu pracowników państwowych;
kształt odbudowanego po latach nieobecności samorządu w Polsce był
zaledwie punktem początkowym w drodze do jego obecnej postaci; za-
kres regulacji tworzących samorząd w 1990 roku nie odpowiadał roz-
wiązaniom zawartym w przepisach okresu międzywojennego ani też
obowiązującym już w tamtym czasie standardom europejskim;
decentralizacja administracji publicznej nie została w pełni zrealizo-
wana, ponieważ na poziomie lokalnym funkcjonowały zdekoncentro-
wane struktury administracji rządowej w postaci urzędów rejonowych,
które pozostawały w zasadzie poza kontrolą obywatelską; można więc
mówić o dualizmie władzy na poziomie lokalnym;
przyjęte rozwiązania cechowały się tymczasowością, począwszy od zmian
konstytucji z okresu PRL-u i pospiesznego uchwalenia Małej konstytucji;
w wyniku transformacji ustrojowej ochrona uboższych społeczności
lokalnych wymagała zastosowania procedur wyrównawczych będących
konsekwencją nierównego podziału dochodów gmin.
Biorąc pod uwagę powyższe, trzeba przyjąć, że reforma samorządowa
będzie kontynuowana. W dotychczasowym stanie prawnym nazbyt dużo
spraw typowo gminnych było prowadzonych nie przez nowo utworzony
samorząd, lecz nadal należało do kompetencji scentralizowanej admini-
stracji państwowej. Wyodrębnienie nowych jednostek samorządu teryto-
rialnego miało spowodować znalezienie się wszystkich spraw komunalnych,
przynależących w dużej części do właściwości agend rządowych, w gestii
nowych gmin wiejskich i miejskich oraz powiatów. Ten ruch miał również
uwolnić administrację wojewódzką od wielu zadań i kompetencji o cha-
rakterze lokalnym.

ROZDZIAŁ II
Gmina – podstawowa jednostka

samorządu terytorialnego w Polsce
2.1. WPROWADZENIE
Pierwsza reforma samorządu terytorialnego w Polsce uniemożliwiła funk-

cjonowanie społeczności ponadgminnych, ponieważ nie zostały one prawnie
wyodrębnione. Taki stan rzeczy z pewnością nie był działaniem zamierzo-
nym, lecz stanowił konsekwencję dynamiki zmian polityczno-ustrojowych
lat 1989–1990185. Tempo, w jakim opracowano strukturę samorządu tery-
torialnego, spowodowało, że ustawodawca zdecydował się na zbudowanie
samorządu na poziomie gminy. Potwierdza to nazwa obowiązującej w owym
czasie ustawy o samorządzie terytorialnym, która upodmiotowiła „od dołu”
społeczność lokalną. Jednak ówczesny samorząd terytorialny zarówno nie
spełniał oczekiwań reformatorów, jak i zdecydowanie odstawał od standar-
dów europejskich. Po ośmiu latach funkcjonowania odrodzonego samorządu
terytorialnego narastała potrzeba zwiększenia kierowania państwem po-
przez przeniesienie wielu zadań i kompetencji z centrum do województw,
z województw do powiatów lub gmin i tym samym skupienia aktywności
władz centralnych na kwestiach strategicznych186. Przywrócenie samorządu
w Polsce odbywało się w pośpiechu, w związku z tym trzeba było uporządko
wać zasady dotychczas obowiązujące w samorządach terytorialnych.
185 Z. Niewiadomski, Polski samorząd terytorialny w świetle standardów europejskich, „Sa-

morząd Terytorialny” 1992 nr 11, s. 25.
186 M. Stec, Ustrój terytorialnej administracji publicznej w Polsce…, op. cit., s. 46.

gmina – podstawowa jednostka samorządu terytorialnego w polsce 81
Naprawa funkcjonującego modelu mogła odbyć się przez stworzenie

dwóch, dotąd nieistniejących, jednostek administracyjnych kraju, tj.: duże
województwa – zdolne do prowadzenia polityki regionalnej i wykonywania
zadań mających charakter ponadlokalny na określonym terytorium oraz
powiatów – zdolnych do wykonywania zadań lokalnych, ale takich, któ-
rych samodzielnie nie może wykonywać gmina. Dostosowanie organizacji
terytorialnej w Polsce i struktur samorządu terytorialnego do standardów
Unii Europejskiej miało na celu umożliwienie wykorzystania instrumentów
prawnych i ekonomicznych przez nią wypracowanych, służących rozwojowi
regionalnemu i lokalnemu, a także współpracy międzyregionalnej. Realizacja
tych zamierzeń okazała się niezbędna, ponieważ Polska miała zasługiwać
na miano demokratycznego państwa z rozwiniętą gospodarką rynkową,
państwa w całości zdecentralizowanego, o dominującym układzie teryto-
rialnym, zdolnego do długookresowego rozwoju187. Innym ważnym argu-
mentem przemawiającym za unowocześnieniem samorządu terytorialnego
było to, że Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym
była zgodna jedynie z ogólnymi założeniami Europejskiej karty samorządu
terytorialnego przyjętej przez Radę Europy. Pod względem merytorycznym
przedstawiona w ustawie struktura organizacyjna samorządu gminnego
nie odpowiadała wymogom wykształcenia się samorządowych wspólnot.
Wymienione zaś w EKST różne formy bezpośredniego udziału obywateli
w zarządzaniu traktowane były jedynie jako swego rodzaju uzupełnienia
do formy przedstawicielskiej demokracji lokalnej. Nie przesądziło to o licz-
bie poziomów, na których samorząd terytorialny powinien być zbudowany.
W państwach Europy Zachodniej stało się regułą, że samorząd terytorialny
funkcjonuje na dwóch lub trzech poziomach188. Dla przykładu można po-
dać, że w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej
istnieje w zasadzie samorząd terytorialny na trzech poziomach189: hrabstwa,
dystryktu i parafii. Podobna trójstopniowa struktura administracji
187 Ibidem.
188 Dążenie do utworzenia innych – obok gminy – wspólnot samorządowych należy przy-
jąć jako rozwiązania uznawane w Europie za typowe. Zob.: Z. Niewiadomski, Polski
samorząd terytorialny…, op. cit., s. 25.
189 Zob.: G. Rydlewski, Systemy administracji publicznej…, op. cit., s. 304–307; J. Jeżewski
(red.), Samorząd terytorialny…, op. cit., s. 28–29.

82 rozdział ii
zdecentralizowanej występuje we Francji, gdzie funkcjonuje ona na pozio-

mie regionu, departamentu i gminy190.
Powróciwszy na grunt rodzimego samorządu, należałoby wskazać
przyczyny złej kondycji samorządu terytorialnego w jego początkowym
okresie. Wynika to szczególnie z niewłaściwej redystrybucji uprawnień
administracyjnych między organy gminy i organy administracji rządowej
oraz niezapewnienia gminom właściwych środków materialnych na zre-
alizowanie samorządowych zadań. W dalszym ciągu brakowało również
wykształconej kadry samorządowej i tradycji samorządowych wśród spo-
łeczności gminnych191. Innym niezwykle ważnym problemem, którego nie
zdołano rozwiązać w momencie odbudowy i uruchamiania samorządu
terytorialnego, była mapa administracyjna kraju, która pozostała niezmie-
niona aż do 31 grudnia 1998 roku. Do momentu wprowadzenia drugiej
reformy samorządu terytorialnego obowiązywał podział administracyjny
kraju wprowadzony Ustawą z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodo-
wych i samorządu terytorialnego. Przypomnieć trzeba, że ustawa ta uchyliła
poprzednią z dnia 28 maja 1975 roku o dwustopniowym podziale admi-
nistracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych192.
Ustawa o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego w mapie
administracyjnej kraju nie dokonała żadnych zmian, utrzymując tym samym
model administracji zawarty w ustawie o dwustopniowym podziale admi-
nistracyjnym z 1975 roku Analizując te dwa, już historyczne, akty prawne,
nietrudno zauważyć, że ustawodawca w ustawie z 1975 roku ograniczył
się m.in. do szczegółowej wymiany i opisu jednostek dwustopniowego
podziału kraju, zaś w zmieniającej ustawie z roku 1983 – oprócz szczegó-
łowych treści dodano załącznik zawierający wykaz województw, ich nazw
oraz siedzib wojewódzkich rad narodowych. Brak szczegółowej mapy ad-
ministracyjnej kraju, oprócz trudnej odbudowy samorządu, był z pewnoś-
cią związany ze środkami finansowymi. Trzeba pamiętać, że każda zmiana
190 G. Rydlewski, Systemy administracji publicznej…, op. cit., s. 188–190; J. Jeżewski (red.),
Samorząd terytorialny…, op. cit., s. 147.
191 T. Fuks, Konstytucyjne problemy…, op. cit., s. 69.
192
Ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym pań-
stwa…, op. cit.

w podziale terytorialnym kraju pociąga za sobą określone koszty, których

wysokość zależy od zasięgu dokonywanych zmian193.
Dalsze reformowanie samorządu terytorialnego było poprzedzone także
utworzeniem Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, która
stała się organem pomocniczym Rady Ministrów stanowiącym forum wy-
pracowywania wspólnego stanowiska rządu i samorządu terytorialnego.
Pierwsza tego rodzaju komisja została utworzona Zarządzeniem nr 20 Pre-
zesa Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1993 r. w sprawie powołania Komisji
Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (kilkakrotnie była później
zmieniana). Po uchwaleniu obecnie obowiązującej konstytucji na mocy roz-
porządzenia Rady Ministrów w sprawie powołania Komisji Wspólnej Rządu
i Samorządu Terytorialnego została utworzona nowa komisja194. Jej zada-
niem było między innymi określanie priorytetów gospodarczych i społecz-
nych w sprawach dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego
oraz określenie działań związanych z przygotowaniem struktur samorządu
terytorialnego do zadań wynikających z procesu integracji z Unią Europej-
ską195. Nowy podział terytorialny państwa i utworzenie – obok samorządu
gmin – samorządu powiatowego i wojewódzkiego stworzyło nowe warunki
instytucjonalne, porównywalne ze strukturami państw Europy Zachod-
niej196. Trzeba przy tym nadmienić, że reforma samorządowa była zgodna
ze standardami europejskimi wyrażonymi w Europejskiej karcie samorządu
lokalnego i Europejskiej karcie samorządu regionalnego197.
193 A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny: zagadnienia prawne i admi

nistracyjne, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1998, s. 91.
194 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 lipca 1997 r. w sprawie powołania Komisji
Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (DzU 1997 nr 91, poz. 558) zmienione
Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 lutego 2002 r. w sprawie powołania Komisji
Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (DzU 2002 nr 13, poz. 124). Aktualnie
Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego znalazła swoje umocowanie
w Ustawie z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorial-
nego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii
Europejskiej (DzU 2005 nr 90, poz. 759).
195 Ibidem § 2.
196 T. Rabska, Analiza skutków prawnych regulacji wprowadzonych przez ustawodawstwo
dostosowawcze dla samorządów gminy, powiatu i województwa, Urząd Komitetu Inte-
gracji Europejskiej, Warszawa 2001, s. 9 (Prawo Unii Europejskiej na co Dzień).
197 Projekt European charter of regional self-government przyjęty przez IV sesję Kongresu
Władz Lokalnych i Regionalnych, 3–5 czerwca 1997 roku w Strasburgu.

84 rozdział ii
Zatem zadaniem drugiej reformy administracyjnej było utworzenie ko-

lejnych szczebli samorządu terytorialnego. Chociaż wiadomo było, że doda-
nie następnych jednostek organizacyjnych nie będzie wiązało się z nadaniem
im uprawnień nadrzędnych i nadzorczych wobec szczebla podstawowego,
to jednak pojawiły się pewne obawy. Głównie chodziło tu o wprowadzenie
powiatu do struktury administracyjnej kraju po 23 latach nieobecności.
W trakcie prac legislacyjnych autorzy reformy zaproponowali, że powiat bę-
dzie jednostką ponadgminną. Pojęcie to potęgowało obawy gmin o pewien
stopień zależności gminy od powiatu198. Podobne wątpliwości przedstawił
również P. Winczorek, który stwierdził, że wiele osób nieznających istoty
dokonywanych zmian sądziło, iż nowo tworzone powiaty i województwa
będą instytucjami nadrzędnymi, tym samym kontrolnymi i nadzorczymi199.
W trakcie prowadzonych prac legislacyjnych kwestia ta została wyjaśniona
w sposób bardzo precyzyjny. Jak słusznie zauważył P. Winczorek, jednostki
ponadgminne nie będą stanowić żadnej superstruktury. Wprost przeciwnie –
będą operowały w zupełnie innych obszarach200. Pojęcie „ponadgminny”
stało się płaszczyzną rozdzielającą działania gminy i powiatu. Chodziło o to,
że wszystko, co przekracza możliwości gminy, będzie należało do właści-
wości powiatu. Tezę tę potwierdzał nie tylko projekt ustawy o samorządzie
powiatowym, ale również i uchwalona ustawa, która w art. 4 określa sens
działalności samorządu powiatowego.
Zgodnie z ogólną klauzulą naczelnym zadaniem powiatu jest wykony-
wanie określonych przez ustawy zadań publicznych o charakterze ponad-
gminnym. Tym samym powiat miał i ma za zadanie skupiać się w sposób
istotny na wyspecjalizowanym zaspokajaniu potrzeb człowieka. Utworze-
nie samorządu powiatowego nie oznaczało powrotu do dawnej zhierarchi-
zowanej władzy państwowej w terenie. Funkcje powiatu mają charakter
uzupełniający i wyrównawczy w stosunku do funkcji gminy, a jego zada-
nia i kompetencje wynikają z działań ogólnych i specjalnych administra-
cji rządowej, co jest potwierdzeniem realizacji konstytucyjnego nakazu
198 I. Lipowicz, Reforma samorządowa – ustrój powiatu a ustrój gminy, materiały szkole-
niowe Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, styczeń–luty 1999 r., z. 1, s. 40.
199 P. Winczorek, Konstytucyjny kształt samorządu, „Rzeczpospolita” 1996 nr 15, s. 5.
200 Ibidem.

decentralizacji państwa201. Punkt wyjścia do opracowania i wdrożenia drugiej

reformy administracji publicznej stanowiła uchwalona w dniu 2 kwietnia
1997 roku Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej202. Została w niej określona
zasada samorządu terytorialnego, która uzyskała rangę naczelnej zasady
ustrojowej wyrażonej w rozdziale pierwszym zatytułowanym Rzeczpospo-
lita203. Prace legislacyjne koncentrowały się na uchwaleniu ustaw nadających
nowy kształt administracji publicznej w Polsce i były to: ustawa o samorzą-
dzie powiatowym204, ustawa o samorządzie województwa205, ustawa o or-
dynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich206,
ustawa o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorial-
nego państwa207, ustawa o administracji rządowej w województwie208, ustawa
o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie
województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie209,
201 K. Byjoch, S. Redeł, Prawo gospodarki komunalnej, Wydawnictwa Prawnicze PWN,

202 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r…, op. cit. (tekst pierwotny).
Dotychczas ustawa zasadnicza była zmieniana trzykrotnie: pierwsza zmiana z 26 marca
2001 roku (brzmienie od 4 kwietnia 2001 roku) dotyczyła sprostowania błędu w art. 31
w ust. 3 oraz w art. 93 w ust. 1 Obwieszczeniem Prezesa Rady Ministrów (DzU 2001
nr 28, poz. 319), druga zmiana z 8 września 2006 roku odnosiła się do zmiany treści
art. 55 w sprawie możliwości wydania obywatela polskiego, który jest ścigany za po-
pełnienie czynu stanowiącego przestępstwo zarówno za granicą jak i w Polsce (euro-
pejski nakaz aresztowania) (DzU 2006 nr 200, poz. 1471), trzecia zaś z 21 października
2009 roku dotyczyła zmiany art. 99 w sprawie rozszerzenia przesłanek biernego prawa
wyborczego: „Wybraną do Sejmu lub do Senatu nie może być osoba skazana prawo-
mocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane
z oskarżenia publicznego” (DzU 2009 nr 114, poz. 946).
203 B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym…, op. cit., s. 19.
204 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU 1998 nr 91, poz. 578).
205 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa…, op. cit.
206 Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja do rad gmin, rad powiatów i sejmików
wojewódzkich (DzU 1998 nr 95, poz. 602).
207 Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego po-
działu terytorialnego państwa (DzU 1998 nr 96, poz. 603).
208 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (DzU 1998
nr 91, poz. 577).
209 Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym,
ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w woje-
wództwie (DzU 1998 nr 99, poz. 631).

86 rozdział ii
ustawa o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów

administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa210, prze-
pisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną211, ustawa
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000212
oraz ustawa o finansach publicznych213.
Oprócz tego w drodze odrębnych nowelizacji zmieniono kilka ważnych
dla samorządu terytorialnego ustaw ustrojowych, a w szczególności ustawę
o regionalnych izbach obrachunkowych214. Istotną zmianę z punktu widze-
nia niniejszego opracowania stanowiła ustawa o zmianie niektórych ustaw
w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa215. Art. 10 tej ustawy
zmienił dotychczasową nazwę o samorządzie terytorialnym na ustawę o sa-
morządzie gminnym216.
Odrębnego komentarza wymaga tu wspomniana ustawa o wprowa-
dzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, która kończyła
długi i emocjonalny spór o kształt podziału terytorialnego Rzeczypospolitej
Polskiej217. W czasie prac nad drugą reformą administracyjną państwa domi-
nowały dwie opcje: jedna z nich uzasadniała potrzebę utworzenia samorzą-
dowych powiatów oraz zmniejszenie liczby województw wraz z nadaniem
im statusu samorządności; druga natomiast opowiadała się za utrzymaniem
dwustopniowego podziału kraju z tą różnicą, że dotychczasowe rządowe
210 Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompeten-
cje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (DzU
1998 nr 106, poz. 668).
211 Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administrację publiczną (DzU 1998 nr 133, poz. 872).
212 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. dochodach jednostek samorządu terytorialnego…,
op. cit.
213 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (DzU 1998 nr 155,
poz. 1014).
214 Ustawa z dnia18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachun-
kowych (DzU 1998 nr 160, poz. 1062).
215 Ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdroże-
niem reformy ustrojowej państwa (DzU 1998 nr 162, poz. 1126).
216 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU 1990 nr 16, poz. 95;
t.j. DzU 1996 nr 13, poz. 74).
217 Z. Niewiadomski, Ustrój samorządu terytorialnego i administracji rządowej po reformie:
zbiór aktów prawnych, „Difin”, Warszawa 1998, s. 11.

ojewództwa miałyby stać się samorządowymi. Jak wiadomo, ostatecznie

w
zwyciężyła opcja pierwsza i w konsekwencji wprowadzony został trójstop-
niowy podział administracyjny kraju. W każdym z utworzonych województw
po 1 stycznia 1999 roku znajdowała się określona liczba gmin. Należy za-
uważyć, że była ona mocno zróżnicowana i wahała się od 71 w wojewódz-
twie opolskim do 325 w województwie mazowieckim218.
Z chwilą wejścia w życie drugiej reformy administracji publicznej pojęcie
„samorząd terytorialny” nie ograniczało się już tylko do samorządu gminy, lecz
swoim zakresem obejmowało trzy stopnie samorządu: gminny, powiatowy
i wojewódzki219. Określenie to, jak trafnie zauważył K. Bandarzewski, należy
rozumieć jako odrębne, niezależne i niepodporządkowane względem siebie
jednostki poszczególnych stopni zasadniczego podziału terytorialnego pań-
stwa220. Należy i trzeba stwierdzić, że problematyka stopni samorządu teryto-
rialnego nie oznacza jakiejkolwiek nadrzędności czy też podporządkowania
218 Ibidem. Zob. także: Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego
trójstopniowego podziału terytorialnego…, op. cit.
219 Należy zauważyć, że zarówno w literaturze naukowej jak i w orzecznictwie sądowym
można odnaleźć opracowania operujące nazwami „niższy” lub „wyższy” szczebel samo-
rządu. Zob.: Wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt K-2702, OTK ZU nr 7/A/2002
dotyczący rozpoznania trzech wniosków złożonych przez: Rzecznika Praw Obywa-
telskich o zbadanie zgodności art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4a i 4b Ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU 2001 nr 142, poz. 1591) z art. 2, 15
ust. 2 i art. 164 ust. 1 Konstytucji; wniosku Rady Miejskiej w Kostrzynie o zbadanie
zgodności Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. zmieniającego
rozporządzenie w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektó-
rych gmin i miast (DzU nr 156, poz. 1819) w zakresie powodującym przesunięcie
terminu przyłączenia wsi Szumiłowo do Miasta Kostrzyna z dnia 1 stycznia 2002 r.
na dzień 1 stycznia 2004 r. z art. 2 i 7 Konstytucji; wniosku grupy posłów o zbadanie
zgodności § 1 i § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. zmie-
niającego rozporządzenie w sprawie utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw po-
wiatów oraz zmiany siedziby władz powiatu (DzU 2001 nr 156, poz. 1818) w zakresie,
w jakim przepisy te skreślają § 3 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja
2001 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów oraz zmiany
siedziby władz powiatu (DzU nr 62, poz. 631) oraz przewidują wejście w życie noweli-
zacji w dniu 31 grudnia 2001 r. Zob. także: B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kantor
Wydawniczy „Zakamycze”, Karków 2003, s. 163.
220 K. Bandarzewski, Wieloszczeblowość samorządu terytorialnego i jego komplementarność
w ujęciu konstytucji, ustawodawstwa i orzecznictwa, [w:] P. Sarnecki (red.) Samorząd
terytorialny: zasady ustrojowe i praktyka, Wydawnictwo Sejmowe. Kancelaria Sejmu,

88 rozdział ii
między poszczególnymi stopniami samorządu. Stopniowość układu samo-

rządu terytorialnego w Polsce nie ma charakteru pionowego, lecz poziomy.
Niezależnie zatem od usytuowania w strukturze trójstopniowego podziału
administracyjnego kraju, każdej z jednostek samorządu przysługuje samo-
dzielność podlegająca ochronie sądowej221. Ponadto samodzielność gminy
i powiatu, a tym samym brak nadrzędności, określone zostały w art. 4 ustawy
o samorządzie województwa, z treści którego wynika, że zakres działania samo-
rządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy. Jak wynika
z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
spory wynikające z nadrzędności organizacyjnej i służbowej nie są objęte ko
gnicją sądów administracyjnych222. Stąd też wszelkiego rodzaju spory między
organami stanowiącymi, radą, sejmikiem a organami wykonawczymi jednostek
samorządu terytorialnego nie są objęte rozpoznaniem przez sądy administra-
cyjne. Gdyby uchwała jednego organu samorządowego naruszyła właściwość
drugiego, wówczas właściwy sąd stwierdza o nieważności uchwały223.
Pewne symptomy nadrzędności powiatów i województw nad działalnoś-
cią gminy w Polsce występują w sytuacjach szczególnych. Przykłady takich
rozwiązań prawnych możemy odnaleźć w ustawie o zarządzaniu kryzyso-
wym224. Zgodnie z art. 17 niniejszej ustawy organem właściwym w sprawach
zarządzania kryzysowego na obszarze powiatu jest starosta jako przewod-
niczący zarządu powiatu. W ramach tego rodzaju zwierzchnictwa jest on
uprawniony do wydawania organom gminy zaleceń do gminnego planu
zarządzania kryzysowego oraz zatwierdzania owego planu. Z kolei powia-
towy plan zarządzania kryzysowego, którego integralnym elementem jest
221 Zob. art. 2 ust. 3 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU
2001 nr 142, poz. 1591); art. 2 ust. 3 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym (t.j. DzU 2001 nr 142, poz. 1592); art. 6 ust. 3 Ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o samorządzie województwa (t.j. DzU 2001 nr 142, poz. 1590).
222 Art. 5 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami admi-
nistracyjnymi (DzU 2002 nr 153, poz. 1270; t.j. DzU 2012 poz. 270).
223 Wyrok NSA z 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99; Wyrok NSA z 20 kwiet-
nia 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 364/98. Zob. także: K. Bandarzewski, P. Chmielewski,
W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze Lexis-
Nexis, Warszawa 2006, s. 380–381.
224 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (DzU 2007 nr 89, poz. 590
z późn. zm.).

plan gminny, zatwierdzany jest przez wojewodę225. Mowa o zwierzchnictwie

pionowym starosty nad wójtem jest także w ustawie o stanie klęski żywioło-
wej226 w związku z działaniami dotyczącymi stanu klęski żywiołowej, zmie-
rzającymi do zapobieżenia jej skutkom lub ich usunięcia. W razie gdyby wójt
niewłaściwie kierował tymi działaniami lub był do nich niezdolny, wówczas
wojewoda – sam albo na wniosek starosty – może zawiesić uprawnienia wójta
i wyznaczyć pełnomocnika do kierowania tymi działaniami227.
Kolejną sytuacją szczególną, kiedy jednostki samorządu terytorialnego
podlegają zwierzchnictwu administracji rządowej, jest stan wyjątkowy228.
W danej ustawie ustawodawca zawarł klauzulę nadrzędności o następują-
cej treści: „Jeżeli organy gminy, powiatu lub samorządu województwa nie
wykazują dostatecznej skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych lub
w realizacji działań wynikających z przepisów o wprowadzeniu stanu wyjąt-
kowego, Prezes Rady Ministrów, na wniosek właściwego wojewody, może za-
wiesić te organy do czasu zniesienia stanu wyjątkowego lub na czas określony
i ustanowić w ich miejsce zarząd komisaryczny sprawowany przez komisarza
rządowego”229. Stan zawieszenia organów gminy, powiatu lub samorządu wo-
jewództwa ustaje z upływem czasu określonego przez Prezesa Rady Ministrów
oraz z mocy prawa z dniem zniesienia stanu wyjątkowego. Identyczny stan
zwierzchnictwa, i co za tym idzie – głęboka ingerencja w sferę działalności
jednostek samorządu terytorialnego, zostały określone w ustawie o stanie
wojennym oraz o kompetencjach naczelnego dowódcy Sił Zbrojnych i zasa-
dach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej230.
225 Ibidem, art. 14 ust. 2, pkt. 2, lit. b.

226 Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (DzU 2002 nr 62, poz. 558
z poźn. zm.).
227 Niepodjęcie przez gminę działań koniecznych do usunięcia zagrożeń bezpieczeństwa
dla ludzi może być uznane za czyn niedozwolony. Odpowiedzialności deliktowej gminy
nie wyłącza okoliczność, że szkoda powstała w wyniku działania obywatela podjętego
w celu usunięcia tych zagrożeń (Wyrok SN z 28 maja 1997 r., sygn. akt III CKN 82/97,
OSNC 1997/11/178).
228 Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (DzU 2002 nr 113, poz. 985
z późn. zm.).
230 Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczel-
nego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom
Rzeczypospolitej Polskiej (DzU 2002 nr 156, poz. 1301 z późn. zm.).

90 rozdział ii
Instytucjami wykazującymi cechy nadrzędności nad działalnością gmin

w Polsce są także samorządowe kolegia odwoławcze. W art. 1 ustawy o samo-
rządowych kolegiach odwoławczych231 zawarta jest klauzula, z treści której
wynika, że te instytucje są organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu
postępowania administracyjnego232, ordynacji podatkowej oraz w sprawach
należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Nadrzędność
ta wyraża się w prawie do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na po-
stanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważ-
ności decyzji. Instytucję nadrzędności nad gminami w Polsce ustawodawca
również określił w rozdziale trzecim przywoływanego wcześniej Kodeksu
postępowania administracyjnego. Artykuł 18 k.p.a. określa, że organami na-
czelnymi w stosunku do organów administracji rządowej, w tym organów
jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem samorządowych kolegiów
odwoławczych oraz organów państwowych i samorządowych jednostek or-
ganizacyjnych, są: Prezes Rady Ministrów lub właściwi ministrowie. Pewnego
rodzaju nadrzędności nieobjętej sprawowanym nadzorem nad działalnością
gminy można upatrywać również w wojewodzie. Wojewoda, jako przedsta-
wiciel Rady Ministrów, odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów
w województwie233. Samorząd gminny, realizując zarówno zadania własne
jak i zlecone określone w ustawie o samorządzie gminnym i odrębnych usta-
wach, realizuje założenia polityki rządu w województwie. Stąd też gmina,
prowadząc swoją działalność, oddziałuje na ogólną kondycję województwa.
231 Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych

(DzU 1994 nr 122, poz. 593; t.j. DzU 2001 nr 79, poz. 856). Por. także: Wyrok SN
z 17 listopada 2000 r., sygn. akt III RN 52/00, OSNIPUS 2000: „Organem wyższego
stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu
administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorial-
nego, także z zakresu zadań zleconych, od dnia 1 stycznia 1999 r. jest samorządowe
kolegium odwoławcze, chyba że wcześniej wszczęte postępowanie z zakresu admini-
stracji rządowej do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją
administracyjną”.
232 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego…, op. cit.
(DzU 1960 nr 30, poz. 168; t.j. 1980 nr 9, poz. 26; t.j. DzU 2000 nr 98, poz. 1071; t.j. DzU
2013 poz. 267 z późn. zm.).
233 Art. 22 Ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w wo-
jewództwie (DzU 2009 nr 31, poz. 206 z późn. zm.). Zob. także: E.J. Nowacka, Polski
samorząd terytorialny, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 127.

Ponadto na wojewodzie ciąży obowiązek zapewnienia współpracy

wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej, które dzia-
łają w województwie, kierowania ich działalnością dotyczącą zapobiegania
zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bez-
pieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw
obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwy-
czajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków. Argument
za nadrzędnością wojewody nad gminą określony został w art. 25 ust. 1
ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Z treści
przywoływanego przepisu prawnego wynika, że w sytuacjach nadzwyczaj-
nych wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące nie tylko wszystkie
organy administracji rządowej działające w województwie, lecz również
organy samorządu terytorialnego. Ustawa nakłada na niego jednak obo-
wiązek niezwłocznego poinformowania właściwego ministra o wydanych
poleceniach. Jak można zauważyć, polecenia wydawane organom jednostek
samorządu, w tym także gminom, mogą być postrzegane jako narzucanie im
swojej woli, co w zasadzie byłoby sprzeczne z samodzielnością tych organów.
Jednak samorząd gminny, uczestnicząc w sprawowaniu władzy pub-
licznej, obowiązany jest postępować zgodnie z założeniami polityki rządu.
Inne argumenty, które uzasadniają obowiązek powiadomienia w tej kwe-
stii właściwego ministra przez wojewodę, zawarte są w art. 8 ust. 3 i 4 przy-
woływanej wyżej ustawy. Otóż po pierwsze – minister właściwy do spraw
administracji publicznej sprawuje nadzór nad działalnością wojewody
na podstawie kryterium zgodności jego działania z powszechnie obowią-
zującym prawem, a także pod względem rzetelności i gospodarności; po dru-
gie – prawo poprzedniego ministra nie narusza uprawnień właściwych
ministrów w stosunku do wojewody określonych w ustawie – Kodeks po-
stępowania administracyjnego.
2.2. SAMORZĄD GMINY W NOWYM PORZĄDKU

KONSTYTUCYJNYM
Nowa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej bezsprzecznie ugruntowała po-

zycję gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, zaś samo
jej uchwalenie niejednokrotnie jest wskazywane w literaturze naukowej jako

92 rozdział ii
graniczna data w realizacji przez gminy nowych zadań234. W konstytucji usta-

wodawca nie wprowadził wyższego stopnia, wskazując tym samym naturalny
byt gminy jako element samorządu terytorialnego235. Żadna inna jednostka
samorządu terytorialnego nie została wymieniona w ustawie zasadniczej.
Ustawodawca ograniczył się jedynie do postanowień konstytucyjnych, które
dają podstawy prawne do utworzenia nowych jednostek samorządu teryto-
rialnego. W konstytucji nie należy zatem doszukiwać się treści wskazujących
na trójstopniowy podział administracyjny kraju, dopiero opracowana zgod-
nie z postanowieniami konstytucji odrębna ustawa może określać stopnio-
wość samorządu terytorialnego. Należy w tym miejscu podkreślić trafność
tezy W. Skrzydły, który zauważył, że konstytucja nie rozstrzyga o strukturze
samorządu terytorialnego. Ustawa zasadnicza przesądza tylko, że gmina
jest jednostką podstawową samorządu terytorialnego, ale nie jedyną. Przy-
szłym rozstrzygnięciom wytycza kierunek treść art. 164 ust. 2, który odsyła
do ustawy w kwestii określenia innych jednostek samorządu regionalnego
czy lokalnego236. Strukturę nowo utworzonego samorządu terytorialnego
rozstrzygnęły ustawy o samorządach powiatowym i wojewódzkim. W Kon-
stytucji RP ustawodawca zagwarantował natomiast samodzielność gmi-
nie, która z kolei podlega ochronie sądowej. W nowej konstytucji ważnym
postanowieniem jest także gwarancja wyposażenia gminy w odpowiednie
środki finansowe. Z treści art. 167 wynika ogólna klauzula, że jednostkom
samorządu terytorialnego – zatem i gminom – zapewnia się udział w do-
chodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Określone
zostały również rodzaje dochodów w postaci wpływów własnych, subwen-
cji ogólnych i dotacji celowych z budżetu państwa. Oprócz tych gwarancji,
Konstytucja RP wskazuje również źródła dochodów gminy. Aktualnie te
źródła określa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego237.
Innym ważnym postanowieniem konstytucyjnym u możliwiającym zasilanie
234 K. Byjoch, S. Redeł, Prawo gospodarki…, op. cit., s. 32.

235 Por. art. 164 Konstytucji RP.
236 W. Skrzydło, Komentarz do art. 164 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, za: http://www.
produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny).
237 Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego…, op. cit. Rok po uchwa-
leniu Konstytucji RP obowiązywała Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000…, op. cit.

dochodów gminy jest prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokal-

nych. Kwestię podatków reguluje ustawa o podatkach i opłatach lokalnych238.
Utworzenie trójstopniowego samorządu terytorialnego w zasadzie nie miało
i nie ma wpływu na funkcjonowanie gminy w Polsce. Już w postanowieniach
konstytucji można znaleźć zabezpieczenia uniemożliwiające pozostałym
jednostkom samorządu terytorialnego ingerencję w sferę zadaniową gmin.
Każda gmina ma zarówno prawo, jak i obowiązek, toczyć w tej kwestii spór
przed właściwymi sądami administracyjnymi239.
Z punktu widzenia realizacji zadań na poszczególnych poziomach sa-
morządu terytorialnego wydaje się, że ewentualne spory powinny mieć
charakter incydentalny. Jeszcze przed wprowadzeniem drugiej reformy ad-
ministracyjnej kraju ustawodawca, zmieniając ustawę o samorządzie teryto-
rialnym, dokonał korekty możliwości nabycia przez gminy praw miejskich240.
Skreśliwszy ust. 3 art. 4, regulujący nadanie gminie statusu miasta w drodze
rozporządzenia Rady Ministrów, przeniósł go do ustępu pierwszego nowo
utworzonej jednostki redakcyjnej „4a”. W kolejnym ustępie owej jednostki
redakcyjnej ustawodawca zawarł klauzulę nakazującą Radzie Ministrów przy
nadawaniu miejscowości statusu miasta określenie jego granic. Kwestia miej-
scowości znalazła swoje odzwierciedlenie już w okresie międzywojennym,
w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej o ustaleniu nazw miejsco-
wości i obiektów fizjograficznych oraz numeracji nieruchomości241. Miejsco-
wość – jako jednostka administracyjna – ma złożony charakter prawny242.
Może mieć różną wielkość i charakter, może ją zatem zamieszkiwać duża lub
niewielka liczba mieszkańców. Nie będzie więc błędem założenie, że wyżej
przywołane rozporządzenie było aktem o charakterze nie tylko porządko-
wym, ale także stwierdzającym istnienie danej osady, której nazwa mogła
238 Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach o opłatach lokalnych (DzU 1991 nr 9,
poz. 31; t.j. DzU 2010 nr 95, poz. 613).
239 Art. 166 Konstytucji RP, op. cit.
240 Ustawa z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym…, op. cit.
241 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o ustale-
niu nazw miejscowości i obiektów fizjograficznych oraz o numeracji nieruchomości
(DzU 1934 nr 94, poz. 850 z późn. zm.).
242 A. Borodo, Samorząd terytorialny: system prawnofinansowy, Wydawnictwo Prawnicze
LexisNexis, Warszawa 2008, s. 52.

94 rozdział ii
być naniesiona na mapę administracyjną. Rozwinięcie tej formuły można

odnaleźć w okresie późniejszym, tj. w art. 10 ustawy o częściowej zmianie
ustroju samorządu terytorialnego243.
Zgodnie z przywołanym art. 10 ustawy do obszaru gminy wiejskiej
wchodziła jedna lub więcej miejscowości, osad, miasteczek, wsi, siół, osiedli,
kolonii, zaścianków czy też folwarków. Z treści zaś art. 15 niniejszej ustawy
wynikało, że jeśli obszar gminy wiejskiej nie stanowi jednej miejscowości,
to staje się gromadą. Były to już w owym czasie uregulowania prawne, które
określały stosunki zależności pomiędzy gminami wiejskimi a innymi miej-
scowościami. Po wprowadzeniu zarówno pierwszej jak i drugiej reformy
administracyjnej kraju ustawodawca zrezygnował z wielu nazw. Kolonie nie
stanowią już odrębnych nazw miejscowości, lecz mogą stanowić ich część
składową. Wsie zaś wchodzą w skład gminy wiejskiej, przy czym istotna jest
ich jednorodność ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, więzi spo-
łeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewnienie zdolności wykonywania
zadań publicznych. Obecnie w polskim nazewnictwie administracyjnym
miejscowości nazw „sioło” czy „zaścianek” nie znajdziemy244.
Istnieje prawna możliwość nadania gminie wiejskiej praw miejskich245.
Jak już wspomniano, ustawodawca do tego rodzaju czynności upoważ-
nił Radę Ministrów, która w drodze rozporządzenia nadaje gminom wiej-
skim prawa miejskie. Ale zgodnie z postanowieniami ustawy o samorządzie
gminnym miasto może być też jednostką pomocniczą gminy, jeśli jest
położone na jej terytorium. Z tego wynika, że niektóre gminy mają jed-
nocześnie status miasta, inne zaś mają tylko status gminy. Są to gminy,
które nie mają charakteru miejskiego i którym Rada Ministrów nie nadała
statusu miasta.
Ponadto, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 2, niektóre miejscowości
niemające statusu gminy są jednak miastami, albowiem ze względu na ich
243 Ustawa z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorial-
nego (DzU 1933 nr 35, poz. 294).
244 Obecnie urzędowe nazwy miejscowości reguluje Ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r.
o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (DzU 2003 nr 166,
poz. 1612 z późn. zm.). Ustawa ta wyjaśnia wiele pojęć, w tym również takie, jak: ko-
lonia, miasto, osada, przysiółek. Mają one jednak inne znaczenie aniżeli określone
w rozporządzeniu Prezydenta RP z 1934 r.
245 Zob. art. 4a Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym…, op. cit.

charakter Rada Ministrów nadała im prawa miejskie. Warto tu jeszcze

przytoczyć art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, z treści którego
wynika, że jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym
na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej. Dopełnienie nazw
w tej kwestii można odnaleźć również w wyroku Naczelnego Sądu Admi
nistracyjnego, który głosi, że nazwa gminy wchodząca w skład nazwy rady
gminy nie może odbiegać od nazwy samej gminy246. Zwracając uwagę na re-
lacje w statusach gmin wiejskich, miejskich i innych miejscowości, warto
skupić się również na art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgod-
nie z jego treścią burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w któ-
rej siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej
gminy. To z kolei oznacza, że nie każde miasto ma status gminy, może być
jedynie miejscowością położoną na terenie gminy. Wydaje się, że wyraźne
w relacjach nazw i statusów gmin oraz miejscowości jest kryterium liczby
mieszkańców. Miejscowości powyżej 100 tys. mieszkańców mają prawa
miejskie, a ich organem wykonawczym jest prezydent. Dotyczy to również
miast, w których do dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym
prezydent miasta był organem wykonawczo-zarządzającym247, a także tych,
które do chwili wejścia w życie drugiej reformy samorządowej były siedzi-
bami władz wojewódzkich.
Jak się wydaje, odrębnego potraktowania wymaga gmina warszawska,
bowiem miasto stołeczne Warszawa było związkiem komunalnym w ro-
zumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Tezę te rozwinął w wyroku
Trybunał Konstytucyjny, wskazując, że jest to szczególny rodzaj związku,
który powstał z mocy prawa. Podstawę związków międzygminnych sta
nowi natomiast ustawa o samorządzie gminnym. Samo zaś miasto sto-
łeczne Warszawa nie jest gminą248. Będące związkiem komunalnym
miasto stołeczne tworzyło 11 gmin warszawskich: Warszawa-Bemowo,
Warszawa-Białołęka, Warszawa-Bielany, Warszawa-Centrum, Warszawa-
-Rembertów, W arszawa-Targówek, W arszawa-Ursus, Warszawa-Ursynów,
246 Wyrok NSA z 4 października 1990 r., sygn. akt SA/Kr 991/90, ONSA 1990/4/5.
247 Por. art. 26 ust. 3 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym…, op. cit.
248 Por.: Wyrok TK z 3 listopada 1999 r., sygn. akt K. 13/99, „Monitor Polski” 1999 nr 35,
poz. 534.

96 rozdział ii
Warszawa-Wawer, Warszawa-Wilanów i Warszawa-Włochy249. Ustawa

o ustroju miasta stołecznego Warszawy nadała gminie status metropolii.
W działalności gmin warszawskich występował dualizm, ponieważ –
oprócz zadań przewidzianych przepisami ówczesnego samorządu teryto-
rialnego – realizowały one zadania związane z zapewnieniem pieczy nad
miejscami o szczególnym znaczeniu dla narodu oraz niezbędnych warunków
do funkcjonowania w mieście stołecznym Warszawie władz państwowych.
Swoją działalnością obejmowały także sprawy związane z zapewnieniem wa-
runków do przyjmowania delegacji zagranicznych. Ścisły związek metropo-
lii warszawskiej ze sprawami gminy występował także w art. 4 przywołanej
tu ustawy, ponieważ ustawodawca zawarł w nim klauzulę, że w sprawach
nieuregulowanych w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy na-
leżało stosować przepisy dotyczące samorządu terytorialnego. Ówczesna
ustawa wskazywała szczegółowe zadania metropolii warszawskiej, do któ-
rych należało planowanie strategii rozwoju i zagospodarowania Warszawy,
podejmowanie przedsięwzięć o charakterze infrastrukturalnym mających
znaczenie dla całego miasta lub poszczególnych gmin warszawskich oraz
wspomagania gmin w celu wyrównywania rażących dysproporcji w sferze
zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnot samorządowych.
Jednostkami pomocniczymi gmin warszawskich były dzielnice, które
tworzyły gminy. W drodze uchwały przekazywano im zadania i kompeten-
cje w zakresie określonym przez rady gmin. Priorytety dla tych jednostek
pomocniczych dotyczyły udzielania wskazań i wydawania decyzji lokacyj-
nych, utrzymywania i eksploatacji komunalnych zasobów mieszkaniowych
i handlowo-usługowych, utrzymywania zieleni i cmentarzy oraz obiektów
administracyjnych. Organami wykonawczymi w gminach warszawskich
byli burmistrzowie, z wyjątkiem gminy Warszawa-Centrum. Ze względu
na pozycję, jaką zajmowała gmina, organem wykonawczym w tym wypadku
był prezydent. Zarówno prezydent jak i burmistrzowie byli wybierani przez
swoje rady w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów przy
249 Por. art. 2 Ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy
(DzU 1994 nr 48, poz. 195 z późn. zm.). Ustawa ta uchyliła w całości Ustawę z dnia
18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy (DzU 1990 nr 34,
poz. 200), znosząc m.in. dzielnice gminy oraz dotychczasowy związek dzielnic gmin
Warszawy.

zachowaniu ustawowego kworum co najmniej ¾ ustawowego składu rady.

Dzielnice – jako największe jednostki pomocnicze gmin warszawskich –
zgodnie z ówczesną ustawą o ustroju miasta stołecznego Warszawy miały
prawo do sprawowania nadzoru nad jednostkami pomocniczymi utworzo-
nymi na obszarze dzielnicy. Ponadto dzielnicom mogły być przekazane także
inne zadania należące do właściwości poszczególnych gmin.
Jak wynika z obowiązującej w tamtym czasie ustawy, dzielnice nie miały
prawa uchwalania budżetu, ponieważ gospodarka dzielnic była prowadzona
na podstawie aneksu do budżetu gminy. Rady dzielnic składały się z radnych
wybranych w okręgach wyborczych danych dzielnic oraz z innych człon-
ków w liczbie 25, chyba że statut dzielnicy inaczej określał skład i liczbę
członków rady. Podobnie jak w przypadku pozostałych gmin, w dzielnicach
miasta stołecznego Warszawy działały organy wykonawcze w postaci zarzą-
dów składających się z dyrektorów250 i po dwóch członków. Zarządy były
powoływane i odwoływane na wniosek przewodniczącego zarządu gminy,
czyli burmistrza, lub – jeśli chodzi o najważniejszą w owym czasie gminę
Warszawę-Centrum – prezydenta. Rada dzielnicy w przypadku uchwalenia
wotum nieufności dla dyrektora zarządu mogła go odwołać na pisemny
wniosek przewodniczącego zarządu gminy w terminie 14 dni251. Innymi,
mniejszymi w porównaniu do dzielnic jednostkami pomocniczymi były
przede wszystkim osiedla, kolonie i sołectwa. Tworzono je na obszarach
dzielnic, a także na obszarach gmin, na których nie były tworzone dzielnice.
W dniu 24 marca 1998 roku odbyła się publiczna rozprawa przed Trybu-
nałem Konstytucyjnym dotycząca przepisów o źródłach dochodów Warszawy
i wyborze jej prezydenta. Przedmiotem rozprawy był wniosek rady gminy
Warszawa-Bielany o zbadanie konstytucyjności przepisów art. 13 ust. 1 pkt
3 i art. 9 ust. 3 ustawy z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego War-
szawy. Pierwszy z zaskarżonych przepisów stanowił, że statut miasta stołecz-
nego Warszawy określał między innymi zasady ustalania wysokości składek
gmin i terminów ich przekazywania, jeżeli statut ustanowił obowiązek
250
Dyrektor zarządu dzielnicy pełnił w owym czasie funkcję wykonawczą i przewodni-
czył obradom rady.
251
Przewodniczący zarządu gminy miał również prawo odmówić złożenia wniosku o od-
wołanie dyrektora zarządu dzielnicy, jednak ustawa nakładała na przewodniczącego
obowiązek pisemnego uzasadnienia.

98 rozdział ii
płacenia składek. Zdaniem skarżącej gminy było to niezgodne z konstytucyjną

zasadą, że źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego określa je-
dynie ustawa (art. 167 ust. 3 Konstytucji RP). Rada gminy Warszawa-Bielany
uważała, że źródła dochodów miasta stołecznego Warszawy powinna okre-
ślać ustawa, a nie statut. Według tej gminy zawarta w zaskarżonym przepisie
delegacja ustawowa naruszała konstytucyjną zasadę demokratycznego pań-
stwa, gdyż nie określa ona żadnego z elementów składki gmin warszawskich:
obowiązku prawnego jej naliczenia, podstawy naliczania, granic wysokości,
okresów i warunków płatności. Drugi z zaskarżonych przepisów dotyczył zaś
trybu wyboru i odwołania prezydenta miasta stołecznego Warszawy. Zda-
niem wnioskodawcy przyznanie w owym czasie prawa wyboru prezydenta
miasta tylko radnym jednej z 11 gmin wchodzących w skład miasta stołecz-
nego Warszawy, tj. gminie Centrum, dyskryminowało radnych z pozostałych
gmin. Według wnioskodawcy wspólnoty samorządowe wchodzące w skład
związku gmin warszawskich podzielone zostały na centralne i peryferyjne.
Dlatego rada gminy Warszawa-Bielany uważała, że zaskarżony przepis na-
ruszał konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP).
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny zgodził się z treścią pierwszego
zarzutu, wskazując, że art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o ustroju miasta stołecz-
nego Warszawy jest niezgodny z art. 167 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospoli-
tej Polskiej. Przez to pozostawiał aktowi innemu niż ustawa ustalenie zasad
kształtowania obligatoryjnych wydatków gmin warszawskich, naruszając
tym samym zasadę samodzielności finansowej gmin. Co do drugiego zarzutu,
Trybunał Konstytucyjny podtrzymał w mocy obowiązujące w tamtym czasie
przepisy niniejszej ustawy252. W związku z tym prezes TK wydał w dniu 8 paź-
dziernika 1998 r. obwieszczenie, w którym ogłosił utratę mocy obowiązującej
treści art. 13 ust. 1, zmieniając tym samym niniejszą ustawę (orzeczenie TK
z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt K. 40/97 zostało opublikowane w Orzeczni-
ctwie Trybunału Konstytucyjnego Zbiorze Urzędowym nr 2/1998, poz. 12).
W związku z wprowadzeniem drugiej reformy administracyjnej kraju
znowelizowana została również ustawa o ustroju miasta stołecznego War-
szawy253. Istota zmian polegała na zniesieniu stanowiska prezydenta gminy
252
Por.: Wyrok TK z 24 marca 1998 r., sygn. akt K. 40/97, OTK nr 2, poz. 12.
253
Ustawa z dnia 18 marca 1999 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego War-
szawy (DzU 1999 nr 92, poz. 1044).

Warszawa-Centrum i wskazaniu, że we wszystkich gminach warszawskich

przewodniczącymi zarządu będą burmistrzowie. Nowelizacja ustawy zmie-
niła również dotychczasową procedurę wyboru prezydenta miasta stołecz-
nego Warszawy, wskazując w art. 1, że rada miasta stołecznego Warszawy
wybiera i odwołuje prezydenta Warszawy bezwzględną większością głosów
ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym. Zmiana ta zniosła dotychczas
obowiązujący wymóg kworum ¾ radnych. Tym samym nowelizacja ustawy
o ustroju miasta stołecznego Warszawy skreśliła trzy jednostki redakcyjne
odnoszące się do trybu wybierania prezydenta Warszawy. Ostatniej zmiany
kształtującej ówczesny kształt gmin warszawskich dokonano w 2001 roku,
w rozdziale drugim zatytułowanym Miasto stołeczne Warszawa. Zmiany
obejmowały niewielki obszar działalności miasta stołecznego, ponieważ
wymieniono zaledwie dwie jednostki redakcyjne. Ustawodawca do art. 9.,
określającego organ wykonawczy miasta stołecznego, dodał ust. 4, który
wskazywał, że członkostwa w zarządzie miasta stołecznego Warszawy nie
można było łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samorządu
terytorialnego oraz zatrudnieniem w administracji rządowej, a także man-
datem posła lub senatora254. W drugim zmienionym art. 27 ustawodawca
wskazał, że radni dzielnic otrzymują diety za posiedzenia w wysokości nie
wyższej niż dieta z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju255.
Analizując ustrój miasta stołecznego Warszawy, należy uznać, że w owym
czasie miał on kształt trójstopniowy: poczynając od najwyższego, czyli miasta
stołecznego przez gminy warszawskie, kończąc na dzielnicach oraz pozosta-
łych jednostkach pomocniczych. Konsekwencją takiej formy (postaci) było
to, że radni zamiast utożsamiać się z całym miastem, skupiali swoją uwagę
jedynie na niewielkim jego terytorium, co powodowało zanik związków i po-
wstawanie konkurencji między dzielnicami i gminami. Stało się to podstawą
do dyskusji nad przeprowadzeniem zmian w ówczesnym modelu miasta
stołecznego Warszawy. W wyniku podjętych prac legislacyjnych, których
celem było zapewnienie dynamicznego rozwoju tej metropolii oraz scale-
nie miasta w granicach administracyjnych z obszarami na obrzeżach, które
254
Art. 7 Ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym,
samorządzie powiatowym, samorządzie województwa, o administracji rządowej w wo-
jewództwie oraz zmianie niektórych innych ustaw (DzU 2001 nr 45, poz. 497).
255
Por.: Ibidem, art. 7 pkt 2.

100 rozdział ii
powiązane są z nim funkcjonalnie, uchwalona została nowa ustawa o ustroju

miasta stołecznego Warszawy256. Obecnie stolica jest gminą na prawach
powiatu z 18 dzielnicami. Scalenie gmin warszawskich w jedną gminę oraz
nadanie jej uprawnień powiatu wynika art. 1 ustawy: stolica Rzeczypospo-
litej Polskiej, miasto stołeczne Warszawa, jest gminą mającą status miasta
na prawach powiatu. Nowa ustawa zniosła więc gminy warszawskie, dziel-
nice w gminie Warszawa-Centrum i związek komunalny Warszawy oraz
powiat warszawski. Dotychczasowy zarząd związku komunalnego miasta
stołecznego pełnił obowiązki organu wykonawczego na obszarze Warszawy
do czasu objęcia obowiązków przez organ wykonawczy miasta stołecznego
utworzony niniejszą ustawą. Chociaż zadania gminy warszawskiej zostały
znacznie zmienione, to jednak w dużej mierze odzwierciedlają poprzednie
stanowisko ustawodawcy. Ustawa nawiązuje do postanowień zawartych
w ustawie o samorządzie gminnym oraz – w związku z nabyciem prawa
powiatu – do samorządu powiatowego.
Oprócz zadań wynikających z wyżej wymienionych ustaw samorząd
warszawski ponownie zobligowany został do realizacji zadań wynikających
ze stołecznego charakteru miasta, a mianowicie: zapewnienia warunków
niezbędnych do funkcjonowania w mieście naczelnych i centralnych orga-
nów państwa, obcych przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów kon-
sularnych oraz organizacji międzynarodowych, przyjmowania delegacji
zagranicznych i funkcjonowania urządzeń publicznych o charakterze infra-
strukturalnym, mających znaczenie dla stołecznych funkcji miasta257. W prze-
ciwieństwie do poprzedniej ustawy, tworzenie jednostek pomocniczych
przez gminę warszawską stało się obowiązkowe258. Ustawodawca nie dokonał
zmian w nazwie organu wykonawczego dzielnic, postanawiając tym samym,
że organem tym będzie zarząd dzielnicy. Na czele zarządu dzielnicy jednak
nie stoi już dyrektor, lecz burmistrz. Wybierany jest on przez radę dzielnicy
w wyborach pośrednich, w głosowaniu tajnym bezwzględną większością
głosów. Pozostali członkowie zarządu wybierani są na wniosek burmistrza,
ale już zwykłą większością głosów w głosowaniu tajnym, z zachowaniem tej
256
Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (DzU 2002
257
Ustawodawca zaznaczył, że są to zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.
258
Art. 5 Ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy…, op. cit.

samej kwalifikowanej większości. W porównaniu z poprzednią ustawą kom-

petencję tworzenia, znoszenia, łączenia i dzielenia jednostek pomocniczych
ustawodawca powierzył radzie miasta stołecznego Warszawy.
Zgodnie z analizowanymi ustawami w powyższej kwestii rada miasta
jest zobligowana do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Brakuje
natomiast regulacji prawnych świadczących o tym, że wyrażenie woli miesz-
kańców jest wiążące dla organu stanowiącego i kontrolnego miasta sto-
łecznego Warszawy. Niemniej jednak, gdyby rada miasta stołecznego przy
tworzeniu czy też znoszeniu jednostek pomocniczych nie przeprowadziła
konsultacji społecznych, wówczas takie zachowanie organu prawodawczego
byłoby niezgodne z prawem. Wraz z uchwaleniem nowej ustawy o ustroju
miasta stołecznego Warszawy zmieniła się również liczba członków zarządu
dzielnicy, który w zasadzie może składać się z trzech do pięciu osób. Tylko
w dzielnicach liczących do 100 tys. mieszkańców zarząd może składać się
z trzech członków. Obecnie ustawodawca w stosunku do zarządu ustanowił
odpowiedzialność solidarną, ponieważ odwołanie burmistrza jest równo-
znaczne z odwołaniem całego zarządu. Ustawodawca zróżnicował również
sposób wyłaniania organów miasta stołecznego Warszawy. Zarówno pre-
zydent miasta jak i wszyscy radni wybierani są w wyborach bezpośrednich
na zasadach określonych w kodeksie wyborczym259, zaś wspomniani bur-
mistrzowie – w wyborach pośrednich.
2.3. POZYCJA I KOMPETENCJE GMINY W KONTEKŚCIE

TRÓJSTOPNIOWEGO PODZIAŁU TERYTORIALNEGO KRAJU
Podstawą dokonania zmian w strukturze samorządu terytorialnego były

przekształcenia podziału samorządu terytorialnego260. W tej kwestii istotne
znaczenie miały dwa akty prawne – wspomniana już ustawa o wprowadze-
niu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa261 oraz rozporządzenie
259
Działy VII i VIII Ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (DzU 2011 nr 21,
260
Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 19.
261
Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego po-
działu terytorialnego…, op. cit.

102 rozdział ii
Rady Ministrów w sprawie utworzenia powiatów262. Wymienione akty

prawne zlikwidowały dotychczasowe województwa, tworząc w to miejsce
16 nowych województw oraz 208 powiatów ziemskich i 64 grodzkie. Bez
zmian pozostały postanowienia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, były
one bowiem przygotowane z uwzględnieniem drugiej reformy administra-
cyjnej kraju. Warto przy tym zauważyć, że były one na tyle ogólne, aby mogły
zmieścić się w nowych rozwiązaniach prawnych i – co najważniejsze – aby
nie były z nimi sprzeczne. Punktem wyjścia do utworzenia trójstopniowego
podziału administracyjnego kraju jest postanowienie zawarte w art. 164
konstytucji, które brzmi: „Inne jednostki samorządu regionalnego albo lo-
kalnego i regionalnego określa ustawa”. Oprócz tego, jak się wydaje, obecnie
pojawił się jeszcze jeden czynnik kształtowania podziału terytorialnego –
konieczność zbudowania struktur administracji publicznej porównywalnej
ze strukturami występującymi w państwach Unii Europejskiej. Miało to duży
wpływ na liczbę i powierzchnię nowo utworzonych województw. Zamiarem
ustawodawcy było stworzenie takich jednostek samorządu terytorialnego,
które byłyby zdolne do prowadzenia polityki regionalnej i wykonywania
zadań o charakterze ponadlokalnym. Chociaż gmina w trójstopniowym
podziale administracyjnym kraju została ulokowana najniżej, to jednak jej
umocowanie konstytucyjne nadaje jej szczególny wymiar.
Samorząd gminny uległ znacznym przeobrażeniom w kwestii wyborów
organów władzy. W związku z trójstopniowym jej podziałem konieczne stało
się uchwalenie nowej ordynacji wyborczej, ponieważ oprócz gmin pojawiły
się nowe jednostki samorządu terytorialnego – powiaty i województwa.
Fundamentalne znaczenie miała zatem nowa ordynacja wyborcza: Ustawa
z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów
i sejmików województw263, która uchyliła tym samym ordynację wyborczą
do rad gmin z 1990 roku264. Od chwili wejścia w życie nowej ordynacji wy-
borczej, czyli od 11 sierpnia 1998 roku, samorząd gminny stał się jednym
z trzech stopni samorządu terytorialnego. Ordynacja ta miała znaczenie nie
262
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia po-
wiatów (DzU 1998 nr 103, poz. 652.).
263
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sej-
mików województw…, op. cit.
264
Ibidem.

tylko z punktu widzenia prawa wyborczego, ale również składu osobowego

organów uchwałodawczych samorządu danego stopnia, określała także
okoliczności wygasania mandatów radnych w trakcie trwania kadencji oraz
przeprowadzania wyborów uzupełniających.
Przykładowo, z punktu widzenia prawa wyborczego, nowa ordynacja
wyborcza w art. 6 zmieniła nieco treść art. 3 uchylonej ordynacji wyborczej
z 1990 roku. Jak pokazuje analiza wyżej wymienionych przepisów prawa,
ustawodawca w nowej ordynacji wyborczej wyraźnie oddzielił osoby peł-
niące funkcje publiczne, które mogą być pozbawione przez Trybunał Stanu
praw publicznych, od osób, które mogą być pozbawione praw publicznych
przez sądy powszechne (jednocześnie ustawodawca uznał, że pozbawienie
praw publicznych zarówno przez Trybunał jak i sądy powszechne jest rów-
noznaczne z pozbawieniem czynnego i biernego prawa wyborczego). Zmia-
nie uległa także formuła prawa do wybierania. O ile w poprzedniej ustawie
czynne prawo wyborcze przysługiwało nie tylko obywatelom polskim, lecz
i osobom, których obywatelstwo polskie nie zostało stwierdzone i nie były
one obywatelami innego państwa, o tyle w nowej ordynacji wyborczej prawo
to miał każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów ukończył
18 lat i stale musiał zamieszkiwać na obszarze działania rady gminy.
Zmieniono również zarządzanie wyborów do rad gmin, rad powiatów
i sejmików województw. W brzmieniu ordynacji z 1990 roku wybory do rady
gminy zarządzane były nie później niż na miesiąc przed upływem kaden-
cji. Data wyborów wyznaczana była na dzień wolny od pracy przypadający
w okresie dwóch miesięcy po upływie kadencji. W świetle nowej ordynacji
wyborczej ustawodawca zaniechał stosowania terminu miesięcy, precyzu-
jąc go określeniem liczby dni. Zatem od momentu obowiązywania nowej
ordynacji wyborczej wybory były zarządzane nie później niż na 30 dni przed
upływem kadencji, zaś datę wyborów wyznaczano na dzień wolny od pracy
przypadający w ciągu 60 dni po upływie kadencji. Zarówno w poprzedniej
jak i późniejszej ordynacji wyborczej kompetencje do zarządzania wyborów
ustawodawca pozostawił Prezesowi Rady Ministrów. Nowej ordynacji wy-
borczej pozostawiono wybory jedno- i wielomandatowe, z tą jednak rów-
nicą, że w poprzednim stanie prawnym w gminach do 40 tys. mieszkańców
radni byli wybierani w okręgach jednomandatowych. W gminach powyżej
tej liczby mieszkańców radnych wybierano w wielomandatowych okręgach
wyborczych. Podział mandatów dokonywał się odpowiednio do łącznej liczby

104 rozdział ii
głosów oddanych na kandydatów danej listy wyborczej. W nowo uchwalonej

ordynacji wyborczej ustawodawca dokonał istotnej zmiany. Otóż w gmi-
nach liczących do 20 tys. mieszkańców o wyborze na radnego rozstrzygała
liczba ważnych oddanych głosów na poszczególnych kandydatów, natomiast
w gminach liczących więcej mieszkańców podziału mandatów dokonywało
się proporcjonalnie do łącznej liczby ważnych oddanych głosów na kan-
dydatów danej listy. Ważnymi zmianami w nowej ustawie wyborczej była
możliwość tworzenia komitetów wyborczych i wprowadzenie w miastach
na prawach powiatu pięcioprocentowego progu zaporowego. Jak się wy-
daje, ten zabieg prawny ze strony ustawodawcy miał na celu zapewnienie
skuteczności prac organu uchwałodawczego oraz wyboru zarządu gminy.
Brak tego cenzusu wyborczego z pewnością doprowadziłby do rozproszenia
w radach różnych orientacji politycznych, które nie byłyby w stanie podej-
mować decyzji służących prowadzeniu działalności jednostek samorządu
terytorialnego.
Nowa ordynacja wyborcza poczyniła również znaczne zmiany w orga-
nach wyborczych. Dotychczasowa struktura organów wyborczych w postaci
generalnego komisarza wyborczego, wojewódzkich komisarzy wyborczych,
terytorialnych (gminnych, miejskich) komisji wyborczych i obwodowych
uległa zmianie. W miejsce generalnego komisarza powołano Państwową
Komisję Wyborczą (dalej: PKW), pozostawiono natomiast funkcje woje-
wódzkich komisarzy oraz terytorialne komisje wyborcze, ale skład terytorial-
nych komisji został uzupełniony przez województwa i powiaty. Likwidacja
stanowiska generalnego komisarza spowodowała, że w nowej ordynacji
wojewódzcy komisarze byli powoływani przez PKW i – podobnie jak w po-
przedniej ordynacji – stawali się z urzędu jej pełnomocnikami tym razem
na obszarze województwa. Ordynacja wyborcza z 1990 roku nie wskazywała
warunków, jakie powinni spełniać wojewódzcy komisarze. Nowo obowią-
zująca ordynacja wskazywała, że w porównaniu do uchylonej ordynacji,
gdzie tylko kolegium generalnego komisarza składało się z sędziów265, te-
raz wojewódzkimi komisarzami mogli być jedynie sędziowie powoływani
na pięcioletnią kadencję przez PKW na wniosek ministra sprawiedliwości.
265
Kolegium, oprócz generalnego komisarza wyborczego, składało się z trzech sędziów
Trybunału Konstytucyjnego wyznaczonych przez prezesa Trybunału oraz trzech sę-
dziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczonych przez prezesa NSA.

Nie uległ zmianie tryb i termin powoływania terytorialnych komisji

wyborczych, ponieważ zarówno w uchylonej jak i nowej ordynacji osobą
do tego upoważnioną pozostał wojewódzki komisarz wyborczy. Termin
pozostał niezmieniony, czyli najpóźniej w 45. dniu przed dniem wyborów.
Zasadniczym zmianom uległ natomiast tryb powoływania obwodowych
komisji wyborczych. Ustawodawca, zmieniając ordynację wyborczą, kom-
petencję powoływania tych komisji przeniósł z terytorialnych komisji wy-
borczych na zarząd gminy266. Skrócony został także termin powoływania
komisji z 35 do 21 dni267. Zmianie nie uległ status prawny organów wybor-
czych. Ustawodawca utrzymał w mocy dotychczas obowiązujące postano-
wienia. W dalszym ciągu, między innymi, członkom komisji wyborczych
przysługiwała ochrona prawna przewidziana dla funkcjonariuszy państwo-
wych wraz z ponoszeniem przez nich odpowiedzialności przewidzianych
dla tych funkcjonariuszy.
Zmiana ustawy dotyczącej wyboru do organów przedstawicielskich jed-
nostek samorządu terytorialnego doprowadziła do zmiany liczby osób za-
siadających w radach gminy268. Całkowitemu przeredagowaniu uległ art. 17
ustawy o samorządzie gminnym. Domniemanie kompetencji gmin zostało
przedstawione w akcie prawnym rangi ustawy. Zmiany objęły również liczby
nie tylko radnych, lecz także mieszkańców gmin przypadających na okre-
śloną liczbę przedstawicieli. Na dwunastu radnych miało odtąd przypadać
nie cztery tysiące, lecz pięć tysięcy mieszkańców. Ustawodawca zrezygno-
wał z liczby osiemnastu radnych, wprowadzając nowelę – dziewiętnastu
radnych wybierano w gminach liczących do 20 tys. mieszkańców, piętnastu
radnych w gminach do 10 tys. mieszkańców. Nowela ustawy o samorządzie
gminnym zmniejszyła także liczbę radnych w gminach liczących dwadzieścia
tysięcy mieszkańców z dwudziestu dwóch do dwudziestu jeden. Ustawo-
dawca zdecydował również, że gminy liczące do 50 tys. mieszkańców będą
266
Por. art. 32 i 33 Ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad,
powiatów i sejmików wojewódzkich…, op. cit. oraz art. 18 Ustawy z dnia 20 kwietnia
2004 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów…, op. cit.
267
Zob. art. 10 Ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad
powiatów i sejmików wojewódzkich…, op. cit.
268
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samo-
rządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w woje-
wództwie…, op. cit.

106 rozdział ii
reprezentowane przez dwudziestu jeden radnych, dwudziestu trzech rad-

nych zaś będzie mogło się ubiegać o mandat w gminach do 100 tys. miesz-
kańców. Trzydziestu radnych z chwilą nowelizacji ustawy reprezentowało
gminy liczące do 200 tys. mieszkańców. Ustawodawca poczynił też zmiany
w ostatnim punkcie art. 17 – na każde „rozpoczęte” 100 tys. mieszkańców
gmin przypadało już nie stu, lecz sześćdziesięciu radnych. Wszelkie przepisy
dotyczące wyborów do jednostek samorządu terytorialnego, w tym także
do organów przedstawicielskich gmin, ostatecznie zostały ugruntowane
w kodeksie wyborczym z 2011 roku.
Do chwili wprowadzenia drugiej reformy samorządowej i ustanowienia
nowych jednostek samorządu terytorialnego ustawodawca w kwestii za-
dań posługiwał się jednolitym nazewnictwem. Wraz z reformą z 1998 roku
odszedł od tej zasady. Obok zadań własnych i zleconych pojawiły się także
inne269. Poszczególne ustawy wskazujące nowe stopnie samorządu teryto-
rialnego powiększyły zakres pojęciowy zadań. W ustawie o samorządzie po-
wiatowym ustawodawca przyjął terminy: zadania publiczne o charakterze
ponadgminnym, zadania powiatowych służb, inspekcji i straży oraz zadania
z zakresu administracji rządowej wykonywane przez powiat. Jeszcze inaczej
od dotychczasowych określeń ustawodawca nazwał zadania na poziomie re-
gionalnym, czyniąc je zadaniami o charakterze wojewódzkim określonymi
w odrębnych ustawach oraz zadaniami z zakresu administracji rządowej,
których wykonywanie przyporządkował zarządom województw.
Wraz z wprowadzoną reformą administracyjną pojawiła się potrzeba
dokonania zmian w zakresie kompetencji gmin i nowo utworzonych jed-
nostek samorządu terytorialnego. Punktem wyjścia był przywoływany już
art. 164 konstytucji, a w szczególności jego ust. 3, z którego wynika, że gmina
wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla
innych jednostek samorządu terytorialnego270. Będą to zatem wszystkie
sprawy wspólnoty gminnej niepowierzone w drodze ustawy innym
269
J.P. Tarno (red. nauk.), Samorząd terytorialny w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze Lexis-
Nexis, Warszawa 2004, s. 43.
270
Należy jednak pamiętać, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia
25 listopada 2002 r., sygn. akt K. 34/01, OTK-A 2001, Konstytucja RP nie wyklucza
ustawowego zastrzeżenia zadań z dziedziny administracji dotyczących zbiorowych
potrzeb wspólnoty lokalnej lub regionalnej organom innych władz publicznych.

podmiotom. Ze względu na to, że domniemanie kompetencji gminy zo-

stało przedstawione w akcie prawnym ragi ustawy, to również jakiekolwiek
odstępstwa od tej zasady i zmiany będą mogły być wprowadzane tylko w dro-
dze ustawy. Należy zatem przyjąć, że gmina decyduje o lokalnych sprawach
publicznych, które ustawodawca wyraźnie włączył do zakresu jej działania,
jak również o tych, które w drodze ustawy nie zostały przekazane żadnemu
innemu podmiotowi. Z analizy treści art. 7 ustawy o samorządzie gmin-
nym i postanowień konstytucji w przedmiocie zasady domniemania zadań
i kompetencji gminy wynika, że nie ma zamkniętego katalogu zadań, jak
to jest w wypadku powiatu271 i województwa272. Jednak, jak trafnie zauwa-
żyła R. Cybulska, zakres zadań gminy nie jest stały czy niezmienny i może być
przekształcony w drodze ustawowej, np. przez przekazanie ich do wykonania
powiatowi273. Tezę tę potwierdził w wyroku Wojewódzki Sąd Administra-
cyjny w Krakowie, wskazując, że domniemanie kompetencji gminy wynika
także z treści art. 6 o samorządzie gminnym w kwestii ogólnej formuły, jaką
jest zbiorowe zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.
Kolejny zaś jej art. 7 jest uzupełnieniem katalogu spraw należących
do zadań własnych gminy. Jednocześnie katalog ten posiada charakter przy-
kładowy, co również związane jest z domniemaniem kompetencji po stronie
gminy274. Mimo tego trzeba uznać, że wśród trójstopniowego samorządu
terytorialnego samodzielność w zakresie wykonywania zadań publicznych
uznawana jest za podstawowy i pierwszoplanowy aspekt wobec pozostałych
przejawów samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, przy czym –
jak się podkreśla – warunkiem sine qua non istnienia samodzielności zada-
niowo-kompetencyjnej jest samodzielność majątkowa i finansowa275. Nie
271
Por. art. 4 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym…, op. cit. Usta-
wodawca wskazał z jednej strony, że zadania powiatu mają charakter ponadgminny,
z drugiej zaś –zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin.
272
Por. art. 4 i 11 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa…, op. cit.
273
R. Cybulska, Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, za: http://www.pro-
dukty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny), stan prawny na 22 października 2007 r. Por.
także: H. Izdebski, Samorząd terytorialny: podstawy ustroju i działalności, Wydawnictwo
Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 105.
274
Wyrok WSA w Gliwicach z 23 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/G I 330/10.
275
Por.: T. Bąkowski, M. Brzeski, M. Laskowska, Samodzielność gminy w świetle konstytucji
i ustawodawstwa zwykłego, [w:] S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski

108 rozdział ii
zawsze jednak formuła zawarta w art. 7 ustawy gminnej była rozumiana jed-
nakowo. Dotyczy to w szczególności orzeczeń wydanych przez Ośrodek Za-
miejscowy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Na przestrzeni
sześciu lat sąd wydał dwa zupełnie odmienne orzeczenia. W pierwszym z nich
sąd orzekł, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do zakresu
działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym
niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów, przy czym gmina wykonuje
zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność276.
Posługując się wykładnią sądu, można uznać, że gmina w wykonywaniu
zadań publicznych na swoim terytorium jest suwerenna, jej uprawnienia
mogą zaś być ograniczane jedynie przez przepisy poszczególnych ustaw.
W wyroku tego samego sądu wydanego sześć lat później możemy odnaleźć
sformułowanie wskazujące, że z katalogu zadań wymienionych w art. 7 ust. 1
oraz odesłania art. 7 ust. 2 do ustawowej regulacji Ustawy z dnia 8 marca
1990 roku o samorządzie gminnym wynika, że gmina nie może przeznaczać
środków finansowych na zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty bez
związku z ustawami szczególnymi277. Warto jest również zwrócić uwagę
na rolę i znaczenie terminu „użyteczność publiczna”, który, jak się wydaje,
ma podstawowe znaczenie dla działalności samorządu gminnego. Kwestia
ta znalazła się w uwadze wyroku NSA we Wrocławiu. Przedmiot sprawy
dotyczył podjętej przez Radę Miejską Wrocławia uchwały przekształcającej
jednostkę budżetową pod nazwą „Administracja Budynków Komunalnych
»Nieruchomości Ś.«” w zakład budżetowy pod nazwą „Miejski Zarząd Nie-
ruchomości” i nadania mu statutu stanowiącego załącznik do owej uchwały,
w którym zawarto klauzulę dopuszczalności przyjmowania w zarząd mienia
podmiotów innych niż miasto (osób fizycznych i osób prawnych) na podsta-
wie stosownych umów278. Rozstrzygnięciem nadzorczym wojewoda stwier-
dził nieważność części uchwały, która została zaskarżona. Po rozpoznaniu
sprawy sąd przyznał rację organowi nadzoru, uzasadniając, że działal-
ność polegająca na odpłatnym świadczeniu – na podstawie odrębnych
(red.), Współzależność dyscyplin badawczych w sferze administracji publicznej, Wydaw-

nictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 23.
276
Wyrok NSA w Lublinie z dnia 15 marca 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2302/94.
277
Wyrok NSA z 17 marca 2000 r., sygn. akt ISA/Lu 31/00.
278
Uchwała Rady Miejskiej Wrocławia nr VI/92/03 z dnia 28 marca 2003 r.

umów – podmiotom innym niż gmina usług dotyczących zarządzania nie-

ruchomościami nie wchodzi w zakres zadań własnych gminy wymienionych
w art. 7 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU
2001 nr 142, poz. 1591 ze zm.), ma charakter komercyjny i jako taka wykra-
cza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej279.
Wyraźny podział kompetencji między gminami a powiatami odnaj-
dziemy m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwi-
cach, z treści którego wynika, że w przeciwieństwie do gminy powiat może
wykonywać tylko zadania wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo.
Właściwość powiatu, dotycząca realizacji zadań własnych, może odnosić się
tylko do lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym, które muszą wyraź-
nie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego280. Działalność jednostek
samorządu gmin nie jest jednak wolna od problemów. Typowe przykłady
naruszania zasady domniemania właściwości gminy możemy odnaleźć mię-
dzy innymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2000 roku281. Trybunał
rozpoznawał wnioski rady miejskiej w Białej Podlaskiej i Kołobrzegu oraz
rady gminy Żukowice z udziałem umocowanych uczestników postępowa-
nia (wnioskodawców, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Rady Mini-
strów oraz Prokuratora Generalnego). Powodem złożenia wniosków do TK
przez przywołane jednostki samorządowe była – ich zdaniem – niezgod-
ność art. 47 i art. 80 ust. 1 Ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną282 z art. 167
ust. 4 Konstytucji RP w zakresie dotyczącym odpowiedzialności jednostek
samorządu terytorialnego przejmujących uprawnienia organu administra-
cji rządowej, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowot-
nej, za zobowiązania finansowe tychże zakładów powstałe do 31 grudnia
1998 roku, tj. do momentu, gdy organem tworzącym dla tych zakładów był
właściwy organ administracji rządowej. Przypomnijmy, że zgodnie z art. 47
ustawy wprowadzającej drugą reformę administracji publicznej z 1 stycznia
279
Wyrok NSA we Wrocławiu z 11 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1234/03.
280
Wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA /G l 66/08.
281
Wyrok TK z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt K. 20/99.
282
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administrację publiczną…, op. cit.; Ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie nie-
których ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa…, op. cit.

110 rozdział ii
1999 roku jednostki samorządu terytorialnego przejmowały uprawnienia

organu administracji rządowej, który utworzył samodzielny publiczny za-
kład opieki zdrowotnej w rozumieniu przepisów o zakładach opieki zdro-
wotnej. Drugi zaś sporny przepis tej ustawy wskazywał, że zobowiązaniami
Skarbu Państwa, które powstały do 31 grudnia 1998 roku, są zobowiązania
finansowe państwowych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych
przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Po rozpatrzeniu sprawy Trybunał Konstytucyjny, poza jednym wyjąt-
kiem (art. 47 ust. 1 ustawy wprowadzającej reformę), przyznał rację wnio-
skującym gminom, wskazując, że zarówno treść art. 47 ust. 2 i art. 80 ust. 1
nie są zgodne z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP283, ale również z treścią
art. 9 ust. 2 Europejskiej karty samorządu terytorialnego284. Innego, jak się
wydaje, interesującego przykładu naruszania domniemania właściwości,
tym razem przez samą gminę, można się dopatrzeć w uchwale Kolegium
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku, które orzekło, że udziela-
nie pomocy materialnej studentom należy do zadań państwa285. Samorząd
gminy przedwcześnie przyznał pomoc materialną studentom, nadinterpre-
tując w ten sposób treść art. 152 ust. 1 obowiązującej w owym czasie Ustawy
z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym286. Z treści przytaczanego
przepisu wynikało, że studentowi przysługuje prawo do pomocy material-
nej, w tym także do stypendium socjalnego, ze środków przeznaczonych
na ten cel w budżecie państwa. Skoro zatem w ustawie o samorządzie gmin-
nym określono, że do zadań gminy nie należą sprawy zastrzeżone w dro-
dze ustawy na rzecz innych podmiotów, to trzeba uznać, że zadanie to nie
należy do zadań gminy, a w konsekwencji nie ma podstaw do planowania
wydatków z nim związanych.
283
Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych
odpowiednio do przypadających im zadań. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji
jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w po-
dziale dochodów publicznych.
284
Wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana
do zakresu uprawnień przyznanych im przez konstytucję lub przez prawo.
285
Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 1 lutego 2001 r.,
nr 62/2001 OwSS 2001/3 poz. 100.
286
Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (DzU 1990 nr 65, poz. 385
z poźn. zm.).

Działalność samorządu gminy w kwestii pomocy materialnej studen-

tom uległa zasadniczej zmianie w wyniku nowelizacji ustawy o szkolni-
ctwie z 18 marca 2011 roku, zmieniającej ustawę z dniem 1 października
2012 roku287. Co prawda ustawodawca w art. 173 utrzymał w mocy treść
cytowanego już art. 152, to jednak w kolejnym art. 173a wskazał, że pomoc
materialna dla studentów może być przyznawana przez jednostki samo-
rządu terytorialnego. Kompetencję tę ustawodawca przypisał organom
stanowiącym samorządu terytorialnego, w tym gminie. Pomoc taka może
być zatem przyznawana w drodze uchwały, w której należy wskazać rodzaj
pomocy materialnej, sposób i terminy ubiegania się o nią, sposób wyłania-
nia studentów, którym będzie przyznana pomoc materialna i maksymalną
wysokość pomocy materialnej, o którą może ubiegać się student. Jak poka-
zuje analiza treści przytaczanego przepisu, organy stanowiące gmin są obo-
wiązane ściśle go przestrzegać, ponieważ ustawodawca wyraźnie wskazał,
że: a) może być to pomoc dla każdego studenta mieszkającego na teryto-
rium danej wspólnoty gminnej; b) gminy nie mogą przyznawać tej pomocy
studentom za uzyskiwane wyniki w nauce. W tej kwestii wypowiedział się
w wyroku również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie288, który
uznał, że nie ma upoważnienia ustawowego do wydania przez radę gminy
uchwały w sprawie zasad przyznawania stypendiów wybitnie uzdolnionym
studentom studiów stacjonarnych szkół wyższych. Udzielanie pomocy mate-
rialnej studentom przez przyznanie nagród, stypendiów za uzyskiwane przez
nich wyniki w czasie studiów nie jest zadaniem jednostek samorządu tery-
torialnego. Taka forma wspierania i nagradzania uzdolnionych studentów
jest realizowana ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa.
Podstawowe znaczenie dla wyraźnego podziału kompetencji zadań
gminy miała Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw
określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku
z reformą ustrojową państwa289.
287
Ustawa z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy
o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz
o zmianie niektórych innych ustaw (DzU 2011 nr 84, poz. 455; t.j. DzU 2012 poz. 572).
288
Wyrok WSA w Lublinie z 18 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 309/08.
289
Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje
organów administracji publicznej…, op. cit.

112 rozdział ii
W Ustawie z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych ustawo-

dawca zmienił treść art. 2, zgodnie z którym kwestia udzielania pozwoleń
na przeprowadzenie zbiórki w nowym podziale administracyjnym kraju
przypadała wójtom, burmistrzom i prezydentom, jeżeli zbiórka miała być
przeprowadzana na obszarze gminy lub jego części. Analogicznie jak w gmi-
nach, kwestia ta przedstawiała się w województwach i nowo utworzonych
powiatach. Marszałek województwa udzielał stosownego pozwolenia na te-
renie województwa lub więcej niż jednego powiatu, starosta miał kompeten-
cje do udzielania tego rodzaju pozwoleń w przypadku, gdy zbiórka miała się
odbywać na obszarze powiatu lub jego części obejmującej więcej niż jedną
gminę290. Nowa ustawa kompetencyjna291 stworzyła wojewodzie prawną
możliwość powierzenia gminom obowiązku utrzymania grobów i cmentarzy
290
Ustawa z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (DzU 1933 nr 22, poz. 162).
Tekst ujednolicony wchodzi w życie z dniem 8 września 2012 r. Por. art. 2 Ustawy
z dnia 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz nie-
których innych ustaw (DzU 2012 poz. 908). Obecnie obowiązująca ustawa przewiduje,
że każdy, kto chce prowadzić zbiórkę publiczną, musi ubiegać się o pozwolenie wła-
dzy na jej przeprowadzenie, a po zakończeniu zbiórki przed tą samą władzą rozliczyć
się z jej przeprowadzenia. Zgodnie z ww. ustawą, rolą organu wydającego decyzję jest
weryfikacja przesłanek ustawowych przeprowadzenia zbiórki oraz sprawdzenie, czy
środki uzyskane w wyniku jej przeprowadzenia zostały odpowiednio wydatkowane.
Konieczność przejmowania przez organa władzy tak istotnej roli w organizowaniu
dobroczynności obywateli była w ostatnich latach kwestionowana. Dlaczego każdy
nie miałby sam decydować, jakiej organizacji i na jaki cel chce powierzyć swoje środki?
Chociaż wiąże się to z pewnym ryzykiem, np. oszustwa, to jednak nie ma potrzeby,
by władza ingerowała w tę sferę dobroczynności. W przypadku nadużyć wystarcza-
jącą ochronę dają przepisy kodeksu karnego sankcjonujące np. oszustwa. Obecne
przepisy wymagają zmiany. Proponowana nowa regulacja zbiórek publicznych znie-
sie dotychczasowy obowiązek uzyskania pozwolenia na organizację zbiórki. Jedynie
w przypadkach zbiórek publicznych, w formie ofiar w gotówce i w naturze w miej-
scach publicznych, gdzie nie ma innej możliwości, by zapewnić przejrzystość zbió-
rek, będzie wymagane zgłoszenie zbiórki oraz sprawozdanie ze zbiórki, które będzie
udostępnione do wglądu dla wszystkich na ogólnopolskim elektronicznym portalu
internetowym. W przypadku niektórych innych zbiórek, np. prowadzonych w for-
mie wpłat na konto, możliwe będzie fakultatywne zgłoszenie zbiórki i umieszczenie
jej na ogólnopolskim elektronicznym portalu internetowym. Projektowane rozwią-
zania przesuną rolę państwa tak, aby tworzyło ono ramy wspierające organizacyjnie
ofiarność Polaków – każdy będzie miał dostęp do informacji o tym, jak dużo udało się
zebrać i jak zebrane środki i dary zostały rozdysponowane, i na tej podstawie będzie
mógł podejmować decyzje o tym, które zbiórki wspierać (zob.: http://zbiorki.gov.pl).
291
Art. 3 Ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kom-
petencje organów administracji publicznej…, op. cit.

ojennych z jednoczesnym przekazaniem odpowiednich funduszy292. W de-

w
krecie o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych293 kierowanie
akcjami społecznymi przypadło odpowiednio na obszarze gminy wójtom,
w powiecie – starostom, wojewodom zaś na obszarze województwa. Ważną
kompetencją przyznaną gminom i pozostałym organom jednostek samorządu
terytorialnego było prawo do wprowadzenia przez nie obowiązku świad-
czeń osobistych i rzeczowych na cele zorganizowanej akcji społecznej, jeżeli
środki, którymi dysponowały te organy, okazywały się niewystarczające294.
Nowych kompetencji gmin należało doszukiwać się również w Ustawie
z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych295. Zgodnie
z art. 15 owej ustawy kompetencyjnej zakładanie i rozszerzanie cmentarzy
komunalnych było zadaniem własnym gminy. Decyzje w tej kwestii mogła
podejmować rada gminy, a w miastach na prawach powiatu – rada miasta
po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego.
W sposób istotny zmieniły się kompetencje organów gmin w prawie
wodnym z 1974 roku w związku z ochroną przeciwpowodziową296. W sytu-
acjach szczególnych, jeśli nie można było w inny sposób usunąć bezpośred-
niego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub mienia, zarząd gminy – jako organ
kolegialny – mógł zarządzić ewakuację ludności z obszarów bezpośrednio
zagrożonych powodzią, zaś w sytuacjach nagłych, zgodnie z wolą ustawo-
dawcy, decyzję taką mógł podejmować indywidualnie każdy wójt, burmistrz
czy prezydent297. W związku z rosnącą rolą samorządu terytorialnego w Polsce
ustawodawca dokonał zmian w kodeksie cywilnym. Chodziło tu o nadanie
292
Ustawa z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (DzU 1933 nr 39,
293
Dekret z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywioło-
wych (DzU 1953 nr 23, poz. 93 z późn. zm.).
294
Por. art. 10 pkt 2 Ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określa-
jących kompetencje organów administracji publicznej…, op. cit.
295
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (DzU 1959
nr 11, poz. 62; t.j. DzU 1972 nr 47, poz. 298). Ostatnia aktualizacja ustawy miała
miejsce w 2011 roku (t.j. DzU 2011 nr 118, poz. 687 z późn. zm.).
296
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (DzU 1974 nr 38, poz. 230 z późn.
zm.). Aktualnie problematyka ta jest uregulowana w Ustawie z dnia 18 lipca 2001 r.
Prawo wodne (t.j. DzU 2001 nr 115, poz. 1229).
297

114 rozdział ii
pracownikom samorządowym statusu funkcjonariusza publicznego298. Jak się

wydaje, w tej kwestii kluczowe znaczenie miała zmiana treści § 1 art. 4201
Kodeksu cywilnego. Zgodnie z nowym brzmieniem, funkcjonariuszami jedno-
stek samorządu terytorialnego są pracownicy samorządowi, radni, członko-
wie zarządów gmin, powiatów i województw, a także inne osoby, do których
stosuje się przepisy o pracownikach samorządowych. Za funkcjonariuszy
jednostek samorządu terytorialnego zaczęto uważać także osoby działające
na zlecenie organów jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków.
Niezależnie od tego, czy ewentualna szkoda została wyrządzona przez funkcjo-
nariusza jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu określonych
ustawami zadań z zakresu administracji rządowej, zadań zleconych na pod-
stawie ustawy albo powierzonych lub też zadań własnych, odpowiedzialność
za szkodę spadała solidarnie zarówno na Skarb Państwa jak i na jednostkę
samorządu terytorialnego299. Kwestia odpowiedzialności pracowników samo-
rządowych znalazła swoje odzwierciedlenie w doktrynie. Jak trafnie zauważył
A. Agopszowicz, odpowiedzialność wynika pośrednio z art. 4201 § 2 (zdanie
drugie) wymagającego na dodatek wykładni ekstensywnej. W każdym razie
w grę mogą wchodzić tylko jednostki wyposażone w osobowość prawną300.
298
Ibidem, art. 24.
299
Przepis ten został uchylony na mocy art. 1pkt 3 Ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.
o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (DzU 2004 nr 162,
poz. 1692). Kwestia odpowiedzialności cywilnej instytucji państwowych i samorządo-
wych znalazła swoje miejsce w art. 417, 4171 i art. 4172. Za szkodę wyrządzoną przez
niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej
ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub
inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Jeżeli wykonywanie zadań
z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu
terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną
szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego
albo Skarb Państwa. W przypadku wyrządzenia szkody przez wydanie aktu norma-
tywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu
niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub
ustawą (…). Jeżeli przez zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej została
wyrządzona szkoda na osobie, poszkodowany może żądać całkowitego lub częścio-
wego jej naprawienia oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, gdy
okoliczności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie po-
łożenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności.
300
A. Agopszowicz, Odpowiedzialność odszkodowawcza gmin według przepisów k.p.a.
i ustawy o NSA, „Samorząd Terytorialny” 1996 nr 11, s. 35–44.

Zmiany kompetencji na rzecz m.in. gmin trzeba się dopatrywać rów-

nież w obowiązującej w tamtym okresie Ustawie z dnia 18 grudnia 1976 r.
o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą
oraz ich rodzin301. Ustawodawca zmienił brzmienie art. 22 ust. 3, w którym –
od chwili wejścia w życie drugiej reformy samorządowej – kompetencja prze-
kazywania z urzędu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych kopii zaświadczeń
o wpisie do ewidencji oraz kopii koncesji udzielonych osobom fizycznym
i jednostkom organizacyjnym niemającym osobowości prawnej, jak również
kopii decyzji o wykreśleniu z ewidencji lub o cofnięciu koncesji przypadała
gminom, powiatom oraz organom administracji rządowej302.
Znacznej zmianie została poddana Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o dro-
gach publicznych303. W odniesieniu do gmin szczególnie został zmieniony
art. 7 ust. 1 ustawy. W dotychczasowym brzmieniu ustawodawca dokonał
podziału na drogi gminne oraz drogi lokalne miejskie, zaś po wejściu w życie
drugiej reformy samorządowej drogami gminnymi stały się drogi o znacze-
niu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii (krajowych, wojewódzkich
i powiatowych), stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym
potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. W konsekwencji spowo-
dowało to wprowadzenie nowej kompetencji dla rad gmin, ponieważ usta-
wodawca wyraźnie zaznaczył, że zaliczenie do dróg gminnych publicznych
następuje w wyniku podjęcia przez te rady odpowiednich uchwał. Zgodnie
z wolą ustawodawcy również o przebiegu dróg gminnych zaczęły decydo-
wać rady gmin, które zobowiązano do przedstawiania swoich propozycji
301
Ustawa z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących
działalność gospodarczą na własny rachunek oraz ich rodzin (DzU 1976 nr 40, poz. 235;
t.j. DzU 1989 nr 46, poz. 250 z późn. zm.). Ustawa ta została uchylona przez Ustawę
z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy
pracy i chorób zawodowych (DzU 2002 nr 199, poz. 1673). Obowiązujący wówczas
publikator otrzymał brzmienie, zob. za: t.j. DzU 2009 nr 167, poz. 1322 z późn. zm.;
obowiązujący publikator: DzU 2015 poz. 1242.
302
Do chwili wejścia w życie drugiej reformy samorządowej kompetencja ta należała
do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw
ewidencji działalności gospodarczej stopnia podstawowego oraz naczelnych lub cen-
tralnych organów administracji państwowej.
303
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DzU 1985 nr 14, poz. 60 z późn.
zm.); a obecnie obowiązujący publikator: DzU 2016 poz. 1440.

116 rozdział ii
zarządom powiatów, wyznaczając im termin złożenia stosownych opinii.

Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni.
Jak pokazuje analiza poprzednio i aktualnie obowiązujących aktów
prawnych, gminy, chcąc zaliczyć określoną drogę do kategorii dróg gmin-
nych, musiały i muszą legitymować się jej własnością. Zgodnie m.in. z treś-
cią wyroku WSA w Warszawie: droga, która nie jest własnością gminy, nie
może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg
gminnych. Wobec tego uchwała, która zalicza do dróg gminnych drogę,
która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy
o drogach publicznych304. Uzupełnienia i zarazem potwierdzenia argumentu
zawartego w powyższym wyroku można upatrywać w innym orzeczeniu –
WSA w Krakowie – w którym sąd wyraźnie stwierdził, że „w obowiązują-
cym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg
gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność
samorządu gminnego. Okoliczność, że część nieruchomości, w odniesieniu
do której wydana została uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii
dróg gminnych, nie stanowiła własności gminy, stanowi przeszkodę do za-
liczenia ich do kategorii dróg gminnych”305.
W ustawie o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje orga-
nów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa usta-
wodawca wprowadził instytucję zarządcy drogi, którą na terytorium gmin
przyporządkował początkowo zarządom gminy jako organom kolegialnym,
zaś po 20 czerwca 2002 roku – organom jednoosobowym306. W konsekwencji
zmian kompetencyjnych organ wykonawczy gminy otrzymał cały katalog
zadań, począwszy od opracowania projektów planów rozwoju sieci drogowej,
skończywszy na prowadzeniu gospodarki gruntami i innymi nieruchomoś-
ciami pozostającymi w gestii organu zarządzającego drogą307. Oprócz tego
304
Wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2010 r., sygn. VII SA/Wa 2177/09.
305
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 września 2008 r.,
sygn. akt III SA/Kr 267/08.
306
Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i pre-
zydenta miasta (DzU 2002 nr 113, poz. 984). Aktualnie procedura przeprowadzania
wyborów do organów wykonawczych gmin zawarta jest w dziale VIII Wybory wójta,
burmistrza i prezydenta Ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy…, op. cit.
307

ustawodawca stworzył gminom m.in. możliwość powołania jednostki orga-

nizacyjnej będącej zarządem nad drogą. Z analizy treści przepisów ustawy
o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów admini-
stracji publicznej wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy jednostek
samorządu terytorialnego tego obowiązku, pozostawiając im tym samym
autonomię w tej kwestii. Ustawa wskazuje jednak, że w przypadku braku
takiej jednostki organizacyjnej funkcja sprawowania zarządu nad drogami
spada na te organy.
Nowe kompetencje dla wójtów, burmistrzów i prezydentów pojawiły
się również w ustawie o Policji. Jak się wydaje, intencją ustawodawcy było
w owym czasie zaangażowanie przewodniczących zarządów gmin w proces
decyzyjny przy obsadzaniu kierowników jednostek organizacyjnych Policji
stopnia podstawowego308. Zgodnie z treścią nowego przepisu art. 6d ustawy
o Policji komendant powiatowy (miejski), powołując komendanta komisa-
riatu, był przez ustawę zobligowany do zasięgnięcia opinii właściwego tery-
torialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Porównując
obowiązujące stany prawne przed wprowadzeniem drugiej reformy admi-
nistracyjnej kraju i po niej, trzeba zauważyć istotną różnicę. Do momentu
wprowadzenia omawianej reformy opinie przy powoływaniu tych kierowni-
ków jednostek organizacyjnych Policji wydawały właściwe terytorialnie rady
gmin309. Chociaż ustawa o Policji od stycznia 1999 roku była wielokrotnie
zmieniana, to jednak w tej kwestii kompetencje organów wykonawczych
gmin wydają się już mocno ugruntowane310. Niezależnie od zmian ustawy
o Policji i ustawy o samorządzie gminnym, przy określeniu kompetencji wój-
tów, burmistrzów i prezydentów, ustawodawca wskazał na wymóg opinii
tylko przy powoływaniu terenowych organów Policji. Należy zatem uznać,
że opinia ta nie miała i nie ma mocy wiążącej, a stanowi jedynie wyrażenie
poglądu na politykę kadrową tej umundurowanej formacji. Przy odwoły-
waniu zaś organów terenowych na szczeblu komisariatu ustawodawca nie
uwzględnił potrzeby wydawania opinii przez organy gmin. Rozwiązanie
308
Ibidem, art. 62 pkt 5.
309
Por. art. 6 ust. 8 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (DzU 1990 nr 30, poz. 179
z późn. zm.).
310
Por. art. 6d Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. DzU 2011 nr 287, poz. 1687
z późn. zm.).

118 rozdział ii
to doczekało się również stanowiska w orzecznictwie sądowym. Przykładem

tego stanu rzeczy jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwiet-
nia 2008 roku, w którym to orzeka, że ustawodawca nie wprowadził żadnych
warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komen-
danta komisariatu Policji. Brak konkretnych kryteriów uzasadniających
odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6d ust. 1
i art. 6e ust. 1 ustawy z 1990 roku o Policji, pozostawione zostało uznaniu
właściwemu organowi administracji publicznej, który w każdym czasie może
odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki
uzasadniające powołanie, a tym samym pozostawienie określonej osoby
na zajmowanym stanowisku311. W niemal identycznym tonie do tej kwestii
ustosunkował się ten sam sąd w dniu 10 maja 2011 roku312.
Zmianę kompetencji gmin, a właściwie ich doprecyzowanie, odnaj-
dziemy w art. 64 ustawy o zmianie niektórych ustaw określających kompe-
tencje organów administracji publicznej z 1998 roku. Przepis ten znacząco
zmienił działalność gmin w Polsce w kontekście pomocy społecznej. O ile
ustawodawca w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dokonał jedynie
kosmetycznych zmian, nakładając – oprócz gminy – na powiat obowiązek
wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej, o tyle zmianę art. 19
ust. 1 trzeba traktować jako uszczegółowienie kompetencji. Dla porównania:
przed 1 stycznia 1999 roku przepis art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy społecz-
nej313 stanowił, że w razie niemożności zapewnienia usług opiekuńczych
311
Wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 648/07.
312
Por.: Wyrok NSA z 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1446/10.
313
Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej…, op. cit.; Ustawa z dnia
1 sierpnia 1992 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej…, op. cit.; Obwieszcze-
nie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 lutego 1998 r. w sprawie ogłoszenia
jednolitego tekstu ustawy o pomocy społecznej (DzU 1998 nr 64, poz. 414). Obec-
nie obowiązująca ustawa o pomocy społecznej została uchwalona w dniu 12 marca
2004 r. z aktualnym publikatorem (zob.: DzU 2004 nr 64, poz. 593; t.j. DzU 2009
nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). W porównaniu do poprzednio obowiązującej ustawy
zostały utrzymane zadania gminy o charakterze obligatoryjnym i fakultatywnym (por.
art. 17 tej ustawy). Aktualnie gminy wraz z pozostałymi jednostkami samorządu tery-
torialnego zostały zobowiązane przez ustawodawcę do przygotowania oceny zasobów
pomocy społecznej na podstawie analizy lokalnej sytuacji społecznej i demograficznej.
Oprócz tego na gminach i powiatach ciąży obowiązek opracowywania strategii roz-
wiązywania problemów społecznych, a na samorządzie województwa – strategii z za-
kresu polityki społecznej. Z tego też względu należy zgodzić się z Katarzyną Wlaźlak,

w miejscu zamieszkania, osoba potrzebująca opieki bądź jej przedstawiciel

ustawowy może ubiegać się o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
Zmiany związane z wejściem drugiej reformy administracyjnej spowodowały
włączenie gminy w proces domowej opieki nad osobami jej potrzebującymi:
w razie niemożności zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamiesz-
kania przez rodzinę i gminę, osoba wymagająca całodobowej opieki może
ubiegać się o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Formuła ta, choć ogólna, pozwalała gminom na systematyczne mo-
nitorowanie potrzeb osób potrzebujących pomocy. Znalazła ona również
odzwierciedlenie w wyroku WSA w Gliwicach, w którym to sąd zajął sta-
nowisko wskazujące gminom obowiązek rozpoznania potrzeb dotyczących
specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z za-
burzeniami psychicznymi na terenie gminy oraz podjęcia przewidzianych
prawem działań w celu uzyskania z budżetu państwa środków finansowych
na realizację zleconego zadania. Organ powinien w pierwszej kolejności
dokonać ustaleń, jakiego rodzaju i w jakim zakresie specjalistyczne usługi
opiekuńcze w konkretnym przypadku są niezbędne oraz kto te usługi może
świadczyć. Ponadto do zadań organu gminy należało rozpoznawanie spraw
dotyczących przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych. Konieczne
zatem stało się precyzyjne ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym
przypadku są niezbędne, jaki ma być zakres tych usług, a następnie znalezie-
nie podmiotu (instytucji bądź osoby ze specjalistycznym przygotowaniem
że w obecnym stanie prawnym przewiduje się formę uchwały również dla bardzo wielu
aktów planowania, które, tak jak gminna strategia rozwiązywania problemów spo-
łecznych, nie mają charakteru powszechnie obowiązującego. Por.: K. Wlaźlak, Glosa
do wyroku NSA z 25 maja 2006 r., II GSK 39/06, System Informacji Prawnej LEX/el.
2010 nr 116567. W ramach zadań własnych gminy dotyczących pomocy społecznej
ustawodawca wyróżnia zadania obowiązkowe, co nawiązuje do podziału zadań na ob-
ligatoryjne i fakultatywne. O tym, którym zadaniom należy przypisać przymiot obo-
wiązkowych, a którym dobrowolnych, za każdym razem rozstrzygają przepisy prawa
materialnego. Różne są następstwa zakwalifikowania zadań do jednej bądź drugiej
grupy. Pzryporządkowanie zadania publicznego jako dobrowolnego daje jednostce
samorządowej możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie przystąpienia do jego
realizacji. Obligatoryjny charakter zadania publicznego eliminuje możliwość decy-
dowania przez samorząd o jego wykonaniu. Zob.: I. Sierpowska, Komentarz do art. 17
ustawy o pomocy społecznej, za: http://www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd Teryto-
rialny), stan prawny na dzień 1 września 2009 r.

120 rozdział ii
zawodowym), który na zlecenie organu usługi te będzie świadczył po moż-

liwie najniższych kosztach314.
Poszerzenie katalogu okoliczności upoważniających gminy do świad-
czenia usług opiekuńczych można odnaleźć w wyroku WSA w Poznaniu,
z którego wynika, że niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miej-
scu zamieszkania przez rodzinę i gminę w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy
z 1990 roku o pomocy społecznej może mieć miejsce także ze względu
na poważne konflikty rodzinne315. Dodany w ustawie z 1998 roku art. 19a
stworzył nowe możliwości dla gminy, która jako podstawowa jednostka
samorządu terytorialnego w trójstopniowym podziale administracyjnym,
po uprzednim uzyskaniu zgody wojewody, mogła prowadzić domy pomocy
społecznej. Dodany ust. 4 art. 37 ustawy o pomocy społecznej w wyraźny
sposób statuuje pozycję mieszkańca wspólnoty gminnej, zwiększając jedno-
cześnie odpowiedzialność gminy względem innych jednostek samorządu te-
rytorialnego. Chodzi o to, że gmina właściwa ze względu na ostatnie miejsce
zamieszkania świadczeniobiorcy bezdomnego została obowiązana do zwrotu
gminie lub powiatowi, które udzieliły pomocy w miejscu jego pobytu, po-
niesionych wydatków na świadczenia pomocy społecznej. Kwestia doboru
pomocy przez organ pomocy społecznej potrzebującemu stała się również
przedmiotem zainteresowania orzecznictwa sądowego.
Z wykładni NSA wynika, że w razie wątpliwości organ pomocy społecz-
nej, po zebraniu materiału dowodowego i w wyniku swobodnej jego oceny,
samodzielnie ustala charakter przebywania na terenie gminy osoby ubiega-
jącej się o pomoc (ocenia wystąpienie przesłanek określonych w art. 25 k.c.)
i w efekcie tego postępowania określa, czy i ewentualnie w jakiej formie
oraz w jakim zakresie – z uwzględnieniem treści art. 37 ust. 3 Ustawy z dnia
29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. DzU 1993 nr 13, poz. 60) –
pomocy należy udzielić316. Ze względu na treść art. 25 k.c. chodzi tu o prze-
słankę dotyczącą miejsca zamieszkania (miejscowości), w którym przebywa
osoba fizyczna z zamiarem pobytu stałego. Kwestie miejsc zamieszkania
i zameldowania osoby ubiegającej się o pomoc społeczną również były
314
Por.: Wyrok WSA w Gliwicach z 2 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1408/06.
315
Wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Po 409/03.
316
Wyrok WSA w Gdańsku z 26 stycznia 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2268/93.

rzedmiotem orzecznictwa sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny

p
w Opolu w wyroku z 2012 roku wskazuje, że zameldowanie, będące kate-
gorią prawa administracyjnego, chociaż nie przesądza o miejscu zamieszka-
nia w rozumieniu prawa cywilnego, niejednokrotnie stanowić może cenną
wskazówkę przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 25 k.c.317.
Bardziej doniosłe treści, ważne przy rozstrzyganiu kompetencji gmin w za-
kresie pomocy społecznej, zawarte są w postanowieniu NSA w Warszawie,
z treści którego wynika, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można
mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalające przeciętnemu
obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest
głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej.
Samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie prze-
sądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego318. Anali-
zując ewolucję zmian kompetencji gminy w zakresie pomocy społecznej,
nietrudno jest zauważyć, że zadania gmin w tym względzie zostały najbar-
dziej rozbudowane. Przyczyną takiego podejścia ustawodawcy do jednostek
gminy jest z pewnością ich pozycja wśród pozostałych stopni samorządu,
ponieważ to one znajdują się najbliżej potrzebujących.
Wraz z wprowadzeniem drugiej reformy samorządowej znaczące rozsze-
rzenie kompetencji organów gminy nastąpiło w Ustawie z dnia 24 sierpnia
1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej319. W ówczesnym brzmieniu ustawa
ta praktycznie pomijała jakikolwiek udział gminy w zapewnieniu wspólno-
cie samorządowej bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz pozbawiała jej
głosu w procesie decyzyjnym związanym z bezpieczeństwem przeciwpoża-
rowym. Ustawodawca, uzupełniając kompetencje gminy, zmieniając brzmie-
nie art. 14 ustawy i rozszerzając jego zakres przedmiotowy, art. 14 ustawy
od podstaw przyporządkował m.in. organom gmin kompetencje, które po-
zwalały im na terytorium wspólnoty decydować o polityce bezpieczeństwa
przeciwpożarowego. Przykładowo, w razie bezpośredniego zagrożenia bez-
pieczeństwa wspólnoty samorządowej, w szczególności życia lub zdrowia,
317
Wyrok WSA w Opolu z 19 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Op 183/12.
318
Postanowienie NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OW 11/11.
319
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (DzU 1991 nr 88,
poz. 400 z późn. zm.). Aktualnie obowiązujący publikator ustawy otrzymał brzmienie,
zob. za: t.j. DzU 2009 nr 12, poz. 68 z późn. zm.

