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Organisme public Rev (2018) 18:245–261

DOI 10.1007/s11115-017-0374-6

Vous cherchez des théories sur l'administration publique ?

Hae-Ok Pyun1&Claire Edey Gamassou2

Mise en ligne : 25 janvier 2017

# Springer Science+Business Media New York 2017

AbstraitDepuis les années soixante, nombre de pays occidentaux ont mené de nombreuses réformes
de type NMP afin d'améliorer leur administration publique (AP). Cependant, plus de quarante ans de
réformes de type NMP soulèvent la question de savoir si ces réformes consistent en une amélioration
de l'AP ou si des théories alternatives pourraient trouver leur place dans le champ des réformes de
l'AP. Afin de répondre à ces questions, les cinq grandes théories de l'administration publique (Nouvelle
Administration Publique, Nouveau Management Public, Gestion de la Valeur Publique, Nouveau
Service Public et Nouvelle Gouvernance Publique) ont été sélectionnées, et sur la base d'une analyse
originale de leurs incipits, quelques lignes directrices sont proposés aux praticiens et étudiants en AP.

Mots clésGrille d'analyse . Étude comparative. Orientations dans les réformes publiques . Théories
de l'administration publique. Revue théorique

Introduction

Depuis les années 1960-1970, dans nombre de pays occidentaux, l'État a été accusé de ne pas
pouvoir résoudre les problèmes, notamment contrôler les dépenses publiques, assurer une
croissance continue (Passet2010), en tenant compte des points de vue des minorités. Pour de
nombreux praticiens et chercheurs (Marini1971; Frédérickson1980; Capot1991; Osborne et
Gaebler 1992), c'est principalement l'Administration publique (AP) qui est responsable de ces
problèmes, car elle souffre de laBphénomène bureaucratiquê (Crozier1963). Par conséquent, un
certain nombre deBAucune théorie de l'AP n'a été proposée et des réformes ont été faites.
Parmi ceux-ciBSelon les théories de la réforme, le New Public Management (NMP) semble avoir
connu un grand succès : la plupart des pays occidentaux ont fait des réformes de type NMP
depuis les années 1980 (Hood1991; Dunleavy et Hood1994; Pollitt et Bouckaert2011).

* Hae-Ok Pyun
haeok.pyun@gmail.com

1
CRJ Pothier, Université d'Orléans, Orléans, France
2
Institut de Recherche en Gestion, Université Paris-Est, Créteil, France
246 Pyun H.-O., Gamassou CE