122 rozdział ii
rzewodniczący zarządu gminy lub powiatu mógł i może wydawać komen-

p
dantowi powiatowemu (miejskiemu) Państwowej Straży Pożarnej polecenie
podjęcia działań w zakresie jej właściwości, zmierzających do usunięcia tego
zagrożenia320. Ustawodawca wskazał również, że polecenie to charakteryzuje
się rygorem natychmiastowej wykonalności. Wójt (burmistrz lub prezydent
miasta) będą jednak ponosić wyłączną odpowiedzialność za treść i skutki
polecenia. W tej kwestii organ gminy ma jedno ograniczenie, mianowicie:
polecenie lub uchwała nie mogą dotyczyć wykonania konkretnej czynno-
ści i określać sposobu wykonania zadania przez Państwową Straż Pożarną.
Ustawodawca przez wprowadzenie nowego art. 19b założył fakultatywność
pokrywania części kosztów funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej.
Zmiany w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej i nowej roli gmin w za-
kresie zapewnienia ludności bezpieczeństwa przeciwpożarowego okazały
się trwałe, ponieważ mimo licznych nowelizacji niniejszej ustawy pozycja
gminy w tym zakresie została niezachwiana321.
Zmiany dotknęły także ustawę o zakładach opieki zdrowotnej322. W wy-
niku nowelizacji owej ustawy zmianie uległ art. 8 ust. 1, który upoważnił
jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia zakładów opieki zdro-
wotnej. Ustawodawca wskazał, że na poziomie centralnym tworzenie za-
kładów następuje w drodze zarządzenia właściwego organu administracji
rządowej, zaś na szczeblu lokalnym – na podstawie uchwały właściwego
organu jednostki samorządu terytorialnego323. Analizując przepisy ustawy
o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów admini-
stracji publicznej, w związku z reformą ustrojową państwa, można dojść
do wniosku, że ustawodawca z jednej strony stworzył możliwości tworzenia
zakładów opieki zdrowotnej, z drugiej zaś ograniczył możliwość ich likwi
dacji. W znowelizowanym art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej
320
Art. 76 Ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kom-
petencje organów administracji publicznej…, op. cit.
321
Por. art. 14 Ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży…, op. cit.
322
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (DzU 1991 nr 91,
poz. 408 z późn. zm.). Ustawa została uchylona przez Ustawę z dnia 15 kwietnia 2011 r.
o działalności leczniczej (DzU 2011 nr 112, poz. 654 z późn. zm.).
323

określono, że projekt zarządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego za-

kładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych
organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdro-
wotnych, oraz sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmuje
województwo lub jego znaczną część.
Zgodnie z nową ustawą o działalności leczniczej rozszerzona została
definicja lecznictwa, które aktualnie polega nie tylko na leczeniu i promo-
cji zdrowia, ale również na realizacji zadań dydaktycznych i badawczych
w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia,
w tym wdrażaniem nowych technologii medycznych oraz metod leczenia.
Jednostka samorządu terytorialnego może teraz utworzyć i prowadzić pod-
miot leczniczy w formie spółki kapitałowej i jednostki budżetowej. W spółce
kapitałowej, poza uczelniami medycznymi, akcje mogą posiadać wyłącznie:
Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz jednoosobowe
spółki Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa.
Jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, mogą prowadzić rów-
nież samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Spółki tworzone
przez jednostki samorządu terytorialnego mają status samodzielnych pub-
licznych zakładów opieki zdrowotnej, choćby działalność tę prowadziły
przez wewnętrzne jednostki organizacyjne nazywane niepublicznymi za-
kładami opieki zdrowotnej324. W ramach działalności leczniczej, obejmu-
jącej stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne, gmina właściwa
ze względu na miejsce zamieszkania, a w wypadku niemożności ustalenia
miejsca zamieszkania właściwa ze względu na ostatnie miejsce pobytu pa-
cjenta, pokrywa koszty transportu sanitarnego pacjenta małoletniego lub
osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji do miejsca pobytu, jeżeli przed-
stawiciel ustawowy pacjenta albo osoba, na której w stosunku do pacjenta
ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny, nie odbiera pacjenta w wyznaczo-
nym terminie. W tym też celu kierownik placówki leczniczej niezwłocznie
zawiadamia wójta (burmistrza, prezydenta) i organizuje transport sanitarny
na koszt gminy określonej w tym przepisie. Gminie przysługuje roszczenie
o zwrot kosztów transportu sanitarnego od przedstawiciela ustawowego pa-
cjenta albo od osoby, na której – w stosunku do pacjenta – ciąży ustawowy
324
Uchwała SN z 22 kwietnia 2004 r., nr I PZP 6/04.

124 rozdział ii
obowiązek alimentacyjny. Gmina zaś pokrywa koszty transportu sanitarnego

na podstawie rachunku wystawionego przez kierownika placówki.
Druga reforma administracyjna kraju wprowadziła również zmiany
kompetencyjne do Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu
przestrzennym325. Do 1 stycznia 1999 roku w kwestii zagospodarowania
przestrzennego powoływanie wojewódzkich komisji urbanistyczno-archi-
tektonicznych jako organów doradczych oraz ustalanie w regulaminie or-
ganizacji i zasad ich działania należało do kompetencji wojewody. Z chwilą
pojawienia się trójstopniowego samorządu terytorialnego organy jednostek
samorządu terytorialnego otrzymały kompetencję powoływania swoich ko-
misji urbanistyczno-architektonicznych na potrzeby polityki przestrzennej
gminy. Zarząd gminy mógł opracowywać studium uwarunkowań i kierun-
ków zagospodarowania przestrzennego gminy, które to następnie uchwa-
lała w drodze uchwały rada gminy. Sporządzane studium początkowo przez
zarząd gminy, a następnie przez wójta musiało i musi uwzględniać ustalenia
strategii rozwoju województwa zawarte w planie zagospodarowania prze-
strzennego województwa326. Uchwalona w 2003 roku nowa ustawa o pla-
nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wielokrotnie nowelizowana
w porównaniu do ustawy z 1994 roku, diametralnie zmieniła rolę jednostek
samorządu terytorialnego w tej kwestii, w tym gminy. Całkowitemu prze-
redagowaniu i poszerzeniu uległ art. 1 ustawy określający cel planowania
i zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca zrezygnował z dotych-
czasowej idei ustawy w brzmieniu określającym zakres oraz sposoby postę-
powania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania
zasad ich zagospodarowania. Określono zasady i tryb rozwiązywania kon-
fliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa
w tych sprawach, na ustalaniu zasad kształtowania polityki przestrzennej
przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej.
Opracowano również zakres i sposoby postępowania w sprawach przezna-
czania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowa-
nia i zabudowy.
325
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (DzU 1994 nr 89,
326

W ten oto sposób ustawodawca za podstawę swoich działań przyjął

ład przestrzenny i zrównoważony rozwój wspólnot lokalnych. W nowej
ustawie zwiększyła się rola wójta, burmistrza i prezydenta miasta, ponie-
waż ich rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących stu-
dium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejsco-
wego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących pro-
jektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania
przestrzennego województwa nie podlegają zaskarżeniu do sądu admini-
stracyjnego327. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie opiera się na prze-
pisach kodeksu postępowania administracyjnego, lecz na ustawie normującej
tę materię328.
Wprowadzenie trójstopniowego podziału terytorialnego kraju wymu-
siło na ustawodawcy m.in. przeredagowanie treści art. 19 ustawy o biblio-
tekach. Przed wejściem w życie drugiej reformy administracyjnej kraju,
ze względu na jednostopniowość samorządu terytorialnego, przywoływany
przepis ustawy określał organizację bibliotek publicznych w województwach
i gminach. W każdym województwie była zatem organizowana i prowadzona
wojewódzka biblioteka publiczna, a w każdej gminie co najmniej jedna
gminna (komunalna) biblioteka publiczna wraz z odpowiednią liczbą filii
i oddziałów oraz punktów bibliotecznych329. Po 1 stycznia 1999 roku usta-
wodawca zmienił brzmienie treści art. 19, określając tym samym zadania
dotyczące organizowania i prowadzenia bibliotek we wszystkich jednostkach
samorządu terytorialnego. Pomimo wielu nowelizacji ustawy o bibliotekach
ust. 2 art. 19 nie uległ żadnym zmianom330. Można jednak zauważyć, że nie-
które treści tego przepisu prawnego budzą kontrowersje, a w szczególności
327
Por. art. 7 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze-
strzennym (DzU 2003 nr 80, poz. 717; t.j. DzU 2012 poz. 647 z późn. zm.).
328
Por.: Wyrok NSA Warszawie z 17 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 215/04.
329
Por. art. 19 ust. 1 Ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (DzU 1997 nr 85,
poz. 539).
330
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach…, op. cit.; Obwieszczenie Marszałka
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie ogłoszenia jedno-
litego tekstu ustawy o bibliotekach (DzU 2012 poz. 642 z późn. zm.).

126 rozdział ii
zapis dotyczący prowadzenia przez gminy filii i oddziałów oraz punktów

bibliotecznych. Przykład stanowi wyrok WSA w Gliwicach, w którym sąd
zgodził się z wolą ustawodawcy w kwestii do prowadzenia co najmniej jednej
biblioteki, jednak wyraził swoje wątpliwości w organizowaniu filii, punktów
i oddziałów bez uwzględnienia wielkości gminy, liczby jej mieszkańców oraz
innych uwarunkowań lokalnych331. Jak się wydaje, w celu pewnego uspraw-
nienia działalności gmin w prowadzeniu bibliotek dodano art. 20a ustawy
o bibliotekach, z treści którego wynika, że biblioteka publiczna, której or-
ganizatorem jest gmina działająca w mieście będącym siedzibą samorządu
powiatowego, może wykonywać swoje zadania na podstawie porozumienia
zarządu powiatu z zarządem gminy.
Wskazane porozumienie powinno określać wielkość środków finan-
sowych, które wnoszą strony porozumienia, a które są niezbędne do pro
wadzenia działalności przez bibliotekę332. Jak wynika z orzecznictwa ad-
ministracyjnego, przejmowanie przez gminę zadań z zakresu właściwości
powiatu leży w sferze wyłącznej kompetencji rady gminy, o czym rozstrzyga
art. 18 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym
(dalej: u.s. g.). Przepis art. 20a ust. 2 ustawy o bibliotekach stanowiący, że bi-
blioteka publiczna, której organizatorem jest gmina działająca w mieście
będącym siedzibą samorządu powiatowego, może wykonywać zadania,
o których mowa w ust. 1, na podstawie porozumienia zarządu powiatu
z zarządem gminy, nie wyłącza stosowania art. 18 ust. 2 pkt 11 u.s. g. przy
zawieraniu tego typu porozumień. Przepis ten ustala jedynie, jakie organy
są właściwe do zawarcia porozumienia, natomiast nie przyznaje organowi
wykonawczemu gminy kompetencji do decydowania o przejęciu określo-
nych zadań od powiatu333.
331
Nie sposób przyjąć, że bez względu na wielkość gminy, liczbę jej mieszkańców i inne
uwarunkowania lokalne jest ona zobowiązana do zorganizowania i prowadzenia –
poza gminną biblioteką publiczną – pozostałych jednostek wymienionych w art. 19
ust. 2 ustawy z 1997 roku o bibliotekach (wyrok WSA w Gliwicach z 4 czerwca
2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 262/08).
332
Por. art. 130 pkt 5 Ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw okre-
ślających kompetencje organów administracji publicznej…, op. cit., wprowadzający
art. 20a ustawy o bibliotekach.
333
Wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 2127/02.

2.4. STRUKTURA ORGANIZACYJNA GMINY

I JEJ SAMODZIELNOŚĆ PO WPROWADZENIU
DRUGIEJ REFORMY ADMINISTRACYJNEJ KRAJU
Struktura organizacyjna gmin w Polsce i kwestia ich samodzielności przed

wprowadzeniem drugiej reformy administracyjnej kraju została okre-
ślona w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku, która stała się
fundamentem drugiej reformy po 1 stycznia 1997 roku. W treści art. 169
ust. 1 Konstytucji RP ustawodawca określił rodzaj organów jednostek sa-
morządu terytorialnego i podzielił je na organy stanowiące i wykonawcze.
Struktura organów samorządu terytorialnego została określona w sposób
bardzo ogólny. Konstytucja wymienia tylko rodzaje organów samorządu,
ujmując je w dwóch grupach. Pierwsza z nich obejmuje organy stanowiące,
druga zaś – organy wykonawcze. Nie określa się natomiast ich rodzaju, przy-
znanych kompetencji i zadań. Kwestie te zostały odesłane do ustaw albo –
jak w przypadku ustroju jednostek samorządu terytorialnego – do aktów
prawnych uchwalonych przez organy stanowiące samorządu334.
Na podstawie postanowień konstytucyjnych tylko organom stanowią-
cym przypada kompetencja do określania ustroju wewnętrznego gminy.
Tego rodzaju regulacji prawnych nie zawierała Ustawa konstytucyjna z dnia
17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawo-
dawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie teryto-
rialnym. Kwestia ta znalazła swoje odzwierciedlenie w ustawie o samorządzie
terytorialnym, w art. 22, który stanowił, że organizację wewnętrzną oraz tryb
pracy rady i jego organów określa statut. Była to pierwotna treść przepisu
prawa regulująca kwestie samostanowienia. Jego treść uległa nieznacznej
modyfikacji na mocy Ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy
o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw335. Analiza archi
walnej treści art. 22 ustawy o samorządzie terytorialnym pozwala uznać,
że zakresem przedmiotowym przepis ten obejmował radę – jako organ pra-
wodawczy – i jej organy. Nietrudno jest więc ustalić, że organ wykonaw-
czy był pominięty przez tę regulację. Dopiero ustawa z 1995 roku, nadając
334
W. Skrzydło, Komentarz do art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej…, op. cit.
335
Ustawa z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym…, op. cit.

128 rozdział ii
nowe brzmienie art. 22 (organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów

gminy określa statut gminy) spowodowała włączenie zarządu gminy w krąg
organów mogących stanowić prawo autonomiczne. Inny przepis obowią-
zującej w owym czasie ustawy wskazywał, że do właściwości rady gminy
należy między innymi uchwalanie statutu gminy336. Jak wiadomo, począw-
szy od 1990 roku, samostanowienie w sprawach struktur organizacyjnych
gmin w Polsce było nowym uprawnieniem. Chociaż Ustawa z dnia 20 lipca
1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego zawierała
wzmiankę o tej instytucji, to należy uznać, iż samostanowienie było termi-
nem obcym. Jedyne, co było i pozostało niezmienne, to forma podejmowania
decyzji w sprawach lokalnych, czyli uchwały oraz zaspokajanie podstawo-
wych potrzeb mieszkańców.
Analiza treści wymienionych wyżej ustaw pozwala stwierdzić, że zu-
pełnie odmiennie były potraktowane przez ustawodawcę w owym czasie
sprawy tworzenia, łączenia oraz znoszenia gmin. W ustawie uchwalonej
w poprzednim systemie politycznym kwestia tworzenia, łączenia i znosze-
nia gmin, dzielnic w miastach oraz określanie siedzib rad narodowych tych
jednostek samorządu terytorialnego następowała w drodze uchwały Rady
Państwa – organu obcego w dzisiejszym ustroju politycznym. Te działania
prawne były realizowane w porozumieniu z Radą Ministrów po zasięg-
nięciu opinii lub na wniosek właściwej wojewódzkiej rady narodowej337.
Zmiana granic miast i gmin w obrębie jednego województwa, a także dzielnic
w miastach następowała w drodze uchwały wojewódzkich rad narodowych
po uprzednim uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw administracji
i gospodarki terenowej338. Przy tak scentralizowanych kompetencjach nie
było jakiejkolwiek możliwości samostanowienia, i – co za tym idzie – ustawa
z 1983 roku nie przewidywała uchwalania w tej materii statutu zarówno
na poziomie podstawowym jak i centralnym.
Ustawodawca, wprowadzając termin statutu do ustawy o samorządzie
terytorialnym, stworzył gminom swobodę w tworzeniu własnego ustroju.
Od tego momentu organy gmin dzięki statutowi mogły tworzyć struktury
336
Ibidem, art. 18 ust 2 pkt 1.
337
Por. art. 16 ust. 1 Ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samo-
338

organizacyjne gminy, własne organy i miały decydujący wpływ na obsadę

personalną stanowisk.
W literaturze naukowej pojęcie statutu funkcjonuje od dawna. Już
w 1975 roku M. Miemiec zdefiniował statuty jako akty prawne, w których
zawarte jest prawo autonomiczne, czyli przepisy powszechnie obowiązujące,
wydawane we własnym imieniu przez korporację terytorialną339. Dopełnie-
nia tej definicji możemy odnaleźć w poglądach E. Ochendowskiego, które –
jak się wydaje – uzupełniają treści zawarte w poglądach M. Miemca. Przepisy
te mają co prawda moc obowiązującą, ale tylko w stosunku do członków
wspólnoty terytorialnej, dlatego też statut zawiera przepisy powszechnie
obowiązujące na terenie gminy340. Definicje te są niezwykle cenne, albowiem
określone są w nich również granice ich obowiązywania. Wydaje się, że cho-
ciaż ustawy szczególne precyzyjnie określają, kto może je uchwalać, to jednak
w doktrynie zabrakło elementu podmiotowego, czyli elementu sprawczego,
który jest uprawniony do ich uchwalania. Stąd też proponuję na potrzeby
niniejszego opracowania przyjąć, że statuty są to akty prawa miejscowego
zawierające przepisy powszechnie obowiązujące z mocą prawną ograni-
czoną tylko do członków wspólnoty zamieszkującej na terenie danej gminny,
uchwalane przez podmioty do tego upoważnione na podstawie ustaw szcze-
gólnych. Wyrażam przekonanie, że ich treść zawiera w sobie nie tylko nazwę,
ale również element sprawczy tego przedsięwzięcia prawnego oraz delega-
cję ustawową do ich uchwalania. Należy zdawać sobie sprawę, że niniejsza
definicja może pełnić funkcję pomocniczą w całym systemie pojęciowym.
Definicja prawna statutu gminy znajduje się w wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie, z treści którego wynika, że według art. 3
ust. 1, art. 22 i art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s. g.),
339
M. Miemiec, Pojęcie statutu w nauce prawa, Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo
1975 nr 54, s. 160 / Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego; por.: A. Agopszo-
wicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym: komentarz, Wydawnictwo C.H.
Beck, Warszawa 1997 r., s. 67; J. Korczak, Statuty jednostek samorządu terytorialnego,
„Samorząd Terytorialny” 2000 nr 5, s. 62–75.
340
E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjo
logiczny” 1991, z. 2, s. 24–25; por. także: W. Kisiel, Statut jednostki samorządu tery
torialnego a jej samodzielność, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego:
księga jubileuszowa profesora zw. dra hab. Józefa Filipiaka, [red. Iwona Skrzydło-Niżnik
i in.], Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2001, s. 337–346.

130 rozdział ii
statut gminy należy do przepisów gminnych określających ustrój gminy,

tj. organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy341. Naczelny Sąd
Administracyjny nadał statutowi szczególną moc, zaznaczając przy tym,
że takiego charakteru nie ma regulamin gminy poświęcony kwestiom po-
rządkowym i kancelaryjnym, mimo utrzymującej się praktyki jego ogłasza-
nia jako załącznika do statutu. Przedmiotem regulacji statutowej jest ustrój
gminy. Statut zatem, poza Konstytucją RP i ustawą gminą, odgrywa istotną
rolę w nadaniu gminie kształtu ustrojowego, tym samym można go zaliczyć
do ustrojowego prawa samorządu gminnego342. Jest to również przejaw
samodzielności gminy w kształtowaniu struktury organizacyjnej swoich
organów, tak by w optymalny sposób wypełniała ona zadania343. Chociaż
formuła „tryb pracy organów gminy” przewiduje więcej niż jeden organ
gminy, to odnosi się ona obecnie głównie do rady gminy. W ramach tego
zakresu pojęciowego oznacza ona regulację spraw proceduralnych dotyczą-
cych działalności rady, chodzi tu w szczególności o regulamin pracy rady
i komisji rewizyjnych. Tryb pracy rady gminy, oparty na samostanowieniu,
upoważnia ją do inicjatywy ustawodawczej. Jak trafnie zauważył A. Szewc,
statut gminy winien zawierać szczegółowe uregulowania dotyczące wskaza-
nia podmiotów, formy i trybu przeprowadzania inicjatywy uchwałodawczej
wobec rady gminy344, procedury uchwałodawczej, w szczególności postępo-
wania z projektami uchwał i ich uchwalania. W tej kwestii organ stanowiący
prawo miejscowe nie może zmieniać trybu podejmowania swoich uchwał
poza statutem gminy345. Jest jednak prawnie upoważniony do poszerzania
w statucie gminy ustawowego katalogu uchwał, które pod rygorem nieważ-
ności muszą być podejmowane w głosowaniu tajnym, oraz ustanowienia
reguły, że w pozostałym zakresie uchwały zapadają w głosowaniu jawnym.
341
Wyrok NSA z 17 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1525/00.
342
Z. Leoński, Ustrój samorządu terytorialnego w RP, [s. n.], Poznań 1991, s. 23.
343
Por.: Wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04.
344
A. Szewc, Komentarz do art. 22 ustawy o samorządzie gminnym, za: http://www.pro-
dukty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny), stan prawny na dzień 31 lipca 2012 r.
345
Por.: Wyrok NSA w Krakowie z 31 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1975/00. Ustrój
gminy, w tym przede wszystkim organizacja i zasady działania jej władz, podlegają
regulacji rady gminy wyłącznie w statucie gminy; zagadnień tych nie należy regulować
poza statutem gminy.

Jak wiadomo, w początkowym okresie funkcjonowania samorządu te-

rytorialnego organy gmin przy uchwalaniu statutów musiały się borykać
z wieloma problemami, gdyż w tej kwestii brakowało wskazówek ze strony
orzecznictwa sądowego. Stan ten zmieniał się w miarę upływu lat. Aktu-
alnie organom wszystkich jednostek łatwiej jest uchwalać statut, ponie-
waż w orzecznictwie sądowym zawarto wiele cennych wskazówek, które
sprawiają, że statuty są uchwalane zgodnie z obowiązującym w Polsce pra-
wem. Dzisiaj wiadomo już, że zgodnie z treścią art. 18 ustawy o samorzą-
dzie gminnym, rada gminy może nie tylko przyjmować nowe zadania, ale
przede wszystkim określać formy ich realizacji. Pozycja rady gminy jako
organu właściwego do uchwalania statutu została ugruntowana nie tylko
w ustawach, także we wspominanym wielokrotnie orzecznictwie sądowym.
Za przykład może posłużyć m.in. wyrok WSA we Wrocławiu, w którym sąd
zawarł pogląd, że przepisy art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 1
u.s. g. oraz art. 3 ust. 1 u.s. g., jak również regulacje zawarte w art. 21 ust. 1
i art. 22 ust. 1 u.s. g. stanowią generalną podstawę prawną dla wszystkich
przepisów statutu. Taka podstawa zawiera wystarczające upoważnienie dla
rady do uchwalenia statutu i realizuje wymóg wykazania się przez organ
wyraźną podstawą prawną dla każdej swej kompetencji346.
Niezwykle ważne dla uchwalania statutów są postanowienia art. 40
ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ statut podejmowany jest w for-
mie uchwały, która z kolei jest zaliczana do aktów prawa miejscowego. Stąd
też na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo sta-
nowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy.
Przywoływane znaczenie wskazówek orzecznictwa sądowego w uchwalaniu
statutu odnajdziemy w kolejnym orzecznictwie administracyjnym, tym ra-
zem NSA. Sąd, badając przepisy prawne, wskazał jednoznacznie, że przepis
art. 40 u.s. g. stanowi podstawę do uchwalania aktów dotyczących „organi-
zacji urzędów i instytucji gminnych”, a nie do uchwalania statutu gminy.
Podstawę prawną uchwalania statutu stanowią przepisy art. 3 ust. 1, art. 18
ust. 2 pkt 1 i art. 22. Prawo to w sposób ogólny potwierdza przepis art. 40
ust. 2 pkt 1 u.s. g.
346
Wyrok WSA we Wrocławiu z 10 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 302/08.

132 rozdział ii
Statut ze względu na swój charakter jest często określany mianem lo-

kalnej konstytucji347. Jest on dokumentem, który musi obowiązkowo po-
siadać każda gmina, podobnie zresztą jak każda inna jednostka samorządu
terytorialnego. Samostanowienie statutu przez rady gmin daje im prawo
do decydowania o częstotliwości sesji rady gminy. W ramach organizacji
wewnętrznej statut jednostki gminy powinien ustalić: 1) tryb i termin do-
ręczania radnym zawiadomień o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad
i projektami uchwał; 2) zasady przeprowadzania głosowania imiennego;
3) tryb zgłaszania wniosku o podjęcie uchwały dotyczącej przeprowadzenia
referendum gminnego w sprawie odwołania wójta gminy z przyczyny innej
aniżeli nieudzielenie absolutorium; 4) listę komisji stałych, zasady ich orga-
nizacji i funkcjonowania oraz zakres działania każdej z nich; 5) liczebność
poszczególnych komisji stałych; 6) zasady wyboru komisji oraz tryb wyboru
przewodniczącego komisji; 7) zasady podejmowania uchwał przez komisję
(kworum, większość, tryb głosowania, tj. jawne czy tajne) 348.
Jedną z konsekwencji uznania statutu za akt prawa miejscowego jest to,
że wszystkie przepisy stanowione przez organy gminy, tj. uchwały rady i za-
rządzenia wójta, muszą być zgodne z jego przepisami. Znajduje to potwier-
dzenie w orzecznictwie sądowym. W wyroku z 2007 roku WSA w Krakowie
stwierdził: „Statut należy do przepisów gminnych powszechnie obowiązują-
cych na terenie gminy, wiążących również organy gminy. Dlatego uchwały
rady gminy sprzeczne z przepisami statutu tejże gminy są nieważne jako
sprzeczne z prawem”349. Podobne zdanie wyraził NSA stanowiąc, że statut
347
A. Wierzbicka, Komentarz do art. 3 ustawy o samorządzie gminnym, za: http://www.pro-
dukty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny), stan prawny na dzień 27 września 2010 r.
348
Art. 14 ustawy o samorządzie gminnym reguluje wyłącznie kwestię głosowania. Za-
sadniczo głosowanie jest jawne. Wprowadzenie zasady nakazującej podejmowanie
uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w głosowaniu
jawnym wiąże się przede wszystkim z realizacją konstytucyjnej zasady – prawa oby-
wateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób
pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głoso-
waniu jawnym mogą nastąpić tylko z mocy ustawy. Jako przykład na potwierdzenie
powyższej zasady należy wskazać art. 19 ust. 1 u.s. g., w którym jako wyjątek od zasady
jawnego głosowania ustawodawca przyzwolił na wybór oraz odwołanie przewodni-
czącego i wiceprzewodniczących rady gminy w głosowaniu tajnym. Por.: Wyrok WSA
w Kielcach z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 366/11.
349
Wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 784/07.

gminy jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Postanowienia sta-

tutu są więc prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy uza-
sadnia stwierdzenie jej nieważności350. Identyczne stanowisko zostało także
zaprezentowane we wcześniejszym orzecznictwie. W wyroku z 4 kwietnia
1996 r. NSA stwierdził, że uchwały organów gminy sprzeczne z przepisami
statutu gminy są nieważne jako sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91
ust. 1 i art. 93 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie teryto-
rialnym (obecnie gminnym)351.
Postanowienia statutowe jako przykład autonomicznego władztwa
w gminie muszą być zgodne z intencją ustaw. Chodzi tu o delegacje prawo-
twórcze, ponieważ w demokratycznym państwie prawa państwo stwarza się
w ten sposób prawne uregulowanie kwestii nieobjętych przepisami ustawy.
Świadczy to również o swobodzie decydowania organów gminy nie tylko
w sprawach ustrojowych, ale i organizacyjnych. W myśl wyroku WSA w Go-
rzowie Wielkopolskim brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii ustro-
jowej (milczenie ustawodawcy) nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania
się na ten temat w statucie. Ograniczenie ustawą, o którym mowa w art. 169
ust. 4 konstytucji, powinno zatem wynikać wprost z ustawy352. Należy rów-
nież zauważyć, że statut nie jest paktem prawnym kadencyjnym, a to znaczy,
że jest trwały (nieulegający szybkim zmianom) mimo zmieniającej się władzy
w jednostkach samorządu gminnego353. Przy określaniu w statucie ustroju
gminy organy gmin nie mogą uwzględniać kwestii narodowościowej, albo-
wiem to, jaka ludność zamieszkuje gminę, nie pozostaje w żadnym związku
przyczynowym z ustrojem gminy doprecyzowanym w jej statucie. Mając
na względzie kwestię swobodnej działalności gminy w Polsce, należy również
wspomnieć o możliwości wskazania przez rady w statutach gmin organów,
którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w sprawach rozstrzyganych
w drodze uchwały rady. Jak wynika z wcześniejszego orzecznictwa admini-
stracyjnego, określenie takich organów nie narusza przepisów odnoszących
się do powoływania przez rady gmin komisji stałych i doraźnych, określania
350
Wyrok NSA z 9 marca 1999 r., sygn. akt II SA 6/99.
351
Wyrok NSA z 4 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3174/95, ONSA 1997, z. 2, poz. 64.
352
Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 169/08,
zdanie drugie.
353
Ibidem, zdanie trzecie.

134 rozdział ii
ustroju gmin, sołectw, dzielnic i osiedli w myśl ustawy o samorządzie teryto-

rialnym354. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych pokazuje trwałość
wcześniejszych postanowień w przedmiocie zagadnień związanych z opra-
cowywaniem i uchwalaniem statutów. Już w 1995 roku ugruntowany został
pogląd dotyczący tymczasowości uchwalonego statutu. Jego tymczasowość,
zdaniem sądu, może polegać na przyjęciu w nim rozwiązań fragmentarycz-
nych lub na czas określony, które utracą moc po uchwaleniu normalnego
statutu. Rozwiązania tymczasowe nie mogą być ustalane z pominięciem
obowiązującego trybu uchwalenia statutu i podstawowych rozwiązań ustro-
jowych o charakterze powszechnie obowiązującym355.
Na poziomie gminy ustawodawca zarówno w konstytucji jak i w usta-
wie o samorządzie gminnym nie przewidział statutów wzorcowych ani
wzorów statutów. Stąd też także tutaj należy upatrywać przejawu pozo-
stawiania swobody tej podstawowej jednostce samorządu terytorialnego.
W początkowej fazie obowiązywania trójstopniowego podziału admini-
stracyjnego inaczej przedstawiała się kwestia statutów gmin w porównaniu
do samorządów powiatowych. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 5 Ustawy z dnia
5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym istniał obowiązek opracowa-
nia przez organy powiatowe wzorcowego statutu (Rozporządzenie Ministra
Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie
wzorcowego statutu powiatu)356. Jak więc widać, kwestia samodzielności
samorządu powiatowego w pewnym obszarze jego działania była wątpliwa.
Dopiero Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie
gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o ad-
ministracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych
ustaw (w szczególności jej art. 2 pkt 1357) zniosła dotychczasowy stan prawny,
zwiększając tym samym stopień samodzielności powiatu. Procedura opra-
cowywania statutu i sposób jego uchwalania z pewnymi wyjątkami cechuje
354
Wyrok WSA we Wrocławiu z 17 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2515/95.
355
Por.: Wyrok NSA w Warszawie z 6 marca 1995 r., sygn. akt II SA 90/95.
356
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada
1998 r. w sprawie wzorcowego statutu powiatu (DzU 1998 nr 146, poz. 957).
357

się dużą dozą samodzielności. Chodzi tu przede wszystkim o pewne ogra-

niczenia przy uwzględnieniu kryterium liczby mieszkańców, mianowicie
o gminy, w których liczba mieszkańców przekracza 300 tys. Należy przy
tym wykazać konsekwencje ustawodawcy, ponieważ to kryterium tej liczby
pozostaje niezmienne od chwili reaktywowania samorządu terytorialnego
na poziomie gminy358. Nie oznacza to jednak całkowitej autonomii w kwestii
projektowania i uchwalania statutu, ponieważ po jego uchwaleniu organ
nadzoru ma ustawowe kompetencje oceny zgodności z prawem uchwały
rady gminy359. Jeżeli zatem wobec uchwalonego przez gminę statutu organ
nadzoru nie wniósł żadnych zastrzeżeń, statut może być przez gminę rea-
lizowany (wypełniany) w sposób autonomiczny360.
Kwestia oceny zgodności z prawem przez organ nadzoru nie kończy
jeszcze ograniczeń przy opracowywaniu projektu statutu. Prace rady gminy
nie powinny w tym wypadku zmierzać do określania norm materialnego
prawa administracyjnego regulujących uprawnienia i obowiązki jednostki.
Statut nie może także zawierać norm prawa procesowego wprowadzających
odrębną regulację od zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego.
Powinien natomiast zawierać normy regulujące procedurę działania orga-
nów, np. procedurę ich kontroli, uchwalania budżetu, procedurę pracy rady
i jej organów361.
Oprócz statutu organy gmin zobowiązane są do opracowania regula-
minu pracy urzędu. Podobnie jak statut, tak i regulamin znalazł się dopiero
w ustawie o samorządzie terytorialnym. W początkowym okresie funk-
cjonowania samorządu terytorialnego w Polsce upoważnienie ustawowe
do uchwalania regulaminu organizacyjnego urzędu gminy zawierało się
w rozdziale czwartym ustawy o samorządzie terytorialnym. Artykuł 40 ust. 2
tej ustawy zawierał i aktualnie zawiera w ustawie o samorządzie gminnym
formułę: „na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać
przepisy gminne w zakresie (…) organizacji urzędów i instytucji gminnych”.
358
Por. art. 3 ust. 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym…, op. cit.
i art. 3 ust. 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym…, op. cit.
359
Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym statut jest ogłaszany w woje-
wódzkim dzienniku urzędowym.
360
Wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 1992 r., sygn. akt SA/Lu 711/92.
361
B. Adamiak, Statut gminy, „Samorząd Terytorialny” 1993 nr 7/8, s. 65.

136 rozdział ii
W tym też okresie, chociaż kierownikami urzędu w dalszym ciągu byli: wójt,
burmistrz i prezydent, to jednak nie mieli oni legitymizacji prawnej do wy-
dania w drodze aktu prawnego regulaminu.
Kompetencję prawotwórczą w tym zakresie możemy odnaleźć w art. 33
ust. 2 ustawy samorządowej, z treści którego wynikało, że organizację i za-
sady funkcjonowania urzędu określał regulamin organizacyjny uchwalany
na wniosek zarządu przez radę gminy. Należy zatem przyjąć, że regula-
min organizacyjny był przyjmowany w drodze uchwały, a nie zarządzenia.
Uprawnienia rady w tej kwestii zostały zmienione dopiero po wejściu w życie
Ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmi-
strza i prezydenta miasta362. Nie oznaczało to i nie oznacza, że poza kwestią
uchwalenia regulaminu rada miała jakiekolwiek uprawnienia władcze wobec
pracowników urzędu gminy. Z chwilą wejścia w życie ustawy o bezpośrednim
wyborze wójta, burmistrza i prezydenta organizację i zasady funkcjonowania
urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze
zarządzenia363. Zarówno ustawa o samorządzie terytorialnym, jak i ustawa
o samorządzie gminnym nadal nie określają pojęcia urzędu, którym kieruje
wójt. Brak było również stanowiska w tej sprawie orzecznictwa sądowego.
Dopiero w okresie późniejszym sądownictwo administracyjne zdefiniowało
pojęcie urzędu gminy oraz wskazało jego znaczenie. Analiza orzecznictwa
w tym zakresie pozwala uznać, że urząd gminy jest wyłącznie aparatem po-
mocniczym gminy, jednostką zapewniającą obsługę administracyjną, orga-
nizacyjną i techniczną wójta. Jest to zorganizowana struktura, której celem
jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań gminy 364.
Nowelizacje w kwestii zmiany kompetencji nadawania regulaminu or-
ganizacyjnego urzędu gminy oraz jej formy spowodowały zmianę podejścia
orzecznictwa. Odzwierciedlenie tego możemy odnaleźć w wyroku WSA
w Krakowie, z treści którego wynika, że organizację i zasady funkcjonowa-
nia urzędu określa jedynie wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze za-
rządzenia, o czym wprost stanowi art. 33 ust. 2 u.s. g. Jeśli zatem zarówno
ustawa i pomocniczo orzecznictwo kompetencję tę przyporządkowało
362
zydenta miasta…, op. cit. Por. także art. 43 pkt 31 lit. b niniejszej ustawy.
363
Por. art. 33 ust. 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym…, op. cit.
364
Wyrok WSA w Białymstoku z 8 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 564/09.

wójtowi, to rada gminy nie ma uprawnień do nadawania urzędowi gminy

statutu w drodze uchwały (aktu prawa miejscowego)365. W literaturze na-
ukowej można spotkać pogląd, że „zgodnie z postanowieniami art. 40 ust. 2
pkt 2 ustawy gminnej regulamin organizacyjny jest przepisem gminnym”366
i rodzi skutek wewnętrzny. Na bazie obecnych przepisów ustawy gminnej
i orzecznictwa administracyjnego należy uznać, że stanowisko to znacznie
się już zdezaktualizowało. Według poprzednio obowiązujących zasad re-
gulamin był uchwalany przez radę na wniosek zarządu; w kontekście przy-
woływanego art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s. g. oznaczało to, że regulamin był aktem
prawa miejscowego. Aktualnie sprawa nadania regulaminu organizacyjnego
urzędowi gminy należy do właściwości wójta, a w gminach miejskich – bur-
mistrza lub prezydenta miasta. Z tego też powodu regulamin organizacyjny
urzędu gminy nie jest już uważany za akt prawa miejscowego i w związku
z tym nie istnieje obowiązek jego publikacji w dziennikach urzędowych
województwa367.
Z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
wynika, że zakres uprawnień wynikających z art. 33 ust. 2 u.s. g. pozwala
wyłącznie na ustanowienie zasad funkcjonowania urzędu, nie daje nato-
miast podstaw do wydawania aktów prawa miejscowego368. Przy wyda-
waniu zarządzeń organ wykonawczy gminy jest obowiązany uwzględnić
treść przepisów całego systemu prawa, w szczególności delegacji ustawo-
wych dla rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, gdyż tylko
w ten sposób uniknie sytuacji nieuzasadnionego naruszenia kompetencji
przyznanych organom gminy. Kompetencje organów gminy mają bowiem
charakter rozłączny. W przeciwieństwie do statutu regulamin nie ma cha-
rakteru powszechnie obowiązującego369. Swoboda organu gminy odnosi się
do określenia zadań funkcjonowania urzędu, jego wewnętrznej struktury,
opracowaniu zakresów czynności dla poszczególnych komórek organiza-
cyjnych i samodzielnych stanowisk, obiegu informacji w urzędzie i zasady
365
Wyrok WSA w Krakowie z 20 października 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1077/09.
366
J.P. Tarno (red. nauk.), Samorząd terytorialny w Polsce…, op. cit., s. 193.
367
Wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 184/07. Por. także: Wyrok WSA
w Łodzi z 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 324/03.
368
Ibidem, zdanie drugie.
369
Por.: Wyrok WSA w Łodzi z 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 324/03.

138 rozdział ii
ich przetwarzania, a także regulacji określających współpracę między urzę-

dami a innymi instytucjami370.
Trudno dostrzec, zarówno w ustawie o samorządzie terytorialnym jak
i w ustawie o samorządzie gminnym, swobody wójta w kształtowaniu we-
wnętrznej organizacji urzędu gminy. Stosunkowo ogólny zakres spraw moż-
liwy do określenia w regulaminie organizacyjnym urzędu, a raczej sugerujący
zakaz, możemy odnaleźć w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
w Warszawie, w którym sąd orzekł, że przepisy tej ustawy nie zawierają
unormowań dotyczących obowiązkowego istnienia w strukturze urzędu
gminy stanowiska radcy prawnego. Dopuszczalna więc jest – co do za-
sady – rezygnacja z wcześniej istniejącego etatu radcy prawnego oraz za-
pewnienie obsługi prawnej urzędu gminy w innych formach przewidzianych
w art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych371. Aktualnie w regulaminie orga-
nizacyjnym urzędu gminy można uregulować wewnętrzną dekoncentrację
uprawnień, której dokonuje wójt w zakresie swojej właściwości. Taka de-
koncentracja ma cechy trwałości i nie traci mocy obowiązującej ze zmianą
lub brakiem piastuna organu372.
Od momentu reaktywowania samorządu terytorialnego szczególną rolę
w urzędach gmin zaczęli pełnić sekretarz i skarbnik. Kwestię objęcia tych
stanowisk w owym czasie w pierwszej kolejności regulowała Ustawa z dnia
22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych373. Zarówno sekretarz jak
i skarbnik gminy byli zatrudniani na podstawie powołania. Podmioty upra-
wione do powołania osób na te stanowiska wskazywała ustawa o samorzą-
dzie terytorialnym. Ustawodawca w art. 18 ówczesnej ustawy samorządowej
wskazał, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające
w zakresie działania gminy. Do wyłącznej właściwości rady należy między
innymi powoływanie i odwoływanie sekretarza oraz skarbnika gminy, który
370
K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej pań
stwa, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s. 103.
371
Wyrok NSA w Warszawie z 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02. Por. także art. 8
ust. 1 Ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (DzU 1982 nr 19, poz. 145;
t.j. DzU 2011 nr 10, poz. 65).
372
Wyrok NSA w Warszawie z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/08, OwSS 2009/3/55.
373
Zob. art. 2 pkt 3 Ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych…,
op. cit.

jest głównym księgowym budżetu374. Uchwalona w dniu 6 listopada 1992 r.

przez Sejm RP ustawa o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym nieco
znowelizowała treść art. 18 ust. 2 pkt 3, nadając mu nowe brzmienie: po-
woływanie i odwoływanie przez radę skarbnika gminy, który jest głównym
księgowym budżetu, oraz sekretarza gminy – na wniosek przewodniczącego
zarządu. Ustawodawca w ten sposób doprecyzował pierwotny tekst. Jak się
wydaje, miało to istotne znaczenie dla właściwego funkcjonowania proce-
dury powoływania na te stanowiska, ponieważ w uprzednio obowiązującym
brzmieniu brak było właściwego podmiotu wnioskującego o te powołania375.
Brak uregulowania tej kwestii zapewne sprawiał spore trudności w wy-
typowaniu osób, które mogłyby złożyć w tej sprawie stosowny wniosek.
Drobne zmiany legislacyjne ustawodawca poczynił w 2002 roku, kiedy
to Sejm RP uchwalił ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i pre-
zydenta miasta. Od momentu wejścia w życie ustawy zniesiony został zarząd
gminy jako jej kolegialny organ wykonawczy; wprowadzono w to miejsce
organ jednoosobowy. Zatem przy powoływaniu i odwoływaniu sekretarza
i skarbnika gminy osobą składającą wniosek stał się wójt376. Nowa Ustawa
z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych377 zmieniła pod-
stawy prawne nawiązywania stosunku pracy z sekretarzem gminy. Po zmia-
nie przepisów pracownicy samorządowi mogą być zatrudnieni na podstawie
wyboru, powołania i umowy o pracę. Oznacza to przeniesienie tej kompe-
tencji z rady gminy na wójta, który jest także kierownikiem urzędu gminy.
Analiza treści art. 5 aktualnie obowiązującej ustawy wskazuje na obowiązek
zatrudniania sekretarza na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego.
W związku z powyższym zatrudnianie i zwalnianie osoby piastującej stano-
wisko sekretarza zostało wpisane w kompetencje wójta (burmistrza, prezy-
denta miasta), starosty i marszałka województwa. Oprócz tego ustawodawca
374
Art. 18 ust. 2 pkt 3 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym…, op. cit.
375
Art. 18 ust. 2 pkt 3 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym…, op. cit.:
„powoływanie i odwoływanie sekretarza oraz skarbnika gminy, który jest głównym
księgowym budżetu”.
376
Art. 43 pkt 4 Ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmi-
strza i prezydenta miasta zmienił w tej kwestii treść art. 18 ust. 2, pkt 3 Ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym…, op. cit.
377
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (DzU 2008 nr 223,
poz. 1458).

140 rozdział ii
dookreślił wymogi konieczne do spełnienia przez osobę mogącą zajmować

przedmiotowe stanowisko oraz wskazał niedomknięty katalog kompetencji
sekretarza. Ponadto odnośnie tego stanowiska wskazano wprost w ustawie
zakaz tworzenia partii politycznych i uczestniczenia w nich, co wskazuje,
że w zamyśle ustawodawcy stanowisko to ma być apolityczne.
Status prawny sekretarza gminy zarówno w ustawie o samorządzie te-
rytorialnym jak i w ustawie o samorządzie gminnym początkowo nie był
do końca określony. Wraz z rozwojem myśli samorządowej w Polsce i orzecz-
nictwa sądowego status ten wydaje się ugruntowany. Szczególną rangę
sekretarza gminy można odnaleźć w wyroku Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego w Warszawie stanowiącym, że sekretarz gminy nie ma określonych
ustawowo własnych kompetencji, nie jest organem gminy, a tylko prowadzi
w imieniu wójta (burmistrza) powierzone mu sprawy gminy378. Przepis art. 33
ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zezwala wójtowi na powierzenie m.in.
sekretarzowi spraw gminy. Wójt, burmistrz czy prezydent nie mogą jednak
przenieść części swoich kompetencji na skarbnika gminy379. Powierzenie
określonych kompetencji do wykonywania oznacza ich dekoncentrację. Nie
znaczy to jednak, że dochodzi do przeniesienia kompetencji na ten organ,
ponieważ sekretarz, na którego rzecz nastąpiła dekoncentracja kompetencji,
nie staje się organem, lecz działa zawsze w imieniu wójta.
Mimo że nowa ustawa z 2008 roku była już kilkakrotnie nowelizowana,
to w dalszym ciągu trwają prace nad jej kolejną nowelą380. Jak zakłada pro-
jekt nowelizacji, zmiany obejmują m.in. kwestię zatrudniania sekretarza
gminy. W art. 5 ustawodawca zakłada dodanie dwóch ustępów, a mianowi-
cie ust. 1 „a”, który ma otrzymać brzmienie: „Nabór kandydatów na wolne
stanowisko sekretarza przeprowadza się nie później niż w ciągu trzech
miesięcy od zwolnienia stanowiska”; 1 „b”: „Obsadzenie stanowiska sekre-
tarza nie może nastąpić w drodze powierzenia pełnienia obowiązków”. Jak
378
Wyrok NSA z 24 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 2092/01.
379
Zob.: Wyrok WSA w Kielcach z 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 368/07; Uchwała
RIO w Łodzi z 5 lutego 2003 r., nr 5/20/2003, za: http://www.produkty.lex.pl (LEX
Samorząd Terytorialny).
380
Projekt ustawy z 14 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządo-
wych oraz niektórych innych ustaw przesłany przez marszałek Sejmu Ewę Kopacz
do Senatu RP.

się wydaje, ustawodawca z jednej strony potwierdza status sekretarza jako

urzędnika odgrywającego ważną rolę w realizacji zadań gminy, z drugiej zaś
uniemożliwia ewentualne nadużywanie powierzania określonym osobom
obowiązków sekretarza. Jeśli założenia te zostaną uchwalone przez parla-
ment, to należy domniemywać, że tym samym pozycja prawna sekretarza
ulegnie dalszemu umocnieniu i w większym stopniu uniezależni się on za-
równo od organu prawodawczego jak i wykonawczego gminy.
PODSUMOWANIE
Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że pierw-

sza reforma administracyjna kraju skoncentrowała się na ogólnym uru-
chomieniu samorządu terytorialnego. Stąd też zakres jego działania został
ograniczony do poziomu gminy. Można by powiedzieć, że miała charakter
ogólnostrukturalny, ponieważ nie wymagała zmian w podziale administra-
cyjnym kraju. Ogólnie pojęte reformy zmierzały do tworzenia infrastruk-
tury administracyjnej dla demokratycznego państwa prawnego i społecznej
gospodarki rynkowej. W początkowych latach transformacji reformy admi-
nistracyjne dotyczyły zwłaszcza modernizacji struktur administracji pub-
licznej. Za sukces można więc uznać, że odbudowano demokrację lokalną
i przywrócono gospodarkę komunalną.
Wiadomo było, że w takim kształcie samorząd terytorialny nie będzie
miał szans nie tylko na sprawne funkcjonowanie, ale także na dalszy rozwój.
Jednostopniowy samorząd odbiegał również, i to znacząco, od standardów
europejskich. Oprócz tego samorząd gminny nie był w stanie udźwignąć idei
decentralizacji i – co za tym idzie – coraz to większej liczby zadań na szczeblu
lokalnym. Z tych też między innymi powodów kolejne rządy Rzeczypo-
spolitej Polskiej podejmowały coraz to nowe przedsięwzięcia pozwalające
na dalszą decentralizację administracji publicznej w Polsce. W 1998 roku
uchwalono ustawy reformujące administrację terenową. Przepisy tych ustaw
realizowały program decentralizacji funkcji państwa i samorządu terytorial-
nego. Druga reforma dotyczyła podziału terytorialnego i z dniem 1 stycznia
1999 roku przestała obowiązywać ustawa o dwustopniowym podziale admi-
nistracyjnym kraju. Na mocy ustawy o trójstopniowym podziale samorządu
terytorialnego zostały zlikwidowane „stare” województwa; utworzono nowe,

142 rozdział ii
większe terytorialnie. Ze względu na to, że zmieniła się struktura samorządu

terytorialnego, zaszła także konieczność zmiany nazwy pierwszej ustawy
noszącej namiastkę przyszłego samorządu.
Uporządkowanie systemu organizacyjnego administracji publicznej
w Polsce i jego podstaw terytorialnych spowodowało dalsze rozdzielenie
funkcji między poszczególnymi poziomami władzy centralnej (rząd, wo-
jewoda) i samorządowej oraz przeniesienie licznych zadań publicznych
do samorządu. Reforma administracyjna, przyjmując rozmiar poziomu syste-
mowego, pozwoliła uniknąć jedynie powierzchownych zmian. Reformowa-
nie emblematyczne nie mogłoby bowiem przekształcić systemu zarządzania
sprawami publicznymi. Transformacja polegała m.in. na utworzeniu dwóch
niezależnych od siebie stopni samorządowych, których przedstawiciele są
wybierani w wyborach powszechnych i bezpośrednich.
Powstały zatem nowe poziomy samorządu – powiaty i nowe woje-
wództwa samorządowe. Druga reforma administracyjna zmieniła również
warunki do wprowadzenia w Polsce polityki regionalnej, której znacze-
nie wzrastało wraz z pogłębianiem się integracji Polski z Unią Europejską.
Równocześnie z utworzeniem nowych stopni samorządu terytorialnego
reforma objęła także nowelizację ustawy o pracownikach samorządowych
w celu rozgrzeszenia jej zakresu podmiotowego na pracowników urzędów
marszałkowskich i starostw powiatowych. W odróżnieniu od powiatów
i samorządowych województw, gminy – jako jednostki samorządu teryto-
rialnego – można nazwać instytucjami przedkonstytucyjnymi. Za taką for-
mułą przemawiają następujące argumenty:
w momencie reaktywowania samorządu terytorialnego funkcjonował
on jedynie na poziomie gminy, pozostałe jednostki zaś znajdowały się
w fazie projektów;
samorząd gminny funkcjonował ponad siedem lat przed wejściem ak-
tualnie obowiązującej konstytucji;
funkcjonowanie gminy w znacznym stopniu opierało się na historycz-
nie utrwalonych wzorcach, tym samym można uznać, że w 1997 roku
termin „gmina” był już pojęciem „zastanym”.
Ustawa zasadnicza nie sprecyzowała, na czym polega szczególny cha-
rakter gminy. W odróżnieniu od nowo wprowadzonych stopni samorządu
wskazuje jednak na konieczność określenia pewnych odrębnych rozwiązań
dla gmin. Poza tym konstytucja nadaje gminom – w porównaniu z powiatami

i województwami – status uprzywilejowany, traktując gminę jako funda-

ment samorządu terytorialnego. Uregulowania konstytucyjne nadają gmi-
nom byt przymusowy, ponieważ tej podstawowej jednostki samorządu nie
można znieść w drodze ustawodawczej, nie może ona także – jako instytu-
cja – ulec samorozwiązaniu. Liczbę gmin można ograniczyć jedynie w dro-
dze rozporządzenia Rady Ministrów. Trzeba dodać, że oprócz możliwości
zmiany liczby gminy w Polsce konstytucyjna gwarancja nie obejmuje rów-
nież możliwości zmiany ich granic. Oznacza to, że podział ten ma charakter
dynamiczny i liczba gmin może zmieniać się w zależności od rzeczywistych
uwarunkowań. Podział terytorialny państwa nie jest zatem konstrukcją nie-
zmienną, ponieważ może on podlegać procesom demograficznym i w za-
leżności od tej zmiennej liczba gmin może wzrastać lub się zmniejszać381.
Niezwykle ważną sprawą w funkcjonowaniu samorządu na trzech pozio-
mach było opracowanie przez ustawodawcę zadań i kompetencji dla jednostek
samorządu terytorialnego. Charakterystyczne było uniknięcie hierarchizacji
zadań i kontroli ich wykonywania przez jednostki zajmujące wyższe miejsce
w strukturze trójstopniowej. Wyjątki od tej zasady znalazły swoje umocowa-
nie w ustawach szczególnych w sytuacjach mających wpływ na działania pro-
wadzone w ramach jednolitego kierownictwa oraz w sprawach odwoławczych
określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o sa-
morządowych kolegiach odwoławczych. Uchwalona i wprowadzona w życie
nowa konstytucja jeszcze przed wprowadzeniem drugiej reformy administra-
cji publicznej potwierdziła dominującą w strukturze samorządu rolę gminy
jako naturalnego tworu samorządowego. To, jak się wydaje, dopełnienie
struktury samorządowej pozwoliło gminie zająć się sprawami najbliższymi
mieszkańcom. Za taką formułą mogą przemawiać następujące argumenty:
konstrukcja art. 6 ustawy o samorządzie gminnym potwierdziła reali-
zację zadań gminy mających wymiar lokalny;
rozstrzyganie wszystkich spraw, pod warunkiem że ustawy szczególne
nie stanowią inaczej, należą do kompetencji gminy (domniemanie właś-
ciwości gminy w publicznych sprawach lokalnych);
zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych stanowi naczelną myśl
przewodnią samorządu gminy;
381
Wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt K-2702, OTK ZU 2002.

144 rozdział ii
pozostałe jednostki nowo utworzonego samorządu terytorialnego, w od-

różnieniu od gmin, realizują zadania określane mianem „specjalnych”.
Niewątpliwie możemy przyjąć, że ustrój gminy sformalizowany w usta-
wie o samorządzie terytorialnym w fazie przygotowywania drugiej reformy
administracyjnej kraju posłużył jako wzorzec, na podstawie którego ustawo-
dawca sformułował przepisy dotyczące ustawy powiatowej i ustawy o wo-
jewództwie samorządowym.
Analizując kwestię zadań gmin, należy zwrócić uwagę na ważne noweli-
zacje, które zmierzają do rozszerzenia zadań gmin. Widać to wyraźnie w wie-
lokrotnie przytaczanej Ustawie z dnia 11 kwietnia z 2001 r. o zmianie ustaw:
o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie woje-
wództwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektó-
rych innych ustaw. Trzeba i należy tu wspomnieć o wspieraniu i poszerzaniu
idei samorządowej, promocji gmin, współpracy organizacji samorządowych
ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi. Ustawowe modyfikacje zakresu
działania gmin pozwalają stwierdzić, że w rozpiętości kompetencyjnej zasada
podstawowego charakteru gminy nie jest ścisła, co oznacza dopuszczalność
stosowania ograniczeń. Chodzi tu przede wszystkim o możliwości ingerencji
ustawodawcy w sferę samodzielności gmin. Nie jest ona bowiem całkowicie
wykluczona, ale ważne, by nie była nadmierna a proporcjonalna do pojawia-
jących się zagrożeń związanych z działalnością gmin.
Analizując pierwszą i drugą reformę administracyjną kraju, trzeba za-
uważyć, że zarówno w ustawie o samorządzie terytorialnym jak i ustawie
o samorządzie gminnym ustawodawca nie wyróżnił gmin wiejskich i miej-
skich, jak to miało miejsce w konstytucjach marcowej i kwietniowej. Pewne
nawiązania w tym zakresie do przedwojennego modelu możemy odnaleźć
w statusach gmin, albowiem ustawa gminna wskazuje, że jeżeli siedzibą
władz gminy jest miasto, wówczas jednostka taka stanowi gminę miej-
ską. Konsekwencją tego jest zmiana nazwy organu wykonawczego z wójta
na burmistrza lub prezydenta oraz rady – z gminnej na miejską. Odstępstwo
od tej reguły możemy odnaleźć jedynie w ustawie o ustroju miasta stołecz-
nego Warszawy. Do chwili obecnej ustrój miasta stołecznego jest prawnie
wyodrębniony z całego systemu gmin jako metropolia. Na uwagę zasługuje
również fakt, że ustrój miasta stołecznego Warszawy nie został indywidu-
alnie oznaczony w ustawie zasadniczej. Można zatem założyć, że nie ma
podstaw konstytucyjnych do określenia odrębnego kształtu ustroju miasta

stołecznego. Kwestię tę rozstrzygał Trybunał Konstytucyjny w wyrokach

z 24 marca 1998 roku (sygn. K-40/97) i z 5 maja 1998 roku (sygn. K-34/97).
Trybunał uznał wtedy, że jeśli ustawodawca nadał dzielnicom warszawskim
status gmin, to był zobowiązany do przestrzegania konstytucyjnej koncepcji
ich statusu, w tym i zasady ich samodzielności.
Biorąc pod uwagę treść wyroków Trybunału Konstytucyjnego, można
sformułować pogląd, że ustawodawcę obowiązywała konsekwencja w działa-
niu związana z nadaniem dzielnicom statusu gmin. W przeciwnym zaś razie
przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne mogłyby być niezgodne
z ustawą zasadniczą. Idąc dalej tym tokiem myślenia, trzeba stwierdzić,
że przepisy zarówno początkowo obowiązującej ustawy o ustroju War-
szawy jak i tej aktualnej stanowiły i stanowią szczególny akt prawny wobec
obowiązującej w owym czasie ustawy o samorządzie terytorialnym, a na-
stępnie ustawy gminnej. Stąd też powinny być interpretowane w sposób
ścisły i zgodny z regułami konstytucyjnymi, w tym z zasadą domniemania
kompetencji samorządowych gmin. Nie dało się jednak całkowicie ujed-
nolicić statusu gmin warszawskich z pozostałymi funkcjonującymi w Pol-
sce. Warszawa, będąca zarazem metropolią, w której swoje siedziby mają
agendy rządowe, oprócz zadań własnych realizuje zadania ściśle specjali-
styczne, związane między innymi z wizytami przedstawicieli państw obcych.
Szczególne uwarunkowania stolicy musiały doprowadzić do ujednolicenia
rozdrobnionego podziału administracyjnego miasta po to, aby jej władze
samorządowe mogły skutecznie diagnozować i rozwiązywać problemy na ca-
łości terytorium gminy warszawskiej.
Druga reforma administracyjna, zapełniając lukę w szeroko pojętej de-
mokratyzacji państwa, spowodowała zmianę wielu ustaw w zakresie kom-
petencyjnym oraz uchylenie niektórych obowiązujących w owym czasie
innych aktów prawnych, jak chociażby o zbiórkach publicznych. Nowa rze-
czywistość wymusiła także na ustawodawcy wydanie ustawy o stanie klęski
żywiołowej, nadając mu jeden z trzech stanów nadzwyczajnych w Konsty-
tucji RP, jaki może być wprowadzony na części lub całości terytorium RP382.
W uporządkowanym podziale administracyjnym kraju właściwą rangę na-
dano pracownikom samorządowym, gdzie w wyniku zmian ustawowych
382
Por. art. 228–233 Konstytucji RP.

146 rozdział ii
zaliczeni zostali do osób publicznych. Oceniając drugą reformę administra-

cyjną kraju, należy również zauważyć intencję ustawodawcy angażowania
organów gminnych w obsadzanie stanowisk w administracji specjalnej.
Z punktu widzenia przyszłej bezpośredniej współpracy i współdecydowa-
nia w rozwiązywaniu problemów bezpieczeństwa na poziomie lokalnym,
jednoosobowy organ wykonawczy gminy otrzymał od ustawodawcy prawo
wyrażania swojej opinii w kwestii powoływania komendantów powiatowych
i miejskich Policji. Niezależnie od tego, że nie miała ona mocy wiążącej,
to z pewnością niejednokrotnie stanowiska wójta, burmistrza, prezydenta
były uwzględniane.
Zakres drugiej reformy administracyjnej był znacznie szerszy. Nowe-
lizacji poddano więcej ustaw, przez co życie wspólnot samorządowych jest
regulowane na wszystkich poziomach podziału administracyjnego kraju.

ROZDZIAŁ III
Łączenie w samorządzie gminnym

demokracji bezpośredniej z przedstawicielską
3.1. WPROWADZENIE
Jednym z podstawowych założeń państwa demokratycznego jest przyjęcie

zwierzchnictwa narodu jako suwerena mającego władzę najwyższą i od ni-
kogo niezależną. Idea demokratycznego państwa nawiązuje do doktryny
europejskiej, która zaczęła się kształtować na przełomie wieków XVIII i XIX.
Początki rodzącej się doktryny wskazującej na naród jako suwerena, czyli
wyłącznego podmiotu najwyższej władzy w państwie, były bardzo trudne
i miały konsekwencje przede wszystkim negatywne. Chodziło tu o wyraźne
podkreślenie, że suwerenem nie może być monarcha, niedopuszczalny za-
tem ma być powrót do monarchii absolutnej. W polskim ustroju prawnym
uznanie narodu za prawowitego suwerena odnajdziemy w Ustawie z dnia
17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Ten zasadni-
czy i demokratyczny akt prawny w art. 2 określał, że „władza zwierzchnia
w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu. Organami Narodu w zakre-
sie ustawodawstwa są Sejm i Senat, w zakresie władzy wykonawczej Prezy-
dent Rzeczypospolitej łącznie z odpowiedzialnymi ministrami, w zakresie
wymiaru sprawiedliwości – niezawisłe Sądy”383.
Jak widać, treść art. 2 konstytucji, mimo że wskazywała na naród jako su-
werena, to jednak nie regulowała kwestii dotyczącej form sprawowania wła-
dzy. Demokrację pośrednią początkowo dość luźno reguluje dopiero art. 11
383
Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, op. cit.

148 rozdział iii
Konstytucji marcowej, mówiący o wyborach posłów do sejmu na pięciolet-

nią kadencję, licząc od dnia jego otwarcia. Przywoływany przepis konsty-
tucji określa także charakterystyczny dla państwa demokratycznego rodzaj
wybieralności przedstawicieli suwerena wskazujący, że bierze on udział
w głosowaniu czteroprzymiotnikowym: tajnym, bezpośrednim, równym
i stosunkowym. Już w tamtym czasie ustawodawca, używając przymiotnika
„stosunkowy”, miał na myśli odpowiedni sposób przeliczania głosów i taki
podział miejsc w organie przedstawicielskim, który dokładnie odpowiadałby
poparciu, jakie poszczególne ugrupowania polityczne uzyskują od społeczeń-
stwa. Konstytucja marcowa wskazywała również bierne i czynne prawa wy-
borcze suwerena. Zgodnie z art. 12 konstytucji prawo wybierania miał „każdy
obywatel bez różnicy płci, który w dniu ogłoszenia wyborów ukończył 21 lat”,
pod warunkiem że „używa w pełni praw cywilnych i zamieszkuje w okręgu
wyborczym przynajmniej od przedednia ogłoszenia wyborów w Dzienniku
Ustaw”. Prawo kandydowania do organu przedstawicielskiego przysługiwało
również każdemu obywatelowi mającemu prawo wybierania do sejmu łącz-
nie z wojskowymi w służbie czynnej, niezależnie od miejsca zamieszkania,
o ile ukończył on 25 lat384. Oprócz tych ograniczeń warto jest również za-
uważyć inne tego typu rozwiązania, które odnajdziemy w art. 20 konstytucji,
albowiem już w owym czasie posłowie nie sprawowali mandatu imperatyw-
nego, co oznaczało, że nie byli związani z żadnymi instrukcjami od wyborców.
Analizując początki władzy narodu jako suwerena, należy zwrócić uwagę
na zwrot „każdy” zarówno w dekrecie Naczelnika Państwa jak i Konstytucji
marcowej, co oznacza przyznanie praw wyborczych wszystkim obywatelom
będącym w odpowiednim wieku. Począwszy od 1918 roku, można powie-
dzieć, że suweren był kompleksowy, ponieważ przyznawał prawa wyborcze
kobietom na równi z mężczyznami385. Uwzględnienie uczestnictwa w de-
mokracji pośredniej w tamtych czasach było zupełnie nowym zjawiskiem,
dlatego też kwestia ta była kontrowersyjna i budziła gorące dyskusje zarówno
pośród polityków jak i w kołach naukowych. Polska w owym czasie należała
384
W porównaniu do dekretu Naczelnika Państwa z 28 listopada 1918 r. o ordynacji wybor-
czej do Sejmu Ustawodawczego (DzU 1918 nr 18, poz. 46) ustawodawca w Konstytucji
marcowej podwyższył cenzus wieku, jeśli chodzi o prawo wybieralności, do 25 lat.
385
Por. także: A. Ajnenkiel, Sejmy i konstytucje w Polsce 1918–1939, Państwowe Zakłady
Wydawnictw Szkolnych, Warszawa 1968, s. 18–19.

łączenie w samorządzie gminnym demokracji bezpośredniej z przedstawicielską 149
do nielicznych państw w Europie, w których przyznano kobietom prawa

wyborcze. Przypomnijmy, że w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii
i Irlandii Północnej możliwość głosowania i kandydowania w wyborach po-
wszechnych uzyskały one w 1928 roku, we Francji zaś dopiero w roku 1944386.
Zarówno w dekrecie Naczelnika Państwa jak i w ustawie zasadniczej
z 17 marca 1921 roku wojskowi mieli ograniczone możliwości korzystania
z demokracji pośredniej, ponieważ oba te akty prawne zakazywały im prawa
głosowania. Zjawisko to było w owym czasie zgodne z zasadą apolityczno-
ści armii. Jednak przedstawiciele tej grupy zawodowej mogli się ubiegać
o mandaty parlamentarzystów, pod warunkiem że uzyskaliby poparcie tylko
cywilnych wyborców. Chociaż urzędnicy państwowi mogli w pełni korzy-
stać z przywilejów demokracji pośredniej, to jednak nie mogli oni kandydo-
wać w okręgach, w których wykonywali obowiązki służbowe. Rozwiązania
te były sposobem na ograniczanie wykorzystywania stanowisk służbowych
do prywatnych celów politycznych387. Niewątpliwie dekret Naczelnika Pań-
stwa stał się po odzyskaniu przez Polskę niepodległości filarem demokracji
pośredniej. Dzięki temu aktowi prawnemu w dniu 26 stycznia 1919 roku
zostały przeprowadzone wybory do Sejmu Ustawodawczego388. Pierwsze
posiedzenie owego organu pełniącego zarazem funkcję konstytuanty odbyło
się 10 lutego 1919 roku389. Wybrany w demokratycznych wyborach, po od-
zyskaniu niepodległości, Sejm Ustawodawczy uchwalił prawie jednomyślnie
przywołaną Konstytucję marcową.
Ustawodawca, wypełniając dyspozycję art. 18 konstytucji, uchwalił,
że bliższe postanowienia w wyborach do sejmu określi ordynacja wyborcza390.
386
Z. Jarosz, S. Zawadzki, Prawo konstytucyjne, PWN, Warszawa 1987, s. 254.
387
Por. art. 8 dekretu: „Urzędnicy państwowych władz administracyjnych, skarbowych
i sądowych nie mogą być wybrani w tych okręgach wyborczych, na które rozciąga się
ich działalność służbowa”. W niemal identycznym brzmieniu kwestie tę regulował
art. 15 Konstytucji marcowej wskazujący, że „państwowi urzędnicy administracyjni,
skarbowi i sądowi nie mogą być wybierani w tych okręgach, w których pełnia służbę”.
Przepis ten nie dotyczył urzędników pełniących służbę przy władzach centralnych.
388
J. Bardach (koord.), Dzieje Sejmu Polskiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1997, s. 154.
389
A. Ajnenkiel, Parlamentaryzm II Rzeczypospolitej, „Wiedza Powszechna”, Warszawa
1975, s. 107.
390
Ustawa z dnia 28 lipca 1922 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu (DzU 1922 nr 66, poz. 590).
Art. 116 pkt 1 ordynacji z 1922 roku uchylił w całości dekret Naczelnika Państwa
z 28 listopada 1918 roku o ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego.

150 rozdział iii
Nowo uchwalona w owym czasie ordynacja wyborcza w kwestii demokra-

cji pośredniej powtórzyła regulację konstytucyjną, uściślając w art. 5 ust. 1,
że wybieranymi do sejmu mogą być wszyscy obywatele Rzeczypospolitej
Polskiej posiadający czynne prawo wyborcze, nie wyłączając wojskowych
w służbie czynnej, niezależnie od miejsca zamieszkania w kraju lub za gra-
nicą, którzy ukończyli do dnia ogłoszenia wyborów 25 lat. Ustawa wyborcza
nie wprowadziła wymogu zamieszkania na terenie kraju jako warunkującego
posiadanie biernego prawa wyborczego. Trzeba w tym miejscu zauważyć,
że realizacja czynnego prawa wyborczego zależała, zgodnie z art. 2 ust. 1
ordynacji, od zamieszkania w okręgu wyborczym przynajmniej od przede
dnia ogłoszenia wyborów w Dzienniku Ustaw. Z analizy treści art. 2 ordy
nacji wyborczej i art. 5 ustawy zasadniczej wynikało, że choć obywatel polski
mieszkający za granicą nie mógł realizować swojego czynnego prawa wy-
borczego, to miał jednak możliwość kandydowania i bycia wybranym w wy-
borach do sejmu, jeżeli spełniał wymogi przewidziane dla posiadania prawa
wybieralności391.
Uchwalona wraz z ordynacją wyborczą do sejmu ordynacja do senatu
nie wprowadzała żadnych innych wymogów dla uzyskania biernego prawa
wyborczego niż cenzus wieku – ukończone 40 lat do dnia ogłoszenia wybo-
rów. Posiadanie czynnego prawa wyborczego do izby wyższej uzależniono
od wymogu osiągnięcia wieku 30 lat oraz cenzusu miejsca zamieszkania.
W art. 2 ordynacji do senatu określono, że prawo wybierania do sejmu ma
każdy wyborca, który w dniu ogłoszenia wyborów ukończył 30 lat i w dniu
tym zamieszkuje w okręgu wyborczym przynajmniej od roku z wyjątkami
przewidzianymi w omawianym powyżej art. 36 konstytucji. W wyniku prze-
obrażeń ustrojowych w Polsce i przejęcia władzy przez ugrupowanie sana-
cyjne z marszałkiem Józefem Piłsudskim na czele rola demokracji pośredniej,
a tym samym parlamentu znacznie osłabła. Kwestia ta została ostatecz-
nie przesądzona w Konstytucji kwietniowej z 1935 roku392. Postanowienia
nowej ustawy konstytucyjnej znacznie ograniczyły zasadę powszechno-
ści wyborów. Mam tu na myśli podwyższenie wieku osób ubiegających
się o mandat posła, ponieważ prawo wybieralności przyznano każdemu
391
Ustawa z dnia 28 lipca 1922 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu…, op. cit.
392
Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r…, op. cit.

obywatelowi mającemu prawo wybierania, jeżeli ukończył lat 30393. Czynne

prawo wyborcze przysługiwało zaś obywatelom, którzy ukończyli 24 lata
i posiadają pełnię praw cywilnych i obywatelskich. Zasadniczym zmianom
uległy reguły wyborcze do senatu. W Konstytucji kwietniowej zrezygnowano
z pełnej powszechności wyborów do drugiej izby parlamentu i w art. 47
przyznano prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej prawo powoływania
1/3 senatorów; jedynie 2/3 ustawowej liczby pochodziło z wyborów. Tym
samym ustawa zasadnicza ograniczyła rolę demokracji pośredniej w obsa-
dzaniu stanowisk państwowych.
Nowa konstytucja w art. 33 ust. 3 dała ustawodawcy delegację ustawową
do uchwalenia nowej ordynacji wyborczej. Prace nad tą ustawą trwały sto-
sunkowo krótko, bo już 8 lipca 1935 roku Sejm II Rzeczypospolitej uchwalił
nową ordynację do sejmu394 i senatu395. Analiza treści ordynacji wyborczej
do sejmu, a w szczególności rozdziału trzeciego – Prawo wybieralności –
wprowadziła w innym kształcie znane już poprzednim ordynacjom (z roku
1918 i 1922) ograniczenia biernego prawa wyborczego ze względu na pełnie-
nie służby w instytucjach publicznych. Odmienność tej regulacji, w porów-
naniu z omawianymi wyżej dwiema poprzednimi, polegała na dokładnym
wymienieniu w art. 5 rodzajów służby, której pełnienie uniemożliwiało
kandydowanie w okręgu wyborczym jej wykonywania. Ustawodawca po-
zbawił prawa od udziału w wyborach w danym okręgu m.in. wojewodów,
w tym Komisarza Rządu Miasta Stołecznego Warszawy oraz podległych mu
urzędników, a także prokuratorów, kuratorów okręgów szkolnych, dyrek-
torów izb skarbowych oraz funkcjonariuszy Policji Państwowej. Podobnie
jak w ordynacji wyborczej z 1922 roku wprowadzono ograniczenia nazwane
niegodnością wyborczą, co oznaczało pozbawienie prawa wybieralności
osób niemających praw publicznych, rodzicielskich i opiekuńczych, wy-
kluczonych z pełnienia czynnej służby wojskowej, pozbawionych orzecze-
niem Trybunału Stanu mandatu poselskiego lub senatorskiego, skazanych
wyrokiem, choćby nieprawomocnym, na utratę praw publicznych. Novum
393
394
Ustawa z dnia 8 lipca 1935 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu (DzU 1935 nr 47,
poz. 319).
395
Ustawa z dnia 8 lipca 1935 r. – Ordynacja wyborcza do Senatu (DzU 1935 nr 47,
poz. 319 i 320.

152 rozdział iii
w sprawie wybieralności był zakaz ubiegania się o mandat posła dla osób
skazanych wyrokiem sądu na karę zasadniczą pozbawienia wolności za prze-
stępstwo popełnione z chęci zysku lub innych niskich pobudek, utrzymu-
jąc się z nierządu, umieszczonych w zamkniętym zakładzie dla psychicznie
chorych, wydalonych na mocy wyroku sądu dyscyplinarnego ze służby pań-
stwowej lub samorządowej. Jak już wówczas podkreślano396, podstawową
wadliwością regulacji wprowadzających ograniczenia praw wyborczych
było umieszczenie ich tylko i wyłącznie w przepisach ordynacji wyborczej.
Konstytucja z 1935 roku w swoich postanowieniach nie wprowadziła żad-
nych unormowań w tym zakresie, pozostawiając tę kwestię swobodnemu
uznaniu ustawodawcy.
Przepisy dotyczące wykonywania zasadniczych praw obywatelskich,
a w szczególności wprowadzające ich ograniczenie, powinny bezwarunkowo
znaleźć się w regulacji konstytucyjnej. Należy domniemywać, że pominię-
cie tych zapisów w akcie prawnym najwyższego szczebla nie było dziełem
przypadku. Należy tu dodać, iż w owym czasie ustrój państwa polskiego
zmierzał w kierunku autorytaryzmu. Dawało to również ówczesnym wła-
dzom możliwość regulacji tych ważnych kwestii ustawami, bez narażenia
się na zarzut złamania praw wynikających z konstytucji. Analizując kwestię
demokracji pośredniej w ordynacji wyborczej z 1935 roku, należy stwierdzić,
że wzorowała się ona na poprzednich rozwiązaniach prawnych, ponieważ
prawo wybieralności było powiązane z prawem wybierania. Wprowadzono
bardziej rozbudowaną listę sytuacji powodujących utratę czynnego prawa
wyborczego. Ordynacja z 1935 roku nie wprowadziła natomiast cenzusu
domicylu ani przy czynnym, ani przy biernym prawie wyborczym, nie wy-
kluczała również żołnierzy w służbie czynnej z kręgu osób uprawnionych
do głosowania. Zasadnicze zmiany w ordynacji wyborczej z 1935 roku doty-
czyły także zasad zgłaszania kandydatów, co doprowadziło do ograniczenia
biernego prawa wyborczego. Listy kandydatów na posłów w każdym okręgu
wyborczym ustalało zgromadzenie okręgowe. Skład tego zgromadzenia, któ-
rego przewodniczącym był komisarz wyborczy powoływany przez ministra
spraw wewnętrznych, a członkami m.in. delegaci samorządu terytorialnego,
396
W. Komarnicki, Ustrój państwowy Polski współczesnej: geneza i system, Polska Drukarnia
Świt, Wilno 1937, s. 282.

gospodarczego i organizacji zawodowych, gwarantować miał korzystny dla

obozu rządzącego dobór kandydatów na listę wyborczą397.
W ordynacji wyborczej do senatu ustawodawca, regulując kwestię prawa
wyborczego, w szczególności biernego, posłużył się koncepcją notablów.
Analizując treść art. 2 ordynacji wyborczej do senatu, możemy uznać, że rola
demokracji pośredniej została ograniczona do minimum. Naród, który
ma prawo decydować, przez kogo będzie reprezentowany w parlamencie,
mógł wybierać tylko tych, którzy spełniają kryteria zawarte w przytaczanym
art. 2 ordynacji. A zatem przywilej wybieralności otrzymały osoby mieszące
się w trzech podziałach. Ustawodawca do pierwszego podziału przyporząd-
kował osoby z tytułu zasług osobistych, a zatem byli to obywatele odznaczeni
Orderem Orła Białego, Orderem Virtuti Militari lub Medalem Niepodległo-
ści, Krzyżem Walecznych, Orderem Odrodzenia Polski lub Krzyżem Zasługi.
W drugim podziale, z tytułu wykształcenia, z prawa wybieralności korzystali
obywatele, którzy ukończyli szkołę wyższą lub zawodową stopnia licealnego
albo szkolę podchorążych. Trzeci podział dotyczył zaufania społecznego,
tj. do osób piastujących stanowiska wskazane w ordynacji wyborczej w sa-
morządzie terytorialnym: członków rad (sejmików) wojewódzkich, powia-
towych i gminnych, ponadto osób zajmujących stanowiska w samorządach
gospodarczych, przewodniczących kół miejscowych i stowarzyszeń wyższej
użyteczności oraz członków zarządów wyższych szczebli tych zrzeszeń. Nie-
wątpliwie takie ograniczenie elektoratu i oparcie go na takiej kategorii osób
gwarantował ekipie rządzącej sukces w wyborach do tej izby.
Porównując dotychczas wymienione regulacje wyborcze, można wnio-
skować, że pierwsza regulacja wyborcza z 1918 roku była aktem bardzo de-
mokratycznym, umożliwiającym społeczeństwu udział w wyborach zarówno
w roli wyborców jak i kandydatów. Kolejna – zamieszczona w Konstytucji
marcowej z 1921 roku i ordynacjach z roku 1922 – była bardziej szczegó-
łowa, zwracała uwagę na aspekty nieuregulowane w dekrecie z 1918 roku,
ale pozwalała obywatelom swobodnie korzystać z przysługujących im praw
wyborczych. Wprowadzone ograniczenia dotyczące niegodności wybor-
czej miały w gruncie rzeczy ochraniać ustrój demokratyczny w państwie
przez niedopuszczanie do wyborów przestępców i obywateli niemających
397
Por. art. 31 Ustawy z dnia 8 lipca 1935 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu…, op. cit.

154 rozdział iii
jakiegokolwiek zaufania społecznego. Podwyższenie wieku w Konstytucji

marcowej dla uzyskania biernego prawa wyborczego nie stanowiło prak-
tycznie ograniczenia praw wyborczych, lecz było wyrazem innego zapa-
trywania ówczesnego ustawodawcy na kwestię pełnoletniości, dojrzałości
i odpowiedzialności obywateli.
Poważne ograniczenie czynnego i biernego prawa wyborczego w kon-
stytucji i ordynacjach z 1935 roku należy uznać za kierunek przemian poli-
tycznych państwa, w tym okresie typowy dla większości państw europejskich
dążących do autokratyzmu. Przyczyn tego zjawiska należy upatrywać w nie-
wydolności państwa spowodowanej nieefektywnym działaniem parlamentu
uwikłanego w wewnętrzne spory i konflikty partyjne. Niezależnie od przy-
jętych w owym czasie regulacji prawnych, doświadczenia okresu II Rzeczy-
pospolitej były pomocne dla zbudowania demokracji pośredniej w czasach
nam współczesnych.
3.2. DEMOKRACJA POŚREDNIA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

W OKRESIE DRUGIEJ RZECZYPOSPOLITEJ
Po odzyskaniu niepodległości w ślad za uchwaloną ordynacją wyborczą z 1918

roku Naczelnik Państwa Józef Piłsudski wydał kolejny dekret o utworzeniu
rad gminnych na obszarze byłego Królestwa Kongresowego398. Podobnie jak
i w dekrecie o ordynacji wyborczej do sejmu, tak i w tym przypadku regu-
lował on przedstawicielską i bezpośrednią formę rządów399. Za tak przyjętą
formą przemawia treść art. 3 niniejszego dekretu, z której wynikało, że „rada
gminna składa się z wójta i 12 członków, wybieranych za pomocą głosowania
tajnego przez zgromadzenie gminne względną większością głosów”. W ra-
mach demokracji pośredniej, podobnie jak i w wyłanianiu przedstawicieli
na szczeblu centralnym, prawo udziału w zgromadzeniach gminnych przy-
znano wszystkim, zarówno kobietom jak i mężczyznom. Czynne i bierne
prawo wyborcze posiadały osoby z obywatelstwem polskim i ukończonym
398
Dekret z dnia 27 listopada 1918 r. o utworzeniu Rad Gminnych na obszarze b. Kró-
lestwa Kongresowego (Dziennik Praw Państwa Polskiego nr 18, poz. 48).
399
Dekret ten był czasowo ograniczony, ponieważ zgodnie z jego preambułą obowiązy-
wał on do czasu wydania ustawy o samorządzie gminnym.

wiekiem 21 lat, zamieszkujący w gminie od sześciu miesięcy400. Wyjątek od tej

zasady stanowił kandydat na stanowisko wójta, ponieważ w momencie ubie-
gania się o to stanowisko musiał mieć skończone 25 lat401. Analizując treść
dekretu o utworzeniu rad gminnych, można dojść do wniosku, że w owym
czasie funkcjonowała w gminach zarówno demokracja pośrednia jak i bez-
pośrednia. Społeczeństwo spełniające cenzus wieku jako zebranie gminne
decydowało o składzie rad gmin będących organem kontrolno-gminnym,
zaś sam wójt pełnił funkcję organu wykonawczego gminy402.
Argument potwierdzający tę tezę odnajdziemy w art. 7 dekretu, z treści
którego wynika, że rada gminy na zebranie gminne przygotowywała budżet
oraz czuwała nad wykonaniem jego uchwał, „zawiadywała” nieruchomoś-
ciami i funduszami należącymi do gminy, sprawowała kierownictwo i dozór
nad instytucjami i zakładami „gminnymi”, mianowała i kontrolowała urzęd-
ników gminnych oraz działalność wójta. Ponadto na radzie gminy ciążył
obowiązek składania co najmniej raz w roku sprawozdania wobec zebrania
gminnego. Rady gmin można było traktować jako organ uchwałodawczy,
w szczególności w kwestii podejmowania uchwał dotyczących budowy, za-
rządzania i utrzymywania dróg gminnych403. W pozostałych przypadkach,
przy udziale starosty i wydziału powiatowego, można było wykluczyć kom-
petencje zebrania gminnego404.
W 1919 roku, w odrodzonej Polsce, ustawodawca odrębnie uregulo-
wał funkcjonowanie samorządu miejskiego, wydając w tym celu dekret405.
400
Art. 12 Dekretu z dnia 27 listopada 1918 r. o utworzeniu Rad Gminnych…, op. cit.
401
Ibidem, art. 4.
402
Por. także: A. Ajnenkiel, Administracja w Polsce: zarys historyczny, „Książka i Wiedza”,
Warszawa 1977, s. 63. Rada gminy w owym czasie była instytucja nową, wcześniej
nieznaną.
403
M.Z. Jaroszyński, Samorząd terytorialny w Polsce: stan obecny: wnioski do reformy,
E. Wende i S-ka, Warszawa 1923, s. 108. Por. także art. 6 Ustawy z dnia 10 grudnia
1920 r. o dostarczaniu środków przewozowych do budowy i utrzymania dróg pub-
licznych i mostów (DzU 1921 nr 6, poz. 31).
404
Takim przykładem może być sposób wybierania wójta, ponieważ zebranie wybierało
dwóch kandydatów, jednak decydujący głos w tej sprawie należał do starosty, który
zatwierdzał jednego z nich. Por.: W. Kozyra Urząd Wojewódzki w Lublinie w latach
1919–1939, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 1999, s. 287.
405
Dekret o samorządzie miejskim (Dziennik Praw Państwa Polskiego 1919 nr 13,
poz. 140).

156 rozdział iii
Ów akt prawny obowiązywał w miastach, które były wymienione w dołą-

czonym do niego wykazie. Pierwszy dekret o organizacji samorządu miej-
skiego z 1918 roku obejmował 150 miast; następnie został on rozszerzony.
Członkami gmin miejskich byli obywatele polscy stale mieszkający w gminie
od co najmniej sześciu miesięcy. Czynne prawo wyborcze przysługiwało oso-
bom z chwilą ukończenia przez nie 21 lat, pod warunkiem że nie były one
pod kuratelą albo pozbawione lub ograniczone w prawach na mocy wyroku
sądowego oraz nie utrzymywały się z wyszynku. Bierne prawo posiadały
osoby, które ukończyły 25 lat, legitymowały się umiejętnością pisania i czy-
tania w języku polskim oraz posiadały czynne prawo wyborcze. Inaczej niż
w samorządzie gminnym przedstawiała się kwestia organizacji władz gmin.
W oddzielnym dekrecie wskazano radę miejską jako wyłączny organ uchwa-
łodawczy we wszystkich sprawach zaliczanych do tzw. własnego zakresu
działania gminy miejskiej. Burmistrz zaś i prezydent, którzy stali na czele ma-
gistratu, stanowili organ wykonawczy. Oprócz tego rada sprawowała kontrolę
nad magistratem bezpośrednio bądź też za pośrednictwem specjalnej komi-
sji. Członkowie gminy miejskiej w ramach demokracji pośredniej posiadali
prawo udziału w wyborach gminnych i sprawowania urzędów z wyboru zgod-
nie z obowiązującymi ustawami. Rada miejska była przedstawicielką gminy.
Wybory do rady miejskiej były oparte na zasadzie równości, powszech-
ności, tajności i bezpośredniości, co świadczy – podobnie jak w wypadku
gmin wiejskich – o znaczącej roli demokracji pośredniej w wyborze przed-
stawicieli do organów gmin. Jednak w wypadku burmistrza czy też prezy-
denta wybory miały charakter pośredni, o czym stanowił art. 43 dekretu:
„Burmistrz lub prezydent i ich zastępcy wybierani są przez rady absolutną
większością głosów”. W przypadku, gdyby radni nie wybrali burmistrza
lub prezydenta, lub w przypadku zwłoki w jego wyborze, władza nadzorcza
mogłaby nakazać radzie dokonanie wyboru w określonym terminie. Gdyby
wybór był i w tym terminie niedokonany, to prawo wyboru przysługiwało
władzom nadzorczym na okres jednego roku406.
406
Zob. szerzej art. 63 dekretu: „Nadzór nad miastami niewydzielonymi z powiatów
sprawowały w pierwszej instancji wydziały powiatowe, w drugiej zaś minister spraw
wewnętrznych. Nadzór nad miastami wydzielonymi z powiatów należał do ministra
spraw wewnętrznych”. Od decyzji ministra spraw wewnętrznych służyło obu stronom
odwołanie do Sądu Najwyższego.

Rok 1933 w działalności samorządu terytorialnego i wpływu demokracji

na obsadę stanowisk lokalnych organów charakteryzuje się ujednoliceniem
samorządu. Nastąpiło to w wyniku uchwalenia ustawy o częściowej zmianie
ustroju samorządu terytorialnego, zwanej popularnie ustawą scaleniową407.
Przywołana ustawa poprzez zawarcie w art. 1 ust. 5 formuły, że „radę gminy
należy rozumieć jako radę gminy i radę miejską”, zaś przez „zarząd gminy –
zarząd gminy i zarząd miejski”, ujednoliciła nazwy oraz ustrój samorządów
gminnego, miejskiego i powiatowego. Zgodnie z dalszymi jej postano-
wieniami organy samorządu zostały podzielone na uchwałodawcze oraz
wykonawcze. Organami uchwałodawczymi były rady gminne, miejskie i po-
wiatowe. Ustawa ograniczała bezpośredniość wyborów do rad niższego
stopnia; rady powiatowe, tak jak poprzednio, wybierane były pośrednio408.
Na uwagę zasługuje fakt, że jest to już kolejny akt prawny w okresie mię-
dzywojennym, w którym prawo wybierania i bycia wybranym przysługiwało
wszystkim bez różnicy płci. Obywatele w ramach demokracji pośredniej,
podobnie jak i w poprzednich aktach prawnych, musieli spełniać wymogi
polegające na ukończeniu 24 lat do dnia zarządzenia wyborów, w wypadku
prawa wyborczego czynnego – wyborca musiał zamieszkiwać przynajmniej
rok na obszarze tego związku samorządowego, którego organ był „obierany”,
licząc wstecz od dnia zarządzenia wyborów. Ponadto wyborcy lokalni, chcąc
decydować o obszarze stanowisk w organach gmin, nie mogli utracić prawa
wybierania do sejmu w myśl obowiązujących przepisów ordynacji wybor-
czej do sejmu i senatu.
Zmieniły się również przepisy, tym razem na niekorzyść kandydatów
ubiegających się o stanowiska w organach lokalnych. Chodzi tu o cenzus
wieku – ukończone 30 lat do dnia zarządzania wyborów409. Już w owym cza-
sie ustawa ustawy o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego
wskazywała pewne ograniczenia w korzystaniu z biernego prawa wybor-
czego, ponieważ członkowie zarządów gminnych i miejskich oraz sołtysi
407
Ustawa z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorial-
nego…, op. cit.
408
Zob. szerzej w kwestii wyborów pośrednich do organów powiatu: H. Izdebski, Historia
administracji, „Liber”, Warszawa 1997, s. 150.
409
Por. art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samo-

158 rozdział iii
i podsołtysi nie mogli wchodzić w skład wydziałów powiatowych. W razie

przyjęcia wyboru na członka wydziału powiatowego osoby te traciły z urzędu
uprzednio zdobyty w radzie mandat. Nowo ukształtowana demokracja
pośrednia w dalszym ciągu wprowadzała pewne ograniczenia w biernym
prawie wyborczym. Zgodnie z treścią art. 5 o częściowej zmianie ustroju
samorządu terytorialnego z wyżej wymienionego prawa nie mogli korzystać
pozostający w służbie wojskowi, funkcjonariusze właściwych terytorialnie
powiatowych i wojewódzkich władz administracji ogólnej oraz powiatowych
związków samorządowych. Z biernego prawa nie mogli również korzystać
funkcjonariusze Policji Państwowej i Straży Granicznej, a także funkcjona-
riusze Ministerstwa Spraw Wewnętrznych410.
Na uwagę zasługuje fakt, że w ustawie o częściowej zmianie ustroju sa-
morządu terytorialnego oprócz gmin funkcjonowały gromady. Tego rodzaju
zagadnienia zostały uregulowane w rozdziale trzecim zatytułowanym Gmina
wiejska i Gromada. Do obszaru gminy wiejskiej wchodziła jedna miejsco-
wość lub więcej, w tym osady, miasteczka, sioła, osiedla, przysiółki, kolonie,
zaścianki i folwarki. W sprawie wyboru zarządu gminy ustawa pozbawiła
członków wspólnoty prawa współdecydowania o wyborze zarówno wójta
jak i podwójciego oraz ławników411, ponieważ to uprawnienie przysługiwało
jedynie radzie. Zgodnie z postanowieniami ustawy, jeśli gmina wiejska nie
stanowiła jednej miejscowości, wówczas dzieliło się ją na gromady wiejskie.
Te zaś z kolei stanowiły z reguły każde miejscowości, a więc osiedla, sioła,
kolonie, osady, miasteczka czy też zaścianki. Ustawodawca, wprowadzając
gminę zbiorową dla większych gromad, w tym dla wszystkich gmin jednost-
kowych, wprowadził rady gromadzkie, które wybierano w sposób jawny.
W rezultacie członkowie rad gminnych byli wybierani bezpośrednio tylko
w tych gromadach, które nie miały własnych rad, w przeciwnym wypadku
wybierali ich członkowie rad gromadzkich.
Zasada bezpośredniości wyborów znajdowała zatem pełne zastosowanie
jedynie w odniesieniu do wyborów miejskich. Oprócz zasady bezpośredniości
410
Te ostatnie ograniczenia dotyczyły funkcjonariuszy na terenie miasta stołecznego
Warszawy.
411
Zgodnie z ówczesnym prawem zarząd gminy składał się z wójta, podwójciego oraz
dwóch ławników. W gminach liczących powyżej 10 tys. mieszańców należało wybrać
trzech ławników.

ustawa w art. 26 wskazywała na powszechność i równość wyborów. Obszar

gromady w owym czasie stanowił z reguły jeden okręg wyborczy lub mógł
dzielić się na odpowiednią liczbę okręgów, włączając do nich poszczególne
domostwa. W przypadku gdy gromada stanowiła jeden okręg wyborczy,
wybory do rad gromadzkich dokonywane były na zasadach ograniczonego
głosowania imiennego i były jawne, zaś na żądanie 1/5 liczby wyborców
obecnych w trakcie wyborów – tajne. W ramach demokracji pośredniej
za wybranych do gromadzkich rad uznawano tych kandydatów, którzy otrzy-
mali kolejno największą liczbę głosów, jednak nie mniej niż 1/10 wszystkich
ważnie oddanych głosów. Dość istotnym rozwiązaniem było rozstrzygnięcie
wyboru, w przypadku gdy kandydaci do gromadzkiej rady otrzymali równą
liczbę głosów. Ustawodawca, przewidując taką możliwość, wprowadził roz-
strzygnięcie tej kwestii w drodze losowania. Z treści art. 18 ustawy o częś-
ciowej zmianie samorządu terytorialnego wynika, że demokracja pośrednia
miała zastosowanie w gromadach liczących ponad dwustu mieszkańców
oraz w gromadach o mniejszym zaludnieniu powstałych z dotychczasowych
gmin, które w myśl przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ni-
niejszej ustawy posiadały rady gminne. Inaczej przedstawiała się sytuacja
w gromadach niespełniających wymienionych wyżej wymogów.
W tych wypadkach ustawodawca przewidział formę demokracji bezpo-
średniej w postaci organizowania pod przewodnictwem sołtysa (podsołtysa)
zebrań gromadzkich. Wówczas to w sprawach lokalnych mógł decydować
każdy mieszkaniec wspólnoty412. Jednak i w tym wypadku ustawodawca
przewidział możliwość utworzenia rady gromadzkiej. Prawo jej utworzenia
przysługiwało wojewodzie współdziałającemu z wydziałem wojewódzkim
z głosem stanowczym po uprzednim wysłuchaniu opinii zebrania gromadz-
kiego, rady gminnej i wydziału powiatowego413. Jak więc widać, demo-
kracja pośrednia na poziomie podstawowym odgrywała rolę inicjatywną
412
Por. art. 18 ust. 3 Ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu
terytorialnego…, op. cit.
413
Przykładem takiego rozwiązania było ogłoszenie wojewody mazowieckiego z dnia
12 listopada 1935 r. w sprawie aktualnego podziału gmin wiejskich województwa
warszawskiego na gromady (Warszawski Dziennik Urzędowy dla obszaru Wojewódz-
twa Warszawskiego 1935 nr 26, poz. 224). Zob. także: H. Szczechowicz, Administracja
ziemi dobrzyńskiej w latach 1918–1939, Redakcja Wydawnictwa Państwowej Wyższej
Szkoły Zawodowej, Włocławek 2012, s. 51.

160 rozdział iii
wu tworzeniu organu administracji lokalnej. Znacznego ograniczenia roli

demokracji pośredniej należy upatrywać przy wyborze radnych w gminach
wiejskich, ponieważ radnych w tych gminach wybierały specjalne kolegia
wyborcze414. W ich skład wchodzili radni gromadzcy, którzy posiadali swoje
rady, a od innych gromad (niemających swoich rad) – delegaci w liczbie
od dwóch do dziesięciu, przy czym liczba ta była ustalana przez starostę
zależnie od liczby mieszkańców gromady, oraz sołtysi i podsołtysi wszyst-
kich gromad.
W porównaniu do wyborów organów przedstawicielskich w gminach
i gromadach wiejskich, w miastach, oprócz zachowania zasad równości,
bezpośredniości, powszechności i tajności, wybory miały charakter stosun-
kowy415 i wyborcy głosowali na kandydatów umieszczonych na listach wybor-
czych. W miastach liczących do 5 tys. mieszkańców można było ustanowić
jeden okręg wyborczy bądź też podzielić go na odpowiednią liczbę okręgów.
W miastach liczących powyżej 5 tys. mieszkańców rządowe władze admi-
nistracji ogólnej miały obowiązek podzielić teren miasta na odpowiednią
liczbę okręgów wyborczych. Liczba kandydatów na poszczególnych listach
nie mogła przekraczać trzykrotności mandatów radnych przypadających
na jeden okręg wyborczy. Każdy wyborca rozporządzał tyloma głosami, ilu
radnych wybierał w danym okręgu wyborczym. Wyborca miał prawo każdy
pojedynczy głos oddać na kandydatów z danej listy i mógł w tym celu za-
mieścić na karcie do głosowania pełną liczbę kandydatów przypadających
na określony okręg wyborczy. Wyborca miał także prawo część swoich roz-
porządzalnych głosów lub wszystkie przeznaczyć na korzyść jednego i tego
samego kandydata. Warunkiem tego przywileju było jednak to, że wyborca
mógł głosować jedynie na kandydata znajdującego się na jednej liście wybor-
czej. Podział mandatów do rad odbywał się w ten sposób, że ogólne liczby
ważnie oddanych głosów dzielono przez kolejne liczby naturalne aż do mo-
mentu, gdy dało się uszeregować tyle kolejno największych liczb ilorazów, ile
jest mandatów w okręgu do podziału. O pierwszeństwie i kolejności wyboru
do rady miejskiej poszczególnych kandydatów decydowała kolejna względna
większość głosów ważnie oddanych w okręgu na kandydatów danej listy.
414
Por. art. 29 Ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu teryto-
rialnego…, op. cit.
415
Chodzi tu o piąty przymiotnik „proporcjonalny”.

W przypadku oddania jednakowej liczby głosów na dwóch lub więcej

kandydatów pierwszeństwo w uzyskaniu mandatów przysługiwało kan-
dydatowi umieszczonemu na pierwszym miejscu listy. O pierwszeństwie
między innymi kandydatami rozstrzygało w takim przypadku losowanie.
Istniały też w owym czasie możliwości fakultatywne lub obligatoryjne prze-
prowadzenia wyborów uzupełniających do rad miejskich. Fakultatywność
polegała na tym, że jeżeli w ciągu kadencji liczba radnych zmniejszyła się
o 20% z ogólnego składu radu, wówczas rządowa administracja ogólna mo-
gła zarządzić wybory uzupełniające, zaś w przypadku gdy liczba ta uległa
zmniejszeniu o 30%, wówczas zobowiązana była zarządzić wybory w celu
uzupełnienia składu rady. Ustawa o częściowej zmianie ustawy, podobnie jak
i ustawy poprzednio obowiązujące, nie przewidywała w miastach demokra-
cji bezpośredniej przy wyborze burmistrzów i prezydentów. Prezydentów,
wiceprezydentów, burmistrzów i wiceburmistrzów wybierały rady w gło-
sowaniu tajnym z reguły zwykłą większością głosów. Tylko – jak to określił
ustawodawca – w razie potrzeby przy wyborze należało zastosować metodę
„ściślejszą”, czyli bezwzględnej większości. Zgodnie z funkcjonującą w tam-
tym czasie ustawą obowiązywał zakaz łączenia mandatu radnego ze stano-
wiskiem w zarządzie miejskim.
Wybrane w ten sposób organy ustrojowe gmin miejskich jak i wiejskich
realizowały zadania określone w art. 43 ustawy o częściowej zmianie ustroju
samorządu terytorialnego. Po przeprowadzonych wyborach przedstawiciele
wyborców powoływali organy zarządzające gminami i kontrolowały ich dzia-
łalność. Oprócz tego jako organy ustrojowe zgodnie z wolą ustawodawcy
stanowiły prawo miejscowe. W sumie ustawodawca przyporządkował radom
gmin 22 zadania, które można w zasadzie podzielić na trzy grupy. Pierwszą
grupę zadań można określić jako prawodawczą. Obok powoływania zarządu
można do nich zaliczyć:
decydowanie o dobrowolnym podejmowaniu zadań mających charak-
ter publiczny;
ustanawianie rodzaju i liczby stanowisk służbowych;
uchwalanie statutów miejscowych;
uchwalanie przepisów o obowiązkach i prawach funkcjonariuszy
gminnych;
uchwalanie regulaminów obrad rady i jej komisji;
podejmowanie uchwał w sprawach gospodarki nieruchomościami;

162 rozdział iii
stanowienie o założeniu, przekształceniu lub zwinięciu przedsiębior-

stwa gminnego;
podejmowanie uchwał w sprawach ustalania nazw dzielnic, ulic i placów;
uchwalanie wniosków oraz wydawanie opinii w sprawach o zmiany
administracyjne granic gmin;
uchwalanie honorowego obywatelstwa gmin.
W ramach działalności prawodawczej w drugiej grupie zadań finanso-
wych wybrane rady podejmowały uchwały o udzieleniu poręczeń w spra-
wach finansowych oraz zaciąganiu pożyczek długoterminowych. Rady mogły
w tej kwestii także upoważnić zarządy gmin do zaciągania pożyczek krót-
koterminowych na czasowe zasilanie funduszy kasowych. To upoważnienie
było jednak obwarowane warunkami i określane wysokością kwot przez
rady poszczególnych gmin. Ponadto w ramach działalności prawodawczej
w sprawach finansowych rady miały prawo ustalać zasady lokaty kapita-
łów oraz zasady użytkowania majątku oraz dobra gminnego i zarządu nim.
W trzeciej grupie zadań rad wyłonionych w ramach demokracji pośred-
niej znalazły się wspominane już zadania nadzorczo-kontrolne nad zarządem,
które obejmowały zatwierdzanie sprawozdań z wykonania budżetu gmin
oraz rocznych zamknięć i bilansów zakładów i przedsiębiorstw gminnych.
Wyjątek w tym podziale zadań stanowiły sprawy realizowane przez prze-
łożonych gmin jednoosobowo i z osobistą odpowiedzialnością, tj. wszelkie
czynności władz rządowych działających jako organy wykonawcze bądź też
jako władze administracji ogólnej. Analizując treści przepisów ustawy o częś-
ciowej zmianie samorządu terytorialnego, należy uznać, że rola demokra-
cji pośredniej kończyła się z chwilą wyboru przedstawicieli do niektórych
gromad oraz do rad gmin wiejskich i miejskich. Wybór organów wykonaw-
czych, czyli przełożonych gmin, należał do kompetencji organów ustrojo-
wych. Wymienione tu rady, w zależności od statusu gminy, mogły w drodze
uchwały wybierać wójta zawodowego lub niezawodowego. Powołanie przez
radę zawodowego wójta mogło nastąpić na podstawie uchwały gminnej,
która następnie musiała być zatwierdzona przez władzę nadzorczą. Zgodnie
z przepisami ówczesnej ustawy samorządowej wójtowie zawodowi, oprócz
prawa wybieralności i ukończenia 30. roku życia, musieli posiadać odpo-
wiednie kwalifikacje określone przez ministra spraw wewnętrznych. Ustawa
wskazywała, że w gminach i miastach wydzielonych z powiatowego związku
samorządowego na urząd mogą być powoływani tylko wójtowie zawodowi.

W pozostałych gminach na te urzędy mogli być powoływani wójtowie za-

równo zawodowi jak i niezawodowi. Oprócz tego ustawa o częściowej zmia-
nie samorządu terytorialnego sugerowała, że w gminach miejskich powyżej
15 tys. mieszkańców powinni być powoływani burmistrzowie zawodowi.
Odmienne wymagania ustawodawca postawił kandydatom, którzy
mogli ubiegać się o urząd prezydenta miasta, wiceprezydenta oraz burmi-
strzów zawodowych. Ci kandydaci winni byli spełniać kryteria określone
w Ustawie z dnia 11 marca 1932 r. o ustroju szkolnictwa416, tzn. mogli to być
absolwenci liceów ogólnokształcących, liceów pedagogicznych oraz szkół
zawodowych stopnia licealnego, którzy wykazali się świadectwem kwalifi-
kującym do studiów w szkołach wyższych oraz mający trzyletnią praktykę
w zarządzie gminy lub miasta. Nieco niższe wymagania ustawa przewidy-
wała dla kandydatów na burmistrzów w miastach liczących powyżej 5 tys.
mieszkańców. W tym wypadku rady mogły powoływać na urzędy burmi-
strzów osoby posiadające wykształcenie na poziomie gimnazjum lub szkoły
zawodowej typu gimnazjalnego. Jednak w kwestię wykształcenia wybie-
ranego burmistrza prawo ingerencji mieli wojewodowie i minister spraw
wewnętrznych. Wojewoda po zasięgnięciu opinii wydziału wojewódzkiego
w stosunku do miast niewydzielonych z powiatowych związków samorzą-
dowych oraz minister spraw wewnętrznych w stosunku do miast wydzie-
lonych władni byli zwolnić kandydata na jeden z urzędów prezydenta lub
burmistrza od cenzusu wykształcenia i terminowej praktyki. Zwolnienie
takie mogło nastąpić, gdy kandydaci odbyli już na stanowisku przełożonego
gminy lub miasta jednoroczny okres próby. Wybór niezawodowych burmi-
strzów i wiceburmistrzów był zatwierdzany przez właściwych terytorialnie
wojewodów, zaś wybór niezawodowych wójtów i podwójtów zatwierdzali
starostowie powiatowi. Wybór wójtów, burmistrzów i prezydentów zawo-
dowych zatwierdzany był na poziomie centralnym i kompetencja ta przy-
sługiwała ministrowi spraw wewnętrznych. Szczególny status zatwierdzania
obejmował wybór prezydenta miasta Warszawy, zatwierdzenia po wyborze
kandydata na to stanowisko dokonywała bowiem Rada Ministrów417.
416
Art. 52 Ustawy z dnia 11 marca 1932 r. o ustroju szkolnictwa (DzU 1932 nr 38, poz. 389).
417
Por. art. 50 ust. 2 Ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu

164 rozdział iii
3.3. PRZEDSTAWICIELSTWO WŁADZY W GMINIE

I GŁOSOWANIE LUDOWE W OKRESIE POWOJENNYM
Konsekwencją późniejszych rozwiązań prawnych ograniczających do mini-

mum decydowanie społeczeństwa o sprawach państwa było podjęcie przez
Krajową Radę Narodową, jeszcze w czasach wojny, uchwały w sprawie Sta
tutu tymczasowego rad narodowych.
Jak pokazała analiza literatury prawnej i naukowej, przez cały okres mię-
dzywojenny demokracja bezpośrednia w obsadzaniu stanowisk w samorzą-
dzie terytorialnym w zasadzie nie odgrywała poważnej roli. Początków tej
demokracji – jako instytucji referendum – należy doszukiwać się w Ustawie
z dnia 27 kwietnia 1946 r. o głosowaniu ludowym418. Abstrahując od moty-
wów politycznych, po raz pierwszy w kwestii zasadniczej dla państwa pol-
skiego ustawodawca odwołał się bezpośrednio do narodu. Z pominięciem
tymczasowych organów państwa polskiego udzielił głosu narodowi, przed-
stawiając swoje intencje w preambule: „Celem umożliwienia Narodowi bez-
pośredniego wypowiedzenia się w sprawie zasad przyszłej Konstytucji oraz
w sprawie doniosłych przemian społeczno-gospodarczych i politycznych (…)”.
Ustawodawca przekazał narodowi kompetencję wypowiedzenia się w spra-
wach: przyszłej struktury parlamentu, formułując pytanie: „Czy jesteś za znie-
sieniem Senatu?”; przyszłego ustroju polityczno-gospodarczego poprzez
użycie nazbyt ogólnej formuły: „Czy chcesz utrwalenia w przyszłej Konstytucji
ustroju gospodarczego, zaprowadzonego przez reformę rolną i unarodowie-
nia podstawowych gałęzi gospodarki krajowej, z zachowaniem ustawowych
uprawnień inicjatywy prywatnej?”; przyszłego kształtu granic, zwracając się
do narodu z pytaniem: „Czy chcesz utrwalenia zachodnich granic Państwa
Polskiego na Bałtyku, Odrze i Nysie Łużyckiej?”. Instytucja referendum jako
forma demokracji bezpośredniej była przewidziana do jednorazowego za-
stosowania i nie odnosiła się do poziomu lokalnego, lecz do kwestii ogól-
nonarodowej. Chociaż niewątpliwym sukcesem w historii ustrojoznawstwa
było uwzględnienie woli ludu, to jednak wola ta nie rozstrzygała, czy wyniki
głosowania mają mieć znaczenie wiążące, czy też konsultatywne419. Jak się
418
Ustawa z dnia 27 kwietnia 1946 r. o głosowaniu ludowym (DzU 1946 nr 15, poz. 104).
419
E. Zieliński, I. Bokszczanin, J. Zieliński, Referendum w państwach Europy, Fundacja
„Europea”, Warszawa 2003, s. 212.

ydaje, był to poważny błąd ustawodawcy wskazujący jednocześnie na po-

w
zorne uwzględnianie podjętych przez naród decyzji. Nie bacząc jednak na bez-
pośrednie skutki prawne, instytucja referendum miała w odległej przyszłości
odegrać ogromną rolę w stosunkach wewnętrznych państwa. Jednorazowość
ustawy referendalnej z 1946 roku potwierdziły kolejne ustawy konstytucyjne:
z 19 lutego 1947 roku o ustroju i zakresie działania najwyższych organów
Rzeczypospolitej Polskiej420, zwanej Małą konstytucją, oraz Konstytucja Pol-
skiej Rzeczypospolitej Ludowej421. Postanowienia Małej konstytucji pomijały
całkowicie instytucję referendum zarówno na poziomie centralnym jak i lo-
kalnym, ograniczając się jedynie do klauzuli określonej w art. 6, że kadencja
Sejmu Ustawodawczego trwa 5 lat, licząc od dnia jego otwarcia. Na podstawie
formuły zawartej w wymienionym przepisie konstytucyjnym należy wniosko-
wać, że udział w obsadzaniu stanowisk w sejmie miała zapewniony jedynie
demokracja pośrednia. Kwestię obsadzania stanowisk w Sejmie Ustawodaw-
czym w tamtym czasie regulowała ustawa o ordynacji wyborczej do Sejmu
Ustawodawczego z 1946 roku422.
Podobnie jak w aktach prawnych okresu międzywojennego, tak i w ra-
mach demokracji pośredniej obowiązywało prawo wybierania i prawo wy-
bieralności. Ustawodawca potwierdził przedwojenne regulacje w sprawie
równości kobiet i mężczyzn w wyborach, wskazując w art. 1 ustawy, że „prawo
wybierania posłów do Sejmu Ustawodawczego ma każdy obywatel Rzeczy-
pospolitej Polskiej bez różnicy płci, który w dniu ogłoszenia zarządzenia
o przeprowadzeniu wyborów ma ukończonych lat 21”. O mandat posła mogły
ubiegać się osoby, które w tym samy czasie przy czynnym prawie wyborczym
ukończyły 25 lat423. W analizowanej ordynacji wyborczej w prawie wybieral-
ności pojawił się „polityczny cenzus domicylu” skierowany do osób, które
przebywały za granicą. Z prawa tego mogły skorzystać jedynie osoby po-
zostające tam z polecenia lub na zezwolenie właściwej władzy. Nie trudno
420
Ustawa Konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju…, op. cit.
421
Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej…, op. cit.
422
Ustawa z dnia 22 września 1946 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Ustawodawczego
(DzU 1946 nr 48, poz. 274).
423
Zgodnie z art. 3 ust. 3 Państwowa Komisja Wyborcza w drodze wyjątku mogła przy-
znawać prawo wybieralności osobom, które nie ukończyły 25 lat i legitymizowały się
szczególnymi zasługami w walce z okupantem lub też w dziele odbudowy kraju.

166 rozdział iii
zauważyć, że owa „właściwa władza” to Krajowa Rada Narodowa będąca

namiastką przyszłego sejmu PRL, uznająca i tolerująca jedynie blok komu-
nistyczny. Przyjęte przez ówczesnego ustawodawcę regulacje prawne pozba-
wiały prawa wyborczego wiele osób przebywających nie ze swojej winy poza
granicami kraju. Zgodnie z wolą ustawodawcy Państwowa Komisja Wyborcza
mogła w drodze decyzji pozbawić prawa wybieralności osoby, które w okresie
okupacji zajmowały kierownicze stanowiska w kraju lub na emigracji i prze-
ciwdziałały walce zbrojnej z okupantem. Osoby, które przez PKW zostały
pozbawione biernego prawa wyborczego, mogły jej decyzję, w terminie 7
dni, zaskarżyć do Prezydium Krajowej Rady Narodowej. Decyzja prezydium
w tej kwestii była ostateczna. Częściowe ograniczenia w prawie wybieralno-
ści dotyczyły również funkcjonariuszy administracji ogólnej, skarbowej oraz
bezpieczeństwa publicznego i wymiaru sprawiedliwości. Ówczesne prawo
zabraniało im ubiegania się o mandat posła w okręgach wyborczych, w któ-
rych pełnili służbę w dniu ogłoszenia zarządzenia o przeprowadzeniu wy-
borów. Podobnie jak w regulacjach prawnych okresu międzywojennego, tak
i ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego, ci funkcjonariusze z chwilą
wyboru na posła otrzymywali urlop na czas trwania mandatu poselskiego.
W sumie w ramach demokracji pośredniej do Sejmu Ustawodawczego
mogło być wybranych 444 posłów. Ordynacja przewidywała zgłaszanie kan-
dydatów na listy okręgowe i państwowe. Kandydatury poselskie w okręgu
wyborczym były zgłaszane pisemnie na ręce przewodniczącego okręgowej
komisji wyborczej nie później niż 30 dni przed dniem wyborów. Liczba kan-
dydatów na liście okręgowej nie mogła przewyższać dwukrotnej liczby po-
słów przypadającej na dany okręg. Zgodnie z ówczesną ordynacją wyborczą
zgłoszenie listy kandydatów musiało być podparte podpisami stu wyborców
zamieszkałych w okręgu wyborczym. Odmienna niż w wypadku list okrę-
gowych była procedura zgłaszania kandydatur – te składane były na ręce
generalnego komisarza wyborczego nie później niż 40. dnia przed dniem
wyborów. Zgłoszenie w tym wypadku podpisywało co najmniej 500 wy-
borców w dwóch okręgach wyborczych, czyli co najmniej 250 z każdego
okręgu. Liczba kandydatów na liście państwowej była wyraźnie określona
i nie mogła przekraczać 120. Jak na ustrój polityczny, który zmierzał w kie-
runku ujednolicenia struktur państwowych, ustalanie wyników wyborów
ustawa przewidywała w sposób charakterystyczny dla standardów demokra-
tycznych. Liczby głosów oddanych na poszczególne listy dzielono kolejno

przez liczby naturalne aż do chwili, gdy z otrzymanych w ten sposób ilora-

zów dało się uszeregować tyle kolejno największych liczb, ile było mandatów
w okręgu do podziału. Każdej liście kandydatów przyznawano tyle mandatów
poselskich, ile przypadało jej liczb spośród ustalonego w sposób powyższy
szeregu liczb kolejno największych424. Ważną rolę, jaką ustawodawca przy-
pisał osobom mającym czynne prawo wyborcze, odgrywało prawo wnie-
sienia protestu przeciwko wyborowi posła lub ważności wyborów. Protest
można było złożyć na piśmie do generalnego komisarza wyborczego. Ten zaś
z kolei w takim przypadku wyznaczał siedmiodniowy termin do wnoszenia
zarzutów. Ostateczną decyzję w kwestii stwierdzenia ważności wyborów
podejmował Sąd Najwyższy.
Uchwalona przez Sejm Ustawodawczy Konstytucja Polskiej Rzeczypo-
spolitej Ludowej, jeśli chodzi o demokrację bezpośrednią, nie wprowadziła
żadnych zmian. W uchwalonym brzmieniu nie przewidywała referendum
w sprawach państwa. Obniżony natomiast został wiek osób korzystających
z czynnego prawa wyborczego z 21 lat do lat 18; osoby do Sejmu mogły
zaś być wybierane w przypadku ukończenia 21. roku życia. Cechą wspólną
poprzedniej Małej konstytucji i Konstytucji lipcowej była obowiązująca
w owym czasie zasada supremacji przyznająca parlamentowi kompetencje
do stwierdzania ważności wyborów425. Ówczesna konstytucja w porówna-
niu do poprzednich aktów prawnych znacząco także obniżyła wiek osób
ubiegających się o mandat radnego w radach narodowych, który wynosił
18 lat. We wszystkich radach zatem, niezależnie od stopnia hierarchicznego,
cenzus wieku – zarówno w przypadku czynnego jak i biernego prawa wy-
borczego – został zrównany do 18 lat.
Instytucja referendum w powojennym ładzie konstytucyjnym zo-
stała wprowadzona dopiero w 1987 roku w wyniku nowelizacji konsty-
tucji z 1952 roku426. Ustawa o zmianie Konstytucji PRL z 6 maja 1987 r.
424
Twórcą tej formuły wyborczej był Victor D’Hondt, belgijski prawnik, profesor prawa
cywilnego i matematyki na uniwersytecie w Gandawie. Zasłynął dzięki stworzonej
w 1878 roku procedurze podziału mandatów między kandydatów z list partyjnych
w wyborach o ordynacji proporcjonalnej, znanej jako metoda D’Hondta.
425
Por. art. 16 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 1952 roku.
426
Ustawa z dnia 6 maja 1987 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej
(DzU 1987 nr 14, poz. 82).

168 rozdział iii
prowadziła w art. 2 nowy ust. 3, którego treść przez brzmienie: „Spra-

w
wowanie władzy państwowej przez lud pracujący następuje także poprzez
wyrażenie woli w drodze referendum” nadawała nową rolę ówczesnemu su-
werenowi. Znowelizowana konstytucja nie wskazywała zasięgu referendum,
stąd też należało domniemywać, że mogło być ono przeprowadzone zarówno
na szczeblu centralnym jak i lokalnym. Podstawę prawną do przeprowadza-
nia referendum stworzyła uchwalona ustawa o konsultacjach społecznych
i referendum z 1987 roku427. Ustawa ta – jak na panujący w tamtym czasie
ustrój polityczny – regulowała problematykę referendum w sposób kom-
pleksowy. Stanowiła zatem podstawy prawne do przeprowadzenia referen-
dum zarówno ogólnokrajowego jak i lokalnego. Preambuła do ustawy była
charakterystyczna dla panującego w tamtym czasie ustroju i wskazywała,
że celem tej ustawy jest „urzeczywistnienie demokracji socjalistycznej oraz
rozszerzanie form uczestnictwa obywateli w sprawowaniu władzy, kierując
się konstytucyjnym prawem obywateli do udziału w konsultacjach i refe-
rendum, a także mając na względzie obowiązek organów władzy i admini-
stracji państwowej opierania swojej działalności na świadomym i czynnym
współdziałaniu obywateli (…)”.
Demokracja bezpośrednia, jak sama nazwa ustawy wskazuje, była po-
dzielona na dwa rodzaje, mianowicie: konsultacje społeczne i głosowanie
ludowe. Ogólną przesłanką stwarzającą możliwość zastosowania któregoś
z rodzajów demokracji bezpośredniej były sprawy mające podstawowe zna-
czenie dla rozwoju kraju, określonego terenu lub interesów i warunków ży-
cia obywateli. Inny był jednak zasięg konsultacji społecznych i głosowania
ludowego. W pierwszym przypadku, w zależności od przedmiotu mogło
ono mieć zasięg ogólnokrajowy, lokalny lub środowiskowy. Jeśli zaś chodzi
o referendum, mogło odbywać się tylko w skali całego kraju lub na poziomie
lokalnym. Z instytucji konsultacji społecznych i głosowania ludowego wy-
łączone były sprawy dotyczące obronności państwa i sił zbrojnych Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej oraz bezpieczeństwa państwa i sprawy stanowiące
tajemnicę państwową428. Zgodnie z wolą ustawodawcy w konsultacjach spo-
łecznych mieli prawo brać udział obywatele polscy oraz Patriotyczny Ruch
427
Ustawa z dnia 6 maja 1987 r. o konsultacjach społecznych i referendum (DzU 1987
nr 14, poz. 83).
428
Ibidem, art. 4.

Odrodzenia Narodowego, organizacje polityczne, samorządy, związki za-

wodowe, społeczno-zawodowe organizacje rolników, organizacje spółdziel-
cze, młodzieżowe, kobiece, sportowe i obronne, stowarzyszenia oraz inne
organizacje społeczne ludu pracującego. W ramach konsultacji zarówno
instytucje jak i obywatele mogli wypowiadać swoje opinie i zgłaszać wnio-
ski co do sposobu rozstrzygnięcia spraw objętych tą formą kontaktowania
się władzy ze społeczeństwem.
Analiza przepisów ustawy o konsultacjach społecznych i referendum
pozwala na sformułowanie tezy, że kwestia konsultacji społecznych obejmo-
wała doradztwo sejmowi w sprawie opracowywania założeń lub rozwiąza-
nia projektów albo całe projekty ustaw oraz własnych uchwał określających
podstawowe kierunki działalności państwa oraz Radzie Państwa i Radzie
Ministrów w założeniach lub przy całych projektach ustaw, jakie zamierzano
wnieść do sejmu, a także wydawanych przez te organy aktów normatywnych.
Konsultacjom społecznym poddana była również działalność Prezesa Rady
Ministrów i ministrów wchodzących w skład rządu. Oprócz działalności le-
gislacyjnej społeczeństwo i wskazane przez ustawodawcę instytucje miały
prawo oddziaływać na sprawowanie nadzoru nad działalnością niższych
szczebli administracji państwowej. Na poziomie lokalnym konsultacje spo-
łeczne obejmowały organy kolegialne, jakimi były rady narodowe wszystkich
stopni oraz terenowe organy administracji państwowej o własności ogól-
nej w sprawie założeń lub rozwiązania projektów uchwał, jakie zamierzały
wnieść pod obrady rady narodowej, a także podejmowanych przez siebie
rozstrzygnięć. Znacznie węższy zakres miały konsultacje środowiskowe,
które w przeciwieństwie do dwóch już wymienionych nie miały charakteru
ogólnego, a mogły dotyczyć określonych grup zawodowych.
Chociaż niniejsza ustawa stwarzała pozory demokracji, to jednak
w art. 8 można doszukać się znacznych ograniczeń. Wynikają one głównie
z kompetencji organów, dzięki którym można było wszcząć i przeprowadzić
procedurę konsultacyjną. Ustawa jednoznacznie wskazywała, że uprawniony
organ mógł postanawiać o przeprowadzeniu konsultacji społecznej z ini-
cjatywy własnej lub na wniosek. W odniesieniu do konsultacji ogólnokra-
jowej konsultacje społeczne i wnioski mieli prawo zgłaszać tylko: Komitet
Wykonawczy Rady Krajowej Patriotycznego Ruchu Odrodzenia Narodo-
wego oraz właściwe naczelne organy statutowe organizacji o charakterze
ogólnokrajowym; w wypadku zaś konsultacji lokalnej – tylko prezydia rad

170 rozdział iii
Patriotycznego Ruchu Odrodzenia Narodowego odpowiedniego stopnia

oraz właściwe organy statutowe organizacji oraz organizacji o charakterze
lokalnym odpowiedniego stopnia i organy samorządu mieszkańców. Zatem
tylko instytucje państwowe lub obywatele zrzeszeni w organizacje społeczne
mogli wnioskować w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych.
Zabrakło więc w tym względzie uprawnienia dla zwykłych obywateli. Nie-
zależnie od reprezentacji osób niezrzeszonych w organizacjach złożenie ta-
kowych wniosków pozbawione było mocy prawnej. Jak się wydaje, główną
rolę w tej kwestii odgrywał Patriotyczny Ruch Odrodzenia Narodowego,
który uczestniczył w przeprowadzeniu konsultacji i zapewnieniu niezbęd-
nych do tego warunków – w zakresie i na zasadach uzgodnionych między
organem postanawiającym o przeprowadzeniu konsultacji a organizacją
uczestniczącą w jej przeprowadzeniu429. Nad przebiegiem konsultacji czuwał
organ, który zdecydował się na poradnictwo społeczne. A zatem w kwestiach
związanych z określeniem podstawowych kierunków działalności państwa
organem decydującym w sprawie konsultacji był Sejm Polskiej Rzeczypo-
spolitej Ludowej. W sprawach związanych z działalnością legislacyjną ko-
lejno: Rada Państwa, Rada Ministrów, premier i poszczególni ministrowie.
W przeciwieństwie do konsultacji społecznych demokracja bezpośred-
nia w formie referendum mogła być realizowana dwurodzajowo, tzn. na po-
ziomie ogólnokrajowym i lokalnym. W referendum ogólnokrajowym mogli
brać udział wszyscy obywatele przebywający w kraju posiadający czynne
prawo wyborcze do sejmu430. Na poziomie lokalnym w głosowaniu ludowym
mieli prawo brać udział obywatele zameldowani na pobyt stały na obszarze
objętym referendum i posiadający czynne prawo wyborcze do rad narodo-
wych. Postanowienia art. 12 ustawy o konsultacjach społecznych i referen-
dum wskazują na prawną definicję tej instytucji. Ówczesny ustawodawca
określił referendum jako głosowanie, w którym obywatele wyrażają swoją
wolę co do sposobu rozstrzygnięcia określonej sprawy. W przeciwieństwie
429
Por. art. 10 ust. 2 Ustawy z dnia 6 maja 1987 r. o konsultacjach społecznych…, op. cit.
430
Por. także art. 1 Ustawy z dnia 1 sierpnia 1952 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Pol-
skiej Rzeczypospolitej Ludowej (DzU 1952 nr 35, poz. 246). Prawo wybierania miał
każdy obywatel polski, który w dniu wyborów ukończył 18 lat – bez względu na płeć,
przynależność narodową i rasową, wyznanie, wykształcenie, czas zamieszkiwania
w obwodzie głosowania, pochodzenie społeczne, zawód i stan majątkowy.

do konsultacji społecznych zakres przedmiotowy i podmiotowy referen-

dum ogólnokrajowego ustawodawca ograniczył jedynie do kwestii zwią-
zanych z rozwiązywaniem projektów ustaw i uchwał sejmu określających
podstawowe kierunki działalności państwa431. Proporcjonalnie do wagi
spraw na poziomie lokalnym głosowaniu ludowemu mogły być poddawane
określone problemy lokalne lub rozwiązania projektów uchwał w sprawach
należących do kompetencji rad narodowych.
Z zarządzania przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego usta-
wodawca wyłączył Sejm PRL, powierzając tę kompetencję Radzie Państwa,
Radzie Ministrów lub Radzie Krajowej Patriotycznego Ruchu Odrodzenia
Narodowego. W odniesieniu do referendum lokalnego decyzję o jego prze-
prowadzeniu podejmowały prezydia rad narodowych, terenowe organy admi-
nistracji państwowej o właściwości ogólnej oraz rady Patriotycznego Ruchu
Odrodzenia Narodowego odpowiedniego stopnia. Analizując przepisy ni-
niejszej ustawy, należy stwierdzić, że zarówno konsultacje społeczne jak refe-
rendum ogólnokrajowe oraz lokalne charakteryzowały się fakultatywnością.
Oznacz to, że mogły, ale wcale nie musiały, być przeprowadzane. Obywatele
mogli się wypowiedzieć w głosowaniu ludowym tylko wtedy, gdy zadecydo-
wała o tym władza wskazana w ustawie. Suweren zatem nie miał możliwości
wypowiedzenia się w formie bezpośredniej przeciwko tym organom.
Punktem zwrotnym w urzeczywistnieniu idei demokracji bezpośredniej
i pośredniej stanowiły przemiany w Polsce po roku 1989. Spowodowały one
powstanie warunków do nadania omawianym instytucjom realnych tre-
ści i wartości. Zasadniczą rolę w tej kwestii odegrała dokonana w grudniu
1989 roku zmiana Konstytucji PRL432. Znowelizowana konstytucja zmieniła
nazwę suwerena z „ludu pracującego miast i wsi” na „naród”, stwarzając
tym samym możliwość bezpośredniego i znaczącego oddziaływania narodu
na sprawy ogólnokrajowe i lokalne. Jak się wydaje, ustawodawca od samego
431
Por. art. 7 i 14 ust. 1 Ustawy z dnia 6 maja 1987 r. o konsultacjach społecznych…, op. cit.
432
Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji…, op. cit. Nowela do konstytucji
weszła w życie 31 grudnia 1989 roku. Kwestię usunięcia z konstytucji rady narodowej
uregulowała kolejna jej nowelizacja z dnia 8 marca 1990 roku, wskazując, że samorząd
terytorialny jest podstawową formą organizacji życia publicznego w gminie. Do czasu
upływu kadencji rad narodowych, wybranych 19 czerwca 1988 roku, rady narodowe
i terenowe organy administracji działają na podstawie dotychczasowych przepisów.
Por. art. 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji…, op. cit.

172 rozdział iii
początku wykazał się konsekwencją, wskazując w art. 2 ust. 2 znowelizo-

wanej konstytucji, że naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli
wybieranych do sejmu, senatu i do rad narodowych; sprawowanie władzy
następuje także poprzez wyrażanie woli w drodze referendum. Szczegółowe
zaś zasady i tryb przeprowadzania referendum miały określać ustawy. Umiej-
scowienie w tym przepisie prawnym przedstawicieli narodu i referendum
bez wątpienia wskazywało na to, że to pierwsza regulacja, która w sposób
wyraźny łączyła formę demokracji pośredniej z bezpośrednią. Chociaż usta-
wodawca w zmienionej konstytucji pozostawił nazwę „rady narodowe”,
to decyzja owa wydaje się uzasadniona, ponieważ w owym czasie jeszcze
obowiązywała ustawa z 20 lipca 1983 roku o systemie rad narodowych. Ko-
lejność prac legislacyjnych nad tym zagadnieniem stworzyła nową historię
organizacji administracji w Polsce – początkowo na poziomie gminy.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym najwcześ-
niej uregulowała kwestię referendum gminnego. Ustawodawca w ramach
demokracji bezpośredniej przewidział referenda obligatoryjne i fakulta-
tywne. W ramach referendum obligatoryjnego mieszkańcy wspólnoty na za-
sadzie wyłączności mogli wypowiadać się w sprawach samoopodatkowania
na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji. Po-
nadto mieszkańcy mogli bezpośrednio wypowiadać się w innych sprawach
mających istotne znaczenia dla gminy. Referendum mogło być przepro-
wadzone z inicjatywy organu stanowiącego gminy lub na wniosek co naj-
mniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania. Było ono ważne,
jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych do głosowania.
W kwestii odwołania organu stanowiącego i kontrolnego ustawodawca
przewidział większą reprezentację mieszkańców występujących z wnioskiem
o jej odwołanie. A zatem w tym przypadku musiała go poprzeć 1/5 upraw-
nionych do głosowania.
Kwestia demokracji pośredniej i bezpośredniej ugruntowała się rów-
nież w Ustawie konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych
stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą Rzeczypospolitej
Polskiej i samorządem terytorialnym433. Chociaż ustawa ta była w założeniu
433
dzy władzą ustawodawczą i wykonawczą…, op. cit.

aktem tymczasowym i niepełnym, to jednak w sposób wyraźny wyarty-

kułowano tam zarówno kwestię wyborów jak i głosowania ludowego.
W przeciwieństwie do konstytucji z 1952 roku do parlamentu nie miała
już zastosowania zasada supremacji. Zgodnie z art. 5 ówczesnej konstytucji
o ważności wyborów oraz ważności wyboru posła, wobec którego zgłoszono
protest, rozstrzyga Sąd Najwyższy.
W porównaniu do ostatniej z grudnia 1989 roku noweli konstytucji
z roku 1952 Mała konstytucja znacząco uporządkowała kwestię pośred-
niego i bezpośredniego udziału obywateli w rozstrzyganiu spraw mających
znaczenie zarówno na poziomie centralnym jak i lokalnym. Głosowanie
ludowe na szczeblu ogólnokrajowym zostało uregulowane w art. 19 konsty-
tucji i zgodnie z jego postanowieniami mogło być przeprowadzone w spra-
wach o szczególnym znaczeniu dla państwa. Jak więc widać, była to ogólna
formuła i nie wskazywała konkretnych okoliczności, które by upoważniały
do zastosowania instytucji referendum. Podmiotami upoważnionymi przez
konstytucję do zarządzenia referendum był sejm mogący podjąć uchwałę
bezwzględną większością głosów lub prezydent RP, za zgodą senatu w tej
samej formie, co pierwsza izba parlamentu. W ramach demokracji pośredniej
na szczeblu krajowym byli wybierani posłowie stanowiący pierwszą izbę par-
lamentu oraz 100 senatorów wchodzących w skład drugiej izby parlamentu.
Podobnie jak na poziomie ogólnokrajowym, tak i na poziomie lokalnym,
w ramach demokracji pośredniej wybory do organów samorządu terytorial-
nego stały się powszechne, równe i tajne. Mieszkańcy wspólnot samorzą-
dowych mogli podejmować również rozstrzygnięcia w drodze referendum.
W nowym porządku konstytucyjnym demokracja pośrednia na pozio-
mie gminy była uregulowana w Ustawie z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja
wyborcza do rad gmin434. Prawo wyborcze czynne i bierne mieli wszyscy,
którzy w dniu wyborów ukończyli 18 lat. Oprócz obywateli polskich z czyn-
nego prawa wyborczego mogli skorzystać również ci, co do których obywa-
telstwo polskie nie zostało stwierdzone, jeżeli stale zamieszkiwali w Polsce
przez okres co najmniej dwóch lat. Podobnie jak w poprzednio analizo-
wanych ustawach, tak i w ordynacji wyborczej, zamiarem ustawodawcy
434
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (DzU 1990 nr 16,
poz. 96).

174 rozdział iii
było ograniczenie niektórym osobom możliwości decydowania o wybo-

rze i – zdaniem ustawodawcy – z praw wyborczych nie mogły skorzystać
jedynie osoby ubezwłasnowolnione całkowicie lub częściowo prawomoc-
nym orzeczeniem sądu z powodu choroby psychicznej lub niedorozwoju
umysłowego oraz osoby pozbawione praw publicznych lub wyborczych
na mocy wyroku sądu lub Trybunału Stanu. W ramach nowo utworzonej
demokracji pośredniej wybór przedstawicieli zależał od liczby mieszkańców
danej gminy. Ustawodawca wskazał, że wybory do rad zarządzano nie póź-
niej niż na miesiąc przed upływem kadencji rad. Organem uprawnionym
do zarządzania wyborów był Prezes Rady Ministrów, który wyznaczał datę
wyborów na dzień ustawowo wolny od pracy, przypadający w okresie dwóch
miesięcy po upływie kadencji. Wojewódzki komisarz wyborczy najpóźniej
w 50. dniu przed dniem wyborów na wniosek wojewody ustalał osobno dla
każdej gminy liczbę wybieranych radnych odpowiednio do zasad określo-
nych w ustawie o samorządzie terytorialnym. Okręg wyborczy obejmował
wyborców zamieszkałych na części obszaru działania rady.
Przy ustalaniu okręgów wyborczych uwzględniano przestrzenne, eko-
nomiczne i społeczne uwarunkowania wyznaczające więzi oraz interesy
miejscowej wspólnoty obywateli zamieszkujących na obszarze tworzonego
okręgu. W gminach na terenach wiejskich okręgi wyborcze stanowiły so-
łectwo lub kilka sołectw. Podział sołectwa na dwa okręgi wyborcze lub
więcej następował tylko w wypadku, gdy zachodziła konieczność zachowa-
nia normy przedstawicielstwa. W każdym okręgu wyborczym tworzonym
w celu wyboru rady w gminie (mieście) do 40 tys. mieszkańców wybierano
jednego radnego. Natomiast dla wyboru rady w mieście liczącym powy-
żej 40 tys. mieszkańców tworzono okręgi wyborcze, w których wybierano
od 5 do 10 radnych.
Ustawodawca narzucił organizatorom wyborów obowiązek przestrzega-
nia jednakowej normy przedstawicielstwa, wynikającej z podzielenia liczby
mieszkańców gminy (miasta) przez ustaloną dla tej rady liczbę wybieranych
radnych. Oprócz tego wojewódzki komisarz wyborczy, na wniosek właści-
wego zarządu gminy lub miasta, ustalał odrębnie dla każdej rady granice
i numery okręgów jednomandatowych bądź też liczbę okręgów wieloman-
datowych, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym
okręgu. Ustalanie powyższych okoliczności związanych z wyborami odby-
wało się w formie zarządzenia komisarza wyborczego, które było ogłaszane

w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podane do wiadomości wybor-

ców przez rozplakatowanie obwieszczeń najpóźniej w 45. dniu przed dniem
wyborów. W obwieszczeniach tych wymieniano również siedzibę właści-
wej terytorialnej komisji wyborczej. Osoby mające czynne prawo wyborcze
głosowały w obwodach obejmujących z reguły od tysiąca do trzech tysięcy
mieszkańców. W wyborach do rady gminy lub miasta do 40 tys. mieszkań-
ców obwodem głosowania był okręg wyborczy. W uzasadnionych wypadkach
można było tworzyć jeden obwód głosowania dla kilku okręgów wyborczych.
Spisy wyborców zameldowanych w gminie na pobyt stały prowadził organ
administracji właściwy dla ewidencji ludności. W przyypadku gdy wyborca
nie był nigdzie zameldowany, wpisywano go do spisu właściwego dla miej-
sca aktualnego pobytu na jego wniosek złożony do organu sporządzającego
spis najpóźniej w 7. dniu przed dniem wyborów.
Zgodnie z postanowieniem art. 19 ordynacji wyborczej najpóźniej
w 20. dniu przed dniem wyborów organ administracji publicznej wykładał
spisy wyborców do publicznego wglądu w swojej siedzibie na okres 5 dni
po 5 godzin dziennie w porze dogodnej dla wyborców, podając do wiado-
mości wyborców miejsce i godziny wyłożenia spisów. Było to istotne rozwią-
zanie prawne, ponieważ w tym czasie każdy mógł wnieść do organu, który
sporządził spis wyborców, reklamację w sprawie nieprawidłowości spisu.
Ustawodawca ustanowił dwie formy składania przez wyborców reklamacji.
Pierwsza z nich była pisemna lub ustna zamieszczona w protokole reklama-
cji wyborców. Na rozpatrzenie owej reklamacji organ administracji publicz-
nej miał trzy dni. W wyniku rozpatrzenia złożonej reklamacji organ gminy
adekwatnie do poczynionych ustaleń mógł uzupełnić lub sprostować spis,
skreślić ze spisu osobę, której reklamacja dotyczyła, doręczając jej decyzję
wraz z uzasadnieniem, bądź też pozostawić reklamację bez uwzględnienia,
doręczając reklamującej osobie decyzję wraz z uzasadnieniem. Osoba lub
osoby, które nie zgadzały się z decyzją organu gminy, mogły wnieść skargę
do sądu rejonowego właściwego ze względu na miejsce sporządzenia spisu,
dołączając otrzymaną decyzję. Ten zaś z kolei rozpatrywał skargę w ciągu
trzech dni od dnia jej wniesienia. Sąd niniejsze spory rozstrzygał w postę-
powaniu nieprocesowym i wydawał w tych sprawach postanowienie. Dorę-
czane ono było osobie, która wniosła skargę, oraz organowi, który sporządził
spis wyborców. Decyzja sądu rozpatrującego skargę była ostateczna i nie
przysługiwały od niej środki odwoławcze.

176 rozdział iii
Wybory do rad gmin przeprowadzały: państwowa komisja wyborcza,

wojewódzki komisarz wyborczy, terytorialne (gminne, miejskie) komisje
wyborcze i obwodowe komisje wyborcze. Państwowa Komisja Wyborcza
wobec wyborów lokalnych sprawowała funkcję kontrolną i organizator-
ską, w ramach której sprawowała nadzór nad przestrzeganiem prawa wy-
borczego, powoływała wojewódzkich komisarzy wyborczych, rozpatrywała
skargi na działalność wojewódzkich komisarzy wyborczych, podała do wia-
domości publicznej zbiorcze wyniki wyborów do rad oraz przekazała Radzie
Ministrów informacje o przebiegu i wynikach wyborów. Wojewódzki komi-
sarz wyborczy był z kolei pełnomocnikiem Państwowej Komisji Wyborczej
wyznaczonym dla obszaru województwa. W ramach swoich kompetencji
między innymi sprawował nadzór nad przestrzeganiem przepisów prawa
wyborczego przez terytorialne i obwodowe komisje wyborcze, zapewniał
współdziałanie z wojewodą organizacji wyborów na obszarze województwa,
powoływał terytorialne komisje wyborcze, rozpatrywał skargi na działalność
terytorialnych komisji wyborczych435. Stricte wykonawcze zadania w organi-
zacji i przeprowadzaniu wyborów posiadały terytorialne i obwodowe komisje
wyborcze. Analizując zadania terytorialnych komisji wyborczych i wojewódz-
kiego komisarza wyborczego, należy sformułować wniosek, że wiele z nich
było do siebie zbliżonych treściowo. Można tu wymienić niektóre z nich,
jak: sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa wybor-
czego przez obwodowe komisje wyborcze i udzielanie im w miarę potrzeby
wytycznych i wyjaśnień, rozpatrywanie skarg na działalność obwodowych
komisji wyborczych, powoływanie obwodowych komisji wyborczych436.
W odróżnieniu od katalogu zadań wojewódzkiego komisarza wybor-
czego pojawiło się jednak wiele nowych kompetencji należących do te-
rytorialnych komisji wyborczych. Tutaj można wymienić: rejestrowanie
kandydatów lub list kandydatów na radnych, wydawanie zaświadczeń peł-
nomocnikom list kandydatów oraz mężom zaufania, przesłanie protokołów
ustalenia wyników wyborów wraz z załącznikami wojewódzkiemu komi-
sarzowi wyborczemu. Typowo robocze zadania ustawodawca przyporząd-
kował obwodowym komisjom wyborczym, do których należało: podanie
435
Zob. szerzej art. 25 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza…, op. cit.
436
Por.: Ibidem, art. 26.

do wiadomości wyborców informacji o listach kandydatów i danych o kandy-

datach przez rozplakatowanie obwieszczeń na obszarze obwodu głosowania,
przeprowadzenie głosowania w obwodzie, czuwanie w dniu wyborów nad
przestrzeganiem przepisów prawa wyborczego w miejscu i czasie głosowa-
nia, ustalenie wyników głosowania w obwodzie i podanie ich do wiadomości
publicznej oraz przesłanie protokołów głosowania do właściwej terytorialnej
komisji wyborczej. Kandydatów na radnych w okręgach jednomandatowych,
odrębnie dla każdego okręgu wyborczego, można było zgłaszać do właściwej
terytorialnej komisji wyborczej najpóźniej w 30. dniu przed dniem wybo-
rów. Zgłoszenie to winno być podpisane przez co najmniej 15 wyborców
zamieszkałych w danym okręgu wyborczym.
Podobne zasady zgłaszania kandydatów obowiązywały w okręgach
wielomandatowych. Tu także listy kandydatów na radnych w okręgach
wielomandatowych, odrębnie dla każdego okręgu wyborczego, zgłaszano
do terytorialnej komisji wyborczej najpóźniej w 30. dniu przed dniem wy-
borów, ze wskazaniem okręgu, do którego następuje zgłoszenie danej listy.
Ustawodawca zastrzegł jednak, że liczba kandydatów zgłoszonych na l iście
nie może przewyższać liczby radnych wybieranych w danym okręgu wybor-
czym. Kandydować można było tylko w jednym okręgu wyborczym i tylko
z jednej listy kandydatów. W porównaniu do okręgów jednomandatowych,
w okręgach wielomandatowych obowiązywała znacznie większa liczba osób
popierających listę kandydatów dla radnych. Zgłoszenie listy kandydatów
na radnych powinno być podpisane przez co najmniej 150 wyborców za-
mieszkałych w danym okręgu wyborczym. W dniu głosowania było zaka-
zane zwoływanie zgromadzeń, organizowanie pochodów i manifestacji,
wygłaszanie przemówień, rozdawanie ulotek, jak też prowadzenie w inny
sposób agitacji na rzecz kandydatów lub list kandydatów. W trakcie trwania
kampanii wyborczej niedozwolone było także rozlepianie plakatów wybor-
czych na zewnątrz i wewnątrz budynków administracji państwowej oraz
sądów, a także na znakach drogowych. Kampanii wyborczej nie można było
prowadzić na terenie zakładów pracy w sposób i formach zakłócających ich
normalne funkcjonowanie.
Ustalanie wyników wyborów w okręgach zarówno jedno- jak i wie-
lomandatowych odbywało się na podstawie protokołów otrzymanych
od obwodowych komisji wyborczych. Terytorialna komisja wyborcza ustala
wyniki wyborów odrębnie dla każdego okręgu wyborczego. W okręgach

178 rozdział iii
jednomandatowych za wybranego w danym okręgu uznawało się kandydata,

który otrzymał najwięcej ważnie oddanych głosów. Jeśli dwóch lub więcej
kandydatów otrzymało równą liczbę głosów uprawniającą do przyznania
im mandatu, o pierwszeństwie rozstrzygało losowanie przeprowadzone
przez przewodniczącego terytorialnej komisji wyborczej w obecności człon-
ków komisji i mężów zaufania. Sam przebieg losowania był odnotowywany
w protokole wyników wyborów.
W okręgach wielomandatowych terytorialna komisja wyborcza dzieliła
mandaty pomiędzy listy – liczby głosów ważnych, oddanych na poszczególne
listy, dzielono kolejno przez liczby naturalne 1; 4; 3; 5; 7… i dalej przez ciąg
kolejnych liczb nieparzystych, aż do chwili, gdy z otrzymanych w ten spo-
sób ilorazów dało się uszeregować tyle kolejno największych liczb, ile jest
mandatów w okręgu wyborczym do podziału. Każdej liście kandydatów
przyznano tyle mandatów radnych, ile spośród ustalonego w powyższy
sposób szeregu ilorazów przypadało liczb kolejno najwyższych. Mandaty
przypadające na daną listę otrzymali kandydaci z tej listy, którzy uzyskali
kolejno największą liczbę głosów. Jeśli dwóch lub więcej kandydatów otrzy-
mało równą liczbę głosów uprawniającą do przyznania im mandatu z danej
listy, o pierwszeństwie rozstrzygała kolejność umieszczenia na liście, chyba
że kolejność na liście była ustalona w porządku alfabetycznym. W takim
wypadku o pierwszeństwie rozstrzygało losowanie przeprowadzone przez
przewodniczącego terytorialnej komisji wyborczej w obecności członków
komisji i pełnomocników list.
Przebieg losowania uwzględnia się w protokole wyników wyborów.
Ważność wyborów stwierdzał sąd wojewódzki właściwy dla terenu da-
nego województwa. W ciągu 14 dni od dnia wyborów można było wnieść
protest przeciwko ważności wyborów, gdy dopuszczono się przestępstwa
przeciwko wyborom albo naruszenia przepisów niniejszej ustawy, a prze-
stępstwo to lub naruszenie mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik wybo-
rów. Protest mógł złożyć wyborca w ciągu czternastu dni od dnia wyborów.
Sąd wojewódzki unieważnia wybory w odpowiednim okręgu wyborczym
w całości lub części, jeżeli w wyborach w tym okręgu dopuszczono się prze-
stępstwa przeciwko wyborom lub naruszenia przepisów niniejszej ustawy,
które wywarły istotny wpływ na wyniki głosowania lub ich ustalenie. Unie-
ważniając wybory, sąd wojewódzki określał w orzeczeniu, w jakim zakre-
sie i od jakiej czynności należy rozpocząć nowe postępowanie wyborcze.

W przypadku niepomyślnego dla wyborców składających protest wyroku,

mogli jeszcze odwołać się do właściwego miejscowo sądu apelacyjnego.
Na poziomie sądu apelacyjnego kończyła się droga odwoławcza wyborców
składających protest.
Ordynacja nie należała i nie należy do stabilnych aktów prawnych.
Pierwszą jej nowelizację datuje się już na 10 maja 1991 roku437, gdzie w su-
mie znowelizowano 6 przepisów wyborczych. Nowe brzmienie otrzymał
art. 39 ordynacji wyborczej, w którym ustawodawca zrównał czas trwania
pełnomocnictw generalnego i wojewódzkiego komisarza wyborczego, które
to w wyniku nowelizacji ustawy wygasały z mocy prawa na 6 miesięcy przed
upływem kadencji rad wybranych w wyborach, dla których przeprowa-
dzenia zostali powołani438. Szczególne znaczenie dla instytucji demokracji
pośredniej miała nowelizacja art. 110 ordynacji wyborczej. Zmiana treści
tego przepisu dotyczyła wygaśnięcia mandatu radnego. W pierwotnym jego
brzmieniu w wypadku wygaśnięcia mandatu radnego, wybranego w okręgu
jednomandatowym, wybory uzupełniające należało przeprowadzić w ciągu
trzech miesięcy od daty stwierdzenia przez radę wygaśnięcia mandatu, chyba
że do zakończenia kadencji rady zostało mniej niż sześć miesięcy. Po nowe-
lizacji ustawy ustawodawca nie przewidywał obowiązku przeprowadzania
wyborów. Decyzję w tej sprawie ustawodawca pozostawiał do dyspozy-
cji właściwej rady gminy, uznając, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii
zainteresowanych wyborców, może większością 2/3 głosów, w obecności
co najmniej połowy członków rady, podjąć uchwałę o nieprzeprowadzeniu
wyborów. Warunkiem nieprzeprowadzania wyborów uzupełniających był
skutek zmniejszenia członków rady nie więcej niż o jedną piątą. Z pewnością
intencją ustawodawcy było z jednej strony ograniczenie wydatków związa-
nych z przeprowadzeniem kolejnych wyborów, z drugiej zaś zapewnienie
odpowiedniego kworum przy głosowaniu członków rady.
437
Ustawa z dnia 10 maja 1991 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin
(DzU 1991 nr 53, poz. 227).
438
W pierwotnej zaś wersji istniała w tej kwestii zasadnicza różnica, ponieważ pełnomoc-
nictwa Generalnego Komisarza Wyborczego wygasały z mocy prawa na 6 miesięcy
przed upływem kadencji rad wybranych w wyborach przez niego przeprowadzonych,
zaś wojewódzkiego komisarza wygasały po rozwiązaniu terytorialnych i obwodowych
komisji na terenie województwa.

180 rozdział iii
Następna nowelizacja ordynacji wyborczej miała miejsce w dniu 27 listo

pada 1993 roku i wprowadziła szereg zmian w obszarze podmiotów organi-
zujących i nadzorujących przeprowadzanie wyborów do rad gmin. Znacznej
modyfikacji uległa treść art. 18 ordynacji wyborczej. W dotychczasowym
brzmieniu wzór spisu wyborców ustalał minister spraw wewnętrznych
po porozumieniu z Generalnym Komisarzem Wyborczym. Ustawodawca
w wyniku nowelizacji ustawy odebrał te kompetencje wymienionym wyżej
podmiotom, wskazując, że to Państwowa Komisja Wyborcza będzie okre-
ślała, po porozumieniu z ministrem spraw wewnętrznych, wzór spisu wy-
borców oraz sposób jego sporządzania i aktualizowania439. Konsekwencją
zmian treści art. 18 było nadanie nowego brzmienia art. 23 ordynacji wy-
borczej do rad gmin. Ustawodawca kompetencje Generalnego Komisarza
Wyborczego przeniósł na Państwową Komisję Wyborczą. Pozostałe kom-
petencje wojewódzkich komisarzy, terytorialnych i obwodowych komisji
wyborczych pozostawił bez zmian. W owym czasie zrezygnowano również
z początkowej formy art. 23, która wskazywała na powoływanie podmiotów
na rzecz organizacji wyborów gminnych na rzecz stałych organów wybor-
czych. Ponadto ustawodawca, skreślając art. 28 ustawy ordynacji wyborczej
do rad gmin, uchylił kompetencję Prezesowi Rady Ministrów w sprawie
powoływania Generalnego Komisarza Wyborczego. Od chwili nowelizacji
ustawy Generalny Komisarz Wyborczy przestał wykonywać swoje zadania
wespół z Kolegium – jako organem opiniodawczym. Nowelizacji uległ rów-
nież art. 34 ust. 3 ustawy, który dotychczas zakazywał kandydowania Gene-
ralnemu Komisarzowi Wyborczemu i wojewódzkim komisarzom wyborczym
do rad gmin. W nowym brzmieniu przepis prawny pozbawiał osób wcho-
dzących w skład komisji wyborczych prawa wybieralności. Całkowicie został
przeredagowany art. 38, w którym ustawodawca zniósł uprawnienia Prezesa
Rady Ministrów w kwestii określania trybu pracy Generalnego Komisarza
Wyborczego oraz opracowywania przez niego regulaminów pracy komisji
wyborczych. W znowelizowanym brzmieniu kompetencje opracowywania
regulaminu pracy zarówno dla siebie jak i komisji wyborczych ustawodawca
przyporządkował Państwowej Komisji Wyborczej.
439
Art. 164 pkt 3 Ustawy z dnia 28 maja 1993 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczy-
pospolitej Polskiej (DzU 1993 nr 45, poz. 205 z późn. zm.).

Ordynacja wyborcza do rad gmin kolejnej nowelizacji została poddana

na mocy zmiany Ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o sa-
morządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw440. Ustawodawca
w dotychczasowym art. 3 ordynacji wyborczej poszerzył katalog osób, które
nie mają prawa wybierania. Po nowelizacji, z czynnego prawa wyborczego
nie mogły skorzystać osoby ubezwłasnowolnione całkowicie lub częściowo
prawomocnym orzeczeniem sądu z powodu zarówno choroby psychicznej
jak i niedorozwoju umysłowego. Ustawodawca poddał zmianom zasady
zgłaszania przez wyborców kandydatów na radnych zarówno w okręgach
jedno- i wielomandatowych. W tym celu art. 43 i art. 51 ordynacji otrzymały
nowe brzmienie, a w szczególności termin zgłaszania przez wyborców kan-
dydatów na radnych. Ustawodawca postanowił, że jeżeli w terminie 30 dni
przed dniem wyborów nie zostaną zgłoszone w danym okręgu wyborczym
co najmniej dwie kandydatury, właściwa terytorialna komisja wyborcza
wzywa wyborców, przez rozplakatowanie następnego dnia po upływie tego
terminu obwieszczenia, do zgłoszenia dodatkowych kandydatów. W ta-
kim wypadku termin zgłoszenia i zarejestrowania kandydatów nie będzie
przedłużany o 5 dni, leczy upłynie piątego dnia od dnia rozplakatowania
obwieszczenia.
W wyniku nowelizacji ustawy do art. 43 i art. 51 został dodany ust. 2,
który, jak się wydaje, uregulował kwestie braku zgłoszeń kandydatów na rad-
nych. Tekst pierwotny tej ustawy nie przewidywał takiego rozwiązania.
Ustawodawca przyjął, że jeśli w wyniku obowiązującej procedury zgłasza-
nia kandydatów nie zostanie zarejestrowana w danym okręgu wyborczym
żadna kandydatura, wyborów w tym okręgu nie przeprowadza się. Istniało
zatem zagrożenie, że mieszkańcy danego okręgu mogą być pozbawieni re-
prezentacji w organie prawotwórczym gminy. Warunkiem takiego rozwią-
zania prawnego było niezwłoczne powiadomienie wyborców przez właściwą
terytorialnie komisję w drodze obwieszczenia441.
Uproszczona została również procedura składania protestów wybor-
czych. Przed nowelizacją ordynacji wyborcy mogli wnosić protesty do właś-
ciwych sądów wojewódzkich za pośrednictwem wojewódzkich komisarzy
440
Art. 2 Ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorial-
nym…, op. cit.
441

182 rozdział iii
wyborczych. Stąd też ustawodawca całkowicie przeredagował treść ust. 2

art. 106, wskazując, że protest wnosi się na piśmie do właściwego sądu wo-
jewódzkiego. Jeżeli protest nie zawiera wystarczającego udokumentowania
zarzutów, sąd mógł wezwać osobę wnoszącą protest do uzupełnienia do-
kumentacji w ciągu 7 dni od wniesienia protestu. Tym samym z procedury
składania protestu zostali wyłączeni wojewódzcy komisarze wyborczy.
Analizując znowelizowane przepisy ordynacji wyborczej, należy zauwa-
żyć, że uzupełniono procedurę w kwestii składania protestów oraz nadano
wojewódzkim komisarzom wyborczym nowe kompetencje. Przyznane nowe
kompetencje ograniczyły swobodę unieważnienia przez sądy wojewódzkie
wyborów do rad gmin. W wyniku nowelizacji ustawy ustawodawca utrzy-
mał w mocy dotychczasowe kompetencje sądów, jednocześnie w art. 107
po ust. 2 dodał ust. 3, wskazując, że od orzeczenia sądu wnoszącemu pro-
test i wojewódzkiemu komisarzowi wyborczemu przysługuje środek odwo-
ławczy do właściwego sądu apelacyjnego, który rozpoznaje sprawę w ciągu
30 dni. Zatem niekorzystny dla wnoszących protest wyborczy mógł być
zaskarżony do sądu wyższej instancji. Od chwili wejścia w życie znoweli-
zowanej ustawy ordynacji wyborczej znacznie łatwiej mógł stracić mandat
sam radny. Pierwsze dwie przesłanki wygaśnięcia mandatu co prawda nie
zostały zmienione, to jednak już trzecia przesłanka z utraty prawa wybie-
ralności została poszerzona o brak prawa wybieralności w dniu wyboru.
Całkowicie nową przesłankę utraty mandatu radnego stanowiła jego ka-
ralność. Na podstawie obowiązujących w owym czasie przepisów ustawy,
wygaśnięcie mandatu radnego następowało między innymi na skutek pra-
womocnego wyroku sądu orzeczonego za przestępstwo popełnione z chęci
zysku lub innych niskich pobudek. Wnosząc o wygaśnięcie mandatu, przez
sądem należało dowieść zamiar osiągnięcia korzyści majątkowych, co jako
przedsięwzięcie dowodowe jest niezwykle trudne i niewątpliwie stanowi
zawężenie obszaru przestępstw umyślnych.
Nowe rozwiązanie, chociaż ogólne w brzmieniu (wygaśnięcie man-
datu radnego następuje wskutek prawomocnego wyroku sądu orzeczonego
za przestępstwo umyślne), w znacznym stopniu umożliwia odpowiednim
organom pozbawienie radnego mandatu. Skoro już mowa o organach posia-
dających kompetencje pozbawiania radnych mandatów, to należy w tej kwe-
stii również upatrywać pewnego doprecyzowania przez ustawodawcę. Przed
nowelizacją ustawy sprawa pozbawienia przez radę mandatu radnego była

ciągle otwarta. Otóż ówczesny art. 109 ust. 3 posiadał następujące brzmienie:

„Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w pkt od 1 do 4
stwierdza rada”. Nietrudno jest zauważyć, że poprzednio ustawodawca nie
wskazał radzie terminu, w jakim powinna odwołać radnego. Doprecyzo-
wanie w tej kwestii odnajdziemy w całkowicie nowym ust. 2 do art. 109,
z którego wynika, że o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których
mowa w ust. 1, stwierdza właściwa rada gminy w drodze uchwały najpóźniej
w ciągu trzech miesięcy od ich wystąpienia. Oprócz tego ustawodawca uznał,
że o wygaśnięciu mandatu radnego zarząd gminy miał obowiązek powiado-
mić wyborców właściwego okręgu wyborczego w drodze obwieszczenia442.
Kolejny etap funkcjonowania demokracji pośredniej rozpoczął się
z chwilą wejścia w życie drugiej reformy administracyjnej. W efekcie re-
formy terytorialnej i całej administracji publicznej rozszerzono samorząd
o powiat oraz województwo443. Reforma wymusiła zatem na ustawodawcy
podjęcie prac legislacyjnych nad nowym aktem prawnym, który uwzględ-
niałby polskie społeczeństwo, które poszerzyłoby swoje prawo wybierania
i bycia wybranym w kolejnych organach stanowiących powiatu i wojewódz-
twa. Dlatego też 16 lipca 1998 roku sejm uchwalił nową ordynację wybor-
czą do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw444, dzięki której
samorządowy system wyborczy, sięgający swoim początkiem roku 1990,
został oparty na podstawowych zasadach prawa wyborczego występujących
w systemach demokratycznych, tzn. na zasadzie powszechności, równości,
bezpośredniości oraz tajności. Pewne zmiany zaszły w zasadzie powszech-
ności. Wyrażona w art. 2 ordynacji wyborczej do rad gmin dała prawo wy-
bierania każdemu obywatelowi polski, który w dniu wyborów ukończył
18 lat. Czynne prawo wyborcze przysługiwało również osobom, których
obywatelstwo polskie nie zostało stwierdzone i nie byli obywatelami innego
państwa, ale od co najmniej dwóch lat stale zamieszkiwali w Polsce – tutaj
nie zaszły żadne zmiany. Zasadę powszechności w wyborach do rady gminy
442
443
Zob.: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administrację publiczną…, op. cit.; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie woje-
wództwa…, op. cit.; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym…, op. cit.
444
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja do rad gmin, powiatów i sejmików woje-
wództw…, op. cit.

184 rozdział iii
rozszerzono po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Polska, zobowią-

zana do przyjęcia dorobku prawnego Wspólnoty, wdrożyła Dyrektywę Rady
Unii Europejskiej 94/80/WE z 19 grudnia 1994 roku445. Nowelizacją z dnia
20 kwietnia 2004 roku czynne prawo wyborcze do rady gminy otrzymali
również obywatele Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi.
Początkowo pozbawiono czynnego prawa wyborczego obywateli Unii
Europejskiej wpisanych do prowadzonego w gminie stałego rejestru wybor-
ców w okresie krótszym niż 12 miesięcy przed dniem wyborów. Postano-
wienie to jednak zostało uznane za niezgodne z Konstytucją446. Zasadnicze
zmiany w wyłanianiu organów przedstawicielskich do rad gmin, powiatów
i województw nastąpiły w nowej ordynacji wyborczej z 1998 roku. Od roku
1998 wybory większościowe odbywają się już w gminach do 20 tys. miesz-
kańców447. Zmieniono również sposób podziału mandatów w gminach,
gdzie zastosowano formułę proporcjonalną. Metodę Sainte-Leguë zastą-
piono metodą d’Hondta, która preferuje duże ugrupowania448. Wybór przez
społeczeństwo radnych gmin w dotychczasowych proporcjach zmienił się
jeszcze przed wspomnianą zmianą w roku 2004. Nastąpiło to Ustawą z dnia
15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o sa-
morządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy –
Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw
oraz ustawy o referendum lokalnym449. Wskazana ustawa w porównaniu
do poprzedniej liczby reprezentantów społeczności lokalnych wyraźnie
445
Dyrektywa Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 r. (DzU 2004 nr 102, poz. 1055).
446
Wyrok TK z dnia 20 lutego 2006 r., sygn. akt K 9/05. Por. także: A. Ptak, Miejsce i rola
samorządu terytorialnego w aspekcie członkostwa Polski w Unii Europejskiej, [w:] Dyle
maty demokracji i gospodarki współczesnej Europy, pod red. Iwetty Andruszkiewicz,
Wydawnictwo Naukowe Wydziału Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu
im. Adama Mickiewicza, Poznań 2009, s. 69–81.
447
Art. 87 Ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja do rad gmin, rad powiatów i sejmi-
ków wojewódzkich…, op. cit. jasno określa, że w gminie liczącej do 20 tys. mieszkańców
o wyborze na radnego rozstrzyga liczba ważnie oddanych głosów na poszczególnych
kandydatów.
448
Ibidem, art. 123.
449
Art. 1 Ustawy z dnia 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym,
ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy –
Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy
o referendum lokalnym (DzU 2002 nr 23, poz. 220).

je zróżnicowała. Od momentu jej uchwalenia i następnie wejścia w życie

w gminach do 20 tys. mieszkańców przypadało i przypada piętnastu radnych,
z kolei dwudziestu jeden w gminach do 50 tys. mieszkańców, dwudziestu
trzech w gminach do 100 tys. mieszkańców i dwudziestu pięciu w gminach
do 200 tys. mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100 tys.
mieszkańców, nie więcej jednak niż czterdziestu pięciu radnych.
Podobne ograniczenia objęły również rady powiatów oraz sejmiki wo-
jewództw. Należy sądzić, że jednym z powodów ograniczania liczby radnych
w organach przedstawicielskich były ograniczenia finansowe. Zrezygnowa-
nie przez ustawodawcę z dotychczasowej liczby radnych sprawiło, że ogra-
niczono część lokalnych społeczności do reprezentowania ich w organach
przedstawicielskich. Ustawodawca w nowej ordynacji wyborczej wydłużył
również godziny głosowania. W latach 1990–1998 głosowanie odbywało
się od godziny 8.00 do 20.00, natomiast od roku 1998 osoby korzystające
z czynnego prawa wyborczego mogły oddawać głosy na swoich przedsta-
wicieli od godz. 6.00. Znacznie udziału demokracji pośredniej wzrosło
w momencie zmian w sposobie wyboru organu wykonawczego samorządu
gminnego450. Przypomnijmy, że w latach 1990–2002 organem wykonaw-
czym samorządu gminnego był zarząd mający charakter kolegialny. Jego
przewodniczącym w gminach wiejskich był wójt, w miejsko-wiejskich lub
miejskich – burmistrz. W miastach powyżej 100 tys. mieszkańców prze-
wodniczącym zarządu był prezydent. Do zarządu wchodzili również za-
stępca wójta (burmistrza, prezydenta) oraz pozostali członkowie zarządu.
W związku z obranym przez ustawodawcę nowym modelem, zrezygno-
wano z kolegialnego na rzecz jednoosobowego organu wykonawczego
w gminie. Tak więc kompetencje rady gminy w kwestii wybierania organu
wykonawczego ustawodawca przeniósł na społeczność lokalną. Od mo-
mentu uchwalenia, a następnie wejścia w życie ustawy451 społeczność lo-
kalna działająca w tym wypadku jako demokracja pośrednia zyskała nowe
uprawnienia.
450
Należy mieć tu na myśli Ustawę z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze
wójta, burmistrza i prezydenta miasta…, op. cit.
451
Ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta weszła w życie
4 sierpnia 2002 roku.

186 rozdział iii
W sprawie nowego sposobu wyboru jednoosobowego organu gminy

zastosowanie miały przepisy ordynacji wyborczej z 1998 roku452. Argument
uzasadniający ten pogląd odnajdziemy w art. 58 ordynacji wyborczej regu-
lujący wnoszenie protestów przeciwko ważności wyborów jednoosobowego
organu gminy. Znalazł również swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie są-
dowym wskazującym, że zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy z 1998 roku ordy-
nacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, który
na podstawie art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 2 ustawy z roku 2002 o bezpośrednim
wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta znajduje również zastosowa-
nie do unieważnienia wyborów burmistrza453. Podobnie jak przy wyborach
do rad gmin, powiatów i sejmików województwa podstawę protestu mógł
stanowić wyłącznie zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko wyborom,
naruszenia przez organy wyborcze przepisów ustawy dotyczących ustalenia
wyników głosowania, naruszenia przez organy wyborcze przepisów ustawy
dotyczących ustalenia wyników wyborów. Podobnie jak w przypadku wy-
borów do organów stanowiących również i wójt, burmistrz oraz prezydent
miasta wybierany był w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich,
w głosowaniu tajnym. Cenzus wieku przy czynnym prawie wyborczy był
identyczny jak w ordynacji wyborczej z 1998 roku. Prawo wybieralności
wójta, burmistrza i prezydenta miasta, tj. bierne prawo wyborcze, zostało
uregulowane inaczej niż prawo wybieralności radnego.
Kandydat na wójta powinien mieć ukończone 25 lat (tzn. najpóźniej
w dniu głosowania ukończył 25 lat), poza tym – odmiennie niż kandydat
na radnego – nie musiał zamieszkiwać na terenie gminy, w której kandy-
duje. Z analizy ustawy regulującej tryb wyboru jednotonowego organu
wykonawczego gminy wynika, że przepisy ustawy nie ustalały żadnego cen-
zusu wykształcenia dla kandydata na wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Wykształcenie kandydata na te stanowiska podawało i podaje się informa-
cyjnie, wraz z innymi danymi o kandydacie, w jego zgłoszeniu oraz w urzę-
dowym obwieszczeniu o zarejestrowanych kandydatach. Ustawa o wyborze
jednoosobowego organu wykonawczego gminy ograniczała w określonych
452
Por. także: F. Rymarz, Komentarz do art. 1, art. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta,
burmistrza i prezydenta miasta, za: http://www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd Tery-
torialny), stan prawny na dzień 1 sierpnia 2010 r.
453
Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 11 marca 2003 r., sygn. akt I ACz 378/03.

przypadkach prawo wybieralności. Zatem nie mogły kandydować osoby

karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, osoby,
wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postę-
powanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego
z oskarżenia publicznego oraz obywatele Unii Europejskiej niebędący oby-
watelami polskimi, pozbawionymi prawa wybieralności w państwie człon-
kowskim Unii Europejskiej, którego są obywatelami. Udział demokracji
pośredniej w wyborze nowej władzy wykonawczej musiał być znaczący.
Zgodnie z treścią art. 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza
i prezydenta miasta, za wybranego na wójta uważa się tego kandydata,
który w głosowaniu otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów.
W przeciwnym razie przeprowadzano ponowne głosowanie czternastego
dnia po pierwszym głosowaniu.
Jednak w tym wypadku dokonywano wyboru spośród dwóch kandy-
datów, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali największą liczbę ważnie
oddanych głosów. W przypadku gdy dwóch lub więcej kandydatów otrzyma
tę samą liczbę głosów uprawniającą do udziału w ponownym głosowaniu,
o dopuszczeniu kandydata do wyborów w ponownym głosowaniu rozstrzy-
gała większa liczba obwodów głosowania, w których jeden z kandydatów
otrzymywał większą liczbę głosów. Jeżeli zaś liczba tych obwodów była
równa – rozstrzygało losowanie przeprowadzone przez gminną komisję
wyborczą. W losowaniu mieli prawo uczestniczenia wszyscy kandydaci
lub pełnomocnicy ich komitetów wyborczych. Ustawodawca w art. 5 kom-
petencje do zarządzania wyborów wójtów w związku z upływem kadencji
przyznał Prezesowi Rady Ministrów. Prawo to przysługiwało także premie-
rowi w przypadku zarządzania wyborów przedterminowych. Niezależnie
od powodów zarządzania wyborów ustawodawca wskazał, aby były one
zarządzane w formie rozporządzenia. Ustawodawca w sprawie zgłaszania
kandydatów podzielił demokrację pośrednią na trzy rodzaje, a mianowi-
cie prawo zgłaszania kandydatów na wójta nadano partiom politycznym,
stowarzyszeniom i organizacjom społecznym oraz samym wyborcom nie-
zrzeszonym w organizacjach społecznych i partiach politycznych. Kan-
dydatów na wójtów można było zgłaszać najpóźniej w 25. dniu przed
dniem wyborów.
Niedoskonałość prawa wybieralności wójta, burmistrza i prezydenta
miasta ujawniła się już miesiąc po uchwaleniu tej ustawy. W dniu 26 lipca

188 rozdział iii
2002 roku dokonano po raz pierwszy nowelizacji ustawy, która w art. 4 od
nosiła się do zmian wybieralności jednoosobowego organu gminy454. Jak
się wydaje, ustawodawca – nowelizując ustawę – uporządkował kwestię
udziału demokracji pośredniej zarówno w kontekście prawa wybierania
i prawa wybieralności. W pierwotnym brzmieniu ustawodawca nie określił
precyzyjnie terminu wyborów, tak więc wybory do rad gmin i wybory wójta
mogły odbywać się w różnych terminach, co z pewnością zwiększyłoby ich
koszty. W związku z tym nowelizacja ustawy zapewniła wybory wójtów
łącznie z wyborami do rad gmin. Dodano również w art. 7 ust. 5, który na-
kładał na Prezesa Rady Ministrów opracowanie w drodze rozporządzenia
wykaz osób popierających określonych kandydatów na wójta, burmistrza
i prezydenta miasta. Znowelizowano, a raczej uzupełniono, art. 23 o ust. 7,
w którym ustawodawca nadał Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji kom-
petencje określania w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Pań-
stwowej Komisji Wyborczej, tryb postępowania w sprawach podziału czasu
nieodpłatnego rozpowszechniania audycji wyborczych, sposób przygotowa-
nia i emisji tych audycji oraz sposób upowszechniania informacji o termi-
nach emisji audycji wyborczych.
W tym samym roku ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, burmi-
strza i prezydenta miasta poddano kolejnej nowelizacji. Jej przedmiotem
była dotychczas nieuregulowana kwestia sprawowania mandatu jednooso-
bowego organu wykonawczego połączonego z prowadzeniem działalności
gospodarczej455.
Zgodnie z nowym brzmieniem nadanym w znowelizowanej ustawie,
jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działal-
ność gospodarczą, obowiązany był do zrzeczenia się funkcji lub zaprzesta-
nia prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu trzech miesięcy od dnia
złożenia ślubowania. W przypadku zaś niezrzeczenia się funkcji lub nieza-
przestania prowadzenia działalności gospodarczej przez wójta we wskaza-
nym przez ustawodawcę terminie, rada gminy ma obowiązek wygaśnięcia
454
Art. 4 Ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad
gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz o zmianie niektórych innych ustaw
(DzU 2002 nr 127, poz. 1089).
455
Por. art. 8 Ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gmin-
nym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DzU 2002 nr 214, poz. 1806).

mandatu wójta w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu

tego terminu. W 2004 roku ustawodawca, nowelizując ustawę wyborczą
do organów jednoosobowych gminy, uzupełnił występującą lukę w kwestii
przedterminowych wyborów. Przykładem tego stanu rzeczy był art. 7 ustawy
o zmianie ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wo-
jewództw oraz niektórych innych ustaw456. W dotychczasowym brzmieniu
art. 6 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta mia-
sta wskazywał na Państwową Komisję Wyborczą i komisarzy wyborczych,
organizację wyborów i sprawowanie nadzoru nad ich przebiegiem zgodnie
z przepisami prawa. Wybory zaś przeprowadzały nowe komisje powołane
do przeprowadzenia wyborów. Poprzez dodanie ust. 3 w przypadku wspo-
mnianych wyborów przedterminowych, ustawodawca nałożył obowiązek
powoływania gminnych obwodowych i komisji wyborczych na zasadach
określonych w ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików
województw.
W 2006 roku analizowana ustawa została po raz kolejny znowelizo-
wana głównie w przedmiocie dodania przesłanki decydującej o wygaśnięciu
mandatu, która objęła również działalność małżonka wójta. Ustawodawca,
nowelizując treści art. 26, po punkcie 1. dodał pkt 1a, gdzie zamieścił treść
w brzmieniu: niezłożenie w terminach, określonych w odrębnych przepi-
sach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia o działalno-
ści gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczenia o umowach
cywilnoprawnych zawartych przez małżonka lub informacji o zatrudnieniu,
rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywania czynności zarobkowych
albo zmianie stanowiska małżonka. Zatem obok przejrzystej działalności
wójta, transparentność zaczęła dotyczyć osób jemu najbliższych457. Ana-
lizowana nowelizacja budziła liczne kontrowersje i wywoływała burzliwą
dyskusję wśród licznej grupy posłów, w konsekwencji z wniosku grupy
posłów i z udziałem Prokuratora Generalnego wystąpiono do Trybunału
Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją znowelizowanego
wyżej przepisu ustawy. Na posiedzeniu TK orzekł, że dodany pkt 1a art. 26
456
Ustawa z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin,
rad powiatów i sejmików województw…, op. cit.
457
Por. art. 4 pkt 2 Ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gmin-
nym oraz niektórych innych ustaw (DzU 2005 nr 175, poz. 1457).

190 rozdział iii
ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest

niezgodny z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP458.
W niespełna rok później Naczelny Sąd Administracyjny, wydając sto-
sowny wyrok, domknął kwestię zawartą w wyroku TK, orzekając, że dopusz-
czalne jest odstąpienie od stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy
stwierdzającej wygaśnięcie mandatu burmistrza, wydanej na podstawie
przepisów art. 26 ust. 1 pkt 1a Ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpo-
średnim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (DzU 2002 nr 113,
poz. 984 ze zm.) i art. 24j ust. 3 u.s. g., uznanych przez Trybunał Konsty-
tucyjny za niezgodne z Konstytucją, jeżeli uchwała wywołała takie skutki
prawne, które uniemożliwiają stwierdzenie jej nieważności i przywrócenie
takiego stanu jak przed wydaniem uchwały. W takim przypadku, skoro jed-
nak uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa, sąd administracyjny,
na podstawie art. 147 § 1 p.p.s. a.459, może stwierdzić, że uchwała została wy-
dana z naruszeniem prawa. Co do zasady, wygaśnięcie mandatu następuje
z mocy samego prawa, bezwarunkowo z dniem wystąpienia przesłanek wy-
gaśnięcia mandatu. Konieczne jest jednak urzędowe potwierdzenie skutku
prawnego, który nastąpił z mocy prawa, przez właściwy organ i w określonej
prawnie formie. Takim aktem urzędowym jest uchwała rady gminy, a je-
żeli rada nie podejmie takiej uchwały, pomimo wezwania wojewody, takim
aktem jest zarządzenie zastępcze wydane przez wojewodę (art. 26 ust. 2
ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz
art. 98a u.s. g.). Dopóki nie zostanie wydany taki akt, nie można powoływać
się na to, że mandat wygasł460. Trzeba mieć na uwadze, że uchwała na we-
zwanie wojewody podjęta przez radę gminy w przedmiocie odmowy wygaś-
nięcia mandatu wójta nie jest decyzją ostateczną. Skoro wojewoda wzywa
radę do podjęcia uchwały określonej treści, to rada ma prawo przedstawić
swoje stanowisko także wtedy, gdy uważa, że nie ma podstaw do podjęcia
uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Takie stanowisko rady wyraża
jedynie jej opinię w tej sprawie i może być podjęte w formie uchwały; brak
jest podstaw do unieważnienia takiej uchwały z tego powodu, że rada nie
458
Wyrok TK z 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07.
459
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi…, op. cit.
460
Wyrok NSA w Warszawie z 31 stycznia 2008 r., nr sygn. akt II OSK 1599/07.

była uprawniona do jej podjęcia. Jeżeli wojewoda nie podziela stanowiska

(opinii) rady gminy, ma kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego
stwierdzającego wygaśnięcie mandatu i nie jest potrzebne uprzednie wyeli-
minowanie uchwały rady wyrażającej jedynie opinię rady co do tego, że jej
zdaniem nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu461.
Zdaniem TK ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych
wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy
są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub
porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności
publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą na-
ruszać istoty wolności i praw. Jak pokazuje analiza znowelizowanych treści
ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta,
dotychczasowe zmiany okazały się niezbyt doskonałe, co pokazuje noweli-
zacja tej ustawy z 2008 roku462. Przypomnijmy, że chociaż ustawa w sprawie
wygaśnięcia mandatu organu jednoosobowego gminy była przedmiotem
nowelizacji, to jednak ustawodawca nie uwzględnił kwestii sprawowania
mandatu po podjęciu przez radę uchwały w sprawie jego wygaśnięcia i za-
skarżenia do WSA. Dopiero wówczas ustawodawca zdecydował się do art. 5
dodać ust. 2a w brzmieniu: „jeżeli uchwała rady o wygaśnięciu mandatu
wójta została zaskarżona do sądu administracyjnego, przedterminowe wy-
bory wójta zarządza się i przeprowadza w ciągu 60 dni od dnia uprawo-
mocnienia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę”. W tej
samej ustawie ustawodawca zdecydował się poszerzyć katalog okoliczności
stwarzających prawo odwołania do właściwych sądów administracyjnych.
Przed niniejszą nowelizacją organ jednoosobowy gminy mógł odwoływać się
do sądu od jego zdaniem krzywdzącej uchwały rady gminy z następujących
przyczyn: utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów
i naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem
funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odręb-
nych przepisach. Do wspomnianej nowelizacji organ jednoosobowy gminy
może odwoływać się, biorąc za podstawę nie tylko wymienione okoliczności,
461
Wyrok NSA w Warszawie z 21 grudnia 2012 r., nr sygn. akt II OSK 1593/97.
462
Zob. art. 5 pkt 1 lit. b Ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorzą-
dzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DzU 2008 nr 180, poz. 1111).

192 rozdział iii
ale także z niezłożenia w terminach, określonych w odrębnych przepisach,

oświadczenia o swoim stanie majątkowym.
W nowelizacji ustawy w bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i pre-
zydenta miasta uregulowana została kwestia ujawnianiu informacji o do-
kumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990463. Chodziło
oto, że przy zgłaszaniu kandydatów na wójta, urodzonych przed 1 sierpnia
1972 roku, konieczne stało się wydanie zaświadczenia w przedmiocie urzę-
dowego potwierdzenia istnienia w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej
dokumentów organów bezpieczeństwa danej osoby464. Konsekwencją do-
konanych zmian art. 8 ustawy o wyborze wójta było dodatnie art. 9 ust. 3.,
w myśl którego ustawodawca nałożył na gminną komisję wyborczą obowią-
zek niezwłocznego przekazania oświadczenia lub informacji do oddziało-
wego biura lustracyjnego Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi
Polskiemu Instytutu Pamięci Narodowej właściwego ze względu na miejsce
zamieszkania kandydata.
Istotne znaczenie dla poprawności organizacji i przeprowadzenia wy-
borów do jednoosobowego organu wykonawczego gminy było dodanie
przez ustawodawcę rozdziału 5a wprowadzającego przepisy karne. W sumie
zostało spenalizowanych 18 zachowań sprawców – zarówno przestępstw
jak i wykroczeń. Posunięcie to z pewnością w znacznym stopniu ograni-
czyło samowolę przedwyborczą. Ustawodawca zakazał agitacji wyborczej
w siedzibach urzędów administracji rządowej lub administracji samorządu
terytorialnego bądź sądów, na terenie zakładów pracy w sposób i formach
zakłócających ich normalne funkcjonowanie, na terenie jednostek wojsko-
wych i innych jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony
Narodowej lub oddziałów obrony cywilnej bądź skoszarowanych jednostek
podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz w lokalach
wyborczych lub na terenie budynku, w którym lokal się znajduje. Z agitacji
wyborczej wyłączono również tereny szkół podstawowych lub gimnazjów
wobec uczniów nieposiadających prawa wybierania.
Regulacji penalnej poddano również miejsca rozwieszania plakatów.
Ustawodawca zakazał umieszczania plakatów wyborczych na ścianach
463
Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach orga-
nów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 (DzU 2006 nr 218, poz. 1592).
464
Ibidem, art. 47.

budynków, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, tele-

komunikacyjnych i innych bez zgody właściciela lub zarządcy nierucho-
mości. Oprócz tego przepisy karne zapobiegały umieszczaniu plakatów,
których po zakończeniu kampanii wyborczej trudno byłoby usunąć. Usta-
wodawca nałożył także na pełnomocnika komitetu wyborczego obowiązek
usuwania w terminie 30 dni po dniu wyborów plakatów i haseł wybor-
czych oraz urządzeń ogłoszeniowych ustawionych w celu prowadzenia
kampanii. Penalizacji zostało poddane zachowanie redaktorów środków
masowego przekazu w przypadku niewykonania obowiązku umieszczenia
w informacjach, komunikatach, apelach i hasłach wyborczych, ogłasza-
nych w prasie drukowanej lub w telewizji bądź radiu na koszt komitetów
wyborczych, partii politycznej lub organizacji popierających kandydatów,
a także na koszt samych kandydatów wskazania, przez kogo są opłacane
i od kogo pochodzą.
Z analizy przepisów prawnych wynika, że ustawodawca miał w tro-
sce przestrzeganie standardów demokratycznych, zakazał przy zbieraniu
podpisów stosowania wobec osób gróźb, podstępu lub jakiejkolwiek innej
formy nacisków zmierzających do uzyskania podpisów. Penalizacji poddano
również sposób prowadzenia kampanii wyborczej. Ustawodawca wskazał
sposoby jej prowadzenia, mianowicie:
poprzez organizowanie wieców wyborczych;
poprzez rozpowszechnianie programów wyborczych kandydatów albo
komitetów wyborczych;
poprzez rozpowszechnianie materiałów propagandowych o charakterze
reklamy rozpowszechnianej dla celów kampanii wyborczej za pomocą
środków masowego przekazu, plakatów, broszur lub ulotek o maso-
wym nakładzie;
za pośrednictwem infolinii o bezpłatnym dostępie mogło i może odby-
wać się po uprzedniej zgodzie pełnomocnika wyborczego.
W znowelizowanej ustawie o wyborze wójta, burmistrza i prezydenta
miasta unormowany został czas trwania kampanii wyborczej oraz odpo-
wiedzialność karna za jej przekroczenie. Zatem zgodnie z nowym art. 27e,
w okresie od zakończenia kampanii wyborczej aż do zakończenia głosowa-
nia, ustawodawca zakazał zwoływania zgromadzenia, organizowania pocho-
dów lub manifestacji, a także wygłaszania przemówień, rozdawania ulotek
lub w jakikolwiek inny sposób prowadzenia agitacji na rzecz kandydatów.

194 rozdział iii
Odpowiedzialności karnej poddano również podawanie – w okresie

od zakończenia kampanii wyborczej aż do zakończenia głosowania – do wia-
domości publicznej wyników przedwyborczych badań (sondaży) opinii
publicznej dotyczących przewidywanych zachowań wyborczych lub prze-
widywanych wyników wyborów lub wyników sondaży wyborczych prze-
prowadzanych w dniu głosowania. Od chwili nowelizacji ustawy osoby
prowadzące kampanię wyborczą nie mogą organizować loterii fantowych
lub innego rodzaju gier losowych albo konkursów, w których wygranymi
są nagrody pieniężne lub przedmioty o wartości wyższej niż wartość przed-
miotów zwyczajowo używanych w celach reklamowych lub promocyjnych.
Na uwagę zasługuje również fakt, że w trakcie prowadzonej kampanii wybor-
czej ustawodawca zakazał nieodpłatnego podawania i dostarczania napojów
alkoholowych lub też po cenach sprzedaży netto możliwych do uzyskania,
nie wyższych od cen nabycia lub kosztów wytworzenia. Znowelizowana
ustawa wprowadziła zakaz organizacji zbiórek pieniężnych w trakcie pro-
wadzonej kampanii wyborczej. Pozyskiwane środki finansowe musiały być
wydatkowane na cele związane z wyborami, w przeciwnym zaś wypadku
osobom wchodzącym w skład komitetów wyborczych groziła odpowie-
dzialność karna. Innym, jak się wydaje ważnym postanowieniem znowe-
lizowanej ustawy, było nałożenie na pełnomocnika komitetu wyborczego
obowiązku przekazywania na rzecz instytucji charytatywnej osiągniętej
przez komitet wyborczy nadwyżki pozyskanych środków finansowych nad
poniesionymi wydatkami.
Penalizacji poddano również zachowanie pełnomocnika finansowego
komitetu wyborczego polegające na niedopełnieniu obowiązku sporzą-
dzenia i przedłożenia w terminie komisarzowi wyborczemu albo Państwo-
wej Komisji Wyborczej sprawozdania finansowego o źródłach pozyskania
funduszy oraz poniesionych wydatkach na cele wyborcze albo na podaniu
w sprawozdaniu nieprawdziwych danych. Uporządkowano również kwestię
gromadzenia środków finansowych w trakcie kampanii wyborczej na wójta,
burmistrza i prezydenta miasta. Pełnomocnik finansowy komitetu wybor-
czego został zobowiązany do gromadzenia środków potrzebnych na kampa-
nię na rachunku bankowym. Niewywiązanie się z nałożonego przez ustawę
obowiązku (od momentu wejścia w życie niniejszej ustawy) skutkowało
odpowiedzialnością karną. Jak wynika z analizy przepisów ustawy, nowe
kompetencje uzyskał biegły rewident, który nabył prawo wglądu w treści

sprawozdań finansowych. Niedopuszczenie go lub utrudnianie mu wyko-

nywanie obowiązków służbowych stało się karalne.
Umieszczenie w ustawie o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza
i prezydenta miasta przepisów karnych z pewnością ograniczyło dowolność
stosowanych metod w prowadzonych kampaniach wyborczych. Należy
mieć na uwadze, że w owym czasie kodeks karny przewidywał odpowie-
dzialność karną za zbyt ograniczony katalog przestępstw przeciwko wy-
borom. Pierwsze zmiany w kodeksie karnym nastąpiły dopiero 13 czerwca
2003 roku, kiedy to Sejm RP uchwalił ustawę o zmianie ustawy Kodeks
karny oraz niektórych innych ustaw465. W wyniku wspomnianej nowelizacji,
ustawodawca wprowadził nowe zachowania osób wyczerpujące znamiona
przestępstw polegających na:
przyjmowaniu przez osoby uprawnione do głosowania korzyści mająt-
kowej lub osobistej albo żądaniu takiej korzyści za głosowanie w okre-
ślony sposób;
udzielaniu korzyści majątkowej lub osobistej osobie uprawnionej do gło-
sowania, aby skłonić ją do głosowania w określony sposób lub za gło-
sowanie w określony sposób.
W niespełna rok później od wyżej wprowadzonych zmian uchwalona
została ustawa – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego466,
w której nowelizacji poddano penalizację niektórych zachowań. Zmienia-
jącym przepisem prawnym był art. 179 ordynacji, który znowelizował do-
tychczasową treść art. 248 Kodeksu karnego. W znowelizowanym art. 248
unormowano nadużycia przy sporządzaniu list kandydatów lub głosujących,
przy sporządzaniu list z podpisami obywateli zgłaszających kandydatów,
przy sporządzaniu protokołów lub innych dokumentów wyborczych albo
referendalnych oraz przy przyjmowaniu i obliczaniu głosów. Karalnością
objęto także niszczenie, uszkadzanie, ukrywanie, przerabianie lub podrabia-
nie protokołów i innych dokumentów. Nowym przepisem, wprowadzonym
przez nowelizację z 2004 roku, jest pkt 5 obejmujący karalnością odstępowa-
nie przed zakończeniem głosowania niewykorzystanej karty do głosowania
465
Art. 1 pkt 6 Ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz
niektórych innych ustaw (DzU 2003 nr 111, poz. 1061).
466
Ustawa z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego
(DzU 2004 nr 25, poz. 219).

196 rozdział iii
lub pozyskiwanie od innej osoby takiej karty467. Ostatnie dwie nowelizacje

ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta do-
tyczyły zasadniczo rozgrzeszenia katalogu zachowań podlegających odpo-
wiedzialności karnej. Pierwsza z nich, nowelizująca przedmiotową ustawę,
miała miejsce 19 listopada 2009 roku468 i poszerzyła dotychczasowy ka-
talog o dwa wykroczenia. Od momentu wejścia w życie znowelizowanej
ustawy odpowiedzialności karnej podlegało na karę grzywny zachowanie
osoby polegające na pobieraniu od udzielającego pełnomocnictwa do gło-
sowania opłaty za głosowanie w jego imieniu oraz za udzielanie pełno-
mocnictwa do głosowania w zamian za jakąkolwiek korzyść majątkową
lub osobistą.
Demokracja pośrednia doczekała się kodyfikacji swojego udziału w de-
cydowaniu o składzie organów przedstawicielskich w gminie. Uchwalony
w styczniu w 2011 roku Kodeks wyborczy w jednym akcie prawnym uregulo-
wał organizację, przeprowadzanie i ustalanie wyników wyborów na poziomie
lokalnym, centralnym i do Parlamentu Europejskiego469. Udział demokracji
pośredniej w wyłanianiu organów przedstawicielskich uregulował w dziale
VII rozdziału 1 Wybory do organów stanowiących jednostek samorządu tery
torialnego. Natomiast dział VIII i rozdział 1 Wybory wójta, burmistrza i pre
zydenta miasta określa zasady udziału demokracji pośredniej w wyborze
jednoosobowych organów gmin. W porównaniu do uprzednio obowiązującej
ordynacji wyborczej, ustawodawca postanowił, że między innymi wybory
do organów przedstawicielskich gmin mogą trwać dwa dni470. Treść art. 4
§ 2 ustawy Kodeks wyborczy dla części parlamentarzystów była wysoce
kontrowersyjna, z tego więc powodu została ona zaskarżona do Trybunału
467
Por.: A. Marek, Komentarz do art. 248 Kodeksu karnego, za: http://www.produkty.lex.
pl (LEX Samorząd Terytorialny), stan prawny na dzień 1 marca 2010 r.
468
Art. 3 Ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów
i sejmików województw oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza
i prezydenta miasta (DzU 2009 nr 213, poz. 1651).
469
Kodeks wyborczy wszedł w życie 1 sierpnia 2011 roku. Por. także: Ustawa z dnia
5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (DzU 2011 nr 21,
470
Art. 4 § 2 ustawy – Kodeks wyborczy…, op. cit.

Konstytucyjnego471, który na posiedzeniu 20 lipca 2011 roku, po rozpoznaniu

z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego (na rozpra-
wie w dniu 14 lipca 2011 r.) oraz grupy posłów, orzekł, że w zakresie, w jakim
dotyczy wyborów do Sejmu i Senatu RP, dwudniowe wybory parlamentarne
są niezgodne z art. 95 ust. 2 i 5 Konstytucji RP 472. Trybunał Konstytucyjny
nie zgodził się również ustawodawcą na dwudniowe wybory prezydenta RP,
wskazując w tym samym wyroku naruszenie art. 128 ust. 2 konstytucji473.
W piśmiennictwie pojawiły się poglądy negujące wyrok trybunału. Zdaniem
K. Skotnickiego, jeżeli konstytucyjna regulacja dnia głosowania (wyborów)
jako dnia wolnego od pracy stanowi gwarancję dla zasady powszechności
wyborów, to musi to oznaczać, że jest to jedynie pewne minimum zabezpie-
czenia wyborcom możliwości udziału w głosowaniu. Skoro tak, to nie ma
przeszkód, aby ustanowić również inne gwarancje, co oczywiście od dawna
jest czynione w ustawach. Nie jest to sprzeczne, jak twierdzi Trybunał Kon-
stytucyjny, z zasadą nadrzędności Konstytucji w systemie prawa, wyrażoną
w art. 8 ust. 1 tego dokumentu. W przypadku głosowania dwudniowego czy
wielodniowego należy jednak zawsze uregulować to w taki sposób, aby jed-
nym z tych dni był dzień wolny od pracy474. Analizując początkowe przepisy
prawa ordynacji wyborczej i Kodeksu wyborczego, należy stwierdzić, że za-
rysowuje się różnica w nazwach rozdziału pierwszego. O ile w o rdynacji
471
Wyrok TK z 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11 opublikowany w DzU 2011 nr 149, poz. 889.
472
Treść art. 98 ust. 2 brzmi: „Wybory do Sejmu i Senatu zarządza Prezydent Rzeczypo-
spolitej nie później niż na 90 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu
i Senatu, wyznaczając wybory na dzień wolny od pracy, przypadający w ciągu 30 dni
przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu i Senatu”; art. 98 ust. 5 brzmi
następująco: „Prezydent Rzeczypospolitej, zarządzając skrócenie kadencji Sejmu, za-
rządza jednocześnie wybory do Sejmu i Senatu, i wyznacza ich datę na dzień przypa-
dający nie później niż w ciągu 45 dni od dnia zarządzenia skrócenia kadencji Sejmu.
Prezydent Rzeczypospolitej zwołuje pierwsze posiedzenie nowo wybranego Sejmu
nie później niż na 15 dzień po dniu przeprowadzenia wyborów”.
473
Art. 128 ust. 2 brzmi: „Wybory Prezydenta Rzeczypospolitej zarządza Marszałek Sejmu
na dzień przypadający nie wcześniej niż na 100 dni i nie później niż na 75 dni przed
upływem kadencji urzędującego Prezydenta Rzeczypospolitej, a w razie opróżnienia
urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej – nie później niż w czternastym dniu po opróż-
nieniu urzędu, wyznaczając datę wyborów na dzień wolny od pracy przypadający
w ciągu 60 dni od dnia zarządzenia wyborów”.
474
Glosa do wyroku TK z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11 opublikowana w „Prze-
glądzie Sejmowym” 2012, t. 1, s. 117.

198 rozdział iii
wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw rozdział pierwszy

nosil nazwę „przepisów ogólnych”, o tyle w Kodeksie wyborczym ustawo-
dawca nadał mu tytuł „zasad ogólnych”.
W przepisach Kodeksu wyborczego ustawodawca w prawie wybiera-
nia zachował dotychczas obowiązujący cenzus wieku – 18 lat. Identycznie
przedstawia się w dalszym ciągu kwestia wieku w prawie wybieralności.
Ustawodawca utrzymał w mocy dotychczasowe postanowienie ordynacji
wyborczej, z treści której wynikało, że w wyborach do organów stanowiących
jednostek samorządu terytorialnego może kandydować osoba spełniająca
wymogi osoby mającej prawo wybierania tych organów475. W nowej regulacji
prawnej, jaką stał się Kodeks wyborczy, w identycznej co uprzednio formule
pozostały ograniczenia prawa wybierania – w dalszym ciągu nie miały go
osoby pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, po-
zbawione praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu476
oraz osoby ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu477.
W nowym ładzie wyborczym ustawodawca, kierując się standardami
Unii Europejskiej, potwierdził prawo wybierania obywatelom Wspólnoty
Europejskiej, którzy nie są obywatelami Polski z jednakowym cenzusem
wieku, pod warunkiem że stale zamieszkują na obszarze gminy. Jak się
wydaje, ustawodawca w Kodeksie wyborczym również doprecyzował do-
tychczasową działalność organu stanowiącego gminy w kwestii tworzenia
obwodów do głosowania. W uchylonej ordynacji wyborczej do rad gmin,
powiatów i sejmików województw ustawodawca –poprzez brak wskazania
formy – nazbyt ogólnie przyporządkował radom kompetencje podziału
gminy na obwody. W kodeksowej zaś regulacji kwestia ta została doprecy-
zowana, ponieważ organ stanowiący niniejszego podziału ma obowiązek
wskazywania w postaci uchwały478. Z analizy treści przepisów Kodeksu
wyborczego wynika, że w wyborach do organów stanowiących jednostek
475
Por. art. 7 Ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. – Ordynacja do rad gmin…, op. cit.; art. 11
§ 1 pkt 5 Ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy…, op. cit.
476
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (DzU 1982 nr 11, poz. 84; t.j. DzU
2002 nr 101, poz. 925 z późn. zm.).
477
Por. art. 6 Ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin…,
op. cit.; art. 10 § 2 Ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy…, op. cit.
478
Por.: Ibidem art. 30 ust. 2 i art. 12 § 2.

s amorządu terytorialnego i wójta wzmocniono rolę demokracji pośredniej.

Polega ona na tym – w porównaniu do ordynacji wyborczej z 1998 roku –
że zmieniono z fakultatywności na obligatoryjne tworzenie odrębnych obwo-
dów głosowania w zakładach opieki zdrowotnej, domach pomocy społecznej,
zakładach karnych i aresztach śledczych oraz w oddziałach zewnętrznych
takiego zakładu i aresztu. Jednak – zarówno w poprzednim akcie prawnym
jak i aktualnie obowiązującym – ustawodawca utrzymał w mocy wymóg
wskazujący konieczność przebywania w nich po co najmniej 15 wyborców
ujętych w rejestrach wyborczych prowadzonych w gminach, na terenie któ-
rych położona chociażby jedna z tych jednostek.
Fakultatywność tworzenia odrębnych obwodów wyborczych możliwa
jest w przypadku przebywania w tych jednostkach po mniej niż 15 osób
po zasięgnięciu opinii osoby kierującej daną jednostką. Zmianom uległo
również zarządzanie wyborów. W poprzednim stanie prawnym wybory były
zarządzane nie później niż na 30 dni przed upływem kadencji rad. Po wej-
ściu w życie kodeksu wyborczego ustawodawca wskazał dwa terminy za-
rządzania wyborów, z których pierwszy nakazuje zarządzenie wyborów nie
wcześniej niż na cztery miesiące, drugi zaś nie później niż na trzy miesiące
przed upływem kadencji rad. Doprecyzowaniu uległa również sama data
wyznaczania wyborów do organów stanowiących. Uprzednio rada, której
upłynęła czteroletnia kadencja, mogła pracować jeszcze maksymalnie 60 dni,
ponieważ datę wyborów wyznaczano na dzień wolny od pracy, przypadający
w ciągu 60 dni po upływie kadencji rad. W najgorszym scenariuszu można
byłoby przyjąć, że gdyby jeszcze pierwsza sesja nowo wybranej rady zosta-
łaby zwołana siódmego dnia po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów
do rad na obszarze kraju, to w sumie poprzednia rada mogłaby funkcjono-
wać niespełna 67 dni po upływie kadencji. Zatem na podstawie aktualnie
obowiązującego prawa wyborczego, wskazanie przez ustawodawcę, że datę
wyborów wyznacza się na ostatni dzień wolny od pracy poprzedzający upływ
kadencji rad, skraca i to nieporównywalnie czas pracy poprzedniej rady
po upływie jej kadencji. W przeciwieństwie do podstawowego trybu za-
rządzania i przeprowadzania wyborów, w przypadku wyborów przedter-
minowych, ich termin w porównaniu do poprzedniej ordynacji wyborczej
został przez ustawodawcę wydłużony. O ile w poprzedniej regulacji praw-
nej wybory były zarządzane i przeprowadzane w ciągu 60 dni od wystąpie-
nia przyczyn, o tyle w Kodeksie wyborczym termin ten została wydłużony

200 rozdział iii
do 90 dni. Ustawodawca utrzymał w mocy kompetencje Prezesa Rady Mi-

nistrów w kwestii zarządzania i wyznaczania wyborów do organów jedno-
stek samorządu terytorialnego. Zatem premier w dalszym ciągu zarządza
w drodze rozporządzenia wybory do organów przedstawicielskich jednostek
samorządu terytorialnego, które niezwłocznie podaje się do publicznej wia-
domości. Uległ jednak wydłużeniu czas ogłaszania go w Dzienniku Ustaw
Rzeczypospolitej Polskiej z 60 do 80 dni.
Analizując treści Kodeksu wyborczego, należy przyjąć, że ustawodawca
utrzymał w mocy obowiązek wójta dotyczący przedkładania radzie gminy
wniosków w sprawie zmian w podziale na stałe obwody głosowania, jeżeli
konieczność taka wynika ze zmian granic gminy, zmiany liczby mieszkańców
w gminie lub w obwodzie głosowania. W porównaniu do uprzednio obowią-
zującej ordynacji wyborczej, zrezygnowano z terminu składania niniejszych
wniosków. Ustawodawca wskazał, że dokonanie zmian w podziale na stałe
obwody głosowania może odbywać się najpóźniej w 45. dniu przed dniem wy-
borów. Całkowicie nowym rozwiązaniem przyjętym w Kodeksie wyborczym
jest przypisanie wójtowi kompetencji przedkładania radzie gminy wniosków
w sprawie zmian siedziby obwodowych komisji wyborczych.
Propozycje zmian siedzib obwodowych komisji wyborczych oraz lokali
obwodowych komisji wyborczych dostosowanych do potrzeb wyborców nie-
pełnosprawnych zainteresowani wyborcy mogą przedkładać wójtowi na piś-
mie w terminie nie później niż 55 dni przed terminem wyborów. W związku
z tą kompetencją wójta ustawodawca nałożył na niego obowiązek niezwłocz-
nego umieszczenia przedłożonych propozycji zmian siedzib obwodowych ko-
misji wyborczych i ich lokali w Biuletynie Informacji Publicznej. Obowiązek
ten aktualnie wynika z konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego479.
Zgodnie z Konstytucją RP obywatel ma prawo do uzyskiwania infor-
macji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funk-
cje publiczne. Jawność życia publicznego znalazła swoje odzwierciedlenie
w orzecznictwie sądowym między innymi w wyroku WSA w Warszawie.
Z treści przytoczonego tu jako przykład orzecznictwa wynika, że prawo
do informacji o działalności władz jest ważnym elementem życia publicz-
nego i kontroli opinii publicznej nad działalnością organów i władz, i jest
479
Art. 54 ust. 1, art. 61, art. 74 ust. 3, art. 213 ust. 1 Konstytucji RP.

nierozerwalnie związane z zasadą jawności. Obywatele korzystający z przy-

sługującego im prawa wyborczego mogą być bowiem zainteresowani dzia-
łaniami podejmowanymi przez wybrane organy, ale także i uzyskiwanymi
w tym zakresie rezultatami podejmowanych działań480. Ciążący między
innymi na wójcie obowiązek utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej
wynika z ustawy o dostępie do informacji publicznej481, którego zadaniem
jest powszechne udostępnianie informacji publicznej w postaci ujednolico-
nego systemu stron w sieci teleinformatycznej.
Niewątpliwie stworzenie możliwości dla wójta zmian siedzib komisji,
a przede wszystkim lokali wyborczych, ułatwia udział w głosowaniu podmio-
tów demokracji pośredniej posiadających określony stopień niepełnospraw-
ności. Jak się wydaje, korzystnym rozwiązaniem dla tej części demokracji
pośredniej była nowelizacja w maju 2011 roku ustawy – Kodeks wyborczy482.
Ustawodawca dodał rozdział 5a Przekazywanie informacji o wyborach wybor
com niepełnosprawnym, zgodnie z którym dla władz gmin pojawiło się wiele
nowym obowiązków. Według przepisów przywołanego rozdziału wyborca
niepełnosprawny wpisany do rejestru wyborców w danej gminie ma prawo
do uzyskiwania informacji o właściwym dla siebie okręgu wyborczym i ob-
wodzie głosowania znajdującym się najbliżej miejsca zamieszkania, i powi-
nien być dopisany do spisu wyborców w obwodzie głosowania. Ten element
informacji jest konsekwencją treści prawnych zawartych w art. 27 § 1 Ko-
deksu wyborczego. Zgodnie z jego postanowieniem niepełnosprawnego
wyborcę – na jego pisemny wniosek wniesiony do urzędu gminy najpóźniej
w 14. dniu przed dniem wyborów – należy obowiązkowo dopisać do spisu
wyborców w wybranym przez siebie obwodzie głosowania spośród obwo-
dów głosowania, w których znajdują się lokale wyborcze.
480
Wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1527/12.
481
Por. art. 8 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicz-
nej (DzU 2001 nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Konstytucyjna zasada jawności życia
publicznego i wskazana ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowią konse-
kwencję wdrożenia Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora pub-
licznego (DzU UE L 345 z 31.12.2003, s. 90).
482
Art. 1 pkt. 5 Ustawy z dnia 27 maja 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz
ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (DzU 2011 nr 147,
poz. 881).