Cependant, trente ans de réformes de type NMP plus tard, l'évolution des dépenses et de la
dette publique (OCDE2009,2015) ainsi que les crises de 2008 et 2011 montrent qu'il ne semble
pas y avoir de réel changement en termes de performance des AP. De plus, Pollitt et Bouckaert (
2011) observent et comparent différents types de réformes de l'AP et mettent en évidence
l'hétérogénéité, en termes d'étapes entreprises ainsi que de leurs effets et résultats. Pourtant,
le manque d'expérience rend difficile l'identification d'une tendance principale pour l'après-
NMP. Depuis, chercheurs et responsables politiques s'interrogent sur le sort du NMP et du Post-
NMP. Par ailleurs, depuis le printemps arabe, certaines orientations semblent se dessiner.
Notamment, rendre un État non seulement économique, efficient et efficace, mais aussi plus
humain, durable et social semble être l'une de ces autres directions : le thème de la Conférence
mondiale de l'administration publique (KAPA, juin 2014, Dae-Gwo, Corée du Sud ) était d'environ
BLe bonheur des citoyensŝ ; celui du 8ème Challenge du Projet National Annuel de Recherche
2016 et 2017 porte surBUne société innovante, résiliente et intégrée ; celle de la conférence
annuelle de l'ASPA (mars 2015, Chicago, USA) portait surBUne société plus forte et plus
équitable,̂ etc.
Pour Kuhn (1962, 1970), il faut être dans la crise et chercher un autre paradigme capable de
remplacer le positivisme et la logique économique dans le domaine de l'AP, car le NMP ne
semble pas fonctionner. En effet, premièrement, la bureaucratie, par le biais de la rationalité, a
été conçue et mise en place pour que le féodal assure la stabilité sociale (Weber1956).
Deuxièmement, le NMP, par le biais du système de marché, a été conçu et mis en place pour
affronter et remplacer la bureaucratie, car celle-ci n'a pas fonctionné non plus. Et maintenant, le
système de marché ne fonctionne pas aussi bien qu'il est censé le faire. En réalité, le système de
marché semble aggraver les discriminations raciales et sexuelles, la pauvreté, le chômage, les
inégalités sociales, ce qui met en danger la cohésion sociale, essentielle pour que la société
continue tout comme Bellah et al. argumenté,B[…]Notre problème aujourd'hui n'est pas
seulement politique. Ils sont moraux et ont à voir avec le sens de la vie. […]Maintenant […],nous
commençons à comprendre que notre vie commune exige plus qu'un souci exclusif
d'accumulation matérielle. […]̂ (Bellah et al.1985, p. 295)
De ce point de vue, la question de recherche de cet article estQuels autres paradigmes
d'administration publique pourraient remplacer le NMP et rendre la société plus durable et
équitable ?Pour répondre à cette question de recherche, l'objectif de cet article est de faire des
analyses thématiques de cinq théories de l'AP (voir le tableau1avec numéro de citation dans
GoogleScholar) au moyen d'une grille d'analyse basée sur quatre références dans PA, qui sont
exposées dans le paragraphe suivant.
Bien sûr, aucune de ces théories ne prétend être suffisamment représentative, et cette étude ne
prétend pas non plus être suffisante pour trouver la réponse. En effet, dans le domaine de l'AP, il existe
plus que les cinq théories citées ci-dessus, et un travail de synthèse sur les théories de l'AP existe déjà
(Frederickson et al.2012). Cet article vise à répertorier quelques théories de l'AP, à les comparer et à les
analyser du point de vue des visions du bien public, notion proche du paradigme de Kuhn dans le
domaine de l'AP. Cette première analyse peut permettre aux chercheurs et aux praticiens d'identifier la
prochaine étape à suivre en matière d'AP afin de rendre la société plus équitable et durable.

Construction de grille d'analyse

Afin de construire une grille d'analyse, cet article fait référence à six visions du bien public
(Bellah et al.1985), trois clusters de valeur administrative (Strange1988, p. 1–6 par
Vous cherchez des théories sur l'administration publique ? 247

Tableau 1Théories de l'AP analysées

Théorie de l'AP Une ou deux références principales (Auteur, Année de publication,

Nombre de citations dans Google Scholar )

Nouvelle administration publique Marin1971, GS : 465 ; Frédérickson1980, GS : capot 4031991,

Nouvelle gestion publique GS : 7612 ; Osborne et Gaebler1992, GS : 175 Moore1994, GS :
Gestion de la valeur publique 102 ; Moore1995, GS : 2952 Denhardt et Denhardt2000, GS :
Nouvelle fonction publique 1237 Osborne2006, GS : 605
Nouvelle gouvernance publique

Capot1991, p.11), et deux tableaux de comparaison de perspectives en AP, réalisés par

Denhardt et Denhardt (2000) et par Osborne (2006).

Six visions du bien public (Bellah et al.1985)