202 rozdział iii
Zmianom uległ także sposób i czas, w jakim społeczność lokalna może

skorzystać z prawa wybierania. Jak pokazuje analiza przepisów ordynacji wy-
borczej, niezależnie od tego, czy wyborca był sprawny fizycznie czy też nie,
oddawanie głosów na konkretnego kandydata odbywało się osobiście. Pewne
udogodnienie w poprzedniej ustawie można odnaleźć w art. art. 46, z treści
którego wynikało, że wyborcy niepełnosprawnemu, na jego prośbę, mogła
pomagać przy głosowaniu inna osoba. Przepis ten wyłączał członków komisji
i mężów zaufania. W Kodeksie wyborczym sytuacja ta uległa zdecydowanej
poprawie, ponieważ z treści art. 38 wynika, że głosować można osobiście, z za-
strzeżeniem dalszych przepisów niniejszego kodeksu. Te zastrzeżenia, a ra-
czej wyjątki od głosowania osobistego, zostały zawarte w rozdziale siódmym
Kodeksu wyborczego483. Chodzi tu przede wszystkim o głosowanie przez
pełnomocnika, który może zastąpić w prawie wybierania wyborcę niepełno-
sprawnego. Można zatem uznać, że pełnomocnictwo wyborcze ma charak-
ter wyjątkowy, uprawniający do jego ustanowienia wąski krąg osób, jednak
nie zmienia to faktu, iż w skrajnych przypadkach to właśnie pełnomocnicy
wyborczy mogą bezpośrednio wpłynąć na ostateczny wynik wyborów, szcze-
gólnie gdy różnica poparcia dla poszczególnych ugrupowań czy kandydatów
nie będzie znacząca484. Ustawodawca zastrzegł jednak, że nie wszyscy nie-
pełnosprawni wyborcy mogą skorzystać z nowego przywileju w głosowaniu.
Z głosowania przez pełnomocnika mogą skorzystać jedynie osoby o znacz-
nym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy
o rehabilitacji zawodowej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych485.
483
Zob.: Ibidem, art. 54.
484
M. Florczak-Wątor, Status prawny wyborcy niepełnosprawnego, „Przegląd Prawa Kon-
stytucyjnego” 2011 nr 7, s. 130. Por. także: K. Kurowski, Prawa wyborcze osób niepeł
nosprawnych – zagadnienia teorii i praktyki, „Studia Wyborcze” 2011, t. 11, s. 37.
485
Zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej
i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (DzU 1997 nr 123, poz. 776;
t.j. DzU 2011 nr 127, poz. 721 z późn. zm.), do znacznego stopnia niepełnosprawno-
ści zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo
zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnie-
nia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób, w związku
z niezdolnością, do samodzielnej egzystencji. Do umiarkowanego zaś stopnia nie-
pełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną
do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymaga-
jącą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych

W myśl aktualnie obowiązujących przepisów takiego przywileju nie

będzie miała osoba niezdolna do pracy. Kwestię tę wyraźnie wyartykuło-
wał w wyroku SN, wskazując, że pojęcia niepełnosprawności, które zawiera
art. 4 ustawy z 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz za-
trudnianiu osób niepełnosprawnych486 nie można utożsamiać z pojęciem
niezdolności do pracy określonym w art. 12 ustawy z 1998 roku o emerytu-
rach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie są one tożsame,
a różnice między nimi występują zarówno na płaszczyźnie definicyjnej jak
i w zakresie orzekania o każdym z tych stanów, które z kolei stanowią prze-
słankę do przyznania innego rodzaju świadczeń bądź uprawnień487. Zatem
wyborca niepełnosprawny w rozumieniu tej ustawy może udzielić pełno-
mocnictwa do głosowania w jego imieniu w wyborach do organów przed-
stawicielskich gmin i w wyborach na wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Występuje jednak przypadek wyłączenia z głosowania przez pełnomocnika.
W ramach demokracji pośredniej, osoby niepełnosprawne nie mogą głosować
za pośrednictwem pełnomocnika w przypadkach, gdy głosowanie odbywa
się w zakładach opieki zdrowotnej, zakładach karnych i aresztach śledczych
oraz domach studenckich.
Poszerzenia możliwości oddziaływania za pomocą demokracji pośred-
niej na składy rad gmin i obsadzania stanowiska wójta, burmistrza i prezy-
denta miasta należy upatrywać również w głosowaniu korespondencyjnym.
Pomimo istniejącego ryzyka tego sposobu głosowania, jakim może być ku-
powanie głosów, to i tak ocenić je należy jako bardziej zgodne z zasadami
prawa wyborczego, a przede wszystkim z zasadą równości formalnej i zasadą
(por. tamże, art. 4 ust. 2). Zob. również: Wyrok SN z 9 października 2010 r., sygn. akt
I OSK: „Orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest orzeczenie o tego
typu niepełnosprawności wydane w ramach postępowania określonego przepisami
ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrud-
nianiu osób niepełnosprawnych, jak i orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy
i samodzielnej egzystencji na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Fundu-
szu Ubezpieczeń Społecznych”.
486
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych (DzU 1998 nr 162, poz. 1118; t.j. DzU 2009 nr 153, poz. 1227 z późn.
zm.). Zgodnie z art. 12 tej ustawy niezdolną do pracy jest osoba, która całkowicie lub
częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności
organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu.
487
Wyrok SN z 12 stycznia 2005 r., sygn. akt I UK 102/04.

204 rozdział iii
bezpośredniości głosowania w rozumieniu osobistego oddania głosu488.

Metoda ta z pewnością wyrównuje szanse wszystkich osób wyrażających chęć
skorzystania z przysługującego mieszkańcom wspólnoty gminnej czynnego
prawa wyborczego. Jak trafnie zauważył P. Uziębło, rozumienie równości
wyborów w sensie formalnym, a więc przede wszystkim idea przyznawania
każdemu wyborcy jednakowej liczby głosów, ale także zapewnienia moż-
liwości uczestniczenia w wyborach na jednakowych zasadach przez osoby
korzystające z czynnego prawa wyborczego489. W nowym Kodeksie wybor-
czym głosowanie korespondencyjne zostało uregulowane w rozdziale 7a490.
Identycznie jak w przypadku głosowania za pośrednictwem pełnomocnika,
tak i w tym przypadku ustawodawca przywilej ten zastrzegł tylko dla wy-
borców niepełnosprawnych w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodo-
wej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Analogicznie
jak w poprzednio omawianej sytuacji, z tego sposobu głosowania zostały
wyłączone obwody ulokowane w zakładach opieki zdrowotnej i innych
miejscach wskazanych w Kodeksie wyborczym491. Ustawodawca przy tym
sposobie głosowania nałożył na wójta obowiązek zamieszczania informacji
w obwieszczeniu, do wiadomości wyborców najpóźniej w 30. dniu przed
dniem wyborów. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyborcy, którzy chcą sko-
rzystać z tego sposobu głosowania, są zobowiązani do zgłoszenia wójtowi
do 21. dnia przed wyborami492.
Od chwili wejścia w życie ustawy z 2011 roku, Kodeks wyborczy, w ra-
mach demokracji pośredniej, stworzył możliwość głosowania koresponden-
cyjnego także osobom niepełnosprawnym zamieszkałym za granicą. Jak
trafnie zauważyli A. Rakowska i K. Skotnicki, że głosowaniem korespon-
dencyjnym nazywany jest jeden z tzw. alternatywnych sposobów głoso-
wania, którego istota sprowadza się do tego, że wyborca na swój wniosek
488
A. Żukowski, Głosowanie korespondencyjne, „Studia Wyborcze” 2009, t. 7, s. 38.
489
P. Uziębło, Zasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i po
łudniowoamerykańskich, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2013, s. 59.
490
Głosowanie korespondencyjne przez wyborców niepełnosprawnych zostało wprowa-
dzone do Kodeksu wyborczego art. 1 pkt 9 Ustawy z dnia 27 maja 2011 r. o zmianie
ustawy – Kodeks wyborczy…, op. cit.
491
Por.: Ibidem, art. 12 § 4 i 7.
492
Ibidem, art. 61c § 1.

otrzymuje w określonym czasie przed dniem głosowania podczas wybo-

rów czy referendum kartę do głosowania (oraz ewentualnie również inne
materiały niezbędne do głosowania), którą po wypełnieniu przekazuje
w określonym prawem terminie i w sposób na adres właściwego organu
wyborczego493. W tym wypadku informację o możliwości oraz zasadach
tego rodzaju głosowania podaje konsul RP łącznie z obwieszczeniem w celu
powiadomienia wyborców. Natomiast urząd gminy obciążony jest obo-
wiązkiem dostarczenia osobie niepełnosprawnej pakietu wyborczego nie
później niż 7 dni przed dniem wyborów i może to uczynić koresponden-
cyjnie za pośrednictwem operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy –
Prawo pocztowe494.
Ustawodawca utrzymał również w mocy dotychczas obowiązującą
metodę obsadzania stanowisk w radzie gminy bez głosowania. Zarówno
w poprzedniej ordynacji wyborczej, jak i aktualnie obowiązującym kodek-
sie, ustawodawca zastrzegł, że jest to możliwe po spełnieniu obiektywnego
wymogu prawnego. Jeśli więc w okręgu wyborczym, w wyborach do rady
zarejestrowana liczba kandydatów jest równa liczbie radnych wybieranych
w danym okręgu wyborczym lub od niej mniejsza, głosowania nie prze-
prowadza się. Za wybranych zaś na radnych terytorialna komisja wyborcza
uznaje zarejestrowanych kandydatów, a odpowiednio pozostałe mandaty po-
zostają nieobsadzone. W takim przypadku ustawodawca nałożył na właściwą
terytorialną komisję obowiązek zawiadomienia wyborców danego okręgu
wyborczego, w formie obwieszczenia, o przyczynach obsadzenia mandatów
bez głosowania. Druk i rozplakatowanie obwieszczeń ustawodawca zlecił
wójtowi. Z kolei komisja wyborcza sporządza odpowiedni protokół z ob-
sadzenia mandatu radnego bez głosowania w okręgu wyborczym, którego
wzór ustala Państwowa Komisja Wyborcza495.
493
A. Rakowska, K. Skotnicki, Głosowanie korespondencyjne: nowe rozwiązania kodeksu
wyborczego, [w:] W kręgu historii doktryn politycznych i prawnych oraz konstytucjonali
zmu: księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Sylwestrzaka, pod red. Dariusza Szpopera,
Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 201, s. 295–306 (Gdańskie Studia
Prawnicze; t. 27).
494
Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (DzU 2012 poz. 1529).
495
Por. art. 188, 189 ustawy – Ordynacja wyborcza…, op. cit. i art. 380 i 381 ustawy – Ko-
deks wyborczy…, op. cit.

206 rozdział iii
O ile w nowym Kodeksie wyborczym prawo wybierania nie powinno

budzić żadnych wątpliwości, o tyle już prawo wybieralności, a w szczegól-
ności wygaśnięcie mandatu radnego, wywołuje liczne kontrowersje. Zaczy-
nając od przepisów wprowadzających ustawę – Kodeks wyborczy496, należy
zaznaczyć, że już na tym etapie funkcjonowania demokracji pośredniej
może dojść do sporów kompetencyjnych. Obowiązuje w tej sprawie dualizm
obowiązujących przepisów wyborczych, kładąc się cieniem na funkcjono-
wanie demokracji pośredniej. W momencie wprowadzania w życie ustawy
z 5 stycznia 2011 roku (tekst pierwotny, DzU 2011 nr 21, poz. 113) w art. 16
ust. 2 ustawodawca zawarł klauzulę, z treści której wynikało, że do wyborów
zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 sto-
suje się przepisy dotychczasowe, czyli poprzednio obowiązującej ordynacji.
Opierając się na art. 1 ustawy przepisów wprowadzających, Kodeks wyborczy
w brzmieniu pierwotnym wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2011 roku. Nie-
doskonałość ustawy – Przepisy wprowadzające kodeks wyborczy pojawia się
w jej licznych zmianach od czerwca do grudnia 2011 roku.
Przykładem sporu kompetencyjnego jest sytuacja związana z podjętą
przez wojewodę próbą wygaśnięcia mandatu radnego w jednej z gmin po-
wiatu ostrołęckiego497. Radny na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Ostro-
łęce został uznany winnym kierowania samochodem osobowym po drodze
publicznej w stanie nietrzeźwości. W związku z tym wobec radnego na pod-
stawie art. 178a k.k. została orzeczona kara grzywny w wymiarze 13 stawek
dziennych498.
Wojewoda jako organ nadzoru w pierwszej kolejności wezwał radę gminy
do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Ta z ko-
lei przed podjęciem stosownej uchwały, na podstawie art. 7 ust. 2, pkt 1 i 2
ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin skierowała do Ministerstwa Spra-
wiedliwości zapytanie o karalności radnego. Po uzyskaniu odpowiedzi
o braku karalności, organ stanowiący ponownie zwrócił się do Minister-
stwa Sprawiedliwości, wskazując tym razem inną podstawę prawną, a mia-
nowicie art. 11 § 2 pkt 1 ustawy – Kodeks wyborczy. I tym razem odpowiedź
496
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy…,
op. cit.
497
Zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego (LEX-O.4102.4.2013.AD).
498
Wyrok SR w Ostrołęce z 23 maja 2012 r., sygn. akt II K 456/12.

była twierdząca. Jak już wspomniano, powodem, który mógł budzić liczne
wątpliwości przy wygasaniu mandatu radnego, jest obowiązywanie w tym
zakresie dwóch przesłanek z dwóch ustaw. Jedna określona jest w art. 7 ust. 2
pkt 1 w nieobowiązującej już ordynacji „nie mają prawa wybieralności osoby
m.in. karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (…)”;
druga zaś w aktualnie obowiązującym Kodeksie wyborczym, tj. art. 11 § 2,
z treści którego wynika, że „nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba
skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za prze-
stępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestęp-
stwo skarbowe (…)”. Zgodnie z kodeksowymi regulacjami można pozbawić
radnego mandatu tylko wtedy, gdy wobec niego właściwy sąd orzekł karę po-
zbawienia wolności. Pomijając pozostałe rodzaje kar, w myśl art. 37 Kodeksu
karnego, kara pozbawienia wolności może trwać najkrócej miesiąc, najdłużej
zaś 15 lat. Jak się wydaje, podwójne obowiązywanie przepisów wyborczych
stwarza nie lada problemy także organom, które obowiązane są do ich sto-
sowania. Wydanie przez wojewodę w tym wypadku zarządzenia zastępczego
w sprawie wygaśnięcia mandatu wydaje się wysoce kontrowersyjne. Zgodnie
z art. 383 § 2a wygaśnięcie mandatu radnego z powodu karalności radne
go za przestępstwo nie może wynikać z zarządzenia zastępczego wojewody.
W tej kwestii decyzje w formie postanowienia, i to w terminie 14 dni
od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, wydaje komisarz wy-
borczy. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim
dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie
Informacji Publicznej. W pozostałych sprawach, jak choćby pisemne zrze-
czenie się przez radnego mandatu czy też wyboru jego na wójta, w pierwszej
kolejności o wygaśnięciu mandatu stwierdza rada. W sytuacji, gdyby rada
nie wywiązała się z podjęcia uchwały w terminie miesiąca od dnia wystą-
pienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, dopiero wówczas wojewoda jest
uprawniony do ingerencji poprzez wydanie zarządzenia zastępczego. Jak
widać, w obowiązywaniu Kodeksu wyborczego zachodzi konieczność jed-
noznacznego uregulowania sprawy wygaśnięcia mandatu radnego. Z prze-
pisu prawnego dotyczącego wprost demokracji pośredniej powinny jasno
wynikać kompetencje określonych organów państwowych. W przeciwnym
razie przy rozstrzyganiu tego rodzaju przypadków organy państwowe, bez
wnikliwej analizy, nie będą potrafiły rozsądzać takich zdarzeń zgodnie z obo-
wiązującym prawem.

208 rozdział iii
3.4. ROLA REFERENDUM W FUNKCJONOWANIU

WSPÓŁCZESNEJ GMINY W POLSCE
Oprócz możliwości wpływania na skład organów przedstawicielskich rad

gmin, po transformacji ustrojowej zaczęła wzrastać możliwość bezpośred-
niego oddziaływania społeczności lokalnej zarówno na skład rad gmin jak
i na czas ich działalności oraz realizowanie polityki na szczeblu lokalnym499.
Przypomnijmy, że instytucja ta także znalazła swoje odzwierciedlenie w Eu
ropejskiej karcie samorządu lokalnego stanowiącej, że prawo lokalnej społecz-
ności nie ogranicza się jedynie do regulowania i zarządzania istotną częścią
praw publicznych. Prawo to przyznaje również społeczności lokalnej do od-
woływania się do zgromadzeń obywatelskich, do referendum czy wszelkiej
innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli tam, gdzie zezwala
na nie prawo. W Polsce głosowanie ludowe w całej okazałości początkowo
499
Instytucję referendum należy traktować jako pomost między obywatelami a władzą pub-
liczną. Jest ogniwem łączącym sferę publiczną i prywatną. Mechanizmy społeczeństwa
obywatelskiego umożliwiają uczestnictwo społeczne, a także socjalizację i mobilizację
społeczną. Niestety, zdarza się, że organy władzy publicznej, i to te centralne, podejmo-
wały wiele działań mających na celu zniechęcenie obywateli do udziału w referendach.
Takim negatywnym przykładem było nawoływanie osób pełniących funkcje publiczne
w państwie do bojkotu udziału w referendum w sprawie odwołania prezydenta mia-
sta stołecznego Warszawy. Trudno więc dziwić się, że mimo dwudziestu pięciu lat
praktykowania demokracji Polacy nie wierzą, że mają rzeczywisty wpływ na sytuację
w kraju. Jak trafnie zauważył G. Rydlewski, tylko niespełna jedna piąta Polaków żywi
przekonania, że ma jakiś wpływ na sprawy kraju, natomiast zdecydowana większość
(aż 79%) uważa, że nie ma żadnej możliwości wpływania na bieg spraw publicznych.
Zob.: G. Rydlewski, Polska polityczna 2012/2013: sfera publiczna jako środowisko decydo
wania politycznego, Dom Wydawniczy „Elipsa”, Warszawa 2014, s. 224. Jedną z najniż-
szych frekwencji w referendum odnotowano w sprawie odwołania wójta gminy Jeleśnia
w województwie śląskim – 3,39% (zob. za: http://pkw.gov.pl, dostęp: 17.08.2016). Zu-
pełnie nieodpowiedzialnym wydarzeniem była wypowiedź z października 2013 roku
ówczesnego premiera RP Donalda Tuska, który w swoim wystąpieniu powiedział:
„Liczę na to, że warszawiacy w swojej przewadze wyrażą wotum zaufania dla prezydent
Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz, odmawiając udziału w referendum ws. jej od-
wołania” (zob. za: http://www.portalsamorzadowy.pl, dostęp: 16.08.2016). Wydaje się,
że jest to typowy przykład zniechęcania obywateli do udziału w referendum. Nic by się
przecież nie stało, gdyby obywatele wzięli udział w referendum i wyrazili w ten sposób
swoje zdanie. Kampania referendalna powinna być prowadzona w obszarze poparcia
dla urzędującej pani prezydent lub jej dezaprobaty. Jak wynika z danych opracowanych
przez Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (stan na dzień 6 września 2013 r.)
w bieżącej kadencji w 85 gminach odbyło się 111 referendów lokalnych, z czego waż-
nych było jedynie 16 (zob. za: http://www.prezydent.pl, dostęp: 16.08.2016).

pojawiło się w ustawie o samorządzie terytorialnym. W pełnym brzmieniu

referendum gminne pojawiło się w ustawie z 1991 roku500, która zmieniła
dotychczasową nazwę referendum lokalnego określonego w art. 12 ustawy
o samorządzie terytorialnym. Ustawa składała się z sześciu rozdziałów, gdzie
w rozdziale pierwszym ustawodawca uregulował postanowienia ogólne, ko-
lejne zaś przedstawiały rodzaje referendum, a mianowicie: drugi regulował
referendum przeprowadzane z inicjatywy rady gminy, trzeci przeprowadzane
na wniosek mieszkańców i czwarty w sprawie odwołania rady gminy; piąty
rozdział ujmował kwestie związane z trybem przeprowadzania oraz usta-
lania i ogłaszania wyników referendum.
Z analizy treści art. 1 ówczesnej ustawy wynika, że ustawodawca przy-
znał prawo społeczności lokalnej do wyrażania swojej woli w kwestii roz-
strzygania swoich spraw lub też odwołania organu stanowiącego gminy.
Ustawodawca zagwarantował prawo udziału w głosowaniu ludowym
wszystkich członkom określonej wspólnoty samorządowej zamieszkałej
na jej terytorium posiadającym czynne prawo wyborcze. Oprócz ogólnych
postanowień, które dają prawo rozstrzygania wszystkich praw w drodze
referendum, ustawodawca wskazał również, że w sprawy dotyczące sa-
moopodatkowania mieszkańców lub odwołania rady gminy muszą być
rozstrzygane w drodze referendum. Tym samym można przyjąć, że jest
to referendum obowiązkowe, ponieważ nie ma innej możliwości rozwią-
zania tych kwestii. W ówczesnej ustawie istniało również ograniczenie
przeprowadzania referendum. W artykule czwartym ustawodawca zawarł
klauzulę zakazującą przeprowadzania referendum w sprawie odwołania rady
gminy, jeżeli do upływu kadencji rady pozostało mniej niż sześć miesięcy.
W dwóch pierwszych rodzajach referendum gminnego, tj. z inicjatywy rady
gminy i na wniosek mieszkańców w sprawach ogólnych, narzędzie prawne
dopuszczające do jego przeprowadzenia stanowiła uchwała rady gminy.
Ustawodawca wskazał wymóg, że w sprawie samoopodatkowania mieszkań-
ców na cele publiczne lub w innej sprawie ważnej dla gminy uchwała będzie
musiała być podejmowana bezwzględną większością organu stanowiącego501.
500
Ustawa z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym…, op. cit.
501
Niezależnie od rodzaju referendum, jego przeprowadzenie następowało w terminie
między 30. a 35. dniem od dnia opublikowania uchwały rady na terenie gminy. Por.:
Ustawa z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym…, op. cit., art. 6 ust. 2.

210 rozdział iii
Jak się wydaje, dość ogólne wymagania ustawodawca zawarł w rozdziale

trzecim regulującym referendum przeprowadzane na wniosek mieszkańców.
Na szczególną uwagę zasługuje tu art. 7 niniejszej ustawy. Zgodnie z ów-
czesnym brzmieniem tego przepisu prawnego, z inicjatywą przeprowadzenia
referendum na wniosek mieszkańców gminy wystąpić mogły: obywatel lub
grupa obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady danej gminy
oraz struktura terenowa partii politycznej lub organizacji społecznej działa-
jąca w danej gminie. O ile kolegialność partyjna lub społeczna pod postacią
organizacji nie mogła w owym czasie budzić wątpliwości, to że pojedynczy
obywatel mający prawo stać się inicjatorem referendum może i powinno być
kwestię dyskusyjną. Przede wszystkim dlatego, że inicjatywa ta wydawała
się z góry przesądzona. Inicjator referendum miał małe szanse na zdobycie
większego poparcia. W sprawie odwołania rady gminy wniosek musiał być
poparty przez 1/5 mieszkańców uprawnionych do głosowania. Zakładając,
że w pięciotysięcznej gminie cztery tysiące osób jest uprawnionych do gło-
sowania, to w mojej ocenie uzyskanie poparcia 800 mieszkańców stawało
się mało prawdopodobne502. Jak już wspominano, narzędziem prawnym
dopuszczającym do głosowania ludowego była uchwała rady gminy. Jeśli
zatem wniosek inicjatora referendum spełniał wymogi określone w ustawie
o samorządzie terytorialnym, to wówczas organ prawodawczy gminy był
obowiązany podjąć uchwałę w tej sprawie w terminie 30 dni od daty prze-
kazania wniosku wójtowi lub burmistrzowi (prezydentowi miasta).
Ustawodawca stworzył również radzie gminy prawną możliwość odrzu-
cenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum. Jednak w tym
przypadku inicjatorowi tego wniosku przysługiwała skarga do Naczelnego
Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub
upływu terminu do jej podjęcia. Zgodnie z wolą ustawodawcy sąd admini-
stracyjny był zobowiązany do jej rozpatrzenia w terminie 14 dni od jej otrzy-
mania i wydania w tej sprawie postanowienia, które miało moc ostateczną.
Postanowienie to z mocy prawa zastępowało podjętą uprzednio uchwałę
rady gminy. Demokracja bezpośrednia otrzymała od ustawodawcy narzędzie
prawne w postaci odwołania organu stanowiącego gminy. W tym wypadku
z działań w sprawie przeprowadzenie referendum zostały wyłączone organy
502
Por. art. 13 ust. 3 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym…, op. cit.

wykonawcze gminy. Inicjatorzy referendum wniosek w sprawie przeprowa-

dzenia głosowania ludowego przekazywali bezpośrednio do ówczesnego wo-
jewódzkiego komisarza wyborczego. Podobnie jak w przypadku rady gminy,
tak i wojewódzkiego komisarza wyborczego obowiązywał termin 30 dni
na rozstrzygnięcie kwestii referendum. Ustawodawca również i w tym przy-
padku przewidywał prawną możliwość złożenia skargi do sądu administra-
cyjnego i wskazał, że głosowanie ludowe będzie odbywało się w obwodach
głosowania do rad gmin z tą jednak różnicą, że obwodowe komisje będzie
powoływał wojewódzki komisarz wyborczy. Udział demokracji bezpośred-
niej w tym przedsięwzięciu był ważny, jeżeli wzięło w nim udział nie mniej
niż 30% uprawnionych do głosowania, zaś sam wynik referendum stawał się
rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej referendum
oddano więcej niż połowę ważnych głosów. Kwalifikowana większość 2/3
ważnie oddanych głosów zgodnie z wolą ustawodawcy odnosiła się do spraw
samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne.
Obowiązująca w owym czasie ustawa o referendum gminnym docze-
kała się jedynie dwóch nowelizacji. Pierwsza miała miejsce we wrześniu
1995 roku, w wyniku której zmodyfikowano i uzupełniono kilka przepi-
sów prawnych503. W art. 8 pkt 5, w którym to wójt lub burmistrz (prezydent
miasta) na pisemny wniosek inicjatora referendum w ciągu 7 dni od jego
otrzymania obowiązany był powiadomić w formie pisemnej nie tylko wnio-
skodawcę lub jego pełnomocnika, ale również wojewódzkiego komisarza
wyborczego o liczbie mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania.
Znacznemu doprecyzowaniu poddany został art. 21, który w ówczesnym
brzmieniu wskazywał jedynie na konieczność opublikowania postanowienia
wojewódzkiego komisarza wyborczego przez rozplakatowanie na terenie
gminy lub w inny sposób zwyczajowo w niej przyjęty oraz opublikowa-
niu w dzienniku urzędowym województwa. W wyniku wspomnianej no-
welizacji ustawodawca wskazał elementy takiego postanowienia, których
w pierwotnym brzmieniu przy pracach legislacyjnych nie uwzględniono.
Zatem od chwili wejścia w życie niniejszej nowelizacji postanowienie wy-
dawane przez wojewódzkiego komisarza wyborczego zawierało: termin
503
Por. art. 4 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektó-
rych innych ustaw…, op. cit. jw., a wtedy: Por. art. 4 pkt 2 Ustawy z dnia 29 września
1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym…, op. cit.

212 rozdział iii
rzeprowadzenia referendum, wzór i treść karty do głosowania i kalendarz

p
czynności związanych z przeprowadzeniem referendum. Samo zaś opubli-
kowanie ustawodawca utrzymał na dotychczasowych zasadach.
Konsekwencją nowelizacji ustawy o referendum gminnym było dodanie
art. 24a, który uregulował kwestie związane z powoływaniem terytorialnych
i obwodowych komisji. Od chwili nowelizacji ustawy wojewódzki komisarz
wyborczy miał za zadanie powołać w skład terytorialnej i obwodowej ko-
misji dla przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania rady gminy,
w równej liczbie osoby pisemnie wskazane przez zarząd gminy i inicjatora
referendum. Ustawodawca zastrzegł jednak, że w skład komisji nie mogą
wchodzić: radni danej rady gminy, osoby z zarządu gminy, a także inicja-
tor referendum oraz jego pełnomocnik. W porównaniu do tekstu pierwot-
nego ustawodawca określił także liczbowy skład komisji wyborczych – dla
terytorialnych komisji ustalono skład od 6 do 16 osób, a dla obwodowych
od 6 do 10 osób. Zmieniły się również zasady ogłaszania wyników. Zna-
miennym tego przykładem była nowelizacja art. 36 ustawy o referendum
gminnym. Z pierwotnego brzmienia ustawy referendalnej wynikało, że nie-
zwłocznie po sporządzeniu protokołu z wyników referendum terytorialna
komisja podawała je do wiadomości publicznej w lokalach głosowania,
siedzibie urzędu gminy oraz w lokalnej prasie. Po wejściu w życie znowe-
lizowanej ustawy, w dotychczas zachowanym terminie, zadaniem tery-
torialnych komisji stało się dodatkowo podawanie wyników referendum
w formie obwieszczenia, które podlegało ogłoszeniu w wojewódzkim dzien-
niku urzędowym. Jeśli zaś referendum dotyczyło odwołania rady gminy
przed upływem kadencji, to wówczas terytorialna komisja wyniki referen-
dum przesyłała niezwłocznie wojewodzie i wojewódzkiemu komisarzowi
wyborczemu.
Ustawodawca utrzymał w mocy dotychczasowy terminy 14 dni na roz-
patrzenie przez sądy wojewódzkie protestów. Uzupełniono jednak treść
ustępu 4 art. 38 ustawy referendalnej nakazującej wojewódzkiemu ko-
misarzowi wyborczemu udział w postępowaniu sądowym, jeżeli referen-
dum dotyczyło odwołania rady gminy. Porównując tekst pierwotny ustawy
o referendum gminnym do jej znowelizowanej treści, należy zauważyć,
że wydłużył się proces decyzyjny przy rozpatrywaniu protestów. Od mo-
mentu nowelizacji niniejszej ustawy ustawodawca uzupełnił art. 38 o ust. 4a
wskazujący tym samym, że od orzeczenia sądu – wnoszącemu protest,

przedstawicielowi komisji oraz wojewódzkiemu komisarzowi wyborczemu –

przysługuje środek odwoławczy wnoszony w terminie 7 dni do właściwego
sądu apelacyjnego, który rozpoznaje sprawę w ciągu 14 dni. Ustawodawca
utrzymał w dotychczasowym brzmieniu treść ust. 3 art. 40, z której wynikało,
że odwołanie rady gminy było jednoznaczne z rozwiązaniem ówczesnego
zarządu gminy. Utrzymano również dotychczasową kompetencję Prezesa
Rady Ministrów do wyznaczania osoby pełniącej funkcję odwołanej rady
gminy i rozwiązanego zarządu do czasu wyboru nowych organów. Całkowi-
temu przeredagowaniu uległa treść art. 42 ustawy. W pierwotnym brzmieniu
jego treść dotyczyła jedynie odwoływania się w sprawach nieuregulowanych
w ustawie o referendum gminnym do przepisów ustawy ordynacji wybor-
czej do rad gmin. Po nowelizacji ustawy referendalnej zarząd gminy oraz
inicjator referendum (pełnomocnik inicjatora referendum) mogli wyzna-
czać po jednym mężu zaufania do terytorialnej komisji i każdej obwodowej
komisji, którzy mają prawo być obecni przy wszystkich czynnościach wyko-
nywanych przez te komisje oraz wnosić do protokołów wyników głosowa-
nia i wyników referendum uwagi z wymienieniem konkretnych zarzutów.
Uwzględnione zostały także techniczne aspekty przekazywania terytorialnej
komisji pakietów dokumentów z głosowania w obwodzie.
Zgodnie z wolą ustawodawcy każdy pakiet musiał być opieczętowany.
Sam zaś protokół terytorialnej komisji o wynikach referendum wraz z pro-
tokołami obwodowych komisji musiał być niezwłocznie przekazywany wo-
jewódzkiemu komisarzowi wyborczemu. Z kolei tryb przekazywania oraz
sposób przechowywania dokumentów z referendum ustawodawca pozosta-
wił w gestii Państwowej Komisji Wyborczej. Druga i zarazem ostatnia nowe-
lizacja ustawy referendalnej z 1991 roku miała miejsce w lutym roku 1996504.
W porównaniu do 1995 roku zakres nowelizacji był znacznie ograniczony.
Zmianie został poddany art. 24 ust. 3, w którym ustawodawca uzależnił kom-
petencje powoływania obwodowych komisji od rodzaju przeprowadzanego
referendum. Zgodnie z wolą ustawodawcy, w przypadku organizacji i prze-
prowadzania głosowania ludowego sprawie dotyczącej samoopodatkowa-
nia mieszkańców na cele publiczne lub w innej sprawie ważnej dla gminy,
504
Ustawa z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy o referendum gminnym (DzU 1996
nr 37, poz. 159).

214 rozdział iii
obwodowe komisje miały obowiązek powoływać terytorialne komisje. Jeśli

zaś zachodziła potrzeba przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania
rady gminy przed upływem kadencji, niniejsza kompetencja przysługiwała
wojewódzkiemu komisarzowi wyborczemu.
Jak wiadomo, w rezultacie reformy ustrojowej samorządu terytorialnego
w 1998 roku zostały utworzone powiaty i województwa jako – odpowied-
nio – lokalne505 i regionalne wspólnoty samorządowe506. W pierwszej z nich
była mowa o referendum powiatowym507, w drugiej zaś ogólnie o referen-
dum bez wyróżnika508. Analiza treści przywołanych ustaw samorządowym
pokazuje, że zawierały one podobnie brzmiące sformułowania wynikające
z ustawy o samorządzie gminnym. Obydwie również zawierały odesłanie
do odrębnej ustawy, która określała zasady i tryb przeprowadzania refe-
rendum. W związku z utworzeniem nowych jednostek samorządu teryto-
rialnego przestała mieć rację bytu ustawa o referendum gminnym, która
przestała obowiązywać z dniem 4 listopada 2000 roku.
Z uwagi na to, że ustawa zasadnicza z 1997 roku, łącznie z instytucją
referendum, przygotowała fundament pod trójstopniowy model samorządu
terytorialnego w Polsce, a ustawodawca, wypełniając przepisy konstytucyjne,
uchwalił we wrześniu 2000 roku ustawę o referendum lokalnym509. Okre-
ślone przez ustawodawcę sformułowanie „referendum lokalne” obejmuje
swym zakresem referenda organizowane na wszystkich trzech szczeblach
samorządu terytorialnego: gminnym, powiatowym oraz wojewódzkim, i są
w zasadzie kompleksowe. W ustawie określono przedmiot referendum, pod-
mioty uprawnione do występowania z inicjatywą referendum, organy de-
cydujące o przeprowadzeniu referendum oraz organy je przeprowadzające.
Przedmiotem ustawy są sprawy dotyczące kampanii referendalnej i finan-
sowania referendum. Ustawa reguluje również tryb przeprowadzania oraz
505
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym…, op. cit.
506
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa…, op. cit.
507
Por. art. 10 ust. 1 i art. 11 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym…,
op. cit.
508
Art. 5 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa…, op. cit. Por. tak
że: E. Zieliński, I. Bokszczanin, J. Zieliński, Referendum w państwach Europy…, op. cit.,
s. 216.
509
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (DzU 2000 nr 88, poz. 985).

ustalania i ogłaszania wyników referendum510. Ponadto zawiera przepisy

prawne regulujące odpowiedzialność karną za naruszenie przepisów o re-
ferendum. Nowa ustawa o referendum gminnym i o referendum lokalnym
nie była w pełni wyczerpująca, stąd też przewidywała stosowanie, w zakresie
nieuregulowanym tą ustawą, przepisów Ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordy-
nacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. For-
muła ta została również powtórzona w ustawie – Kodeks wyborczy511. Jak
pokazuje analiza przepisów ustawy o referendum lokalnym dwie sprawy bez
żadnych wątpliwości mogą być przedmiotem referendum w skali lokalnej.
Jedna z nich dotyczy odwołania organów pochodzących z wyborów bezpo-
średnich, druga zaś samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne512.
Demokracja bezpośrednia uzyskała prawo decydowania o skróceniu
kadencji nie tylko organów przedstawicielskich gminy, ale również rad po-
wiatu i sejmików województw. Na szczególną uwagę zasługuje nadanie przed
ustawodawcę demokracji bezpośredniej szerszego zakresu decydowania
na poziomie gminy niż w pozostałych jednostkach samorządu terytorialnego.
Przykładem takiego stanu rzeczy może być formuła w zawarta w tekście
pierwotnym ustawy o referendum lokalnym. W treści artykułu 7 tej ustawy
ustawodawca wyróżnił demokrację bezpośrednią w gminach, wskazując,
że przedmiotem referendum gminnego może być również samoopodatko-
wanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań
i kompetencji organów gminy, które rozstrzyga się wyłącznie w drodze re-
ferendum. W porównaniu do poprzednio obowiązującej ustawy, w ustawie
o referendum lokalnym pojawiła się nowa formuła dająca szerszy zakres
decydowania demokracji bezpośredniej, co pokazuje treść art. 2 ust. 1 pkt 2,
gdzie jest mowa o tym, że mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego,
510
Por. także: K. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokal
nym: komentarz, za: http://www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny).
511
W zakresie nieuregulowanym w ustawie do referendum lokalnego stosuje się odpo-
wiednio przepisy Ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy…, op. cit. Por.
także art. 1 ust. 2 tej ustawy.
512
Por.: J. Kuciński, Demokracja przedstawicielska i bezpośrednia w Trzeciej Rzeczypospoli
tej, Almamer Wyższa Szkoła Ekonomiczna, Warszawa 2007, s. 247–248; J. Mordwiłko,
Referendum gminne w świetle prawa i praktyki, [w:] Samorząd terytorialny: zagadnienia
prawne i administracyjne, pod red. Andrzeja Piekary i Zygmunta Niewiadomskiego,
Wydawnictwa Prawnicze, Warszawa 1998, s. 176.

216 rozdział iii
jako członkowie wspólnoty samorządowej, mogą wyrażać w drodze głoso-

wania swoją wolę do rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, miesz-
czącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki.
Zgodnie z przyjętą przez ustawodawcę formułą oznacza to, że wspól-
nota mieszkańców ma prawo wypowiadania się w każdej sprawie należącej
do zadań własnych gminy nawet wtedy, gdy nie wynikają one wprost z za-
dań i kompetencji organów danej jednostki samorządowej. Tego rodzaju
kompetencja demokracji bezpośredniej w kręgach rządowych budziła liczne
kontrowersje. Należy tu uwzględnić poglądy A. Ksielewicza, który głosi,
że sprawy, które mogą być przedmiotem referendum, nie zostały określone
w sposób enumeratywny i szczegółowy. Ustawa nie zawiera również żad-
nych wyłączeń w tym zakresie. Według Kisielewicza posłużono się formułą
ogólną, która zawiera odesłanie do zakresu zadań i kompetencji organów
danej jednostki samorządowej, poszerzoną o sprawy dotyczące odwołania
organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmi-
strza, prezydenta miasta)513. Analizując nowe postanowienie zawarte w art. 2
ustawy o referendum lokalnym, można dojść do wniosku, że przepis ten nie
zawiera ograniczenia przedmiotu referendum do spraw ważnych dla danej
jednostki samorządowej, które dotyczą istotnych interesów jej mieszkań-
ców. Zatem w aktualnym stanie prawnym istnieje groźba, iż przedmiotem
referendum może być każda sprawa dotycząca wspólnoty samorządowej
niezależnie od tego, jaka jest jej waga i jakie ma znaczenie dla mieszkańców
wspólnoty. Mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym
gminy, powinni wypowiadać się w referendum tylko w sprawach zasadni-
czych dla wspólnoty, które nie dotyczą zadań stałych, powtarzalnych i bie-
żących. Pewnego doprecyzowania (dookreślenia) i wyjaśnienia tej formuły
należy dopatrywać się w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego
2003 roku. Wnioskodawcy – Sejm, Prokurator Generalny oraz Rzecznik
Praw Obywatelskich – zwrócili się do TK o zbadanie zgodności wspomnia-
nej kompetencji z art. 2 i art. 170 Konstytucji RP oraz art. 5 Europejskiej karty
samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu 26 lu-
tego 2003 roku wyjaśnił, jak się wydaje w sposób wyczerpujący podnoszoną
513
Por.: A. Kisielewicz, Komentarz do art. 2 ustawy o referendum lokalnym, za: http://www.
produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny); E. Olejniczak-Szałowska, Referendum
lokalne w świetle ustawodawstwa polskiego, „Difin”, Warszawa 2002, s. 137.

kwestię, wskazując, że „art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referen-

dum lokalnym rozumiany jako niewyłączający prawa członków wspólnoty
samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska w istotnych
sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi
łączących tę wspólnotę, a niezastrzeżonych do wyłącznej kompetencji or-
ganów innych władz publicznych, jest zgodny z art. 2 i art. 170 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 5 Europejskiej karty samorządu terytorial
nego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.” (DzU 1994
nr 124, poz. 607)514.
Obawy występujące w literaturze przedmiotu o powszechności stoso-
wania referendum, choć słuszne, to należy zauważyć, że podlegają pewnym
ograniczeniom. Społeczność lokalna nie może ich sama zarządzić, zorgani-
zować i przeprowadzić. Referendum zgodnie z przepisami rozdziałów 2–5
zarządza, stosownie do przedmiotu, organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego lub komisarz wyborczy. Zarządzenie o przeprowadzeniu re-
ferendum przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma
postać uchwały tego organu kolegialnego. Uchwałę organu stanowiącego
jednostki samorządowej o przeprowadzeniu referendum w innej sprawie niż
odwołanie organu tej jednostki należy odróżnić od uchwały o przeprowa-
dzeniu referendum w sprawie odwołania organu. W pierwszym przypadku
uchwała jest rozstrzygnięciem o przeprowadzeniu referendum, w drugim
zaś jest jedynie wyrazem inicjatywy przeprowadzenia referendum w takiej
sprawie, jako że decyzję o przeprowadzeniu referendum podejmuje komi-
sarz wyborczy.
Jak pokazuje analiza postanowień poprzednio obowiązującej ustawy
i ustawy o referendum lokalnym, demokracja bezpośrednia uzyskała więk-
sze uprawnienia w kwestii zadawanych pytań. I tak dla porównania w art. 5
ust. 2 pkt 1 ustawy o referendum gminnym, jeśli referendum było przepro-
wadzane z inicjatywy rady gminy, w uchwale organu stanowiącego mogło
być zawarte pytanie (lub pytania w liczbie nieprzewyższającej pięciu) albo
warianty decyzji zaproponowane mieszkańcom gminy. W nowym brzmieniu
art. 9 nowo obowiązującej ustawy o referendum lokalnym, uchwała organu
stanowiącego może zawierać nieograniczoną liczbę pytań. Analizując przy
514
Wyrok TK z 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02, OTK ZU 2003/2A/16.

218 rozdział iii
tym literaturę naukową, pozwalam sobie zauważyć, że ten problem nie jest
dostrzegany. Kładzie się przy tym duży nacisk, co jest zrozumiałe, na pewną
minimalną zawartość treściową takiej uchwały. Istotne wydaje się tu precy-
zyjne i jednoznaczne zadanie pytań, gdyż tylko wtedy będzie można mówić
o jednoznaczności referendum515. Ponadto zwraca się uwagę na precyzyjne
i jednoznaczne zadawanie pytań, które będą w pełni zrozumiałe dla prze-
ciętnego człowieka, aby mógł on świadomie podjąć decyzję516. Pomija się
jednak zagrożenie, na jakie pozwolił sobie ustawodawca, nie określając liczby
możliwych zadanych pytań. Jak się wydaje brak takich ograniczeń może być
w przyszłości powodem do nadużyć ze strony demokracji bezpośredniej.
Należy przyjąć, że ustawodawca w tej kwestii powinien doprecyzować licz-
bowo pytania referendalne. W tym wypadku należy zatem pokładać nadzieje
w organach stanowiących gmin i pozostałych jednostek samorządu teryto-
rialnego, że dołożą wszelkich starań, aby liczba pytania była nie tylko nie-
zbędna, ale i wystarczająca na wyczerpanie istoty sprawy. Chociaż o osobach
niepełnosprawnych była już mowa przy analizowaniu demokracji pośredniej,
to jednak na uwagę zasługuje kwestia ułatwienia korzystania ze swoich praw
osobom niewidomym. W tym celu ustawodawca w art. 9 ust. 2 pkt 3 nałożył
na organy stanowiące w stosownej uchwale wzory karty do głosowania oraz
wzory nakładek na karty do głosowania sporządzone w alfabecie Braille’a.
Ustawodawca utrzymał w mocy podejmowanie przez organy stano-
wiące uchwał o przeprowadzenie referendum bezwzględną większością gło-
sów swojego ustawowego składu. Zakres ogłoszenia uchwały rady gminy
w sprawie przeprowadzenia referendum jest szerszy i oprócz niezwłocz-
nego ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym, obejmuje dodat-
kowo rozplakatowanie w miejscach ogólnodostępnych lub ogłoszenie w inny
sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, w tym m.in. w lokalnej prasie
i innych lokalnych mediach. W nowej ustawie zmianie uległ termin prze-
prowadzania referendum. W poprzednio obowiązującej ustawie referendum
przeprowadzało się między 30. a 35. dniem od dnia opublikowania uchwały
515
P. Uziębło, Komentarz do art. 9 ustawy o referendum lokalnym, za: http://www.produkty.
lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny).
516
W. Łączkowski, Kierunki zmian polskiego prawa wyborczego, [w:] Demokratyczne stan
dardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej: teoria i praktyka, pod red. Ferdynanda
Rymarza, Wydawnictwo Krajowego Biura Wyborczego, Warszawa 2005, s. 205.

rady na terenie gminy. W nowej zaś regulacji prawnej referendum przepro-

wadza się w dzień wolny od pracy, najpóźniej w 50. dniu od dnia opubliko-
wania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Chodzi tu więc o dni
powszechnie wolne od pracy. Takim dniem jest z pewnością niedziela oraz
inne dni świąteczne wymienione w ustawie, ale nie są to soboty, chociaż są
one dniami wolnymi od pracy ze względu na obowiązujący w Polsce prze-
ciętny czterdziestogodzinny tydzień pracy i przeciętny pięciodniowy tydzień
pracy517. W nowo obowiązującej ustawie o referendum lokalnym ustawo-
dawca – przy podejmowaniu przez organy prawodawcze uchwał – przewi-
dział instytucję nadzoru wojewody. Uchwały te podlegają zatem na ogólnych
zasadach nadzorowi wojewodów, co regulują ustrojowe ustawy samorządowe
(ustawa o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i o samorzą-
dzie województwa). Odpowiedni organ (wójt gminy, starosta lub marszałek
województwa) jest zobowiązany do przedłożenia wojewodzie takiej uchwały
w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia518. Jeżeli wojewoda wydał rozstrzygnięcie
nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w sprawie przeprowadzenia
referendum, w przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi
złożonej na to rozstrzygnięcie, referendum przeprowadza się w dzień wolny
od pracy, najpóźniej w 50. dniu od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu
administracyjnego. Konsekwencją wprowadzenia instytucji nadzoru nad
tego rodzaju uchwałami bezpośrednio do ustawy o referendum lokalnym
było przyznanie radzie nowej kompetencji w sprawie aktualizacji kalendarza
czynności związanych z przeprowadzeniem referendum519.
517
A. Kisielewicz, Komentarz do art. 10 ustawy o referendum lokalnym, za: http://www.pro-
dukty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny). Por. także art. 129 i 1519 § 1 Ustawy z dnia
26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. DzU 1998 nr 21, poz. 94 z późn. zm.). W świetle
obowiązującego prawa sobota nie jest traktowana jako dzień wolny od pracy. Zob. także
art. 1 Ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (DzU 1951 nr 4, poz. 28
z późn. zm.): Dniami wolnymi od pracy są: 1 stycznia – Nowy Rok, 6 stycznia – Święto
Trzech Króli, pierwszy i drugi dzień Wielkiej Nocy, 1 maja – Święto Państwowe, 3 maja –
Święto Narodowe Trzeciego Maja, pierwszy dzień Zielonych Świątek, dzień Bożego
Ciała, 15 sierpnia – Wniebowzięcie Najświętszej Maryi Panny, 1 listopada – Wszystkich
Świętych, 11 listopada – Narodowe Święto Niepodległości, 25 grudnia – pierwszy dzień
Bożego Narodzenia, 26 grudnia – drugi dzień Bożego Narodzenia oraz niedziele.
518
Por. art. 90 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU
2013 poz. 594 z późn. zm.).
519
Art. 10 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym…, op. cit. (DzU 2002 nr 23, poz. 220).

220 rozdział iii
Nowa ustawa o referendum lokalnym także zasadniczo zmieniła orga-

nizację i przeprowadzanie referendum na wniosek mieszkańców. Dobrze
się stało, że ustawodawca zmienił dotychczasowe wymogi wykreowania
inicjatora referendum, do którego należy wykonanie szeregu czynności
określonych przepisami ustawy. Chodzi tu przede wszystkim o rezygna-
cję z dotychczasowego wymogu wskazującego na inicjatywę pojedynczego
obywatela występującego z pomysłem referendum. W nowym brzmieniu
ustawodawca w tej kwestii podniósł standardy, jak się wydaje po to, aby już
na etapie samego zamysłu przeprowadzenia głosowania ludowego nie było
pozbawione ono jakichkolwiek szans. Zgodnie zatem z nowo obowiązującym
przepisem prawa, wprowadzenie instytucji demokracji bezpośredniej w okre-
ślonej sytuacji obwarowane zostało nowymi skuteczniejszymi wymogami.
Jak pokazuje analiza treści art. 11 ustawy o referendum lokalnym, oddzielnie
określony został skład liczbowy inicjatorów referendum ponadgminnego,
wojewódzkiego i gminnego. W odniesieniu do dwóch pierwszych jednostek
samorządu terytorialnego inicjatorem może być grupa co najmniej 15 oby-
wateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej
jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku zaś referendum gminnego
ustawodawca określił pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybie-
rania do rady gminy. Ustawa określa zatem minimalną liczbę osób, które,
działając wspólnie jako grupa, mogą być inicjatorami referendum.
W kręgu podmiotów inicjatorów referendum ustawodawca pozosta-
wił strukturę terenowej partii politycznej działającej w danej jednostce sa-
morządu terytorialnego. Zmieniono jednak status organizacji społecznej.
Ustawodawca wskazał, że inicjatorem zarówno w gminie jak i w pozostałych
jednostkach samorządu terytorialnego mogą być organizacje społeczne, ale
jedynie te, które posiadają osobowość prawną, której statutowym terenem
działania jest co najmniej obszar danej jednostki samorządu terytorialnego.
Na uwagę zasługuje również fakt przyznania demokracji bezpośredniej
prawa przeprowadzenia referendum w sprawie utworzenia, połączenia,
podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy. Ale tutaj – w prze-
ciwieństwie do poprzedniego pięcioosobowego składu inicjującego refe-
rendum – grupa inicjatorów głosowania ludowego zostało powiększona
do co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady
gminy. Jak trafnie zauważył A. Kisielewicz, wspólną cechą tych podmiotów
(inicjatorów) jest ich związek z jednostką samorządu terytorialnego, w której

zamierzają wszcząć postępowanie w celu przeprowadzenia referendum.

W przypadku osób fizycznych (obywateli) potwierdzeniem tego związku
jest posiadanie czynnego prawa wyborczego do organu stanowiącego tej
jednostki. W przypadku innych podmiotów niż osoby fizyczne związek
wyraża się w działaniu na obszarze danej jednostki samorządowej nie tylko
faktycznym, ale również zgodnym ze statutowo określonym zakresem tery-
torialnym działania struktury partii politycznej czy organizacji społecznej520.
Ustawodawca w nowej ustawie o referendum lokalnym utrzymał w do-
tychczasowej mocy zapis, że w przypadku referendum organizowanym
na wniosek mieszkańców inicjator głosowania ludowego na własny koszt
i w sposób zwyczajowo przyjęty ma podawać do publicznej wiadomości
przedmiot referendum. W odróżnieniu od gminy, w powiecie i wojewódz-
twie poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jed-
nostce samorządu terytorialnego. W literaturze naukowej zauważa się,
że nałożenie na inicjatora tego rodzaju referendum obowiązku ponoszenia
kosztów jest znaczącym osłabieniem możliwości inicjowania jego przez
mieszkańców wspólnot lokalnych521. Jednak należy przyznać tu rację usta-
wodawcy, ponieważ jeśli inicjatorzy chcą zorganizować i przeprowadzić
głosowanie ludowe w sprawach, w których państwo nie ma prawa ingeren-
cji, wówczas muszą ponieść koszty. Z pewnością ponoszenie tego rodzaju
kosztów będzie stanowiło barierę przed pojawianiem się różnych inicjatyw
referendalnych, nie zawsze do końca uzasadnionych. Tym bardziej w sy-
tuacjach, jeśli okaże się, że nie będą one cieszyć się znaczącym poparciem
społecznym lub gdy to poparcie okaże się marginalne.
Niewielkie zmiany w porównaniu do przeprowadzenia referendum
gminnego trzeba również zauważyć w ustawie o referendum lokalnym
w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego. Na wstę-
pie trzeba dodać, że procedura przekazania wniosku mieszkańców w spra-
wie odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego,
względnie w przypadku gminy również wójta (burmistrza, prezydenta mia-
sta), w dużej mierze jest zbliżona jak w przypadku pozostałych wniosków
520
A. Kisielewicz, Komentarz do art. 11 ustawy o referendum lokalnym, za: http://www.
521
P. Uziębło, Komentarz do art. 13 ustawy o referendum lokalnym, za: http://www.pro-
dukty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny).

222 rozdział iii
w sprawie referendum. Jedyną różnicę w tej procedurze stanowi podmiot,

któremu wniosek taki jest składany. Podmiotem tym jest bowiem komisarz
wyborczy, właściwy ze względu na województwo, którego wniosek dotyczy.
Zmiany w nowej ustawie odnoszą się przede wszystkim do obowiązku po-
twierdzania przez komisarza wyborczego przyjęcia od inicjatora referen-
dum wniosku mieszkańców. W poprzedniej ustawie wojewódzki komisarz
wyborczy fakt przyjęcia wniosku potwierdzał w przypadku, gdy żądał tego
inicjator składający wniosek. Zrozumiały zarówno dla obywateli jak i usta-
wodawcy stał się fakt potwierdzenia z urzędu przyjęcia stosownego wnio-
sku. Kolejną różnicą w porównaniu do ustawy o referendum gminnym było
objęcie w ustawie o referendum lokalnym możliwości odwołania wójta,
burmistrza czy prezydenta miasta.
W poprzednio obowiązującej ustawie o referendum gminnym organ
wykonawczy nie mógł być objęty referendum z uwagi na to, że był wybierany
przez radę. Jak już wspominałem, w przypadku odwołania w głosowaniu
ludowym rady gminy – wójt, burmistrz, prezydent miasta ponosił odpowie-
dzialność solidarną. Zatem w momencie odwołania rady organ wykonawczy
ustępował z urzędu. Aktualnie procedura o odwołanie organu stanowiącego
pozostaje niezależna od rady, czyli w przypadku odwołania rady nie ustępuje
on wraz z radą z zajmowanego stanowiska. Inną różnicą w ustawie o refe-
rendum lokalnym jest środek odwoławczy, jaki przysługuje inicjatorom re-
ferendum od postanowienia komisarza wyborczego odrzucającego wniosek
mieszkańców. W ustawie o referendum gminnym inicjatorom referendum
przysługiwało odwołanie, zaś w ustawie o referendum lokalnym środkiem
odwoławczym jest skarga. Ustawodawca utrzymał w dotychczasowej mocy
zarówno adresata, do którego może być skierowana skarga, a więc sąd ad-
ministracyjny, jak i również czternastodniowy czas na jej wniesienie.
Novum w aktualnie obowiązującej ustawie stanowi pojawienie się
w procedurze referendalnej skargi kasacyjnej. Dzieje się to w przypadku
próby odwołania organu wykonawczego gminy. Z treści art. 24 a ustawy wy-
nika, że uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie od-
wołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przewodniczący rady gminy
przekazuje komisarzowi wyborczemu. Ten zaś z kolei zobowiązany jest wy-
dać postanowienie o przeprowadzeniu referendum w ciągu 14 dni po upły-
wie terminu od stwierdzenia nieważności uchwały przez wojewodę albo
w ciągu 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia o oddaleniu lub odrzuceniu

przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody

unieważniające uchwałę. W przypadku, gdyby rada nie zgodziła się z roz-
strzygnięciem nadzorczym wojewody w sprawie unieważnienia uchwały,
przysługuje jej skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia
otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd administracyjny rozpatruje
skargę w wyżej wymienionym terminie od dnia jej zgłoszenia. Skargę ka-
sacyjną zaś wnosi się do sądu administracyjnego, który wydał zaskarżony
wyrok; termin czternastodniowy do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie
od dnia doręczenia stronie (radzie gminy) odpisu orzeczenia (wyroku) z uza-
sadnieniem. Można zatem mówić o udziale sądów w procedurze referen-
dalnej, których zadaniem jest badanie legalności zastosowanych procedur.
Jak trafnie zauważył M. Gapski, przedmiotem ochrony sądowej w myśl
art. 35 ustawy z 2000 roku o referendum lokalnym jest również prawdzi-
wość informacji i danych prezentowanych w trakcie kampanii referendalnej.
Jeżeli według art. 28 ust. 1 celem kampanii jest wyjaśnienie istoty prob-
lemu rozstrzyganego w referendum, treści postawionych pytań i warian-
tów, a także prezentacja stanowisk różnych podmiotów zainteresowanych
przebiegiem i ostatecznym wynikiem referendum, to wszelkie niezgodne
z prawdą stanowiska i twierdzenia zaistniałe w trakcie tego wyjaśniania
i prezentacji mogą stać się przedmiotem wniosku do sądu okręgowego.
Wnioskodawca, uznając, że plakat, ulotka, hasło lub jakiekolwiek stanowi-
sko zaprezentowane w trakcie kampanii jest nieprawdziwe, ma możliwość
zwrócenia się do sądu o interwencję i wydanie stosownego orzeczenia522.
W przeciwieństwie do ustawy o referendum gminnym, w ustawie o referen-
dum lokalnym zostały wprowadzone dwa nowe rozdziały: rozdział szósty
odnosi się do kampanii referendalnej i siódmy regulujący kwestię związaną
z finansowanie referendum. Analizując początkową treść zarówno ustawy
o referendum gminnym jak i ustawy o referendum lokalnym, trudno jest
w nich znaleźć wyjaśnienie przeprowadzenia referendum. W przeciwień-
stwie do referendum gminnego wyjaśnienia celu głosowania ludowego od-
najdziemy w rozdziale szóstym ustawy. Zatem kampania referendalna służy
wyjaśnieniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego,
522
M. Gapski, Udział sądów w procedurze przeprowadzania referendum lokalnego, „Samo-
rząd Terytorialny” 2012 nr 7/8, s. 106.

224 rozdział iii
który zarządził referendum, istoty problemów rozstrzyganych w referendum,

treści postawionych pytań i wariantów, a także prezentowaniu stanowiska
inicjatora referendum oraz partii politycznych, zrzeszeń i mieszkańców
w sprawie poddanej pod referendum523.
Zgodnie z definicją F. Rymarza kampania referendalna to zorganizowany
zespół energicznych działań i prac, objętych urzędowo ustalonym czasem
i w prawnie określonych formach, zmierzających do uzyskania jak najlep-
szego wyniku w referendum. Służy przede wszystkim wyjaśnieniu przez
organ samorządu terytorialnego, który zarządził referendum, istoty prob-
lemów rozstrzyganych w referendum oraz treści postawionych pytań i wa-
riantów524. Nie ulega wątpliwości, że zaprezentowana tu definicja stanowi
kwintesencję narzędzia charakterystycznego dla demokratycznego państwa
prawa. W mojej ocenie zabrakło tu jednak istotnego elementu prawnego
i politologicznego. Z tego też powodu pozwalam sobie na pewną modyfika-
cję tej definicji, proponując przyjęcie, iż kampania referendalna to narzędzie
prawne stosowane w państwie demokratycznym, które obejmuje swoim
zakresem zespół przedsięwzięć organizacyjno-prawnych ujętych w usta-
wowych terminach, zamierzających poprzez postawienie merytorycznych
pytań lub wskazanych wariantów do wyjaśnienia istoty nurtujących lokalne
społeczeństwo problemów. Można zatem przyjąć, że takie ujęcie definicji
z jednej strony odzwierciedla w Konstytucji RP prawa polityczne obywateli,
z drugiej zaś wykazuje zasadniczy związek z konstytucyjną zasadą demokra-
tycznego państwa prawa.
W ustawie o referendum lokalnym ustawodawca jasno określił początek
i koniec prowadzenia kampanii referendalnej, wskazując, że rozpoczyna się
ona z dniem podjęcia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu
terytorialnego lub postanowienia komisarza wyborczego o przeprowadze-
niu referendum i ulega zakończeniu na 24 godziny przed dniem głosowania.
Jak się wydaje, jest to rozwiązanie, które w znaczący sposób zakreśla ramy
czasowe prowadzenia kampanii referendalnej i nie zachodzi w tym wzglę-
dzie potrzeba odwoływania się do przepisów ustawy – Kodeks wyborczy.
Ponadto należy zauważyć, że ramy czasowe prowadzenia działań związanych
523
Art. 28 Ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym…, op. cit.
524
F. Rymarz, Komentarz do art. 28 ustawy o referendum lokalnym, za: http://www.pro-

z prowadzeniem kampanii referendalnej zostały określone w sposób ścisły.

W poprzednim stanie prawnym, co do sposobu prowadzenia kampanii re-
ferendalnej, ustawa o referendum gminnym odwoływała się do ustawy or-
dynacja wyborcza do rad gmin525. Istotne z punktu widzenia prowadzenia
kampanii referendalnej stało się wyłączenie jej z szeroko pojętego prawa
do zgromadzeń526, co w ustawie o referendum gminnym zostało przez usta-
wodawcę pominięte527. W aktualnie obowiązującej ustawie o referendum
lokalnym demokracja bezpośrednia w swej działalności nie podlega żadnym
ograniczeniom. Oznacza to swobodę zwoływania zgromadzeń, co w kon-
sekwencji skutkuje tym, że organizatorzy nie mają obowiązku uprzedniego
zawiadomienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze ich zarzą-
dzania. Trzeba jednak mieć na uwadze, aby występował wyraźny związek
pomiędzy celem takiego zgromadzenia a przedmiotem zarządzonego refe-
rendum. W przeciwnym zaś razie takie zgromadzenie nie może być uznane
za zwołane w ramach kampanii referendalnej.
Finansowanie kampanii referendalnej odnajdziemy już w art. 37 ak-
tualnie obowiązującej ustawy. Informacje, komunikaty, apele i hasła refe-
rendalne ogłaszane w prasie drukowanej lub w telewizji bądź radiu muszą
zawierać wskazanie, przez kogo są opłacane i od kogo pochodzą. Odpowie-
dzialnym za umieszczenie tego wskazania jest redaktor, który w rozumieniu
prawa prasowego jest dziennikarzem decydującym lub współdecydującym
o publikacji materiałów prasowych, lub redaktor naczelny rozumiany jako
osoba posiadająca uprawnienia do decydowania o całokształcie działalno-
ści redakcji528. To nowe postanowienie ustawy jest korzystne, ponieważ
nie można wykluczyć, że tego typu działalność w ramach kampanii refe-
rendalnej może być prowadzona nie tylko w sposób nierzetelny. Stwarza
to ewentualnym poszkodowanym możliwości dochodzenia roszczeń z ty-
tułu poniesionych strat wyborczych. Innym ważnym celem opublikowania
525
Por. art. 42 ust. 1 Ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym…,
op. cit. W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio
przepisy ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin.
526
Ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (DzU 1990 nr 51, poz. 297;
t.j. DzU 2013 poz. 397).
527
Por art. 30 Ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym…, op. cit.
528
Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (DzU 1984 nr 5, poz. 24 z późn. zm.).

226 rozdział iii
podmiotów z lecających bądź finansujących publikację reklam wyborczych

jest zabezpieczenie się przed obchodzeniem ograniczeń finansowania kam-
panii referendalnej. Ponadto postanowienie, które nakazuje ujawnienie
podmiotów, sprzyja poprawie transparentności i zabezpieczeniu się przed
nielegalnym przepływem środków finansowych przy takiej działalności529.
W porównaniu do ustawy o referendum gminnym, w ustawie o referen-
dum lokalnych kwestia jego finansowania jest zróżnicowana i rozszerzona.
Wynika to przede wszystkim z funkcjonowania trzech stopni samorządu
terytorialnego. Ustawodawca w nowej ustawie referendalnej powtórzył
formułę zawartą w art. 41, wskazując, że koszty referendum pokrywa się
z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, której dotyczy referendum,
za wyjątkiem czynności wykonywanych przez komisarza wyborczego530.
Ustawodawca w wymienionym przepisie prawa zastosował wobec samo-
rządu województwa i samorządu powiatowego zasadę lex specialis polega-
jącą na tym, że w przypadku referendum wojewódzkiego lub powiatowego
środki na podstawie kalkulacji kosztów referendum ponoszonych przez
właściwe jednostki samorządu terytorialnego przekazywane są z budżetów
tych jednostek nie później niż na 20 dni przed dniem referendum. Analizu-
jąc przepisy ustawy o referendum lokalnym, należy zgodzić się z poglądem
P. Uziębły, który wskazuje na ich nieprecyzyjność531. Przerzucanie przez
ustawodawcę ciężaru kosztów na inicjatora stanowiącego element demokra-
cji bezpośredniej można uznać za formułę dość ogólną. Znowu należy w tym
miejscu wrócić do treści art. 40 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym („koszty
referendum pokrywa się z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, któ-
rej dotyczy referendum za wyjątkiem czynności wykonywanych przez komi-
sarza wyborczego”). Postanowienie to można zinterpretować w ten sposób,
że niezależnie od rodzaju referendum przeprowadzanego w gminie, koszty
będzie ponosiła podstawowa jednostka samorządu terytorialnego. Z tego
529
P. Winczorek, Wybory do rad gmin, [w:] Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, pod red.
Andrzeja Piekary, Zygmunta Niewiadomskiego, Uniwersytet Warszawski. Centrum
Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego, Warszawa 1992, s. 140.
530
Por. art. 40 ust. 1 Ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym…,
op. cit.
531
P. Uziębło, Komentarz do art. 42 ustawy o referendum lokalnym, za: http://www.pro-

też powodu należy uznać, że określenie kosztów ponoszonych związanych

z referendum nie jest jasne i może budzić wśród jednostek samorządu tery
torialnego kontrowersje.
Pewne doprecyzowanie w tej kwestii można odnaleźć w komentarzu
do art. 40 ustawy o referendum gminnym autorstwa K. Czaplickiego. Z przy-
jętą przez tego autora propozycją zróżnicowania kosztów należy całkowicie
się zgodzić, że ponoszenie kosztów referendum powinno być pokrywane
zależnie od jego rodzaju. Zatem kwestia ta powinna być uregulowana pre-
cyzyjnie bezpośrednio w ustawie. W swoim komentarzu K. Czaplicki wska-
zuje, że koszty referendum powinny być pokrywane:
z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, której referendum doty-
czy, jeżeli jest to referendum w sprawie dotyczącej danej wspólnoty sa-
morządowej, w tym również w sprawie samoopodatkowania się na cele
publiczne, zwane dalej referendum w ważnej sprawie dla danej jed-
nostki terytorialnej;
z budżetu państwa, z części dotyczącej Krajowego Biura Wyborczego,
jeżeli referendum dotyczy odwołania organu jednostki samorządu te-
rytorialnego przed upływem kadencji532.
Jeśli chodzi o źródła przychodów inicjatora referendum, to w porówna-
niu do poprzednio obowiązującej ustawy, ustawodawca w nowej regulacji re-
ferendalnej wprowadził liczne ograniczenia o charakterze podmiotowym533.
Z analizy treści art. 43 niniejszej ustawy wynika, że wykaz tych ograniczeń
ma charakter zamknięty niepozwalający jednocześnie na ich rozszerzoną
interpretację. Zatem na cele referendalne inicjator nie może przyjmować
środków finansowych pochodzących między innymi z budżetu państwa,
budżetów jednostek samorządu terytorialnego, związków jednostek sa-
morządu terytorialnego i innych gminnych, powiatowych i wojewódzkich
osób prawnych. Na cele referendalne nie mogą przekazywać środków finan-
sowych przedsiębiorstwa państwowe, a także podmioty z udziałem Skarbu
532
K. Czaplicki, Komentarz do art. 40 ustawy o referendum lokalnym, za: http://www.produkty.
lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny). Por. także: J. Mordwiłko, O zgodności z konstytucją
przepisów ustawy o referendum lokalnym, które w przypadku referendum wojewódzkiego
lub powiatowego nałożą na gminy obowiązek finansowania podstawowych kosztów prze
prowadzenia referendum, „Biuletyn EiOP” Kancelarii Sejmu 2000 nr 3, s. 61–62.
533
Por. art. 43 Ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym…, op. cit.

228 rozdział iii
Państwa, jednostki samorządu terytorialnego i ich związki. Ustawodawca

zabezpieczył referendum przed napływem z zewnątrz środków finanso-
wych, a mianowicie od osób fizycznych niemających miejsca zamieszkania
na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli polskich za-
mieszkałych za granicą, od cudzoziemców mających miejsce zamieszkania
na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i od osób prawnych niemających sie-
dziby na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.
Ustawodawca uregulował także sposób postępowania inicjatora refe
rendum w przypadku powstania nadwyżki pozyskanych środków nad wydat-
kami na cele referendalne. Jeśli inicjator referendum, który uzyskał nadwyżkę
pozyskanych środków nad wydatkami na cele referendalne, obowiązany jest
przekazać ją instytucji charytatywnej. Czynnikiem decydującym o powsta-
niu nadwyżki przesądza rozliczenie finansowe, czyli wysokość pozyskanych
środków ze źródeł dozwolonych oraz poniesionych wydatków na udział
w referendum, z uwzględnieniem zobowiązań, jakie mogły inicjatorowi refe-
rendum pozostać do uregulowania. Jak się wydaje, ustawodawca, nakładając
na inicjatora obowiązek zwrotu nadwyżki, ma na uwadze to, że powstała
nadwyżka jest przekazywana instytucji charytatywnej niezależnie od tego,
czy inicjatorem referendum jest grupa obywateli czy struktura terenowa
partii politycznej lub organizacja społeczna. Jak już wspomniano, jedną
z części składkowych demokracji bezpośredniej występującej w roli inicja-
tora referendum są partie polityczne. Ustawodawca w kwestii finansowa-
nia referendum przez partie polityczne odwołuje się do ustawy o partiach
politycznych534. W tym celu partia polityczna może prowadzić rachunek
bankowy, nie może jednak mieć go wspólnie z innym podmiotem, ponie-
waż ta działalność byłaby sprzeczna z zasadą jawności535. Ponadto przepisy
ustawy o partiach politycznych w sposób jednoznaczny i enumeratywny
zarazem wprowadziły wykaz dopuszczonych przez ustawodawcę źródeł
finansowania536. Naruszenie obowiązujących w tym zakresie przepisów
ustawowych – bez względu na kwoty, jakich naruszenie to dotyczy – będzie
534
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (t.j. DzU 2011 nr 155,
poz. 924).
535
Postanowienie SN z 3 października 2002 r., sygn. akt III SW 21/02.
536
Por. art. 24 Ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych…, op. cit.

przesądzać o obowiązku odrzucenia przez Państwową Komisję Wyborczą

sprawozdania finansowego partii politycznej.
Tryb przeprowadzania oraz ustalania i ogłaszania wyników referendum
w porównaniu do ustawy o referendum gminnym nie uległ zasadniczym
zmianom. Zarówno w poprzedniej regulacji prawnej jak i w aktualnie obo-
wiązującej funkcjonują terytorialne i obwodowe komisje wyborcze. Na uwagę
zasługuje doprecyzowanie przez ustawodawcę terminu powołania teryto-
rialnych komisji. O ile w poprzednio obowiązującej ustawie ustawodawca
pominął ten fakt, o tyle w nowej wyznaczony został najpóźniej dwudzie-
stopięciodniowy termin jej powołania przed dniem referendum. Regulacją
w tym zakresie został objęty również tryb powoływania komisji obwodo-
wych. Obwodowe komisje powołuje się najpóźniej na 21 dni przed dniem
referendum. Zmianom nie uległy kompetencje podmiotów do powoływania
wspomnianych komisji. Niezależnie od tego, czy referendum w sprawie odwo-
łania organu stanowiącego przed upływem kadencji ma być przeprowadzone
na poziomie gminy, powiatu czy województwa, to terytorialne komisje wybor-
cze powołuje komisarz wyborczy. Nieco odmiennie od poprzedniego trybu
przedstawia się sposób powoływania komisji obwodowych. Ustawodawca
ponownie, w przypadku odwołania organu jednostki samorządu terytorial-
nego przed upływem kadencji, tę kompetencję przyporządkował komisarzowi
wyborczemu. Jeśli zaś chodzi o powołanie komisji obwodowych w pozosta-
łych sprawach, obowiązek ten ustawodawca nałożył na komisje terytorialne.
W obecnym brzmieniu ustawy nie uległ też zmianom skład liczbowy zarówno
komisji terytorialnych jak i obwodowych537. Zarówno w poprzedniej jak i ak-
tualnie obowiązującej ustawie, ustawodawca utrzymał w mocy trzydziesto-
procentowy próg uzależniający ważność głosowania ludowego. Z analizy
ustawy o referendum gminnym i referendum lokalnym wynika, że w ustawie
archiwalnej występowała łatwość w odwołaniu organu stanowiącego gminy.
Wystarczyło, aby w referendum wzięło udział co najmniej 30% uprawnionych
do głosowania i za odwołaniem rady oddano więcej niż połowę ważnych gło-
sów. Jak nietrudno zauważyć, ustawodawca określił, że na odwołanie rady
potrzebna jest zwykła większość ważnie oddanych głosów.
537
Por. art. 24 a Ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym…, op. cit.
i art. 50 ust. 2 Ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym…, op. cit.

230 rozdział iii
W aktualnej regulacji prawnej ustawodawca znacznie ograniczył możli-

wość odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego. Referendum
w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego pochodzą-
cego z wyborów bezpośrednich jest ważne w przypadku, gdy udział w nim
wzięło nie mniej niż 3/5 liczby biorących udział w wyborze odwoływanego
organu538. Na dotychczasowym poziomie ustawodawca pozostawił wynik
rozstrzygający referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców
na cele publiczne i wynosi co najmniej 2/3 ważnych głosów. Ustawodawca
utrzymał także w mocy dotychczasowy siedmiodniowy termin składania
protestów od wyników referendum do wiadomości publicznej. Jak trafie
zauważył M. Gapski, protest referendalny może wnieść wyłącznie upraw-
niony do wzięcia udziału w referendum mieszkaniec wspólnoty samorzą-
dowej. Przy czym bez znaczenia jest, czy osoba uprawniona wzięła udział
w głosowaniu referendalnym. Prawo do wniesienia protestu mają zarówno
mieszkańcy, którzy wzięli udział w referendum, jak i osoby niegłosujące539.
W literaturze prawnej i naukowej panuje pogląd, że protest można oprzeć
na naruszeniu przepisów ustawy, zaś podstawy protestu nie mogą nato-
miast stanowić przepisy rangi podstawowej, a także wytyczne bądź uchwały
organów referendalnych, w tym także wydawanych przez Państwową Ko-
misję Wyborczą540. Utrzymany został w dotychczasowym brzmieniu rów-
nież czternastodniowy termin rozpatrywania protestu referendalnego, z tą
jednak różnicą, że sądem właściwym do rozpatrywania jest sąd okręgowy.
W przeciwieństwie do poprzedniej, aktualnie obowiązująca ustawa
ograniczyła demokracji bezpośredniej swobodę działania zarówno na etapie
organizowania referendum i po jego zakończeniu. Ustawodawca w niektó-
rych przypadkach wskazał, że podmiotem przestępstwa może być każdy,
kto angażuje się w organizowanie i przeprowadzenie referendum. Oprócz
tego przewidział odpowiedzialność karną dla podmiotów indywidualnie
538
Por. art. 55 ust. 2 Ustawy z dnia 15 września 2000 r.o referendum lokalnym…, op. cit.
539
M. Gapski, Udział sądów w procedurze przeprowadzania referendum…, op. cit., s. 106–119.
540
B. Dauter, Komentarz do art. 66 ustawy o referendum lokalnym, za: http://www.pro-
dukty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny). Por. także: M. Szabo, Referendum lokalne
o odwołanie organów samorządu terytorialnego i jego ewolucja pod wpływem praktyki,
doktryny i orzecznictwa sądów, [w:] Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rze
czypospolitej Polskiej: teoria i praktyka, pod red. Ferdynanda Rymarza, Wydawnictwo
Krajowego Biura Wyborczego, Warszawa 2005, s. 324.

oznaczonych, takich jak pełnomocnik i dysponent środków finansowych

przeznaczonych na kampanię referendalną. Ogólne przepisy karne regu-
lują w czterech sytuacjach odpowiedzialność za przestępstwo i w dwóch
odpowiedzialność za wykroczenie541. W pierwszej kolejności ustawodawca
spenalizował odpowiedzialność za przestępstwo przy zbieraniu podpisów
osób popierających zgłoszenie wniosku w sprawie przeprowadzenia refe-
rendum z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy. Chociaż w doktrynie
pojawiają się głosy kwestionujące formułę zawartą w art. 68, to jednak wydaje
się, że nie zachodzi tu potrzeba dodatkowego doprecyzowania tych treści.
Z uwagi na to, że art. 68 odsyła do treści art. 14 ust. 3 ustawy, który wskazuje,
że podpisy popierające wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum
z inicjatywy mieszkańców można zbierać w miejscu, czasie i w sposób wyklu-
czający stosowanie jakichkolwiek nacisków zmierzających do wymuszenia
podpisów stanowi wystarczającą interpretację zachowania domniemanego
sprawcy. Zatem wystarczy, że osoba zbierająca podpisy będzie wywierała
w sposób dowolny nacisk na osoby podchodzące do tej działalności nieuf-
nie542. Wobec tego należy przyjąć, iż każda forma zmierzająca do wywierania
nacisku będzie skutkowała odpowiedzialnością karną za to przestępstwo.
Penalizacją objęto także podawanie do wiadomości publicznej wyników
sondaży referendalnych i przedreferendalnych dotyczących zarówno poten-
cjalnych jak i realnych zachowań wyborczych. Przestępstwo to ma charakter
formalny, czyli nie jest uzależnione od skutku, jaki publikacja taka wywoła543.
Przepis karny przewiduje odpowiedzialność za przestępstwo w przypadku
podawania do publicznej wiadomości wyników badań (sondaży) opinii pub-
licznej dotyczących przewidywanych zachowań mieszkańców w referendum
i wyników referendum oraz sondaży przeprowadzonych w dniu głosowania
541
Por. rozdz. 9 Ustawy z dnia 15 września 2000 r.o referendum lokalnym…, op. cit. Zob.
także: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. DzU 2013 poz. 482).
542
Znamiona czynu zabronionego penalizowanego w art. 68 Ustawy z dnia 15 września
2000 r. o referendum lokalnym są niedookreślone – ustawodawca nie precyzuje bo-
wiem, o jakie formy nacisku chodzi. Wydaje się, że znamiona tego przestępstwa zre-
alizowane zostaną w razie posłużenia się przez zbierających podpisy pod wnioskiem
o przeprowadzenie referendum lokalnego groźbą, podstępem lub przemocą. Por.:
M. Jachimowicz, Odpowiedzialność karna za naruszenie przepisów ustawy o referendum
lokalnym, „Samorząd Terytorialny” 2006 nr 4, s. 41–47.
543

232 rozdział iii
w czasie na 24 godziny przed dniem referendum aż do jego zakończenia.

Jak słusznie zauważył F. Rymarz, zakaz obejmuje wszelkie formy podawania
do wiadomości publicznej wymienionych tam wyników sondaży, a zatem
dotyczy również nadawców internetowych, zaś prawny obowiązek zawia-
damiania organów ścigania o naruszeniu tego zakazu ciąży na każdej ob-
wodowej lub terytorialnej komisji wyborczej, w zależności od właściwości
miejscowej występowania zakazanej publikacji. Wyborcy w tym względzie
posiadają społeczny obowiązek zawiadamiania organów ścigania o tym wy-
kroczeniu544. Rozwinięcie kwestii prawnego i społecznego obowiązku po-
wiadamiania o popełnienie przestępstw odnajdziemy w ustawach Kodeks
postępowania karnego i Kodeks karny. Wyborcy zgodnie z art. 304 § 1 k.p.k.
mają społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub policję545, ale
niewypełnienie przez wyborcę niniejszego obowiązku nie będzie też skut-
kowało odpowiedzialnością karną.
Zupełnie odmiennie przedstawia się sytuacja wobec terytorialnych
i obwodowych komisji wyborczych. W tej sytuacji całe składy komisji są
zobowiązane o fakcie podania wyników głosowania lub wyników sondażo-
wych referendum wbrew ustawowym zakazom powiadomić organy ścigania.
W tej kwestii, oprócz nakazu zawartego w ustawie referendalnej, nie pozo-
stawia żadnych złudzeń art. 304 § 2, z treści którego wynika, że instytucje
państwowe i samorządowe, które w związku ze swoją działalnością dowie-
działy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są zobowiązane
niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub policję oraz przedsięwziąć
niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania
przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia,
aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa. Identyczny po-
gląd w sprawie analizowanej tu odpowiedzialności karnej zajmuje orzeczni-
ctwo sądowe. Zgodnie z wyrokiem SN niewykonanie nakazu przewidzianego
w art. 304 § 2 k.p.k. może stanowić przestępstwo stypizowane w art. 231 § 1
lub 2 k.k. wówczas, gdy funkcjonariusz publiczny zobowiązany na podsta-
wie tego przepisu do denuncjacji nie zawiadamia o przestępstwie ściganym
544
F. Rymarz, Komentarz do art. 32 ustawy o referendum lokalnym, za: http://www.pro-
545
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (DzU 1997 nr 89,

z urzędu pomimo świadomości tego, że je popełniono oraz gdy sam ma świa-

domość tego, iż przekracza uprawnienia lub nie dopełnia obowiązków i przez
to działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego546. Nie ulega wąt-
pliwości, że członkowie terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych
posiadają w tym względzie status funkcjonariusza publicznego547. Skoro
tak, to niepowiadomienie organów ścigania o popełnionym przestępstwie
może skutkować odpowiedzialnością karną z art. 231 k.k.548. Podobnie jak
w przypadku ciążącego na komisjach terytorialnych i obwodowych prawnego
obowiązku powiadamiania organów ścigania o popełnionych przestępstwie,
tak i w kwestii ewentualnej odpowiedzialności karnej orzecznictwo sądowe
zajmuje jednoznaczne stanowisko. Zgodnie z wyrokiem SN typ przestępstwa
z art. 231 § 2 k.k. może być popełniony tylko umyślnie, a więc funkcjona-
riusz publiczny musi obejmować swoim zamiarem zarówno przekroczenie
uprawnień lub niewypełnienie obowiązków jak i „działanie” na szkodę in-
teresu publicznego. Skutkowy charakter tego przestępstwa pociąga również
za sobą konieczność wykazania powiązania na płaszczyźnie przyczynowej
i normatywnej pomiędzy naruszeniem obowiązków a powstaniem niebez-
pieczeństwa uszczerbku dla dobra prawnego549.
W aktualnie obowiązującej ustawie referendalnej odpowiedzialności
karnej za przestępstwo podlega także przekazywanie inicjatorowi referen-
dum lub przyjmowanie w imieniu inicjatora referendum środki finansowe
lub niepieniężne550. W tym wypadku wymogiem, jaki musi być spełniony
546
Wyrok SN z 12 lutego 2008 r., sygn. akt WA 1/08, OSNKW 2008/4/31.
547
Funkcjonariuszem publicznym jest, m.in. „(…) osoba będąca pracownikiem admini-
stracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba
że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym
uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych”. Zob. art. 115 § 13 pkt 4
Ustawy z dnia 6 czerwca 1996 r. – Kodeks karny (DzU 1997 nr 88, poz. 553 z późn.
zm.); Postanowienie SN z 17 maja 2012 r., sygn. akt V KK 37/12: „Funkcjonariuszem
publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k. jest pracownik samorządu teryto-
rialnego w ujęciu określonym w ustawie z 2008 r. o pracownikach samorządowych,
o ile nie pełni wyłącznie funkcji usługowych”.
548
Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełnia-
jąc obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego podlega karze
pozbawienia wolności do lat 3.
549
Wyrok SN z 3 marca 2009 r., sygn. akt WA 5/09, OSNwSK 2009/1/592.
550

234 rozdział iii
dla zaistnienia tego czynu zabronionego, jest niepodporządkowanie się

przez sprawcę zakazom określonym w art. 43 ustawy o referendum lo-
kalnym. Wymieniony przepis prawa wyraźnie wskazuje, z jakich źródeł
inicjatorowi referendum nie można przyjmować środków finansowych.
Zatem przyjęcie środków pieniężnych i niepieniężnych551 – między innymi
z budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz
od innym podmiotów wymienionym w tym przepisie – będzie skutkowało
dla sprawcy odpowiedzialnością karną. Zarówno przepis karny ustawy re-
ferendalnej jak i poglądy w literaturze naukowej wyraźnie wskazują, w tym
przypadku sprawca jest przez ustawodawcę jednoznacznie określony. Jak
trafnie zauważył M. Jachimowicz, „przestępstwo określone w art. 71 ustawy
z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym jest przestępstwem for-
malnym. Występek określony w art. 71 ustawy jest przestępstwem indy-
widualnym. Może je popełnić tylko inicjator referendum w sytuacji, gdy
czynność sprawcza polega na przyjmowaniu środków, o których mowa
w art. 43 ustawy, od podmiotów w przepisie tym wymienionych”552. Od-
powiedzialności karnej ustawodawca poddał również omawianą wcześniej
nadwyżkę środków finansowych inicjatora referendum, której nie prze-
kazano instytucji charytatywnej wbrew nakazowi wynikającemu z art. 46
ustawy referendalnej. W tym wypadku zachowanie się sprawcy czynu opi-
sanego w objaśnianym przepisie polega na niewykonaniu obowiązku, jaki
na niego nakłada ustawa. Sprawcą zaś tego czynu zabronionego może być
każdy, a zatem inicjator referendum, pełnomocnik inicjatora referendum,
innymi słowy kto – d ysponując nadwyżką środków finansowych inicjatora
referendum – nie wykonuje ustawowego obowiązku.
Jak już wspomniano, dwa z sześciu czynów zabronionych to wykrocze-
nia. W przeciwieństwie do wyżej analizowanych zachowań przestępczych
ustawodawca łagodnie potraktował osoby prowadzące kampanię referen-
dalną z naruszeniem zakazów określonych art. 29 ust. 2 i 3 albo art. 31 ustawy
551
W przypadku art. 71 Ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym należy
się skłonić ku szerokiej interpretacji i do „środków finansowych” zaliczyć nie tylko
pieniądze, ale również i inne walory mające swój wyraz w pieniądzu, jak obligacje czy
inne papiery wartościowe. Por.: M. Jachimowicz, Odpowiedzialność karna za naruszenie
przepisów…, op. cit., s. 41.
552
M. Jachimowicz, Odpowiedzialność karna za naruszenie przepisów…, op. cit., s. 41–47.

referendalnej553, czyli prowadzenia kampanii przed podjęciem uchwały

w sprawie referendum przez organ stanowiący gminy lub innej jednostki
samorządu terytorialnego lub na 24 godziny przed dniem głosowania. Usta-
wodawca określił również wyraźnie miejsca, w których kampania referen-
dalna nie może być prowadzona. Dotyczy to terenów urzędów administracji
rządowej i samorządowej oraz sądów, a także jednostek wojskowych oraz
innych jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw obrony na-
rodowej, oddziałów obrony cywilnej oraz skoszarowanych oddziałów po-
licji554. Odpowiedzialności karnej z analizowanego przepisu prawa będzie
podlegała również osoba, która podczas kampanii referendalnej będzie
organizowała loterie fantowe, innego rodzaju gry losowe oraz konkursy,
w których wygranymi są nagrody pieniężne lub przedmioty o wartości wyż-
szej niż wartość drobnych przedmiotów zwyczajowo używanych w celach
reklamowych i promocyjnych. Ustawodawca nie precyzuje stanowiska osoby
zamierzającej przeprowadzić kampanię referendalną z naruszeniem zaka-
zów zawartych w poszczególnych przepisach ustawy. Nie ulega zatem wąt-
pliwości, że w analizowanym przypadku sprawcą tego wykroczenia będzie
podmiot ogólny, a więc każdy, kto będzie prowadził kampanię referendalną.
Ustawa dokonała penalizacji za popełnione wykroczenie brak złoże-
nia sprawozdania finansowego przez pełnomocnika inicjatora referendum.
W przeciwieństwie do art. 69 ustawy referendalnej, w tym wypadku pod-
miot wykroczenia jest indywidualnie oznaczony, albowiem zachowanie
będące wykroczeniem dotyczy pełnomocnika lub inicjatora referendum.
Sprawozdanie to musi być złożone komisarzowi wyborczemu w przypadku
referendum w sprawie odwołania organu samorządowego albo organowi
wykonawczemu właściwej jednostki samorządowej w pozostałych przy-
padkach, w terminie trzech miesięcy od dnia przeprowadzenia takiego re-
ferendum. Można zatem uznać, że to wykroczenie obejmuje różne sytuacje.
Z analizy dyspozycji art. 72 ustawy wynika, że indywidualnie oznaczony
sprawca może popełnić ten czyn zabroniony w dwojaki sposób. Pierwszy
z nich będzie polegał na złożeniu sprawozdania po przekroczeniu terminu
553
554
Por.: Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej: teoria i prak
tyka, pod red. Ferdynanda Rymarza, Wydawnictwo Krajowego Biura Wyborczego,

236 rozdział iii
trzech miesięcy od dnia referendum; drugi – gdy sprawca wbrew nałożo-

nemu na niego obowiązkowi nie złoży takowego sprawozdania organowi
wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, na której obszarze
przeprowadzono referendum. W przypadku gdy referendum było przepro-
wadzone w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego,
sprawozdanie nie zostanie złożone komisarzowi wyborczemu.
PODSUMOWANIE
Dotychczasowe rozważania nad łączeniem demokracji pośredniej i bezpo-

średniej pokazują, że te dwie formy sprawowania władzy swoim rodowo-
dem sięgają początków Drugiej Rzeczypospolitej. Nie ulega wątpliwości,
iż przed twórcami odradzającego się państwa polskiego pojawiło się wiele
problemów. Podstawową kwestią było opracowanie formy rządów i sposoby
jej wykreowania. Już pierwsze dekrety wskazywały na demokratyczną wła-
dzę, co dawało demokracji pośredniej i bezpośredniej szanse na znaczące
oddziaływanie przy obsadzaniu stanowisk państwowych. Wybór ustroju
demokratycznego sprawił, że istniała mozliwość oddziaływania tych dwóch
form zarówno na poziomie centralnym jak i lokalnym. Przyjęte rozwiąza-
nia prawne początkowo w formie dekretów nadały (niezależnie od płci)
wszystkim obywatelom prawa udziału w demokracji pośredniej i bezpo-
średniej. W ramach demokracji pośredniej podzielono te prawa wyborcze
na czynne i bierne, nazwanej później prawem wybierania i prawem wybie-
ralności. W początkowej fazie obowiązywania dekretów udział w sprawo-
waniu demokracji pośredniej w znacznym stopniu zawężał cenzus wieku.
Na uwagę zasługuje jednak równość głosu – niezależnie od pochodzenia
czy wykształcenia głos był równy. Natomiast na poziomie centralnym libe
ralnie przedstawiał się cenzus domicylu, ponieważ wystarczyło zamieszka-
nie co najmniej od przedednia ogłoszenia wyborów, a więc około dwóch
miesięcy. Ograniczeniom w sprawowaniu demokracji pośredniej podlegali
urzędnicy państwowi z powodu zakazu ubiegania się o mandat poselski
w tych okręgach, w których wypełniali swoje obowiązki. Ograniczeniom
w tym względzie podlegał również inny, jak się wydaje specyficzny element
demokracji pośredniej, czyli wojskowi. Przedstawiciel armii mógł ubiegać
się o mandat parlamentarzysty jedynie, gdy poparcia udzielały mu osoby

cywilne. Obowiązujący w owym czasie dekret całkowicie pozbawiał woj-

skowych prawa wybierania.
Uchwalona Konstytucja marcowa w porównaniu do uchylonego de-
kretu była o wiele surowsza, ponieważ:
prawo wybieralności do senatu zostało ograniczone wysokim cenzusem
wieku – 40 lat oraz wyborcom do sejmu – 30 lat;
uprawnienie do głosowania w wyborach do senatu przysługiwało wy-
borcom zamieszkującym w danym okręgu wyborczym przynajmniej
przez rok do dnia ogłoszenia wyborów.
Przechodząc na grunt lokalny, udział społeczeństwa w sprawowaniu
demokracji pośredniej przedstawiał się nieco odmiennie, niż na poziomie
centralnym. W porównaniu do poziomu centralnego cenzus wieku był znacz-
nie niższy, ponieważ ustawodawca zrównał prawo wyborcze czynne i bierne
do 21 lat. W obowiązującym ustawodawstwie gminy było zróżnicowane
na wiejskie i miejskie. Ustawodawca w porównaniu do gmin wiejskich zróż-
nicował także wymagany wiek w biernym i czynnym prawie wyborczym. Jeśli
chodzi o czynne prawo wyborcze (prawo wybierania), to wiek osób do 21 lat
został utrzymany na tym samym poziomie. Różnica dotyczyła biernego
prawa wyborczego (prawo wybierania), gdyż w ramach demokracji pośredniej
mogły ubiegać się o mandat radnego osoby, które miały ukończone 25 lat.
Społeczność lokalna miała jedynie bezpośredni wpływ na skład rady w gminie
miejskiej. Wyłanianie zaś organów wykonawczych odbywało się bez udziału
społeczności lokalnej. W tym wypadku decydujący głos w sprawie posiadali
radni. Z analizy dekretu o utworzeniu rad gminnych wynika, że decydu-
jący wpływ na sprawy wspólnoty miała jednocześnie demokracja pośrednia
i bezpośrednia. Z jednej strony wójt pełnił typowo funkcję wykonawczą,
z drugiej zaś zebranie wiejskie sprawowało pieczę nad działalnością wójta
oraz decydowało o wszystkich sprawach związanych z działalnością gminy.
Jak się wydaje, bardziej wyrazisty kształt organów gmin w ich funkcjono-
waniu nastąpił w 1933 roku. O ile we wspomnianym dekrecie na podstawie
przyznanych przez prawodawcę kompetencji można było rozpoznać rodzaj
organów gminy, o tyle w ustawie o częściowej zmianie ustroju samorządu
terytorialnego podział ten był wyraźny. Zatem nie budził i wśród demokracji
pośredniej wątpliwości sposób funkcjonowania organów gminy i ich wyboru.
Ustawodawca, częściowo wzorując się na regulacjach Konstytucji marco-
wej, podniósł cenzus wieku w biernym prawie wyborczych. Identycznie

238 rozdział iii
przedstawiała się sytuacja, jeśli chodzi o wiek uprawnionych do głosowania.

W porównaniu do poprzedniego ustawodawstwa nowe regulacje prawne
całkowicie pozbawiły funkcjonariuszy państwowych biernego prawa wy-
borczego. W tym stanie prawnym funkcjonowanie demokracji pośredniej
na poziomie gromady było uzależnione od liczby jej mieszkańców. W przy-
padku, gdy gromady nie spełniały wymogu ustawowego liczby mieszkańców,
zgodnie z wolą ustawodawcy następowało automatyczne przekształcanie się
demokracji pośredniej w bezpośrednią. W konsekwencji oznaczało to udział
wszystkich członków wspólnoty w zebraniach i decydowaniu o kierunkach
rozwoju wspólnoty. Rozwiązanie nie było jednak ostateczne, ponieważ woje-
woda miał kompetencję do utworzenia w gromadzie organu prawodawczego.
Ukształtowane w wyniku wyborów rady w imieniu swoich przedstawicieli
podejmowały ustawową działalność w trzech obszarach, a mianowicie:
stricte prawodawczym;
finansowym poprzez wyrażanie zgody na udzielanie poręczeń i zobowią
zania finansowe;
nadzorującym i kontrolnym, w tym akceptowanie sprawozdań bilan-
sów jednostek gminnych.
W owym czasie zróżnicowane były wybory wójtów, burmistrzów i pre-
zydentów oraz wymogi ustawowe. O tym, czy organ wykonawczy miał
być zawodowy, czy też społeczny decydował status gminny. Ustawodawca
w stosunku do wójtów społecznych nie określał kwalifikacji. W przypadku
zaś wójtów zawodowych ich kwalifikacje były określane w rozporządzeniu
przez ministra do spraw wewnętrznych. W porównaniu do wójtów gmin-
nych zawodowych wybierani prezydenci i burmistrzowie musieli spełniać
wymogi określone w akcie prawnym rangi ustawy. W okresie powojennym
na poziomie lokalnym nie funkcjonowała demokracja bezpośrednia. Uwi-
kłane w niuanse polityczne referendum miało swój jednorazowy ogólnona-
rodowy epizod w kwestii zatwierdzenia nowych granic państwa polskiego
i decydowania o jego nowym ustroju politycznym. Unikameralizm, jaki
cechował powojenny parlament, wywodził się z udziału demokracji po-
średniej. Cenzus czynnego i biernego prawa wyborczego do powojennego
sejmu opierał się na regulacji zawartej w dekrecie Naczelnika Państwa o sa-
morządzie miejskim. Ówczesna ustawa – Ordynacja do Sejmu Ustawodaw-
czego, wzorując się na wyżej wymienionym dekrecie, przyznawała czynne
prawo wyborcze osobom kończącym 21 lat w dniu zarządzenia wyborów,

zaś w przypadku biernego prawa wyborczego 25 lat. Przyjęte w owym czasie

rozwiązania pozwalały tylko niektórym osobom zamieszkałym za granicą
na korzystanie z czynnego prawa wyborczego. Były to osoby lojalne wobec
tamtej władzy i przebywające za ich zgodą za granicą.
Pewnego przełomu w izolacji społeczeństwa zarówno na poziomie
centralnym jak i lokalnym można dopatrywać się dopiero w 1987 roku
po uchwalenie ustawy o konsultacjach społecznych i referendum. Chociaż
kwestia łączenia i funkcjonowania demokracji pośredniej i bezpośredniej
w poprzednim ustroju była prowizoryczna, to jednak zmierzała w ograni-
czonym stopniu do demokratyzacji kraju. Za przyjęciem tak sformułowanej
tezy powinny przemawiać następujące argumenty:
zarówno konsultacje społeczne jak i instytucja referendum mogły być
użyte w sprawach ważnych dla kraju;
społeczność lokalna mogła wskazać swoje potrzeby i oczekiwania
od władzy centralnej i próbować wyznaczać jej obszary oraz kierunki
działania na poziomie lokalnym;
ówczesne społeczeństwo zgodnie z założeniami poprzedniej władzy
stawało się doradcą zcentralizowanej władzy;
pojawiły się szanse oddziaływania społeczeństwa na władzę na niższych
stopniach administrowania w państwie.
Prowizoryczny charakter wpływu społeczeństwa na politykę ówczes-
nych władz przejawiał się w jednoczesnym ograniczaniu rzekomych praw.
Tylko władza uzurpowała sobie prawo do zwrócenia się do społeczeństwa
z problemem. Samo zaś społeczeństwo nie mogło wystąpić z inicjatywą prze-
prowadzenia konsultacji społecznych czy też referendum. To ustawodawca
wskazywał konkretne i podległe władzy instytucje, które mogły wnioskować
o próbie decydowania społeczeństwa w sprawach węzłowych dla ogółu oby-
wateli lub jego części. Zatem można przyjąć, że charakter funkcjonowania
tej instytucji był jednostronny.
Prowizoryczność udziału społeczeństwa w sprawowaniu jakiejkolwiek
władzy o zasięgu ogólnokrajowym czy też lokalnym objawiała się także
w braku możliwości odwołania ówczesnej władzy. Ustawodawca nie wy-
znaczył żadnych wymagań dla organizacji i przeprowadzenia referendum.
Nie oznaczano także wymogów ważności referendum. W związku z tym
lud pracujący miast i wsi, występujący w roli rzekomego suwerena, pozba-
wiony był skutecznego oddziaływania na sprawy państwa i sprawy lokalne.

240 rozdział iii
Sytuacja ta uległa zmianie w wyniku transformacji ustrojowej i po stwo-

rzeniu podstaw funkcjonowania ustroju demokratycznego w Polsce. Zgod-
nie z demokratycznymi standardami nowa ustawa samorządowa, a później
ordynacja wyborcza do rad gmin, choć stworzone na jednoszczeblowym sa-
morządzie terytorialnym, sprawiły, że demokracja pośrednia i bezpośrednia
uzyskały kompetencję właściwego oddziaływania na sprawy lokalne. Oprócz
możliwości decydowania o swoich sprawach demokracja bezpośrednia na-
była inny ważny instrument, jakim stało się referendum w sprawie odwołania
organów przedstawicielskich. Należy przy tym przypomnieć, że w poprzed-
nim ustroju było to niemożliwe. W celu zapobieżenia nadużywania tego
instrumentu demokratycznego ustawodawca przewidział wymogi, których
spełnienie przez inicjatorów mogło doprowadzić do organizacji i przeprowa-
dzenia referendom. Porównując instytucję referendum w poprzednim i ak-
tualnie funkcjonującym ustroju, należy zauważyć, że w zasadzie inicjatywa
referendum przysługuje społeczeństwu, a uprawnione organy państwowe
tylko nim kierują i kontrolują przebieg. W poprzednim ustroju społeczeń-
stwo było pozbawione kompetencji inicjowania referendum. Nawet tą po-
zornie sprawowaną przez społeczeństwo formą rządów kierowało państwo.
Inicjatywa jednostki czy też zorganizowanej grupy osób była niemożliwa,
ponieważ nie pozwalało na to obowiązujące w owym czasie prawo.
Jak się wydaje, obowiązujące po transformacji regulacje ustawowe przy-
znawały również jednostce inicjatywę organizowania referendum. Należy
uznać to rozwiązanie za chybiony pomysł. Dobrze więc się stało, że w wyniku
kolejnych nowelizacji ustawodawca zrezygnował z jednostki. Kompetencję
inicjowania referendum ustawodawca przyporządkował zorganizowanej
grupie osób, która tworząc komitet, mogła nie tylko rozsądniej wyarty-
kułować jego przedmiot, ale i skuteczniej zorganizować i przeprowadzić
głosowanie ludowe. Trafnym rozwiązaniem wydaje się sprawa podziału
referendum lokalnego rozszerzonego zresztą po 1998 roku na pozostałe
stopnie samorządu terytorialnego w Polsce. Ustawodawca zastosował rów-
nież pewne ograniczenia w przeprowadzaniu referendum przed końcem ka-
dencji w sprawie odwołania organu stanowiącego i wykonawczego gminy.
Po czterech latach od drugiej reformy administracyjnej ustawodawca zmienił
nazwę komisarza z wojewódzkiego na wyborczego – jako organu uprawio-
nego do kontrolowania prawidłowości przeprowadzania wyborów i refe-
rendum. W celu właściwej legitymizacji wyników demokracji bezpośredniej

wydłużona została procedura odwoławcza wynikająca z protestów wybor-

czych. W ten oto sposób została wzmocniona działalność demokracji bezpo-
średniej. Chociaż ustawa o referendum lokalnym obowiązująca po 1998 roku
daje demokracji pośredniej pełną możliwość oddziaływania w zasadzie
na wszystkie sprawy lokalnych wspólnot, to jednak nie może ich zarządzać.
Sposób organizacji i przeprowadzenia referendum ustawodawca pozostawił
organom państwowym. Jak się wydaje, w celu poprawnego zorganizowania
głosowania ludowego ustawodawca wydłużył średnio o 20 dni termin jego
przeprowadzenia od chwili opublikowania w publikatorze wojewódzkim
uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub po-
stanowienia komisarza wyborczego. Obowiązująca ustawa o referendum
lokalnym nie precyzuje źródeł finansowania. Ustawodawca ogranicza się
jedynie do wskazania, że wydatki inicjatora referendum są pokrywane z jego
źródeł własnych. Zatem należałoby się wnioskować, że inicjator referendum
koszty z tym związane może pokrywać z wpłaty od osób fizycznych, kredy-
tów bankowych lub zbiórek publicznych.
Transformacja ustrojowa w 1989 roku zerwała również z pozornym
wyborem przedstawicieli do rad narodowych. Rzeczywisty wpływ lokal-
nego suwerena na skład organów przedstawicielskich został zapoczątko-
wany przez ordynację wyborczą do rad gmin. Z uwagi na to, że uchwalona
w tamtym czasie ordynacja wskazywała na upływ kadencji rad narodowych
z dniem 30 kwietnia 1990 roku, wspólnota gminna mogła w pełni uczestni-
czyć w kreowaniu demokracji pośredniej. W porównaniu do okresu sprzed
transformacji, w ramach demokracji pośredniej społeczeństwo lokalne wo-
bec władzy lokalnej nabyło kolejne uprawnienia, ponieważ:
podczas organizacji i przygotowywania wyborów samorządowych mo-
gło już w owym czasie składać reklamacje;
przysługiwało jej prawo odwołania się do sądu.
Nabyte nowe uprawnienia pozwalały społeczeństwu realizować prawa
wyborcze oraz kontrolować poczynania władz nowej demokracji samo-
rządowej. Każdy mieszkaniec określonej wspólnoty od tej pory mógł nie
tylko głosować, ale i ubiegać się o mandat radnego. Władza centralna prze-
stała decydować o składzie organów stanowiących i wykonawczych, albo-
wiem na wybór określonego kandydata decydowała liczba ważnie oddanych
na niego głosów. Ustalono również obsadzanie rad gmin na zasadach więk-
szościowych i proporcjonalnych. I znowu o zastosowaniu tych reguł nie

242 rozdział iii
decydowała władza państwowa, a postanowienia ustawy wyborczej. Jed-

nak pośpiech, jaki towarzyszył tworzeniu od podstaw reguł wyborczych,
spowodował, że były one poddawane przez ustawodawcę systematycznej
nowelizacji. Zmiany te dotyczyły zarówno organizacji wyborów (w szcze-
gólności komisarzy) jak i kwestii odnoszących się do wygaszania mandatów
radnych. Analizując treści nowelizacji ustawy wyborczej, można doszukać
się przekazania społeczności lokalnej i jej organom prawa decydowania
w przedmiocie przeprowadzania wyborów uzupełniających. Co prawda było
to obwarowane wymogiem nie zmniejszenia składu rady o 1/5, to jednak
należy zauważyć daleko idące w tym zakresie uprawnienia społeczności
gminnej. Wspomniany pośpiech, a może i dostosowanie do zmieniającej
się rzeczywistości, był konsekwencją kolejnych nowelizacji ustawy ordyna-
cji wyborczej. Kompetencję stwierdzania ważności wyborów ustawodawca
przeniósł z sądów wojewódzkich na sądy okręgowe.
W toku nowelizacji ustawy regulującej funkcjonowanie demokracji po-
średniej zauważalna stała się centralizacja zadań związanych z organizacją
wyborów samorządowych, ponieważ:
kompetencję generalnego komisarza wyborczego w sprawie ustala-
nia wzorów spisów wyborców zostały przeniesione z ministra spraw
wewnętrznych na Państwową Komisję Wyborczą i ministra spraw
wewnętrznych;
uchylono kompetencję Prezesa Rady Ministrów w sprawie powoływania
komisarzy wyborczych i regulaminu pracy komisji wyborczych na rzecz
Państwowej Komisji Wyborczej.
Wydaje się, że teza o pospiesznym przygotowywaniu i uchwalaniu
ustawy ordynacji wyborczej przesądzała o jej dalszej nowelizacji i doprecy-
zowywaniu przepisów wyborczych. Czytelnym świadectwem zmian ustawy
w połowie lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku jest wykluczenie z de-
mokracji pośredniej osób mających ograniczoną zdolność do czynności
prawnych i całkowicie ubezwłasnowolnionych. Oprócz tego innym – nie-
zwykle ważnym z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa
prawa – elementem było pozbawienie biernego prawa wyborczego osób
figurujących w rejestrze skazanych Ministerstwa Sprawiedliwości. Wobec
poczynionych zmian w ordynacji wyborczej osoba taka nie mogła kandydo-
wać na radnego, jak też objęta była obowiązkiem pozbawienia sprawowania
mandatu. Początkowo kompetencja wygaśnięcia mandatu radnego z tego

powodu przysługiwała wojewodzie. Jednak w wyniku uchwalenia Kodeksu

wyborczego kompetencje związane z wygaśnięciem mandatu radnego usta-
wodawca podzielił pomiędzy wojewodę i komisarza wyborczego.
W analizowanym przypadku organem właściwym w tej kwestii stał
się komisarz wyborczy. Kolejne lata funkcjonowania samorządu gminnego
w Polsce sprawiły, że demokracja pośrednia zyskała nowe prawo w obsa-
dzaniu kompetencji wójta. W pierwszej postaci była to ustawa o wyborze
wójta, burmistrza, prezydenta miasta, obecnie zaś obowiązujący od stycznia
2011 roku Kodeks wyborczy. Należy założyć, że w chwili wstąpienia do Unii
Europejskiej państwo polskie nie było odpowiednio przygotowane do reali-
zacji praw wyborczych w odniesieniu do obywateli Wspólnoty Europejskiej.
Chociaż dokonano tyle nowelizacji ustawy ordynacji wyborczej, to jednak
w nowej rzeczywistości pozbawiała ona praw wyborczych w gminach osób
niebędących obywatelami unijnej wspólnoty. Dopiero dosłownie na kilka
dni przez przystąpieniem Polski do struktur europejskich zdecydowano się
po raz kolejny znowelizować ordynację wyborczą.
Po drugiej transformacji ustrojowej zauważalna jest tendencja zmierza-
jąca do zwiększenia skuteczności w wyłanianiu i działaniu organów przed-
stawicielskich. Przejawia się to zmianą sposobu podziału mandatów radnych
w miejscowościach powyżej 20 tys. mieszkańców. Jak nietrudno zauważyć,
zmiana ta ma służyć wyłonieniu większości w organach stanowiących i po-
przez to poprawę realizacji zadań. Chodzi tu o zastąpienie metody francu-
skiego matematyka André Sainte-Laguë metodą belgijskiego matematyka
Victora D’Hondta, która faworyzuje duże ugrupowania w większym stopniu
niż druga spośród najpopularniejszych metod przeliczania głosów. Oprócz
możliwości stworzenia przez wyborców większej stabilności w organach
przedstawicielskich gmin i pozostałych jednostek samorządu terytorial-
nego unowocześniono sposób głosowania osobom, które chcą skorzystać
z czynnego prawa wyborczego. Chodzi tu o unowocześnienie i ułatwienie
osobom niepełnosprawnym wpływu na obsadę w organach gmin, które po-
legało na dostosowaniu pewnej liczby lokali wyborczych do potrzeb osób
niepełnosprawnych. Jednak to rozwiązanie okazało się niewystarczające.
W wyniku nowelizacji, tym razem ustawy – Kodeks wyborczy, poczyniono
ułatwienia dla osób niepełnosprawnych w dostępie do informacji wybor-
czej, m.in. poprzez wprowadzenie nieodpłatnej infolinii oraz wysyłanie
materiałów drukowanych na adres domowy wyborcy niepełnosprawnego.

244 rozdział iii
Oprócz tego wyborca niewidomy lub niedowidzący będzie mógł głosować

przy użyciu specjalnych nakładek na karty do głosowania sporządzonych
w alfabecie Braille’a. Jak się wydaje, największą zmianą jest wprowadzenie
możliwości głosowania korespondencyjnego przez wyborców niepełno-
sprawnych. Bez wątpienia nowo przyjęte rozwiązania będą sprzyjać demo-
kracji pośredniej w wyborze kandydatów do organów gmin i pozostałych
jednostek samorządowych.
W przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej ordynacji wyborczej,
w nowej ustawie – Kodeks wyborczy pojawiło się novum w sposobie podziału
mandatów do organów jednostek samorządowych. Jest nim możliwość ob-
sadzenia mandatów bez głosowania w sytuacji, gdy w okręgu wyborczym
w wyborach do rady zarejestrowana liczba kandydatów jest równa licz-
bie radnych wybieranych w danym okręgu wyborczym lub od niej mniej-
sza. Ustawodawca postawił przed właściwymi terytorialnymi komisjami
wyborczymi obowiązek niezwłocznego powiadomienia wyborców, w for-
mie obwieszczenia, o przyczynach obsadzenia mandatów bez głosowania.
Na wójtach oraz organach wykonawczych pozostałych jednostek samorządu
terytorialnego ciąży obowiązek ich drukowania i rozplakatowania. W celu
zapewnienia przestrzegania przez podmioty, które przeprowadzają wybory
samorządowe, standardów demokratycznych, ustawodawca przewidział
i spenalizował zachowania sprawców. W Kodeksie wyborczym 22 przepisy
karne przewidują odpowiedzialność za popełnienie przestępstw przeciwko
wyborom samorządowym i 7 w ustawie o referendum lokalnym.
Analizując przemiany ustrojowe po 1989 roku i po roku 1998 roku
oraz towarzyszące im uchwalanie ustaw samorządowych, a w szczególno-
ści wyborczych, należy przyjąć, że aktualnie istniejąca demokracja tylko
w niektórych sytuacjach odwołuje się bezpośrednio do władzy ludu. Za-
tem nie można jej postrzegać jako całkowitą władzę społeczeństwa. Władzę
w trójstopniowym podziale administracyjnym kraju sprawują jego przed-
stawiciele. Współczesną demokrację zarówno na poziomie centralnym jak
i lokalnym cechuje to – mimo uprawnień, jakie ma demokracja pośrednia –
że decydujące rozstrzygnięcia w kwestii rozwoju społeczności lokalnych ma
władza przedstawicielska. Trzeba jednak przyznać, iż wyborcy są jednak
ostatecznymi „sędziami” i decyzje o tym, kto będzie sprawował władzę,
należą do nich.

ROZDZIAŁ IV
Kolegialność władzy zarządzającej w gminie
4.1. WPROWADZENIE
Przed transformacją ustrojową zmienił się w Polsce dotychczasowy spo-

sób wyłaniania organów wykonawczych gminy oraz ich nazwy. Ustawa
o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego regulowała w roz-
dziale jedenastym zasady funkcjonowania organów wykonawczych i zarzą-
dzających rad narodowych. Wśród organów wykonawczych nie było wójta
gminy. Zgodnie z art. 123 ówczesnej ustawy – wraz z prezydentami miast
i dzielnic – ustawodawca przewidywał stanowisko naczelnika gminy555 jako
terenowego organu administracji państwowej o właściwości ogólnej. Był on
wybierany i odwoływany przez właściwą radę narodową stopnia podsta-
wowego w głosowaniu tajnym. Ustawa nie określała kadencji naczelnika,
wskazywała, że zarówno prezydent jak naczelnik gminy są wybierani na czas
nieokreślony spośród kandydatów przedstawionych przez prezydium rady
narodowej stopnia podstawowego w porozumieniu z wojewodą556. Wy-
bór określonego kandydata na naczelnika gminy, burmistrza, prezydenta
miasta był zatem całkowicie uzależniony od rady narodowej. Organem
inicjującym wyłanianie kandydatów na naczelnika gminy było prezydium
właściwej rady narodowej. Zgodnie z obowiązującą w owym czasie ustawą
prezydium – będące organem inicjującym i organizującym pracę rady na-
rodowej – przedstawiało jej kandydatów. Ustawa nie wskazywała sposobu
555
Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorial-
nego…, op. cit. Przedmiotowa ustawa została uchylona z dniem 27 maja 1990 roku.
556

246 rozdział iv
głosowania członków rad narodowych przy wyborze naczelnika, dlatego

też można przyjąć, że o wyborze kandydata na to stanowisko decydowała
zwykła większość głosów.
Chociaż ustawodawca nie określił czasu trwania kadencji naczelnika
gminy, to należy przyjąć, że jego status prawny nie należał do stabilnych. Cał-
kowicie uzależniony od rady narodowej naczelnik gminy mógł być w każdym
czasie i w każdej chwili odwołany z zajmowanego stanowiska. O tej formie
postępowania świadczyła treść art. 126 ust. 3 ustawy o radach narodowych:
„Odwołanie ze stanowiska prezydenta i naczelnika następuje na wniosek
prezydium rady narodowej stopnia podstawowego przedstawiony w poro-
zumieniu z wojewodą lub na wniosek wojewody przedstawiony w poro-
zumieniu z prezydium rady narodowej”. Do odwołania nie była potrzebna
nawet opinia wojewody, tylko w miastach będących jednostkami podziału
terytorialnego stopnia podstawowego, podzielonych na dzielnice, przy wy-
borze i odwołaniu naczelnika dzielnicy wymagana była jeszcze opinia pre-
zydium miejskiej rady narodowej i prezydenta miasta. Jak pokazuje analiza
treści ustawy o radach narodowych i samorządzie terytorialnym, naczelnicy
gminy i prezydenci miast sprawowali swój urząd jednoosobowo, jednak pod
nadzorem właściwych rad narodowych. Przepisy niniejszej ustawy nakładały
na nich obowiązek realizowania wytycznych rady narodowej.
Wybrany w omawianej procedurze naczelnik gminy lub prezydent miasta
miał prawo powołania swojego zastępcy lub wiceprezydenta po uzgodnieniu
tego z wojewodą i uzyskaniu pozytywnej opinii prezydium rady narodowej.
Liczba zastępców naczelników miast była określona w rozporządzeniu Rady
Ministrów w sprawie określenia liczby wicewojewodów, wiceprezydentów
miast oraz zastępców naczelników557. Zgodnie z tym rozporządzeniem liczba
wiceprezydentów i zastępców naczelnika była uzależniona od liczby miesz-
kańców. W miastach do 100 tys. mieszkańców ustawodawca przewidział
dwóch wiceprezydentów, od 100 tys. do 500 tys. mieszkańców – trzech, zaś
powyżej 500 tys. mieszkańców – czterech. Z kolei liczba zastępców naczel-
ników miast liczących od 20 tys. do 50 tys. mieszkańców wynosiła jeden.
Na poziomie podstawowym liczba zastępców naczelników miast l iczących
557
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia
liczby wicewojewodów, wiceprezydentów miast oraz zastępców naczelników (DzU
1984 nr 25, poz. 125).

kolegialność władzy zarządzającej w gminie 247
do 20 tys. mieszkańców oraz gmin przewidziano również jeden. W czasie

obowiązywania niniejszej ustawy organ wykonawczo-zarządzający gminy
pełnił wiele funkcji. Już z treści art. 122 ust. 5 ustawy wynikało, że terenowe
organy administracji państwowej są organami o właściwości ogólnej bądź
szczególnej. Ten, jak się wydaje, jednoosobowy organ administracji tylko
z pozoru był jednoosobowy. Wątpliwości w tej kwestii nie pozostawia treść
art. 122 ust. 2 obowiązującej w owym czasie ustawy. Zgodnie z jego brzmie-
niem do właściwości terenowych organów administracji państwowej nale-
żało prowadzenie działalności wykonawczo-zarządzającej, organizatorskiej
i administracyjnej służącej realizacji zadań rad narodowych, zgodnie z usta-
wami oraz uchwałami rad narodowych. Można zatem uznać, że ówczesny
naczelnik zadaniowo ściśle „przynależał” do określonej rady narodowej.
Wyodrębnienie naczelników ze struktury rady narodowej nastąpiło
w przypadku rozpatrywania spraw indywidualnych z zakresu administra-
cji państwowej. Uprawnienie to zostało przyporządkowane naczelnikom
u schyłku obowiązywania ustawy o systemie rad narodowych i samorządu
terytorialnego558. Oprócz wykonywania tych zadań terenowe organy ad-
ministracji ogólnej stopnia podstawowego były upoważnione do realizacji
prawnie powierzonych im kompetencji wyłączonych ustawowo z zakresu
władczej właściwości rad narodowych. Wspominana już wielokrotnie trans-
formacja ustrojowa w Polsce doprowadziła do reaktywacji samorządu tery-
torialnego. Już od początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku obserwujemy
odrodzenie się kolegialnych organów samorządu terytorialnego. Kolegial-
ność jako zasada budowy struktury organizacyjnej w administracji miała
zastosowanie w organach samorządu terytorialnego559. Przykładem takiego
rozwiązania jest właśnie przywoływana ustawa o samorządzie terytorialnym.
Nietrudno jest jednak zauważyć, że w początkowym okresie funkcjonowania
administracji publicznej w nowym kształcie pojęcie kolegialności nie było
jednolicie rozumiane560. Te wątpliwości wynikały z dorobku naukowego
558
Art. 1 pkt 32 Ustawy z dnia 16 czerwca 1988 r. o zmianie ustawy o systemie rad naro
dowych i samorządu terytorialnego…, op. cit.
559
Por. także: A. Korzeniowska, Z problematyki kolegialności i kolegialnych organów ad
ministracji publicznej, „Samorząd Terytorialny” 1997 nr 3, s. 34.
560
T. Rabska, Podstawowe pojęcia organizacji administracji, [w:] System prawa administracyj
nego, t. 1, red. Józef Starościak, Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wrocław 1977, s. 282.

248 rozdział iv
administracji z lat 60. i 70. ubiegłego wieku. Według przyjętych w owym

czasie założeń każdy organ kolegialny był organem administracji, czyli wy-
odrębnioną jednostką w organizacji posiadającą ustalony prawem jej tylko
właściwy zakres działania oraz podejmującą to działanie za pośrednictwem
określonych prawem osób i w swoistych dla niej formach prawnych561. Jak
się wydaje, już od momentu obowiązywania ustawy o radach narodowych
i samorządzie terytorialnym pogląd ten stracił na znaczeniu, ponieważ nie
każdy organ administracji musiał być z urzędu kolegialny. Chociaż w mojej
ocenie zadaniowo urząd naczelnika gminy można było uznawać za kole-
gialny, to jednak w przytaczanej tu ustawie był on prawnie wyodrębniony
jako terenowy organ administracji państwowej.
Należałoby natomiast zgodzić się z inną definicją kolegialności w doktry-
nie, która określa ją jako pewny sposób działania lub jako wiadomą strukturę
organów562. Pojęcie kolegialności obejmuje swoim zakresem przedmioto-
wym konieczność współpracy szeregu osób, grupy osób, zespołu, co wynika
już z samego desygnatu563. Nie można jednak zaprzeczyć, że kolegialność
działania może mieć miejsce w przypadku organów jednoosobowych. Jak
już wspomniano, takie rozwiązanie było możliwe w czasie obowiązywania
ustawy o radach narodowych i samorządu terytorialnego. Szczególne zna-
czenie ma to w sytuacjach, gdy organ jednoosobowy przed rozstrzygnię-
ciem określonych spraw zasięga opinii innych osób. Po przeanalizowaniu
dostępnej mi literatury naukowej564 przyjąłem, że kolejny zakres pojęciowy
kolegialności – jako określonej struktury organu – jest w dalszym ciągu ak-
tualny. Omawiane dwie definicje kolegialności także obecnie mają istotne
znaczenie. W początkowym momencie obowiązywania ustawy o samorzą-
dzie terytorialnym kolegialnym organem, oprócz rady, był zarząd gminy –
jako organ wykonawczy. Ustawodawca wprost wskazywał na jego strukturę
561
J. Starościak, Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1969, s. 61.
562
Por.: Z. Leoński, Nauka administracji, PWN, Warszawa–Poznań 1979, s. 105; B. Ada-
miak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90, „Samorząd
Terytorialny” 1991 nr 5, s. 48.
563
Za: Popularny słownik języka polskiego…, op. cit., s. 227 (hasło: kolegialny).
564
Encyklopedia organizacji i zarządzania, przewodn. kom. red. Leszek Pasieczny, Pań-
stwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1982, s. 86; J. Łętowski, Prawo ad
ministracyjne dla każdego, „Ecostar”, Warszawa 1995, s. 124.

oraz wymieniał stanowiska mające się znaleźć w zarządzie. W momencie

podejmowania decyzji o utworzeniu kolegialnego organu administracji sa-
morządowej musiał on podjąć decyzję, czy nadać mu strukturę organu ko-
legialnego, czy jednoosobowego. Kolegialność organów zarządzających była
tematem dyskusji w doktrynie; wskazywano na zalety i wady tego rodzaju
organu zarówno w literaturze wcześniejszej jak i późniejszej565.
Kolegialna forma zarządzająco-wykonawcza w gminach kojarzyła się
ze stworzeniem optymalnych warunków dla wypracowywania decyzji
uwzględniających wielość i różnorodność poglądów na rozstrzygane prob-
lemy oraz z większym prawdopodobieństwem wyboru trafnych rozwiązań.
Zabezpieczało to przed rutyną i jednostronnym ujmowaniem zmieniających
się zagadnień i spraw. Innym argumentem przemawiającym za kolegialną
strukturą zarządu gminy mogło być istnienie w ramach organu kontroli we-
wnętrznej i eliminacja subiektywnego podejścia do rozpatrywanych proble-
mów podczas dyskusji członków zarządu566. Argumentem przemawiającym
za taką strukturą organu wykonawczego gminy była możliwość skupienia
w nim reprezentacji wszystkich środowisk – zarówno tych, które w radzie
miały większość, jak i tych, które pozostawały do niej w opozycji. Sądzę,
że szczególne znaczenie miało to od czasu, kiedy do zarządu gminy mogły
być powoływane osoby spoza składu rady gminy. Przy swoich niewątpliwych
zaletach kolegialność posiadała i posiada wady związane ze sprawowaniem
władzy wykonawczej. Jedną z poważniejszych wad organów kolegialnych jest
trudność w ustaleniu i „zamazywanie się” odpowiedzialności poszczególnych
członków organu za podjęte decyzje567. Nie oznaczało to jednak w owym cza-
sie braku możliwości odejścia od tej formy sprawowania władzy wykonaw-
czej w gminie. Należało przy konstrukcji zarządu gminy oprzeć się na kilku
korektach, które, jak sądzę, miały duże znaczenie przy opracowywaniu pro-
jektu i uchwalaniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Niewątpliwie nale-
żało: 1) ograniczyć skład liczbowy zarządu gminy do niezbędnego m inimum
565
Por.: J. Zieleniewski, Organizacja zespołów ludzkich: wstęp do teorii organizacji i kiero
wania, PWN, Warszawa 1978, s. 459; J. Filipek, Prawo administracyjne: instytucje ogólne,
cz. 1, Towarzystwo Autorów i Wydawców Prac Naukowych „Universitas”, Kraków
1995, s. 203.
566
Por.: A. Korzeniowska, Z problematyki kolegialności…, op. cit., s 35.
567
J. Łętowski, Prawo administracyjne…, op. cit., s. 125.

250 rozdział iv
dla usprawnienia jego pracy; 2) dbać o profesjonalne przygotowywanie przez

aparat obsługi projektów decyzji, tak by organ kolegialny mógł skupić się
na sprawach istotnie dyskusyjnych; 3) przeprowadzić podział zadań między
członków organu kolegialnego w taki sposób, aby można było ustalić oso-
bistą odpowiedzialność568. W efekcie prac legislacyjnych zdecydowano się
na pierwszy wariant, a mianowicie na kolegialność władzy zarządzającej.
Zgodnie z treścią art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym,
w skład zarządu wchodzili: wójt albo burmistrz (prezydent miasta) jako prze-
wodniczący zarządu, ich zastępcy oraz pozostali członkowie. W gminach,
w których siedziba władz znajdowała się w miejscowości posiadającej prawa
miejskie, przewodniczącym zarządu był burmistrz. Z kolei w miastach powy-
żej 100 tys. mieszkańców przewodniczącym zarządu pozostawał prezydent
miasta. Dotyczyło to również miast, w których do dnia wejścia w życie niniej-
szej ustawy prezydent miasta był organem wykonawczo-zarządzającym. For-
muła odnosząca się do burmistrza została zmieniona w wyniku podjętej przez
Sejm RP Ustawy z dnia 21 czerwca 1990 r. o zmianie niektórych ustaw doty-
czących samorządu terytorialnego. W konsekwencji wprowadzonej zmiany
burmistrz był przewodniczącym zarządu w gminie, w której siedziba władz
znajduje się w mieście położonym na jej terytorium569. Ustawodawca określił
również stan liczbowy członków zarządu, który wynosił od czterech do sied-
miu osób. W pierwotnym brzmieniu niniejszej ustawy ustawodawca wyszedł
z założenia, że wójt, burmistrz i ich zastępcy mogli być wybierani spoza składu
rady gminy. Przeanalizowawszy postanowienia pierwszej ustawy samorzą-
dowej, należy przyjąć, że oprócz wójta i ich zastępców członkami zarządu
muszą być radni. Kolegialność władzy zarządzającej, a w szczególności sposób
jej uformowania, nie zostały dostatecznie doprecyzowane.
Ustawodawca nie narzucał radzie gminy m.in. terminu powołania za-
rządu, w konsekwencji więc rozstrzygnięcie tej kwestii mogło być przedłu-
żane w czasie. Co więcej, istniało zagrożenie dla samej demokracji: rodzące
się konflikty w samej radzie mogły wpływać na skuteczność działań organu
stanowiącego. We wrześniu 1995 roku sytuacja ta się zmieniła nie tylko w za-
kresie kolegialności i jej składu osobowego, lecz także w obszarze procedury
568
J. Starościak, Zarys nauki administracji, PWN, Warszawa 1971, s. 137–138.
569
Art. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 21 czerwca 1990 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących
samorządu terytorialnego…, op. cit.

formowania kolegialnego organu wykonawczego gminy. Zgodnie z Ustawą

z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym
oraz niektórych innych ustaw, w art. 1 pkt 14, zmieniającym art. 28 ustawy
samorządowej, ustawodawca poczynił znaczne zmiany570. Zgodnie z jego
nowym brzmieniem rada gminy wybierała zarząd w liczbie od trzech do sied-
miu osób spośród radnych lub spoza składu rady w ciągu sześciu miesięcy
od daty ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Jak
zatem widać, ustawodawca w owym czasie zrezygnował ze sztywnej klau-
zuli wybierania członków zarządu tylko spośród rady. Z chwilą wejścia jej
w życie, tj. 18 listopada 1995 roku, rada gminy miała większą autonomię
i mogła decydować o wyborze osób do zarządu pochodzących z zewnątrz.
Zmieniła się również formuła głosowania, ponieważ ustawodawca zrezyg-
nował z obowiązku 2/3 radnych biorących udział w głosowaniu. Zachowana
jednak została formuła bezwzględnej większości głosów, jednak w myśl po-
czynionych zmian legislacyjnych do wyboru potrzebne było kworum połowy
ustawowego składu rady.
Z analizy pierwotnego brzmienia art. 28 ustawy o samorządzie terytorial-
nym wynika, że zastępcę bądź zastępców wójta lub burmistrza wybierała rada
identycznym stosunkiem głosów jak przy wyborze samego wójta, burmistrza.
Wspominana nowelizacja ustawy z września 1995 roku zmieniła dotychcza-
sowy sposób wybierania członków zarządu. Z chwilą wejścia w życie niniejszej
nowelizacji rada gminy wybierała zastępcę albo zastępców wójta lub burmi-
strza oraz pozostałych członków zarządu na wniosek wójta lub burmistrza
zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego
składu rady, w głosowaniu tajnym. Jak wynika z analizy przepisów ustawy
o samorządzie terytorialnym, ustawodawca nie narzucał samorządom gmin
sztywnej liczby członków zarządu gminy. W tej kwestii należy upatrywać przy-
znanie radom samodzielności w ostatecznym liczbowym określaniu składu
zarządu gminy. Tego rodzaju ustalenia były przedmiotem prac organów stano-
wiących uchwałodawczych w formie statutu gminy. Już na początku obowią-
zywania ustawy o samorządzie terytorialnym ustawodawca w art. 22 wskazał,
że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy jej organów określa statut gminy.
570
Por.: Ustawa z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorial-
nym…, op. cit.

252 rozdział iv
Problem polegał na tym, że ustawodawca pominął obowiązek pub-

likowania go w dziennikach urzędowych. Dopiero na mocy nowelizacji
analizowanej ustawy we wrześniu 1995 roku problematyka związana z pub-
likowaniem aktów prawa miejscowego została uregulowana. Ustawodawca
uzupełnił art. 22 o ustęp w następującym brzmieniu: „Statut gminy pod-
lega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym”571. Mimo wielu
nowelizacji ustawy o samorządzie terytorialnym, i po drugiej reformie ad-
ministracyjnej kraju, przytaczany art. 22 ustawy o samorządzie gminnym
pozostał – jak dotychczas – bez zmian. Wydaje się, że uregulowanie kwestii
opublikowania statutu jako aktu prawa miejscowego nie było początkowo
dostatecznie doprecyzowane zarówno w obowiązującej w owym czasie Ma-
łej konstytucji, jak i we wspomnianej ustawie samorządowej. Faktyczny ład
związany z publikowaniem aktu prawa miejscowego został wprowadzony
w Konstytucji RP z 1997 roku. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy zasadniczej,
warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejsco-
wego jest ich ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych
określa ustawa572. Każda z rad mogła dowolnie ustalać swój skład liczbowy,
przestrzegając ustawowych w tym względzie wymogów. Opierając się na za-
łożeniach doktrynalnych przyjętych następnie do ustawy o samorządzie
terytorialnym, należy uznać, że rady gmin samodzielnie oceniały skutecz-
ność działania rady573. Wybór do zarządu gminy, dokonany na podstawie
postanowień statutu, musiał być ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzę-
dowym, w przeciwnym zaś razie naruszał prawo574. Zgodnie z postanowie-
niami ustawy i orzecznictwem sądowym statut gminy jest aktem prawnym
o charakterze normatywnym, jego postanowienia zatem są prawem. Bazu-
jąc na tych treściach, należy przyjąć, że doprecyzowanie składu liczbowego
zarządu gmin było zgodne z prawem.
571
572
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych…, op. cit.
573
Por. także: Wyrok NSA z 7 lipca 2000 r., sygn. akt II SA 1246/00 w brzmieniu: „Usta-
lenie liczby i funkcji osób tworzących zarząd gminy dotyczy sfery ustrojowej gminy
i należy do wyłącznej materii statutowej ze wszystkimi rygorami co do uchwalenia,
ogłoszenia i daty wejścia w życie” (art. 22 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym, t.j. DzU 1996 nr 13, poz. 74 ze zm.).
574

Analizując treść pierwotnego brzmienia ustawy o samorządzie teryto-

rialnym, należy przyjąć, że zarówno zarząd gminy jak i rada nie były wprost
określane mianem organu gminy. Definiowano je ogólnie jako władze gminy.
Charakterystyczne – jak się wydaje – dla państwa demokratycznego było
i jest traktowanie organów kolegialnych gminy na równi z jej mieszkań-
cami zwanymi wspólnotą samorządową. Uchwalona ustawa samorządowa
hierarchizowała i hierarchizuje władze gminne, umieszczając na samym
szczycie wspólnotę mieszkańców, od której pochodzi władza, a następnie
jej organy przedstawicielskie.
Zarząd w pierwotnym brzmieniu ustawy wykonywał uchwały rady
gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Obowiązkiem całego
zarządu gminy były: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, okre-
ślanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komu-
nalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników
gminnych jednostek organizacyjnych oraz wykonywanie zadań zleconych.
Wójt, burmistrz, prezydent miasta – jako przewodniczący zarządu gminy –
organizowali prace zarządu, kierowali bieżącymi sprawami gminy oraz re-
prezentowali gminę na zewnątrz. Ustawodawca przewidział w wyjątkowych
sytuacjach przeniesienie kompetencji całego zarządu na jego przewodni-
czących. Szczegóły tego wyjątku znalazły swoje odzwierciedlenie w art. 32
ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Otóż w sprawach niecierpiących
zwłoki, związanych z bezpośrednim zagrożeniem interesu publicznego, mo-
gli oni podejmować czynności należące do zakresu uprawnień zarządu. Nie
oznaczało to hegemonii kompetencyjnej wójta czy też burmistrza, ponie-
waż ich jednoosobowe decyzje musiały być zatwierdzone przez kompletny
zarząd na jego najbliższym posiedzeniu. Z tych – jak się wydaje – szczegól-
nych kompetencji przewodniczących zarządów ustawodawca wykluczył
wydawanie zarządzeń porządkowych.
Należy zauważyć, że chociaż organ wykonawczy gminy był w owym
czasie organem kolegialnym, to jednak przepisy porządkowe mógł wydawać
w sytuacjach wyjątkowych. Ustawodawca, co do zasady, oprócz wydawania
uchwał również i wydawanie przepisów porządkowych powierzył radzie
gminy, o czym świadczyła treść art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorial-
nym. Zgodnie z jego brzmieniem, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych
ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy
może wydawać przepisy porządkowe, pod warunkiem że jest to niezbędne

254 rozdział iv
dla ochrony życia lub zdrowia obywateli i zapewnienia porządku, spokoju

i bezpieczeństwa publicznego. Identycznie jak samorząd gminny, na zasadzie
odrębności ustrojowej, w owym czasie funkcjonował zarząd na podstawie
ustawy o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy575. Wprowa-
dzenie, chociaż bardzo zawężone, w problematykę odrębności ustrojowej
samorządu miejskiego Warszawy odnajdziemy w art. 37 ustawy o samorzą-
dzie terytorialnym, z treści którego wynikało, że organem wykonawczym
w dzielnicy jest zarząd wybierany według kryteriów określonych w art. 28
niniejszej ustawy. Na czele zarządu zaś stał przewodniczący.
Należy również zauważyć, że pierwotne brzmienie ustawy o samorzą-
dzie terytorialnym nie definiowało kolegialnych organów gminy zarówno
rady jak i zarządu. Ustawodawca w tym względzie posługiwał się ogólniej-
szym pojęciem określającym organy kolegialne, tzn. mianem władz gminy.
Jednak dopiero pogłębiona analiza treści ustawy o samorządzie terytorial-
nym pozwala nazwać radę i zarząd gminy organami gminy. Pierwszy do-
wód takiego stanu rzeczy odnajdziemy w art. 14 ustawy. Wskazuje się tam,
że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obec-
ności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Bezpośrednio nazwanym przez ustawodawcę organem kolegialnym był
wykonawczy organ kolegialny gminy określony z nazwy w art. 26 ustawy
o samorządzie terytorialnym576. Także orzecznictwo sądowe przyznawało
w owym czasie zarządowi status organu gminy, wskazując w wyroku NSA,
że zarząd gminy – w świetle postanowień art. 30 ust. 1 cyt. ustawy – wy-
konuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.
Zarząd jest więc organem wykonawczym gminy, nie zaś podmiotem praw
i obowiązków gminy577. Nadanie wprost władzom gminy rangi jej organów
nastąpiło stosunkowo późno. W wyniku nowelizacji ustawy w kwietniu
2001 roku dodano art. 11a, który wprowadził nowe brzmienie w dotych-
czasowym tekście ustawy gminnej, ustanawiając, że organami gminy są rada
gminy i zarząd gminy.
575
Zob. szerzej: Ustawa z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego
Warszawy…, op. cit.
576
Organem wykonawczym gminy jest zarząd.
577
Wyrok NSA we Wrocławiu z 26 października 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 583/97.

Ustawodawca nie przyznał – i słusznie – statusu organu urzędowi gminy.

Stosownie bowiem do treści poprzednio i aktualnie obowiązującej ustawy
gminnej urząd ten traktowano jako jednostkę organizacyjną, przy pomocy
której zarząd gminy wykonywał swoje zadania. Przyznano jednak urzędowi
gminy status stationis municipii, co oznacza, że w procesie obrotu cywilno-
prawnego nie funkcjonuje on we własnym imieniu, lecz jedynie w zastęp-
stwie gminy. Trudno jest się zgodzić z poglądami w doktrynie zarzucającymi
ustawodawcy brak woli tworzenia chociażby prezydium rady 578. Należy przy-
jąć, że ta kwestia została uregulowana w orzecznictwie NSA. Jak się wydaje,
pierwszą tego typu wykładnię interpretacyjną podał NSA w 1995 roku, wska-
zując na przepisy rozdziału trzeciego Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samo-
rządzie terytorialnym. Jak wskazał sąd, można od nich odstąpić tylko na mocy
wyraźnego upoważnienia do uzupełnienia lub modyfikacji rozwiązań przyję-
tych w tym rozdziale579. Warunkiem takich modyfikacji czy też uzupełniania
jest upoważnienie ustawowe. W zdaniu drugim wyroku NSA wskazał rów-
nież, że nie można powoływać prezydium rady gminy, a w rezultacie tworzyć
jego zakresu działania w części uprawnień określonych w ustawie dla innych
organów gminy. Zdecydowany sprzeciw wobec utworzenia prezydium rady
gminy można zauważyć również w innym wyroku NSA, również z 1995 roku.
Wyrok ten nie pozostawia żadnych złudzeń, wskazuje, że w ustawie tej nie
traktuje się prezydium rady gminy jako jej organu i nie przewiduje jego usta-
nowienia, powołania czy wyboru, bez względu na charakter powierzonych
mu funkcji580.
Funkcję tego statusu potwierdza bogate w tym zakresie orzecznictwo
sądowe, w tym m.in. postanowienie Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu,
z treści którego wynika, że „uzasadnione jest przypisywanie poszczególnym
jednostkom organizacyjnym gminy funkcji stationis municipii”. W obrocie
cywilnoprawnym i w procesie działają one (wyłączając komunalne osoby
prawne) w zastępstwie gminy. Zdolność prawną i zdolność sądową posiada
gmina jako osoba prawna. W procesie należy zadbać o należyte oznaczenie
strony. Jako powoda lub pozwanego należy wskazać gminę; zawsze gmina
578
A. Szewc, Komentarz do art. 11(a) ustawy o samorządzie gminnym, za: http://www.pro-
579
Wyrok NSA w Warszawie 14 czerwca 1995 r., sygn. akt II SA 972/95.
580
Wyrok NSA w Warszawie z 19 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1682/94.

256 rozdział iv
jest stroną procesu. Jeżeli dochodzone roszczenie jest związane z działal-

nością wyodrębnionej jednostki organizacyjnej gminy, można także – obok
gminy – wskazać tę jednostkę jako statio municipii 581. Wyłączenie w owym
czasie wójta z organu kolegialnego określono w ustawie Kodeks postępo-
wania administracyjnego. Uprawnieniem wójta stało się wydawanie decy-
zji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji
publicznej. W sferze tej nie wykonuje on ani funkcji przewodniczącego
zarządu, ani też nie działa z upoważnienia i w imię zarządu, ale działa jako
organ ustawowo upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych
w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego582.
4.2. CHARAKTERYSTYKA FUNKCJI WŁADZY

ZARZĄDZAJĄCEJ GMINĄ
Wybrany przez radę zarząd gminy w zasadzie funkcjonował przez cztery

lata, jednak po upływie kadencji – niezależnie od rady – mógł pracować da-
lej. Potwierdzenie tej tezy odnajdziemy w obowiązującym w art. 29 ustawy
o samorządzie terytorialnym583. Koniec kadencji rady gminy nie powodował
zatem natychmiastowego wygaśnięcia uprawnień wybranego przez organ
prawodawczy zarządu gminy. Ustawodawca, uchwalając ustawę o samo-
rządzie terytorialnym, nie przewidywał wprost długości kadencji zarządu,
ograniczał się jedynie do formuły, że po upływie kadencji rady gminy za-
rząd działa do dnia wyboru nowego zarządu. Należy zatem przyjąć, iż ta re-
gulacja miała na celu zapewnienie ciągłości realizacji funkcji wykonawczej
w gminie. Jak już wspomniano w opracowaniu, od początku obowiązywania
niniejszej ustawy występowały pewne problemy interpretacyjne dotyczące
chwili, w której następuje wybór nowego zarządu584. Należy przy tym uznać
za trafny pogląd, że chodziło tu nie tylko o termin, w jakim rada miała
581
Zob.: Postanowienie NSA we Wrocławiu 9 kwietnia 1993 r., sygn. akt I ACz 200/93.
582
Por. także: E. Nowacka, Samorząd terytorialny w administracji publicznej, Wydawnictwo
Prawnicze PWN, Warszawa 1997, s. 63.
583
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym…, op. cit.
584
Por. także: M. Kasiński, Ciągłość funkcji wykonawczej a zakończenie działalności zarządu
gminy, „Samorząd Terytorialny” 1996 nr 7/8, s. 20.

wyłonić zarząd, ale i o jego cały skład. Oprócz problemu związanego z ter-
minem wyboru zarządu istniał jeszcze inny. Rada gminy w tych okolicznoś-
ciach mogła sama decydować, czy wybór zarządu gminy należy traktować
jako pilny, czy też nie. Należy pamiętać, że tylko zarząd w pełnym składzie
spełniał przesłanki określone w art. 28 ustawy samorządowej oraz postano-
wieniach statutu gminy określających szczegółową liczbę członków zarządu.
Przeanalizowawszy treść przepisów prawnych regulujących proces wy-
łaniania zarządu, należy uznać, że procedura wyboru pozostałych człon-
ków zarządu nie była skomplikowana, nie przysparzała zatem członkom
rady większych trudności przy głosowaniu. Odrębnej procedurze wyboru
byli poddawani kandydaci na wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Tutaj
wybór na stanowisko odbywał się w oddzielnym głosowaniu. Konieczne
było uzyskanie bezwzględnej większości głosów w radzie z udziałem 2/3 jej
składu. Wspominana już nowelizacja ustawy w 1995 roku ułatwiła wyłonie-
nie przez radę wójta. Opracowana przez ustawodawcę koncepcja wyłaniania
pozostałych członków zarządu gminy stawiała przewodniczącego zarządu
w pozycji uprzywilejowanej, ponieważ jego zastępca (zastępcy) był wybierany
przez radę na jego wniosek. W początkowym okresie obowiązywania ustawy
o samorządzie terytorialnym ustawodawca pominął konsekwencje dla rady
gminy w wypadku niewyłonienia organu zarządzająco-wykonawczego.
Wprawdzie przepisy prawne rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorial-
nym regulowały kwestie nadzoru nad gminą, jednak na podstawie obowią-
zujących wówczas przepisów możliwość ingerencji wojewody czy też innego
organu nadzoru była bardzo ograniczona.
Na przeszkodzie do uregulowania tej kwestii stał przepis art. 87 anali-
zowanej ustawy. Z jego treści wynikało, że organy nadzoru mogą wkraczać
w działalność komunalną tylko w przypadkach określonych w ustawie. Prob-
lem polegał na tym, iż w owym czasie żaden z przepisów ustawy o samo-
rządzie terytorialnym nie przewidywał dla rady żadnej sankcji w przypadku
braku wyboru zarządu gminy. Zatem rada w tym fragmencie działalności
pozostawała bezkarna. Żądanie przez organ nadzoru od rady gminy infor-
macji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy również
było nieskuteczne. Organ stanowiący miał wprawdzie obowiązek udziele-
nia organowi nadzoru stosownych informacji, ale mógł poinformować go,
że prace nad wyborem zarządu trwają. Taka informacja dla organu nad-
zoru musiała być w owym czasie wystarczająca. Zastosowanie przepisów

258 rozdział iv
o nadzorze stało się możliwe z chwilą nowelizacji w 1995 roku ustawy o sa-
morządzie terytorialnym, którą już przywoływano. Wprowadzenie nowego
przepisu, tj. art. 28a w brzmieniu: „Jeżeli rada gminy nie dokona wyboru
zarządu w terminie 6 miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów przez
właściwy organ wyborczy, ulega rozwiązaniu z mocy prawa”. Należy w tej
konstrukcji przepisu prawa doszukiwać się troski ustawodawcy o zapewnie-
nie działalności organu wykonawczego. Trzeba również pamiętać, że zgodnie
z postanowieniami ustawy o samorządzie terytorialnym funkcja wykonawcza
została w owym czasie przyporządkowana jedynie zarządowi gminy. Posta-
nowienia ustawy w tej kwestii potwierdza również sądownictwo admini-
stracyjne. Zgodnie z wyrokiem NSA, zarząd gminy – w świetle postanowień
art. 30 ust. 1 cyt. ustawy – wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy
określone przepisami prawa. Zarząd jest więc organem wykonawczym gminy,
nie zaś podmiotem praw i obowiązków gminy585. Brak wyłonienia przez radę
organu wykonawczego w czasie obowiązywania ustawy o samorządzie te-
rytorialnym uniemożliwiłby nie tylko działania organu stanowiącego, lecz
również przerwałby ciągłość funkcji zarządzania gminą. Istniała zatem w tej
kwestii zależność między władzą prawodawczą a wykonawczą.
Możliwość pojawienia się takiej sytuacji w działalności zarówno jednego
jak i drugiego organu gminy implikowała podjęcie działań naprawczych po-
przez dodanie przez ustawodawcę art. 28a. Szczególnego znaczenia nabierały
tu postanowienia zawarte w ust. 3 i 4. Dla zapewnienia chociażby tymcza-
sowej ciągłości funkcji wykonawczej ustawodawca upoważnił do ingerencji
organy centralne, mianowicie Prezesa Rady Ministrów. W celu powrócenia
do założeń ustawodawcy premier miał już prawo zarządzić przedtermi-
nowe wybory do rady w terminie trzech miesięcy od dnia jej rozwiązania.
W okresie braku zarządu jego funkcję miała wykonywać osoba wyznaczona
przez Prezesa Rady Ministrów. Było to w owym czasie jedyne możliwe roz-
strzygnięcie, ponieważ ustawa o samorządzie terytorialnym nie przewidy-
wała innego sposobu wyłonienia zarządu gminy, tylko przez wybory nowej
rady. Chociaż ustawodawca nie podawał konkretnego terminu wykonywa-
nia przez wyznaczoną osobę funkcji organu wykonawczego gminy, to jed-
nak należy zauważyć, że nie mogła ona być pełniona w nieskończoność.
585

Ustawodawca, co prawda, zarówno w ustawie Ordynacja wyborcza do rad

gmin586 i Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików woje-
wództw nałożył na organy wyborcze obowiązek niezwłocznego ustalenia
wyników głosowania, jednak, uwzględniając prawo składania przez wybor-
ców protestów wyborczych, ciągłość funkcji wykonawczej w gminie mogła
być przerwana na co najmniej 45 dni. Dalsze naprawianie, a raczej noweli-
zowanie ciągłości funkcji wykonawczej zarządu, miało miejsce w 1992 roku.
Na mocy ustawy o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym usta-
wodawca do art. 28 dodał ustępy 5 i 6 odnoszące się do odwołania zarządu
oraz – w celu zachowania ciągłości organu wykonawczego – powołania
nowego. Szczególne znaczenie dla tej funkcji miał art. 28 z dodanym ustę-
pem 6, który zakładał, że w razie odwołania zarządu rada gminy powołuje
w ciągu jednego miesiąca nowy zarząd. Do czasu powołania nowego za-
rządu rada może powierzyć dotychczasowemu zarządowi wykonywanie
obowiązków587. Konieczność zachowania ciągłości władzy wykonawczej
znalazła swoje potwierdzenie również w orzecznictwie administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny podczas obowiązywania ustawy o samo-
rządzie terytorialnym zawarł w wyroku pogląd, że kadencyjność działania
organów gminy nie znosi ani nie zmienia istoty gminy jako lokalnej wspól-
noty samorządowej mieszkańców, która w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność wykonuje zadania publiczne (art. 1 i art. 2 Ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym – DzU 1990 nr 16, poz. 95
ze zm.), niezbędne jest więc zapewnienie nieprzerwalności wykonywania
zadań przez gminę588. Zatem w znaczny sposób poprawiona została ciągłość
pełnienia funkcji zarządu gminy jako organu wykonawczego. Trudno było
ocenić, czy w okresie od 1992 roku do roku 1995 w związku z zachowaniem
ciągłości funkcji można było zastosować przepisy o nadzorze. Brak uregu-
lowań prawnych w tym zakresie uzasadniał w pewnym stopniu ingerencję
zarówno wojewody jak i Prezesa Rady Ministrów.
586
Por. art. 76 i 83 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (DzU
1990 nr 16 poz. 96) i art. 51 Ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza
do rad gmin, powiatów i sejmików województw…, op. cit.
587
Art. 1 Ustawy z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorial-
nym…, op. cit.
588
Wyrok NSA w Łodzi z 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2686/94.

260 rozdział iv
Wątpliwości zostały rozwiane dopiero w wyniku wspominanej już no-

welizacji ustawy o samorządzie terytorialnym we wrześniu 1995 roku. Szcze-
gólne zainteresowanie w tej kwestii wzbudza art. 28a ust. 6, który usuwa
wątpliwości odnośnie ingerencji nadzorczej. Z treści ust. 6 wynika, że jeśli
wyłoniona rada gminy po przeprowadzonych przedterminowych wyborach
nie wybierze zarządu, to już nie będzie się przeprowadzać się kolejnych wy-
borów przedterminowych. Do dnia wyborów rady gminy na kolejną kadencję
rad oraz zarządu gminy zadania i kompetencje organów gminy przejmuje
zarząd komisaryczny ustanowiony przez Prezesa Rady Ministrów589.
W wyniku nowelizacji ustawy dodano jeszcze ważne zdanie. Ustawo-
dawca wyraźnie wskazał, że przepis art. 97 ustawy o samorządzie terytorial-
nym nie ma w tym przypadku zastosowania. Należy przypomnieć, iż chodzi
tu o nierokowanie nadziei na szybką poprawę sytuacji i przedłużający się
brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy.
W wypadku niewybrania zarządu Prezes Rady Ministrów może zawiesić or-
gany gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłu-
żej jednak niż do wyboru zarządu przez radę kolejnej kadencji. Do września
1995 roku pozostawała nieuregulowana przez ustawodawcę kwestia rezyg-
nacji członka zarządu i powołania w jego miejsce nowego. Należy zwrócić
tu uwagę na zagrożenie sparaliżowaniem ciągłości pełnienia funkcji wy-
konawczej organu gminy. Trzeba także przypomnieć, że ówczesny zarząd
gminy mógł funkcjonować w pełnym składzie, a liczba jego członków mu-
siała zaś być określona w statucie gminy. Brak było uregulowania dotyczą-
cego sposobu rezygnacji członka zarządu. Co prawda zarząd gminy nie tracił
zdolności do wykonywania swoich obowiązków, lecz z pewnością jego prace
miałyby ograniczoną skuteczność. Do całkowitego paraliżu doszłoby wów-
czas, gdyby liczba członków zarządu gminy była mniejsza niż trzy. Wówczas
sytuacja byłaby niezgodna z postanowieniami ówczesnej ustawy o samorzą-
dzie terytorialnym. W tej kwestii można było w owym czasie posiłkować się
jedynie wyrokiem NSA z 1991 roku, z treści którego wynikało, że rezygnacja
dochodzi do skutku z chwilą złożenia oświadczenia woli i przyjęcia jej przez
radę gminy w formie uchwały590. Jak się wydaje, było to tylko połowiczne
589
Ustawa z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym…,
op. cit.
590
Wyrok NSA we Wrocławiu z 7 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 342/91.

rozstrzygnięcie tego problemu, ponieważ w dalszym ciągu procedura uzu-

pełnienia składu zarządu nie była określona przez ustawodawcę.
W wyniku zmiany ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektó-
rych innych ustaw został dodany art. 28f 591, który rozwiązał dylemat uzu-
pełniania składu członków zarządu gminy. Zgodnie z jego brzmieniem,
w przypadku złożenia rezygnacji z członkostwa w zarządzie rada gminy
podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu członka zarządu
z pełnienia obowiązków członka zarządu zwykłą większością głosów, nie
później niż w ciągu jednego miesiąca od daty złożenia rezygnacji. Ponadto
ustawodawca przyjął w sprawie ewentualnej rezygnacji członka zarządu
instytucję milczącej zgody. Wyrażała ona zasadę, że niepodjęcie przez radę
gminy uchwały w terminie jednego miesiąca jest równoznaczne z przyję-
ciem rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być
podjęta uchwała. W wyniku dodania art. 28f, wójt – jako przewodniczący
zarządu – otrzymał od ustawodawcy nową kompetencję, tj. inicjatora uzu-
pełnienia składu zarządu organu wykonawczego gminy. Zatem w przypadku
złożenia rezygnacji przez członka zarządu niebędącego jego przewodniczą-
cym, wójt lub burmistrz jest obowiązany, najpóźniej w ciągu jednego mie-
siąca od dnia przyjęcia rezygnacji lub upływu okresu, przedstawić radzie
gminy nową kandydaturę na członka zarządu.
Jak pokazuje analiza przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym,
ciągłość władzy wykonawczej gminy była poddawana nowelizacjom. W sierp-
niu 1996 roku, w wyniku zmian niektórych ustaw normujących funkcjo-
nowanie gospodarki i administracji publicznej, po raz kolejny poddano
nowelizacji art. 28a regulujący kwestię ciągłości władzy wykonawczej592.
W działania zmierzające do zapewnienia ciągłości władzy wykonawczej i za-
rządzającej gminą został włączony również minister spraw wewnętrznych
i administracji. Ustawodawca uznał, że po rozwiązaniu rady gminy z po-
wodu niewybrania zarządu Prezes Rady Ministrów w dalszym ciągu miał
kompetencję zarządzania wyborów do rady, ale musiał to uczynić na wnio-
sek ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Podobnie przedstawiała
591
Art. 28f został dodany do ustawy o samorządzie terytorialnym przez art. 1 pkt 15 Usta
wy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym…, op. cit.
592
Art. 33 Ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących
funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (DzU 1996 nr 106, poz. 496).

262 rozdział iv
się sytuacja, jeśli chodzi o wypełnienie luki w czasie między rozwiązaniem

rady a ukonstytuowaniem się nowej rady zdolnej do wyłonienia nowego
zarządu. A zatem w nowej sytuacji, w wyniku wspomnianej nowelizacji
ustawy, jak wynika ze zmienionego przepisu 28a, Prezes Rady Ministrów
wyznaczał osobę do pełnienia funkcji organów gminy na wniosek ministra.
Sam premier nie mógł zatem podejmować decyzji w sprawie zapewnienia
funkcji wykonawczej. W tym przedsięwzięciu obowiązany był uczestniczyć
minister spraw wewnętrznych i administracji. Identyczną konkluzję przyjął
ustawodawca w ust. 6 art. 28a. Należy jednak zauważyć, że chociaż to roz-
wiązanie ma na celu zapewnienie ciągłości funkcji wykonawczej związanej
z realizacją ustawowych zadań, to jednak nie wójta. Mandat tej osoby nie
pochodzi z wyboru, zatem nie mogą do niej mieć zastosowania przepisy
dotyczące wójta jako pracownika samorządowego. Jak się wydaje, do osoby
wyznaczonej przez premiera RP, do pełnienia funkcji wójta nie ma też za-
stosowania instytucja absolutorium z tytułu wykonania budżetu593.
Ustawodawca wprowadził nowelę dotyczącą niewyłonienia przez organ
stanowiący zarządu po wyborach przedterminowych. Uchwalony projekt
zmian pozostawił w stanie nienaruszonym pierwszy człon zdania ust. 6
wymienionego wyżej artykułu ustawy. Ten, jak się wydaje, „trzeci krok”
w utrzymaniu ciągłości organu gminy, przewidywał przejęcie zarządu ko-
misarycznego ustanowionego przez premiera, ale jak w poprzednich sytua-
cjach – przy aktywnym udziale ministra właściwego do spraw wewnętrznych
i administracji. Szef resortu w tej sprawie musiał przedłożyć premierowi
stosowny wniosek. Pomimo nowelizacji procedury zapewnienia ciągłości
władzy wykonawczej w gminie ustawodawca nie zmienił dotychczasowych
postanowień w sprawie nieingerencji przepisów o nadzorze nad samorządem
terytorialnym. Przepis w dotychczasowym brzmieniu obowiązywał do końca
lipca 1997 roku, kiedy to została ponownie zmieniona ustawa o samorzą-
dzie terytorialnym594. Nowelizacja tej ustawy polegała na dodaniu ust. 7 i 8
w art. 28a. Analiza dodanych przepisów prawa wskazuje na możliwość prze-
rwania ciągłości zarówno władzy prawodawczej jak i wykonawczej w gminie.
593
Uchwała RIO w Łodzi z dnia 5 czerwca 2009 r., nr 12/46/2009, za: http://www.pro-
594
Art. 1 Ustawy z dnia 31 lipca 1997 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym
(DzU 1997 nr 107, poz. 686) (akt jednorazowy).

Przesłanki przerwania tej funkcji były przewidziane okolicznościami obowią-

zującymi w owym czasie w ustawie z 1990 roku – Ordynacja do rad gmin.
W nowym brzmieniu organy gminy, a więc i organy wykonawcze, ulegały
rozwiązaniu z mocy prawa w przypadkach określonych w art. 114 ust. 1 i 4
oraz ust. 4 wyżej wymienionej ordynacji wyborczej. Zatem organy gminy
mogły być rozwiązane w przypadku zmian w podziale terytorialnym państwa
zachodzących w toku kadencji rad. Chodziło tu o dwie sytuacje. Pierwsza
z nich dotyczyła tworzenia z jednej gminy dwóch gmin lub więcej. Wówczas
dotychczasowa rada gminy zostawała z mocy prawa rozwiązana. Druga zaś
odnosiła się do sytuacji, gdy gmina została włączona do innej gminy albo
dwie gminy lub więcej łączyły się w nową gminę. Rady tych gmin zostawały
z mocy prawa rozwiązane.
W momencie łączenia lub dzielenia gmin zachodziła konieczność prze-
prowadzenia nowych wyborów do rad, konsekwencją których był wybór
przez radę nowego zarządu gminy. Jak się wydaje, w celu zachowania i tak
już nadwątlonej ciągłości organu wykonawczego gminy, ustawodawca zde-
cydował się na wprowadzenie ust. 8 w art. 28a. Zgodnie z brzmieniem ust. 8,
do okoliczności określonej w ust. 7 stosuje się odpowiednio przepisy ust. 2–6,
z uwzględnieniem zasady, że osobę, która w tym okresie pełni funkcję or-
ganów gminy, wyznacza się dla każdej z gmin powstałych w wyniku zmian
w podziale terytorialnym państwa. Oznacza to, że ustawodawca utrzymał
w dotychczasowej mocy procedurę postępowania związaną z wyborem, za-
pewniając do czasu wyłonienia nowego zarządu ciągłość pełnienia funkcji
wykonawczej (zarząd komisaryczny). Ciągłość funkcji zarządzania znalazła
swoje potwierdzenie w jedynie niewielkiej zmianie w drugiej reformie ad-
ministracyjnej kraju z 1998 roku595, z tą jednak różnicą, że ustawa zmienia-
jąca dotychczasowy ład administracyjny objęła również organy wykonawcze
nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego, jakimi stały się
powiaty i województwa. Druga reforma administracyjna kraju wymusiła
uchwalenie nowej ordynacji wyborczej. Stąd też formuła uwzględniająca
dotychczasową procedurę wyłaniania zarządu gminy znalazła potwierdze-
nie w nowym przepisie art. 197 ordynacji wyborczej z 1998 roku. Z tego też
595
Ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdroże-
niem reformy ustrojowej państwa…, op. cit.

264 rozdział iv
powodu musiał ulec zmianie ust. 7 art. 28a. Przyjął on brzmienie: „Organy

gminy ulegają rozwiązaniu z mocy prawa również w przypadkach określo-
nych w art. 197 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 5 ustawy, o której mowa w art. 24b
ust. 6” (mowa o Ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad
gmin, rad powiatów i sejmików województw, DzU 1998 nr 95, poz. 602
i nr 160, poz. 1060).
Jak wiadomo, od momentu wejścia w życie ustawy o samorządzie teryto-
rialnym wójt występował w podwójnej roli596. Był nie tylko przewodniczącym
zarządu gminy, bowiem do jego kompetencji należało również wydawanie
decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu admini-
stracji publicznej. Niezależnie od funkcjonowania wójta w strukturze za-
rządu gminy przysługiwały mu monokratyczne uprawnienia do wydawania
decyzji administracyjnych. Kwestię tych uprawnień w ustawie o samorządzie
terytorialnym regulował art. 39. Ustawodawca stworzył wójtowi również
prawną możliwość dekoncentracji na zastępców lub innych pracowników
urzędu gminy swoich uprawnień do wydawania w jego imieniu decyzji admi-
nistracyjnych. Należy tu zwrócić uwagę na problem dekoncentracji upraw-
nień na społecznego zastępcę wójta. Zarówno z samej ustawy o samorządzie
gminnym jak i orzecznictwa administracyjnego wynika, że zastępca wójta,
który nie jest pracownikiem urzędu gminy, nie może wydawać decyzji z za-
kresu administracji publicznej. Nie może również zawierać umów o pracę
z pracownikami samorządowymi. Wydawanie decyzji było bowiem, z mocy
art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, zastrzeżone do właści-
wości wójta, a cesja tego uprawnienia mogła, zgodnie z zapisem ust. 2 tego
przepisu, nastąpić na rzecz jego zastępców lub innych pracowników w dro-
dze stosownego upoważnienia wydanego przez wójta597. Jak trafnie zauwa-
żył G. Bieniek, ciągłość funkcji wykonawczej organu wykonawczego należy
traktować jako pełnomocnictwo administracyjne, przy czym może być ono
596
Kwestia podwójnej roli wójta gminy została również odzwierciedlona w orzecznictwie
sądów administracyjnych. Przepisy ustawy z 1990 roku o samorządzie terytorialnym
przewidziały dla wójtów i burmistrzów (prezydentów miast) podwójną rolę – z jednej
strony organów administracji wydających rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach
z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1), a z drugiej – członków zarządu gminy
reprezentujących ją na zewnątrz (art. 31). Por.: Wyrok NSA w Warszawie z 21 sierpnia
1998 r., sygn. akt IV SA 1676/96 (aktualny do 31 grudnia 2003 roku).
597
Wyrok NSA w Rzeszowie z 13 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Rz 706/96.

udzielone zarówno zastępcy wójta jak i każdemu innemu pracownikowi

urzędu gminy. Wymaga ono formy pisemnej i określenia zakresu udzie-
lonego upoważnienia, dotyczy zaś m.in. wydawania decyzji, postanowień
i zaświadczeń598.
Ponadto wójt w ramach swoich kompetencji miał prawo przekazania
własnych uprawnień również organom wykonawczym jednostek pomocni-
czych599. Odwołanie od decyzji administracyjnych w owym czasie przysługi-
wało do kolegium odwoławczego przy sejmiku samorządowym, a w sprawach
zleconych – do wojewody. Treść przepisu art. 39 ustawy o samorządzie tery-
torialnym okazała się niezwykle trwała, a dokonane zmiany jego treści były
podyktowane uchwaleniem przez Sejm RP ustawy o samorządowych kole-
giach odwoławczych600. Ustawodawca zmienił treść przywoływanego ust. 4,
nadając mu brzmienie: „Od decyzji administracyjnych wydawanych przez
organy gminy w zakresie realizacji zadań własnych gminy służy odwołanie
do samorządowego kolegium odwoławczego”. Dodano do art. 39 także ust. 5,
w którym mowa była o tym, że w przypadku zadań z zakresu administracji
rządowej związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych odwołanie
mogło być składane do wojewody. Jak pokazuje analiza treści zmian przepi-
sów ustawy, ustawodawca odszedł od wymieniana wprost wójta, burmistrza
czy prezydenta, zastępując ich nazwą organu gminy.
Ograniczeń w pełnieniu monokratycznej funkcji w sprawach indywi-
dualnych z zakresu administracji publicznej należy doszukiwać się w zmia-
nie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw
w 1995 roku. Szczególne znaczenie miała nowelizacja ust. 5, któremu usta-
wodawca nadał brzmienie: „Od decyzji wydawanych przez wójta lub bur-
mistrza zarząd gminy oraz organy, o których mowa w ust. 4601, w sprawach
z zakresu zadań własnych gminy służy odwołanie do samorządowego ko-
legium odwoławczego, a w sprawach z zakresu zadań zleconych gminie –
do wojewody”, stworzył zarządowi gminy prawną kompetencje zastosowania
598
G. Bieniek, Reprezentacja gminy jako osoby prawnej, „Rejent” 2003 nr 2.
599
Chodzi tu o jednostki pomocnicze wymienione w art. 5 i 9 ustawy o samorządzie
terytorialnym.
600
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych…,
op. cit.
601
Chodzi o organy jednostek pomocniczych gminy.

266 rozdział iv
wobec wójta środka odwoławczego. Nowelizacja art. 39 ówczesnej ustawy

samorządowej z kolei dała kompetencję zarządowi do wydawania decyzji
administracyjnych – ust. 3 w brzmieniu: „Decyzje wydawane przez zarząd
gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje wójt lub
burmistrz. W decyzji wymienia się imię i nazwisko członków zarządu, któ-
rzy brali udział w wydaniu decyzji”. Zatem spośród organu kolegialnego
wójt otrzymał – jako jego przewodniczący – kompetencje do podpisywania
decyzji administracyjnych uchwalanych przez zarząd gminy. Oprócz tego,
w okresie obowiązywania ustawy o samorządzie terytorialnym, znoweli-
zowany ust. 3 przywoływanego art. 39 upoważniał wójta do podpisywania
postanowień wydawanych przez zarząd602.
W związku z wprowadzeniem drugiej reformy administracyjnej kraju
zaszła również konieczność nowelizacji ustawy o samorządzie terytorialnym.
Ustawodawca zmienił nie tylko nazwę ustawy z o samorządzie terytorialnym
na ustawę o samorządzie gminy, ale poczynił również pewne zmiany w cią-
głości funkcji wykonawczej gminy. W tym też celu po raz kolejny zmieniono
brzmienie ust. 5 art. 39. Zatem od momentu wejścia w życie tych zmian,
a więc od 1 stycznia 1999 roku, od decyzji wydanej przez wójta, burmistrza
(prezydenta miasta), zarząd gminy lub organ pomocniczy gminy służyło
odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis
szczególny stanowi inaczej. Tym samym ustawodawca uchylił wojewodzie
kompetencję do rozpatrywania odwołań od decyzji wydawanych przez wójta
z zakresu zadań zleconych603. Do innego zaś organu wnosi się odwołanie
tylko wtedy, gdy stanowi tak przepis szczególny. Sytuacje, w których orga-
nem odwoławczym był inny organ (np. wojewoda albo właściwy minister), są
dużo rzadsze. Jako przykład można wskazać art. 50 ust. 3 ustawy z 10 kwiet-
nia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w myśl którego
organem odwoławczym od orzeczeń administracyjnych wydanych przez
organy gminy na podstawie tej ustawy jest wojewoda604.
602
Uchwała pięciu sędziów NSA w Warszawie z 30 września 1996 r., sygn. akt OPK 18/96.
603
Por. art. 10 pkt 9 Ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw
w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa…, op. cit.
604
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (DzU
1974 nr 14, poz. 85; t.j. DzU 2006 nr 139, poz. 993 z późn. zm.).

Ciągłość funkcji wykonawczej gminy uległa znaczącej zmianie w wy-

niku kolejnej zresztą nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym w czerwcu
2002 roku. Miała ona związek z uchwaleniem ustawy o bezpośrednim wy-
borze wójta, burmistrza i prezydenta miasta605. Na mocy wspomnianej no-
welizacji został rozwiązany zarząd gminy jako kolegialny organ wykonawczy.
Zmiany tej dokonano, nowelizując treść dotychczasowego art. 30, gdzie
ustawodawca wyraz „zarząd” zastąpił wyrazem „wójt”. Kompetencje za-
rządu przejął jednoosobowy organ wykonawczy606. Zmieniła się również
treść art. 28f w kwestii zachowania ciągłości władzy wykonawczej w gminie.
Od momentu wejścia w życie zmian ustawy gminnej, w przypadku wygaśnię-
cia mandatu wójta przed upływem kadencji, jego funkcję – do czasu objęcia
obowiązków przez nowo wybranego wójta – pełni osoba wyznaczona przez
Prezesa Rady Ministrów. Na uwagę zasługuje fakt, że ów przepis ustawy
nie określał żadnych wymogów, jakie musi spełniać osoba, którą Prezes
RM może wyznaczyć do pełnienia obowiązków wójta. Mogła to być zatem
dowolna osoba spełniająca wymogi obowiązujących przepisów. Pewne jest,
że nie można było powierzyć tych obowiązków osobie pełniącej dotych-
czas funkcję wójta, bowiem jej mandat wygasł, np. na skutek odwołania
w drodze referendum z powodu złożenia przez nią rezygnacji. Artykuł 11a
ustawy o samorządzie gminnym otrzymał nowe brzmienie, gdzie czytamy,
że organami gminy są: rada oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta607. Usta-
wodawca z racji nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym uchylił także
ust. 3 art. 39 regulujący dotychczas kwestie związane z wydawaniem przez
zarząd decyzji administracyjnych. Zmianie uległa również treść art. 39 ust. 1
ustawy, który pokazuje, że wójt może upoważnić swoich zastępców lub in-
nych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych.
Ustawodawca, stwarzając możliwość dekoncentracji tych uprawnień, wska-
zał jednocześnie, że mogą one być wydawane przez wyznaczone w ustawie
osoby, pod warunkiem wydawania ich w imieniu wójta. O ile zakres funkcji
wykonawczej wójta nie powinien budzić wątpliwości, o tyle funkcja repre-
zentacji gminy wydaje się nieprecyzyjna.
605
Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezy
denta miasta…, op. cit.
606
Ibidem, art. 43 pkt 15, lit. a.
607

268 rozdział iv
Ustawa nie zawiera dostatecznych przesłanek koniecznych do ustale-

nia, z jakim typem reprezentacji mamy tutaj do czynienia – przedstawiciel-
stwem ustawowym czy też z tzw. przedstawicielstwem organizacyjnym608.
W tej sprawie należałoby opowiedzieć się za przedstawicielstwem usta-
wowym określonym w art. 96 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z jego treścią
umocowanie do działania w cudzym imieniu może się opierać na ustawie
(przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego
(pełnomocnictwo). Przedstawicielstwo ustawowe w tym przypadku będzie
charakteryzowało się tym, że źródłem umocowania dla przedstawiciela jest
zawsze ustawa. Oznacza to, że przepis ustawy przyznaje osobie o określo-
nym statusie prawo dokonywania czynności prawnych w imieniu reprezen-
towanego, z bezpośrednim skutkiem prawnym dla niego609. Trzeba także
zauważyć, że wójt gminy w ramach sprawowania funkcji wykonawczej ma
dowolność w dekoncentracji swoich uprawnień. Ustawodawca wskazał
jedynie osoby mogące być adresatem jego kompetencji, a mianowicie za-
stępcę lub innego pracownika urzędu. Komu wójt przyporządkuje swoje
kompetencje, pozostaje zatem jego autonomiczną decyzją. Zauważyć trzeba,
że cytowane wyżej przepisy wprowadzają jednak określone ograniczenia
podmiotowe. Z tego względu wójt nie może udzielić upoważnienia do wyda-
wania decyzji osobom niewymienionym we wskazanym przez ustawodawcę
przepisie prawnym. Kwestia cesji została zauważona i wyjaśniona również
przez sądownictwo administracyjne w trakcie obowiązywania jeszcze ustawy
o samorządzie terytorialnym.
Zgodnie z wyrokiem NSA w Rzeszowie zastępca wójta, który nie jest
pracownikiem urzędu gminy, nie może wydawać decyzji z zakresu admini-
stracji publicznej oraz nie może zawierać umów o pracę z pracownikami sa-
morządowymi. Wydawanie decyzji jest bowiem, z mocy art. 39 ust. 1 ustawy
o samorządzie terytorialnym, zastrzeżone do właściwości wójta, a cesja tego
uprawnienia może, zgodnie z zapisem ust. 2 tego przepisu, nastąpić na rzecz
jego zastępców lub innych pracowników w drodze stosownego upoważ-
nienia wydanego przez wójta. Trzeba także pamiętać, że dekoncentracja
funkcji wykonawczej nie oznacza, iż wójt stracił lub traci swoje ustawowe
608
G. Bieniek, Gdy gmina sprzedaje, oddaje, użycza, „Rzeczpospolita” 2003 nr 3, s. 5.
609
G. Kopaczyńska-Pieczniak, Komentarz do art. 96 Kodeksu cywilnego, za: http://www.
produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny), stan prawny na dzień 1 stycznia 2009 r.

kompetencje orzecznicze w sprawach, w których upoważnił on do wydania

decyzji swego zastępcę lub pracownika urzędu gminy. Bez względu więc
na to, kto będzie wydawał decyzje w związku z udzielonym przez wójta
upoważnieniem, działać będzie na jego rachunek i na jego odpowiedzial-
ność, wskutek czego wójt będzie związany decyzjami wydanymi z jego upo-
ważnienia. Innymi słowy, mamy tu do czynienia jedynie z dekoncentracją
jego uprawnień.
Jedynym natomiast elementem w samej treści decyzji potwierdzającym
wydanie decyzji z upoważnienia wójta jest podpis pod nią upoważnionego
urzędnika z klauzulą „z upoważnienia wójta”610. Trzeba również zauważyć,
że powierzenie innym osobom określonych kompetencji oznacza ich de-
koncentrację. Wójt może zlecić wykonanie zadania w zakresie swojej właś-
ciwości w regulaminie organizacyjnym, w zakresie czynności lub odrębnym
upoważnieniem. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy
obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu611. Nie można zatem
uznać, że powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta za-
stępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia
tych kompetencji na ten organ. Podmiot, na którego rzecz nastąpiła dekon-
centracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu.
Dotychczasowe nowelizacje ustaw o samorządzie terytorialnym i na-
stępnie o samorządzie gminnym doprowadziły do poprawy zachowania cią-
głości władzy wykonawczej w gminie. Jednak w dalszym ciągu pojawiało się
widmo zagrożenia, ponieważ wciąż pozostawała nieuregulowana kwestia do-
tycząca przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta.
Sytuacja ta zmieniła się w wyniku nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o sa-
morządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, co miało miejsce dopiero
w lipcu 2005 roku612. Dodany art. 28g normuje sprawę wykonywania zadań
i kompetencji wójta w sytuacji przemijającej przeszkody s powodowanej
610
Por. także: Cz. Martysz, Podpis jako istotny element decyzji administracyjnej, Miscellanea
Iuridica 2002, t. 1, s. 116.
611
Wyrok NSA w Warszawie z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/08.
612
Art. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym
oraz niektórych innych ustaw…, op. cit. Przepis obowiązuje od 1 września 2006 roku,
z tym że ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której
ustawa zmieniająca weszła w życie.

270 rozdział iv
jedną z następujących okoliczności: tymczasowe aresztowanie, odbywanie

kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne, od-
bywanie kary aresztu i niezdolność do pracy z powodu choroby trwającej
powyżej 30 dni. W tym wypadku sytuacja wydaje się opanowana, ponieważ
kompetencje wójta może przejąć jego zastępca, a gdy powołanych jest dwóch
zastępców, obowiązki przejmuje pierwszy z nich. Gdyby zaś okazało się,
że wójt nie ma swoich zastępców, wówczas ma zastosowanie rozwiązanie
już wcześniej przytoczone – zadania i kompetencje wójta przejmuje osoba
wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów.
Na podstawie analizy treści ustawy o samorządzie gminnym należy
uznać, że w obecnym stanie prawnym ciągłość funkcji wykonawczej jest
zachowana, nawet jeśli przeszkoda uniemożliwiająca wójtowi wykonywa-
nie jego obowiązków i kompetencji (np. obłożna, długotrwała choroba)
zaistnieje przed objęciem stanowiska, tj. przed złożeniem przez nowo wy-
branego wójta ślubowania wobec rady gminy, znajduje rozwiązanie w ak-
tualnym brzmieniu ustawy. Przypomnijmy, że kwestia ciągłości funkcji
wykonawczej została już uregulowana w ustawie o samorządzie terytorial-
nym, a następnie o samorządzie gminnym. Początkowo dotyczyła ona za-
rządu gminy, później zaś jednoosobowego organu wykonawczego. Nowelą
ustawy z 2002 roku ustawodawca wprowadził do ustawy gminnej art. 29a,
wskazując w nim na objęcie funkcji wykonawczej przez wójta gminy pod
warunkiem złożenia wobec rady gminy ślubowania613. Jego rota różni się
jednak od roty ślubowania radnych i pozostałych pracowników samorządo-
wych, jakkolwiek sam sens składanych przez wójta przyrzeczeń w znacznym
stopniu jest zbliżony do sensu przyrzeczenia radnych: podkreśla się w nich
dochowanie wierności obowiązującemu prawu i działalność dla dobra swo-
jej gminy i jej mieszkańców.
Choć wójt nie może powołać swojego zastępcy, a tym bardziej wyznaczyć
pierwszego zastępcy, to jednak ustawodawca przewidział taką ewentualność.
Możliwe w tej sytuacji są dwa rozwiązania. Po pierwsze, jeżeli nowo wy-
branym wójtem nie jest osoba pełniąca tę funkcję w danej gminie w poprzed-
niej kadencji, to zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy gminnej funkcję tę mógłby
613
Art. 29a dodany przez art. 43 pkt 26 Ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim
wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta…, op. cit.

nadal pełnić dotychczasowy wójt. Po drugie, w przypadku gdy wójt został

ponownie wybrany, a doznał przemijającej przeszkody w wykonywaniu
swoich zadań, w związku z czym nie mianował nowego zastępcy, to zgodnie
z art. 29 ust. 2, do czasu wyboru zastępcy przez nowo powołanego wójta,
funkcję zastępcy (w tym zastępowanie wójta w jego obowiązkach i kompe-
tencjach) pełni dotychczasowy zastępca. W wyniku wskazanej wyżej no-
weli ustawy gminnej i dodania art. 29a, znowelizowany został także art. 29
omawianej ustawy614. Potwierdził on zasadę ciągłości (nieprzerywalności)
funkcjonowania organu wykonawczego w gminie, która zostaje tutaj roz-
ciągnięta także na zastępców wójta. Trzeba zaznaczyć, że rozwiązanie to jest
stosowane także w pozostałych jednostkach samorządu terytorialnego.
Ze względu na to, iż organ wykonawczy gminy jest organem administracji
publicznej, jego podstawowym zadaniem jest wykonywanie zadań publicz-
nych przydanych w drodze ustawowej, w przewidzianych do tego formach
działania. Oprócz tego szczególne miejsce wśród tych zadań zajmują indy-
widualne sprawy rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych, a zatem
i wydawanie różnego rodzaju decyzji, zezwoleń itp., a także wykonywanie
czynności materialno-technicznych, jak wydawanie dowodów osobistych.
Jak wynika z art. 33 ustawy gminnej, zadania te wykonywane są przez wójtów
przy pomocy przydanych im urzędów stanowiących ich aparat pomocniczy.
Jak słusznie zauważył Czesław Martysz, kierowanie tymi urzędami jest pod-
stawowym zadaniem ustępujących organów do czasu objęcia funkcji przez
wójtów i ich zastępców wybranych w nowych wyborach615.
Ciągłość funkcji wykonawczej w gminie nie rozciąga się jedynie na wy-
konywanie wspomnianych zadań lub rozstrzyganie indywidualnych spraw
z zakresu administracji publicznej. W wyniku nowelizacji ustawy o stanie
klęski żywiołowej616 ustawodawca dodał do ustawy o samorządzie gminnym
art. 31a, który rozszerzył kompetencje wójta polegające na opracowywaniu
planu operacyjnego ochrony przed powodzią oraz ogłaszaniu i odwoływaniu
614
Por. art. 43 pkt 25 zmieniający art. 29 Ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy
o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw…, op. cit.
615
Cz. Martysz, Komentarz do art. 29 ustawy o samorządzie gminnym, za: http://www.
616
Art. 29 pkt 2 Ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej…, op. cit.
(wprowadzono zmianę w ustawie o samorządzie gminnym, dodając art. 31a).

272 rozdział iv
pogotowia i alarmu przeciwpowodziowego. W świetle nowych przepisów

do obowiązków wójta należy podejmowanie działań profilaktycznych w celu
zapobiegania skutkom powodzi. Ustawodawca również wskazał, iż plan ope-
racyjny ochrony przed powodzią powinien w sposób wyczerpujący regulo-
wać zasady kontrolowania ewentualnych zagrożeń, przesłanki ogłaszania
i odwoływania pogotowia i alarmu przeciwpowodziowego, a także czynności
podejmowane w przypadku wystąpienia powodzi. Analizując wspominaną
nowelizację, należy zauważyć fragmentaryczną regulację spraw związanych
z ochroną przeciwpowodziową. Koncentruje się ona na działaniach pre-
wencyjnych: opracowaniu planu operacyjnego ochrony przed powodzią,
ogłoszeniu i odwołaniu pogotowia przeciwpowodziowego oraz ogłoszeniu
i odwołaniu alarmu przeciwpowodziowego. Swoistym „rozwinięciem” tej
funkcji jest dodany równocześnie z art. 31a art. 31b. Ów przepis umożliwia
wójtowi w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia dla życia ludzi lub dla
mienia wspólnoty samorządowej spowodowanego powodziami zarządzić
ewakuację ludności z obszarów zagrożonych. Należy przy tym zaznaczyć,
że wdrożenie tej kompetencji wójta odbywa się w sytuacji, gdy ewakuacja
jest środkiem ostatecznym lub gdy inne działania okazały się nieskuteczne.
Jest to ostateczne rozwiązanie i stosowane jest wówczas, gdy pomimo wdro-
żenia innych środków i działań nadal występuje realne zagrożenie dla życia
ludzi lub mienia na obszarach zagrożonych.
4.3. PRZEOBRAŻENIA USTROJOWE ORGANU

ZARZĄDZAJĄCEGO GMINY
Wspominana już Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze

wójta, burmistrza, prezydenta miasta wprowadziła na poziomie gminy do-
tąd nieznaną polskiemu prawu samorządowemu zasadę wybierania organu
wykonawczego gminy617. Zarząd – jako organ wykonawczy gminy – utracił
na rzecz jednoosobowego organu dotychczasową kompetencję. Kaden-
cja wójta, burmistrza, prezydenta miasta rozpoczynała i rozpoczyna się
617
B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta, burmistrza, prezydenta miasta wobec rady gminy,
„Samorząd Terytorialny” 2007 nr 1/2, s. 6.

w dniu kadencji rady gminy. Zgodnie z art. 26 u.s. g. w miastach powyżej

100 tys. mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Do-
tyczy to również miast, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy
prezydent miasta był organem wykonawczo-zarządzającym. Zatem w gmi-
nie od chwili wejścia w życie przywoływanej ustawy, jak już podkreślano,
wójt występuje w gminie jak monokratyczny organ wykonawczy. Obejmuje
to również miasta, w których do dnia wejścia w życie ustawy samorządo-
wej, tj. do 27 maja 1990 roku, organem zarządzająco-wykonawczym był
prezydent miasta. Tym samym utrzymano formułę wyrażoną w art. 123
ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i sa-
morządu terytorialnego. Dotyczyła ona miast liczących wówczas powyżej
50 tys. mieszkańców oraz miast będących ówcześnie siedzibą wojewódzkiej
rady narodowej niezależnie od liczby mieszkańców.
Nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym w 2002 roku, wywołana
uchwaleniem przez Sejm RP nowej ustawy o wyborze bezpośrednim wybo-
rze organu wykonawczego, w sposób istotny zmieniła ten stan rzeczy. Po-
wołanie i odwołanie zastępcy wójta należy do wyłącznej właściwości wójta,
zaś zastępca wójta nie może obecnie pełnić swojej funkcji społecznie, lecz
musi to czynić w ramach stosunku pracy. Zastąpienie przez ustawodawcę
wyrazu „zarząd” wyrazem „wójt” wpłynęło również na zakres i rodzaj zadań
wójta ukonstytuowanego w nowym kształcie. Kompetencje wójta zostały
uregulowane w art. 30 ustawy gminnej. Z treści przywołanego przepisu wy-
nika, że do jego kompetencji należy: 1) przygotowywanie projektów uchwał
rady gminy oraz – po ich uchwaleniu – wykonywanie uchwał; 2) określa-
nie sposobu ich wykonania; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym;
4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gmin-
nych jednostek organizacyjnych. Należy przy tym zauważyć, że w zakre-
sie wykonywania zadań własnych gminy wójt podlega jedynie organowi
stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Rada w tym wypadku
może jedynie kontrolować realizację zadań własnych gminy oraz rozliczać
go za jakość wykonywania uchwał. Organ stanowiący gminy nie może jed-
nak wskazywać sposobu wykonywania uchwał, gdyż doszłoby do konfliktu
kompetencji, bowiem już samo określenie sposobu wykonania uchwały jest
pierwszym etapem jej realizacji. Opierając się na przepisach ustawy o sa-
morządzie gminnym, wójt jest dysponentem środków finansowych i rze-
czowych koniecznych do wykonania uchwały. Stąd też do jego kompetencji

274 rozdział iv
będzie należało także ustalenie sposobu i harmonogramu jej realizacji oraz

wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części zadań
wynikających z uchwały.
Jak trafnie zauważyła RIO w Poznaniu, przepisy u.s. g. wyraźnie rozgra-
niczają zakresy kompetencji przyznanych poszczególnym organom gminy,
tj. radzie oraz wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi). Organy te są zobo-
wiązane przestrzegać w poszczególnych sprawach granic swoich kompe-
tencji. Wykroczenie rady poza uprawnienie ustawowe byłoby sprzeczne
z prawem618. Należy zauważyć, że w identycznym tonie wypowiedział się
w wyroku WSA we Wrocławiu. Wskazał, iż określenie przez radę sposobu
wykonania uchwały przez burmistrza jest istotnym naruszeniem art. 30
ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s. g.619. Zatem tylko wójt może decydować, kto, w jakich
terminach, za pomocą jakich środków i w jakim trybie zrealizuje zadania
wynikające z uchwały. Rada gminy nie może także samodzielnie utworzyć
w urzędzie gminy biura rady. Ewentualne utworzenie wchodzącego w skład
urzędu biura rady, do którego należałoby zapewnienie obsługi rady i jej or-
ganów, leży w gestii wójta gminy. Artykuł 30 u.s. g. klarownie przedstawia
kompetencję wójta do wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy okre-
ślonych przepisami prawa. Treści przywoływanego art. 30 u.s. g. w sposób
niewątpliwy wskazują na wójta jako jedynie uprawniony podmiot do wyko-
nywania uchwał rady, która nie może powierzyć wykonywania uchwał innej
osobie niż wójt (burmistrz, prezydent). Po przeanalizowaniu treści art. 30
ustawy gminnej nasuwa się wniosek, że podział spraw gminy pomiędzy or-
gany tej podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jest przez usta-
wodawcę wyraźnie dokonany. Sprawy te dzielą się na takie, które zostały
zastrzeżone dla wójta konkretnym przepisem prawa oraz na pozostałe wy-
konywane przez radę. Sprawy należące do rady można natomiast podzielić
na te, które konkretnym przepisem zostały temu organowi przypisane oraz
na te, które zostały przypisane gminie jako podstawowej jednostce samo-
rządu terytorialnego, a które to właśnie z racji stworzonej klauzuli kompe-
tencyjnej należą do rady, a nie do wójta620.
618
Uchwała RIO w Poznaniu z 16 października 2012 r., sygn. akt NZS 2012/6/109.
619
Wyrok WSA we Wrocławiu z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 507/12.
620
Por. także: A. Wierzbica, Domniemanie właściwości organów jednostek samorządu tery
torialnego w realizacji zadań publicznych, „Samorząd Terytorialny” 2012 nr 12, s. 6–14.

Jeśli chodzi o kompetencję wójta, należy uznać, że to on na mocy przy-

znanych mu przez ustawodawcę uprawnień, oprócz przygotowania pro-
jektu uchwały, sporządza uzasadnienie. Błędne byłoby stwierdzenie, że rola
ta w tym przypadku należy do przewodniczącego organu stanowiącego
gminy621. Wykonywanie zadań własnych wspólnie z inną jednostką samo-
rządu terytorialnego w zakresie kompetencyjnym przedstawia się nieco
odmiennie. Wyrażenie woli powierzenia wykonania zadań innej gminie
w drodze porozumienia międzygminnego należeć będzie do wyłącznej właś-
ciwości rady gminy. Jeśli zaś chodzi o złożenie oświadczenia woli o zawarciu
porozumienia, to organem kompetentnym do reprezentacji gminy na ze-
wnątrz będzie z kolei wójt622. Wątpliwości co do autonomicznego wyko-
nywania uchwał podjętych przez organ stanowiący gminy nie pozostawia
także wyrok NSA w Warszawie, w którym czytamy, że powierzenie wójtowi,
burmistrzowi, prezydentowi miasta wykonanie uchwały powoduje auto-
matyczne powierzenie im podejmowania wszelkich działań zmierzających
do wprowadzenia tej uchwały w życie, co obejmuje również występowanie
przed sądem w razie zaskarżenia tego aktu623. Kwestia autonomicznego
sposobu wykonywania przez organ wykonawczy gminy uchwał rady w co-
dziennej działalności organów gminy budzi kontrowersje i niejednokrotnie
doprowadza do sporów w tej materii.
Przykładem takich kolizji może być uchwalenie przez jedną z rad miej-
skich uchwały podlegającej właściwości orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Opolu. Rada owa podjęła uchwałę w sprawie zasad
i trybu udzielania osobom fizycznym dotacji ze środków gminnego fundu-
szu ochrony środowiska i gospodarki wodnej do przedsięwzięć związanych
z usuwaniem wyrobów zawierających azbest z terenu gminy miejskiej624. Pod-
stawę prawną przyjęcia uchwały stanowiły, m.in.: art. 40 ust. 1 Ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU 2001 nr 142, poz. 1591
ze zm.), art. 176 ust. 1 i 3 Ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach
publicznych (DzU 2005 nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.) oraz art. 406
621
Wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Po 465/11.
622
Por. także: Wyrok WSA w Białymstoku z 16 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 715/10.
623
Wyrok NSA w Warszawie z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1033/10.
624
Uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z 30 września 2008 r., nr XXV/212/08.

276 rozdział iv
ust. 1 pkt 6 i art. 408 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony

środowiska (DzU 2008 nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.). Przyjęta w tej
formie uchwała, zawierająca wzór umowy, nie mogła wejść do obrotu praw-
nego z przyczyn oczywistych, dlatego też została zakwestionowana przez
RIO w Opolu. Spór powstały między gminą miejską a organem nadzoru
został rozstrzygnięty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Jak
wynika z treści jego wyroku, umieszczenie w uchwale w sprawie określenia
zasad i trybu udzielania osobom fizycznym dotacji ze środków gminnego
funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wzoru umowy i wnio-
sku o przyznanie dotacji wykracza poza zakres związany z kompetencjami
stanowiącymi rady, bowiem w istocie stanowi określenie sposobu wykona-
nia uchwał, a to już należy do kompetencji wójta625. W tym wypadku rada,
zatwierdzając plan funduszu, może przesądzać jedynie o wielkości dotacji
wydatkowanych na określone zadania z ochrony środowiska, a w gestii
organu wykonawczego pozostaje zaś gospodarowanie tymi środkami. Na-
tomiast ustalanie zasad i kryteriów przyznawania dotacji, jako że określa
uprawnienia szerszej liczby obywateli zamieszkałych na danym terenie,
powinno być uregulowane w formie aktu prawa miejscowego, a więc przez
radę jako organ stanowiący. Przytoczony tu wyrok sądu administracyjnego
wyraźnie akcentuje autonomiczność sposobu wykonywania przez wójta
uchwał rady.
Gospodarowanie mieniem komunalnym należy do kolejnych kompeten-
cji jednoosobowego organu gminy. Orzecznictwo sądów administracyjnych
wskazuje, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia „zasad gospodarowania
mieniem”, stąd powstało wiele objaśnień tego wyrażenia. Według przyjętej
przez WSA w Gliwicach wykładni, zasady te należy rozumieć jako ustalony
na mocy przepisu sposób postępowania626. Szerszą wykładnię przedsta-
wił w wyroku NSA w Warszawie, gdzie wyjaśnił, że używając określenia
„gospodarowanie mieniem komunalnym”, ustawodawca z pewnością ma
na względzie całokształt działań faktycznych i prawnych organu, których
przedmiotem jest mienie komunalne627. Trzeba również przyjąć, że pojęcie
625
Wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Op 37/09.
626
Wyrok WSA w Gliwicach z 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 194/12.
627
Wyrok NSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1752/10.

mienia komunalnego wyrażone w art. 43 ustawy gminnej odpowiada de-

finicji mienia zawartej w art. 44 k.c.628. Mieniem komunalnym są zatem
prawa majątkowe, a więc takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć)
w pieniądzu629. Rada gminy winna zatem opracować zbiór podstawowych
reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych
postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez
gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Jednak organ stano-
wiący gminy nie może ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu
wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez
gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje.
Po opracowaniu zbioru podstawowych reguł postępowania kompeten-
cje rady się kończą. Na mocy kompetencji przyznanych przez ustawodawcę
wójtowi gospodarować mienieniem komunalnym może tylko on. Ma on
również prawo do dokonywania czynności z zakresu gospodarowania nie-
ruchomościami. Wójt gminy może to czynić bądź na podstawie przepisów
powszechnie obowiązującego prawa zawartych m.in. w ustawie o gospodarce
nieruchomościami630, bądź przepisów zawartych w aktach prawa miejsco-
wego podjętych na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej. Do wyłącznej
kompetencji wójta należy możliwość określenia wysokości pierwszej raty
ceny nieruchomości oraz ewentualne zabezpieczenie hipoteką roszczenia
gminy z tytułu rozłożenia ceny na raty631. Zarówno w ustawie o samorządzie
gminnym, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, podkreślana jest
samodzielność wójta w gospodarowaniu mieniem komunalnym, przy czym
musi być zachowana wymagana ustawowo kwestia podziału kompetencji
między organami wykonawczym i stanowiącym. Koncentrując się wokół
628
Por.: T. Woś, Glosa do uchwały SN z dnia 19 lutego 1991 r., III CZP 3/91, za: http://
www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny).
629
Por. treść art. 140 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny…, op. cit.: „W gra-
nicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może,
z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym
przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody
z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą”.
630
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. DzU 2010
631
Por. także: Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 11 lipca 2012 r.,
nr NPII.4131.1.265.2012.

278 rozdział iv
ustawowych kompetencji tych organów, należy przyjąć, że rada gminy nie

może zastępować wójta i podejmować się załatwiania spraw, które z mocy
ustawy zostały mu powierzone. Kompetencja do podejmowania wszelkiego
rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem gminnym należy za-
tem wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Wójt w granicach swoich
kompetencji, w ramach gospodarowania mieniem komunalnym, ma prawo
przekazać mienie gminne na rzecz sołectw. Mieści się to w pojęciu „gospo-
darowania mieniem komunalnym”, o jakim mowa w przepisie art. 30 ust. 2
pkt 3 u.s. g. i stanowi zadanie, a zatem i kompetencję wójta gminy632.
Jak trafnie zauważyła Julia Pitera, organ stanowiący gminy jest władny
tylko do pojęcia uchwały w sferze majątkowej, a jej adresatem może być wy-
łącznie organ wykonawczy633. Nie może to być zatem osoba trzecia, a wszel-
kie skutki prawne w sferze prawa cywilnego powstaną dopiero w wyniku
złożenia oświadczenia woli przez organ uprawniony do reprezentacji gminy.
Istotne z punktu widzenia zasad gospodarowania mieniem gminnym jest
stanowisko zajęte w wyroku WSA w Szczecinie. Sąd, wyjaśniając treść art. 30
ustawy gminnej, wskazał, że uchwała rady gminy określająca zasady, które
nieruchomości i na jakich zasadach mogą być sprzedane, a które powinny
zostać mieniem gminy, adresowana jest przede wszystkim do organu wy-
konawczego, stanowi dla niego wskazówkę, jakie reguły powinien każdora-
zowo stosować w bezprzetargowym obrocie gminnymi nieruchomościami
w ramach jego kompetencji wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s. g. Sąd przy
tym nadmienił, że uchwała ta nie jest oświadczeniem woli strony umowy
kupna-sprzedaży o sprzedaży określonej nieruchomości za określoną cenę
ani nawet przyrzeczeniem zawarcia takiej umowy634.
Z kolei granice kompetencji organów w gospodarowaniu mieniem
gminnym wyraźnie wyznaczył i doprecyzował w wyroku NSA we Wrocła-
wiu. Zgodnie z wyrażonym tu poglądem, po wypełnieniu dyspozycji art. 18
ust. 2 pkt 9 lit. a u.s. g., rada gminy traci kompetencję do wyrażenia zgody
na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym
632
Por. także: Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z 6 czerwca 2012 r.,
nr NK-III.4131.18.2012.WD.
633
J. Pitera, Prawny charakter aktu organu gminy o bezprzetargowym zbyciu nieruchomości
gminnej, „Samorząd Terytorialny” 2005 nr 10, s. 45.
634
Wyrok WSA w Szczecinie z 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 591/07.

przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne635. W zakresie

wyłącznej kompetencji wójta gminy dotyczącej gospodarowania mieniem
komunalnym znajduje się także uprawnienie do wykonywania przysługu-
jących gminie praw z udziałów i akcji. Kwestię tę dokładnie wyjaśnił WSA
we Wrocławiu, wskazując, że podejmowanie decyzji dotyczących kandy-
datów na członków organów kontrolnych w spółkach prawa handlowego,
w których gmina posiada udziały lub akcje, należy do wyłącznej kompe-
tencji wójta636.
Istotnym zadaniem, jakie ustawodawca przyporządkował organowi
monokratycznemu gminy, jest również wykonywanie budżetu, który na-
leży rozumieć jako gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków prze-
widzianych w budżecie. Jest to główny etap prowadzenia przez jednostki
samorządu terytorialnego gospodarki finansowej na podstawie budżetu
bądź w granicach wytyczonych uchwałą budżetową. Ustawa o samorządzie
gminnym wymienia tylko ogólnie kwestię wykonywania przez wójta budżetu
gminy. Szczegółowe wykonanie budżetu uregulowane jest w Ustawie z dnia
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych637. Zadania organu wykonaw-
czego gminy związane z wykonywaniem budżetu dotyczą w szczególności:
sprawowania ogólnego nadzoru nad realizacją określonych uchwałą
budżetową dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu
jednostki samorządu terytorialnego;
określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu przyznawania i ko-
rzystania ze służbowych kart płatniczych przy dokonywaniu wydatków
z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz innych samorzą-
dowych jednostek organizacyjnych i osób prawnych, a także zasad
rozliczania płatności dokonywanych przy ich wykorzystaniu, z uwzględ-
nieniem konieczności zapewnienia prawidłowości i gospodarności do-
konywania wydatków;
obowiązku przekazania podległym jednostkom informacji niezbędnych
do opracowania projektów ich planów finansowych w terminie 7 dni
od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej wójtów;
635
Wyrok NSA we Wrocławiu z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2965/01.
636
Wyrok WSA we Wrocławiu z 11 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2377/03.
637
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU 2009 nr 157, poz. 1240;
t.j. DzU 2013 poz. 885 z późn. zm.).

280 rozdział iv
obowiązku przekazania podległym jednostkom informacji o ostatecz-

nych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości
dotacji i wpłat do budżetu w terminie 21 dni od dnia podjęcia uchwały
budżetowej;
opracowania planu finansowego zadań z zakresu administracji rządo-
wej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego
odrębnymi ustawami, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę
dotacji przyznanych na ten cel w roku budżetowym oraz wielkość do-
chodów związanych z realizacją tych zadań, które podlegają przekaza-
niu do budżetu państwa.
Jak zauważyła Ludmiła Lipiec-Warzecha, przepis art. 247 ustawy o finan-
sach publicznych należy traktować jako zmodyfikowany odpowiednik
art. 187 u.f.p. z 2005 roku638. Wskazuje on organ właściwy do wykonywa-
nia budżetu j.s. t. (ust. 1), określa zakres sprawowania ogólnego nadzoru nad
wykonywaniem tego budżetu oraz formułuje – co jest nową regulacją – pod-
stawę prawną do określenia zasad korzystania ze służbowych kart płatni-
czych639. Chociaż zarówno ustawa o samorządzie gminnym jak i w zasadzie
ustawa o finansach publicznych przyznają wójtowi nawet w wykonywaniu
budżetu dużą autonomię, to jednak należy zauważyć, że występują tu pewne
ograniczenia. Aktualnie obowiązująca ustawa o finansach publicznych w wy-
konywaniu budżetu znaczącą rolę przyporządkowuje skarbnikowi. W szcze-
gólności chodzi o czynności prawne polegające na zaciąganiu kredytów
i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji
papierów wartościowych. Dla każdych tego rodzaju przedsięwzięć podejmo-
wanych przez wójta konieczna jest kontrasygnata skarbnika, w przeciwnym
razie czynności prawne podjęte przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta
będą nieważne. Tak przynajmniej należy rozumieć treść przywoływanego
art. 262 ustawy o finansach publicznych. Nasuwa się również pytanie, w któ-
rym momencie ważna jest kontrasygnata skarbnika gminy. Zgodnie z treścią
przepisu art. 262, „dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata
skarbnika jednostki samorządu terytorialnego”.
638
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (DzU 2005 nr 249, poz. 2104
z późn. zm.).
639
L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 247 ustawy o finansach publicznych, za: http://

Skupiając się na fragmencie tekstu wymienionego przepisu ustawy,

należy przyjąć, że już w momencie inicjowania i podejmowania czynno-
ści prawnej regulacja ta pozwala skarbnikowi gminy przeprowadzić pełną
i dokładną analizę stanu zadłużenia gminy. Jednak tej hipotezie zdaje się za-
przeczać treść wyroków SN, które wskazują, iż brak kontrasygnaty nie czyni
czynności prawnej nieważną, lecz pozbawia ją skuteczności, co oznacza,
że może ona ulec konwalidacji przez późniejsze udzielenie kontrasygnaty640.
Biorąc pod uwagę całość przepisu art. 262 ustawy o finansach publicznych,
należy uznać, że rola skarbnika gminy jest tu znacząca. Instytucja kontrasy-
gnaty w tym przypadku jest niezwykle istotna, ponieważ jej udzielenie ozna-
cza przyjęcie na siebie prawnej odpowiedzialności za wcielenie w życie aktów
prawa miejscowego. Chociaż, jak wskazują ustawy, wójt jest odpowiedzialny
za wykonanie budżetu, to jednak zdarza się, że nie jest on merytorycznie
przygotowany do zarządzania finansami publicznymi. W związku z tym
właściwą osobą do opracowania analizy zadłużenia i decydowania o wyso-
kości zaciągania kredytów powinien być skarbnik gminy. Skarbnik, który od-
mówi kontrasygnaty, dokonuje jej na pisemne polecenie przewodniczącego
zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy
wykonanie polecenia stanowiłoby przestępstwo albo wykroczenie. W takim
przypadku na skarbniku spoczywa obowiązek powiadomienia o tym organu
stanowiącego j.s. t. oraz regionalnej izby obrachunkowej. Ocena legalno-
ści czynności należy do skarbnika. W odniesieniu do czynności prawnych
polegających na poręczaniu, podpis skarbnika stanowi dodatkowe formal-
noprawne zabezpieczenie wskazujące na posiadanie przez jednostkę samo-
rządu terytorialnego środków w przypadku niewypłacalności dłużnika641.
Wspomniany obowiązek przekazania podległym jednostkom informa-
cji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych wynika
z art. 248 ustawy o finansach publicznych. Wyznaczone w nim zostały dwa ter-
miny istotne przy procedurze opracowywania projektów planów finansowych
640
Wyrok SN z 31 stycznia 1995 r., sygn. akt I CRN 187/94 (niepublikowany). Por. także:
Wyrok SN z 15 grudnia 1999 r., sygn. akt I CKN 304/98 (niepublikowany).
641
Art. 262 Ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych…, op. cit. Por.
także: R.P. Krawczyk, M. Serwach, K. Defecińska-Tomczak, R. Wojas, Wybrane, prak
tyczne zagadnienia dotyczące poręczeń udzielanych przez jednostki samorządu terytorial
nego, „Finanse Komunalne” 2006 nr 4, s. 31.

282 rozdział iv
jednostek podległych: pierwszy z nich – siedmiodniowy – dotyczy organu

wykonawczego gminy, jest liczony od dnia przekazania projektu uchwały
budżetowej organowi stanowiącemu, wyznaczony na przekazanie informacji
niezbędnych do opracowania projektów planów jednostkom podległym; drugi
zaś – trzydziestodniowy – nie dłuższy niż do 22 grudnia roku poprzedzającego
rok budżetowy, wyznaczony kierownikom jednostek podległych na opraco-
wanie projektów planów finansowych, liczony od dnia otrzymania informacji.
Organ wykonawczy gminy przekazuje informacje niezbędne do opracowania
projektów planów finansowych kierownikom jednostek w pierwszym termi-
nie od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowią-
cemu. Informacje niezbędne do opracowania projektów planów finansowych
samorządowych jednostek organizacyjnych to przede wszystkim informa-
cje o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie
uchwały budżetowej, dane dotyczące dotacji na rzecz jednostek podległych
oraz prognozowanej wysokości ich wpłat do budżetu jednostki samorządu
terytorialnego. Dane mają charakter tymczasowy, opierają się bowiem na pro-
jekcie uchwały budżetowej. Przekazanie tych informacji jest czynnością z po-
granicza planowania budżetowego i wykonywania budżetu. Na podstawie
otrzymanych informacji kierownicy samorządowych jednostek budżetowych
opracowują projekty planów finansowych tych jednostek642.
Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do wójta
należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organi-
zacyjnych. Chociaż postanowienie to w pewnym sensie występuje w treści
art. 33 ust. 5 ustawy gminnej, to należy jednak uznać zasadność tej konstruk-
cji prawnej. Jak się wydaje, ustawodawca w sposób transparentny podkreślił
kompetencję wójta, pozbawiając radę jakichkolwiek uprawnień w tej kwestii.
Wzmocnienia tego uprawnienia należy dopatrywać się także w orzecznictwie
SN, który wskazuje, że czynności z zakresu prawa pracy wobec kierownika
gminnej jednostki organizacyjnej dokonuje organ gminy (burmistrz), a więc
posiada on również uprawnienie do działania w tym zakresie, w imieniu tej
jednostki, w toczącym się przeciwko niej postępowaniu sądowym, w tym
do udzielenia pełnomocnictwa procesowego643. Zatem czynności z zakresu
642
Por. także: E. Ruśkowski, Finanse lokalne w dobie akcesji, Wydawnictwo „ABC”, War-
szawa 2004, s. 109.
643
Postanowienie SN z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II PZ 6207.

prawa pracy wobec pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jed-

nostek organizacyjnych dokonuje tylko organ wykonawczy gminy, tj. wójt,
burmistrz, prezydent miasta. W myśl przytaczanego tu przepisu prawnego
wójt gminy może nie tylko zatrudniać, ale i zwalniać kierowników poszcze-
gólnych jednostek organizacyjnych gminy.
Oprócz postanowień ustawy gminnej, również i orzecznictwo sądowe
nie pozostawia w tej kwestii żadnych złudzeń. Przykładowo należy tu podać
jedno z rozstrzygnięć NSA, z treści którego wynika, że odwołanie ze stano-
wiska dyrektora publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez
gminę, w myśl art. 44 ust. 4 Ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach
opieki zdrowotnej i w związku z art. 30 ust. 2 pkt 5 Ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym, należy do kompetencji wójta (burmistrza,
prezydenta miasta)644. Podany tu przykład dotyczy wszystkich spraw pod-
ległych wójtowi jako przełożonemu w sprawach osobowych wynikających
z Kodeksu pracy. Oprócz tych treści wszystkie sprawy związane z zatrudnia-
niem i zwalnianiem kierowników jednostek organizacyjnych mają charakter
lokalny. Kolejny przykład można odnaleźć w następnych wyrokach sądowni-
ctwa administracyjnego. Tym razem chodzi o dyrektorów szkół podległych
gminie. Zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy odwołanie ze stanowiska
dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej należy rozumieć jako sprawę
publiczną o znaczeniu lokalnym645. Precyzyjnie i uzupełniająco w stosunku
do przepisów ustawy gminnej kompetencję w tym względzie reguluje rów-
nież inny wyrok – NSA w Warszawie. Zgodnie z jego treścią odwołanie na-
uczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej
związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań z zakresu oświaty,
określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Perso-
nalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem
o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowni-
czego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą
wchodzi w zakres administracji publicznej646. Jednak wójt nie ma kompe-
tencji do ingerencji w sprawy pracownicze w jednostkach organizacyjnych
644
Wyrok NSA z 6 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 542/05.
645
Wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 829/09.
646
Wyrok NSA w Warszawie z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 805/10, zdanie pierwsze.