Tout au long de leur observation de 1979 à 1984, Bellah et al. notons trois paires de
visions du bien public en opposition qui se sont développées en réponse au besoin des
citoyens. Chaque paire consiste en réaction au couple de visions précédent :B
L'establishment contre le populismê ,BNéo-capitalisme versus libéralisme social̂ , etBLa
société administrée contre la démocratie économique .̂ La vision de l'establishment était
principalement associée aux élites industrielles et financières qui, à la fin du XIXe siècle,
ont créé et intégré un réseau d'institutions privées (universités, hôpitaux, musées, etc.).…),
qui sont presque maintenant gérés par le gouvernement. Au moyen des grandes
institutions et des politiques d'intérêt, son objectif est deBguider et harmoniser les
conflits sociaux vers un compromis fructueux par l'influence personnelle et la négociation̂
(op. cit.,p.259). Quant à la vision populiste, fondée sur leBéthique égalitaire,il considère B
le peuple capable de gouverner ses affaires. C'est leBgrand démocrate .̂
Malgré ces différences de ces visions, il existe deux compréhensions communes. Premièrement, ils
Bregardé vers la nation […]en tant que communauté formatrice, soucieuse de façonner une vie
commune adaptée à l'échelle des formes sociales et économiques modernes.̂ (op. cit.,p.259).
Deuxièmement, ils croyaient queBrationalitéetBsciencedevrait leur permettre d'apaiser les divisions
sociales et politiques et de rendre la société nationale plus efficace et plus rationnelle. Cependant,
malgré ces nobles intentions, ils étaient tellement attachés à la rationalité et à la science qu'ils ont
perdu de vue leur vue d'ensemble dans les mouvements de réforme et ont créé une administration
publiqueBlivrer le [public]marchandises .
Le libéralisme social a été développé en réponse à l'effondrement du marché. Il consiste en
l'intervention gouvernementale active dans la régulation et l'assistance du marché. Son but est
l'harmonie nationale par le partage des bénéfices de la croissance économique. Quant au néo-
capitalisme, basé sur les idées du marché libre, il s'est développé en réponse aux difficultés
économiques des années 1970 et en opposition au libéralisme social. En fait, dans les années 1970,
cette dernière est dans une ère de limites, car les programmes de protection sociale sont devenus trop
coûteux au regard de la croissance économique et semblaient rendre les citoyens dépendants plutôt
qu'autosuffisants. Le néo-capitalisme consiste à réduire la régulation et l'aide du marché et à
introduire un système de marché dans le secteur public afin de diminuer les dépenses et le déficit
publics, générés par les programmes de protection sociale auparavant. Cependant, cette vision du
néo-capitalisme semble toucher à ses limites. En effet, elle laisse derrière elle les problèmes de
pauvreté, de chômage, d'inégalités sociales. Autrement dit, il manque
248 Pyun H.-O., Gamassou CE

Bgouvernement compatissant.Malgré ces différences, ils partagent trois visions en commun.

Premièrement, dans la société moderne, chacun doit jouir de la sécurité physique et du bien-être
matériel. Deuxièmement, chacun doit être encouragé dans son choix. Troisièmement, la science, la
technologie et la professionnalisation sont le meilleur moyen pour la société moderne d'atteindre ces
deux objectifs ci-dessus.
Critiquant certaines approches du libéralisme social et du néo-capitalisme, notamment le
sacrifice du bien-être général au profit d'intérêts particuliers, la société administrée et la
démocratie économique cherchent toutes à intégrer et à transcender les intérêts individuels
afin de maintenir la cohésion de la société. Dans la lignée du libéralisme social, la société
administrée recherche l'harmonie sociale par le biais de l'administration publique, d'un
gouvernement actif et d'un partenariat avec une variété d'acteurs. Très ironiquement, à la suite
de cette vision, l'attitude de privatisation augmente. Quant à la démocratie économique,
également appeléeBsocialisme démocratique^,comme le populisme, cette vision cherche à
responsabiliser les citoyens et à les intégrer dans les politiques et la prise de décision afin de
rendre la société plus humaine et durable notamment en recrutant leurs experts, les
technologies de l'information et de la communication (TIC), etc. Par exemple, il est très difficile
de connaître le résultat de cette vision, à cause du manque d'expériences. Voici les critères de
l'analyse de Bellah et al. (voir le tableau2).

Trois groupes de valeurs administratives et deux tableaux de comparaison des

perspectives en AP

En plus des six visions du bien public ci-dessus, trois autres tableaux ont été pris en compte. Le
premier est celui lié à trois clusters de valeurs administratives (Strange1988), réalisé par Hood (
1991, p.11). Selon ce tableau, dans la gestion publique, il existe trois groupes de valeurs
administratives, les valeurs de type Sigma, Thêta et Lambda. Tout d'abord, les valeurs de type
SigmaBfaire correspondre les ressources aux tâches définies […]objectifs, la définition
d'objectifs fixes et «vérifiables» doit être au cœur de toute conception visant à réaliser de telles
valeurs […]̂ (Capot1991, p.12). Ainsi, les conséquences sont doubles : la première est le système
de contrôle des sorties et la seconde est la séparation des activités « de réflexion » et «
d'exécution ».
Deuxièmement, les valeurs de type thêta consistent enBpoursuite de l'honnêteté, de l'équité et de la
réciprocité par la prévention de la distorsion, de l'iniquité, de la partialité et de l'abus de pouvoir […,qui]