284 rozdział iv
gminy. Zgodnie z nabytym zakresem uprawnień może on odwołać dyrektora

szkoły, wydając stosowne zarządzenie, co – orzecznictwem sądów admini-
stracyjnych – jest aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Podlega
on więc kontroli wojewody oraz właściwości sądów administracyjnych, a nie
powszechnych. Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z za-
kresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie
z ingerencją nadzorczą wojewody.
Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami ustawy gminnej wójt
(burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz repre-
zentuje ją na zewnątrz. Już w 1998 roku NSA zauważył, że przepisy ustawy
z roku 1990 o samorządzie terytorialnym przewidziały dla wójtów i burmi-
strzów (prezydentów miast) podwójną rolę – z jednej strony są to organy ad-
ministracji wydające rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu
administracji publicznej (art. 39 ust. 1), z drugiej – jako członkowie zarządu
gminy reprezentujący ją na zewnątrz (art. 31647). Chociaż ustawa gminna nie
wskazuje jednoznacznie obszarów owego reprezentowania przez organ mo-
nokratryczny, to należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wskazanie
reprezentacji ustawowej i organizacyjnej. W pierwszym przypadku źródłem
wspomnianej kompetencji będzie ustawa, na co w tej sytuacji prawo pozwala.
Oznacza to, że osobie o określonym statusie przepis ustawy przyznaje prawo
dokonywania czynności prawnych w imieniu reprezentowanego z bezpośred-
nim skutkiem prawnym dla niego. Od źródła umocowania należy odróżnić
źródło przedstawicielstwa ustawowego, czyli inaczej – podstawę powstania
stosunku prawnego przedstawicielstwa ustawowego. W drugim zaś przy-
padku prowadzenie spraw gminy, podobnie jak np. prowadzenie spraw spółki,
odnosi się do sfery stosunków wewnętrznych. Obejmuje akty zarządzania
i kierowania, które są niezbędne dla funkcjonowania gminy i realizowania
jej zadań. Ustawa gminna nie uściśla też zakresu przysługującej wójtowi re-
prezentacji. W tej sytuacji należy przyjąć, że chodzi o reprezentację gminy
zarówno w sferze publicznoprawnej (ustrojowej) jak i cywilnoprawnej, a w ob-
rębie tej ostatniej – prawo to rozciąga się i na czynności sądowe, i pozasądowe.
Za trafny należy uznać wciąż aktualny pogląd prezentowany przez Tade
usza Wosia, że obejmuje to również reprezentowanie gminy w sprawach,
647
Wyrok NSA w Warszawie z 21 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1676/96.

których przedmiotem jest skarga na rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące

gminy648. Tezę tę potwierdza również wyrok NSA w Warszawie z 2011 roku,
w którym zauważono, iż w sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 101
u.s. g. do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udziele-
nia pełnomocnictw w tym zakresie co do zasady właściwy jest wójt (burmistrz,
prezydent) jako podmiot reprezentujący gminę649. Analizując treść orzecz-
nictwa sądów administracyjnych, w tym również uprzednio zaprezentowa-
nego, należy dostrzec pewną ewolucję poglądów w sprawie reprezentowania
w niektórych sprawach rady gminy. W kolejnych wyroku NSA w Warszawie
z 2010 roku wyraził pogląd, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze służy gmi-
nie, a gminę (także przed sądem) reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent).
Tym samym skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następ-
nie skargę kasacyjną, powinien wnieść prezydent miasta, a nie rada gminy
działająca w imieniu prezydenta, bo do takiego działania nie ma żadnego
prawnego umocowania. Rada gminy nie ma też kompetencji do udzielania
pełnomocnictw pracownikom urzędu, gdyż to nie ona reprezentuje gminę
i nie posiada też żadnych kompetencji w stosunku do pracowników urzędu650.
Reprezentacja gminy na zewnątrz polega również na tym, że organ sta-
nowiący nie jest uprawniony do podjęcia uchwały umocowującej wójta gminy
do zawarcia ugody sądowej albo pozasądowej o wskazanej treści w toczącym
się procesie cywilnym z osobą fizyczną. Nie może upoważnić go do wystąpie-
nia z powództwem w przypadku braku możliwości zawarcia ugody, a także
upoważnić organu wykonawczego do udzielenia pełnomocnictwa proceso-
wego w imieniu gminy w toczącym się postępowaniu sądowym wskazanemu
imiennie adwokatowi. W tym zakresie nie występuje także należyte upoważ-
nienie ustawowe do działania dla organu stanowiącego gminy, jakim jest
rada gminy651. Z kolei inny wyrok NSA przedstawia rozwinięcie dotychczas
prezentowanych poglądów. Tym razem sąd doprecyzował zasady reprezen-
towania gminy od momentu powierzenia przez radę wójtowi wykonania
podjętej uchwały. W wyroku z 2010 roku NSA określił, że jeżeli wykonanie
648
T. Woś, Skarga gminy do NSA na rozstrzygnięcia organu nadzorczego – aspekty proce
sowe, „Państwo i Prawo” 1993 nr 7, s. 44.
649
Wyrok NSA w Warszawie z 20 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1382/11.
650
651
Por. także: Wyrok WSA we Wrocławiu z 11 września 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 560/13.

286 rozdział iv
uchwały powierzono wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to na-

leży przyjąć, że organ ten został umocowany do podjęcia wszelkich działań
zmierzających do wprowadzenia tej uchwały w życie, co obejmuje również
występowanie przed sądem w razie zaskarżenia tego aktu652.
Jak wynika z treści przepisu 31 ustawy, jest to reprezentacja jednooso-
bowa. Oznacza to, że w procesie decyzyjnym znaczenie ma złożone przez wójta
oświadczenie woli. Przytaczany tu wyżej wymieniony przepis ustawy daje wój-
towi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) status reprezentanta gminy, z czego
wynika, że tym samym jest on przedstawicielem swojej gminy. Zdarzają się
jednak przypadki odchodzenia od założonego przez ustawodawcę reprezento-
wania przez organ wykonawczy gminy na zewnątrz. Za przykład może tu po-
służyć postanowienie WSA w Krakowie z 2010 roku. Sąd uznał, że uprawnienie
do wniesienia skargi na uchwałę RIO może być zrealizowane przez radę gminy,
mimo że stosownie do treści art. 26 i 31 u.s. g. to wójt (burmistrz, prezydent
miasta) jest organem reprezentującym gminę653. Należy zauważyć, iż ustawo-
dawca w art. 26 i 31 ustawy gminnej nie pozostawił w tej kwestii żadnej alter-
natywy. Kompetencja do reprezentowania gminy na zewnątrz i kierowanie jej
bieżącymi sprawami zostały w sposób wyraźny przyporządkowane wójtowi,
burmistrzowi (prezydentowi miasta). Przedstawicielstwo to poszerza również
art. 30 § 3 k.p.a.654, z treści którego wynika, że strony niebędące osobami fi-
zycznymi działają przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli.
Za jedynego ustawowego przedstawiciela gminy – zgodnie z treścią
ustawy o samorządzie gminnym – uznać można właśnie jej wójta655. Usta-
wowe upoważnienie do reprezentowania gminy na zewnątrz obejmuje
sprawy administracyjnoprawne oraz cywilnoprawne; przepisy szczególne
mogą jednak ograniczyć zakres tej reprezentacji. Nie można wszakże mó-
wić o hegemonii reprezentacyjnej gminy, ponieważ również w tej sprawie
pojawiają się wyjątki. Przykład takiego stanu rzeczy odnajdziemy chociażby
652
653
Postanowienie WSA w Krakowie z 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 453/10.
654
Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego…, op. cit. (DzU
1960 nr 30, poz. 168; t.j. 1980 nr 9, poz. 26; t.j. DzU 2000 nr 98, poz. 1071; t.j. DzU
2013 poz. 267 z późn. zm.).
655
Por. także: K.J. Antkowiak, Bezstronność czy partykularny interes, „Rzeczypospolita”
2005 nr 1, s. 6; G. Bieniek, Gdy gmina sprzedaje, oddaje w dzierżawę, użycza…, op. cit.

w sentencji wyroku WSA w Warszawie, w którym sąd stwierdził, że wójt

gminy bez stosownej uchwały rady gminy nie jest upoważniony do repre-
zentowania rady w sprawie skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed wojewódzkim
sądem administracyjnym656. Przepis art. 31 ustawy gminnej w sposób jedno-
znaczny wiąże wójta, burmistrza (prezydenta miasta) zarówno ze społecz-
nością lokalną, urzędem oraz podległymi mu pracownikami.
Reprezentowanie gminy na zewnątrz stwarza uprawnienie do doko-
nywania w imieniu gminy czynności prawnych i faktycznych wobec osób
trzecich, ze skutkiem dla gminy657. Jakość reprezentowania przez wójta
gminy na zewnątrz będzie miała wpływ na całą gminę. Niezwykle ciekawy
w tej kwestii pogląd wyraził SN w wyroku z 2008 roku, wskazując, że sposób
działania organów gminy i jej służb ma znaczenie dla jej renomy i dobrego
imienia. Jeżeli burmistrzowi przypisuje się nieprawdziwe działanie nieko-
rzystne w skutkach dla budżetu gminy, to tym samym podważa się autorytet
gminy i naraża ją na utratę zaufania społeczności samorządowej658.
4.4. NOWE KOMPETENCJE I WYZWANIA

WŁADZY ZARZĄDZAJĄCEJ W GMINIE
Dotychczasowa analiza koncentrowała się wokół treści związanych z prze-

obrażeniami ustrojowymi i nabywaniem przez wójta nowych uprawnień wy-
nikających z ustawy o samorządzie gminnym. Należy zauważyć, że obejmują
one tylko fragment działalności organu wykonawczego gminy i organu admi-
nistracji publicznej. Na wójta, burmistrza, prezydenta miasta ustawodawca
nałożył nowe obowiązki wynikające z szeregu ustaw. Fragmentarycznie nie-
które z nich zostały przedstawione w niniejszym opracowaniu. Jedną z nich
jest ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii659. Ustawodawca już w art. 1 pkt 2
656
Wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2239/06.
657
Por. także: P. Czechowski, S. Piątek (red.), Prawo samorządu terytorialnego: przepisy z ko
mentarzem, Wydawnictwo Fundacji Akademii Teologii Katolickiej, Warszawa 1997, s. 63.
658
Wyrok SN z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II CSK 111/08.
659
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (DzU 2005 nr 179,
poz. 1485; t.j. DzU 2012 poz. 124 z późn. zm.).

288 rozdział iv
owej ustawy zawarł formułę wskazującą, że jednostki samorządu terytorial-

nego mają obowiązek realizować zadania z zakresu przeciwdziałania naru-
szeniom prawa dotyczącego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu
i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii.
Należy zatem przyjąć, iż ta formuła obejmuje również działania wójta jako or-
ganu wykonawczego gminy. Potwierdzenie tej tezy odnajdziemy już w art. 10
ustawy, w którym ustawodawca nie tylko na gminę nakłada obowiązek reali-
zacji zadań własnych, ale i bezpośrednio na wójta. Na monokratrycznym or-
ganie gminy spoczywa obowiązek opracowania projektu gminnego programu
przeciwdziałania narkomanii oraz wytyczenie kierunków działań wynikają-
cych z krajowego programu przeciwdziałania narkomanii. Gminny program
stanowi część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych.
W celu realizacji zadań wymienionych w art. 10 ustawy o przeciwdziałaniu
narkomanii wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomoc-
nika (instytucja ta funkcjonowała również w czasie obowiązywania ustawy
z 1997 roku660). Na podstawie ówczesnych przepisów prawa działalność wój-
tów (prezydentów, burmistrzów) mogli wspierać pełnomocnicy ds. uzależnień
lub ds. przeciwdziałania alkoholizmowi i zapobiegania narkomanii, ds. pro-
filaktyki i rozwiązywania problemów uzależnień. Ich zadania sprowadzały
się i sprowadzają do koordynacji programów dotyczących profilaktyki oraz
rozwiązywania problemów alkoholowych i innych uzależnień.
Po reformie administracyjnej kraju utrzymanie tych stanowisk w dalszym
ciągu zależy od władz miasta lub gminy. Instytucja pełnomocnika, jak widać,
nie jest czymś zupełnie nowym. Jego powołanie ma charakter fakultatywny,
na co wskazuje treść art. 10 ust. 5 analizowanej ustawy. Oprócz tego na orga-
nie wykonawczym gminy spoczywa obowiązek sporządzenia raportu z wyko-
nania w danym roku wojewódzkiego i gminnego programu przeciwdziałania
narkomanii oraz efektów ich realizacji. Dane te następnie przedkłada się od-
powiednio sejmikowi województwa lub radzie gminy w terminie do 31 marca
każdego roku. Kolejnym obowiązkiem wójta na mocy obowiązującej ustawy
jest wydawanie zezwolenia na uprawę maku lub konopi włóknistych. Ze-
zwolenie to jest wydawane przez organ wykonawczy gminy w drodze decyzji
660
Por.: Ustawa z dnia 24 kwietnia 1997 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (DzU 1997

administracyjnej na wniosek przedsiębiorcy661. Wójt może także w tej samej

formie cofnąć wydanie niniejszego zezwolenia lub odmówić jego wydania,
jeżeli wnioskodawca nie daje rękojmi należytego zabezpieczenia zbioru z tych
upraw przed wykorzystaniem do celów innych niż określone w przedmioto-
wej ustawie. Ponadto do obowiązków wójta należy cofnięcie zezwolenia w ra-
zie naruszenia warunków prowadzenia działalności określonych w ustawie
lub w zezwoleniu. Oprócz tego ustawodawca nadał wójtowi gminy kompe-
tencję do sprawowania nadzoru nad uprawami maku lub konopi włóknistych.
W ramach wykonywania nadzoru wójt gminy lub jego pełnomocnik mogą
wejść na grunty, na których są prowadzone uprawy maku lub konopi włókni-
stych, oraz dojść do tych gruntów przez inne nieruchomości, przeprowadzić
kontrolę dokumentów uprawniających do prowadzenia upraw maku lub ko-
nopi włóknistych oraz żądać wyjaśnień od prowadzącego uprawy tych roślin.
W przypadku stwierdzenia prowadzenia upraw maku lub konopi włóknistych
w sposób niezgodny z przepisami analizowanej ustawy wójt (burmistrz, pre-
zydent miasta) ma obowiązek wydać nakaz zniszczenia tych upraw przez
zaoranie, przekopanie gruntu albo w inny sposób, który zapewni skuteczne
wykonanie tego nakazu, na koszt prowadzącego uprawę. Nakazowi nadaje się
rygor natychmiastowej wykonalności (co obowiązywało również w ustawie
poprzedniej). Warto zauważyć, że tego rodzaju władcze decyzje wójt wykony-
wał i wykonuje w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.
Zatem wójt gminy, jako organ państwowy, posiada kompetencje do wykony-
wania zadań związanych z przeciwdziałaniem narkomanii.
Zupełnie nowe kompetencje ustawodawca nałożył na organ wykonaw-
czy gminy w myśl ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie662. W po-
czątkowym okresie obowiązywania tej ustawy na gminę zostały nałożone
ogólne zadania, m.in. opracowanie gminnego programu przeciwdziałania
przemocy w rodzinie. Gminny program także obecnie ustanawiany jest
w drodze uchwały. Zatem początkowo wójt miał kompetencję opracowania
gminnego projektu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, który następ-
nie przedkładał radzie do uchwalenia. Powiększenia kompetencji z tym
661
Zob. szerzej elementy wniosku, art. 47 ust. 2 Ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciw-
działaniu narkomanii…, op. cit.
662
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (DzU 2005
nr 180, poz. 1493 z późn. zm.).

290 rozdział iv
związanych należy upatrywać w ustawie znowelizowanej w 2010 roku663.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmia-
nie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych in-
nych ustaw, obowiązek tworzenia zespołów interdyscyplinarnych miał być
wskazaniem do wspólnych działań przedstawicieli służb zajmujących się
przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie664. Podczas prac sejmowych nad
ustawą podkreślano, że w każdej gminie powinien funkcjonować podmiot,
który zajmuje się organizowaniem działalności dotyczącej profilaktyki, za-
pobiegania i przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz pomocy osobom,
które tej przemocy doświadczają. Ustawodawca przez wyrażenie formuły
o przeciwdziałaniu przemocy wskazał na konieczność utworzenia zespołu
interdyscyplinarnego. Zgodnie z wolą ustawodawcy taki obowiązek ma wójt
gminy. W tej materii należy doszukiwać się luki, ponieważ ustawodawca
nie wskazał, w jakiej formie ma być powołany zespół interdyscyplinarny.
Wydaje się, że właściwym rozwiązaniem jest wydanie przez niego stosow-
nego zarządzenia na podstawie art. 30 ustawy. Wójt jest przecież organem
wykonawczym gminy, podjęta zatem przez radę uchwała w sprawie trybu
i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinar-
nego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest realizowana
przez organ wykonawczy.
Po podjęciu wyżej wskazanej uchwały wszelkie inne decyzje w sprawie
funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego podejmuje organ wykonaw-
czy gminy. Przyjęte w praktyce rozwiązania wskazujące na udział w po-
dejmowaniu decyzji w tym obszarze organu stanowiącego należy uznać
za sprzeczne z prawem. Stąd też wojewoda dolnośląski w 2012 roku wydał
wobec Rady Gminy w Osiecznicy rozstrzygnięcie nadzorcze, wskazując,
że rada nie może ustalić składu grup roboczych tożsamego ze składem ze-
społu interdyscyplinarnego665.
663
Ustawa z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy
w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (DzU 2010 nr 125, poz. 842).
664
Por. także: S. Spurek, Komentarz do art. 9(a), art. 9(b), art. 9(c) ustawy o przeciwdziałaniu
przemocy w rodzinie, za: http://www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny), stan
prawny na dzień 1 września 2012 r.
665
Rozstrzygnięcie Wojewody Dolnośląskiego z 9 stycznia 2012 r., nr NK-N.4131.179.2011.
GD1.

Wójt jako organ monokratyczny gminy posiada kompetencję do wyko-

nywania zadań wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i prze-
ciwdziałaniu alkoholizmowi666. Przed uchwaleniem ustawy o bezpośrednim
wyborze wójta do 2002 roku sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczo-
nych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży mogła być prowa-
dzona tylko na podstawie zezwolenia wydawanego przez właściwego wójta
lub burmistrza (prezydenta miasta) po zasięgnięciu opinii zarządu gminy.
Zgodnie zatem z obowiązującą w owym czasie ustawą wójt nie mógł samo-
dzielnie wydawać zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W tej
sprawie potrzebna była opinia zarządu gminy jako kolegialnego organu
wykonawczego. Sytuacja ta uległa zmianie po wspomnianym uchwaleniu
ustawy o wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Zgodnie z art. 99
ust. 4 ustawy, z dniem wejścia jej w życie667, nie stosowano już przepisów
zobowiązujących wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do uzyskania sta-
nowiska lub opinii zarządu gminy, nie wyłączając indywidualnych spraw
rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Jednak
prawodawca nie wskazał w ustawie formy wydawania zezwolenia na sprze-
daż napojów alkoholowych. Stąd też, posiłkując się przepisami ustawy – Ko-
deks postępowania administracyjnego – należy przyjąć, że owe pozwolenie
wydawane jest w formie decyzji administracyjnej.
Jak się wydaje, decyzja taka zawiera element uznania administracyj-
nego, które nie polega jednak na całkowitej dowolności i musi bazować
na dopuszczalnych bądź nakazanych przez prawo kryteriach. Ustawowymi
przesłankami dopuszczalności wydania zezwolenia powinny być w szczegól-
ności: liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usy-
tuowania miejsc sprzedaży. To winno także wyznaczać materialno-prawne
granice uznania organu koncesyjnego. Oprócz tego, w ramach realizacji
ustawowych zadań związanych z przeciwdziałaniem alkoholizmowi, do obo-
wiązków wójta należy powołanie gminnej komisji rozwiązywania problemów
alkoholowych668. Komisja ta, obok standardowych zadań, ma obowiązek
666
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi (DzU 1982 nr 35, poz. 230; t.j. DzU 2012 poz. 1356 z późn. zm.).
667
Ustawa weszła w życie z dniem 4 sierpnia 2002 roku i została uchylona z dniem 1 sierp-
nia 2011 roku, z chwilą wejścia w życie ustawy – Kodeks wyborczy.
668
Por. art. 41 Ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości…, op. cit.

292 rozdział iv
i nicjowania działań oraz podejmowania czynności zmierzających do orze-

czenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku
poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. Ustawodawca,
w związku z powoływaniem przez wójtów gminnych komisji, zawarł wymóg,
aby osoby wchodzące w ich skład były przeszkolone z zakresu profilaktyki
i rozwiązywania problemów alkoholowych. Formuła art. 41 analizowanej
ustawy jest dość ogólna, jednak należy podkreślić, że kompetencja wójta
w tej kwestii jest ograniczona. Organ wykonawczy gminy nie może w takiej
komisji sprawować żadnych funkcji. W tej sprawie precyzyjnie wypowiedział
się WSA w Łodzi w wyroku, w którym wskazał, że wójt – uprawniony jako
organ zezwalający na podstawie ustawy z 1982 roku o wychowaniu w trzeź-
wości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do wydawania zezwoleń na sprze-
daż napojów alkoholowych – nie może powołać samego siebie do składu
gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych oraz ustanowić
się jej przewodniczącym, gdyż w ten sposób nastąpiłaby kumulacja funkcji
pełnionych w gminie przez jedną osobę669.
Procedura powoływania gminnych komisji rozwiązywania problemów
alkoholowych przeszła znaczną ewolucję kompetencyjną. W początkowym
okresie obowiązywania ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziała-
nia alkoholizmowi wspomniana komisja działała przy terenowych organach
administracji państwowej670. Po wejściu w życie pierwszej reformy admi-
nistracyjnej kraju uprawnienia dotychczasowych organów państwowych
przejęły organy stanowiące samorządu terytorialnego. W wyniku drugiej
reformy administracyjnej kraju kompetencję powoływania gminnych komisji
rozwiązywania problemów alkoholowych ustawodawca przyporządkował
wykonawczym organom kolegialnym gmin671. W związku z rezygnacją przez
ustawodawcę z kolegialnych organów wykonawczych gmin i uchwaleniem
przez Sejm RP ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezy-
denta miasta zmieniła się po raz kolejny sytuacja prawna w kwestii powoły-
wania gminnych komisji. Nowo uchwalona ustawa o b ezpośrednim wyborze
669
Wyrok WSA w Łodzi z 15 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 74/09, zdanie drugie.
670
Por. art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości…,
op. cit.
671
Por. art. 1 Ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeź-
wości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (DzU 1996 nr 127, poz. 593).

wójta stanowiła konsekwencję zmian ustawy o wychowaniu w trzeźwo-

ści i przeciwdziałaniu alkoholizmowi672. W wyniku poczynionych zmian
kompetencje powoływania gminnych komisji rozwiązywania problemów
alkoholowych ustawodawca przyporządkował jednoosobowym wykonaw-
czym organom gmin. Zasady wynagradzania członków gminnych komisji
rozwiązywania problemów alkoholowych ustawodawca pozostawił jednak
w dalszym ciągu w kompetencji rady gminy, w gminnych programach roz-
wiązywania problemów alkoholowych.
Nową kompetencją i zarazem obowiązkiem wójta jest udostępnianie in-
formacji publicznej z działalności jednostki samorządu gminy. Wspomniana
kompetencja monokratycznego organu gminy ma swoje źródło w Konstytu-
cji RP z 1997 roku. Już w art. 54 ust. 1 ustawy zasadniczej ustawodawca za-
gwarantował wszystkim obywatelom prawo do wolności wyrażania swoich
poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Precyzyjnego
doprecyzowania prawa do dostępu do informacji publicznej należy doszu-
kiwać się w innym przepisie konstytucji, mianowicie w art. 61. Z jego treści
wynika wprost, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działal-
ności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów
samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jedno-
stek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują oni zadania władzy pub-
licznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Oprócz ogólnie sformułowanego w tym względzie prawa ustawodawca wska-
zał również podstawowe formy, którymi może posługiwać się każdy obywa-
tel i który chce poznać szczegóły dotyczące sposobu oraz jakości działania
władzy publicznej. A zatem zgodnie z postanowieniami naszej konstytucji
prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz
wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzą-
cych z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
Obywatele Rzeczypospolitej Polskiej zarówno na poziomie centralnym
jak i lokalnym dysponują ważnym prawem warunkującym ich świadomy
udział w życiu publicznym i w realizacji zasady zwierzchnictwa narodu. Jest
672
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i prze-
ciwdziałaniu alkoholizmowi (DzU 2002 nr 167, poz. 1372) (akt jednorazowy).

294 rozdział iv
to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także

osób pełniących funkcje publiczne. Należy więc uznać, że rola obywatela
nie kończy się z chwilą oddania głosu w wyborach i wyłonienia organów
pochodzących z wyborów (jak sejm, senat, samorząd terytorialny). Jeśli
są to organy reprezentujące społeczeństwo i zostały wybrane z uwzględ-
nieniem zgłoszonego wcześniej i prezentowanego wyborcom programu,
to obywatele, którzy ten program poparli, są żywo zainteresowani nie tylko
jego realizacją, ale także działaniami podejmowanymi przez te organy i uzy-
skiwanymi rezultatami. Prawo do informacji o działalności władz jest więc
ważnym elementem życia publicznego i kontroli opinii publicznej.
Te postanowienia konstytucyjne wymagały uregulowania przez ustawo-
dawcę problematyki udostępniania informacji publicznej. Dopiero po pięciu
latach od chwili uchwalenia i wejścia w życie ustawy zasadniczej parlament
RP uchwalił ustawę regulującą prawo uzyskiwania informacji, w tym określił
rolę, jaką ma do spełnienia organ wykonawczy gminy673. Zarówno w pier-
wotnym jak i aktualnym brzmieniu ustawy, używając formuły „podmioty
reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu
terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki or-
ganizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego”, nałożył
na wójta, burmistrza, prezydenta miasta obowiązek udzielania informacji
publicznej674. Jak już wspominano wcześniej, jednoosobowy organ wyko-
nawczy gminy, pełniący podwójną rolę w gminie, ma kompetencję podej-
mowania decyzji w kwestii udzielania obywatelom informacji publicznej.
Zgodnie z przepisami przywołanej ustawy wójt jako kierownik urzędu może
takowej informacji udzielić lub – jeśli zajdą przesłanki określone w ustawie –
odmówić wydania żądanej przez osobę informacji bądź też umorzyć w tej
sprawie postępowanie. Zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji
publicznej te dwa ostatnie rozstrzygnięcia załatwiane są w formie decyzji
administracyjnej przez kierownika urzędu będącego jednocześnie organem
władzy publicznej. Jak się wydaje, regulacja tego przepisu prawa ma cha-
rakter uniwersalny, gdyż odnosi się zarówno do postępowania w sprawie
673
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DzU 2001 nr 112,
poz. 1198; t.j. DzU 2014 poz. 782).
674
Por. art. 4 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji pub-
licznej…, op. cit. (w jej pierwotnym brzmieniu i według publikatora).

udostępnienia informacji publicznej jak i postępowania w sprawie odmowy

udostępnienia owej informacji.
Ustawodawca przewidział w ustawie o dostępie do informacji publicz-
nej odpowiedzialność karną za zaniechanie obowiązku udostępnienia in-
formacji. Odpowiedzialność taką przewiduje art. 23 ustawy, którego treść
przedstawia się następująco: „Kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi,
nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ogranicze-
nia wolności albo pozbawienia wolności do roku”675. Jak widać, ten przepis
karny określa nieznany dotąd w polskim prawie typ czynu zabronionego –
naruszenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Sprawcą tego
przestępstwa może być osoba działająca w imieniu organu władzy pub-
licznej bądź innego podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji
publicznej. Jej odpowiedzialność za nieudostępnienie informacji będzie
wynikać z przepisów normujących podział i zakres kompetencji. A zatem
mogą to być regulaminy organizacyjne lub też zarządzenia regulujące po-
dział zadań i kompetencji. W wypadku braku jednoznacznego określenia
osoby zobowiązanej odpowiedzialność będzie spoczywać na osobie, która
zajmuje naczelne stanowisko kierownicze w danym podmiocie, w tym wójt,
burmistrz, prezydent miasta.
Odpowiedzialną kompetencję rzutującą na rozwój wspólnoty gmin-
nej ustawodawca przyporządkował także organowi wykonawczemu gminy
na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym676.
Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy, w pierwszej
kolejności inicjatywa dotycząca uchwalenia studium należy do rady gminy,
która podejmuje uchwałę realizowaną w kolejnych etapach przez organ
wykonawczy gminy. Organ wykonawczy jest odpowiedzialny za prowadze-
nie procedury planistycznej. Zgodnie z treścią wyroku WSA w Gorzowie
Wielkopolskim kompetencja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nie
oznacza obowiązku osobistego wykonywania prac planistycznych przez ten
organ, a jedynie odpowiedzialność za prawidłowe sporządzenie projektu677.
675
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej…, op. cit.
676
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym…,
op. cit.
677
Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Go
888/13, zdanie piąte.

296 rozdział iv
Obowiązek planowania i zagospodarowania przestrzennego gminy wynika

z art. 87 ust. 4 analizowanej ustawy. Gminy, które w dniu wejścia w życie
niniejszej ustawy nie posiadały studium, zostały zobowiązane do sporządze-
nia i uchwalenia tego aktu w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie
ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli do 11 lipca
2004 roku. W literaturze naukowej podkreśla się, że podstawową sankcją
w wypadku braku studium jest niemożność uchwalania planów miejsco-
wych na obszarze gminy678. Studium to określa politykę przestrzenną gminy
wynikającą z ustalenia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania prze-
strzennego oraz oraz lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego679.
Organ wykonawczy gminy powinien mieć na względzie przede wszystkim
zastosowanie odpowiednich procedur przy opracowywaniu studium. Sam
projekt studium powinien być – zgodnie z ustawą o samorządach zawodo-
wych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów – wykonany
przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę członków izby samorządu zawo-
dowego urbanistów680.
W myśl art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-
strzennym, przy sporządzaniu studium organ wykonawczy gminy jest
zobowiązany uwzględnić zasady określone w koncepcji przestrzennego
zagospodarowania kraju, ustalić strategię rozwoju i plan zagospodarowa-
nia przestrzennego województwa oraz strategię rozwoju gminy. Uwzględ-
nienie tych treści ma charakter bezwzględny. Oznacza to, że sporządzane
studium musi być z nimi merytorycznie spójne w takim stopniu, aby roz-
wiązania przyjęte w koncepcjach, planach i strategiach mogły być zrealizo-
wane. Brak spójności w tym zakresie należy uznać za wadę dającą podstawę
do stwierdzenia przez organ nadzoru w trybie przepisów ustawy o samo-
rządzie gminnym albo przez sąd administracyjny nieważności uchwały rady
gminy w sprawie studium.
678
Por.: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: komentarz,
Kantor Wydawniczy „Zakamycze”, Kraków 2004, s. 54.
679
Zob. szerzej elementy studium, art. 10 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym…, op. cit.
680
Por. art. 6 ust. 1 Ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych archi-
tektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (DzU 2001 nr 5, poz. 42; t.j. DzU
2013 poz. 932 z późn. zm.).

Artykuł 11 analizowanej ustawy zawiera listę czynności, które wcho-

dzą w zakres kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i składają
się na szczegółową procedurę sporządzania projektu studium planowania
przestrzennego w gminie. Opracowany przez wójta, burmistrza, prezy-
denta miasta projekt zostaje przedstawiony radzie gminy do uchwalenia.
Rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w wyżej wymienionym przepi-
sie prawnym decydują o tym, że postępowanie w sprawie sporządzenia
studium jest otwarte na inicjatywy obywatelskie i umożliwia obywatelom
oraz ich organizacjom czynny udział w jego sporządzaniu. W tej kwestii
pierwszą czynnością wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest podanie
do publicznej wiadomości informacji o podjęciu czynności zmierzających
do uchwalenia studium oraz o możliwości partycypacji w jego projektowa-
niu przez formułowanie wniosków dotyczących przyszłego studium. Dal-
szą czynnością organu wykonawczego gminy w procedurze sporządzania
studium jest powiadomienie o inicjatywie rady gminy podmiotów współ-
działających w jego sporządzaniu, które mogą wyrażać swoje stanowiska
(opinie i uzgodnienia).
Wspomniane powiadomienie następuje przed sporządzeniem projektu
studium, powinno mieć zatem wyłącznie charakter informacyjny. Przystą-
pienie do sporządzania studium wymusza na wójcie, burmistrzu, prezy-
dencie miasta wiele obowiązków. Można do nich zaliczyć, m.in.: ogłaszanie
w prasie miejscowej, wydawanie obwieszczeń w sposób zwyczajowo przyjęty
w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządza-
nia studium, z określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków
dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia,
pisemne zawiadamianie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządza-
nia studium instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania
projektu studium czy też występowanie o uzgodnienie projektu studium
z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu
zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie
jego zgodności z ustaleniami programów.
Udział czynnika społecznego przy sporządzaniu studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest bardzo ważny. Or-
gan wykonawczy gminy musi jednak wiedzieć, że czynnik społeczny nie może
być całkowicie nieograniczony. Jak trafnie zauważył w wyroku WSA w Olszty-
nie, ze względu na wewnętrzny charakter studium, wystarczającą gwarancją

298 rozdział iv
zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożli-

wienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dys-
kusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych.
Sama zaś zmiana projektu studium przez radę gminy w wyniku uwzględ-
nienia uwagi dotyczącej tego projektu nie wywołuje potrzeby ponowienia
czynności wymienionych w art. 11 u.p.z.p.681. Ustawodawca nie wprowadził
obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdze-
nia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym
do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia
uwag do projektu studium, w przeciwieństwie do procedury poprzedzającej
uchwalenie planu miejscowego.
Ze względu na wewnętrzny charakter studium wystarczającą gwaran-
cją zapewnienia w procedurze planistycznej obecności czynnika społecz-
nego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium
oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności
planistycznych. Wprawdzie potrzeby ponowienia czynności planistycznych
wykluczyć nie można, jednakże braku takiego ponowienia nie można trak-
tować jako naruszenia trybu postępowania w świetle przepisów u.p.z.p.,
a tym bardziej jako istotnego naruszenia trybu postępowania682. Istotną rolę
w procesie sporządzania studium uwarunkowań – obok składanych przez
czynnik społeczny wniosków – odgrywa merytoryczne rozstrzygnięcie uwag.
Na tę kwestię w wyroku zwrócił uwagę NSA, stwierdzając, że rozstrzygnięcie
o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu studium musi mieć charakter
merytoryczny, a więc rada gminy musi ocenić zasadność wniesionej uwagi,
czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie).
Rozstrzygając sposób rozpatrzenia uwag – niezależnie od tego czy nastąpi
to w jednym głosowaniu dotyczącym również studium, czy też w odrębnej
uchwale podjętej przed uchwałą w sprawie studium – rada musi opowie-
dzieć się, czy uwagi uwzględnia, czy też nie683. Chociaż w tej sytuacji to rada
gminy musi ocenić zasadność zgłoszonej uwagi, to jednak w kwestii przygo-
towywania projektu oceny rolę organu wykonawczego gminy należy uznać
681
Wyrok WSA w Olsztynie z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 150/12.
682
Por.: Wyrok WSA w Krakowie z 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 934/10.
683
Zob.: Wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 337/10.

za nieocenioną. Brak rozstrzygnięcia lub błędne rozstrzygnięcie sposobu

rozpatrzenia uwag stanowi istotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i bę-
dzie w konsekwencji prowadziło do wadliwości uchwały w sprawie studium.
Jak wiadomo, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy uchwala rada. Uchwalenie przez radę studium sank-
cjonuje dotychczasowe czynności wójta (burmistrza, prezydenta miasta)
unormowane w art. 11 ustawy, kończąc tym samym merytoryczne prace
nad treścią dokumentu. Organ wykonawczy gminy, przygotowując pro-
jekt uchwały w sprawie studium uwarunkowań, obowiązany jest w nim
uwzględnić obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znacze-
niu krajowym i wojewódzkim ujętych w planie zagospodarowania prze-
strzennego województwa i programy zawierające zadania rządowe służące
realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. W przypadku
nieuchwalenia studium lub też nieuwzględnienia powyższych elementów
obowiązkiem wojewody jest wezwać radę gminy do uchwalenia studium
lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego
terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzen-
nego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy,
w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego
oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan
wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania prze-
strzennego. Brak spójności w tej kwestii – zarówno na poziomie lokalnym,
regionalnym i centralnym – może spowodować dla organu wykonawczego
gminy niepowetowane straty związane z rozwojem gminy.
Nieco odmiennie przedstawia się kompetencje wójta, jeśli chodzi o plan
miejscowy zagospodarowania przestrzennego gminy. Z art. 15 i 17 u.p.z.p.
gminy wynika, że w tym przypadku ustawodawca posłużył się terminem
„projekt planu”. Artykuł 15 ust. 1 ustawy przyznaje kompetencję wójtowi,
burmistrzowi, prezydentowi miasta do sporządzenia projektu miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego; realizacja jej polega na podję-
ciu działań przewidzianych w przepisach prawa. W szczególności chodzi
tu o art. 17 u.p.z.p. – merytoryczne i formalne przygotowanie materiałów
planistycznych i przedstawienie ich radzie gminy celem podjęcia uchwały
w tej sprawie. Wójt, burmistrz, prezydent miasta, podejmując się opraco-
wania projektu planu miejscowego, zobowiązani są kierować się studium
gminnym. Z kolei każde planowane przedsięwzięcie wykraczające poza

300 rozdział iv
jego merytoryczne założenia winno być poprzedzone nowelizacją uchwały

w sprawie studium684.
W przeciwieństwie do planu miejscowego studium uwarunkowań i kie-
runków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem określającym
perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy oraz ustala
lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Nie ma ono charak-
teru normatywnego, nie stanowi prawa miejscowego i bezpośrednio nie
kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów oprócz organów
administracji publicznej. Procedura tworzenia miejscowego planu zagospo-
darowania przestrzennego wymaga od organu wykonawczego gminy doko-
nania określonych czynności zgodnych z ustaloną w ustawie kolejnością,
a naruszenie tej kolejności należy ocenić negatywnie. Niezachowanie jej
powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym
studium, a czynności, takie jak: wnioski, opinie i uzgodnienia oraz wyło-
żenie studium i wniesienie do niego uwag, zostaną wykonane także wobec
takiego „ułomnego” projektu planu685.
Na uwagę zasługuje tu przytaczany już wyrok WSA w Gorzowie Wielko-
polskim, w którym sąd wskazał, że przepis art. 15 ustawy o planowaniu i za-
gospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć w ten sposób, że określenie
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych
zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości jest obowiązkowe
wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Jeżeli stan faktyczny ob-
szaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń,
o których mowa w przywoływanym wyżej przepisie prawnym, brak takich
ustaleń nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Wójt, burmistrz czy
też prezydent miasta nie muszą osobiście pracować nad projektem planu686.
Ponoszą oni jednak odpowiedzialność za prawidłowe jego sporządzenie.
W przypadku podjęcia przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzania
684
Por. także: T. Bączkowski, Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowa
niu przestrzennym, za: http://www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny).
685
Zob. także: Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II
SA/Go 888/13.
686
Zob. szerzej odniesienie nt. elementów planu i skali, w jakiej jest on sporządzany –
art. 15 i 16 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze-
strzennym…, op. cit.

planu miejscowego kompetencje wójta w tej kwestii są identyczne, jak przy

po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium687.
Kompetencje wójta, burmistrza, prezydenta miasta dotyczą również –
poza przypadkami lokalizacji inwestycji na terenie zamkniętym, gdzie właś-
ciwym organem jest wojewoda – lokalizacji inwestycji celu publicznego
o znaczeniu gminnym. Kwestię tę normuje art. 51 ust. pkt 2 ustawy o planowa-
niu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia lokalizacji celu publicznego
odbywa się wskutek wydania przez organ wykonawczy gminy decyzji admi-
nistracyjnej. Ustawodawca za niewywiązywanie się przez wójta z nałożonego
na niego obowiązku przewidział szczególny rodzaj odpowiedzialności. Z treści
art. 51 ust. 2 ustawy wynika, że w przypadku niewydania przez właściwy organ
decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie
65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stop-
nia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje
zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy
z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Ustawodawca w dalszej
części przywoływanego przepisu wskazał, że organem wyższego stopnia jest
wojewoda. Zatem to organ administracji państwowej w województwie został
upoważniony przez ustawodawcę do wymierzenia kary.
Analizując treść art. 51 ust. 2 ustawy, można dojść do wniosku, że za-
kres jego obowiązywania i wynikające z niego kompetencje wójta są duże.
Jak trafnie zauważył T. Grossmann, obejmuje wszystkie przypadki, gdy po-
mimo spełniania przez projektowaną inwestycję wymogów przewidzianych
687
Por. art. 11 i 17 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym…, op. cit. Ponadto wójt (burmistrz, prezydent miasta), tak jak podczas
postępowania w sprawie sporządzania studium gminnego, tak i w trakcie procedury
sporządzania m.p.z.p., zwraca się do wymienionych w punktach 6 i 7 podmiotów od-
powiednio o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu. Zagadnienie mocy wiążą-
cej opinii i uzgodnień, które w równym stopniu odnosi się do regulacji przewidzianej
w art. 17 pkt 6 i 7, zostało przedstawione w tezie 6 do art. 11 u.p.z.p. W tym miejscu
wystarczy więc zaznaczyć, że opinie przedstawiane organowi prowadzącemu postę-
powanie planistyczne stanowią istotny materiał, który powinien być wnikliwie rozpa-
trzony. Analiza opinii może mieć wpływ na końcowy kształt m.p.z.p. Opinie nie mają
jednakże mocy wiążącej, a więc ich treść nie obliguje wójta (burmistrza, prezydenta
miasta) do ich uwzględnienia. Moc wiążącą mają z kolei uzgodnienia, które – jak wska-
zuje art. 24 ust. 1 u.p.z.p. – są dokonywane w trybie art. 106 k.p.a. Por. także: T. Gross-
mann, Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – wybrane
zagadnienia, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2005, z. 4, s. 183.

302 rozdział iv
w u.p.z.p. i przepisach odrębnych, organ gminy nie wydaje decyzji ustawy

o lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy to dopuszczając się bezczyn-
ności, czy też bezzasadnie wydając decyzję odmowną, czy wreszcie bez-
podstawnie umarzając postępowanie688. Wójt – o wszczęciu postępowania
w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicz-
nego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie – zawiadamia
strony w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w da-
nej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych
nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego,
wójt informuje na piśmie. Decyzje o warunkach zabudowy, podobnie jak
decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, są gromadzone
w rejestrze prowadzonym przez wójta. Obowiązek prowadzenia przez wójta
rejestru wynika nie tyko z ustawy, lecz również z dwóch rozporządzeń mi-
nistra infrastruktury. Jedno z nich reguluje problem wzoru rejestru decyzji
o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji
inwestycji celu publicznego689, drugie zaś dotyczy oznaczeń i nazewnictwa
stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego
oraz w decyzji o warunkach zabudowy690.
Stosunkowo mało kompetencji dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta
wynika z ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaź-
nych zwierząt691. Należy również dodać, że w poprzedniej ustawie o zwal-
czaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz
o inspekcji weterynaryjnej692 ustawodawca w zasadzie nie przewidywał
dla tego organu żadnych kompetencji. Artykuł 40 określał jedynie, że organy
688
Por.: Wyrok NSA w Warszawie z 28 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 661/96 oraz Wy-
rok NSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 2343/97.
689
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie wzoru re-
jestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lo-
kalizacji inwestycji celu publicznego (DzU 2004 nr 130, poz. 1385).
690
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń
i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicz-
nego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (DzU 2003 nr 164, poz. 1589).
691
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób za-
kaźnych zwierząt (DzU 2004 nr 69, poz. 625; t.j. DzU 2008 nr 213, poz. 1342 z późn. zm.).
692
Ustawa z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu
zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej (DzU 1997
nr 60, poz. 369; t.j. DzU 1999 nr 66, poz. 752 z późn. zm.).

inspekcji weterynaryjnej współpracują przy wykonywaniu swoich zadań

z właściwymi organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Inspekcji Farma-
ceutycznej, Inspekcji Handlowej, Inspekcji Transportu Drogowego i Inspek-
cji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz z jednostkami
samorządu terytorialnego. Kompetencje dla wójta zostały wyraźnie przypo-
rządkowane na skutek wejścia w życie ustawy w 2004 roku. Z artykułu 42.
wynika, że w przypadku podejrzenia wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt,
a w szczególności poronienia u bydła, świń, owiec i kóz, objawów neurolo-
gicznych u zwierząt, znacznej liczby nagłych padnięć, zmian o charakterze
krost, pęcherzy, nadżerek lub wybroczyn na skórze i błonach śluzowych
zwierząt kopytnych oraz podwyższonej śmiertelności zwierząt, ich posiadacz
jest obowiązany powiadomić m.in. wójta. Ten zaś z kolei zobowiązany jest
powiadomić organ Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej. Zgodnie z aktu-
alnie obowiązującą ustawą organ wykonawczy gminy uczestniczy również
w procedurze odszkodowawczej w przypadku zwierząt padłych albo zabitych
lub poddanych ubojowi z nakazu organów inspekcji weterynaryjnej. Kwestie
określania strat z tym związanych ustawodawca określił w przepisach art. 49
ust. 3, 6 i 12, tym samym upoważniając wójta do powoływania i odwoływania
rzeczoznawców. Analizując tekst ustawy, trudno jest dociec, w jaki sposób
wójt ma powoływać tych rzeczoznawców. Należy przyjąć, że podstawową
formą ich powoływania i odwoływania jest wydane przez niego zarządzenie.
Jak się wydaje, bardziej „władcze” i „wyraźne” kompetencje ustawodawca
przyporządkował wójtowi w ustawie o ochronie zwierząt693. Chodzi tu przede
wszystkich o zapobieganie znęcaniu się nad zwierzętami694. W przeciwieństwie
do ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, w tej drugiej ustawodawca wska-
zał formy działalności wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Powiększenie
kompetencji wójta nastąpiło w wyniku zmiany ustawy w 2000 roku o zmia-
nie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicz-
nej695. Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt organ
wykonawczy gminy w przypadkach znęcania się nad zwierzętami ma prawo:
693
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (DzU 1997 nr 111, poz. 724;
t.j. DzU 2013 poz. 856).
694
Ibidem, zob. szerzej art. 6 ust. 2.
695
Ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjo-
nowaniem administracji publicznej (DzU 2000 nr 12, poz. 136 z późn. zm.).

304 rozdział iv
odebrać zwierzę właścicielowi lub opiekunowi, na podstawie d ecyzji ad-

ministracyjnej, i przekazać je schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwie-
rzę domowe lub laboratoryjne; gospodarstwu rolnemu wskazanemu
przez niego, jeżeli jest to zwierzę gospodarskie;
przekazać zwierzę do ogrodu zoologicznego lub schroniska dla zwie-
rząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych,
widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach
zoologicznych.
Zasadniczo decyzje te wójt podejmuje z urzędu po uzyskaniu infor-
macji od policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego
przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działa-
nia jest ochrona zwierząt. Należy zauważyć, że podejmowane przez organ
wykonawczy działania muszą być wszechstronne, m.in. już w momencie
podejmowania decyzji w kwestii ochrony zwierząt wójt musi uzgodnić z od-
powiednim pomiotem przyjęcie takiego zwierzęcia. Wójta do wszechstron-
nych działań zmusza art. 7 ust. 1b akcentujący potrzebę zgody podmiotu,
któremu zwierzę ma być przekazane. Jak słusznie zauważył ustawodawca,
dla skuteczności władczych działań organu wykonawczego gminy potrzebna
jest klauzula natychmiastowej wykonalności. W przypadku braku zgody
podmiotu na przyjęcie zwierzęcia lub wystąpienia innych okoliczności unie-
możliwiających przekazanie zwierzęcia podmiotom, takowe zwierzę może
zostać nieodpłatnie przekazane innej osobie prawnej lub jednostce orga-
nizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej albo osobie fizycznej, która
zapewni mu właściwą opiekę. Kompetencje wójta w tej kwestii nie są jednak
nieograniczone. Zgodnie z postanowieniami ustawy o ochronie zwierząt
strona postępowania, a więc właściciel lub prawny opiekun696, ma prawo
wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego w ter-
minie trzech dni od daty doręczenia decyzji. Z kolei samorządowe kolegium
odwoławcze rozpoznaje odwołanie w terminie siedmiu dni.
Podobnie przedstawia się kompetencja wójta odnosząca się do po-
dejmowanych przez policjanta, strażnika gminnego lub upoważnionego
przedstawiciela organizacji społecznej zadań, której statutowym celem jest
działanie niecierpiące zwłoki, a polegające na natychmiastowym odebraniu
696
Por. także: Wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 347/07.

zwierzęcia. Sytuacja ta zachodzi wtedy, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia

u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu.
Wówczas wskazane wyżej podmioty są obowiązane natychmiast powiadomić
o tym wójta, który zatwierdza decyzją administracyjną legalność podjętych
działań. Kwestię wydawania decyzji administracyjnych przed odebraniem
zwierzęcia i po jego odebraniu trafnie ocenił WSA w Gdańsku. Komentując,
na wybranym przykładzie, treść art. 7 analizowanej ustawy, sąd zauważył,
że w sytuacji opisanej w art. 7 ust. 1 ustawy z 1997 roku o ochronie zwierząt
odebranie zwierząt następuje po wydaniu decyzji administracyjnej orzekają-
cej o czasowym odebraniu zwierząt. Natomiast w sytuacji opisanej w art. 7
ust. 3 tejże ustawy, w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy pozostawa-
nie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela zagraża jego życiu, odebra-
nie zwierzęcia (zwierząt) jest poprzedzone podjęciem decyzji w tej sprawie.
Przesłanki wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierząt w sytu-
acji, o jakiej mowa w art. 7 ust. 3 ustawy z 1997 roku o ochronie zwierząt,
są dodatkowo określone w stosunku do regulacji z art. 7 ust. 1 tejże ustawy,
tzn. dla zastosowania art. 7 ust. 3 konieczne jest spełnienie dodatkowych
przesłanek, takich jak: przypadek niecierpiący zwłoki, dalsze pozostawanie
zwierzęcia u dotychczasowego właściciela zagrażające jego życiu697. Ode-
branie w przypadkach niecierpiących zwłoki przez uprawnione podmioty
właścicielowi lub opiekunowi zwierzęcia jednak nie nakłada na wójta obo-
wiązku zatwierdzenia tych czynności. W sytuacji podjęcia nagłej interwencji,
w wyniku której zwierzę zostaje odebrane właścicielowi ze względu na poja-
wienie się przesłanek określonych w art. 7 ust. 3 ustawy z 1997 roku o ochro-
nie zwierząt, właściwy organ jest zobowiązany do wydania decyzji, o której
mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Skutkiem owej decyzji jest albo odebranie
zwierzęcia ze względu na zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych
w art. 6 ust. 2 tej ustawy, albo wydanie decyzji odmownej ze wskazaniem,
że brak było podstaw do czasowego odebrania zwierzęcia właścicielowi698.
Z analizy ustawy o ochronie zwierząt wynika, że kompetencje wójta ule-
gały nie tylko poszerzeniu, ale i doprecyzowaniu. Argumentem przemawia-
jącym za tak postawioną tezą jest treść art. 10 ust. 1 ustawy w poprzednim
697
Wyrok WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 841/11.
698
Por.: Wyrok WSA w Szczecinie z 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 847/11.

306 rozdział iv
brzmieniu: „Prowadzenie hodowli lub utrzymywanie psa rasy uznawanej

za agresywną wymaga zezwolenia organu gminy właściwego ze względu
na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania psa, wyda-
wanego na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taką hodowlę lub utrzy-
mywać takiego psa”699. Przy takiej formule trudno jest dociec, który organ
gminy miał na myśli ustawodawca. Ograniczenie się jedynie do formuły
„właściwy organ gminy” bez wątpienia stwarzało dla instytucji państwowych
jak i pozarządowych prowadzących działalność związaną z ochroną zwierząt
wiele problemów interpretacyjnych. Także same organy gminy mogły mieć
kłopot z ustaleniem odpowiednich kompetencji. Sytuacja ta uległa zmia-
nie w 2009 roku na mocy ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku
ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w wo-
jewództwie700. Konsekwencją nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt była
zmiana dotychczasowej treści art. 10, który otrzymał następujące brzmienie:
„Prowadzenie hodowli lub utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną
wymaga zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)
właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub
utrzymywania psa na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taką hodowlę
lub utrzymywać takiego psa”. Poczynione przez ustawodawcę zmiany legisla-
cyjne okazały się bardzo transparentne, albowiem wyraźnie wskazują organ
gminy, czyli wójta burmistrza, prezydenta miasta jako władnych w kwestii
wydawania pozwoleń na hodowlę lub utrzymywanie psów rasy uznawanej
za agresywną. Na uwagę zasługuje także doprecyzowanie przez ustawodawcę
art. 11a analizowanej ustawy. Identycznie, jak w przypadku art. 10, w począt-
kowej fazie obowiązywania ustawy701 treść art. 11a w sposób nazbyt ogólny
określała zadania tylko organu stanowiącego gminy. Ustawodawca przypo-
rządkował temu organowi obowiązek przyjęcia programu zapobiegającego
bezdomności zwierząt. Jak zatem widać, rola organu wykonawczego była
w zasadzie ograniczona. Dopiero w 2011 roku, w wyniku kolejnej nowelizacji
699
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (DzU 1997 nr 111, poz. 724;
t.j. DzU 2003 nr 106, poz. 1002 z późn. zm.).
700
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami
w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (DzU 2009
701
Por.: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt…, op. cit.

ustawy o ochronie zwierząt, ustawodawca zdecydował się na całkowite prze-

redagowanie dotychczasowego przepisu art. 11a. Zgodnie z jego nowym
brzmieniem, nowe kompetencje otrzymał nie tylko organ stanowiący gminy,
ale i wykonawczy. Rada od chwili nowelizacji ustawy ma obowiązek określić
w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzę-
tami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt702.
Do nowych kompetencji wójta należy opracowanie projektu wyżej wska-
zanego programu oraz najpóźniej do dnia 1 lutego każdego roku przekazanie
do zaopiniowania odpowiednim przedstawicielom instytucji. Ustawodawca
w analizowanej ustawie wskazał, że tymi instytucjami są: właściwy powiatowy
lekarz weterynarii, organizacje społeczne działające na obszarze gminy, któ-
rych statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, oraz dzierżawcy lub
zarządcy obwodów łowieckich działających na obszarze gminy. Wskazane
wyżej podmioty na wydanie opinii mają 21 dni od dnia otrzymania projektu
programu. Zatem przed upływem tego terminu organ stanowiący gminy nie
może podjąć w tym zakresie stosownej uchwały. Jak wynika z formuły przepisu
art. 11a ust. 8 wydanie nawet negatywnej opinii nie jest wiążące dla organu
stanowiącego gminy703. Kompetencje wójta związane z opracowywaniem pro-
jektu programu nie mogą być ogólne, wręcz przeciwnie. Zarówno sam projekt
jak i późniejsza podjęta w tej sprawie uchwała dotycząca opieki nad zwierzę-
tami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winny zawierać
konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nich
zadań. Wobec tego w przedmiotowym programie powinno zostać wskazane
konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także
powinien zostać określony sposób zapewnienia przedmiotowej opieki704.
702
Zob. szerzej elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiega-
nia bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie
zwierząt…, op. cit.).
703
Jeżeli organizacja społeczna wyraziła opinię i zajęła tym samym stanowisko w kwe-
stii programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności
zwierząt, to nie przysługuje jej legitymacja skargowa w sprawie zakwestionowania
uchwały rady gminy przyjmującej ten program. Brak jest możliwości zaskarżenia przez
organizację społeczną uchwały, która nie dotyczy bezpośrednio interesów prawnych
lub uprawnień tej organizacji, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w za-
kresie statutowych działań tej organizacji. Por.: Wyrok WSA w Rzeszowie z 8 sierpnia
2013 r., sygn. akt II SA/Rz 463/13, zdanie drugie i trzecie.
704
Por. także: Wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 887/13.

308 rozdział iv
Należy także wskazać, że przepis ustawy o ochronie zwierząt zobo-

wiązujący wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do przekazania projektu
programu organizacjom społecznym, których statutowym celem działania
jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, może być źródłem
interesu prawnego, ale tylko w granicach naruszenia prawa takiej organizacji
do opiniowania danego projektu. Trzeba zauważyć, że zapewnienie schro-
niska dla bezdomnych zwierząt jest ustawowym obowiązkiem gminy, z któ-
rego nie zwalnia brak miejsc w schroniskach istniejących. Schroniskiem dla
zwierząt jest miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi
spełniające warunki określone w ustawie z 2004 roku o ochronie zdrowia
zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.
Utrzymanie czystości i porządku w gminach zgodnie z postanowieniami
art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym jest jednym z zadań włas-
nych gminy. Gminy powinny zatem dysponować środkami prawnymi umoż-
liwiającymi im właściwe wywiązanie się z tego zadania. Podstawą prawną
określającą pryncypia realizacji tego obowiązku jest ustawa o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach z 13 września 1996 roku705, jednak w swoim
pierwotnym brzmieniu, według poglądu większości samorządów, ustawa
ta nie umożliwiała właściwego wywiązywania się z powierzonego zadania.
Poprawę w tym względzie miała przynieść zmiana dokonana w 2011 roku
przez ustawę o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gmi-
nach oraz niektórych innych ustaw706. Przyjęte w ustawie rozwiązania nie
wprowadziły instrumentów umożliwiających w pełni skutecznie wywiązać
się z określonych wyżej celów. Stąd też konieczne było wprowadzenie dal-
szych zmian w sposobie utrzymania czystości i porządku w gminach. Zostały
one dokonane dopiero w 2013 roku przez ustawę z 25 stycznia o zmianie
ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach707. Dzięki tej ustawie
wdrożono rozwiązania umożliwiające gminom prowadzenie racjonalnej
705
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DzU
1996 nr 132, poz. 622; t.j. DzU 2012 poz. 391 z późn. zm.).
706
Ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach oraz niektórych innych ustaw (DzU 2011 nr 152, poz. 897).
707
Ustawa z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach (DzU 2013 poz. 228).

i elastycznej polityki w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów ko-

munalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami.
Dokonana nowelizacja wprowadza dwojakiego rodzaju zmiany w systemie
gospodarki odpadami komunalnymi: te, które rzeczywiście mogą umożliwić
racjonalniejszą i elastyczniejszą politykę ustalania opłat za odbierane od-
pady, a także rozwiązania techniczne związane z fizycznym gromadzeniem
odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz wszystkie te, które
dotyczą ściągania opłat należnych z tytułu odbierania odpadów komunal-
nych708. Wprowadzony ustawą nowelizacyjną z 1 lipca 2011 roku art. 3b
ust. 1 zobowiązuje gminy do osiągnięcia do 31 grudnia 2020 roku odpowied-
nich poziomów recyklingu. Odpady komunalne w postaci papieru, metali,
tworzyw sztucznych i szkła muszą być zbierane selektywnie i przygotowane
do ponownego użycia w wysokości co najmniej 50% wagowo. W wypadku
odpadów budowlanych i rozbiórkowych przygotowanie do ponownego uży-
cia i odzysku jest konieczne w wysokości co najmniej 70% wagowo. Do tych
poziomów gminy mają dochodzić stopniowo w ciągu 9 lat – od 1 stycznia
2012 roku do 31 grudnia roku 2020.
Ustawa przyznaje zatem wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta
wiele kompetencji. Ustawodawca, na bazie obowiązującej ustawy o utrzy-
maniu czystości i porządku w gminach, przyporządkował organowi wyko-
nawczemu gminy sprawowanie nadzoru nad realizacją obowiązków przez
właścicieli nieruchomości709. Regulacja prawna w kwestii sprawowania
nadzoru odnosi się do obowiązków obciążających cztery grupy adresatów:
1) właścicieli nieruchomości; 2) wykonawców robót budowlanych; 3) przed-
siębiorców użytkujących torowiska pojazdów szynowych; 4) zarządy dróg.
Obowiązki wskazanych wyżej podmiotów powstały z mocy ustawy, a nad-
zór nad ich wykonywaniem należy do wójta, burmistrza lub prezydenta
miasta. Analizując przepisy ustawy, należy uznać, że nadzór ten wynika
708
Por. także: K. Gruszecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach: komentarz do zmian
wprowadzonych ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach, za: http://www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny),
stan prawny na dzień 8 kwietnia 2013 r.
709
Zob. szerzej katalog obowiązków właścicieli nieruchomości – art. 5 Ustawy z dnia
13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. DzU 2013

310 rozdział iv
z kierowniczej pozycji wójta, burmistrza i prezydenta miasta710. Organ wy-

konawczy gminy w wypadku utrzymywania czystości i porządku w gminach
posiada kompetencje władcze. Otóż w przypadku niewykonania zadań przez
podmioty, na których ciąży ten obowiązek, wójt obowiązany jest wydać
decyzję administracyjną nakazującą wykonanie niniejszego obowiązku.
Wykonywanie decyzji zmuszającej podmioty odpowiedzialne za utrzyma-
nie czystości w gminach odbywa się na podstawie ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji711. Z artykułu 20 § 1 pkt 1 wynika, że orga-
nem odpowiedzialnym za egzekucję administracyjną obowiązków o cha-
rakterze niepieniężnym jest m.in. właściwy organ jednostki samorządu
terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z za-
kresu administracji rządowej; także samorządowe jednostki organizacyjne
za obowiązki wynikające z decyzji i postanowień z zakresu administracji
publicznej.
Z treści ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz
ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że wójtowi
przysługują w zasadzie dwa środki represyjne – grzywna w celu przymusze-
nia oraz wykonanie zastępcze. Z artykułu 119 ustawy wynika, że „grzywnę
w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez
zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wy-
konania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej cha-
rakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego”. Może być ona
nakładana zarówno na osoby fizyczne i prawne, a także na jednostki orga-
nizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Wójt, egzekwując od pod-
miotów obowiązek utrzymania czystości, wspomnianą grzywnę może
nakładać kilkakrotnie. Tylko w sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia
przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budow-
lanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Grzywny nakładane
wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 tys. zł, a w stosunku
do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości
710
Por. także: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis,
Warszawa 2007, s. 2001.
711
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DzU
1966 nr 24, poz. 151; t.j. DzU 2012 poz. 1017 z późn. zm.).

prawnej – kwoty 200 tys. zł712. Wójt może zatem w granicach wskazanych
w ustawie stosować dowolną wysokość grzywny. Jak wynika, z treści wy-
roku WSA w Łodzi, grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie
przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, niemniej jednak jej
wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i trakto-
wana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku (skoro
zastosowany środek z jednej strony ma zapewnić efektywność, a z drugiej
być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego)713.
Drugim, jak się wydaje uzasadnionym, środkiem represyjnym umoż-
liwiającym wyegzekwowanie od podmiotów odpowiedzialnych za utrzy-
manie czystości i porządku w gminach jest wykonanie zastępcze. Może
mieć ono miejsce, gdy grzywna o charakterze niepieniężnym okazuje się
mało skuteczna lub jest nieskuteczna. W takiej sytuacji organ egzekucyjny,
którym w tym przypadku jest wójt, może skorzystać z prawa zastosowania
wykonania zastępczego. Wykonanie zastępcze stosuje się wówczas, gdy
egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić
innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt714. W kwestii
stosowania środków egzekucyjnych kompetencje wójta wydają się szero-
kie. Opierając się na przykładzie wyroku NSA w Warszawie, należy uznać,
że przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji nie określają liczby nakładanych grzywien przed zastoso-
waniem środka w postaci wykonania zastępczego. Zgodnie z treścią art. 7
§ 2 powołanej ustawy organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą
bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków –
środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z zasady tej wynika obo-
wiązek zbadania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio
do wykonania obowiązku. W istocie jest to główna zasada w postępowaniu
egzekucyjnym715.
Olbrzymią rolę w kwestii gospodarowaniem odpadami komunal-
nymi odgrywa wójt. Z artykułu 6c ustawy wynika, że gminy są obowiązane
712
Por. art. 121 § 3 Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym…,
op. cit.
713
Wyrok WSA w Łodzi z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 608/13.
714
Por. art. 127 Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym…, op. cit.
715
Wyrok NSA w Warszawie z 29 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1404/07.

312 rozdział iv
do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nie-

ruchomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta są zobowiązani zor-
ganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpa-
dów. Zatem kompetencje wójta z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach łączą się z kompetencjami zawartymi w ustawie – Prawo za-
mówień publicznych716. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gmi-
nach jest jednak aktem prawnym o charakterze lex specialis w odniesieniu
do p.z.p. – nie tylko co do głównego przedmiotu jej regulacji, ale również
prowadzenia postępowania zmierzającego do wyłonienia wykonawcy od-
bierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości717. Organowi
wykonawczemu gminy trzeba zatem przyporządkować kompetencję zwaną
zamawianiem.
Ustawa o zamówieniach publicznych ma charakter ogólny. Zgodnie
z art. 2 pkt 12 przywołanej ustawy zamawiającymi mogą być: osoba fizyczna,
osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości
prawnej obowiązana do stosowania prawa zamówień publicznych. Jak traf-
nie zauważył Ł. Kuligowski, utrzymanie czystości i porządku w gminie jest
zadaniem własnym samorządów, ale to wcale nie oznacza, że wójt, bur-
mistrz lub prezydent miasta nie muszą przeprowadzić przetargu na odbiór
odpadów komunalnych718.
Ustawodawca wskazał w ustawie, że wójt, burmistrz lub prezydent mia-
sta określają w specyfikacji istotne warunki zamówienia, w szczególności:
wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów
komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania od-
padów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych
instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;
rodzaje odpadów komunalnych odbieranych selektywnie od właścicieli
nieruchomości;
standard sanitarny wykonywania usług oraz ochrony środowiska;
716
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (DzU 2004 nr 19,
poz. 177; t.j. DzU 2013 poz. 907 z późn. zm.).
717
Zob. także: Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej przy Urzędzie Zamówień Publicznych
z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt KIO 1231/13, zdanie piąte.
718
Ł. Kuligowski, Nie da się uciec od przetargu, „Rzeczpospolita” 2013 nr 8, s. 22.

obowiązek prowadzenia dokumentacji związanej z działalnością objętą

zamówieniem;
szczegółowe wymagania stawiane przedsiębiorcom odbierającym od-
pady komunalne od właścicieli nieruchomości.
Po przeprowadzeniu procedury przetargowej i wyłonieniu najkorzyst-
niejszej oferty ustawodawca zobowiązuje wójta do zawarcia z wyłonionym
wykonawcą umowy na odbiór odpadów komunalnych. Ustawodawca prze-
widział też możliwość rozwiązania takiej umowy i przyporządkował wójtowi
nową kompetencję w postaci zorganizowania kolejnego przetargu. W okresie
pomiędzy przetargami wójt, burmistrz czy prezydent miasta mają prawo wy-
łonić wykonawcę w trybie zamówienia z wolnej ręki. Zatem wójt, realizując
zadania wynikłe z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
posiłkuje się treściami dwóch ustaw. Należy także zwrócić uwagę na kwe-
stię warunków udzielania zezwoleń na świadczenie usług oraz warunków
wykonywania działalności z zakresu odbierania i zagospodarowania odpa-
dów komunalnych. Przed 2011 rokiem wójt gminy wydawał przedsiębior-
com, w drodze decyzji administracyjnych, zezwolenia na świadczenie usług
nieruchomości tego typu. Przywoływana już zmiana ustawy z 2011 roku
dotyczyła również odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieru-
chomości. Z dniem 1 stycznia 2012 roku działalność ta stała się działalnością
regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej
z 2 lipca 2004 roku719. Przyjęte nowe brzmienie ustawy oznacza znaczne uła-
twienie dla przedsiębiorców, ponieważ możliwość prowadzenia działalności
gospodarczej dotyczącej odbierania odpadów komunalnych nie będzie już
uzależniona od wyniku przeprowadzonego przez organy administracji po-
stępowania wyjaśniającego, podczas którego ustalana jest zdolność przed-
siębiorcy do prowadzenia zamierzonej działalności. Dokonanie wpisu będzie
oparte na jedynie na oświadczeniach wnioskodawcy.
Wójt, burmistrz czy prezydent miasta, występujący w roli zamawiają-
cego i prowadzącego uprzednio przywoływany rejestr, nie mogą akceptować
prowadzenia działalności polegającej na odbiorze odpadów bez wymaganego
719
Zgodnie z art. 5 pkt 5 Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospo-
darczej (DzU 2004 nr 173, poz. 1807; t.j. DzU 2013 poz. 672 z późn. zm.), przez dzia-
łalność regulowaną należy rozumieć działalność gospodarczą, której wykonywanie
wymaga spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa.

314 rozdział iv
zezwolenia, czyli uzyskania wpisu do rejestru, bowiem do chwili uzyskania

wpisu działalność taka nie jest zgodna z prawem720. Począwszy od stycznia
2012 roku podstawą prawną działalności w zakresie odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości jest uzyskanie przez przed-
siębiorcę wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbiera-
nia odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Ustawodawca
powierzył prowadzenie rejestru wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi
miasta, którego właściwość miejscową dookreśla miejsce odbierania odpa-
dów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Rejestr prowadzony jest
przez wójta w postaci bazy danych zapisanej na informatycznych nośnikach
danych w rozumieniu ustawy o informatyzacji działalności podmiotów re-
alizujących zadania publiczne z 17 lutego 2005 roku721. Może ona stanowić
część innych baz danych z zakresu ochrony środowiska, w tym gospodarki
odpadami. W ramach kompetencji związanych z prowadzeniem rejestru
i dokonaniem wpisu do rejestru wójt jednocześnie nadaje przedsiębiorcy
numer rejestrowy. Na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o utrzy-
maniu czystości i porządku w gminie organ wykonawczy gminy ma prawo
przetwarzać dane wpisane do rejestru oraz zapewnić ich bezpieczeństwo.
Oprócz tego wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują marszałkowi
województwa wykaz podmiotów wpisanych w danym miesiącu do rejestru
działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych
od właścicieli nieruchomości oraz wykreślonych z tego rejestru.
W ramach przysługujących wójtowi kompetencji ma on prawo wyegze-
kwować od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieru-
chomości sporządzanie kwartalnych sprawozdań. Podmiot jest obowiązany
przekazywać sprawozdanie do końca miesiąca następującego po kwartale,
którego ono dotyczy. Identycznie w kwestii sprawozdawczości przedstawia
się działalność dotycząca opróżniania zbiorników bezodpływowych i trans-
portu nieczystości ciekłych. Z kolei wójt jest obowiązany do sporządzania
720
Por. także: Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej przy Urzędzie Zamówień Publicznych
z 10 lipca 2013 r., sygn. akt KIO 1525/13.
721
Zgodnie z art. 3 ust. 1 Ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności
podmiotów realizujących zadania publiczne (DzU 2005 nr 64, poz. 565; t.j. DzU 2013
poz. 235 z późn. zm.) – za informatyczny nośnik danych uważa się materiał lub urzą-
dzenie służące do zapisywania, przechowywania i odczytywania danych w postaci
cyfrowej.

rocznego sprawozdania z realizacji zadań związanych z gospodarowaniem

odpadami komunalnymi. Sprawozdanie jest przekazywane marszałkowi wo-
jewództwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie
do 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy722. Dotychczasowa
działalność sprawozdawcza wójta, burmistrza, prezydenta miasta uległa
zmianie z dniem 24 stycznia 2016 roku. Od wskazanej daty sprawozda-
nie jest przekazywane marszałkowi województwa w terminie do 31 marca
roku następującego po roku, którego dotyczy, za pośrednictwem bazy da-
nych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, poprzez
indywidualne konto utworzone przez marszałka województwa723. Intencją
ustawodawcy jest, aby podmiot wpisany do rejestru jednocześnie otrzymał
indywidualne konto w bazie danych. Konto takie będzie tworzył marszałek
województwa, a następnie zawiadomi podmiot o aktywacji konta, identy-
fikatorze i haśle dostępu.
Jak wynika z treści art. 9u, ustawodawca nałożył na wójtów, burmi-
strzów i prezydentów miast obowiązek sprawowania kontroli przestrzegania
i stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gmi-
nach. Jak zauważył Jacek Jagielski, kategoria kontroli oznacza funkcję, któ-
rej treść obejmuje: 1) obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub
stanu, czyli ustalanie ich rzeczywistego obrazu w określonym miejscu i cza-
sie; 2) dokonywanie oceny tej działalności lub stanu poprzez konfrontację
faktycznego (rzeczywistego) ich obrazu z odnoszącymi się do nich – jako ca-
łości jak również do ich poszczególnych fragmentów – założeniami wyjścio-
wymi; stawianie diagnozy przyczyn ewentualnych nieprawidłowości, mającej
możliwie szeroki zasięg, w tym uwzględniającej przedmiotowe i personalne
aspekty przyczyn wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości; 3) formu-
łowanie wniosków co do tej działalności lub stanu w przyszłości mających
722
Elementy sprawozdania zawiera art. 9o i 9q Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzy-
maniu czystości…, op. cit.
723
Do obowiązków marszałka województwa lub wojewódzkiego inspektora ochrony śro-
dowiska będzie należało weryfikowanie danych zawartych w sprawozdaniu. W przy-
padku gdy sprawozdanie będzie sporządzone nierzetelnie, marszałek województwa
lub wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma prawo wezwać wójta, burmistrza
lub prezydenta miasta, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub popra-
wienia w terminie 30 dni. Por. art. 9r Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu
czystości…, op. cit.

316 rozdział iv
na celu przeciwdziałanie powstawaniu nieprawidłowości724. Należy przyjąć,

że z kontrolą może łączyć się nadzór, który – według poglądów doktryny –
obejmuje wszystkie elementy składające się na kontrolę, tj. obserwację,
sprawdzanie, ocenę i diagnozę, postulaty naprawcze i wnioski na przyszłość.
Wójt może wystąpić do właściwego miejscowo komendanta policji, je-
żeli jest to niezbędne do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Trzeba
jednak zauważyć, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy wójt, bur-
mistrz lub prezydent miasta samodzielnie oceniają, czy pomoc policji jest
niezbędna. Konstrukcja przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach pozwala sformułować wniosek, że jeżeli wójt, burmistrz lub
prezydent miasta zwrócą się do właściwego miejscowo komendanta policji
o pomoc w toku wykonywania czynności kontrolnych, to ma on obowiązek
udzielenia pomocy. Trzeba również powiedzieć, iż nie ma podstaw prawnych
ku temu, aby komendant mógł sam ocenić, czy udzielenie pomocy jest nie-
zbędne; ocena wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wiąże komendanta.
Komendant, który odmówiłby udzielenia pomocy wójtowi, burmistrzowi lub
prezydentowi miasta, mógłby odpowiadać za przestępstwo niedopełnienia
obowiązku na podstawie art. 231 § 1 k.k., ponieważ nietrudno można wyka-
zać, że odmowa udzielenia pomocy nastąpiła na szkodę interesu publicznego.
Na wniosek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwy miejscowo
komendant policji jest obowiązany do zapewnienia kontrolującym pomocy
w toku wykonywania czynności kontrolnych.
Analizując przepisy rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i po-
rządku w gminie725, należy zauważyć, że wójt, burmistrz lub prezydent
miasta mogą zarówno nakładać kary i je egzekwować, ale mogą też zostać
ukaranymi.
Organ wykonawczy gminy, zgodnie z postanowieniami ustawy, może
występować w roli egzekutora, jeżeli przedsiębiorca:
odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru dzia-
łalności regulowanej;
724
J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis,
Warszawa 2006, s. 15. Por. także: M. Zdyb, Samorząd a państwo, nadzór nad samorzą
dem, [s. n.], Lublin 1993, s. 14.
725
Chodzi tu o kary pieniężne.

miesza selektywnie zebrane odpady komunalne ze zmieszanymi odpa-

dami komunalnymi;
przekazuje nierzetelne sprawozdanie kwartalne lub robi to po terminie.
W roli ukaranego organ wykonawczy gminy może występować, gdy:

odbiera odpady komunalne od przedsiębiorcy mającego zakaz wyko-
nywania działalności;
miesza selektywnie zebrane odpady komunalne ze zmieszanymi odpa-
dami komunalnymi;
nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych
odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sorto-
wania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do re-
gionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;
przekazuje po terminie sprawozdania z realizacji zadań z zakresu go-
spodarowania odpadami komunalnymi;
nie wykonuje obowiązku polegającego na zorganizowaniu przetargu
na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Wójt może złożyć wniosek o zawieszenie sankcji nałożonej za powie-
rzenie odbierania odpadów od mieszkańców spółce lub zakładowi komunal-
nemu. O zawieszeniu zapłaty kary pieniężnej decyduje wojewódzki inspektor
ochrony środowiska, który może (ale nie musi) uwzględnić wniosek. Jeżeli
uwzględni, zawiesza zapłatę kary pieniężnej na okres konieczny do podjęcia
działań naprawczych, który nie może być dłuższy niż pięć lat. Kary w wyżej
przedstawionych sytuacjach nakłada w drodze decyzji na wójta, burmistrza
lub prezydenta miasta wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Ustawo-
dawca przewidział dla organu wykonawczego gminy możliwość skorzystania
z prawa do obrony. Od decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony środowi-
ska przysługuje, na ogólnych zasadach, odwołanie do Głównego Inspektora
Ochrony Środowiska, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Wszy-
scy – zarówno przedsiębiorcy ukarani przez wójta, jak i wójt ukarany przez
wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska – są obowiązani do uiszcze-
nia kary pieniężnej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o nałożeniu
kary pieniężnej stała się ostateczna, choćby nawet została ona zaskarżona
do sądu administracyjnego. W tej sytuacji sąd administracyjny może wstrzy-
mać wykonanie decyzji, jeżeli jednak jej nie wstrzyma, płacić trzeba pod rygo-
rem naliczania odsetek. W przypadku nałożenia kar pieniężnych przez wójta

318 rozdział iv
środki finansowe z nich pochodzące będą zasilały dochody gminy. Jeśli zaś
niniejsze kary nałoży na wójta wojewódzki inspektor ochrony środowiska,
wówczas środki finansowe stanowiące element dochodu gminy przechodzą
na fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej.
Ustawodawca przydzielił także wójtowi, burmistrzowi i prezydentowi
miasta kompetencje wynikające z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmar-
łych726. Realizację przez organ wykonawczy gminy zadań wynikających z ana-
lizowanej ustawy trafnie wyartykułował Sąd Najwyższy. Z treści jego wyroku
wynika, że sferą administracyjnoprawną cmentarzy komunalnych objęte są
zadania, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 3, art. 15
ust. 1 ustawy z 1959 roku o cmentarzach. Mają one charakter władczy i za-
łatwiane są w formie właściwej działaniu administracji publicznej, to znaczy
w formie decyzji727. Wśród podanych w treści wyroku podstaw prawnych
znalazł się art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy. Z jego treści wynika, że utrzymanie
cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów
(burmistrzów, prezydentów miast), na terenie których cmentarz jest poło-
żony728. Kwestię zarządzania cmentarzami komunalnymi i ich utrzymywania
w systemie kompetencji organów wykonawczych gminy można odnaleźć
w wyroku NSA729, wydanego w początkowej fazie funkcjonowania samo-
rządu terytorialnego w Polsce.
Zgodnie z jego treścią żaden z przepisów Ustawy z dnia 31 stycznia
1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (DzU 1959 nr 11, poz. 62) oraz
Ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych
726
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (DzU 1959 nr 11,
poz. 62; t.j. DzU 1972 nr 47, poz. 298 ze zm.; t.j. DzU 2011 nr 118, poz. 687 z późn. zm.).
727
Wyrok SN z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II CSK 649/10, zdanie pierwsze.
728
Przed wejściem w życie drugiej reformy administracyjnej kraju, utrzymanie cmenta-
rzy komunalnych i zarządzanie nimi należało do właściwych zarządów gmin (miast),
na których terenie cmentarz jest położony. Por. art. 2 ust. 1 Ustawy z dnia 31 stycznia
1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych…, op. cit. Art. 2 ust. 1 został zmieniony
przez art. art. 15 pkt 2 Ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw
określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą
ustrojową państwa (DzU 1998 nr 106, poz. 668).
729
Zarządzanie cmentarzem obejmuje wykonywanie usług cmentarnych na rzecz użyt-
kowników cmentarzy. Budowa grobów jest ściśle związana z procesem zakładania i po-
szerzania cmentarzy. Por. także: A. Kalisz, E. Kowalczyk, Świadczenie usług cmentarnych
i pogrzebowych a uprawnienia zarządcy cmentarza w świetle ustawy antymonopolowej –
studium przypadku Kościoła Rektoralnego w Lublinie, „Radca Prawny” 2011 nr 2, s. 51.

w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji

rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (DzU 1990 nr 34, poz. 198 ze zm.),
oraz Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (DzU 1990
nr 16, poz. 95 ze zm.) nie upoważnia zarządu miasta do wprowadzenia opłat
z tytułu wjazdu na teren cmentarza samochodów zawierających materiały
budowlane. Drogi i alejki cmentarne nie są urządzeniami cmentarnymi
w rozumieniu art. 2 ustawy z o cmentarzach i chowaniu zmarłych730. Jak się
wydaje, wyrok NSA w sposób zasadniczy reguluje kompetencję wójta, bur-
mistrza, prezydenta miasta, określając granice obszaru ich działania. Chodzi
tu przede wszystkim o bezprawne pobieranie wszelkich opłat związanych
z dostępem do cmentarzy komunalnych.
Wykonywanie kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta
w świetle regulacji ustawowych przysparza tym podmiotom wiele prob-
lemów. Jak pokazuje analiza rozstrzygnięć nadzorczych wydanych przez
wojewodów, chodzi tu o nadinterpretację przepisów ustawy. Przykładem
takiego stanu rzeczy jest podjęcie przez organ stanowiący gminy Leśna (woje-
wództwo dolnośląskie) uchwały w sprawie zasad funkcjonowania gminnych
cmentarzy komunalnych731. Rada tej gminy podjęła uchwałę, która – m.in.
pomijając uprawnienia wójta – przekazała cmentarz innemu podmiotowi
w zarząd i zleciła jego utrzymanie. Trzeba zaznaczyć, że już na etapie przygo-
towywania projektu uchwały dopuszczono się istotnych nieprawidłowości.
Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym wójt, burmistrz lub
prezydent miasta są zobowiązani do przygotowywania projektów uchwał.
Brak wiedzy, a może i doświadczenia, sprawiły, że organ wykonawczy gminy
na tym etapie sam siebie próbował pozbawić ustawowych kompetencji.
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego musiało więc być jed-
noznaczne. Wykonanie uchwały wydanej z istotnym naruszeniem prawa
zostało wstrzymane z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nie-
ważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego732. W uzasadnie-
niu organ nadzoru orzekł, że regulacja art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach
i chowaniu zmarłych z 1959 roku nie upoważnia rady gminy do przekazywania
730
Wyrok NSA w Gdańsku z 18 sierpnia 1994 r., sygn. akt SA/Gd 418/94.
731
Uchwała Rady Miejskiej w Leśnej z 28 czerwca 2012 r., nr XXIII/167/2012.
732
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 31 lipca 2012 r., sygn. akt NK-
-N13.4131.522.2012.JT1.

320 rozdział iv
ustawowo określonych uprawnień burmistrza innym podmiotom, w tym

również jednostkom organizacyjnym gminy. O tym, kto faktycznie będzie
wykonywał czynności z zakresu zarządu cmentarzem komunalnym, osta-
tecznie decyduje burmistrz, wykonując przedmiotową uchwałę. Do jego
właściwości będzie należało więc ewentualne powierzenie zarządu cmen-
tarzem innym podmiotom.
Nowe wyzwania i związane z tym kompetencje dla wójtów, burmistrzów
i prezydentów miasta wynikają również z ustawy o systemie oświaty733.
W wyniku reformy samorządowej ukończonej w 1999 roku państwo sce-
dowało praktycznie całkowicie obowiązek prowadzenia szkół i placówek
publicznych na jednostki samorządu terytorialnego, a więc i na gminy.
Pozostawienie prowadzenia niektórych jednostek systemu oświaty w ge-
stii ministrów stanowi pewien wyjątek od zasady734. Jest to najczęściej po-
dyktowane względami praktycznymi bądź specjalistycznym charakterem
niektórych szkół i placówek lub też dążeniem do zapewnienia właściwego
poziomu realizacji niektórych zadań edukacyjnych. Abstrahując od wspo-
mnianych wyjątków, ustawodawca zawarł w ustawie formułę, z której wy-
nika, że szkoły i placówki mogą być zakładane i prowadzone m.in. przez
jednostkę samorządu terytorialnego. Przyznanie organowi wykonawczemu
gminy kompetencji, jakie ma obecnie, nastąpiło w wyniku nowelizacji ana-
lizowanej ustawy w 2008 roku735. Zmiany legislacyjne skutkowały m.in.
wprowadzeniem do ustawy o systemie oświaty art. 5e, z treści którego wy-
nika, że zadania i kompetencje jednostek samorządu terytorialnego w przed-
miocie oświaty wykonują odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta),
starosta, marszałek województwa. Przytoczony przepis ustawy bezpośrednio
wskazuje kompetencje zawarte w art. 82 ust. 1 i 3–5. Chodzi tu o prawo wój-
tów, burmistrzów, prezydentów miast do zakładania szkół i placówek nie-
publicznych po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę
733
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (DzU 1991 nr 95, poz. 425; t.j. DzU
2004 nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).
734
Wyjątki zawierają art. 3a–3f ustawy o systemie oświaty. Por. także: M. Pilich, Komen
tarz do art. 5 ustawy o systemie oświaty, za: http://www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd
Terytorialny).
735
Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Karta
nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (DzU 2008 nr 145,

samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu

publicznych szkół i placówek. Zgłoszenie do ewidencji zawiera wskazanie
miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informacje o warunkach
lokalowych zapewniających:
możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych;
realizację innych zadań statutowych;
w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe – możliwość
realizacji praktycznej nauki zawodu;
bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi
przepisami736;
statut szkoły lub placówki;
dane dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych i dyrektora
przewidzianych do zatrudnienia w szkole lub placówce.
Ustawodawca nadał organom wykonawczym gmin również kompe-
tencje do nadawania szkołom niepublicznym, nieposiadającym uprawnień
szkoły publicznej, uprawnień szkół publicznych. Warunkiem jest złożenie
przez osobę prowadzącą szkołę niepubliczną wniosku do wójta, burmistrza
lub prezydenta miasta o nadanie uprawnień szkoły publicznej. Przykłady
przyzwolenia na zrównanie statusu szkół publicznych i niepublicznych
oraz założenia dotyczące roli, jaką ma do odegrania organ wykonawczy
gminy, można odnaleźć również w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Zgodnie z treścią wyroku NSA w Warszawie oświatę oraz kształcenie na-
leży zaliczyć do zadań publicznych nawet wtedy, gdy są one wykonywane
przez szkoły niepubliczne. Podmioty reprezentujące szkoły niepubliczne
o uprawnieniach szkoły publicznej są zaś obowiązane do udostępniania in-
formacji publicznych w zakresie dotyczącym wykonywania przez te szkoły
zadań publicznych737.
Warunkiem sine qua non założenia szkoły niepublicznej jest wcześniej-
sze uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę
samorządu terytorialnego. Do czasu uzyskania wpisu w ewidencji nikt nie
ma prawa zakładać szkoły niepublicznej. Podmiot zakładający szkołę nie ma
jednak obowiązku wskazania we wniosku o wpis do ewidencji wszystkich
736
Chodzi tu o dział X Ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. DzU 1998
737

322 rozdział iv
miejsc prowadzenia przez niego działalności oświatowej738. Wspomniany

wpis do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego
upoważnia gminę, a tym samym wójta, do przyznania szkołom niepublicz-
nym dotacji739. Ustawodawca zastrzegł jednak, że dotacje dla szkół podsta-
wowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych
artystycznych przyznawane są z budżetu państwa740. Kwestia uzależnienia
dotacji od wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu te-
rytorialnego znalazła się również w zainteresowaniu orzecznictwa admini-
stracyjnego. Należy tu przywołać wyrok, z treści którego wynika, że organ
jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie
trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych,
może żądać od podmiotów ubiegających się o dotację zawarcia we wniosku
o dotację takich danych, jak numer zaświadczenia o wpisie do ewidencji
szkół, numer zezwolenia na prowadzenie publicznej placówki, typ i rodzaj
szkoły, numer identyfikacji podatkowej (NIP) oraz numer określający wpis
do Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej
(KRUPGN, dawniej zwany REGON)741. Specjalnym w tym obszarze dzia-
łalności uprawnieniem wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jest moż-
liwość przeprowadzania kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystania
dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Jed-
nak, jak trafnie zauważył w wyroku NSA, to organ stanowiący jednostki sa-
morządu terytorialnego, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90
ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zobowiązany jest stworzyć system kontroli,
738
Por. także: Wyrok WSA we Wrocławiu z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 398/09.
739
Zgodnie z przepisem art. 90 ustawy o systemie oświaty, niepubliczne jednostki systemu
oświaty otrzymują dotacje z budżetu odpowiedniej JST. Należy podkreślić, że ustawa
o systemie oświaty nie przewiduje rozwiązania fakultatywnego. Sam fakt działania
szkoły czy przedszkola przesądza o obowiązku gminy czy powiatu udzielenia im dotacji
zgodnie z trybem ustalonym przez organ stanowiący. Jedynym warunkiem, jaki musi
zostać spełniony przez prowadzącego placówkę, jest podanie organowi właściwemu
do udzielania dotacji informacji o planowanej liczbie dzieci/uczniów nie później niż
do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Por.: L. Dudek, Termin
udzielania dotacji niepublicznym jednostkom oświaty, za: http://www.produkty.lex.pl
(LEX Samorząd Terytorialny).
740
Zagadnienia dotacji ustawodawca w tym zakresie uregulował w art. 90 ustawy o sy-
stemie oświaty.
741
Wyrok NSA w Warszawie z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 374/10.

który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania dotacji przez

beneficjentów. Musi być to system skuteczny, realizujący cel wskazany
w przywołanej delegacji742. Organ wykonawczy gminy musi zatem realizo-
wać zadania określone przez radę w systemie kontroli.
Prowadzenie ewidencji należy do zadań przypisanych przez ustawo-
dawcę wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta), staroście bądź mar-
szałkowi województwa określanemu w analizowanej ustawie jako organ
ewidencyjny. Należy zauważyć, że ustawa ani żaden akt wykonawczy nie
określają wzoru ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Wójt, bur-
mistrz lub prezydent miasta w wydawanym zgłaszającemu zaświadczeniu
o wpisie do ewidencji zamieszczają: 1) nazwę organu, który dokonał wpisu
do ewidencji szkoły lub placówki; 2) datę i numer wpisu do ewidencji;
3) nazwę oraz odpowiednio typ i rodzaj szkoły lub placówki, osobę prawną
lub fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę; 4) adres szkoły lub placówki;
5) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe – nazwy zawo-
dów, w jakich szkoła kształci743.
W ramach kompetencji przyznanych przez ustawodawcę wójtom, bur-
mistrzom, prezydentom miast mogą oni wykreślić szkołę lub placówkę
z rejestru prowadzonej ewidencji. Przesłanki do podjęcia przez nich ta-
kich działań zawarte są w art. 83 ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca
narzucił organom wykonawczym gmin również formę wykreślenia, jaką
stanowi decyzja administracyjna. Zgodnie zatem z uregulowaniami praw-
nymi podstawę wykreślenia wpisu w ewidencji stanowią: 1) niepodjęcie
działalności przez szkołę lub placówkę w terminie wskazanym w zgłoszeniu
do ewidencji; 2) prawomocne orzeczenie sądu zakazującego osobie fizycz-
nej, prowadzącej szkołę lub placówkę, prowadzenia działalności oświatowej;
3) stwierdzenie, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub
placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy lub statutem744; 4) dokonanie
742
Wyrok NSA w Warszawie z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12.
743
Por. art. 82 ust. 3a Ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty…, op. cit.
744
Stwierdzenie w trybie nadzoru pedagogicznego, że niepubliczna szkoła prowadzi
działalność sprzeczną z prawem lub statutem, nie wymaga zatem wydania decyzji.
Decyzję wydaje się dopiero w razie wykreślania odpowiedniego wpisu z ewidencji.
Por.: Wyrok NSA w Warszawie z 5 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 943/09.

324 rozdział iv
wpisu z naruszeniem prawa; 5) zaprzestanie działalności przez szkołę lub

placówkę przez okres dłuższy niż trzy miesiące.
Nowe zadania dla organu monokratycznego gminy sformułowano rów-
nież w ustawie – Prawo energetyczne (dalej: u.p.e.)745. W art. 18 owej ustawy
skonkretyzowano ogólne zadania tej jednostki samorządu terytorialnego.
Do zadań własnych gminy dotyczących zaopatrzenia w energię elektryczną,
ciepło i paliwa gazowe należą zatem: 1) planowanie i organizacja zaopatrze-
nia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy; 2) pla-
nowanie oświetlenia miejsc publicznych i dróg znajdujących się na terenie
gminy; 3) finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdu-
jących się na terenie gminy; 4) planowanie i organizacja działań mających
na celu racjonalizację zużycia energii i promocję rozwiązań zmniejszających
zużycie energii na obszarze gminy. Zadania te gmina ma obowiązek reali-
zować zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
a w przypadku braku takiego planu – z kierunkami rozwoju gminy zawartymi
w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
gminy oraz odpowiednim programem ochrony powietrza przyjętym na pod-
stawie ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zawarte w ustawie Prawo ener-
getyczne zadania gminy są powiązane z zadaniami wymienionymi w art. 7
ustawy o samorządzie gminnym. Kwestię zadań podkreślił w wyroku SN,
głosząc, że z art. 7 ust. 1 u.s. g. wynika, iż zaspokojenie zbiorowych potrzeb
wspólnoty, w tym sprawy zaopatrzenia w energię elektryczną, należą do za-
dań własnych gminy, przy czym ust. 2 art. 7 stanowi, że ustawy określają,
które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Artukuł 18 ust. 1
pkt 4 u.p.e. stanowi, że do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia
w energię elektryczną należy finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg
publicznych znajdujących się na terenie gminy. Formuła, w jakiej ustawo-
dawca wypowiedział się o obowiązku finansowania oświetlenia, wskazuje,
że mamy do czynienia z zadaniem obowiązkowym gminy, od wykonania
którego gmina nie może odstąpić746.
Wskazane przez ustawodawcę zadania są przyczynkiem do określa-
nia w tym zakresie kompetencji wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
745
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (DzU 1997 nr 54, poz. 348;
t.j. DzU 2012 poz. 1059 z późn. zm.).
746
Wyrok SN z 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II CSK 183/13.

Z artykułu 19 analizowanej ustawy wynika, że organ monokratyczny gminy

opracowuje projekt założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elek-
tryczną i paliwa gazowe. Ustawodawca zobowiązał organ wykonawczy gminy
do sporządzania owego projektu na okres co najmniej 15 lat i aktualizowania
go co najmniej raz na trzy lata747. Powyższy projekt założeń planu zaopa-
trzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwo gazowe wraz z wnioskami,
zastrzeżeniami i uwagami zgłoszonymi w toku publicznego wyłożenia wójt
przedstawia radzie gminy, która je rozpatruje. Mimo że nie wynika to wprost
z brzmienia przepisu748, rada gminy powinna także odnieść się do propozy-
cji zgłoszonych do założeń przez przedsiębiorstwa energetyczne w trybie
art. 19 ust. 4 ustawy oraz do opinii zarządu województwa wydanej w try-
bie art. 19 ust. 5 ustawy – Prawo energetyczne. Po rozpatrzeniu złożonych
uwag rada gminy uchwala założenia. Należy przy tym zauważyć, że organ
wykonawczy gminy, opracowując projekt założeń planu, powinien uwzględ-
nić jego kompleksowość. Oznacza to, że muszą się one odnosić jednocześ-
nie do wszystkich trzech nośników energii wymienionych w art. 19 prawa
energetycznego (tzn. do energii cieplnej, elektrycznej oraz paliw gazowych).
Tym samym nie byłoby możliwe uchwalenie odrębnych założeń odnoszą-
cych się do któregoś z nich. Ponadto kompleksowość założeń do planu ma
także wymiar terytorialny. Muszą one obejmować obszar całej gminy, nie
pozostawiając poza swoim zasięgiem żadnej części gminnego terytorium749.
PODSUMOWANIE
Przeobrażenia ustrojowe i wprowadzenie instytucji samorządu teryto-

rialnego w Polsce miały decydujący wpływ na zmianę statusu funkcji wy-
konawczych w gminie. Funkcjonująca w PRL-u gmina państwowa z jej
naczelnikiem stała się gminą samorządową, a organem nią zarządzającym
pośrednio – wójt. Począwszy od pierwszej reformy ustrojowej i trzy lata
747
Por. art. 19 ust. 2 Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne…, op. cit.
748
J. Dubiński, Zadania własne gminy w zakresie planowania zaopatrzenia w energię elek
tryczną, ciepło i paliwa gazowe, „Samorząd Terytorialny” 2012 nr 7/8, s. 136.
749
Por. także: M. Szydło, Planowanie w gospodarce energetycznej na obszarze gminy, „Samo
rząd Terytorialny” 2004 nr 5, s. 50.

326 rozdział iv
po wprowadzeniu w życie drugiej reformy administracyjnej kraju, wójt po-

zostawał jednoosobowym organem kolegialnego organu wykonawczego
gminy. O ile naczelnik gminy mógł w zasadzie pełnić swoją funkcję bezter-
minowo (dożywotnio), o tyle działalność wójta była ograniczona do cztero-
letniej kadencji. Zarówno w początkowej fazie funkcjonowania samorządu
terytorialnego i w aktualnie obowiązującej formie prawnej liczba reelekcji
wójta, burmistrza lub prezydenta miasta może być nieograniczona. Jest
jednak duża różnica między sposobem wyłaniania tego organu po pierw-
szej i drugiej reformie administracyjnej kraju. W pierwszym przypadku, aby
określony kandydat mógł pełnić ten urząd, musiały być spełnione przynaj-
mniej dwa podstawowe warunki, mianowicie:
w wyborach samorządowych musieli być wybrani radni, którzy chcieliby
wybrać spośród rady lub spoza niej określonego kandydata na wójta;
kandydat na wójta mógł być wybrany, jeśli w głosowaniu tajnym opo-
wiedziała się za nim bezwzględna większość w obecności co najmniej
2/3 ustawowego składu rady, a od 1995 roku bezwzględną większością
głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.
Po 2002 roku wójt mógł być wybierany nieskończenie wiele razy, ale
pod warunkiem, jeżeli wyborcy w wyborach bezpośrednich tak zdecydowali.
Inną cechą wspólną pełnienia funkcji wykonawczych w gminie było to, że za-
równo zarząd gminy z przewodniczącym na czele (wójtem) jak i wójt, w sy-
tuacji po 2002 roku, piastowali swoje stanowiska do chwili nowego wyboru
lub po wyborach bezpośrednich do czasu złożenia przez wójta ślubowania.
Wójt gminy w kolegialnej strukturze organu wykonawczego gminy
funkcjonował przez 12 lat, do chwili uchwalenia przez Sejm RP ustawy o bez-
pośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta. W tym to czasie
działalność wójta nie była w pełni autonomiczna. Zmuszony był ubiegać się
o akceptację swoich decyzji przez kolegialny zarząd. Jego decyzje musiały być
zatem poprzedzane konsultacjami z pozostałymi członkami zarządu gminy.
Wyraźnie zostało to określone w art. 32 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Tylko sytuacje niecierpiące zwłoki związane z bezpośrednim zagrożeniem
interesu publicznego dawały mu prawo do podejmowania indywidualnych
decyzji, które następnie wymagały zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu
zarządu. Wójt wybierany przez radę był całkowicie od niej zależny, ponie-
waż to rada wybierała wójta i to ona mogła go odwołać. Widmo odwołania

mogło krępować poczynania wójta nawet wtedy, gdy jego decyzje były trafne
i służyły zaspokajaniu potrzeb życiowych wspólnoty samorządowej. Z mocy
obowiązującej ustawy wójt mógł zostać odwołany przez radę; rada mogła
go również odwołać w wyniku nieudzielenia mu absolutorium.
Obowiązująca wówczas ustawa o samorządzie terytorialnym w począt-
kowym okresie jej obowiązywania nie sprzyjała skuteczności działalności
wójta. Brak ustawowych terminów, w których musiał być wyłoniony zarząd,
skutkował przewlekłością w wyłanianiu zarządu gminy i przewodniczącego
rady. Poczynione w 1995 roku przez ustawodawcę zmiany legislacyjne po-
prawiły skuteczność pracy wójta, ale głównie koncentrowały się na liczbo-
wym określeniu składu zarządu gminy i terminie jego wyboru przez radę.
W tym samym roku ustawodawca zrezygnował z „wewnętrznego składu
zarządu gminy”. Te zabieg legislacyjny można by nazwać otwarciem na ze-
wnątrz, bowiem ustawodawca zezwolił organowi stanowiącemu na moż-
liwość włączenia w skład zarządu osób spoza rady. Rozwiązanie to trzeba
uznać za właściwe, ponieważ dawało szanse włączenia w proces zarządza-
nia gminą osób mających często lepsze przygotowanie niż wybrani radni.
Problemem były wówczas: przewlekłość w wyborze zarządu, niesku-
teczność jego działania oraz brak ciągłości działania władzy wykonawczej
w gminie. Za sprawą nowelizacji ustawy o samorządzie terytorialnym popra-
wiano ciągłość funkcjonowania organu wykonawczego gminy. Szczególnie
istotne było to po wyborach samorządowych i w czasie „przerwy związanej
ze sprawowaniem władzy wykonawczej w gminie”. Istotnym zabiegiem było
wprowadzenie do ustawy o samorządzie terytorialnym postanowienia naka-
zującego wykonywania przez zarząd gminy dotychczasowych obowiązków
do momentu ukonstytuowania się nowego zarządu.
Na podstawie doświadczeń i pojawiających się w tym względzie prob-
lemów ustawodawca dokonywał dalszych zmian ustawy samorządowej.
Kolejne prace legislacyjne związane z drugą reformą administracyjną kraju
wypełniły lukę w możliwym scenariuszu naruszenia ciągłości władzy spo-
wodowanej wygaśnięciem mandatu. Wypełnienie tej luki polegało na przy-
znaniu premierowi kompetencji wyznaczenia na stanowisko wójta osoby
przez niego wskazanej. To rozwiązanie okazało się niezwykle trafne, albo-
wiem nawet w aktualnym brzmieniu ustawy gminnej kwestia ta ma w za-
sadzie nadal moc obowiązującą. Zmiany, jakich dopuścił się ustawodawca,
można z całą pewnością uznać za kosmetyczne. Po 1 stycznia 2010 roku

328 rozdział iv
dokonano dalszych zmian, które polegały na tym, że dotychczasową treść

przepisu 28f oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu: „W przy-
padku wygaśnięcia mandatu wójta w czasie pełnienia funkcji przez osobę
wyznaczoną przez Prezesa Rady Ministrów pełni ona funkcję wójta do czasu
objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta”. Zmiany te weszły w ż ycie
23 czerwca 2011 roku.
Nowelizacje ustawy gminnej również poprawiły wizerunek kompetencji
wójta. Należy tu zwrócić uwagę na zakaz dekoncentracji uprawnień wójta
na osoby społecznie go zastępujące. Ten zabieg legislacyjny okazał się niezwy-
kle skuteczny. Gdyby doszło do wydania np. decyzji administracyjnych przez
osobę pełniącą społeczną funkcję zastępcy wójta, decyzja ta byłaby nieważna
z punktu widzenia przepisów k.p.a. Stąd też zmiana w 2002 roku ustawy
o samorządzie gminnym, przez wprowadzenie postanowienia w brzmieniu:
„Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim
imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy”, stworzyła transparentny
sposób dekoncentracji uprawnień wójta. Jak się wydaje, „uzupełnienie” do-
tychczasowych treści jest przejrzyste zarówno pod względem podmiotowych
jak i przedmiotowym. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, realizując swoje
kompetencje w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej
na mocy zmian ustawy, uwolnili się spod jarzma wojewody. Ciągła praca nad
zmianą ustawy samorządowej sprawiła, że kompetencje wojewody zostały
przeniesione na samorządowe kolegia odwoławcze.
Możemy mówić, że w owym czasie występował paradoks kompeten-
cyjny w kwestii wydawanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z obo-
wiązującym w owym czasie prawem decyzje mógł wydawać zarówno wójt
jak i zarząd gminy. Jednak i w jednym, i w drugim przypadku akcepto-
wał je przewodniczący zarządu gminy. Sytuacja ta zmieniła się na korzyść
wójta po uchwaleniu przez Sejm RP wspominanej ustawy o bezpośred-
nim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Na mocy tej ustawy,
i co za tym idzie, kolejnej zmiany ustawy o samorządzie gminnym, wójt
stał się w pełni jednoosobowym i monokratycznym organem gminy. Ten
zabieg legislacyjny okazał się niezwykle trwały, ponieważ pomimo uchylenia
ustawy o bezpośrednim wyborze wójta i włączeniu procedur z tym związa-
nych do ustawy – Kodeks wyborczy, monokratyzm jego został zachowany.
W ramach monokratyzmu wójt jest pełnoprawnym gospodarzem na swoim
terytorium i autonomicznym organem administracji publicznej. W ramach

swoich kompetencji realizuje zadania wynikające z poszczególnych ustaw

oraz reguluje tryb pracy urzędu.
Analiza poszczególnych ustaw pokazuje, że za niewłaściwe realizowanie
zadań wójt ponosi odpowiedzialność karną i administracyjną. Jako kierow-
nik urzędu i organ administracji publicznej może ponieść odpowiedzialność
sądową za nieuzasadnioną odmowę udzielenia informacji publicznej. Ten
fragment odpowiedzialności wynika z konstytucyjnej zasady suwerenności
narodu. Lokalne społeczeństwo stanowiące element całego suwerena decy-
duje o wyborze wójta. Z tego powodu działalność wójta jest jawna i podlega
ocenie wyborców. Stypizowany w ustawie o dostępie do informacji pub-
licznej przepis karny został przez ustawodawcę celowo skierowany m.in.
na niezgodną z prawem działalność wójta.
Przeanalizowane postanowienia wybranych ustaw pokazują, że organ
wykonawczy gminy ma obowiązek przeciwdziałania patologiom społecz-
nym. W szczególności obowiązki te wynikają z ustawy o przeciwdziałaniu
narkomani, ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alko-
holizmowi oraz ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Poważne
wyzwania stoją przed wójtem jako gospodarzem terenu wynikające z ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminy. W tym obszarze
działań wójt musi wykazać się wysokimi kwalifikacjami, ponieważ prze-
kraczanie terminów wskazanych w ustawie skutkuje wysokimi karami ad-
ministracyjnymi. Podobnie przedstawia się sytuacja, jeśli chodzi o ustawę
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Do kompetencji wójta należy
dbanie o czystość i porządek w gminie oraz egzekwowanie tych elementów
ustawy zarówno od osób fizycznych jak i prawnych. Niewywiązywanie się
z nałożonych na niego przez ustawodawcę obowiązków stwarza prawne
możliwości nałożenia wysokich kar administracyjnych.
Należy przypuszczać, że kompetencje wójta będą przez ustawodawcę
rozszerzane. Wraz z dalszym rozwojem społeczeństwa obywatelskiego przed
wójtem będą pojawiały się nowe wyzwania, którym będzie musiał sprostać.

ROZDZIAŁ V
Nadrzędność organu stanowiącego

nad wykonawczym
5.1. WPROWADZENIE
Zależności organu wykonawczego od organu stanowiącego gminy należy

upatrywać w okresie jeszcze przed transformacją ustrojową. Tego rodzaju
powiązania regulowała wymieniana już ustawa z 1983 roku o systemie rad
narodowych i samorządu terytorialnego. Realną władzę sprawowały tere-
nowe organy administracji państwowej, które były organami wykonawczymi
i zarządzającymi rad narodowych, działającymi w ramach ich właściwo-
ści terytorialnej. Przywoływana ustawa wzmocniła kompetencje zarówno
gminnych i wojewódzkich rad narodowych. Jak już wspomniano, wybór or-
ganów ówczesnej administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia
podstawowego, tj. prezydentów miast i naczelników gmin, należał do rad
narodowych750. Organem inicjującym było odpowiednie do statusu gminy
prezydium rady. Ustawodawca przy tym zastrzegł, że ów wybór miał być wy-
konywany w trybie przewidzianym w art. 99 ustawy o systemie rad narodo-
wych i samorządu terytorialnego. Analizując przepisy wyżej wymienionego
przepisu ustawy, należy dodać, że procedura wyboru naczelnika odbywała
się na sesjach rad gminnych i miejskich. Mogły one odbywać wspólne sesje
i podejmować wspólne uchwały, które zapadały zwykłą większością gło-
sów radnych oddzielnie z każdej rady. Dla ich prawomocności wystarczało,
że uczestniczyła w niej co najmniej połowa ogólnej liczby radnych z każdej
750
Chodzi tu o miejską lub gminną radę narodową.

nadrzędność organu stanowiącego nad wykonawczym 331
rady. Zatem dokonanie wyboru przez radę narodową było pierwszym aktem
w procesie ustanowienia prezydentów i naczelników.
Po tym wyborze ustawodawca przewidział drugą procedurę prawną,
przyjmującą formę powołania na stanowisko prezydenta lub naczelnika.
Aktu tego dokonywał wojewoda (prezydenci miast: stołecznego Warszawy,
Krakowa i Łodzi). Z postanowień art. 128 ustawy o systemie rad narodowych
i samorządu terytorialnego można wywieść wniosek, że ów akt powołania
był dopełnieniem formalnym pierwszej procedury wyborczej. Trzeba przy
tym zauważyć, iż brak takiego powołania skutkował nieobjęciem urzędu na-
czelnika lub prezydenta miasta. Obok formalnej procedury wyboru na urząd
naczelnika gminy możliwe było powierzenie obowiązków na to stanowisko
osobie posiadającej odpowiednie kwalifikacje. Powierzenie obowiązków
mogło w owym czasie trwać nie dłużej niż trzy miesiące. Była to wówczas
autonomiczna prerogatywa wojewody, ponieważ ustawa o radach narodo-
wych i samorządzie terytorialnym nie wymagała zasięgnięcia opinii prezy-
dium rad narodowych co do kandydatów, którym zamierzało się powierzyć
tego rodzaju obowiązki.
Analizując treść przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie
zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz
niektórych spraw pracowniczych, należy uznać, że wymogi w istniejącej
wówczas procedurze stawiane kandydatom były przejrzyste. Chociaż rola
rad narodowych w wyłanianiu organu zarządzającego była ogromna, to jed-
nak musiały się one kierować kryteriami zawartymi w niniejszym rozporzą-
dzeniu. W trakcie jego obowiązywania – zarówno w przypadku wyboru jak
i powierzenia osobie obowiązków naczelnika gminy – każdy z kandydatów
musiał mieć wykształcenie wyższe i dwuletnie doświadczenie zawodowe
lub wykształcenie średnie i pięć lat pracy zawodowej751.
Kwestia wyboru na urząd naczelnika gminy lub prezydenta miasta zo-
stała skomplikowana po uchyleniu rozporządzenia w sprawie zakresu dzia-
łania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych
751
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu dzia-
łania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw
pracowniczych (DzU 1972 nr 49, poz. 315). Zostało ono następnie uchylone przez
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 maja 1979 r. w sprawie zasad organizacji
urzędów terenowych organów administracji państwowej (DzU 1979 nr 14, poz. 92).

332 rozdział v
spraw pracowniczych. Nowe rozporządzenie Rady Ministrów z 1979 roku

w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji
państwowej nie regulowało wymogów stawianych kandydatom na urząd
naczelnika gminy lub prezydenta miasta. Przywołane rozporządzenie szcze-
gółowo regulowało jedynie strukturę urzędu, zakres kompetencji oraz za-
sady tworzenia komórek organizacyjnych urzędów miejskich i gminnych.
W załączniku do nowego rozporządzenia zostały pominięte wymogi wobec
kandydatów na to stanowisko, a zamiast nich wprowadzony został wykaz
wydziałów (komórek organizacyjnych o innej nazwie) oraz referatów wcho-
dzących w skład urzędów terenowych organów administracji państwowej752.
Nowelizacja rozporządzenia Rady Ministrów z 1984 roku nie określała wy-
mogów dla kandydatów na te stanowiska753. Także rozporządzenie Rady
Ministrów w sprawie statusu naczelnika gminy pomijało kwestie kwalifi-
kacji kandydatów na stanowisko organu wykonawczego i zarządzającego
rady narodowej754. Można więc uznać, że rady narodowe dysponowały dużą
swobodą w kwestii doboru osób na stanowiska naczelników gmin i prezy-
dentów stopnia podstawowego.
Niemal identycznie jak przy powoływaniu naczelników gmin i prezy-
dentów stopnia podstawowego przedstawiała się kwestia odwoływania ich
z zajmowanych stanowisk. Nadrzędność rad narodowych i w tym wypadku
była znacząca, albowiem odwoływanie organów zarządzająco-wykonaw-
czych należało w głównej mierze do rad narodowych. Procedurę inicjującą
odwoływanie naczelników gmin i prezydentów ustawodawca przyporząd-
kował ówczesnych prezydiom rad narodowych, które po nowelizacji ustawy
o radach narodowych i samorządzie terytorialnym weszły w skład rad naro-
dowych. Samego aktu odwołania dokonywał wojewoda. Ten sposób odwo-
łania ustawodawca określił mianem procedury fakultatywnej. W tej sytuacji
752
Zob. załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 1979 r. w sprawie
zasad organizacji urzędów terenowych organów…, op. cit.
753
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1983 r. zmieniające rozporządzenie
w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej
(DzU 1984 nr 2, poz. 3).
754
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczel-
nika gminy (DzU 1978 nr 20, poz. 89). Niniejsze rozporządzenie zostało uchylone
Ustawą z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie tery-
torialnym i ustawę o pracownikach samorządowych…, op. cit.

prawnej rola prezydium rady narodowej kończyła się, autonomiczną decyzję

podejmował zaś wojewoda. Zatem pozycja rady narodowej wobec naczelnika
gminy w tej procedurze była słabsza. Ówczesna ustawa nie przewidywała
bowiem odwoływania z urzędu organu zarządzającego i wykonawczego
rady narodowej. Z powyższego wynika, że wojewoda mógł nie podzielić
poglądu prezydium rady.
Zupełnie odmiennie przedstawiała się sytuacja, jeśli w trybie odwoław-
czym została uruchomiona procedura obligatoryjna. Okolicznością uzasad-
niająca bezwarunkowe odwołanie naczelnika gminy lub prezydenta miasta
było nieudzielenie mu przez radę absolutorium. Było ono i w owym czasie
udzielane w formie uchwały w głosowaniu bezwzględną większością głosów
rady. Biorąc pod uwagę te okoliczności, wojewoda był wówczas obowiązany
odwołać naczelnika lub prezydenta miasta. Z kolei wiceprezydentów miast
oraz zastępców naczelników w organach stopnia podstawowego powoływali
odpowiedni prezydenci lub naczelnicy w uzgodnieniu z wojewodą. W prze-
ciwieństwie do fakultatywnej procedury odwoławczej rola rady narodowej,
a w szczególności jej prezydium, była znacząca. Powołanie zastępców na-
czelników lub wiceprezydentów było całkowicie uzależnione od wydania
przez prezydium rady opinii pozytywnej. W przeciwnym razie ze względów
proceduralnych tacy kandydaci nie mogli być powołani na stanowiska za-
stępców naczelników lub wiceprezydentów. Odwołania wiceprezydenta lub
zastępcy naczelnika dokonywali naczelnicy albo prezydenci w uzgodnieniu
z wojewodą, z własnej inicjatywy bądź na wniosek prezydium rady narodo-
wej. Na uwagę zasługuje fakt, że nie było wymogu włączenia prezydium rady
narodowej do sprawy odwołania wiceprezydenta lub zastępcy naczelnika,
jeśli odwołanie następowało z inicjatywy organu odwołującego.
Nadrzędność rady nad naczelnikiem gminy, ewentualnie prezyden-
tem miasta, wynikała również z treści art. 134 ustawy o radach narodo-
wych i samorządzie terytorialnym. Zgodnie z przytoczonym przepisem
ustawy terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej,
a więc naczelnik gminy lub prezydent miasta, obowiązany był realizować
wytyczne rady narodowej. Tak ogólnie sformułowana zasada odnosiła się
do całokształtu działalności terenowych organów administracji państwo-
wej, niezależnie od tego, w granicach jakiej kompetencji mieści się ta dzia-
łalność. Świadczyło to o tym, że ustawodawca pragnął zwiększyć wpływ rad
narodowych na działalność organów wykonawczo-zarządzających. Powstaje

334 rozdział v
tu wątpliwość, czy wytyczne rad narodowych mogły dotyczyć działalno-

ści wykonywanej w ramach funkcji przedstawicielstwa rządu. Koncentru-
jąc uwagę na pierwszym postanowieniu przywoływanego wyżej przepisu
ustawy, można dojść do wniosku, że mogły pojawiać się tu sprzeczności
pomiędzy ustaleniami rządu a wytycznymi rad narodowych.
Postanowienie art. 134 ust. 2 w formule: „Jeżeli otrzymane wytyczne
są sprzeczne z ustaleniami wydanymi przez nadrzędny organ administracji
państwowej, terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogól-
nej powiadamia radę narodową oraz ten organ o zaistniałej sprzeczności,
przedstawiając jednocześnie wniosek w sprawie jej usunięcia”, dawało na-
czelnikom gmin i prezydentom miast niewielką autonomię. Jak się wydaje,
pozwalała ona organom zarządzającym i wykonawczym na zweryfikowanie
wytycznych. Tym samym można by uznać za fragmentaryczną nadrzęd-
ność naczelników gmin i prezydentów miast nad radami narodowymi. Ów-
czesne prawodawstwo w celu rozstrzygnięcia sprzeczności, które nie zostały
usunięte na poziomie lokalnym, przewidywało możliwość decyzyjności
na poziomie regionalnym i centralnym. W przypadku, gdy autorem owych
sprzeczności zawartych w wytycznych były wojewódzkie rady narodowe,
o ich usunięciu rozstrzygała Rada Państwa w porozumieniu z Radą Mini-
strów. Jeśli zaś wytyczne były wydane przez rady narodowe stopnia podsta-
wowego, wówczas spór pomiędzy radą narodową a naczelnikiem gminy bądź
prezydentem miasta rozstrzygała właściwa wojewódzka rada narodowa755.
Innym postanowieniem ustawy o olbrzymim znaczeniu, rozszerzają-
cym kompetencje rad narodowych i wyraźnie wzmacniającym ich pozycję
względem naczelników gmin i prezydentów miast było postanowienie za-
warte w kolejnym przepisie ustawy, mianowicie art. 135. Chodziło tu o od-
powiedzialność, jaką przed radami narodowymi ponosili naczelnicy gmin
i prezydenci miast stopnia podstawowego. W myśl tego postanowienia te-
renowy organ o właściwości ogólnej, w analizowanym przypadku chodzi
tu o naczelników i prezydentów miast, odpowiadał za swoją działalność
przed radą narodową, a także przed terenowym organem administracji
państwowej stopnia wojewódzkiego. W szczególności dotyczyło to realizacji
755
Por. art. 134 ust. 3 Ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samo-

planu społeczno-gospodarczego, budżetu i planu zagospodarowania prze-

strzennego oraz wykonywania innych uchwał rady narodowej ustalających
zadania dla tego organu. W konsekwencji ustalenia uprawnień przysługują-
cych radzie narodowej w stosunku do organu zarządzająco-wykonawczego
rady powstał dla tego organu obowiązek prawny składania sprawozdań
ze swojej działalności. Właściwa rada narodowa, po rozpatrzeniu sprawozda-
nia z rocznego planu i budżetu, podejmowała uchwałę w sprawie przyjęcia
sprawozdania oraz udzielenia naczelnikowi absolutorium. Odpowiedzial-
ność naczelników gmin i prezydentów miast dotyczyła zatem działalności
w ramach wszystkich funkcji pełnionych przez ten organ.
Trzeba i należy zauważyć, że w pierwotnym brzmieniu tej ustawy usta-
wodawca nie doprecyzował wielu kwestii, w tym m.in. sposobu podejmowa-
nia uchwały. Sytuacja ta zmieniła się na korzyść rady w 1988 roku w wyniku
nowelizacji ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego756.
Ogólną zasadę w brzmieniu: „Rada narodowa, po rozpatrzeniu sprawozda-
nia z wykonania rocznego planu i budżetu, podejmuje uchwałę w sprawie
przyjęcia sprawozdania oraz udzielenia absolutorium” przeredagowano:
„Rada narodowa, po rozpatrzeniu sprawozdania z wykonania rocznego
planu i sprawozdania z wykonania budżetu, podejmuje uchwały w sprawie
przyjęcia tych sprawozdań, a następnie w głosowaniu tajnym podejmuje
uchwałę w sprawie udzielenia terenowemu organowi administracji państwo-
wej o właściwości ogólnej absolutorium w zakresie realizacji zadań”. Oprócz
powyższego na uwagę zasługuje również to, że do 1988 roku ewentualna od-
mowa udzielenia absolutorium nie rodziła dla naczelników gmin prawnych
konsekwencji. Dopiero 16 czerwca 1988 roku, w wyniku nowelizacji ustawy
o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego wprowadzono sank-
cje wobec naczelników gmin wynikające z odmowy udzielenia przez rady
absolutorium. Ustawodawca do art. 135 dodał ust. 3, wskazując, że nieudzie-
lenie absolutorium jest równoznaczne z odwołaniem terenowego organu
administracji państwowej o właściwości ogólnej. Uchwałę o nieudzieleniu
absolutorium wojewódzka rada narodowa przesyłała Prezesowi Rady Mini
strów, a rada narodowa stopnia podstawowego – wojewodzie.
756
Por. art. 1 pkt 35 lit. a Ustawy z dnia 16 czerwca 1988 r. o zmianie ustawy o systemie
rad narodowych i samorządu terytorialnego…, op. cit.

336 rozdział v
Ze względu na konsekwencje prawne sprawozdań można by wyróżnić

dwa ich rodzaje, a mianowicie:
sprawozdanie z działalności terenowego organu administracji dotyczące
dziedzin objętych ich działalnością oraz
sprawozdanie z wykonania rocznego planu i budżetu (na podstawie
tego sprawozdania rada podejmowała uchwałę sprawie udzielenia lub
nieudzielenia absolutorium).
Należy przyjąć, że zgodnie z ówczesnymi normami prawnymi pozy-
cja prawna naczelników gmin i prezydentów miasta nie była silna. Organy
te odpowiadały nie tylko przed radą narodową stopnia podstawowego, ale
także przed organami administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.
Odmowa udzielenia organom zarządzająco-wykonawczym gmin absoluto-
rium już w owym czasie pociągała za sobą obowiązek odwołania naczelnika
gminy czy prezydenta miasta. Jak można zauważyć, rady narodowe miały
możliwość oceny na podstawie przedstawionego sprawozdania całokształtu
działalności terenowego organu administracji państwowej, a także w okre-
ślonych sytuacjach miały prawo dysponowania bardzo skutecznym środkiem
prawnym, jakim była odmowa udzielenia absolutorium. Z punktu widzenia
ustawy o systemie rady narodowych naczelnicy gmin byli ogniwem pań-
stwowego aparatu administracyjnego i z tego też powodu podlegali orga-
nom administracji państwowej wyższego szczebla.
W przywoływanej ustawie o systemie rad narodowych i samorządu
terytorialnego można doszukać się zdecentralizowanych kompetencji na-
czelników, które zostały wyłączone ustawowo z zakresu władczej właści-
wości rad narodowych. Do właściwości terenowych organów administracji
państwowej należało prowadzenie działalności wykonawczo-zarządzają-
cej, organizatorskiej i administracyjnej służącej realizacji zadań rad naro-
dowych, zgodnie z ustawami oraz uchwałami rad narodowych757. Jak już
sygnalizowano, naczelnicy gmin, prócz funkcji wykonawczo-zarządzającej
rady narodowej, pełnili również ogólnopaństwowe funkcje administracyjne
pod bezpośrednim kierownictwem rządu. Kompetencje te można zatem
nazwać kompetencjami wyłączonymi z zakresu władczej właściwości rad
757
Por. art. 124 Ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu

arodowych. Oznaczało to, że w tej sferze rady narodowe były traktowane

n
przez ustawodawcę jako organy społeczne, ponieważ nie przysługiwały im
uprawnienia władcze. Brak w tej kwestii nadrzędności rad nad naczelni-
kami gmin wynikał z ich specyficznych kompetencji. Chodziło tu przede
wszystkim o zadania związane z obronnością kraju, zapewnieniem spokoju,
porządku i bezpieczeństwa oraz przeciwdziałaniem zagrożeniom klęskami
żywiołowymi. W ramach kompetencji przyporządkowanych naczelnikom
gmin byli oni uprawnieni do przeprowadzania kontroli jednostek Milicji
Obywatelskiej i Ochotniczej Rezerwy Milicji Obywatelskiej w kwestiach
związanych z ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W tym wąskim katalogu uprawnień pozycja terenowego organu admi-
nistracji państwowej o właściwości ogólnej względem rady narodowej była
wyraźnie wyższa. Ustawodawca nie przyznał bowiem w tym obszarze dzia-
łalności żadnych kompetencji radom narodowym. Pewnej odrębności na-
czelników gmin od rad narodowych można także w owym czasie upatrywać
w treści art. 137 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorial-
nego. Ustawodawca we wskazanym przepisie prawa przyporządkował m.in.
naczelnikom i prezydentom właściwość szczególną. Z treści pkt 3 art. 137
wynika, że w miastach liczących do 50 tys. mieszkańców oraz w gminach
prezydent miasta oraz naczelnik wykonywali równocześnie kompetencje
terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej,
jeżeli przepisy ustaw szczególnych lub uchwały rady narodowej stopnia
podstawowego nie stanowiły inaczej. Nie oznaczało to, że te kompeten-
cje szczególne obowiązani było realizować osobiście. Ustawodawca w tym
względzie przewidział wariant pozwalający naczelnikom gmin i prezyden-
tom miast na dwa rodzaje dekoncentracji swoich uprawnień.
Pierwszy z nich dotyczył upoważnienia przez prezydenta miasta lub
naczelnika gminy pracowników podległych im urzędów do załatwiania
określonych spraw w ich imieniu, w tym również do wydawania decyzji ad-
ministracyjnych. Trzeba przy tym zauważyć, że zarówno naczelnik gminy
jak i prezydent miasta nie byli związani zgodą rady narodowej. Drugi wa-
riant dotyczył powierzenia przez terenowy organ administracji państwowej
stopnia podstawowego, za zgodą rady narodowej, prowadzenia spraw nale-
żących do jego właściwości, w tym również wydawania decyzji administra-
cyjnych z jego upoważnienia, innemu terenowemu organowi administracji
państwowej stopnia podstawowego działającemu na terenie tego samego

338 rozdział v
województwa. Jednakie w tej kwestii stanowisko zajął w owym czasie NSA

w Warszawie w wyroku, głosząc, że możliwość upoważnienia pracowników
podległego urzędu do wydawania decyzji (art. 137 ust. 4 powyższej ustawy) do-
tyczy tylko sytuacji, gdy naczelnik gminy (prezydent miasta liczącego do 50 tys.
mieszkańców) wykonuje kompetencje organu o właściwości szczególnej; nie
ma zaś ten przepis zastosowania, gdy organy wymienione w art. 137 ust. 3
tej ustawy działają jako organy o właściwości ogólnej758. Jak trafnie zauważył
J. Służewski, wprowadzona przez ustawę zasada kumulacji kompetencji or-
ganów o właściwościach ogólnej i szczególnej w mniejszych miastach miała
odzwierciedlenie w ograniczonych strukturach urzędów miejskich i gmin-
nych oraz w skromnych możliwościach zatrudnienia odpowiednio wykwa-
lifikowanych pracowników759.
Wspominana wyżej nowelizacja ustawy o systemie rad narodowych i sa-
morządu terytorialnego zwiększała co prawda kompetencje naczelników gmin
i prezydentów miast, lecz jednocześnie dawała prawo głosu radom narodo-
wym. Przykładowo znowelizowany art. 139 analizowanej ustawy dawał kom-
petencję naczelnikom gmin powoływania i odwoływania terenowych organów
administracji państwowej o właściwości szczególnej, ale dopiero po zasięg-
nięciu opinii rady narodowej. Analizując tekst pierwotny ustawy i ustawy
w brzmieniu z 1988 roku, należy zauważyć, że opinia negatywna rady lub jej
brak nie były wiążące dla terenowego organu administracji państwowej o właś-
ciwości ogólnej. Zatem naczelnicy gmin mogli w sposób autonomiczny powo-
ływać terenowe organy administracji szczególnej. Wspominana nowelizacja
ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego zwiększyła
także uprawnienia naczelników gmin przez dodanie do art. 140 ustępu 1a.
To rozwiązanie umożliwiło terenowym organom administracji udzielanie
kierownikom wydziałów oraz równorzędnych jednostek organizacyjnych wy-
tycznych do wykonywania uchwał rady narodowej, w zakresie zaś organizacji
pracy tych jednostek organizacyjnych także wydawanie poleceń służbowych.
Ustawa o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego z 1983
roku w czasie jej obowiązywania była nowelizowana dziesięciokrotnie.
Ustawodawca w scentralizowanym systemie administracyjnym państwa
758
Zob.: Wyrok NSA w Warszawie z 17 stycznia 1986 r., sygn. akt II SA 1989/85.
759
J. Służewski, Rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej, Wydawnictwo
Prawnicze, Warszawa 1987, s. 198.

nie zdecydował się na nadanie autonomii naczelnikom gmin. W tych kano-

nach ustrojowo-politycznych naczelnik gminy zakończył swoją działalność
po wprowadzeniu pierwszej reformy administracyjnej kraju.
5.2. ZAKRES WŁADZTWA RADY GMINY NAD JEDNOOSOBOWYM

ORGANEM WYKONAWCZYM
Po wprowadzeniu w życie pierwszej reformy administracyjnej kraju zniesiony

został dotychczasowy prowizoryczny model samorządu terytorialnego połą-
czony z radami narodowymi. Analiza przepisów ustrojowych po 1989 roku
pozwala zauważyć, że pierwsza reforma, choć mająca okres przejściowy, praw-
nymi regulacjami nawiązywała do poprzednio obowiązującej ustawy o syste-
mie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Należy tu dodać, że autorzy
reformy nawiązali do art. 14 ustawy z roku 1983 eksponującego w swojej tre-
ści dwustopniowy podział administracyjny kraju. Na mocy art. 2 ust. 1 pkt 3
Ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych760 m.in. została znie-
siona ustawa o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego z 20 lipca
1983 roku. Z kolei w ust. 2 owej ustawy ustawodawca zawarł ogólną formułę
głoszącą, że z chwilą wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym tracą
moc także inne przepisy dotyczące spraw w niej uregulowanych. Dotych-
czasowi radni rad narodowych do czasu nowych wyborów stali się radnymi
nowych rad gminnych. Z kolei naczelnicy gmin pełniący funkcję terenowych
organów administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawo-
wego pełnili ją do czasu wyboru wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i po-
bierali za ten okres wynagrodzenie z budżetu gminy na dotąd obowiązujących
zasadach. Nadrzędność organu uchwałodawczego nad organem wykonaw-
czym gminy pojawiła się już w art. 35 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę
o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Usta-
wodawca we wskazanym wyżej przepisie ustawy wskazał wprost, że rada gminy
760
Zgodnie z art. 1 Ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o sa-
morządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych…, op. cit. Ustawa
o samorządzie terytorialnym oraz ustawa o pracownikach samorządowych weszły
w życie z dniem 27 maja 1990 roku.

340 rozdział v
kontroluje wykonywanie budżetu i planów terenowych funduszy celowych

oraz może dokonywać zmian w toku ich wykonywania, w szczególności przez
zwiększanie lub zmniejszanie kredytów budżetowych. Po przywróceniu sa-
morządu terytorialnego hegemonię rady nad organem wykonawczym można
odnaleźć w co najmniej dwóch aktach prawnych. Pierwszy z nich stanowi
ustawa wprowadzająca reformę samorządową z 1990 roku, gdzie ustawodawca
wskazał, że na pierwszej sesji, oprócz wyboru przewodniczącego rady i dele-
gatów do sejmiku samorządowego, rada gminy ustala termin wyboru wójta,
burmistrza lub prezydenta miasta. Drugim aktem prawnym, który podkreślał
olbrzymią rolę rady w sprawowaniu władzy w gminie, była ustawa o samorzą-
dzie terytorialnym. Przywoływany już wcześniej art. 28 wspomnianej ustawy
wskazywał sposób wyłaniania zarządu gminy i jej przewodniczącego.
Kompetencje organu uchwałodawczego i kontrolnego w gminie ustawo-
dawca zawarł w art. 18 ustawy. W jego pierwotnym brzmieniu do właściwości
rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile
ustawy nie stanowią inaczej. Do wyłącznej kompetencji rady należały zatem:
uchwalanie statutu gminy;
wybór i odwołanie zarządu, stanowienie o kierunkach jego działania
oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności;
powoływanie i odwoływanie sekretarza oraz skarbnika gminy, który
jest głównym księgowym budżetu;
uchwalanie budżetu gminy oraz przyjmowanie sprawozdań z działalności
finansowej gminy i udzielanie absolutorium zarządowi z tego tytułu761;
uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;
uchwalanie programów gospodarczych;
ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazy-
wania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania
środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki762;
podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach okre-
ślonych w odrębnych ustawach;
761
Ówczesny art. 18 ustawy o samorządzie terytorialnym został przez ustawodawcę
doprecyzowany przez dodanie art. 18a. Por. art. 1 pkt 8 Ustawy z dnia 29 września
762
Kompetencja ta została zmieniona przez art. 1 pkt 7 lit. a Ustawy z dnia 29 września

podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczają-

cych zakres zwykłego zarządu;
określanie wysokości sumy, do wysokości której zarząd gminy może
samodzielnie zaciągać zobowiązania;
podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administra
cji rządowej;
podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami
oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku;
podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placówek
publicznych oraz wznoszenia pomników;
nadawanie honorowego obywatelstwa gminy;
stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompeten
cji rady gminy.
W ciągu 25 lat funkcjonowania samorządu gminnego zadania rady gminy
nie uległy większym zmianom. Chociaż nie ma ona już kompetencji wyboru
i odwołania zarządu gminy, w tym i wójta, to jednak w miejsce poprzedniej
ustawodawca wprowadził nowe uprawnienia w postaci ustalania wynagro-
dzenia wójta, stanowienia o kierunkach jego działania oraz przyjmowania
sprawozdań z jego działalności. Już od początku funkcjonowania samorządu
terytorialnego ustawodawca w art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorial-
nym wyznaczył radzie szczególną pozycję w gminie formułą „organem stano-
wiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy”. Doprecyzowania w zakresie
kontrolnym nad działalnością wójta należy doszukiwać się we wspomnianej
nowelizacji ustawy o samorządzie terytorialnym z 1995 roku. Ustawodawca,
dodając art. 18a w ust. 1, w stwierdzeniu „rada gminy kontroluje działalność za-
rządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych, w tym celu powołuje komisję
rewizyjną”, wskazał na całkowite podporządkowanie radzie organu wykonaw-
czego. Nadrzędność rady gminy, jako organu kolegialnego we wszystkich spra-
wach pozostających w zakresie działania gminy, trzeba i należy postrzegać przez
pryzmat wspomnianego wyżej art. 15 ustawy gminnej. Oznacza to, że oprócz
funkcji stanowiącej i kontrolnej, a więc działań władczych, rada może podej-
mować działania niewładcze przybierające postać intencyjną. Muszą one jed-
nak mieścić się w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisie prawa763.
763
Por. także: Wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 716/09.

342 rozdział v
Bazując na treści choćby art. 18 i 15 ustawy o samorządzie terytorialnym,

a następnie ustawy o samorządzie gminnym, należy zauważyć, że autorzy
reformy samorządowej postawili na silną władzę rad gmin. Tym samym cał-
kowicie uzależnili od nich kolektywne organy wykonawcze gmin. Była to za-
tem naturalna reakcja na sytuację panującą w poprzednim ustroju, w którym
obowiązywało całkowite władztwo naczelnika gminy czy prezydenta mia-
sta oraz dominujących rad narodowych – jako surogatu socjalistycznego sa-
morządu terytorialnego. Ówczesna konstrukcja samorządu terytorialnego,
a w szczególności organu wykonawczego, nie sprzyjała jego stabilizacji. Silna
pozycja rad nie chroniła wójta, implikowała częste zmiany na tym stanowi-
sku. W owym czasie wójt, który z mocy prawa stawał się przewodniczącym
zarządu, nie mógł decydować o jego składzie, mimo że w przyszłości musiał
z nim współpracować i często podejmować wspólne decyzje. Jego kompeten-
cja ograniczała się jedynie do zgłoszenia kandydata na swego zastępcę bądź
kandydatów na zastępców. Rada jednak mogła uwzględnić propozycje prze-
wodniczącego zarządu, lecz nie musiała tego robić. Od 1993 roku kolejne no-
welizacje ustawy o samorządzie terytorialnym zaczęły ograniczać kompetencje
rad gmin, a tym samym zaczęła wzmacniać się pozycja przewodniczącego za-
rządu gminy764. Wójt gminy mógł już władczo wpływać na skład zarządu, bo-
wiem bez jego rekomendacji rada nie mogła nikogo powołać. Następne zmiany
legislacyjne ustawy gminnej zdecydowanie wydłużały procedurę odwoław-
czą wójta, a także wyraźnie ograniczały częstotliwość prób odwołania zarządu.
Bardzo ważną zmianą idącą w kierunku dalszego ograniczania hege-
monii rady było wprowadzenie jednoosobowego organu wykonawczego
gminy. Zmiana ta oznaczała realne uniezależnienie organów wykonawczych
od organów stanowiących. Mimo znaczących ograniczeń kompetencji rad
gmin ustawodawca utrzymał w mocy funkcję kontrolną nad jednoosobo-
wym organem wykonawczym gminy. Jednak i w tej sytuacji rada nie miała
zapewnionej pozycji monopolistycznej, ponieważ funkcje te realizowano
również bezpośrednio przez wspólnotę samorządową w głosowaniu po-
wszechnym. Chodzi tu przede wszystkim o treść art. 12 ustawy gminnej,
który odsyła do przepisów o referendum lokalnym. Rada gminy – jako organ
764
Por. art. 1 pkt 14 Ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie
terytorialnym…, op. cit.

kolegialny – nie ma bezpośredniego oddziaływania na wójta, dlatego też

ustawodawca zobowiązał rady do powoływania wyspecjalizowanych komi-
sji. Z treści przywołanego art. 18a ust. 1 wynika, że obligatoryjnie musi być
powołana komisja rewizyjna765. Analizując przepis ustawy gminnej, w tym
i art. 18 i 18a, należy postawić tezę, że komisja rewizyjna nie może być trakto-
wana jako organ kontrolny gminy. Jest za to z pewnością aparatem pomocni-
czym rady, z którego pomocą rada gminy wykonuje swoją funkcję kontrolną.
Inaczej mówiąc, komisja rewizyjna, dokonując czynności kontrolnych, nie
działa samodzielnie, może bowiem wykonywać te czynności wyłącznie w za-
kresie i trybie ustalonym przez radę i przedstawia radzie wyniki kontroli wraz
ze stosownymi wnioskami766.
Wójt, burmistrz czy prezydent miasta formalnie nie mogą decydować
o składzie komisji rewizyjnej. Nawet gdyby organ wykonawczy gminy ewen-
tualnie próbował oddziaływać na radnych, działania te byłyby bezprawne.
O składzie osobowym komisji rewizyjnej decyduje bowiem rada gminy, a nie
kluby. Z drugiej strony należy mieć na względzie fakt, że to klub ma prawo
decydować, kogo ze swoich członków desygnuje na swojego przedstawiciela
do komisji rewizyjnej. Nie oznacza to, iż kandydat taki zostanie członkiem
komisji, gdyż skład tej komisji musi być przez radę wybrany767.
765
Por. także: Wyrok WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 296/11.
Utworzenie komisji rewizyjnej jest obowiązkowe, a w jej skład winni wejść przed-
stawiciele wszystkich klubów. W pierwotnej wersji ustawy status komisji rewizyjnej
unormowany był w art. 18 ust. 3 u.s. g., który w sprawach tam nieunormowanych
odsyłał do zasad ogólnych, określonych w art. 21 u.s. g. Pierwszych istotnych zmian
tego przepisu dokonała nowela do ustawy o samorządzie terytorialnym z 29 września
1995 roku (DzU 1995 nr 124, poz. 601 z późn. zm.); należały do nich: obligatoryjność
tworzenia komisji rewizyjnej (poprzednio jej powołanie nie było obowiązkowe), za-
ostrzenie rygorów dotyczących składu komisji polegające na wykluczeniu możliwości
uczestniczenia w niej osób niebędących radnymi oraz niektórych radnych, a także spre-
cyzowanie wykonywanych zadań. Następnie treść art. 18 ust. 2 została zmodyfikowana
przez art. 1 pkt 16 Ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie
gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji
rządowej w województwie…, op. cit. Następne zmiany wprowadzono Ustawą z dnia
20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta…,
op. cit. (t.j. DzU 2010 nr 176, poz. 1191 z późn. zm.). Artykuł 18 był jeszcze kilkakrot-
nie nowelizowany, w tym także po 1 stycznia 2010 roku.
766
Zob. także: P. Chmielnicki, Bez zgody rady, „Wspólnota” 2004 nr 3, s. 45.
767
Por. także: Wyrok WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 296/11.

344 rozdział v
Chociaż pośrednio rada gminy w swoich kompetencjach wykazuje się

ogromną nadrzędnością nad wójtem, trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć,
że pełniąc swoją funkcję, może wykorzystywać do kontroli wójta komisję
rewizyjną tylko w sprawach budżetowych. Wynika to bezsprzecznie z treści
art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zakres działania niniejszej
komisji także znalazł się w centrum uwagi orzecznictwa sądów administra-
cyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że do wy-
łącznej kompetencji komisji rewizyjnej należy opiniowanie całościowego
wykonania budżetu i występowanie z formalnym wnioskiem do rady w spra-
wie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, a rada gminy, podejmując
uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium, nie może nie wziąć pod uwagę
stanowiska komisji. To jednak właśnie rada gminy ma prawo do decydowa-
nia o treści uchwały768. W strukturze organizacyjnej samej rady występują
pewne sprzeczności, które w zasadzie działają na korzyść jednoosobowego
organu wykonawczego gminy. Przykładem takiego stanu rzeczy jest już
przywoływana treść art. 18a ust. 3 ustawy gminnej. Dokładna analiza treści
tego przepisu nie wskazuje, aby decyzje komisji rewizyjnej miały decydujący
wpływ na uchwały organu stanowiącego i kontrolnego gminy. Poglądy w tej
materii potwierdza wyrok WSA w Gdańsku. Z jego treści wynika, że prze-
pis art. 18a ust. 3 u.s. g. nie daje podstaw do przyjęcia twierdzenia, że rada
gminy jest związana treścią wniosku komisji rewizyjnej769.
Analiza konstrukcji przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie
pozwala na postawienie tezy, że komisja rewizyjna posiada wobec wójta
kompetencje nadzorcze. Może ona tylko badać i oceniać właściwość dzia-
łań wójta, nie może mu jednak wydawać wiążących dyspozycji dotyczących
usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Należy także zauważyć, że radzie
gminy tylko jako organowi kolegialnemu przysługują stosowne kompeten-
cje kontrolne wobec organu wykonawczego. Na gruncie ustawy takowych
uprawnień nie posiadają pojedynczy radni. Tego rodzaju rozwiązań można
by się doszukiwać w statutach poszczególnych gmin, ale pod warunkiem,
że uwzględnieni się unormowania ustawowe. Organ wykonawczy gminy
był i może być kontrolowany nie tylko przez komisję rewizyjną, która wśród
768
Por.: Wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Po 921/10, zdanie
pierwsze.
769
Wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1060/12.

innych możliwych komisji rady zajmuje pozycję nadrzędną. Uprawnienie

to nie może naruszać uprawnień kontrolnych innych komisji powoływanych
przez radę gminy na podstawie innych przepisów ustawy gminnej. Chodzi
tu przede wszystkim o inne komisje stałe lub doraźne do realizacji okre-
ślonych zadań. Identycznie jak komisja rewizyjna i inne komisje podlegają
radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności.
Chociaż orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wąt-
pliwości co do tego, czy rada gminy może podjąć inną uchwałę od tej zapro-
ponowanej we wniosku przez komisję rewizyjną, to jednak jest tu pewien
wyjątek. Chodzi przede wszystkim o sytuację, w której komisja rewizyjna
występuje do rady z wnioskiem o nieudzielenie wójtowi absolutorium. Ogni-
wem wiążącym radę gminy z wnioskiem komisji stanowi opinia regionalnej
izby obrachunkowej. Gdyby zatem organ nadzoru i kontroli finansowej po-
dzielił stanowisko komisji, wówczas musiałby podjąć uchwałę przemawiająca
na niekorzyść organu wykonawczego gminy. Porównawszy pozycję prawną
wójta w okresie zarządu kolegialnego do tej z czasu jego bezpośrednich wy-
borów, należy zauważyć jego mocniejszą pozycję. W czasie obowiązywania
ustawy o samorządzie terytorialnym i początkowo gminnym obowiązywała
regulacja dotycząca udzielenia lub nieudzielenia wójtowi absolutorium
przez radę gminy770. Następowało to na wniosek komisji rewizyjnej organu
stanowiącego gminy, który – jak i obecnie – musiał być zaopiniowany przez
regionalną izbę obrachunkową. Obowiązywały zatem następujące sposoby
odwołania zarządu i jego przewodniczącego:
podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi
absolutorium, co było równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwo-
łanie zarządu;
odwołanie przewodniczącego zarządu z innej przyczyny niż nieudzie-
lenie absolutorium (tutaj podmiotem uprawnionym była rada gminy,
a następowało to w sytuacji uzyskania co najmniej 3/4 głosów ustawo-
wego składu rady; istotne było również to, że odwołanie przewodniczą-
cego zarządu było równoznaczne z odwołaniem całego zarządu gminy
albo złożeniem rezygnacji przez cały zarząd gminy771);
770
Por. art. 28 b tekst jednolity ustawy o samorządzie gminnym…, op. cit. (DzU 2001
nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
771
Ibidem, por. art. 28c ust. 1–4.

346 rozdział v
tryb dotyczący poszczególnych członków zarządu, z wyjątkiem wójta

(odwołanie w tym trybie dokonywane było przez radę na wniosek
przewodniczącego772);
rozwiązanie zarządu przez Prezesa Rady Ministrów773.
W aktualnie obowiązującym stanie prawnym wójt, już jako jednooso-
bowy organ wykonawczy gminy, zostanie pozbawiony urzędu w następu-
jących okolicznościach:
odwołania go przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody w ra-
zie powtarzającego się naruszania przepisów Konstytucji RP lub ustaw,
jeżeli wezwanie wojewody do poszanowania prawa nie odnosi skutku774;
odwołania go w przez mieszkańców gminy w drodze referendum prze-
prowadzonego w wyniku podjęcia uchwały przez radę w sprawie nie-
udzielenia wójtowi absolutorium;
odwołania go przez mieszkańców gminy z przyczyny innej niż nie-
udzielenie absolutorium (następuje ono w drodze referendum, które
może być przeprowadzone z inicjatywy mieszkańców na ich wniosek
lub z inicjatywy rady gminy o przeprowadzeniu referendum sprawie
odwołania wójta).
Należy zauważyć, że organ stanowiący i kontrolny gminy nie tylko nie
posiada już wpływu na obsadę personalną organu wykonawczego, ale także
nie może bezpośrednio odwołać go w przypadku nieudzielenia mu absolu-
torium775 za wykonanie budżetu. Jej działania w procedurze odwoławczej
mają jedynie charakter pośredni, co w znacznym stopniu uniezależnia
go od rady gminy. Chociaż absolutorium jest z pewnością instrumentem
772
Ibidem, art. 28c ust. 5.
773
Ibidem, art. 96 ust. 2. „Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw
dopuszcza się zarząd gminy, wojewoda wzywa radę gminy do zastosowania niezbęd-
nych środków, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – za pośrednictwem ministra
właściwego do spraw administracji publicznej – występuje z wnioskiem do Prezesa
Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu gminy. W razie rozwiązania zarządu, do czasu
wyboru nowego zarządu, funkcję zarządu pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady
Ministrów”.
774
Por. art. 96 ust. 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym…, op. cit.
775
Absolutorium to akt (uchwała) organu stanowiącego, uznający (aprobujący) na pod-
stawie sprawozdania działalność finansową organu wykonawczego. Zob.: Słownik
języka polskiego, t. 1, A–K, red. nauk. Mieczysław Szymczak, PWN, Warszawa 1978,
s. 4 (hasło: absolutorium).

kontroli pracy wójta, to jednak nie może być ono wykorzystywane przez
radę do oceny całokształtu jego działalności. Łączenie tej procedury z oceną
pozostałej działalności wójta należałoby uznać za niezgodne z przepisami
ustawy gminnej776. Oprócz tego w aktualnie obowiązującym stanie praw-
nym rada gminy – po upływie dziewięciu miesięcy od dnia wyboru wójta
i nie później niż na dziewięć miesięcy przed zakończeniem kadencji – może
podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta
z przyczyny innej niż nieudzielenie wójtowi absolutorium jedynie na wnio-
sek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady.
Pewien próg zaporowy, zresztą korzystny dla wójta, występuje przy sa-
mym głosowaniu dotyczącym podjęcia uchwały w sprawie absolutorium.
W myśl obowiązującego prawa i orzecznictwa sądowego radni głosują nie
nad wnioskiem komisji rewizyjnej, lecz dokonują wyboru alternatywnego:
udzielenia absolutorium lub przeciwko jego udzieleniu. Prace legislacyjne
nad ustawą o samorządzie gminnym ograniczyły również inne zakusy rady
zmierzające do wszczęcia procedury odwoławczej wójta, burmistrza pre-
zydenta miasta. Rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu re-
ferendum w sprawie odwołania wójta na sesji zwołanej nie wcześniej niż
po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku przez ustawowy skład rady777.
Ustawodawca, poszerzając autonomię wójta wobec rady, wskazał w art. 28b
ustawy gminnej na fakultatywność podjęcia dalszych działań odwoławczych.
Nieudzielenie wójtowi absolutorium nie przesądza zatem, że rada gminy po-
dejmie kolejną uchwałę, tym razem o konieczności przeprowadzenia referen-
dum w sprawie jego odwołania. Jeżeli ją podejmie, to procedura w sprawie
przeprowadzenia referendum zostanie uruchomiona. Także samo podjęcie
przez radę uchwały w sprawie udzielenia lub też nieudzielenia absolutorium
musi być poprzedzone rozpatrzeniem przedłożonego przez wójta sprawo-
zdania, zapoznaniem się z opinią RIO oraz komisji rewizyjnej. Zatem wójt
względem rady ma obowiązek przedłożenia sprawozdania z wykonania
budżetu. Rada wspomnianą uchwałę w sprawie absolutorium może podjąć
dopiero po rozpatrzeniu sprawozdania. Gdyby zaś rada pominęła jego roz-
patrzenie, wówczas podjęta uchwała byłaby nieważna.
776
Por. także: Z. Majewski, Absolutorium – instrukcja obsługi, „Wspólnota” 2003 nr 7, s. 42.
777
Por. także art. 28b ust. 3 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym…,
op. cit.

348 rozdział v
Wójt gminy ma prawo do autonomicznego opracowywania projektów

uchwał. Rada nie może na tym etapie ingerować w prace należące do zadań
organu wykonawczego. Ten zespół czynności zmierzających do opracowania
pisemnego dokumentu wyrażającego treść zamierzonego rozstrzygnięcia,
ze względu na swoją treść i formę może stać się przedmiotem obrad. W ra-
zie pozytywnego głosowania przyjmie postać uchwały tego organu. Rada
jest organem kolegialnym i tylko w tej formie może uzewnętrzniać się jej
wola podejmowania uchwał. Nie tylko samo opracowanie projektu uchwały
należy do zadań organu wykonawczego, ale również i obowiązek dostarcze-
nia go organowi stanowiącemu. Obowiązek dostarczenia radnym projektu
uchwały przed sesją, na której ma być ona przedmiotem głosowania, nie
tylko zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygoto-
wania się do zajęcia stanowiska w sprawie, ale – co równie istotne – chroni
mniejszość, która – powiadomiona o treści nieakceptowanego projektu –
może podjąć starania o pozyskanie poparcia dodatkowej liczby radnych778.
Wzmocnienia pozycji wójta wobec rady gminy można także upatry-
wać w postanowieniu art. 20 ust. 3 ustawy gminnej. Z jego treści wynika,
że na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy
przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu
siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Ustawodawca zastrzegł jednak, aby
składany przez niego wniosek spełniał następujące wymogi, a mianowicie
zawierał porządek obrad oraz uprzednio przygotowane projekty uchwał.
W przeciwnym zaś razie złożony przez niego wniosek nie będzie dla prze-
wodniczącego rady wiążący. W tym obszarze kończą się jednak kompetencje
wójta, ponieważ już sam porządek sesji rady gminy jest ustalany przez jej
przewodniczącego i to radni muszą przegłosować jego przyjęcie, zmianę,
w tym także rozszerzenie o dodatkowe punkty. W tej kwestii wymaga się
również współpracy pomiędzy organami wykonawczym i stanowiącym
gminy. Niedopuszczalne jest bowiem rozszerzenie porządku obrad sesji
nadzwyczajnej o sprawy niebędące przedmiotem wniosku o zwołanie ta-
kiej sesji. Podobnie jak w przypadku składania wniosku o zwołanie sesji
rady gminy, na wniosek wójta przewodniczący rady jest także obowiązany
wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały.
778
Por. także: Wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2007, sygn. akt III SA/Kr 783/07.

Ustawodawca wprowadził tu jednak termin siedmiodniowy, który organ

wykonawczy musi zachować, wprowadzając do porządku obrad opracowany
przez siebie projekt uchwały.
Absolutorium jest udzielane, gdy za jego udzieleniem głosuje więcej
niż połowa członków ustawowego składu rady gminy. Odwrotnie, jeżeli
bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy wypowie się prze-
ciw – absolutorium wówczas nie zostanie udzielone. Dopiero wtedy wyniki
takiego głosowania stanowią podstawę do sporządzenia uchwały odpowied-
nio o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium. W sytuacji, gdy za żadną
z tych opcji nie opowie się wymagana bezwzględna większość członków
ustawowego składu rady gminy, będziemy mieli do czynienia z wynikiem
nierozstrzygającym779. Z aktualnej procedury odwoławczej organu wyko-
nawczego gminy wynika, że próba jego odwołania z powodu nieudzielenia
absolutorium jest obwarowana nie tylko bezwzględną większością, ale i prze-
kazaniem wyborcom prawa referendum w celu ostatecznego rozstrzygnięcia
sytuacji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Powierzenie wyborcom możliwości kształtowania składu personal-
nego organów sprawujących władzę w terenie należy ocenić pozytywnie.
Bezsporny jest fakt, że wprowadzenie obecnego modelu w znaczący sposób
wzmocniło pozycję organu wykonawczego gminy. Z jednej strony stworze-
nie prawnych gwarancji niezależności obu organów było wypełnieniem po-
stulatu demokratyzacji życia społecznego, z drugiej zaś zabezpieczyło organ
wykonawczy przed próbą pochopnego jego odwołania.
Ze względu na to, że komisja rewizyjna lub też inne powołane komi-
sje rady są wewnętrznymi komórkami rady, mogą one wykonywać jedynie
te zadania, które ustawowo przysługują radom. Komisje nie mogą wykra-
czać poza kompetencje organu stanowiącego gminy nawet wtedy, gdyby
rada upoważniła je do działania w tym zakresie. W sytuacji, gdyby komisja
rewizyjna lub inna komisja rady rościły sobie prawo wglądu do dokumen-
tacji indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, np. decyzji
administracyjnych podejmowanych przez wójta gminy, ich roszczenia by-
łyby bezzasadne. Wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu
779
Por. także: Wyrok WSA w Kielcach z 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Ke 592/05,
zdanie drugie.

350 rozdział v
administracji publicznej zastrzeżone zostało do kompetencji odrębnych or-

ganów administracji samorządowej: wójtów, burmistrzów i prezydentów
miast780. Oznacza to, że radzie, a tym samym i jej komisjom, nie przysługuje
prawo ingerowania w tę sferę działania, w tym również prawo kontrolowania
decyzji wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Wielokrotnie podkreślał
to NSA, odmawiając radzie prawa ustanawiania w tym zakresie jakichkol-
wiek ogólnie obowiązujących nakazów lub zakazów, wstrzymywania wy-
konania tych decyzji.
Próbę wykorzystania swojej hegemonii rady podejmowały w szcze-
gólności w początkowym okresie funkcjonowania samorządów terytorial-
nych. Przykładowo należy podać treść orzecznictwa z 1991 roku, kiedy
to dopiero sądowa kontrola ograniczyła tego typu zamiary rad gmin. Zgod-
nie z treścią wyroku WSA we Wrocławiu, który powołując się wyłącznie
na art. 7 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie tery-
torialnym (DzU 1990 nr 16, poz. 95), stwierdził, że „rada gminy nie może
ustanawiać ogólnie obowiązujących nakazów lub zakazów ani też ustalać
takich nakazów i zakazów w sprawach indywidualnych z zakresu admini-
stracji publicznej, a więc również nie może wstrzymywać wykonania decyzji
administracyjnych”781. Drugim przykładem próby władczego wkroczenia
organu stanowiącego w kompetencję wójta było sądowe rozstrzygnięcie
z 1991 roku. Z orzecznictwa sądu administracyjnego wynika, że uchwała
rady miejskiej rozstrzygająca sprawę w odniesieniu do imiennie oznaczo-
nej osoby, wskazująca ściśle oznaczony przedmiot i warunki nabycia prawa
użytkowania wieczystego, stanowi w istocie decyzję administracyjną wydaną
w sprawie indywidualnej z naruszeniem właściwości wynikającej z art. 39
ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (DzU 1990
nr 16, poz. 95 z późn. zm.)782.
Ustawodawca zadbał również o to, aby rada gminy za pośrednictwem
swoich komisji nie mogła dowolnie kontrolować działalności wójta. Pod-
stawą wszelkiej działalności kontrolnej każdej komisji powinien być jej plan
pracy uchwalony przez radę gminy z inicjatywy własnej lub na wniosek
780
Por. art. 39 ust. 1 i art. 11a ust. 3 u.s. g.
781
Wyrok NSA we Wrocławiu z 4 stycznia 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1055/90.
782
Wyrok NSA w Warszawie z 27 marca 1991 r., sygn. akt I SA 138/91.

samej komisji rewizyjnej. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera

przecież przepisów o upoważnieniach kontrolnych radnego. Tego rodzaju
materia kontrolna znajduje swoje odzwierciedlenie w postanowieniach sta-
tutowych. Postanowienia te powinny wypełniać normę zawartą w przepi-
sach ustawy gminnej. Trzeba i należy zauważyć, że rada nie jest związana
treścią wniosku komisji. Może zatem zamieścić w tym planie zupełnie
nowe zadania, poczynić zmiany kolejności działań kontrolnych oraz skre-
ślić bądź udoskonalić zaproponowany przez komisję plan kontroli783. Za-
tem wójt nie może być w zasadzie kontrolowany przez jakąkolwiek komisję
rady poza uchwalonym przez radę planem pracy lub bez zlecenia rady, sta-
nowi to bowiem naruszenie prawa. Jak już zauważono, komisja rewizyjna
oraz inne komisje rady nie są samodzielnymi organami kontroli w gminie.
Z przepisów ustawy gminnej wynika również, że komisje rady nie mogą
także podejmować czynności kontrolnych na podstawie zlecenia złożonego
np. przez klub radnych, organizacje społeczne czy osoby prywatne lub na-
wet grupę radnych.
Chociaż w wielu sprawach wójt względem rady ma dużą niezależność,
to jednak rada w dalszym ciągu utrzymała kompetencję do ustalania dla
niego wynagrodzenia. Może je zatem określić w każdym, wynikającym
z prawa wymiarze. W tym obszarze nadrzędność rady trwa przez cały okres
sprawowania funkcji przez wójta. Ustalanie wynagrodzenia ma miejsce nie
tylko w momencie nawiązania stosunku pracy, ale również w okresie póź-
niejszym, ponieważ może być ono kształtowane przez strony przez cały czas
trwania mandatu784. Kwestię tej podrzędności podnosił także w wyroku SN,
wskazując, że ustalanie wynagrodzenia przez radę gminy dotyczy określenia
wysokości wynagrodzenia wójta tej gminy w ramach zasad ustalonych przez
Radę Ministrów w rozporządzeniu będącym źródłem powszechnie obowią-
zującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP)
oraz źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 k.p. Uchwała ta, kreująca
783
Zob. także: B. Kumorek, Komisja rewizyjna i kontrola wewnętrzna w gminie, Zachodnie
Centrum Organizacji, Poznań–Zielona Góra 1996, s. 133.
784
A. Dubowik, Glosa do wyroku SN z 9 października 2006 r., nr II PK 27/06. Rada miasta
może obniżyć wynagrodzenie burmistrza ustalone na początku jego kadencji, z za-
chowaniem okresu równego okresowi wypowiedzenia.

352 rozdział v
jeden z warunków koniecznych umowy o pracę (art. 29 § 1 pkt 3 k.p.), jest

zatem niczym innym jak postanowieniem umowy o pracę785.
W zależności od relacji między radą a wójtem może zdarzyć się sytu-
acja nieuwzględnienia w uchwale dodatku specjalnego, który jest dodat-
kiem obligatoryjnym zawartym w rozporządzeniu RM w sprawie zasad
wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych
zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach mar-
szałkowskich. Wówczas zachowanie rady gminy należy uznać za niezgodne
z prawem. Rada gminy ustala wynagrodzenie, z którego wysokością może się
nie zgodzić. Pozostaje wtedy tylko roszczenie wypłaty pozostałego składnika
wynagrodzenia. Można zatem uznać, że sprawy ze stosunku pracy (w tym
sprawy wynagrodzenia wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast) nie
należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Prawidłowość ustale-
nia wysokości wynagrodzenia podlega zatem kontroli sądu powszechnego,
co jednoznacznie wynika z art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządo-
wych786. Analizując ustawę o samorządzie gminnym i przywoływaną ustawę
o pracownikach samorządowych, można wnioskować, że nie przewidują
one negocjacji dotyczących wynagrodzenia ani nie przyznają wójtowi żad-
nych środków uczestniczenia w procedurze ustalania jego wysokości; rada
podejmuje decyzję samodzielnie i jednostronnie.
Nadrzędność rady w tym obszarze kompetencyjnym jest wyraźna, albo
wiem – jak już wspomniano – ustalanie wynagrodzenia może powtarzać
się przez cały okres sprawowania władzy przez wójta. Mówiąc o ustalaniu
wysokości wynagrodzenia, trzeba założyć, iż może ono nie tylko być pod-
wyższane przez radę gminy, ale także obniżane. Obniżenie wynagrodzenia
nie wymaga zgody samego zainteresowanego. O ile bowiem w przypadku
pracownika zatrudnionego na podstawie umowy o pracę brak zgody pro-
wadzi do rozwiązania stosunku pracy, o tyle w przypadku wójta, którego
785
Por.: Wyrok SN z 28 marca 2008 r., sygn. akt II PK 225/07. Chodzi tu o Rozporządze-
nie Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie
zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych za-
trudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich
(DzU 2002 nr 210, poz. 1784).
786
Por. także: Postanowienie NSA z 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 506/14.

rada nie może odwołać, brak jego zgody nie doprowadzi do rozwiązania
stosunku pracy787. Jednak i w tym przypadku nadrzędność rady ma swoje
granice, poza które nie wolno jej wykraczać. Przykładu takiego stanu rze-
czy należy poszukiwać w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody mazo-
wieckiego z 24 sierpnia 2009 roku788. Rada Gminy w Iłowie, podejmując
uchwałę789, uznała, że ustalenia wynagrodzenia dla wójta można połączyć
z limitem na korzystanie z telefonu komórkowego. W tym też celu, oprócz
art. 18 ust. 2 pkt 2, powołała się na inną podstawę prawną, mianowicie
art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym.
Z treści tego ostatniego przepisu wynika, że do właściwości rady należy
m.in. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompe-
tencji rady gminy. Z kolei Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracowni-
kach samorządowych790 uszczegóławia powyższe postanowienie, stanowiąc
w przepisie art. 8, że czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta zwią-
zane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wykonuje przewodni-
czący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta osoba
zastępująca lub sekretarz gminy. Wynagrodzenie wójta ustala rada gminy
w drodze uchwały. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że rada gminy
ma uprawnienie jedynie do ustalania wynagrodzenia wójta, w skład owego
wynagrodzenia nie wchodzi jednak limit na korzystanie z telefonu komórko-
wego. Tego rodzaju czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta wykonuje
wyznaczona osoba zastępująca lub sekretarz. Tak więc kwestia ta powinna
być uregulowana na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gmin-
nym. Analizując wspomniane zdarzenie z Iłowa, należy uznać, że rada gminy
nadużyła swojej nadrzędności jako organu stanowiącego. Kwestie związane
z przydziałem i korzystaniem z telefonów komórkowych powinny być ure-
gulowane przez wójta w drodze zarządzenia.
787
Identyczny pogląd w tej sprawie wyraża T. Szewc, Ustalanie i zmiana wynagrodzenia
wójta, „Samorząd Terytorialny” 2013 nr 1/2, s. 130.
788
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 24 sierpnia 2009 r., za: http://
789
Uchwała Rady Gminy w Iłowie z 17 lipca 2009 r., nr 130/XXXIV/2009.
790
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych…, op. cit. (t.j. DzU
2014 poz. 1202).

354 rozdział v
Nadrzędność rady gminy nad pozycją wójta ujawnia się także w kwestii
stanowienia o kierunkach jego działalności. Nie oznacza to jednak całkowi-
tej jej hegemonii, ponieważ rada gminy jedynie w formie uchwały decyduje
o jego zadaniach i celach, które powinien przez swoją działalność osiągnąć,
w tym także o sposobach osiągania tych celów. W tym obszarze kompeten-
cyjnym jej nadrzędność się kończy, albowiem rada nie ma prawa decydować
o sposobach załatwienia danej sprawy przez wójta. Przykład takiego stanu
rzeczy stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego791 stwier-
dzające nieważność podjętej przez Radę Gminy w Zapolicach uchwały792
zobowiązującej wójta do przekazania z budżetu gminy środków na rzecz
Towarzystwa Inicjatyw Społecznych w Rembieszowie. Wojewoda łódzki, wy-
dając niniejsze rozstrzygnięcie zgodnie z wolą ustawodawcy, zdecydowanie
ograniczył próbę wykorzystania nadrzędności organu stanowiącego. Chociaż
zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy gminnej organ stanowiący ma prawo
do uchwalania budżetu gminy oraz do podejmowania uchwał o zmianach
w budżecie gminy, to jednak nie ma prawa do inicjatywy zmian w uprzed-
nio przyjętej uchwale budżetowej.
W procesie podejmowania uchwał rada nie może wydawać poleceń
odnośnie konkretnego sposobu załatwienia sprawy przez wójta. Jak widać,
są to jedynie ustalenia zakresów kompetencyjnych dwóch organów wła-
dzy. Błędy zostały tu popełnione już w procesie przygotowywania projektu
uchwały, które zgodnie z obowiązującym prawem należą do kompetencji
wójta. Tym samym to wójt w lokalnym procesie legislacyjnym podjął próbę
ograniczenia swojej samodzielności. W świetle postanowień przepisów
ustawy gminnej należy przyjąć, że rada gminy może stanowić o kierun-
kach działalności wójta w odniesieniu do zadań własnych. W przypadku
zaś zadań zleconych właściwy w tym zakresie zdaje się organ administra-
cji rządowej, który swoje zadania i kompetencje przekazał gminie. Organ
stanowiący gminy ma także uprawnienia władcze wobec wójta w kwestii
ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez
wójta w roku budżetowym793.
791
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 13 grudnia 2007 r., nr ON-I-0911/
359/2007.
792
Uchwała Rady Gminy w Zapolicach z 6 listopada 2007 r., nr XI/66/07.
793
Por. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s. g.

Omawiane uprawnienie organu stanowiącego jest faktem od chwili

wdrożenia pierwszej reformy administracyjnej kraju, z tym jedynie wyjąt-
kiem, że w owym czasie nadrzędność ta odnosiła się do kolegialnego organu
wykonawczego gminy794. Niniejsze postanowienie ustawy oznacza, iż rada
określa jedynie maksymalną wysokość pożyczek i poręczeń udzielanych
przez wójta w roku budżetowym, jednak termin ich obowiązywania nie
może wykraczać poza rok budżetowy795. Na tym ingerencja rady się kończy,
albowiem już do wyłącznej kompetencji wójta należy decyzja o tym, komu
i na jaki okres udzielić poręczenia, oraz dokonywanie tych czynności. W tej
kwestii nie pozostawia wątpliwości opinia Regionalnej Izby Obrachunko-
wej w Opolu, która w uchwale z 20 maja 2004 roku stwierdziła, że przepis
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s. g., który określa wyłączną właściwość rady gminy
do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających
zakres zwykłego zarządu, dotyczących ustalania maksymalnej wysokości po-
ręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym, należy wiązać ściśle
z wyłączną kompetencją rady do określenia jedynie maksymalnej wysoko-
ści poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym i pozostawienia
w wyłącznej kompetencji wójta decyzji o tym, komu i na jaki okres udzielić
poręczenia796.
Podobnie przedstawia się sytuacja wynikająca z przepisu art. 18 ust. 2
pkt 10 ustawy gminnej, z treści którego wynika prawo rady gminy do okre-
ślania wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobo-
wiązania. W tym wypadku udzielenie niniejszego pozwolenia ustawodawca
wydłużył na okres czteroletniej kadencji. Jak się wydaje, pewne doprecy-
zowanie tej kompetencji odnajdziemy w uchwale Regionalnej Izby Obra-
chunkowej w Warszawie. Zgodnie z jej treścią zaciągnięcie wieloletniego
zobowiązania na wydatki bieżące zależy od decyzji organu posiadającego
794
Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i zmieniony został przez art. 43 pkt 4 lit. d Ustawy z dnia
20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta
z dniem 27 października 2002 roku, tj. w dniu wyborów do organów stanowiących
jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w związku z zakończeniem
kadencji tych organów wybranych 11 października 1998 roku.
795
Por. także: A. Bieniaszewska, Poręczenia udzielane przez jednostki samorządu teryto
rialnego w rozstrzygnięciach nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych, „Finanse
Komunalne” 2007 nr 4, s. 58.
796
Uchwała RIO w Opolu z 20 maja 2004 r., nr 10/61/04.

356 rozdział v
kompetencje planistyczne przekraczające zakres zwykłego zarządu, czyli rady

gminy. Tego rodzaju pozwolenia, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s. g.,
rada może udzielić organowi wykonawczemu, określając wysokość sumy,
do której organ wykonawczy może samodzielnie zaciągać zobowiązania.
W uchwale takiej należy określić wysokość rocznych wydatków na dany cel
oraz wskazać źródła ich finansowania797.
Zmiany legislacyjne w 2002 roku, które wprowadziły jednoosobowy
organ wykonawczy w gminie, umożliwiły wójtom całkowitą autonomię
w składaniu oświadczenia woli w imieniu gminy. Należy przypomnieć,
że przed wejściem w życie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmi-
strza, prezydenta miasta, oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie za-
rządu mieniem składali dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu
i osoba upoważniona przez zarząd (pełnomocnik), o ile statut nie stanowił
inaczej798. Zarząd mógł również udzielić wójtowi lub burmistrzowi upo-
ważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli związanych z pro-
wadzeniem bieżącej działalności gminy. Sytuacja ta zmieniła się w czerwcu
2002 roku, kiedy to zarząd gminy zastąpiono jednoosobowym organem
wykonawczym799. Od chwili wprowadzenia tych zmian oświadczenie woli
w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa tylko wójt albo dzia-
łający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie bądź
wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Konsekwencją poczynionych
przez ustawodawcę zmian było uchylenie postanowienia zawartego w art. 46
ust. 2 dotychczas dającego zarządowi prawo do udzielenia wójtowi lub bur-
mistrzowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli zwią-
zanych z prowadzeniem bieżącej działalności gminy800.
Analizując treść poczynionych zmian, należy uznać, że wójt w tym ob-
szarze kompetencyjnym w znaczący sposób umocnił swoją pozycję. Rada
gminy utraciła bowiem uprawnienie do całkowicie odmiennego uregulo-
wania w statucie kwestii składania oświadczeń woli.
797
Uchwała RIO w Warszawie z 19 października 2005 r., nr 174/K/05.
798
Por. art. 46 ust. 1. Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym…, op. cit.
799
Por. art. 43 pkt 37 lit. a Ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze
wójta, burmistrza i prezydenta miasta…, op. cit.
800
Ibidem, art. 43 pkt 37 lit. b.

Zmianom legislacyjnym nie zostały poddane pozostałe elementy prze-

pisu art. 46 ustawy gminnej. Jednak w poprzednim jak i aktualnie obowiązują-
cym stanie prawnym oświadczenia woli organu wykonawczego ustawodawca
nie pozostawił do jego całkowitej dyspozycji. Chodzi tu o czynności prawne
mogące powodować powstanie zobowiązań pieniężnych. W takiej sytuacji
do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego
księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Jednak w kolej-
nym elemencie przywołanego przepisu, tj. art. 46 ust. 4 ustawy gminnej, usta-
wodawca przewidział prawo veta dla działań organu wykonawczego gminy.
Jak wynika z treści wymienionego przepisu prawo veta skarbnika gminy ma
ograniczoną skuteczność. W przypadku gdy skarbnik gminy odmówi kontr-
asygnaty, musi dokonać jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika, z tym
że skarbnik ma obowiązek powiadomić o tym radę gminy oraz regionalną
izbę obrachunkową. W świetle przepisów prawa skarbnik gminy nie jest or-
ganem wykonawczym, nie odpowiada za przygotowanie projektu budżetu,
nie jest jednak wyłączony z prac nad nim. Skarbnik natomiast powinien brać
udział w pracach nad tym dokumentem, ale nie może zastępować organu
wykonawczego w jego ustawowo określonych kompetencjach801.
Jak wiadomo, zakres władztwa rady nad organem wykonawczym gminy
w sprawach finansowych jest określony także w aktualnie obowiązującej usta-
wie gminnej. Jednak po wejściu w życie pierwszej reformy administracyjnej
kraju organ stanowiący w tej kwestii posiadał całkowitą hegemonię. Ta nad-
rzędność wynikała z art. 52 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jak bowiem
stanowił ów przepis, projekt budżetu przygotowywał zarząd, uwzględniając
zasady prawa budżetowego i wskazówki rady gminy. Projekt budżetu wraz
z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami zarząd przedkła-
dał radzie gminy najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok bu-
dżetowy i przesyłał projekt do wiadomości regionalnej izbie obrachunkowej.
Sytuacja zarządu gminy w tej kwestii uległa poprawie dopiero w 1998 roku
w związku z wprowadzeniem drugiej reformy administracyjnej kraju802. Usta-
wodawca, dokonując zmian w przytoczonym przepisie ustawy, pozbawił radę
801
Por. także: Uchwała RIO w Bydgoszczy z 26 października 1994 r., nr XXV/107/94.
802
Treść art. 52 została zmieniona przez art. 10 pkt 14 Ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r.
o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa…,
op. cit.

358 rozdział v
kompetencji udzielania zarządowi wskazówek przy opracowywaniu projektu

budżetu. Na skutek tej zmiany natomiast większy wpływ na opracowywanie
budżetu zyskała regionalna izba obrachunkowa, ponieważ kolegialny organ
wykonawczy gminy nie przesyła go już izbie obrachunkowej do wiadomości,
lecz do zaopiniowania. W nowym stanie prawnym opinia stała się środkiem
nadzoru, który może znacząco wpływać na nadanie ostatecznej struktury
budżetowi gminy.
Po wprowadzeniu ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza
i prezydenta miasta, jednoosobowy organ wykonawczy gminy zyskał w tym
względzie jeszcze większe kompetencje, ponieważ dotychczasowa kompe-
tencja zarządu gminy przeszła na jednoosobowy organ wykonawczy. Trzeba
jednak pamiętać, że autonomia organu wykonawczego nie jest rozległa,
albowiem ustawodawca wskazał wprost, że jakikolwiek projekt uchwały,
w tym uchwały budżetowej, wójt obowiązany jest opracować samodziel-
nie. Nie może także przekazać ani zlecić prac związanych z opracowaniem
projektu budżetu innemu podmiotowi; zadanie to musi wykonać samo-
dzielnie i na nim spoczywa odpowiedzialność za realizację tego zadania.
Z kolei na tym etapie procedury budżetowej organ stanowiący nie może
oddziaływać na organ wykonawczy przez wydawanie wskazówek czy zale-
ceń do projektu budżetu803. Wyłączna kompetencja organu wykonawczego
w przygotowaniu projektu uchwały budżetowej nie oznacza jednak całko-
witej dowolności w kształtowaniu jego treści.
Komentowane zmiany ustawy nie objęły kompetencji rady wymienionej
w art. 53 ustawy gminnej. W dalszym ciągu procedurę uchwalania budżetu
oraz rodzaje i szczegółowość materiałów informacyjnych towarzyszących
projektowi określa rada gminy. Zmiana dotychczasowej konstrukcji przepisu
dokonała się w kwietniu 2001 roku na mocy zmiany ustaw: o samorządzie
gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o ad-
ministracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych
ustaw804. Rada gminy nie tylko utraciła w tej kwestii jakąkolwiek kompe-
tencję, ale również bez zgody zarządu nie mogła wprowadzić w projekcie
803
Por.: Uchwała RIO we Wrocławiu z 4 kwietnia 2007 r., nr 44/2007.
804

budżetu gminy zmian powodujących zwiększenie wydatków nieznajdują-

cych pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenie planowanych
dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów. W tej
sprawie nie pozostawia żadnych wątpliwości także orzecznictwo sądów ad-
ministracyjnych. Całkowitą dominację w tej kwestii organu wykonawczego
gminy potwierdził wyrok WSA w Białymstoku. Zgodnie z nim do wyłącznej
kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego należy przygo-
towanie projektu uchwały budżetowej oraz inicjatywa zmian tej uchwały
(art. 52 ust. 1 i 2 u.s. g. i art. 179 u.f.p.).
Wyłączne prawo do inicjatywy uchwałodawczej oznacza w szczególno-
ści, że organ stanowiący, uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podsta-
wie przedstawionego projektu, nie może niejako „przy okazji” zgłoszonych
w projekcie zmian wprowadzać własnych poprawek w kwestiach nieobję-
tych tym projektem. Zmiany takie są dopuszczalne jedynie w przypadku
wyrażenia na nie zgody przez organ wykonawczy805. Rada zachowała jednak
kompetencję do określania procedury uchwalania budżetu. Przepis został
uchylony przez art. 9 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wpro-
wadzające ustawę o finansach publicznych806, które weszły w życie z dniem
1 stycznia 2010 roku. Na mocy tych zmian ustawowych kompetencje orga-
nów gminy zostały przeniesione do wspominanej już ustawy o finansach
publicznych. Także i w tej ustawie prawodawca wskazał, że do organu
wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego należy inicjatywa nie
tylko w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, ale także o pro-
wizorium budżetowym i o zmianie uchwały budżetowej. Należy przy tym
powiedzieć, że regulacja ta spełnia wreszcie wymóg ustawy zasadniczej RP
określony w art. 221. Z treści bowiem tego przepisu wynika, że inicjatywa
ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budże-
towym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego
oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo przysługuje
wyłącznie Radzie Ministrów. Skoro zatem Rada Ministrów na szczeblu cen-
tralnym pełni funkcje wykonawcze, to z pewnością uprawienia, choć ograni-
czone do poziomu lokalnego, przysługują organowi wykonawczemu gminy.
805
Wyrok WSA w Białymstoku z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 554/08.
806
Art. 9 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach
publicznych (DzU 2009 nr 157, poz. 1241 z późn. zm.).

360 rozdział v
Z kolei określenie procedury uchwalania budżetu pozostało w kom-

petencji organu stanowiącego na mocy art. 234 Ustawy z dnia 27 sierp-
nia 2009 r. o finansach publicznych. W treści art. 53 ustawy ustrojowej
i przywołanego art. 234 ustawy o finansach publicznych zauważalne jest
doprecyzowanie opracowywania trybu prac nad projektem uchwały bu-
dżetowej. Ustawodawca narzucił tu uwzględnienie następujących elemen-
tów: po pierwsze – szczegółowość projektu budżetu jednostki samorządu
terytorialnego; po drugie – terminy obowiązujące w toku prac nad projek-
tem uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego; po trzecie –
wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd
przedłoży organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego
wraz z projektem uchwały budżetowej. Trzeba i należy zauważyć, że mimo
posiadanej przez organ wykonawczy gminy inicjatywy uchwałodawczej,
nie wiąże ona organu stanowiącego. Oczywiście rada gminy co do zasady
rozpatrzy na sesji projekt przygotowanej uchwały, lecz już do jej wyłącznej
kompetencji należy uchwalenie czy też nieuchwalenie, podobnie jak zmiana
treści przygotowanego projektu uchwały.
Organ stanowiący już na etapie planowania budżetu nie może wprowa-
dzać do projektu zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwięk-
szenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetowego jednostki
bez zgody organu wykonawczego. Jednak już samo podejmowanie uchwał
w tej sprawie niewątpliwie należy do rady gminy. Z bogatego w tym zakresie
orzecznictwa sądowego wynika, że rada gminy posiada wyłączną kompe-
tencję nie tylko do uchwalenia budżetu gminy, ale także do dokonywania
jego zmiany w trakcie roku budżetowego. Nie jest uprawniony pogląd,
w myśl którego rada ma obowiązek uchwalenia budżetu lub jego zmiany
ww ersji przedstawionej przez organ wykonawczy, a ewentualne wątpliwości
co do rozłożenia kompetencji w procesie uchwalania budżetu między orga
nem stanowiącym a organem wykonawczym należy rozstrzygać na rzecz
organu stanowiącego807.
807
Por.: Wyrok WSA we Wrocławiu z 10 lutego 2004 r., sygn. akt I SA/Wr 2544/03.

5.3. ZAKRES WŁADZTWA ORGANU STANOWIĄCEGO

NAD JEDNOSTKAMI POMOCNICZYMI GMINY
W momencie reaktywowania samorządu terytorialnego ustawodawca prze-

widział utworzenie w gminie jednostek pomocniczych, które wspierałyby
działalność tej podstawowej i w owym czasie jedynej jednostki samorządo-
wej. Można zatem przyjąć, że samorząd terytorialny utożsamiał się jedynie
z gminą. W odróżnieniu od jednostek organizacyjnych gminy, jednostki
pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej, skutkiem czego nie mogą
we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność podejmować jakich-
kolwiek czynności prawnych. Funkcjonowanie jednostek pomocniczych
jest całkowicie uzależnione od gminy, a ich tworzenie możliwe jest jedynie
w gminach Rzeczypospolitej Polskiej. Trudno jest zdefiniować jednostki
pomocnicze. Niewątpliwie jest to niewielka wspólnota funkcjonująca na te-
renie gminy. Wsparcie działań gminy zostało określone w art. 5 ustawy
o samorządzie terytorialnym. Z treści przywołanego przepisu ustawy wy-
nika, że w gminie mogą być tworzone jednostki pomocnicze: sołectwa oraz
dzielnice miejskie i osiedla. Fundusz sołecki ma na celu wspieranie inicjatyw
mieszkańców wsi. Zagadnienie to jest bardzo szerokie i obejmuje wszelkie
formy inicjatyw potencjalnych beneficjentów funduszu. Środki funduszu
przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które są zadaniami własnymi
gminy określonymi w art. 6 i 7 ustawy gminnej, i powinny służyć one po-
prawie warunków życia mieszkańców zgodnie ze strategią rozwoju gminy.
Utworzenie jednostek pomocniczych gminy zależało i zależy od decyzji
organu stanowiącego gminy. Uprawnienie do ich powołania zostało przy-
znane radzie gminy i stanowi jej wyłączną kompetencję, której nie może ona
scedować na inny organ. Tworzenie sołectw ograniczało się początkowo
tylko do gmin wiejskich, a dzielnice i osiedla mogły być powoływane wy-
łącznie w gminach miejskich. Obecnie podział na jednostki typu wiejskiego
oraz miejskiego normatywnie nie występuje808. Zgodnie z wolą ustawo-
dawcy sołectwo lub dzielnicę (osiedle) tworzy rada gminy w drodze uchwały
po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Trzeba
808
Zob. także: A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym…, op. cit.,
s. 72.

362 rozdział v
i należy zauważyć, że utworzenie przez radę jednostki pomocniczej bez prze-

prowadzania konsultacji w tym przedmiocie skutkowałoby nieważnością
podjętej uchwały. Rada gminy, tworząc jednostkę pomocniczą, musi nadać
jej nazwę i nie jest to tożsame z ustalaniem nazw miejscowości809. Analiza
postanowień ustawy gminnej w przedmiocie działalności jednostek pomoc-
niczych gminy nie uwzględniła ich kadencji, co oznacza, że nie musi się ona
pokrywać z kadencją wójta i rady gminy.
Na poziomie ustawy nie określono jednak trybu tworzenia jednostek
pomocniczych, pozostawiając tę kwestię radzie gminy, która mogła i może ją
uregulować w statucie gminy. Z kolei w miastach, w których istniały w dniu
1 stycznia 1990 roku wyodrębnione administracyjnie dzielnice, mogą one
uzyskać status gminy. Decyzję w tej kwestii podejmuje Prezes Rady Mini-
strów po zasięgnięciu opinii zainteresowanych środowisk. Dzielnice stano-
wiące gminy tworzyły obligatoryjny związek gmin810. Przywoływany art. 5
ustawy o samorządzie terytorialnym doczekał się pierwszej nowelizacji już
w maju 1990 roku. Niewielkiej modyfikacji uległ ust. 4, gdzie ustawodawca
uznał, że do dotychczasowego brzmienia: „Dzielnice stanowiące gminy two-
rzą obligatoryjny związek gmin (…)”, na końcu zdania należy po przecinku
dodać: „(…) którego zadania i ustrój określa odrębna ustawa”. Jak wynika
z analizy treści art. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym, ten przepis w cza-
sie obowiązywania owej ustawy ewoluował. Do dotychczasowego katalogu
nazwanych jednostek pomocniczych dodano miasta.
Na mocy art. 1 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie terytorial-
nym z 2 lutego 1996 roku, do art. 5 ust 1 dodano zdanie drugie w brzmie-
niu: „Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy
miasto”. Od owej nowelizacji treść komentowanego przepisu w zasadzie nie
uległa zmianom z wyjątkiem ust. 4, który został uchylony ustawą o zmianie
ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie
województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie
809
Wyrok NSA w Warszawie z 19 września 2000 r., sygn. akt II SA 1416/00.
810
W chwili wdrożenia pierwszej reformy samorządowej status gmin miasta stołecznego
Warszawy uzyskały dzielnice: Warszawa-Mokotów, Warszawa-Ochota, Warszawa-
-Praga Południe, Warszawa-Praga Północ, Warszawa-Śródmieście, Warszawa-Wola
i Warszawa-Żoliborz. Por.: Zarządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia
1990 r. w sprawie uzyskania przez dzielnice m. st. Warszawy statusu gmin, „Monitor
Polski” nr 13, poz. 100.

niektórych innych ustaw811. Ustawodawca nie narzuca organom stanowią-

cym gmin kolejności tworzenia zarówno nazwanych jak i nienazwanych
przez ustawodawcę jednostek pomocniczych gminy. O kolejności powoły-
wania jednostek decyduje nie tylko ich znaczenie, ale także zakres realizo-
wanych przez nie zadań oraz charakter demograficzny i terytorialny danego
obszaru. Organ stanowiący może swobodnie tworzyć jednostki pomocnicze,
ale na podstawie procedury, która wcześniej została opracowała i uchwalona
w statucie gminy. Nie oznacza to dowolności rady gminy w tym zakresie,
co również zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Na szczególną uwagę zasługuje ciągle aktualny wyrok NSA we Wroc-
ławiu, z treści którego wynika, że przepisy Ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie terytorialnym (DzU 1990 nr 16, poz. 95 z późn. zm.), okre-
ślające strukturę organów sołectwa, podział kompetencji uchwałodawczych
i wykonawczych między nimi, podstawowe zasady prawa wyborczego oraz
nienaruszalność dotychczasowych praw sołectw i mieszkańców wsi do mie-
nia, bezwzględnie wiążą rady gmin w toku ich działalności uchwałodawczej
zmierzającej do utworzenia jednostek pomocniczych w gminie i nadania im
statutów812. Rada gminy nie ma również kompetencji nałożenia na jednostki
pomocnicze obowiązku wyłaniania przez nie organów. Organ stanowiący
gminy może nadać statuty jedynie tym jednostkom, które wybrały rady. Z ko-
lei braku statutów w tych jednostkach skutkuje niemożnością podejmowa-
nia jakichkolwiek działań organów podejmujących czynności w jej imieniu.
Chociaż organ stanowiący gminy i w tym obszarze działalności ma znaczącą
przewagę nad jednostkami pomocniczymi gminy, to jednak pojawiają się
tu również pewne ograniczenia. Rada gminy nie może naruszyć dotychcza-
sowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego,
ponieważ tego rodzaju zamiar rady musi uzyskać akceptację sołectwa.
Odmienna sytuacja ma miejsce, gdy gmina nie utworzy takiej jednostki
lub ją zlikwiduje. Wówczas nie będzie organu zdolnego do wyrażenia zgody
na naruszenie lub pozbawienie praw sołectwa. Z władztwa organu stanowią-
cego nad jednostkami pomocniczymi gminy wynika także to, że rada może
811
Art. 1 pkt 6 Ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gmin-
nym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rzą-
dowej w województwie…, op. cit.
812
Wyrok NSA we Wrocławiu z 17 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 238/92.

364 rozdział v
je tworzyć zarówno na części terytorium gminy jak i na całym terytorium.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2000 roku przy-
znał radzie gminy możliwość objęcia systemem jednostek pomocniczych
obszaru całej gminy lub jej części i podjęcia uchwały dotyczącej wszystkich
jednostek pomocniczych w gminie. Jeśli zaś rada gminy przyjmuje koncepcję
tworzenia jednostek pomocniczych w całej gminie, zarządzenie przeprowa-
dzenia konsultacji (art. 5 ust. 2 tej ustawy) na obszarze całej gminy jest nie
tylko prawnie dopuszczalne, ale i racjonalne813.
Ochronę prawną funkcjonujących jednostek pomocniczych gminy,
a więc i sołectwa, stanowi regulacja art. 48 ustawy o samorządzie gminnym.
Z jego treści wynika, że jednostka pomocnicza zarządza mieniem komunal-
nym oraz rozporządza dochodami z tego źródła i korzysta z nich w zakre-
sie określonym w statucie. Podstawową rolę w tej kwestii odgrywa statut,
w którym sprecyzowany jest zakres czynności dokonywanych samodzielnie
przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Gospo-
darowanie mieniem komunalnym, korzystanie z niego oraz rozporządzanie
dochodami z tego źródła muszą zostać określone w statucie jednostki po-
mocniczej. W przeciwnym razie niemożliwe będzie wykonywanie upraw-
nień określonych w art. 48 ustawy gminnej. Kwestie autonomii jednostki
pomocniczej względem organu gminy podnosi wyrok WSA w Bydgoszczy,
z treści którego wynika, że prawo sołectwa do korzystania z mienia komu-
nalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s. g., określone jest w statucie sołectwa,
który powinien precyzować, jakimi składnikami mienia komunalnego so-
łectwo zarządza i z jakich korzysta814. Mówiąc o próbach naruszania praw
jednostek pomocniczych, należy zauważyć, że uchwała rady gminy o sprze-
daży nawet w drodze przetargu nieruchomości gminnej, podjęta bez zgody
zebrania wiejskiego, narusza art. 48 ust. 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie terytorialnym815.
Chociaż ustawa o samorządzie gminnym była wielokrotnie nowelizo-
wana, to jednak w dalszym ciągu jednostki pomocnicze gminy mogą wcho-
dzić w stosunki umowne z innymi podmiotami, pod warunkiem że zawsze
813
Wyrok NSA w Łodzi z 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1097/00.
814
Wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 347/13.
815
Por.: Wyrok NSA we Wrocławiu z 10 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 411/94.

będą to czynności podejmowane na rzecz gminy jako osoby prawnej. W tej

sytuacji jakakolwiek ingerencja organu stanowiącego gminy byłaby sprzeczna
z obowiązującym prawem. Jednak trzeba zauważyć, że względna samodziel-
ność jednostek pomocniczych nie stwarza żadnej odrębności podmiotowej
jednostek pomocniczych gminy w sferze prawa cywilnego. Na uwagę za-
sługuje tu wyrok WSA w Krakowie, który na przykładzie dzielnic wykazał
pomocniczy charakter tych jednostek względem gmin. Z treści owego wy-
roku wynika, że dzielnice są wyłącznie elementami składowymi gmin, nie-
mającymi samodzielnego bytu prawnego, niemogącymi w stosunku do osób
trzecich podejmować jakichkolwiek działań. Poza ramami organizacyjnymi
gminy dzielnica nie istnieje, gdyż nie ma w żadnej mierze choćby nawet
ułomnej osobowości prawnej. Współpracować natomiast ze społecznoś-
ciami innych państw może gmina, a nie jego dzielnica. Przekazywanie przez
gminę zadań na rzecz jednostki pomocniczej może następować wyłącznie
na zasadach określonych w statucie jednostki pomocniczej816.
Znaczące władztwo organu stanowiącego nad jednostkami pomocni-
czymi gminy wynika także z ustawy o funduszu sołeckim817. Analiza tre-
ści zarówno poprzedniej jak i aktualnie obowiązującej ustawy o funduszu
sołeckim pokazuje, że to wyłącznie rada gminy rozstrzyga o utworzeniu
funduszu sołeckiego i w tym celu podejmuje stosowną uchwałę. Ma ona
swobodę w podjęciu decyzji, o czym stanowi treść art. 2 ustawy, ponieważ
rozstrzygnięcie rady może polegać na wyrażeniu albo niewyrażeniu zgody
na wyodrębnienie funduszu sołeckiego. Ustawodawca również wskazał ter-
min do podjęcia uchwały w sprawie funduszu sołeckiego: do dnia 31 marca
roku poprzedzającego rok budżetowy. Należy go traktować jako termin
zawity, po upływie którego rada gminy nie może podjąć przedmiotowej
uchwały bez naruszenia prawa. Twierdzenie to w pełni zostało potwier-
dzone nie tylko w art. 1 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim z 2009 roku, ale
także w ustawie aktualnie obowiązującej w art. 2 ust. 2 materii oraz uchwały
RIO w Bydgoszczy. Organ ten jasno określił, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy
z 2009 roku o funduszu sołeckim w sposób jasny i precyzyjny wyznacza
816
Por.: Wyrok WSA w Krakowie z 11 maja 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 61/04.
817
Ibidem. Także: Ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (DzU 2009 nr 52,
poz. 420). Aktualnie obowiązuje Ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim
(DzU 2014 poz. 301 ze zm.).

366 rozdział v
termin do p odejmowania przez rady gmin uchwał o wyodrębnieniu w bu-

dżecie gminy środków stanowiących fundusz sołecki. Wyznaczony w po-
wyższej ustawie termin podjęcia przedmiotowej uchwały (do 31 marca roku
poprzedzającego rok budżetowy) należy uznać za nieprzekraczalny, a po jego
upływie rada traci uprawnienie do podjęcia uchwały. Niedotrzymanie usta-
wowego terminu oznacza, że czynność ta będzie bezskuteczna818.
Jakiekolwiek działania organu stanowiącego gminy zmierzające do utwo
rzenia po tym terminie funduszu sołeckiego, w ocenie nadzoru finansowego,
a więc regionalnej izby obrachunkowej, traktowane być musi jako rażące na-
ruszenie prawa i skutkować będzie uchyleniem przedmiotowej uchwały819.
Nietrudno zauważyć, że ustawa o funduszu sołeckim adresowana jest bowiem
do gmin i to tylko tych, które na mocy art. 5 ustawy gminnej wyodrębniły
jednostki pomocnicze będące sołectwami. Pozostałe zaś jednostki pomoc-
nicze gmin, zarówno wskazane, a tym samym nazwane w przytoczonym
przepisie ustawy, jak i jednostki pomocnicze wprost nienazwane, nie będą
mogły korzystać z owych środków820. Analiza treści ustawy o funduszu so-
łeckim pozwala na postawienie tezy, że stanowi on element realizacji przez
gminę zadań własnych. Potwierdzenie tego można odnaleźć w uchwale RIO
w Warszawie, z treści której wynika, że z funduszu sołeckiego mogą być rea-
lizowane wydatki tylko w stosunku do tych obiektów, do których gmina ma
tytuł własności lub ma inny tytuł władania (dysponowania w rozumieniu
prawa budowlanego, np. dzierżawa, użyczenie)821.
Jak wiadomo, fundusz sołecki stanowi integralną część budżetu gminy.
Wydatki realizowane w ramach funduszu sołeckiego ujmowane są jako
wydatki budżetu gminy i klasyfikowane według właściwych podziałek kla-
syfikacji budżetowej. Istnienie funduszu sołeckiego nie upoważnia sołectw
i sołtysa do dokonywania wydatków budżetowych. Sołectwo nie posiada
też odrębnego planu finansowego, który wskazywałby sposób realizacji
wydatków z zakresu funduszu sołeckiego. Wydatki te są realizowane przez
818
Uchwała RIO w Bydgoszczy z 8 maja 2013 r., nr XIII/30/2013.
819
Por.: Uchwała Kolegium RIO w Rzeszowie z 27 lipca 2010 r., nr XVIII/3348/2010.
820
Por. także: I. Ciepiela, Procedura wyodrębniania w budżecie gminy środków stanowią
cych fundusz sołecki w świetle senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o funduszu
sołeckim i niektórych innych ustaw z 2011 r. „Finanse Komunalne” 2012 nr 7/8, s. 13.
821
Uchwała RIO w Warszawie z 21 stycznia 2014 r., nr 3/33/2014.

jednostki budżetowe albo w ramach planu finansowego urzędu gminy,

albo w ramach planu finansowego innej jednostki budżetowej realizującej
wydatki wynikające z funduszu sołeckiego. Do wydatków realizowanych
w ramach funduszu sołeckiego zastosowanie mają wszystkie te zasady,
które stosuje się do pozostałych wydatków budżetowych. Trzeba i należy
pamiętać, że środki funduszu mogą także zostać uruchomione na działa-
nia zmierzające do usunięcia skutków klęski żywiołowej. Nie będzie to jed-
nak obejmowało zapobiegania skutkom katastrof naturalnych lub awarii
technicznych.
Z ustawy o funduszu sołeckim wynika, że organ stanowiący gminy
w swoim prawodawstwie nie może przekroczyć zakresu podmiotowego.
Zgodnie z literalnym brzmieniem ustawy fundusz sołecki tworzony jest
tylko dla jednego rodzaju jednostek pomocniczych gmin, czyli sołectw. Brak
w gminie jednostki pomocniczej o tym statusie wyklucza więc utworzenie
przez radę funduszu sołeckiego. Jak się wydaje, przyjęte rozwiązania mogą
być krzywdzące dla innych jednostek pomocniczych, takich jak osiedla
i dzielnice. Pewnego rodzaju wyjaśnienia interpretacyjne ustawy można od-
naleźć w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody wielkopolskiego. Wyraził on
pogląd, że wolą ustawodawcy było, aby pomoc finansową skierować na te-
reny o charakterze wiejskim, czyli te, które z reguły są niedoinwestowane.
Nie ma żadnych podstaw prawnych do tego, aby rada miejska wyodrębniła
w budżecie gminy środki stanowiące fundusz osiedlowy.
Ustawodawca przyznał także organowi stanowiącemu gminy kom-
petencję do zwiększania środków funduszu przez określenie w terminie
do dnia 30 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy, w drodze uchwały,
zasady zwiększania środków funduszu przypadających na poszczególne so-
łectwa. Zgodnie z uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie
zwiększenie środków powinno być poprzedzone stosowną uchwałą, w któ-
rej należy wskazać bądź kwotowe, bądź procentowe zwiększenie środków
funduszu oraz wykaz sołectw, których to dotyczy822. Analiza poprzedniej
jak i aktualnie obowiązującej ustawy nie precyzuje okoliczności uzasad-
niających zwiększenie tego funduszu. Trzeba zatem przyjąć, że jest to su-
werenna decyzja odpowiadająca lokalnym potrzebom i woli politycznej.
822
Uchwała RIO w Warszawie z 22 lipca 2009 r., nr KI 411/187/09.

368 rozdział v
yspozycja art. 3 ustawy dotyczy jedynie możliwości zwiększenia środków.

D
Chociaż ustawodawca nie wskazał w ustawie podmiotów, którym przysłu-
guje prawo inicjatywy w sprawie powiększenia funduszu, to należy zauwa-
żyć, że inicjatywa ta będzie przysługiwała jedynie podmiotom składającym
przedmiotowy wniosek. A zatem będzie to z pewnością sołtys. Rada gminy
nie jest kompetentna do zmniejszenia środków przypadających na sołectwo.
Z postanowień przywoływanej ustawy wynika, iż termin wskazany przez
ustawodawcę jest terminem nieprzekraczalnym. Podjęcie po tym terminie
przez radę stosownej uchwały będzie stanowiło rażące naruszenie prawa.
Warunkiem ewentualnego utworzenia przez radę funduszu jest złożenie
przez sołectwo stosownego wniosku do wójta. Kompetencje tym wzglę-
dzie ma jednostka pomocnicza gminy, całkowicie autonomiczna, i rada nie
ma prawa zakazywać jej ubiegania się o przyznanie środków finansowych
w ramach tego funduszu.
Niniejszy wniosek, aby mógł być przekazany wójtowi, musi zostać
uchwalony przez zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub
co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa. W przeciwnym razie
organ wykonawczy gminy będzie obowiązany takowy wniosek odrzucić.
Należy przy tym zauważyć, że przyczyną odrzucenia wniosku przez wójta
jest naruszenie procedury aplikacyjnej, natomiast odrzucenie go przez radę
gminy ma charakter merytoryczny, gdyż dotyczy niespełnienia obligato-
ryjnych wymogów zadań finansowanych z tego funduszu. Prawodawca
w ustawie o funduszu sołeckim posługuje się terminem „wniosek”, a więc
rzeczownikiem w liczbie pojedynczej. Oznacza to, że sołectwo jest upraw-
nione do złożenia tylko jednego wniosku, który może dotyczyć jednego lub
kilku przedsięwzięć. Gdyby zatem jednostka pomocnicza złożyła więcej
niż jeden wniosek, wówczas organ stanowiący gminy będzie uprawniony
do rozpatrzenia tylko jednego wniosku. Istnieje jednak możliwość złożenia
jednego wniosku, który będzie dotyczył wspólnego przedsięwzięcia lub kilku
wspólnych przedsięwzięć przez kilka sołectw. W takim przypadku organ
stanowiący będzie zobowiązany do rozpatrzenia takiego wniosku w całości.
Ta forma ubiegania się o przyznanie sołectwu stosownego funduszu obowią-
zuje w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy.
Po tym terminie jakakolwiek czynność sołtysa staje się bezskuteczna. Ustawa
o funduszu sołeckim nie daje kompetencji radzie gminy do przywracania
terminu do złożenia przez sołtysa wniosku o uzyskanie środków z funduszu

sołeckiego. Nie daje też kompetencji sołtysowi do modyfikacji złożonego

wniosku. Rada może jedynie rozpatrzyć wniosek, który wójt odrzucił823.
Swoboda rady gminy dotycząca utworzenia lub nieutworzenia fundu-
szu nie jest jednak absolutna, ponieważ uchwała rady gminy w przypadku
niewyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie gminy środków fundu-
szu może zostać zaskarżona w trybie art. 101 ustawy gminnej, a z kolei jej
niepodjęcie – może zostać potraktowane jako zaniechanie prawotwórcze
w świetle przywołanego wyżej przepisu ustawy. Organ stanowiący nie może
także jednorazowo podejmować uchwały w sprawie utworzenia lub nieutwo-
rzenia funduszu na kilka lat z rzędu. Uchwała o wyrażeniu zgody na wyod-
rębnienie w budżecie gminy funduszu sołeckiego podejmowana przez radę
gminy za każdym razem dotyczy kolejnego (przyszłego) roku budżetowego824.
5.4. ŚRODKI PRAWNE SŁUŻĄCE ORGANOM GMINY

DO ODDZIAŁYWANIA NA JEDNOSTKI POMOCNICZE
W przypadku działalności jednostek pomocniczych gminy uprawnienia

kontrolne i nadzorcze przysługują zarówno organowi stanowiącemu gminy
jak i wójtowi. Oznacza to, że rada oraz wójt mają kompetencje do oceny le-
galności aktu organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej.
Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest wspominany już art. 5
ustawy o samorządzie gminnym, który – w porównaniu do wcześniejszego
brzmienia – nieco się zmienił. Obecnie gmina może tworzyć jednostki
pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Kolejnym przepisem
gminnym określającym władztwo organów gminy nad jednostkami po-
mocniczymi jest art. 35 ustawy gminnej. Z jego treści wynika, że organiza-
cję i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym
statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Z analizy treści
przytoczonego przepisu ustawy, głównie ust. 1, wynika, że organizację i za-
kres działania jednostki należy również poddać konsultacjom z mieszkań-
cami. Dopuszcza się przeprowadzenie konsultacji łącznie dla wszystkich
823
Por. także: Uchwała RIO w Kielcach z 30 grudnia 2009 r., nr 65/2009.
824
Por. także: Uchwała RIO w Rzeszowie z 2 czerwca 2009 r., nr XII/3805/2009.

370 rozdział v
jednostek pomocniczych. Wynik konsultacji w sprawie statutu jednostki

pomocniczej nie ma charakteru wiążącego dla rady, jednak brak przedmio-
towej opinii jest naruszeniem prawa, które skutkuje nieważnością uchwały
rady gminy. Uchwała w sprawie konsultacji w przedmiocie statutu jednostki
pomocniczej nie stanowi aktu prawa miejscowego. Ewentualna zmiana sta-
tutu jednostki pomocniczej nakłada na radę gminy obowiązek przeprowa-
dzenia kolejnych konsultacji społecznych825.
Rada gminy ma także kompetencje ustalania określonych zadań dla or-
ganów jednostek pomocniczych gminy. Decydując się jednak na określenie
zadań dla rady sołeckiej, organ stanowiący gminy zobowiązany jest do wska-
zania tych kompetencji w sposób wyczerpujący. Zamieszczenie w statucie
niesprecyzowanego zapisu – katalogu otwartego we wspomnianym zakre-
sie – narusza w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy
władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach
prawa. Za takie nie można zaś uznać działania polegającego na niepełnym
określeniu zadań rady sołeckiej i jednoczesnym przekazaniu bliżej nieokre-
ślonym podmiotom (w domyśle wykonawcy uchwały) upoważnienia do po-
wierzania jej innych jeszcze zadań niż przewidziane w statucie.
Ustawodawca chciał także, aby w statucie jednostki pomocniczej znala-
zły się następujące elementy: nazwa i obszar jednostki pomocniczej, zasady
i tryb wyborów jej organów, organizacja i zadania organów jednostki po-
mocniczej, zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób
ich realizacji, zakres i formy kontroli, a także nadzoru organów gminy nad
działalnością organów jednostki pomocniczej. Z przytoczonych tu wskazań
statutu wynika, że brak tych elementów stanowi istotne naruszenie przy-
woływanego wcześniej art. 35 ustawy o samorządzie gminnym826. Pomocny
w rozstrzygnięciu ewentualnych wątpliwości co do zawartości treści sta-
tutu jest wyrok WSA w Opolu, według którego statut jednostki pomoc-
niczej gminy musi regulować wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3
ustawy827. Organ stanowiący samorządu gminy ma pewną swobodę przy
określaniu zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych gminy.
825
Por.: Wyrok WSA w Szczecinie z 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 885/07.
826
Por. także: Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II
SA/Go 449/06; Wyrok WSA w Opolu z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Op 563/07.
827
Wyrok WSA w Opolu z 4 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 561/07.

O ile b
owiem kadencja rad gmin, wójtów, burmistrzów i prezydentów miast
wynika wprost z przepisów ustawowych, o tyle czas trwania kadencji jed-
nostek pomocniczych nie jest określony w najważniejszej dla gmin i jedno-
stek pomocniczych ustawie o samorządzie gminnym ani w innych ustawach.
Ile czasu ma zatem trwać kadencja, powinna rozstrzygnąć rada gminy
w statucie sołectwa, ponieważ obowiązek uregulowania zasad i trybu wyborów
dla organów sołectwa nakłada na nią przepis art. 35 ust 3 pkt 2 ustawy gmin-
nej. Należy przy tym dodać, że rada nie może narzucić jednostce pomocniczej
okresu kadencji. Jak się wydaje, kadencja organów pomocniczych powinna
być określona w ramach konsultacji społecznych. Trzeba tu jednak dodać,
że żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do przedłużania kadencji
funkcjonujących organów jednostki pomocniczej. W ramach przysługującego
radzie uprawnienia może ona ustalić jedynie zasady kadencyjności organów
jednostki pomocniczej, które będą dotyczyć organów wybranych po ustaleniu
tych zasad. Regulacja przedłużająca kadencję działających organów jednostki
pomocniczej prowadziłaby do lekceważenia woli wyborców, którzy wybrali
organy jednostki pomocniczej gminy na ściśle określony czas oraz do obej-
ścia zapisów statutów osiedli odnoszących się do długości kadencji organów.
Na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 5 można sformułować dwa podstawowe
wnioski. Po pierwsze, zasady związane z nadzorem nad jednostkami pomoc-
niczymi i ich kontrolą muszą być określone w statucie jednostki pomocniczej.
Po drugie, nadzór nad działalnością jednostek pomocniczych, w tym także
ich kontrolę, sprawują organy gminy. Jak wynika z orzecznictwa organów
nadzoru, w Polsce dochodziło do błędnych interpretacji tego przepisu, do-
wodem czego jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-ma-
zurskiego, który wskazał, że tylko rada gminy oraz wójt, burmistrz i prezydent
miasta mogą pełnić wobec jednostek pomocniczych funkcje nadzorcze i kon-
trole, a nie komisje rady i skarbnik gminy828. Powierzenie sprawowania kon-
troli w zakresie spraw finansowych sołectwa skarbnikowi gminy stanowić
będzie naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s. g., nie posiada on bowiem statusu
organu gminy, lecz jest pracownikiem samorządowym – głównym księgo-
wym gminy powoływanym i odwoływanym przez radę gminy.
828
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 6 maja 2010 r., za:
http://www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny).

372 rozdział v
Biorąc pod uwagę powyższe rozwiązania, należy przyjąć, iż w sprawach

nadzoru nad aktami wydawanymi przez organy jednostki pomocniczej nie
będą właściwe następujące organy: Prezes Rady Ministrów i wojewoda,
a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Identyczne
w tej sprawie stanowisko zajął w wyroku NSA w Warszawie, gdzie wyraźnie
wskazał, że nadzór, o którym mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 86
u.s. g., odnosi się do działań organów gminy829. Uchwały i zarządzenia wy-
dane przez jednostki pomocnicze nie są uchwałami i zarządzeniami organów
gminy. Oznacza to, że wojewoda nie ma uprawnień nadzorczych określonych
w art. 91 ust. 1 ustawy gminnej wobec takich uchwał czy też zarządzeń. Przy-
znanie – oprócz radzie gminy – kompetencji nadzorczych i kontrolnych or-
ganowi wykonawczemu jest konsekwencją nowelizacji ustawy o samorządzie
gminnym w 2002 roku. W brzmieniu przed jej nowelizacją statut jednostek
pomocniczych regulował tylko zakres i formy kontroli oraz nadzoru rady
gminy nad ich działalnością. W statucie powinny być także określone terminy,
w jakich organy jednostki pomocniczej mają obowiązek przekazywać orga-
nom gminnym uchwały i zarządzenia, termin, w jakim możliwe jest w ogóle
stwierdzenie nieważności aktu wydanego przez te jednostki. Jak się wydaje, ma
tu zastosowanie przepis art. 94 ustawy gminnej, z treści którego wynika, że nie
stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie
jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedło-
żenia uchwały lub zarządzenia w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia.
Wspomina nowelizacja ustawy z 2002 roku wprowadziła zmiany
w treści art. 35 ust. 5 ustawy gminnej, który otrzymał brzmienie, że w sta-
tucie jednostek pomocniczych określa się między innymi zakres i formy
kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością ich organów830.
Ta zmiana obowiązująca do czasów współczesnych sprawiła, że uprawnienia
nadzorczo-kontrolne ustawodawca przyporządkował także wójtom, burmi-
strzom i prezydentom miast. Rada gminy ma jednak prawo do kontrolowania
procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kon-
troli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność
wadliwie (niezgodnie z prawem) przeprowadzonych wyborów.
829
Wyrok NSA w Warszawie z 24 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1855/08.
830
Art. 35 ust. 3 pkt 5 zmieniony został przez art. 43 pkt 33 Ustawy z dnia 20 czerwca
2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta…, op. cit.