Tableau 2Critères de Six visions du bien public (Bellah et al.1985)

Vision du bien public 3 couples de vision cités

Période 3 périodes : 1880 – 1928/1929–1970/Depuis 1980

Des idées authentiques Quelles sont les idées derrière la vision ?
Se concentrer Quelle est la cible ultime de la vision ?
Pilotes Qui prend les décisions et gère la mise en place ?
(Gouvernement/Citoyens/autres)
Orientations principales Pour atteindre l'objectif, quelles sont les grandes stratégies ? Quelles sont les
Moyens méthodes et les modalités de la mise en place ? Quelles sont les
Caractéristiques principales caractéristiques du mode de mise en place ? A quel niveau se situe la vision ?
Escalader (National/Local/International) Quelles sont les conséquences de
Résultats l'implantation ?
Vous cherchez des théories sur l'administration publique ? 249

sont institutionnalisés […]̂ (op.cit.p.12). Pour ce faire, l'institution recherche des agents publics
socialisants suivantBéthique publique. En conséquence, une organisation avec des valeurs de type
thêta concentre son contrôle sur le processus et non sur la production, rend la prise de décision
publique plus démocratique et son objectif est unique plutôt que multiple. Troisièmement, les valeurs
de type Lambda concernentBrésilience organisationnelle (Weick1993). En conséquence, dans une
organisation avec des valeurs de type Lambda, le contrôle se concentre sur le processus et l'entrée
plutôt que sur la sortie, les objectifs sont multiples plutôt qu'uniques, la gestion se concentre sur la
cohésion plutôt que sur le système de mérite, les fautes et les erreurs sont admissibles. Dans cette
analyse, ces trois groupes de valeurs administratives ont été utilisés et la principale valeur
fondamentale de chaque théorie de l'AP a été déterminée.
Le deuxième tableau est de Denhardt et Denhardt (2000). Dans leur article, ils
proposent de nouvelles façons de penser les forces et les faiblesses des AP, NMP et NPS
classiques. Pour ce faire, ils les comparent selon 10 critères (Denhardt et Denhardt2000,
p.554). Le troisième tableau de cette analyse a été exposé par Osborne en 2006. Dans son
article, il compare PA, NMP et New Public Governance selon 7 critères (Osborne 2006).
Afin de construire une grille d'analyse synthétique, certains critères ont été ajoutés,
regroupés, d'autres ont été supprimés (voir le Tableau3).

Comparaison de cinq théories de l'AP

Suite à cette grille d'analyse ci-dessus, l'argument de cet article est de comparer cinq
théories de l'AP.

Nouvelle administration publique (NPA)

Du point de vue de Bellah et al. (1985), même si la NPA est née dans les années 1960-1970, son
parcours, son enjeu, son orientation, ses grandes orientations, ses moyens, son pilote ainsi que ses
principales caractéristiques correspondent à la Société administrée. En fait, dans les années 1960-1970,
les objectifs et la raison d'être de l'AP classique étaient déjà d'être économiques, efficaces et productifs
(à vrai dire, ce n'est pas du tout l'invention du NMP). Pour NPA, en plus de ces objectifs ci-dessus, son
objectif est l'équité sociale. En réalité, pour les tenants du NPA, le problème de l'AP actuelle consiste
dans ses difficultés à être en phase avec les évolutions sociales et les besoins réels des citoyens. Ainsi,
en plus d'être économique, efficace et productive, l'AP doit devenir plus équitable afin de traiter des
problèmes sociaux croissants, satisfaire les citoyens et maintenir la cohésion de la société, en d'autres
termes, revenir au bien-être général.
Pour ce faire, premièrement, pour les tenants du NPA, il faut absolument admettre que l'AP fait désormais
partie de l'élaboration des politiques publiques au même titre que la politique. En effet, dans l'AP classique,
basée sur la théorie de la bureaucratie wébérienne, l'AP n'était considérée que comme un instrument de mise
en œuvre des politiques publiques. L'AP devait être soumise à la politique et de quelque manière que ce soit,
l'AP n'a jamais été considérée comme faisant partie de l'élaboration des politiques. Or, selon les tenants du
NPA, l'AP participe à l'élaboration des politiques au même titre que la politique, car l'AP influence la politique
par le biais de son savoir-faire et de la mise en œuvre des politiques publiques. Afin de rendre la société plus
équitable, il est nécessaire de former une gouvernance publique en intégrant l'AP dans la prise de décisions
politiques.
Deuxièmement, l'AP actuelle ne fonctionne pas à cause de ses mauvaises pratiques institutionnelles. Ainsi,
PA doit les identifier et les modifier. Pour ce faire, pour les tenants du NPA, il n'y a pas de meilleur moyen.
Toutes les voies peuvent être bonnes, lorsqu'elles permettent à l'AP d'accomplir ses missions dans un
250 Pyun H.-O., Gamassou CE