Chociaż zebranie wiejskie stanowi swoisty organ uchwałodawczy sołe-

ctwa, to w porównaniu z radą gminy ma ograniczone kompetencje. Zebranie
podejmuje uchwały, nie ma natomiast uprawnień kontrolnych. Zarówno
organ stanowiący jak i wykonawczy gminy nie mogą zabronić przewod-
niczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej uczestniczenia
w pracach rady gminy. Trzeba uznać, iż tego rodzaju rozwiązanie powinno
sprzyjać rozwojowi małej wspólnoty mieszkańców. Problem jednak tkwi
w tym, że we wspominanym statucie jednostki pomocniczej kwestia ta musi
być wyraźnie uregulowana. Z urzędu jednak organ stanowiący nie może
przyznać przewodniczącemu prawa głosowania. W związku z tym nasu-
wają się dwa wnioski. Po pierwsze, ustawodawca nie zobowiązał sołtysa
do uczestniczenia w pracach organu stanowiącego; po drugie, ustawodawca
nie stworzył radzie gminy podstawy prawnej do przekształcenia ustawowego
uprawnienia sołtysa w obowiązek, który miałby wynikać z uchwały organu
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Zakres i formy kontroli działalności organów jednostki pomocniczej oraz
nadzoru organów gminy nad nią polegają na badaniu prawidłowości działania
jednostki, czyli porównaniu stanu rzeczywistego z zakładanym, zaś nadzór
to ingerowanie w jej działalność. Kompetencje kontrolne i nadzorcze muszą
być dostosowane do kryteriów sprawowania kontroli i nadzoru, ich celów
i funkcji. Nadzór opiera się na kryterium legalności831. Do środków nadzor-
czych, jakimi dysponują organy gminy w stosunku do nadzoru nad działal-
nością jednostek pomocniczych, zaliczamy: środki informacyjno-doradcze,
korygujące i personalne. Podział kompetencji kontrolno-nadzorczych powi-
nien być dokonany z uwzględnieniem podziału środków nadzoru oraz form
aktów nadzorczych organów gminy. Należy więc przyjąć, że do zakresu przed-
miotowego kontroli nadzoru nad jednostkami pomocniczymi będą miały za-
stosowanie przepisy rozdziału 10 (Nadzór nad działalnością gminną) ustawy
o samorządzie gminnym. W związku z tym organy gminy będą miały prawo
żądania przedstawienia przez jednostki pomocnicze informacji dotyczących
831
Zob. szerzej: B. Dolnicki, Ewolucja nadzoru nad samorządem terytorialnym: wnioski de
lege ferenda, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania: studia
i materiały z konferencji naukowej poświęconej jubileuszowi 80-tych urodzin profesora
Eugeniusza Ochendowskiego, 15–16 listopada 2005, Towarzystwo Naukowe Organi-
zacji i Kierownictwa „Dom Organizatora”, Toruń 2005, s. 120.

374 rozdział v
ich funkcjonowania, w tym przestrzegania terminów składania sprawozdań.

Organy gminy mają prawo uczestniczyć w posiedzeniach organów jednostek
pomocniczych oraz żądać informacji dotyczących sposobu i terminów reali-
zacji uchwał organów jednostek pomocniczych gminy. Mają one także prawo
weryfikacji sposobu wykonania budżetu gminy w części dotyczącej jednostki
pomocniczej, przestrzegania zasad gospodarki finansowej oraz prowadzenia
rachunkowości. Mogą zatem kontrolować realizację wszystkich zadań, które
zostały zawarte w statucie danej jednostki pomocniczej.
Znaczny zakres władztwa nad działalnością jednostek pomocniczych
ustawodawca powierzył także organom wykonawczym gmin. Jedną z kompe-
tencji jest możliwość powierzania sołtysom zadań związanych z działaniami
w czasie stanu klęski żywiołowej. Organy do tego uprawnione wyznacza
ustawa z 2002 roku o stanie klęski żywiołowej, regulująca kompleksowo
ich kompetencje i wyznaczająca podmioty, przy pomocy których organy
te wykonują swoje zadania. Na mocy art. 9 ust. 1 właściwy miejscowo wójt
(burmistrz, prezydent miasta) kieruje działaniami prowadzonymi na obsza-
rze gminy w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia.
Ma także prawo wydawać polecenia organom jednostek pomocniczych, kie-
rownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez gminę, kierowni-
kom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze gminy
oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez
właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań
na obszarze gminy. Władztwo wójta, burmistrza i prezydenta miasta wynika
także z przywoływanej już ustawy o funduszu sołeckim. W szczególności ich
działania władcze wynikają z procedury składania wniosków o przyznanie
środków finansowych w ramach ustawy o funduszu sołeckim.
Wójt, burmistrz czy prezydent miasta w terminie siedmiu dni od dnia
otrzymania odrzucają wniosek niespełniający ustawowych warunków, in-
formując jednocześnie o tym sołtysa. Z kolei sołtys może w terminie sied-
miu dni od dnia otrzymania tej informacji podtrzymać wniosek, kierując
go do rady gminy za pośrednictwem organu wykonawczego. Przypomnieć
należy, że organ wykonawczy gminy ma obowiązek odrzucenia złożonego
wniosku w kilku przypadkach, a mianowicie:
1) gdy nie został uchwalony przez zebranie wiejskie;
2) gdy został podjęty z inicjatywy innych podmiotów niż sołtys, rada sołe
cka lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa;

3) gdy nie wskazuje przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obsza

rze sołectwa;
4) gdy nie zawiera oszacowania kosztów przedsięwzięć;
5) gdy nie zawiera uzasadnienia;
6) gdy nie został przekazany przez sołtysa w odpowiednim terminie.
Wydaje się, że tego rodzaju czynność powinna być dokonana w formie

zarządzenia wydanego na podstawie ustawy o funduszu sołeckim i ustawy
o samorządzie gminnym. Odrzucenie wniosku przez wójta (burmistrza, pre-
zydenta miasta) nie kończy postępowania, gdyż sołtys ma prawo podtrzymać
odrzucony wniosek i skierować go do rady gminy w terminie siedmiu dni
od dnia otrzymania informacji o odrzuceniu832. W przypadku podtrzyma-
nia wniosku przez sołtysa rada gminy rozpatruje ten wniosek w terminie
30 dni od dnia jego otrzymania. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zwią-
zany jest rozstrzygnięciem rady gminy w tym zakresie. Należy zauważyć,
że odrzucenie wniosku przez organ wykonawczy gminy będzie nosiło cechy
proceduralne, zaś odrzucenie wniosku sołtysa przez radę gminy dokona się
z powodów merytorycznych. Ustawa o funduszu sołeckim nie daje bowiem
podstaw wójtowi do odrzucenia złożonego przez sołectwo wniosku z powo-
dów merytorycznych, a jedynie z powodu przesłanek formalnych.
PODSUMOWANIE
Transformacja ustrojowa po 1989 roku nie była zupełnie wolna od mechani-

zmów ustroju poprzedniego. Uchwalona ustawa o samorządzie terytorialnym
zawierała elementy wczesniejszego systemu administracyjno-politycznego.
Przykładem tego stanu rzeczy była ówczesna procedura wyborcza organu
wykonawczego gminy. Analizując treści ustawy o systemie rad narodowych
i ustawy samorządu terytorialnego, można sformułować wniosek, że wy-
stępowało w nich wiele podobieństw, do których z pewnością można zali-
czyć zapis, że:
wybór organu wykonawczego dokonywał organ stanowiący;
832
M. Paczocha, Fundusz sołecki jako narzędzie realizacji zadań gminy przez sołectwa,
„Finanse Komunalne” 2009 nr 7/8, s. 5.

376 rozdział v
wybór dokonywał się na sesji rady narodowej, a w późniejszym okresie

na sesji rady gminy.
Odmiennie przedstawiała się formuła głosowania związana z wyborem
tych organów, ponieważ w poprzednim systemie ustrojowo-politycznym
o wyborze decydowała zwykła większość głosów, z kolei w ustawie o samo
rządzie terytorialnym wójt, burmistrz czy prezydent miasta wybierany był
bezwzględną większością głosów. Trzeba zauważyć, że w owym czasie usta-
wodawca wymagał przy wyborze kworum. W ustawie o systemie rad naro-
dowych i samorządu terytorialnego wybór naczelnika gminy odbywał się
w obecności co najmniej połowy członków rady narodowej, zaś w nowej
ustawie o systemie samorządu terytorialnego do wyboru wójtów, burmi-
strzów i prezydentów miast potrzeba było co najmniej 2/3 ustawowego
składu rady. Jak się wydaje, ustawodawca chciał w sposób wyraźny zapew-
nić ówczesnemu wójtowi mocną legitymizację władzy.
W początkowym okresie funkcjonowania ustawy o samorządzie tery
torialnym występowała podobna procedura odwoławcza wójta i byłego
już naczelnika gminy. W wymienionej ustawie, podobnie jak w ustawie
o radach narodowych i samorządzie terytorialnym, można było odwołać
wójta w dwóch procedurach, tj. zwykłej i nadzwyczajnej (obligatoryjnej).
Różnica polegała na tym, że w ustawie o samorządzie terytorialnym odwo-
łanie zarządu gminy odbywało się w sposób demokratyczny i bez udziału
wojewody. Dla wzmocnienia legitymacji tej czynności ustawodawca wpro-
wadził formułę bezwzględnej większości głosów przy zachowaniu kworum.
Nadrzędność organu stanowiącego nad organem wykonawczym stopniowo
była przez ustawodawcę ograniczana na korzyść organu wykonawczego. Już
po trzech latach obowiązywania ustawy o samorządzie terytorialnym wójt
mógł samodzielnie decydować o składzie zarządu.
Szczególnie istotne było uchwalenie ustawy o bezpośrednim wybo-
rze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz zniesienie kolegialnego or-
ganu wykonawczego. Odwołanie wójta choćby z powodu nieudzielenia
absolutorium zostało przez ustawodawcę mocno ograniczone. Ważna w tej
procedurze stała się opinia regionalnej izby obrachunkowej, dodatkowo
wprowadzone zostały także okresy ochronne. Samo podjęcie uchwały w spra-
wie nieudzielenia absolutorium nie zwalnia wójta z urzędu, stanowi jednak
podstawę do podjęcia inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie
jego odwołania. Organ stanowiący gminy zobowiązany jest wysłuchać

wyjaśnień wójta. Ustawa jednak nie rozstrzyga kwestii argumentów przed-

stawionych radzie przez wójta. Zatem, niezależnie od tego, czy argumenty
są merytoryczne czy też nie, rada gminy podejmuje uchwałę bezwzględną
większością głosów ustawowego składu rady w głosowaniu imiennym.
Przepisy zarówno ustawy o samorządzie terytorialnym jak i ustawy
o samorządzie gminnym dają organowi stanowiącemu nie tylko kompeten-
cje kontrolne nad organem wykonawczym gminy, od jego woli zależy rów-
nież tworzenie jednostek pomocniczych w gminie, w tym nadanie im nazw,
uchwalenie statutu czy też przyporządkowanie określonych zadań do realiza-
cji. I w tym przypadku nadrzędność rady nad tworzeniem jednostek pomoc-
niczych jest w pewien sposób ograniczona, ponieważ organ stanowiący musi
w tej sprawie konsultować się z mieszkańcami wspólnoty gminnej. Władztwo
rady gminy nad jednostkami pomocniczymi wynika również z ustawy o fun-
duszu sołeckim, gdyż to organ stanowiący gminy ma moc uchwałodawczą
w kwestii tworzenia funduszu jednostek pomocniczych. W tym obszarze
działalność rady gminy podlega pewnym ograniczeniom, ponieważ:
fundusz może być utworzony jedynie dla wskazanej przez ustawodawcę
jednostki pomocniczej w postaci sołectwa;
utworzenie funduszu dla innej jednostki pomocniczej gminy stanowi-
łoby rażące naruszenie prawa.
W działalności organów stanowiących i wykonawczych gminy wystę-
puje pewna równowaga, ponieważ zarówno rada jak i wójt mogą prawnie
ingerować w poczynania jednostek pomocniczych gminy. W ramach przy-
sługującego im prawa, w tym uregulowanego w statucie jednostki pomoc-
niczej, oceniają działalność ich organów, uwzględniając kryteria zgodności
z prawem. Organy gminy mają więc prawo między innymi do:
uznania, że uchwała podjęta przez organy jednostek pomocniczych jest
nieważna;
uznania, że procedura wyborcza organów jednostek pomocniczych
została naruszona;
rozstrzygania protestów wyborczych;
badania poprawności działalności danej jednostki pomocniczej;
weryfikacji stanu rzeczywistego jednostki ze stanem zakładanym;
żądania informacji i stosowania środków doradczych;
badania sprawozdań finansowych, ich przyjęcie lub odrzucenie;
przydzielania zadań sołtysom i kontrolowania poprawności ich reali-
zacji w sytuacjach nadzwyczajnych.

PODSUMOWANIE I WNIOSKI
Coraz powszechniejsza społeczna świadomość niewydolności obowiązują-

cego do 1989 roku ustroju politycznego państwa polskiego zapoczątkowała
proces demokratyzacji kraju. Dotychczasowy model centralnego zarządzania
pozbawiał społeczeństwo udziału w sprawowaniu władzy. Należało zatem
od podstaw stworzyć prawne podstawy funkcjonowania obywateli małych
obszarowo ojczyzn. W wyniku reformy ustrojowej kraju przywrócony został
samorząd terytorialny, który umożliwiał aktywne włączenie się społeczeń-
stwa w decydowanie o swoich sprawach. Na mocy reformy polityczno-ustro-
jowej społeczeństwo stało się suwerenem i mogło w ramach ustanowionego
prawa samodzielnie oddziaływać na wybór władzy. Ustawodawca przewi-
dział także instytucję referendum, która stała się istotnym instrumentem
suwerena w podejmowaniu ważnych dlań decyzji.
Początkowo obowiązujący jednostopniowy model samorządu funkcjo-
nował na mocy ustawy o samorządzie terytorialnym. Ustawa ta stanowiła
zbiór wszelkich spraw związanych z samorządem terytorialnym, mia-
nowicie:
po raz pierwszy ustawodawca zdefiniował społeczność lokalną, nazy-
wając ją wspólnotą samorządową;
wskazano statut jako podstawę wewnętrznego ustroju gminy i działań
wspólnoty bez ingerencji agend rządowych, z wyjątkiem statutu gminy
powyżej 300 tys. mieszkańców, który z mocy ustawy podlegał uzgod-
nieniu z Prezesem Rady Ministrów;
określono zadania własne gminy i swobodny sposób ich wykonywania,
lecz w ramach przepisów ustanowionego prawa;
określono zadania zlecone dla samorządu gminy bez prawa ingerencji
administracji rządowej w sposób ich realizacji;
przyznano lokalnemu suwerenowi narzędzia bezpośredniego oddziały-
wania na sprawowanie władzy w postaci referendum lokalnego;

nazwanie władz, a w późniejszym okresie funkcjonowania ustawy orga

nów gminy i wyraźne przyporządkowanie im kompetencji umożliwia-
jących sprawowanie władzy;
określenie statusu i zadań sejmiku samorządowego.
Odrębną kwestią pośredniego sprawowania władzy przez wspólnotę
samorządową była ordynacja wyborcza do rad gmin z 1990 roku uchwalona
jednocześnie z ustawą o samorządzie terytorialnym. Rola suwerena w de-
cydowaniu o tym, kto będzie w jego imieniu sprawował władzę w ciągu
25 lat funkcjonowania samorządu terytorialnego, w znacznym stopniu
ewoluowała. Punkt wyjścia stanowiła Konstytucja marcowa z 1921 roku,
która przyznawała narodowi władzę zwierzchnią. Na jej podstawie uchwa-
lono wymienioną ordynację z 1990 roku, ordynację do rad gmin, powiatów
i sejmików samorządowych, a także w 2011 roku Kodeks wyborczy. Należy
zauważyć, że początkowo obowiązujące ordynacje wyborcze były niedosko-
nale i w znacznym stopniu ograniczały prawa suwerena. Chodzi tu przede
wszystkim o wyborców niepełnosprawnych, którzy w tamtych warunkach
nie mogli w pełni korzystać z przysługujących im praw. Dopiero w okresie
obowiązywania ordynacji wyborczej z 1998 roku i aktualnie obowiązują-
cego Kodeksu wyborczego ustawodawca, wprowadzając głosowanie przez
pełnomocnika i głosowanie korespondencyjne, stworzył realne warunki
wpływania tych osób na wybór swoich przedstawicieli w organach gmin.
Jak się wydaje, rola suwerena w wyborach samorządowych i parlamentar-
nych będzie w dalszym ciągu ulegała zmianom mającym na celu doskona-
lenie jego praw.
Kolejne zmiany wymusiły zdarzenia towarzyszące wyborom samorzą-
dowym w 2014 roku. Chodzi tu o przezroczyste urny wyborcze oraz moż-
liwość rejestrowania wideo przez mężów zaufania przebiegu głosowania,
jednak bez prawa upubliczniania nagrań. Oprócz tego w zmianach legisla-
cyjnych proponuje się przesyłać do wyborców niezaadresowane informacje
o sposobie głosowania i warunkach ważności głosu najpóźniej 21 dni przed
wyborami. Odpowiedzialna ma być za to Państwowa Komisja Wyborcza.
Dodatkowe informacje o tym, kiedy oddany głos jest ważny, będą zamiesz-
czone na samych kartach do głosowania. Zmianom ulegnie prawdopodob-
nie kwestia kadencyjności Państwowej Komisji Wyborczej. W dotychczas
obowiązującym prawie wyborczym członkowie PKW byli powoływani bez-
terminowo. Autorzy prezydenckiego projektu zmian Kodeksu wyborczego

380 podsumowanie i wnioski
proponowali, aby zostały one wprowadzone już jesienią 2015 roku na czas
wyborów parlamentarnych. Członkowie Komisji Nadzwyczajnej do spraw
Zmian w Kodyfikacjach zaproponowali jednak, aby ta konkretna zmiana
weszła w życie dopiero od 1 lipca 2016 roku. Swoje propozycje argumen-
tują dużymi kosztami oraz procedurą ogłoszenia przetargu i ustalenia przez
PKW jednolitego wzoru urny dla całego kraju.
Obserwując wydarzenia na scenie politycznej w Polsce, należy zauwa-
żyć, że kolejną i jak się wydaje kontrowersyjną dla wielu kwestią stają się
jednomandatowe okręgi wyborcze. Są to jak na razie hasła i trudno w chwili
obecnej dywagować, czy te propozycje będą odnosiły się do wyborów par-
lamentarnych, czy też obejmą także wybory samorządowe. W dotychczas
obowiązującym stanie prawnym jednomandatowe wybory obowiązują
w gminach, nie mają jednak zastosowania w wyborach do rad miasta
na prawach powiatu. Trudno jest zgodzić się z negatywnym stanowiskiem
niektórych ugrupowań politycznych kwestionujących pomysł wprowadze-
nia JOW-ów. Jednomandatowe okręgi wyborcze wynikają wprost z istoty
demokracji, w której prawo stanowi wola większości obywateli. Ten sposób
wybierania przedstawicieli suwerena zakłada identyfikowanie się wyborców
z konkretnymi kandydatami i ich programami, dzięki czemu władzę zdo-
bywa osoba, która powinna cieszyć się największym poparciem społecznym.
Demokracja bezpośrednia, jako narzędzie suwerena w bezpośrednim
sprawowaniu władzy, przez 45 lat istnienia Polski Ludowej na poziomie lokal-
nym była w zasadzie nieznana. Nowa władza ten instrument, i to na poziomie
centralnym, zastosowała jedynie w 1946 roku w tzw. głosowaniu ludowym
mającym na celu wprowadzenie ustroju socjalistycznego państwa. Po tym
wydarzeniu politycznym zagadnienie bezpośredniego sprawowania władzy
przez naród nie istniało w ogóle. Pierwsze zalążki demokracji bezpośredniej
całkowicie kontrolowane przez ówczesne władze zawarte były w uchwalonej
w 1987 roku przez Sejm PRL ustawie o konsultacjach społecznych i referen-
dum. Prawdziwie demokratycznego charakteru referendum nabrało dopiero
w wyniku transformacji ustrojowej. Wówczas to ustawa o samorządzie tery-
torialnym regulowała kwestie tego prawdziwie demokratycznego narzędzia
w rękach suwerena. Chociaż niewątpliwie ustawa o samorządzie terytorial-
nym przyznawała społeczności lokalnej prawo o decydowaniu w kwestiach
gminnych, to jednak referendum odznaczało się dużym stopniem ogól-
ności, ponieważ:

z przepisu art. 13 ówczesnej ustawy trudno było wywnioskować, w ja-

kiej formie może być ono zarządzone;
ustawodawca nie określił, jaką większością głosów członków rady jest
zarządzane referendum gminne.
Zatem owo demokratyczne narzędzie przez ponad rok było zawieszone
w próżni, albowiem szczegóły głosowania ludowego zostały uregulowane
dopiero 11 października 1991 roku w ustawie o referendum gminnym.
Tym samym, tuż po wprowadzeniu ustroju demokratycznego, społeczność
gminna nie dysponowała w pełni wykształconymi prawami suwerena. Bazu-
jąc na ogólnikowych postanowieniach ustawy o samorządzie terytorialnym,
można sformułować następujące wnioski:
decydujący wpływ na ewentualne przeprowadzenie referendum w pierw-
szej kolejności miał organ stanowiący gminy (własna inicjatywa) lub
1/10 mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania;
o odwołanie organu stanowiącego gminy mogła ubiegać się 1/5 miesz-
kańców gminy uprawnionych do głosowania;
do października 1991 roku uchwały rady gminy w sprawie referendum
zapadały zwykłą większością głosów.
Podobnie jak demokracja przedstawicielska, tak i demokracja bezpo-
średnia ewoluowały w czasie. Rozszerzeniem i doprecyzowaniem proce-
dury referendum była wyżej wspomniana ustawa o referendum gminnym
z 1991 roku, która jednoznacznie ustaliła zasady głosowania radnych przy
podejmowaniu uchwały w tej sprawie, podwyższając ją do bezwzględnej
liczby głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby radnych.
Uchylenie tej ustawy było konsekwencją wprowadzenia przez ustawodawcę
w życie drugiej reformy administracyjnej kraju i ustalenia trójstopniowego
podziału samorządu terytorialnego. Tą konsekwencją jest ustawa o refe-
rendum lokalnym, która jako pierwszy akt prawny obejmuje swoim zakre-
sem przedmiotowym również inne wspólnoty mieszkańców, mianowicie
powiatowe i wojewódzkie. Lokalny suweren ma, co prawda, zagwaran-
towany udział w bezpośrednim sprawowaniu władzy, jednak są tu pewne
ograniczenia. Dobrze się stało, że organ stanowiący gminy, zarówno w po-
przedniej jak i aktualnej ustawie, jest związany treścią wniosku suwerena.
Pozwala to suwerenowi – przy założeniu, że wniosek został przygotowany
zgodnie z wymogami ustawy – na doprowadzenie do przeprowadzenia re-
ferendum. Uchwalenie ustawy o referendum lokalnym, która daje – oprócz

obywatelom gminy – głos także obywatelom powiatu i województwa, spo-

wodowała wprowadzenie korekt w określeniach przesłanek zorganizowa-
nia i przeprowadzenia referendum. Zgodnie z obecną ustawą referendum
lokalne może być przeprowadzone:
z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego;
na wniosek mieszkańców;
na wniosek mieszkańców w sprawach innych niż odwołanie organu
jednostki samorządu terytorialnego;
w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego.
W porównaniu ze stanem z początku funkcjonowania samorządu tery-
torialnego, w obecnym stanie prawnym zaszła w tej kwestii istotna różnica,
albowiem odwołanie rady gminy było równoznaczne z odwołaniem całego
kolegialnego organu wykonawczego. Sytuacja ta zmieniła się po uchwale-
niu ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta,
co wiązało się z ustanowieniem jednoosobowego organu wykonawczego
gminy. Zatem od 2002 roku solidarne odwołanie organów gminy w ramach
referendum lokalnego zostało uchylone. Odwołanie wójta lub rady gminy
odbywa się w oddzielnych procedurach referendalnych; pozbawienie man-
datu jednego organu nie skutkuje odwołaniem drugiego. Chociaż aktualnie
obowiązuje inna ustawa referendalna od tej z 1991 roku, to jednak niektóre
kwestie nie zmieniły się. Chodzi tu przede wszystkim o frekwencję, która
przy referendum w sprawie innej aniżeli odwołanie organów gminy wynosi
w dalszym ciągu 30% mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania.
Jak się wydaje, niski wskaźnik zarówno w wyborach samorządowych jak
i w referendach sprawił, że ta kwestia uległa zmianie.
Od 2005 roku cenzus ten został obniżony do 3/5 wszystkich biorą-
cych udział w wyborze takiego organu. Oznacza to, że referendum w spra-
wie odwołania któregokolwiek organu gminy jest ważne w przypadku, gdy
udział w nim weźmie nie mniej niż 3/5 liczby biorących udział w wyborze
odwoływanego organu. Chociaż ustawodawca dokonał wielu nowelizacji
ustaw, zarówno tej z 1991 roku i tej z roku 2000, to jednak w dalszym ciągu
do odwołania organów gminy potrzebna jest zwykła większość głosów.
Oznacza to więc, że wynik referendum jest rozstrzygający, gdy za odwo-
łaniem np. rady opowiedziała się więcej niż połowa osób biorących udział
w referendum. Autorami odwołania organu samorządu lokalnego może być
zatem nawet niewielka część wyborców w gminie. Zmianie nie uległy także

zasady głosowania ludowe w kwestii samoopodatkowania. Także w aktu-

alnie obowiązującej ustawie wynik w tej kwestii będzie rozstrzygający, jeśli
za tą propozycją opowie się 2/3 uprawnionych do głosowania.
Odnosząc się do kwestii statutowych, należy zauważyć, że podejście
ustawodawcy w tym względzie nie zmieniło się do czasów współczesnych.
Brzmienie art. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o samorządzie
gminnym pozostało niemal bez zmian. Aktualnie w uzgadnianiu projektu
statutu gminy powyżej 300 tys. mieszkańców pośredniczy minister spraw
wewnętrznych.
W ciągu funkcjonowania samorządu gminnego w Polsce katalog zadań
gminy poszerzył się z 15 do 20 zadań własnych. Przed samorządami gmin
pojawiły zatem się nowe wyzwania w obszarach:
polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki so-
cjalnej, medycznej i prawnej;
wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia
warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych oraz wdra-
żania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;
promocji gminy;
współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych;
współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Ustawa o samorządzie terytorialnym regulowała kwestię funkcjono-
wania sejmiku samorządowego, do którego zadań należały, m.in.: ocena
działalności administracji rządowej w województwie czy też opiniowanie
kandydata na wojewodę. Przy sejmiku samorządowym funkcjonowało ko-
legium odwoławcze, które orzekało w składach trzyosobowych w sprawach
odwołań od indywidualnych decyzji wydawanych przez wójta lub burmi-
strza w zakresie zadań własnych gmin. Jak się wydaje, prawne uregulowa-
nie działalności tej instytucji nie było w owym czasie doskonałe. Kolegium
funkcjonowało na podstawie trzech przepisów ustawy o samorządzie tery-
torialnym wraz z przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyj-
nego. Organ ten, chociaż nie miał wyczerpującego umocowania prawnego,
w swoich regulaminach ustalał zasady działania kolegium, a przede wszyst-
kim finansował jego działalność ze składek wnoszonych przez gminy danego
województwa. Analizując przepisy ówczesnej ustawy samorządowej, można
sformułować wniosek, że zarówno sejmik jak i powiązane z nim kolegium
odwoławcze były elementami składowymi samorządu terytorialnego.

Z chwilą uchwalenia w 1994 roku ustawy o samorządowych kolegiach

odwoławczych nastąpiło wyraźne rozdzielenie funkcji kolegium odwoław-
czego od sejmiku samorządowego. Wynikało to i wynika z treści art. 3 przy-
toczonej wyżej ustawy. Ustawodawca wskazał, że organ ten jest państwową
jednostką budżetową. W ten oto sposób kolegium odwoławcze utraciło
charakter samorządowy. Jak się wydaje, ostateczny kres ewentualnym po-
glądom uznających kolegium za element samorządu terytorialnego położył
ustawodawca w 1998 roku, nowelizując ustawę o samorządowych kolegiach
odwoławczych. Przede wszystkim trzeba mieć tu na względzie treść art. 1
ustawy, którego brzmienie zostało zmienione. Zgodnie z nową formułą
samorządowe kolegia odwoławcze, zwane dalej „kolegiami”, są organami
wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego i Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa
(DzU 1997 nr 137, poz. 926; DzU nr 160, poz. 1083 oraz DzU 1998 nr 106,
poz. 668), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej
należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli prze-
pisy szczególne nie stanowią inaczej.
Zmiana ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych prowadzi
do następujących wniosków:
ustawodawca na stałe oddzielił kolegium od struktury samorządu
terytorialnego;
uprawnienia do tworzenia składu osobowego samorządowego kolegium
odwoławczego zostały przeniesione z kończącego w 1998 roku swój
żywot prawny sejmiku samorządowego na Prezesa Rady Ministrów;
pozostałością związków organizacyjnych z samorządem terytorialnym
z 1990 roku jest obowiązek przedkładania sejmikowi województwa,
po przyjęciu przez zgromadzenie ogólne kolegium, rocznej informacji
o działalności tego organu do końca pierwszego kwartału roku nastę-
pującego po roku objętym informacją.
Zmiany te przyczyniły się do zerwania więzi personalnej między kole
gium a organami samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę wyraźne na-
danie tej instytucji charakteru państwowego, należy uznać, że nazywanie
jej w dalszym ciągu „samorządowym” jest nieuzasadnione.
Zmiany ustrojowe, które dokonały się w 1998 roku, stanowiły kontynu-
ację postanowień Konstytucji RP z roku 1997. Ustawa zasadnicza w art. 164
przyznała gminie znaczenie szczególne, nazywając ją podstawową jednostką

samorządu terytorialnego. Z kolei inny przepis konstytucji, mianowicie

art. 169 ust. 1, który mówi, że „jednostki samorządu terytorialnego wyko-
nują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonaw-
czych”, w sposób wyraźny dzieli organy gminy. Tak wyraźnego podziału
organów gminy trudno jest doszukać się w poprzedniej Małej konstytucji
z 1992 roku. Wnikliwa analiza przepisów rozdziału piątego tej ustawy po-
zwala w formule art. 72 („wybory do organów samorządu terytorialnego są
powszechne, równe i odbywają się w głosowaniu tajnym”) wyodrębnić je-
dynie radę gminy. Ta w owym czasie ustawa zasadnicza wskazuje w sposób
zbyt ogólny organ wykonawczy gminy w treści art. 71 ust. 4, nadając mu
brzmienie: „Jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania za po-
mocą swoich organów stanowiących i wykonawczych, swobodnie określając
w granicach ustawy swoje struktury wewnętrzne”.
Przytoczona formuła bardziej odnosi się do statutu gminy aniżeli
do wyraźnego powołania organu wykonawczego. Precyzyjniejszy był art. 45
ust. 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospoli-
tej Polskiej, który wyraźnie wskazywał, że „rada wybiera organy wykonaw-
cze”. Można więc uznać, że od momentu obowiązywania Małej konstytucji
do uchwalenia i wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy zasadniczej
byt prawny organu wykonawczego był niepewny. Ówczesna luka prawna nie
dawała podstaw do powołania organu wykonawczego. Trudno jest zatem
dociec powodów nieuwzględnienia w czasowo obowiązującej konstytucji
postanowienia zmieniającego zasadniczą część konstytucji z 1952 roku.
W ramach tej luki ustawodawca nie zdecydował się zastosować dele-
gacji ustawowej dającej organowi stanowiącemu powołania organu wy-
konawczego. Jeszcze bardziej ogólnikowa w tym względzie była formuła
art. 5 ustawy o zmianie Konstytucji PRL z 1989 roku, który wskazywał jedy-
nie, że Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego
w sprawowaniu władzy oraz swobodę działalności innych form samorządu.
Uporządkowanie tej kwestii można odnaleźć w ustawie o samorządzie
terytorialnym, która w art. 15 w sposób niebudzący wątpliwości nadawała
radzie pozycję uprzywilejowaną, wskazując na jej znaczenie prawodawcze
i kontrolne wobec organu wykonawczego i pozostałych jednostek organi-
zacyjnych i pomocniczych. Ten stan określony w obowiązującej ustawie
o samorządzie gminnym z przyczyn oczywistych trwa do dzisiaj. W ciągu
25 lat nie zmieniła się ogólna właściwość rady określona w art. 18 ust. 1

ustawy gminnej, zatem w dalszym ciągu jego treść brzmi: „Do właściwości
rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy,
o ile ustawy nie stanowią inaczej”. Identycznie przedstawia się również
liczba szczegółowych zadań organu stanowiącego i kontrolnego; zarówno
w pierwszej ustawie samorządowej jak i ustawie o samorządzie gminnym
ustawodawca zawarł ich 15.
Zmianom uległa natomiast treść poszczególnych zadań rady gminy.
Chociaż od momentu reaktywowania samorządu terytorialnego pozycja
rady względem organu wykonawczego w ciągu ośmiu lat stopniowo się
zmniejszała, to jednak rewolucyjne zmiany dokonały się w wyniku wpro-
wadzenia drugiej reformy administracyjnej kraju. Skutkiem tych przeobra-
żeń było uchwalenie w 2002 roku przez Sejm RP ustawy o bezpośrednim
wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Na te postępowe zmiany
dotyczące autonomii wójta, burmistrza czy prezydenta miasta względem
rady trzeba było czekać jeszcze cztery lata. Na tym tle uchylona została
kompetencja rady dotycząca wyboru i odwołania zarządu gminy. Pozo-
stała jednak możliwość jej stanowienia o kierunkach działania wójta oraz
przyjmowanie sprawozdań z jego działalności, a także decydujący wpływ
na wynagrodzenie wójta.
Ewolucja zmian kompetencji rady gminy została zapoczątkowana
jeszcze w 1992 roku, kiedy to straciła ona prawo do autonomicznego po-
woływania i odwoływania skarbnika gminy i sekretarza. Zmiana ustawy,
co prawda, nie objęła owej kompetencji, jednak samo ich powołanie i od-
wołanie mogło nastąpić tylko na wniosek ówczesnego przewodniczącego
zarządu gminy. Kompetencja ta dotrwała do momentu uchwalenia przywo-
ływanej już ustawy o bezpośrednim wyborze jednoosobowego organu wy-
konawczego gminy. Na bazie nowelizacji kompetencji organu stanowiącego
gminy ustawodawca nałożył na nią także, w celu kontrolowania działalności
zarządu i podporządkowanych mu jednostek, obowiązek powoływania ko-
misji rewizyjnej. Należy zauważyć, iż do roku 1992 organ stanowiący gminy
w tej kwestii mógł zająć stanowisko fakultatywne. Jednak już po 6 listopada
1992 roku dotychczasowa fakultatywność została zmieniona na obowiązek
powoływania przez radę komisji rewizyjnej. Przez 25 lat funkcjonowania
samorządu gminy ustawodawca utrzymał w mocy kompetencję powoły-
wania i odwoływania skarbnika gminy na wniosek wójta oraz po każdych
wyborach samorządowych powoływania komisji rewizyjnej.

Kolejne zmiany odnoszące się do właściwości rady gminy nastąpiły

w 1995 roku, w wyniku czego rada wzmocniła swoją pozycję ustrojową. Zmie-
nione brzmienie treści art. 18 ust. 2 pkt 4 z kompetencji „uchwalania bu-
dżetu gminy oraz przyjmowania sprawozdań z działalności finansowej gminy
i udzielania absolutorium zarządowi z tego tytułu” na „uchwalanie budżetu
gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie
uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi z tego
tytułu” z pewnością zwiększyło pozycję rady gminy. Z brzmienia do 1995 roku
tej kompetencji rady gminy musiała przyjąć co do zasady z urzędu sprawo-
zdanie z działalności finansowej bez jej uprzedniego rozpatrzenia. Chociaż
i poprzednio rozpatrzenie jego wydawało się sprawą oczywistą, to jednak ist-
niało realne zagrożenie narzucania woli organowi stanowiącemu. Niedosko-
nałość tej kompetencji wynikała także z braku uregulowania formy przyjęcia
sprawozdania przedłożonego radzie. Należy więc uznać, że bardziej zmiana
aniżeli nowelizacja treści przytaczanej w art. 18 ust. 2 pkt 4 przyczyniła się
do większej czytelności kompetencji organu stanowiącego gminy.
Jak się wydaje, brzmienie komentowanego przepisu ustawy pozostało
do czasów współczesnych w niemal niezmienionej treści. Gdyby zatem usta-
wodawca nie wyodrębnił w 2002 roku jednoosobowego organu gminy, kom-
petencja zachowałaby nadal niezmienioną treść. Ewolucji uległo także kolejne
postanowienie art. 18 ust. 2 pkt 7. Było to konsekwencją włączenia do kata-
logu, oprócz sołectw i dzielnic, innych jednostek pomocniczych gminy. Stąd
też z przyczyn oczywistych nastąpiła zmiana brzmienia tego przepisu ustawy.
Zapis „ustalanie zakresu działania sołectwa i dzielnicy (osiedla) oraz przeka-
zywanie im składników mienia do korzystania” zastąpiono formą „ustalanie
zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składni-
ków mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych
na realizację zadań przez te jednostki”. Postanowienie zawarte w art. 18 ust. 2
pkt 7 ustawy pozostaje w niezmienionym brzmieniu w aktualnie obowiązu-
jącej ustawie o samorządzie gminnym.
Na mocy ówczesnej nowelizacji ustawy gminnej skreślony został ust. 3
art. 18 regulujący kontrolę rady nad działalnością zarządu i podporządkowa-
nymi mu jednostkami. W miejsce tego postanowienia został dodany art. 18a,
w którym wyraźnie zaznaczono status prawny rady jako organu kontrolnego
gminy. Precyzyjnie przedstawiono strukturę obowiązkowej komisji rewizyj-
nej oraz procedurę jej działania. Ustawowo określono, że w jej skład mogą

wchodzić wyłącznie radni, którzy nie pełnią funkcji przewodniczącego lub wi-
ceprzewodniczącego rady. Skład ilościowy komisji zależy natomiast od uzna-
nia rady. Od tego momentu komisja stała się nieodzownym elementem
struktury rady i narzędziem kontrolnym zarządu, a w chwili obecnej wójta
oraz wszystkich jednostek organizacyjnych i pomocniczych gminy. Jak się
wydaje, treść przytaczanego wyżej art. 18a ustawy gminnej na stałe wpisała
się w tekst niniejszej ustawy, albowiem także obecnie ma moc obowiązującą.
W czasie funkcjonowania samorządu gminy w Polsce zmienił się również
i ustawowy skład rady gminy. Artykuł 17 ustawy gminnej określający w owym
czasie liczbę radnych został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z 15 lutego
2002 roku. Poczynione przez ustawodawcę zmiany weszły w życie z dniem
31 marca tego roku. Istota zmiany polegała na ograniczeniu liczby radnych,
co wiązało się z obniżeniem kosztów funkcjonowania samorządu gminnego.
Aktualnie w skład rady gminy wchodzą tylko radni w liczbie: piętnastu w gmi-
nach do 20 tys. mieszkańców, dwudziestu jeden w gminach do 50 tys. miesz-
kańców, dwudziestu trzech w gminach do 100 tys. mieszkańców, dwudziestu
pięciu w gminach do 200 tys. mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze roz-
poczęte 100 tys. mieszkańców. Trzeba zauważyć, że wymieniony wyżej przepis
ustawy gminnej nie miał i nie ma zastosowania w odniesieniu do rady miasta
stołecznego Warszawy. Kwestię tę poprzednio normował art. 7 ust. 2 ustawy
o ustroju miasta stołecznego Warszawy z 1994 roku. Obecnie zaś ustawowy
skład radnych w Warszawie, zgodnie z art. 2 ustawy z 2002 roku, wynosi 60.
Wskazany art. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy stanowi z pew-
nością lex specialis wobec art. 17 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ
sztywno określa liczbę radnych, ale z tą jednak różnicą, że w przeciwieństwie
do ustawy gminnej nie uzależnia ich liczby od liczby mieszkańców stolicy.
Rada gminy nadal wykazuje nadrzędność nad organem wykonawczym
gminy oraz jednostkami organizacyjnymi i pomocniczymi gminy, ponieważ:
sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością organu wykonawczego
gminy oraz innymi jednostkami gminy;
decyduje o uchwaleniu budżetu gminy;
decyduje o wysokości wynagrodzenia dla wójta;
decyduje o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium organowi wy-
konawczemu gminy;
ma decydujący wpływ na utworzenie jednostki organizacyjnej lub po-
mocniczej gminy;

na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta powołuje i odwołuje

skarbnika gminy;
uchwala programy gminne wynikające z innych ustaw;
decyduje o utworzeniu funduszu sołeckiego.
Jednoosobowy organ wykonawczy gminy funkcjonuje już 13 lat. Jak
się wydaje, jego działalność w tej formie na stałe wpisała się w proces funk-
cjonowania samorządu: początkowo całkowicie uzależniony od organu
stanowiącego gminy aż po bezpośredni wybór w wyborach powszechnych.
Pojawiają się jednak głosy krytyczne, negujące przyjęty model zarządzania
na poziomie gminy, zarzucające politykierstwo jednoosobowym organom
wykonawczym gminy. Te poglądy uzasadniane są brakiem fachowości osób
na stanowiskach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Z tego więc po-
wodu postuluje się powrócić do modelu przyjętego w 1990 roku. Miałoby
to w znaczny sposób ograniczyć politykę w samorządzie terytorialnym.
Wydaje się, że głosy te nie są trafne, ponieważ już w momencie wybo-
rów do rad gmin poszczególne partie polityczne mogą wpływać na poglądy
tych, którzy będą wybierać swoich przedstawicieli. Zatem wybory wygrane
przez określone ugrupowanie polityczne lub obywatelskie komitety wybor-
cze sympatyzujące z określoną partią polityczną i tak miałyby decydujący
wpływ na wybór wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Szkoda, że w na-
szym życiu politycznym wszystko, co kojarzy się z terminem „polityka”, spy-
chane jest na margines działalności publicznej i kojarzy się Polakom z czymś
niewłaściwym, niedobrym. Ta interpretacja wyraźnie kłóci się z koncepcją
polityki głoszoną przez Arystotelesa. Polityka, według tego jednego z najsłyn-
niejszych filozofów greckich, to nic innego jak sztuka rządzenia. W tym zaś
przypadku chodziłoby o sztukę zarządzania małymi ojczyznami, jakimi są
polskie gminy. Negowanie przynależności politycznej wójta, burmistrza czy
prezydenta miasta można uznać za niefrasobliwe.
Istotne jest, aby ten jednoosobowy organ gminy kierował się potrzebami
wspólnoty gminnej. To przecież w nowym ustroju politycznym państwa
polskiego doprowadzono do uchwalenia ustawy o samorządzie terytorial-
nym, a w późniejszym okresie do przekształcenia jej w ustawę o samorzą-
dzie gminnym. To organy nowego ustroju politycznego określiły procedurę
wyborczą rady i wójta. Niezależnie więc od opcji politycznych preferowa-
nych przez jednoosobowy organ wykonawczy gminy jest on zobowiązany
do realizacji zadań zawartych w ustawie gminnej. Jego naczelnym mottem

powinna być ogólna formuła wyrażona w art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy:

„Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych
gminy”. Przyznawanie polityce prymatu nad prawem jest niezrozumiałe
i niekonsekwentne. Wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycz-
nego państwa prawa wyraźnie określa zarówno ustrój polityczny państwa jak
i nakazuje przestrzeganie w tym ustroju politycznym prawa. Bazując zatem
na tej konstytucyjnej formule, można sformułować wniosek, że polityka nie
zajmuje nadrzędnego miejsca nad prawem, co najwyżej się z nim równoważy.

PIŚMIENNICTWO
W piśmiennictwie przyjęto układ: 1) alfabetyczny dla publikacji książkowych, arty-

kułów czasopism naukowych, innych źródeł, glos, uchwał RIO, innych uchwał, roz-
strzygnięć, artykułów ze strony internetowej Lex Samorząd Terytorialny oraz innych
aktów prawnych; 2) układ chronologiczny w obrębie alfabetycznego dla literatury
prawnej (aktów prawnych nieobowiązujących, aktów prawnych wykonawczych
nieobowiązujących, aktów prawnych obowiązujących, orzecznictwa sądowego).
Publikacje książkowe
Agopszowicz A., Gilowska Z., Ustawa o samorządzie terytorialnym: komentarz, Wy-

dawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1997.
Ajnenkiel A., Administracja w Polsce: zarys historyczny, „Książka i Wiedza”, Warsza

wa 1977.
Ajnenkiel A., Parlamentaryzm II Rzeczypospolitej, „Wiedza Powszechna”, Warsza

wa 1975.
Ajnenkiel A., Sejmy i konstytucje w Polsce 1918–1939, Państwowe Zakłady Wydaw-

nictw Szkolnych Warszawa 1968.
Augustyniak M., Jednostki pomocnicze gminy, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2010.
Bandarzewski K., Chmielewski P., Kisiel W., Prawo samorządu terytorialnego w Pol
sce, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006.
Bandarzewski K., Chmielnicki P., Dziadkiewicz B., Komentarz do ustawy o utrzyma

niu czystości i porządku w gminach, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. War-
szawa 2007.
Bandarzewski K., Wieloszczeblowość samorządu terytorialnego i jego komplementar

ność w ujęciu konstytucji, ustawodawstwa i orzecznictwa, [w:] P. Sarnecki (red.)
Samorząd terytorialny: zasady ustrojowe i praktyka, Wydawnictwo Sejmowe.
Kancelaria Sejmu, Warszawa 2005.

392 pi ś miennic t wo
Bardach J. (koord.), Dzieje Sejmu Polskiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1997.
Bąkowski T., Brzeski M., Laskowska M., Samodzielność gminy w świetle konstytucji
i ustawodawstwa zwykłego, [w:] S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Sta-
nisławski (red.), Współzależność dyscyplin badawczych w sferze administracji
publicznej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010.
Bąkowski T., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: komentarz,

Kantor Wydawniczy „Zakamycze”, Kraków 2004.
Błuszkowski J. (red. nauk.), Dylematy polskiej transformacji, Dom Wydawniczy

„Elipsa”, Warszawa 2007.
Boć J. (red.), Prawo administracyjne, „Kolonia”, Wrocław 1997.
Borodo A., Samorząd terytorialny: system prawnofinansowy, Wydawnictwo Prawnicze

LexisNexis, Warszawa 2008.
Byjoch K., Redeł S., Prawo gospodarki komunalnej, Wydawnictwa Prawnicze PWN,
Warszawa 2000.
Byjoch K., Sulimierski J., Tarno J.P., Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej
państwa, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 2000.
Chmaj M. (red. nauk.), Status prawny rady gminy, „Difin”, Warszawa 2012.
Chmaj M. (red. nauk.), Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Oficyna Wydawni-

cza Wyższej Szkoły Handlu i Prawa im. Ryszarda Łazarskiego, Warszawa 2007.
Czechowski P., Piątek S. (red.), Prawo samorządu terytorialnego: przepisy z komenta

rzem, Wydawnictwo Fundacji Akademii Teologii Katolickiej, Warszawa 1997.
Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej: teoria i praktyka,

pod red. Ferdynanda Rymarza, Wydawnictwo Krajowego Biura Wyborczego,
Warszawa 2005.
Dolnicki B. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Wolters Kluwer Polska, War-

szawa, 2010.
Dolnicki B., Ewolucja nadzoru nad samorządem terytorialnym: wnioski de lege ferenda,
[w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania: studia i ma
teriały z konferencji naukowej poświęconej jubileuszowi 80-tych urodzin profesora
Eugeniusza Ochendowskiego, 15–16 listopada 2005, Towarzystwo Naukowe
Organizacji i Kierownictwa „Dom Organizatora”, Toruń 2005.

pi ś miennic t wo 393
Dolnicki B., Rada gminy i jej kompetencje, Dział Wydawnictw, Szkolenia oraz Popu-
laryzacji Prawa Zarządu Wojewódzkiego ZPP, Katowice 1990 (Prawo Samo-
rządu Terytorialnego; 2).
Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Kantor Wydawniczy „Zakamycze”, Karków 2003.
Encyklopedia organizacji i zarządzania, przewodn. kom. red. Leszek Pasieczny, Pań-

stwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1982.
Filaber J., Ochrona bezpieczeństwa publicznego w gminie, „Difin”, Warszawa 2016.
Filipek J., Prawo administracyjne: instytucje ogólne, cz. 1, Towarzystwo Autorów i Wy-
dawców Prac Naukowych „Universitas”, Kraków 1995.
Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne: zarys wykładu, Liber, Warszawa 2007.
Hauser R., Niewiadomski Z., Wróbel A. (red.), Konstytucyjne podstawy funkcjonowa

nia administracji publicznej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012 („System
Prawa Administracyjnego”; t. 2).
Hudzik J.P., Woźniak W. (red.), Sfera publiczna: kondycja, przejawy, przemiany, Wy-
dawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2006.
Izdebski H., Historia administracji, „Liber”, Warszawa 1997.
Izdebski H., Samorząd terytorialny: podstawy ustroju i działalności, Wydawnictwo

Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006.
Jagielski J., Kontrola administracji publicznej, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis,

Warszawa 2006.
Janowski M., Zasady reformy administracyjnej kraju, [w:] Podstawowe wartości i za
łożenia reformy ustrojowej, aut. Jerzy Buzek [i in.], Kancelaria Prezesa Rady
Ministrów, Warszawa 1999 (Reforma Administracji Publicznej. Materiały Szko-
leniowe; z. 1).
Jarosz Z., Zawadzki S., Prawo konstytucyjne, PWN, Warszawa 1987.
Jaroszyński M.Z., Samorząd terytorialny w Polsce: stan obecny: wnioski do reformy,

E. Wende i S-ka, Warszawa 1923.
Jeżewski J. (red.), Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach: gmina

w państwach Europy Zachodniej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego,
Wrocław 1999.

Jeżewski J. (red.), Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach: gmina

w państwach Europy Zachodniej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego,
Wrocław 1999.
Karpiuk M., Miejsce samorządu terytorialnego w przestrzeni bezpieczeństwa narodo

wego, Wydawnictwo Akademii Obrony Narodowej, Warszawa 2014.
Karpiuk M., Samorząd terytorialny a państwo: prawne instrumenty nadzoru nad sa
morządem gminnym, Wydawnictwo KUL, Lublin 2008.
Kisiel W., Statut jednostki samorządu terytorialnego a jej samodzielność, [w:] Instytucje
współczesnego prawa administracyjnego: księga jubileuszowa profesora zw. dra hab.
Józefa Filipiaka, [red. Iwona Skrzydło-Niżnik i in.], Wydawnictwo Uniwersytetu
Jagiellońskiego, Kraków 2001.
Knosala E., Podział zadań i kompetencji pomiędzy organami samorządu terytorialnego

a organami administracji rządowej, Dział Wydawnictw, Szkolenia oraz Popula-
ryzacji Prawa Zarządu Wojewódzkiego ZPP, Katowice 1992 (Prawo Samorządu
Terytorialnego; 16).
Komarnicki W., Ustrój państwowy Polski współczesnej: geneza i system, Polska Dru-
karnia Świt, Wilno 1937.
Kornberger-Sokołowska E., Zdanukiewicz J., Cieślak r., Jednostki samorządu tery

torialnego jako beneficjenci środków europejskich, Wolters Kluwer Polska, War-
szawa 2010.
Kozyra W., Urząd Wojewódzki w Lublinie w latach 1919–1939, Wydawnictwo Uni-

wersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 1999.
Kuciński J., Demokracja przedstawicielska i bezpośrednia w Trzeciej Rzeczypospolitej,

Almamer Wyższa Szkoła Ekonomiczna, Warszawa 2007.
Kumorek B., Komisja rewizyjna i kontrola wewnętrzna w gminie, Zachodnie Centrum

Organizacji, Poznań–Zielona Góra 1996.
Leoński Z., Nauka administracji, PWN, Warszawa–Poznań 1979.
Leoński Z., Samorząd terytorialny w RP, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006.
Leoński Z., Ustrój samorządu terytorialnego w RP, [s. n.], Poznań 1991.
Łączkowski W., Kierunki zmian polskiego prawa wyborczego, [w:] Demokratyczne stan
dardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej: teoria i praktyka, pod red. Ferdy-
nanda Rymarza, Wydawnictwo Krajowego Biura Wyborczego, Warszawa 2005.

Łętowski J., Prawo administracyjne dla każdego, „Ecostar”, Warszawa 1995.
Martysz Cz., Podpis jako istotny element decyzji administracyjnej, Miscellanea Iuri-
dica 2002, t. 1.
Mołdawa T., Ewolucja konstytucyjna Polski w latach 1989–1992, [w:] Przeobrażenia

ustrojowe w Polsce, pod red. Eugeniusza Zielińskiego, Dom Wydawniczy i Han-
dlowy „Elipsa”, Warszawa 1993.
Mordwiłko J., Referendum gminne w świetle prawa i praktyki, [w:] Samorząd teryto
rialny: zagadnienia prawne i administracyjne, pod red. Andrzeja Piekary i Zyg-
munta Niewiadomskiego, Wydawnictwa Prawnicze, Warszawa 1998.
Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania: raport o stanie sa

morządności terytorialnej w Polsce, t. 1, aut. Jarosław Bober [i in.], Uniwersytet
Ekonomiczny. Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków 2013.
Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania: raport o stanie sa

morządności terytorialnej w Polsce, t. 2, aut. Jerzy Hausner [i in.], Uniwersytet
Ekonomiczny. Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków 2014.
Niewiadomski Z., Ustrój samorządu terytorialnego i administracji rządowej po refor

mie: zbiór aktów prawnych, „Difin”, Warszawa 1998.
Nowacka E., Samorząd terytorialny w administracji publicznej, Wydawnictwo Praw-

nicze PWN, Warszawa 1997.
Nowacka E.J., Polski samorząd terytorialny, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis,

Warszawa 2005.
Olejniczak-Szałowska E., Referendum lokalne w świetle ustawodawstwa polskiego,

„Difin”, Warszawa 2002.
Piekara A., Niewiadomski Z. (red.), Samorząd terytorialny: zagadnienia prawne i ad

ministracyjne, Wydawnictwa Prawnicze, Warszawa 1998.
Piwowarski W., Zasady społeczne w encyklice Jana Pawła II „Laborem exercens”, [w:]
Laborem exercens, pod red. Jana Kruciny, Wydawnictwo Wrocławskiej Księgarni
Archidiecezjalnej, Wrocław 1983.
Podstawowe wartości i założenia reformy ustrojowej, aut. Jerzy Buzek [i in.], Kancelaria
Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 1999 (Reforma Administracji Publicznej.
Materiały Szkoleniowe, z. 1).

Popławska E., Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, „Scho-

lar”, Warszawa 2000.
Ptak A., Miejsce i rola samorządu terytorialnego w aspekcie członkostwa Polski w Unii
Europejskiej, [w:] Dylematy demokracji i gospodarki współczesnej Europy, pod red.
Iwetty Andruszkiewicz, Wydawnictwo Naukowe Wydziału Nauk Politycznych
i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, Poznań 2009.
Rabska T., Analiza skutków prawnych regulacji wprowadzonych przez ustawodawstwo

dostosowawcze dla samorządów gminy, powiatu i województwa, Urząd Komitetu
Integracji Europejskiej, Warszawa 2001 (Prawo Unii Europejskiej na co Dzień).
Rabska T., Podstawowe pojęcia organizacji administracji, [w:] System prawa admi
nistracyjnego, t. 1, red. Józef Starościak, Zakład Narodowy im. Ossolińskich,
Wrocław 1977.
Rakowska A., Skotnicki K., Głosowanie korespondencyjne: nowe rozwiązania kodeksu

wyborczego, [w:] W kręgu historii doktryn politycznych i prawnych oraz kon
stytucjonalizmu: księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Sylwestrzaka, pod red.
Dariusza Szpopera, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2012
(Gdańskie Studia Prawnicze; t. 27).
Regulski J., Kilka uwag i refleksji na tle raportu „Narastające dysfunkcje, zasadnicze
dylematy, konieczne działania”, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, War-
szawa 2013.
Regulski J., Samorząd III Rzeczypospolitej: koncepcja i realizacja, Wydawnictwo Na-

ukowe PWN, Warszawa 2000.
Roszkowski W., Historia Polski 1914–1998, Wydawnictwo Naukowe PWN, War-

szawa 1999.
Ruśkowski E., Finanse lokalne w dobie akcesji, Wydawnictwo „ABC”, Warszawa 2004.
Rutka A. (red.), Przekształcenia organizacyjno-własnościowe w gospodarce komunalnej,

Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa–Zielona Góra 1993.
Rydlewski G., Modernizacja administracji: studium polityk administracyjnych w Polsce,

Dom Wydawniczy „Elipsa”, Warszawa 2015.
Rydlewski G., Polska polityczna 2012/2013: sfera publiczna jako środowisko decydo
wania politycznego, Dom Wydawniczy „Elipsa”, Warszawa 2014.
Rydlewski G., Systemy administracji publicznej w państwach członkowskich Unii Eu

ropejskiej, Dom Wydawniczy „Elipsa”, Warszawa 2007.

Rzegocki A., Racja stanu a polska tradycja myślenia o polityce, Ośrodek Myśli Poli-
tycznej, Kraków 2008.
Sarnowski M., Działalność gospodarcza gmin: (aspekt prawny), Kancelaria Sejmu.

Biuro Studiów i Ekspertyz, Warszawa 1993 (Informacja; nr 167).
Służewski J., Rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej, Wydawni-

ctwo Prawnicze, Warszawa 1987.
Starościak J., Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1969.
Starościak J., Zarys nauki administracji, PWN, Warszawa 1971.
Stec M., Ustrój terytorialny administracji publicznej w Polsce: rola samorządu terytorial
nego: gminy, powiatu i województwa oraz administracji rządowej w nowoczesnym
państwie XXI wieku, [w:] Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Kancelaria
Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 1998 (Reforma Administracji Publicznej.
Materiały Szkoleniowe; z. 2).
Strzeszewski Cz., Katolicka nauka społeczna, Redakcja Wydawnictw KUL, Lublin

1994.
Szabo M., Referendum lokalne o odwołanie organów samorządu terytorialnego i jego

ewolucja pod wpływem praktyki, doktryny i orzecznictwa sądów, [w:] Demokra
tyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej: teoria i praktyka,
pod red. Ferdynanda Rymarza, Wydawnictwo Krajowego Biura Wyborczego,
Warszawa 2005.
Szczechowicz H., Administracja ziemi dobrzyńskiej w latach 1918–1939, Redakcja

Wydawnictwa Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej, Włocławek 2012.
Tarno J.P. (red. nauk.), Samorząd terytorialny w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze

LexisNexis, Warszawa 2004.
Uziębło P., Zasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i po

łudniowoamerykańskich, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2013.
Wiktorowska A., Prawne determinanty samodzielności gminy: zagadnienia admini

stracyjnoprawne, „Liber”, Warszawa 2002.
Winczorek P., Wybory do rad gmin, [w:] Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, pod red.
Andrzeja Piekary, Zygmunta Niewiadomskiego, Uniwersytet Warszawski. Cen-
trum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego, Warszawa 1992.
Wojtaszczyk K.A., Współczesne systemy polityczne, WSiP, Warszawa 1992.

Wojtaszczyk K.A., Jakubowski W. (red.), Społeczeństwo i polityka: podstawy nauk po

litycznych, „Aspra-Jr”, Warszawa 2003.
Woźniak W., Kompromis jako wartość w sferze publicznej, [w:] Sfera publiczna: kondycja,
przejawy, przemiany, red. Jan Paweł Hudzik, Wiesława Woźniak, Wydawnictwo
Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2006.
Zdyb M., Samorząd a państwo, nadzór nad samorządem, [s. n.], Lublin 1993.
Zgud Z., Zasada subsydiarności w prawie europejskim, Kantor Wydawniczy „Zakamy

cze”, Kraków 1999.
Zieleniewski J., Organizacja zespołów ludzkich: wstęp do teorii organizacji i kierowa

nia, PWN, Warszawa 1978.
Zieliński E. (red.), Przeobrażenia ustrojowe w Polsce, Dom Wydawniczy i Handlowy

„Elipsa”, Warszawa 1993.
Zieliński E., Bokszczanin I., Zieliński J., Referendum w państwach Europy, Fundacja
„Europea”, Warszawa 2003.
Żmigrodzki M., Dziemidok-Olszewska B. (red. nauk.), Współczesne systemy polityczne,

Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009.
Czasopisma naukowe
Adamiak B., Statut gminy, „Samorząd Terytorialny” 1993 nr 7/8.
Adamiak B., Borkowski J., Glosa do wyroku NSA z 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90,
„Samorząd Terytorialny” 1991 nr 5.
Agopszowicz A., Odpowiedzialność odszkodowawcza gmin według przepisów k.p.a.

i ustawy o NSA, „Samorząd Terytorialny” 1996 nr 11.
Bieniaszewska A., Poręczenia udzielane przez jednostki samorządu terytorialnego w roz

strzygnięciach nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych, „Finanse Komu-
nalne” 2007 nr 4.
Bieniek G., Gdy gmina sprzedaje, oddaje, użycza, „Rzeczpospolita” 2003 nr 3.
Bieniek G., Reprezentacja gminy jako osoby prawnej, „Rejent” 2003 nr 2.
Chmielnicki P., Bez zgody rady, „Wspólnota” 2004 nr 3.

Ciepiela I., Procedura wyodrębniania w budżecie gminy środków stanowiących fundusz

sołecki w świetle senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o funduszu sołeckim
i niektórych innych ustaw z 2011 r., „Finanse Komunalne” 2012 nr 7/8.
Dolnicki B., Pozycja prawna wójta, burmistrza, prezydenta miasta wobec rady gminy,
„Samorząd Terytorialny” 2007 nr 1/2.
Dubiński J., Zadania własne gminy w zakresie planowania zaopatrzenia w energię elek
tryczną, ciepło i paliwa gazowe, „Samorząd Terytorialny” 2012 nr 7/8.
Florczak-Wątor M., Status prawny wyborcy niepełnosprawnego, „Przegląd Prawa Kon-

stytucyjnego” 2011 nr 7.
Fuks T., Konstytucyjne problemy reformy samorządowej, „Państwo i Prawo” 1994 nr 4.
Gapski M., Udział sądów w procedurze przeprowadzania referendum lokalnego, „Sa-

morząd Terytorialny” 2012 nr 7/8.
Grossmann T., Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicz

nego – wybrane zagadnienia, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”
2005, z. 4.
Jachimowicz M., Odpowiedzialność karna za naruszenie przepisów ustawy o referen

dum lokalnym, „Samorząd Terytorialny” 2006 nr 4.
Kaczorowski P., Demokracja czy demokratyczne państwo?, „Samorząd Terytorialny”

1997 nr 10.
Kalisz A., Kowalczyk E., Świadczenie usług cmentarnych i pogrzebowych a uprawnie

nia zarządcy cmentarza w świetle ustawy antymonopolowej – studium przypadku
Kościoła Rektoralnego w Lublinie, „Radca Prawny” 2011 nr 2.
Karpiuk M., Miejsce samorządu terytorialnego w strukturze publicznej, „Zeszyty Na-

ukowe Akademii Podlaskiej. Administracja i Zarządzanie” 2008 nr 6.
Kasiński M., Ciągłość funkcji wykonawczej a zakończenie działalności zarządu gminy,

„Samorząd Terytorialny” 1996 nr 7/8.
Korczak J., Statuty jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny”

2000 nr 5.
Korzeniowska A., Z problematyki kolegialności i kolegialnych organów administracji

publicznej, „Samorząd Terytorialny” 1997 nr 3.
Kowalewski A.T., Trudne początki samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny”

1991 nr 1/2.

Krawczyk R.P., Serwach M., Defecińska-Tomczak K., Wojas R., Wybrane, praktyczne
zagadnienia dotyczące poręczeń udzielanych przez jednostki samorządu terytorial
nego, „Finanse Komunalne” 2006 nr 4.
Kulesza M., Zagrożenia reformy, „Samorząd Terytorialny” 1991 nr 1/2.
Kurowski K., Prawa wyborcze osób niepełnosprawnych – zagadnienia teorii i praktyki,

„Studia Wyborcze” 2011, t. 11.
Lipowicz I., Reforma samorządowa – ustrój powiatu a ustrój gminy, materiały szkole-
niowe Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, styczeń–luty 1999 r., z. 1.
Majewski Z., Absolutorium – instrukcja obsługi, „Wspólnota” 2003 nr 7.
Miemiec M., Pojęcie statutu w nauce prawa, Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo
1975 nr 54 / Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego.
Mincer M., Pomoc społeczna jako instytucja prawna, „Nowe Prawo” 1983 nr 1.
Mordwiłko J., O zgodności z konstytucją przepisów ustawy o referendum lokalnym,

które w przypadku referendum wojewódzkiego lub powiatowego nałożą na gminy
obowiązek finansowania podstawowych kosztów przeprowadzenia referendum,
„Biuletyn EiOP” Kancelaria Sejmu 2000 nr 3.
Niewiadomski Z., Kierunki rozwoju samorządu terytorialnego, „Samorząd Teryto-

rialny” 1991, z. 1/2.
Niewiadomski Z., Polski samorząd terytorialny w świetle standardów europejskich,

„Samorząd Terytorialny” 1992 nr 11.
Niezgódka-Medkowa M., Rozstrzyganie spraw z zakresu pomocy społecznej a podstawa

prawna decyzji administracyjnych, „Państwo i Prawo” 1982 nr 3.
Ochendowski E., Prawotwórcza funkcja gminy, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i So-

cjologiczny” 1991, z. 2.
Paczocha M., Fundusz sołecki jako narzędzie realizacji zadań gminy przez sołectwa,
„Finanse Komunalne” 2009 nr 7/8.
Piekara A., Aksjologiczne i pragmatyczne aspekty samorządu terytorialnego, „Samorząd

Terytorialny” 1991, z. 1/2.
Pitera J., Prawny charakter aktu organu gminy o bezprzetargowym zbyciu nieruchomo
ści gminnej, „Samorząd Terytorialny” 2005 nr 10.
Stępień J., Samorząd a państwo, „Samorząd Terytorialny” 1991, z. 1/2.

Szewc T., Ustalanie i zmiana wynagrodzenia wójta, „Samorząd Terytorialny” 2013

nr 1/2.
Szpor A., Państwo a subsydiarność jako zasada prawa w UE i Polsce, „Samorząd Te-
rytorialny” 2001 nr 102.
Szydło M., Planowanie w gospodarce energetycznej na obszarze gminy, „Samorząd

Terytorialny” 2004 nr 5.
Wierzbica A., Domniemanie właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego

w realizacji zadań publicznych, „Samorząd Terytorialny” 2012 nr 12.
Woś T., Skarga gminy do NSA na rozstrzygnięcia organu nadzorczego – aspekty proce
sowe, „Państwo i Prawo” 1993 nr 7.
Wróblewski J., Z zagadnień pojęcia i ideologii demokratycznego państwa prawnego,

„Państwo i Prawo” 1990 nr 6.
Żukowski A., Głosowanie korespondencyjne, „Studia Wyborcze” 2009, t. 7.
Inne źródła
Antkowiak K.J., Bezstronność czy partykularny interes, „Rzeczypospolita” 2005 nr 1.
Dyrektywa Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 r., DzU 2004 nr 102, poz. 1055.
Dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r.

w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, DzU
UE L 345 z 31.12.2003.
European charter of regional self-government (projekt), przyjęta przez IV sesję Kon-

gresu Władz Lokalnych i Regionalnych, 3–5 czerwca 1997 roku w Strasburgu.
Kuligowski Ł., Nie da się uciec od przetargu, „Rzeczpospolita” 2013 nr 8.
Winczorek P., Konstytucyjny kształt samorządu, „Rzeczpospolita” 1996 nr 15.

LITERATURA PRAWNA
Akty prawne nieobowiązujace
Dekret o ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego, DzU 1918 nr 18, poz. 46.
Dekret o samorządzie miejskim, Dziennik Praw Państwa Polskiego 1919 nr 13,

poz. 140.
Dekret z dnia 27 listopada 1918 r. o utworzeniu Rad Gminnych na obszarze b. Kró-

lestwa Kongresowego, Dziennik Praw Państwa Polskiego nr 18, poz. 48.
Dekret z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywio-

łowych, DzU 1953 nr 23, poz. 93 z późn. zm.
Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodaw-

czy w dniu 22 lipca 1952 r., DzU 1952 nr 33, poz. 232 z późn. zm.
Obwieszczenie Ministra Przemysłu z dnia 22 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia

jednolitego tekstu ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach
państwowych, DzU 1991 nr 18, poz. 80.
Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia

jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego, DzU 1980 nr 9, poz. 26.
Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie

ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Kodeks postępowania administracyj-
nego, DzU 2000 nr 98, poz. 1071.
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 19 stycznia 1928 r. o organiza-

cji i zakresie działania władz administracji ogólnej, DzU 1928 nr 11, poz. 86.
Ustawa z dnia 10 grudnia 1920 r. o dostarczaniu środków przewozowych do budowy

i utrzymania dróg publicznych i mostów, DzU 1921 nr 6, poz. 31.
Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, DzU 1921

nr 44, poz. 267 z późn. zm.
Ustawa z dnia 28 lipca 1922 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu, DzU 1922 nr 66,
poz. 590.
Ustawa z dnia 3 sierpnia 1922 r. o Naczelnym Trybunale Administracyjnym, DzU

1922 nr 67, poz. 600.

Ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej, DzU 1923 nr 92, poz. 726
z poźn. zm.
Ustawa z dnia 11 marca 1932 r. o ustroju szkolnictwa, DzU 1932 nr 38, poz. 389.
Ustawa z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych, DzU 1933 nr 22, poz. 162.
Ustawa z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorial-

nego, DzU 1933 nr 35, poz. 294.
Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r., DzU 1935 nr 30, poz. 227.
Ustawa z dnia 8 lipca 1935 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu, DzU 1935 nr 47,
poz. 319.
Ustawa z dnia 8 lipca 1935 r. – Ordynacja wyborcza do Senatu, DzU 1935 nr 47,
poz. 319, 320.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 1946 r. o głosowaniu ludowym, DzU 1946 nr 15, poz. 104.
Ustawa z dnia 22 września 1946 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Ustawodaw-

czego, DzU 1946 nr 48, poz. 274.
Ustawa Konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyż-

szych organów Rzeczypospolitej Polskiej, DzU 1947 nr 18, poz. 71.
Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwo-

wej, DzU 1950 nr 14, poz. 130.
Ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej

i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej „Monitor Polski”, DzU 1950 nr 58,
poz. 524 z późn. zm.
Ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, DzU 1951 nr 4, poz. 28
z późn. zm.
Ustawa z dnia 1 sierpnia 1952 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczy-

pospolitej Ludowej, DzU 1952 nr 35, poz. 246.
Ustawa z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i po-

wołania gromadzkich rad narodowych, DzU 1954 nr 43, poz. 191.
Ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, DzU 1958 nr 26, poz. 139
z późn. zm.

Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, DzU 1959

nr 11, poz. 62; t.j. DzU 1972 nr 47, poz. 298; t.j. DzU 2011 nr 118, poz. 687
z późn. zm.
Ustawa z dnia 30 marca 1965 r. o sądach społecznych, DzU 1965 nr 13, poz. 92.
Ustawa z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach

narodowych, DzU 1972 nr 49, poz. 312.
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, DzU 1974 nr 24, poz. 141; t.j. DzU
1998 nr 21, poz. 94 z późn. zm.
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, DzU 1974 nr 38, poz. 230
z późn. zm.
Ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym pań-

stwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych, DzU 1975 nr 16, poz. 91.
Ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Lu-

dowej, DzU 1975 nr 16, poz. 89.
Ustawa z dnia 10 lutego 1976 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej

Ludowej, DzU 1976 nr 5, poz. 29.

działalność gospodarczą na własny rachunek oraz ich rodzin, DzU 1976 nr 40,
poz. 235; t.j. DzU 1989 nr 46, poz. 250 z późn. zm.
Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zmia-

nie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, DzU 1980 nr 4, poz. 8.
Ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, DzU 1981

nr 24, poz. 122.
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu

alkoholizmowi, DzU 1982 nr 35, poz. 230; t.j. DzU 2012 poz. 1356 z późn. zm.
Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego,

DzU 1983 nr 41, poz. 185; t.j. DzU 1988 nr 26, poz. 183 z późn. zm.
Ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, DzU 1985 nr 14, poz. 60, z późn. zm.
Ustawa z 6 maja 1987 r. o konsultacjach społecznych i referendum, DzU 1987

nr 14, poz. 83.

Ustawa z 6 maja 1987 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,

DzU 1987 nr 14, poz. 82.
Ustawa z dnia 16 czerwca 1988 r. o zmianie ustawy o systemie rad narodowych

i samorządu terytorialnego, DzU 1988 nr 19, poz. 130.
Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej

Ludowej, DzU 1989 nr 75, poz. 444.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, DzU 1990 nr 16,
poz. 16.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, DzU 1990 nr 16, poz. 95;
t.j. DzU 1996 nr 13, poz. 74.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, DzU 1990 nr 16, poz. 95.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, DzU

1990 nr 16, poz. 94.
Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, DzU 1990 nr 21,

poz. 124.
Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji

ogólnej, DzU 1990 nr 21, poz. 123.
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, DzU 1990 nr 30, poz. 179 z późn. zm.;
t.j. DzU 2011 nr 287, poz. 1687 z późn. zm.
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie tery-

torialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, DzU 1990 nr 32, poz. 191.
Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w usta-

wach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej
oraz o zmianie niektórych ustaw, DzU 1990 nr 34, poz. 198.
Ustawa z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy,

DzU 1990 nr 34, poz. 200.
Ustawa z dnia 18 maja 1990 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz

innych ustaw, DzU 1990 nr 34, poz. 199.
Ustawa z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania admini-

stracyjnego, DzU 1990 nr 34, poz. 201.

Ustawa z dnia 21 czerwca 1990 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących samo-

rządu terytorialnego, DzU 1990 nr 43, poz. 253.
Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, DzU 1990 nr 65, poz. 385
z późn. zm.; DzU 2011 nr 84, poz. 455; t.j. DzU 2012 poz. 572.
Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, DzU 1990 nr 87, poz. 506;
Ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjono-

wania w 1991 r. oraz zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, DzU 1990
nr 89, poz. 518.
Ustawa z dnia 10 maja 1991 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin,
DzU 1991 nr 53, poz. 227.
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, DzU 1991 nr 88,
poz. 400 z późn. zm.; t.j. DzU 2009 nr 12, poz. 68 z późn. zm.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, DzU 1991 nr 91,
Ustawa z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym, DzU 1991 nr 10,

poz. 473.
Ustawa z dnia 1 sierpnia 1992 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, DzU 1992
nr 64, poz. 321.
Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, DzU

1992 nr 85, poz. 428.
Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach

między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz
o samorządzie terytorialnym, DzU 1992 nr 84, poz. 426 ze zm.
Ustawa z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym,

DzU 1992 nr 100, poz. 499.
Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin, DzU 1998 nr 30, poz. 164;
nr 98, poz. 611.
Ustawa z dnia 28 maja 1993 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Pol-

skiej, DzU 1993 nr 45, poz. 205 z późn. zm.
Ustawa z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, DzU 1994

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, DzU 1994 nr 89,

Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych,

DzU 1994 nr 122, poz. 593; t.j. DzU 2001 nr 79, poz. 856.
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach

odwoławczych, DzU 1994 nr 122, poz. 593.
Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu,

DzU 1996 nr 47, poz. 211.
Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, DzU 1995

nr 74, poz. 368.
Ustawa z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym

oraz niektórych innych ustaw, DzU 1995 nr 124, poz. 601.
Ustawa z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy o referendum gminnym, DzU

1996 nr 37, poz. 159.
Ustawa z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, DzU

1996 nr 58, poz. 261.
Ustawa z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, DzU 1996 nr 127, poz. 593.
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

DzU 1996 nr 132, poz. 622; t.j. DzU 2012 poz. 391 z późn. zm.; t.j. DzU 2013
Ustawa z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziała-

niu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw, DzU 1996 nr 147, poz. 687.
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, DzU 1997 nr 9, poz. 43.
Ustawa z dnia 24 kwietnia 1997 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, DzU 1997 nr 75,

Ustawa z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu

zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej, DzU
1997 nr 60, poz. 369; t.j. DzU 1999 nr 66, poz. 752 z późn. zm.
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach, DzU 1997 nr 85, poz. 539; t.j. DzU
2012 poz. 642 z późn. zm.

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, DzU 1997 nr 111, poz. 724;
t.j. DzU 2003 nr 106, poz. 1002 z późn. zm.; t.j. DzU 2013 poz. 856.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, DzU

1998 nr 91, poz. 577.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, DzU 1998 nr 91,

poz. 578.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, DzU 1998 nr 91,

poz. 576.
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja do rad gmin, rad powiatów i sejmików
wojewódzkich, DzU 1998 nr 95, poz. 602.

w latach 1999 i 2000, DzU 1998 nr 150, poz. 983.
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, DzU 1998 nr 155,

poz. 1014.
Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o regionalnych izbach obra-

chunkowych, DzU 1998 nr 160, poz. 1062.
Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach

odwoławczych, DzU 1998 nr 162, poz. 1124.
Ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdroże-

niem reformy ustrojowej państwa, DzU 1998 nr 162, poz. 1126.
Ustawa z dnia 18 marca 1999 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego

Warszawy, DzU 1999 nr 92, poz. 1044.
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, DzU 2000 nr 88, poz. 985.
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, samo

rządzie powiatowym, samorządzie województwa, o administracji rządowej w wo-
jewództwie oraz zmianie niektórych innych ustaw, DzU 2001 nr 45, poz. 497.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, DzU 2001

nr 112, poz. 1198.
Ustawa z dnia 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy

o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy –
Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz
ustawy o referendum lokalnym, DzU 2002 nr 23, poz. 220.


zydenta, DzU 2002 nr 113, poz. 984.
Ustawa z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin,
rad powiatów i sejmików województw oraz o zmianie niektórych innych ustaw,
DzU 2002 nr 127, poz. 1089.
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorial-

nego, DzU 2003 nr 203, poz. 1966.
Ustawa z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego,

DzU 2004 nr 25, poz. 219.
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad

gmin, rad powiatów i sejmików samorządowych oraz niektórych innych ustaw,
DzU 2004 nr 102, poz. 1055.
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, DzU 2005 nr 249,

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, DzU 2008

nr 223, poz. 1458.
Ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim, DzU 2009 nr 52, poz. 420.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach pub-

licznych, DzU 2009 nr 157, poz. 1241 z późn. zm.
Akty prawne wykonawcze nieobowiązujące
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ozna-

czeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji
celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, DzU 2003 nr 164,
poz. 1589.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie wzoru

rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o usta-
leniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, DzU 2004 nr 130, poz. 1385.
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada

1998 r. w sprawie wzorcowego statutu powiatu, DzU 146, poz. 957.

Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o usta-

leniu nazw miejscowości i obiektów fizjograficznych oraz o numeracji nieru-
chomości, DzU 1934 nr 94, poz. 850 z późn. zm.
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 września 1995 r.

w sprawie ustalenia struktury organizacyjnej Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego i regulaminu jego działania, DzU 1995 nr 112, poz. 540.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu

działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych
spraw pracowniczych, DzU 1972 nr 49, poz. 314.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r., DzU 1975 nr 17, poz. 92.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1978 r. w sprawie statusu wo-

jewody, DzU 1978 nr 2, poz. 4.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu na-

czelnika gminy, DzU 1984 nr 20, poz. 89.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 maja 1979 r. w sprawie zasad organiza-

cji urzędów terenowych organów administracji państwowej, DzU 1979 nr 14,
poz. 92.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1983 r. zmieniające rozporządze-

nie w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji
państwowej, DzU 1984 nr 2, poz. 3.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia

liczby wicewojewodów, wiceprezydentów miast oraz zastępców naczelników,
DzU 1984 nr 25, poz. 125.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 lipca 1997 r. w sprawie powołania Ko-

misji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, DzU 1997 nr 91, poz. 558.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia

powiatów, DzU 1998 nr 103, poz. 652.
Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. zmieniającego rozporzą-

dzenie w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych
gmin i miast, DzU 2001 nr 156, poz. 1818, 1819.
Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 lutego 2002 r. w sprawie powołania Ko-

misji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, DzU 2002 nr 13, poz. 124.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniające rozporządze-

nie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników
samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych
i urzędach marszałkowskich, DzU 2002 nr 210, poz. 1784.
Zarządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 1990 r. w sprawie uzyskania

przez dzielnice m. st. Warszawy statusu gmin, „Monitor Polski” nr 13, poz. 100.
Akty prawne obowiązujące
Europejska karta samorządu terytorialnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 paź-

dziernika 1985 r., DzU 1994 nr 124, poz. 607.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez

Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród
w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Pre-
zydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., DzU 1997 nr 78,
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 sierpnia 2016 r.

w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych, DzU
2016 poz. 1440.
Oświadczenie rządowe z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpo-

spolitą Polską Europejskiej karty samorządu lokalnego, sporządzonej w Stras-
burgu dnia 15 października 1985 r., DzU 1994 nr 124, poz. 608.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie utworzenia,

ustalenia granic i zmiany nazw powiatów oraz zmiany siedziby władz powiatu,
DzU 2001 nr 62, poz. 631.
Ustawa z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych, DzU 1933

Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, DzU 1959

nr 11, poz. 62; t.j. DzU 1972 nr 47, poz. 298; t.j. DzU 2011 nr 118, poz. 687
z późn. zm.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, DzU

1960 nr 30, poz. 168; t.j. DzU 2000 nr 98, poz. 1071; t.j. DzU 2013 poz. 267
z późn. zm.

Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, DzU 1964 nr 16, poz. 93
z późn. zm.
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

DzU 1966 nr 24, poz. 151; t.j. DzU 2012 poz. 1017 z późn. zm.
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, t.j. DzU 2013 poz. 482.
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, DzU

1974 nr 14, poz. 85; t.j. DzU 2006 nr 139, poz. 993 z późn. zm.

działalność gospodarczą na własny rachunek oraz ich rodzin, t.j. DzU 2009
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu, DzU 1982 nr 11, poz. 84; t.j. DzU
2002 nr 101, poz. 925 z późn. zm.
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, DzU 1982 nr 19, poz. 145; t.j. DzU
2011 nr 10, poz. 65.
Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, DzU 1984 nr 5, poz. 24 z późn. zm.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, DzU 1990 nr 16, poz. 95;
t.j. DzU 2001 nr 142, poz. 1591; DzU 2013 poz. 594 z późn. zm.
Ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach, DzU 1990 nr 51, poz. 297;
t.j. DzU 2013, poz. 397.
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach o opłatach lokalnych, DzU 1991 nr 9,

poz. 31; t.j. DzU 2010 nr 95, poz. 613.
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, DzU 1991

Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, t.j. 2009 nr 12,
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, DzU 1991 nr 95, poz. 425;
Ustawa z dnia 6 czerwca 1996 r. – Kodeks karny, DzU 1997 nr 88, poz. 553 z późn. zm.
Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funk-

cjonowanie gospodarki i administracji publicznej, DzU 1996 nr 106, poz. 496.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, DzU 1997 nr 54, poz. 348;
t.j. DzU 2012 poz. 1059 z późn. zm.
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, DzU 1997 nr 89,
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, t.j. DzU 2011 nr 155,
poz. 924.
Ustawa z dnia 31 lipca 1997 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, DzU

1997 nr 107, poz. 686.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. DzU 2010

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, t.j. DzU 2013 poz. 856.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz za-

trudnianiu osób niepełnosprawnych, DzU 1997 nr 123, poz. 776; t.j. DzU 2011
Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym,

ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej
w województwie, DzU 1998 nr 99, poz. 631.
Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego po-

działu terytorialnego państwa, DzU 1998 nr 96, poz. 603.
Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje

organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa,
DzU 1998 nr 106, poz. 668.
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące

administrację publiczną, DzU 1998 nr 133, poz. 872.
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń

Społecznych, DzU 1998 nr 162, poz. 1118; t.j. DzU 2009 nr 153, poz. 1227
z późn. zm.
Ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funk-

cjonowaniem administracji publicznej, DzU 2000 nr 12, poz. 136 z późn. zm.
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych in-

nych aktów prawnych, DzU 2000 nr 62, poz. 718; DzU 2010 nr 17, poz. 95;
DzU 2011 nr 197, poz. 1172.

Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inży-

nierów budownictwa oraz urbanistów, DzU 2001 nr 5, poz. 42; t.j. DzU 2013
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o sa-

morządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rzą-
dowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw, DzU 2001
nr 45, poz. 497.
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, t.j. DzU 2001 nr 115, poz. 1229.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, DzU 2001

nr 112, poz. 1198; t.j. DzU 2014 poz. 782.
Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, DzU 2002
Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, DzU 2002 nr 62,
poz. 558 z poźn. zm.
Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym, DzU 2002 nr 113, poz. 985
z późn. zm.
Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Na-

czelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym
organom Rzeczypospolitej Polskiej, DzU 2002 nr 156, poz. 1301 z późn. zm.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i prze-

ciwdziałaniu alkoholizmowi, DzU 2002 nr 167, poz. 1372 (akt jednorazowy).
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administra-

cyjnymi, DzU 2002 nr 153, poz. 1269, 1270 z późn. zm.; t.j. DzU 2012 nr 270.
Ustawa z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypad-

ków przy pracy i chorób zawodowych, DzU 2002 nr 199, poz.1673; t.j. DzU
2009 nr 167, poz. 1322 z późn. zm.; obowiązujący publikator zob. za: DzU
2015 poz. 1242.
Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz

o zmianie niektórych innych ustaw, DzU 2002 nr 214, poz. 1806.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

DzU 2003 nr 80, poz. 717; t.j. DzU 2012 poz. 647 z późn. zm.
Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych
innych ustaw, DzU 2003 nr 111, poz. 1061.

Ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów

fizjograficznych, DzU 2003 nr 166, poz. 1612 z późn. zm.
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, DzU 2004 nr 19,
poz. 177; t.j. DzU 2013 poz. 907 z późn. zm.
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób
zakaźnych zwierząt, DzU 2004 nr 69, poz. 625; t.j. DzU 2008 nr 213, poz. 1342
z późn. zm.
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, DzU 2004 nr 64, poz. 593;
Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektó-
rych innych ustaw, DzU 2004 nr 162, poz. 1692.
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, DzU 2004

nr 173, poz. 1807; t.j. DzU 2013 poz. 672 z późn. zm.
Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących

zadania publiczne, DzU 2005 nr 64, poz. 565; t.j. DzU 2013 poz. 235 z późn. zm.
Ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego

oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii
Europejskiej, DzU 2005 nr 90, poz. 759.
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz nie-
których innych ustaw, DzU 2005 nr 175, poz. 1457.
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, DzU 2005 nr 179,

Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, DzU 2005

Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach or

ganów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990, DzU 2006 nr 218, poz. 1592.
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, DzU 2007 nr 89,

Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Karta
nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich, DzU 2008

Ustawa z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz

o zmianie niektórych innych ustaw, DzU 2008 nr 180, poz. 1111.
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, DzU 2008

nr 223, poz. 1458; t.j. DzU 2014 poz. 1202.
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w woje-

wództwie, DzU 2009 nr 31, poz. 206 z późn. zm.
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmia-

nami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie,
DzU 2009 nr 92, poz. 753 z późn. zm.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, DzU 2009 nr 157,

Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczy-

pospolitej Polskiej, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów
i sejmików województw oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmi-
strza i prezydenta miasta, DzU 2009 nr 213, poz. 1651.
Ustawa z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy

w rodzinie oraz niektórych innych ustaw, DzU 2010 nr 125, poz. 842.
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wybor-

czy, DzU 2011 nr 21, poz. 113 z późn. zm.
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, DzU 2011 nr 112,

Ustawa z dnia 27 maja 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz ustawy –
Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, DzU 2011 nr 147, poz. 881.
Ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach oraz niektórych innych ustaw, DzU 2011 nr 152, poz. 897.
Ustawa z dnia 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej

oraz niektórych innych ustaw, DzU 2012 poz. 908.
Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, DzU 2012 poz. 1529.
Ustawa z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i po-

rządku w gminach, DzU 2013 poz. 228.
Ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim, DzU 2014 poz. 301 ze zm.

Orzecznictwo sądowe
Orzeczenie TK K 24/02.
Orzeczenie TK z 2002 r., OTK ZU 2002, seria A, nr 3, poz. 30.
Postanowienie NSA we Wrocławiu 9 kwietnia 1993 r., sygn. akt I ACz 200/93.
Postanowienie NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OW 11/11.
Postanowienie NSA z 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 506/14.
Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 11 marca 2003 r., sygn. akt I ACz
378/03.
Postanowienie SN z 3 października 2002 r., sygn. akt III SW 21/02.
Postanowienie SN z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II PZ 6207.
Postanowienie SN z 17 maja 2012 r., sygn. akt V KK 37/12.
Postanowienie WSA w Krakowie z 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 453/10.
Uchwała pięciu sędziów NSA w Warszawie z 30 września 1996 r., sygn. akt OPK
18/96.
Uchwała SN z 22 kwietnia 2004 r., nr I PZP 6/04.
Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., DzU 1992 nr 97,
poz. 486.
Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej przy Urzędzie Zamówień Publicznych z 7 czerwca

2013 r., sygn. akt KIO 1231/13.
Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej przy Urzędzie Zamówień Publicznych z 10 lipca

2013 r., sygn. akt KIO 1525/13.
Wyrok NSA w Gdańsku z 18 sierpnia 1994 r., sygn. akt SA/Gd 418/94.
Wyrok NSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 2343/97.
Wyrok NSA w Krakowie z 31 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1975/00.
Wyrok NSA w Lublinie z dnia 15 marca 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2302/94.
Wyrok NSA w Łodzi z 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2686/94.
Wyrok NSA w Łodzi z 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1097/00.
Wyrok NSA w Rzeszowie z 13 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Rz 706/96.

Wyrok NSA we Wrocławiu z 7 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 342/91.
Wyrok NSA we Wrocławiu z 17 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 238/92.
Wyrok NSA we Wrocławiu z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2965/01.
Wyrok NSA we Wrocławiu z 11 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1234/03.
Wyrok NSA w Warszawie z 27 marca 1991 r., sygn. akt I SA 138/91.
Wyrok NSA w Warszawie z 6 marca 1995 r., sygn. akt II SA 90/95.
Wyrok NSA w Warszawie 14 czerwca 1995 r., sygn. akt II SA 972/95.
Wyrok NSA w Warszawie z 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA 910/96.
Wyrok NSA w Warszawie z 25 sierpnia 1997 r., sygn. akt II SA 310/97.
Wyrok NSA w Warszawie z 28 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 661/96.
Wyrok NSA w Warszawie z 21 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1676/96.
Wyrok NSA w Warszawie z 17 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 215/04.
Wyrok NSA w Warszawie z 29 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1404/07.
Wyrok NSA w Warszawie z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1599/07.
Wyrok NSA w Warszawie z 24 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1855/08.
Wyrok NSA w Warszawie z 5 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 943/09.
Wyrok NSA w Warszawie z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 374/10.
Wyrok NSA w Warszawie z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 805/10.

Wyrok NSA w Warszawie z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12.
Wyrok NSA z 4 października 1990 r., sygn. akt SA/Kr 991/90.
Wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., sygn. akt SA 845/97.
Wyrok NSA z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 364/98.
Wyrok NSA z 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99.
Wyrok NSA z 17 marca 2000 r., sygn. akt ISA/Lu 31/00.
Wyrok NSA z 7 lipca 2000 r., sygn. akt II SA 1246/00.
Wyrok NSA z 17 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1525/00.
Wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04.
Wyrok NSA z 6 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 542/05.
Wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 716/09.
Wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 337/10.
Wyrok NSA z 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1446/10.
Wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 2127/02.

Wyrok SN z 31 stycznia 1995 r., sygn. akt I CRN 187/94 (niepublikowany).
Wyrok SN z 9 marca 1997 r., sygn. akt III RN 36/97.
Wyrok SN z 28 maja 1997 r., sygn. akt III CKN 82/97.
Wyrok SN z 15 grudnia 1999 r., sygn. akt I CKN 304/98 (niepublikowany).
Wyrok SN z 17 listopada 2000 r., sygn. akt III RN 52/00.
Wyrok SN z 13 grudnia 2001 r., sygn. akt III RN 153/00.
Wyrok SN z 12 stycznia 2005 r., sygn. akt I UK 102/04.
Wyrok SN z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt I PK 160/07.
Wyrok SN z 12 lutego 2008 r., sygn. akt WA 1/08.
Wyrok SN z 28 marca 2008 r., sygn. akt II PK 225/07.
Wyrok SN z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II CSK 111/08.
Wyrok SN z 3 marca 2009 r., sygn. akt WA 5/09.
Wyrok SN z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK.
Wyrok SN z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II CSK 649/10.
Wyrok SN z 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II CSK 183/13.
Wyrok SR w Ostrołęce z 23 maja 2012 r., sygn. akt II K 456/12.
Wyrok TK z 24 marca 1998 r., sygn. akt K. 40/97.
Wyrok TK z 3 listopada 1999 r., sygn. akt K. 13/99.
Wyrok TK z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt K. 20/99.
Wyrok TK z 8 maja 2002 r., sygn. akt K. 29/00.
Wyrok TK z 25 listopada 2002 r., sygn. akt K. 34/01.
Wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt K-2702.
Wyrok TK z 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02.
Wyrok TK z 20 lutego 2006 r., sygn. akt K 9/05.

Wyrok TK z 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11.
Wyrok WSA w Białymstoku z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 554/08.
Wyrok WSA w Białymstoku z 8 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 564/09.
Wyrok WSA w Białymstoku z 16 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 715/10.
Wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 347/13.
Wyrok WSA w Gdańsku z 26 stycznia 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2268/93.
Wyrok WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 841/11.
Wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1060/12.
Wyrok WSA w Gliwicach z 2 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1408/06.
Wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA /G l 66/08.
Wyrok WSA w Gliwicach z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 262/08.
Wyrok WSA w Gliwicach z 23 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/G I 330/10.
Wyrok WSA w Gliwicach z 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 194/12.
Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go
449/06.
Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 169/08.
Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Go
888/13.
Wyrok WSA w Kielcach z 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Ke 592/05.
Wyrok WSA w Kielcach z 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 368/07.
Wyrok WSA w Kielcach z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 366/11.
Wyrok WSA w Krakowie z 11 maja 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 61/04.
Wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2007, sygn. akt III SA/Kr 783/07.
Wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 784/07.
Wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 267/08.

Wyrok WSA w Krakowie z 20 października 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1077/09.
Wyrok WSA w Krakowie z 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 934/10.
Wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 1992 r., sygn. akt SA/Lu 711/92.
Wyrok WSA w Lublinie z 18 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 309/08.
Wyrok WSA w Łodzi z 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 324/03.
Wyrok WSA w Łodzi z 15 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 74/09.
Wyrok WSA w Łodzi z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 608/13.
Wyrok WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 296/11.
Wyrok WSA w Olsztynie z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 150/12.
Wyrok WSA w Opolu z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Op 563/07.
Wyrok WSA w Opolu z 4 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 561/07.
Wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Op 37/09.
Wyrok WSA w Opolu z 19 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Op 183/12.
Wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Po 409/03.
Wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Po 921/10.
Wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Po 465/11.
Wyrok WSA w Rzeszowie z 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 463/13.
Wyrok WSA w Szczecinie z 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 885/07.
Wyrok WSA w Szczecinie z 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 591/07.
Wyrok WSA w Szczecinie z 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 847/11.
Wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2239/06.
Wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2010 r., sygn. VII SA/Wa 2177/09.
Wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1527/12.
Wyrok WSA we Wrocławiu z 17 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2515/95.
Wyrok WSA we Wrocławiu z 10 lutego 2004 r., sygn. akt I SA/Wr 2544/03.
Wyrok WSA we Wrocławiu z 11 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2377/03.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 347/07.
Wyrok WSA we Wrocławiu z 10 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 302/08.
Wyrok WSA we Wrocławiu z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 398/09.
Wyrok WSA we Wrocławiu z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 507/12.
Wyrok WSA we Wrocławiu z 11 września 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 560/13.
Glosy
Dubowik A., Glosa do wyroku SN z 9 października 2006 r., nr II PK 27/06.
Glosa do wyroku TK z dnia 20 lipca 2011 r., K 9/11, „Przegląd Sejmowy” 2012, t. 1.
Wlaźlak K., Glosa do wyroku NSA z 25 maja 2006 r., II GSK 39/06, System Informacji
Prawnej LEX/el. 2010 nr 116567.
Woś T., Glosa do uchwały SN z dnia 19 lutego 1991 r., III CZP 3/91, http://www.pro-
Uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej
Uchwała Kolegium RIO w Gdańsku z 1 lutego 2001 r., nr 62/2001 OwSS 2001/3
poz. 100.
Uchwała Kolegium RIO w Rzeszowie z 27 lipca 2010 r., nr XVIII/3348/2010.
Uchwała RIO w Bydgoszczy z 26 października 1994 r., nr XXV/107/94.
Uchwała RIO w Bydgoszczy z 8 maja 2013 r., nr XIII/30/2013.
Uchwała RIO w Kielcach z 30 grudnia 2009 r., nr 65/2009.
Uchwała RIO w Łodzi z 5 lutego 2003 r., nr 5/20/2003.
Uchwała RIO w Łodzi z 5 czerwca 2009 r., nr 12/46/2009.
Uchwała RIO w Opolu z 20 maja 2004 r., nr 10/61/04.
Uchwała RIO w Poznaniu z 16 października 2012 r., sygn. akt NZS 2012/6/109.
Uchwała RIO w Rzeszowie z 2 czerwca 2009 r., nr XII/3805/2009.

Uchwała RIO we Wrocławiu z 4 kwietnia 2007 r., nr 44/2007.
Uchwała RIO w Warszawie z 19 października 2005 r., nr 174/K/05.
Uchwała RIO w Warszawie z 22 lipca 2009 r., nr KI 411/187/09.
Uchwała RIO w Warszawie z 21 stycznia 2014 r., nr 3/33/2014.
Inne uchwały
Uchwała Rady Gminy w Iłowie z 17 lipca 2009 r., nr 130/XXXIV/2009.
Uchwała Rady Gminy w Zapolicach z 6 listopada 2007 r., nr XI/66/07.
Uchwała Rady Miejskiej w Leśnej z 28 czerwca 2012 r., nr XXIII/167/2012.
Uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z 28 marca 2003 r., nr VI/92/03.
Uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z 30 września 2008 r., nr XXV/212/08.
Rozstrzygnięcia
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 31 lipca 2012 r., sygn. akt

NK-N13.4131.522.2012.JT1.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 13 grudnia 2007 r., nr ON-I-0911/

359/2007.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 24 sierpnia 2009 r.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z 6 czerwca 2012 r., nr NK-

-III.4131.18.2012.WD.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 11 lipca 2012 r., nr NPII.4131.

1.265.2012.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 6 maja 2010 r.
Rozstrzygnięcie Wojewody Dolnośląskiego z 9 stycznia 2012 r., nr NK-N.4131.

179.2011.GD1.
Zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego, LEX-O.4102.4.2013.AD.

ŹRÓDŁA INTERNETOWE
Lex Samorząd Terytorialny
Bączkowski T., Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze

strzennym, http://www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny).
Cybulska R., Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, http://www.produkty.

lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny.
Czaplicki K., Komentarz do art. 40 ustawy o referendum lokalnym, http://www.produkty.

Czaplicki K., Dauter B., Kisielewicz A., Rymarz F., Ustawa o referendum lokalnym:
komentarz, http://www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny).
Dauter B., Komentarz do art. 66 ustawy o referendum lokalnym, http://www.produkty.

Dudek L., Termin udzielania dotacji niepublicznym jednostkom oświaty, http://www.

Gruszecki K., Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz do zmian wpro

wadzonych ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach, http://www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd
Terytorialny), stan prawny na dzień 8 kwietnia 2013 r.
Kisielewicz A., Komentarz do art. 10 ustawy o referendum lokalnym, http://www.produkty.

Kisielewicz A., Komentarz do art. 11 ustawy o referendum lokalnym, http://www.pro-

Kopaczyńska-Pieczniak G., Komentarz do art. 96 Kodeksu cywilnego, http://www.pro-

dukty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny), stan prawny na dzień 1 stycznia
2009 r.
Lipiec-Warzecha L., Komentarz do art. 247 ustawy o finansach publicznych,

http://www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny).
Marek A., Komentarz do art. 248 Kodeksu karnego, http://www.produkty.lex.pl (LEX

Samorząd Terytorialny), stan prawny na dzień 1 marca 2010 r.

Martysz Cz., Komentarz do art. 29 ustawy o samorządzie gminnym, http://www.pro-

Pilich M., Komentarz do art. 5 ustawy o systemie oświaty, http://www.produkty.lex.pl

(LEX Samorząd Terytorialny).
Rymarz F., Komentarz do art. 1, art. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza
i prezydenta miasta, http://www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny),
stan prawny na dzień 1 sierpnia 2010 r.
Rymarz F., Komentarz do art. 28 ustawy o referendum lokalnym, http://www.produkty.

Rymarz F., Komentarz do art. 32 ustawy o referendum lokalnym, http://www.produkty.

Sierpowska I., Komentarz do art. 17 ustawy o pomocy społecznej, http://www.produkty.

lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny), stan prawny na dzień 1 września 2009 r.
Skrzydło W., Komentarz do art. 164 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, http://www.

Spurek S., Komentarz do art. 9(a), art. 9(b), art. 9(c) ustawy o przeciwdziałaniu prze

mocy w rodzinie, http://www.produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny),
stan prawny na dzień 1 września 2012 r.
Szewc A., Komentarz do art. 11(a) ustawy o samorządzie gminnym, http://www.pro-

Szewc A., Komentarz do art. 22 ustawy o samorządzie gminnym, http://www.produkty.

lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny), stan prawny na dzień 31 lipca 2012 r.
Uziębło P., Komentarz do art. 9 ustawy o referendum lokalnym, http://www.produkty.



Wierzbicka A., Komentarz do art. 3 ustawy o samorządzie gminnym, http://www.

produkty.lex.pl (LEX Samorząd Terytorialny), stan prawny na dzień 27 wrześ-
nia 2010 r.

Inne
http://pkw.gov.pl
http://www.portalsamorzadowy.pl
http://www.prezydent.pl
Inne akty prawne, obwieszczenia i ogłoszenia
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 stycznia 2009 r.

w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Państwowej Straży Pożarnej,
DzU 2009 nr 12, poz. 68.
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 października

2011 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Policji, DzU 2011
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 maja 2012 r.

w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o bibliotekach, DzU 2012
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 sierpnia 2016 r.

w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych, DzU
2016, poz. 1440.
Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 stycznia 1993 r. w spra-

wie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pomocy społecznej, DzU 1993
nr 13, poz. 60.
Obwieszczenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 22 sierpnia 2006 r. o sprosto-

waniu błędu, DzU 2006 nr 154, poz. 1107.
Ogłoszenie wojewody mazowieckiego z dnia 12 listopada 1935 r. w sprawie aktu-

alnego podziału gmin wiejskich województwa warszawskiego na gromady,
Warszawski Dziennik Urzędowy dla obszaru Województwa Warszawskiego
1935 nr 26, poz. 224.
Ustawa z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy
o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki
oraz o zmianie niektórych innych ustaw, DzU 2011 nr 84, poz. 455.


Ewolucja Ustroju Gminy W Polsce W Latach 1990 2015

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Ewolucja Ustroju Gminy W Polsce W Latach 1990 2015

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

##7#52#aNzgzNjQyM0EzNjYxMzY2NQ==

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

© Copyright by Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

rozdział i. Miejsce i rola samorządu terytorialnego w transformacji

rozdział ii. Gmina – podstawowa jednostka samorządu

rozdział iii. Łączenie w samorządzie gminnym demokracji

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

rozdział iv. Kolegialność władzy zarządzającej w gminie 245

rozdział v. Nadrzędność organu stanowiącego nad wykonawczym 330

podsumowanie i wnioski 378

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

RPEiS „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

Transformacja ustrojowa w Polsce po roku 1989 zapoczątkowała zmiany we-

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

zapewnił również wyodrębnienie niezależnych i względnie samodzielnych

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

Dolnicki, Marian Zdyb, Konstanty A. Wojtaszczyk, Eugeniusz Zieliński,

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

zastosowanie tych metod pozwoliło uzyskać rezultat w postaci materiału,

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

referendalną, która jest nieodzownym narzędziem w rękach lokalnego su-

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

Miejsce i rola samorządu terytorialnego

Transformacja ustrojowa w Polsce w roku 1989 zapoczątkowała zmiany

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

organizację społeczeństwa. Chodzi o obraz społeczeństwa samorządnego,

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

podział kompetencji, co wiąże się ściśle z ideą subsydiarności odrzucającą

w wyniku oddziaływania jej mechanizmów na rzeczywistość prawną i społeczną. In-

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

która umożliwiała bezpośrednią ingerencję organów partii w sprawy lo-

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

sposobów realizacji zadań i ograniczenia ingerencji organów nadrzędnych

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

Ludowej z 22 lipca 1952 roku17. Chcąc wprowadzić w Polsce instytucję

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

lokalnej i utworzeniem systemu samorządu terytorialnego20. Rolę, jaką

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

Zadania te w liczbie 15, nazwane zadaniami własnymi gminy, zostały

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

na początku drogi ku nowej demokracji, starała się o przyjęcie do Rady Eu-

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

wyborcza do rad gmin31. Zostały w niej określone zasady biernego i czyn-

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw35. W sumie ustawa

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

­ odziału terytorialnego państwa, które istniały w dniu wejścia w życie ustawy

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

Trybunał Konstytucyjny w dziesięcioosobowym składzie odniósł się

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

1.2. OGRANICZENIA ZAKRESU INGERENCJI WŁADZ

Jak trafnie zauważył S. Kozłowski, przemiany ustrojowe w Polsce po 1989 roku

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

Drugim rozwiązaniem, które zostało zastosowane, było – poza utrzyma-

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

Rząd nie mógł już mieć bezpośredniego wpływu na proces prawodawczy

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

Odtworzony samorząd terytorialny w postaci gminy został uprawnio­ny

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 7836423A36613665

odziału terytorialnego państwa, które istniały w dniu wejścia w życie ustawy

Odtworzony samorząd terytorialny w postaci gminy został uprawniony

a lbowiem po dzień dzisiejszy art. 9 ustawy o samorządzie gminnym pozo-