Tableau 3 Construction de grille d'analyse

Critères utilisés dans cette grille Compte tenu des critères de trois tableaux (Bellah et al.1985;
Denhardt et Denhardt2000; Osborne2006)

Théorie de l'administration publique Ajoutée

Quand la théorie a-t-elle été formulée Période (Bellah et al.1985)
pour la première
fois? Auteurs Ajoutée
Références bibliographiques Ajoutée
Conception de l'intérêt public Vision du bien public (Bellah et al.1985)
(Vision du bien public) Conception de l'intérêt public (Denhardt et Denhardt2000) Idées
Des idées authentiques authentiques (Bellah et al.1985)
Racines théoriques Racines théoriques (Osborne2006)
Premiers fondements théoriques et épistémologiques
(Denhardt et Denhardt2000)
La rationalité dominante et les modèles associés de l'humain
comportement (Denhardt et Denhardt2000)
Nature de l'État Principale Nature de l'État (Osborne2006) Base de valeur
valeur publique fondamentale (Osborne2006)
(Étrange1988, par Hood1991) Base de motivation supposée des fonctionnaires et
administrateurs (Denhardt et Denhardt2000)
Modèle organisationnel Structure organisationnelle supposée (Denhardt et Denhardt2000)
Le bénéficiaire de la fonction publique À qui les fonctionnaires répondent-ils?
(Denhardt et Denhardt2000) Mise
Rôle du gouvernement au point (Bellah et al.1985)
Les pilotes (Bellah et al.1985)
Mise au point (Osborne2006)
Emphase (Osborne2006)
Relation avec une organisation externe (non publique)
partenaires (Osborne2006)
Rôle du gouvernement (Denhardt et Denhardt2000)
Moyens Principales directions (Bellah et al.1985)
Moyens (Bellah et al.1985) Principales
caractéristiques (Bellah et al.1985)
Mécanisme de gouvernance (Osborne2006)
Mécanismes pour atteindre les objectifs politiques
(Denhardt et Denhardt2000)
Approche de la responsabilité (Denhardt et Denhardt2000)
Supprimé Échelle (Bellah et al.1985)
Résultats et limites (Bellah et al.1985) Discrétion
administrative (Denhardt et Denhardt2000)

manière pertinente : afin de satisfaire les citoyens, si la bureaucratie professionnalisée et

centralisée est meilleure, l'AP devrait être professionnalisée, centralisée et bureaucratique. Si le
modèle de décentralisation participative est meilleur pour traiter certains problèmes sociaux,
l'AP devrait être participative et décentralisée. Si la collaboration avec le secteur privé,
notamment les PPP (Partenariat Public-Privé), est meilleure pour mener à bien les chantiers, PA
devrait sous-traiter les travaux. En d'autres termes, il est temps de (ré)innover l'AP sur le plan
institutionnel. Néanmoins, le modèle matriciel, plus précisément la gestion de projet est
considéré comme plus pertinent que la bureaucratie.
De ce point de vue, le NPA renvoie aux théories structurales contingentes (Burns
et Stalker1961; Lawrence et Lorsch1967) ainsi que la théorie de l'auto-conception
Vous cherchez des théories sur l'administration publique ? 251

organisation (Weick et Berlinger1989). En effet, au vu d'observations empiriques sur les hautes

technologies et les industries lourdes, ils avancent qu'il s'agit du modèle d'organisation le plus
pertinent en réponse à son environnement. Dans un environnement stable et prévisible, une
organisation bureaucratique est le modèle le plus pertinent, alors que dans un environnement
turbulent et équivoque, une organisation dynamique et résiliente est le modèle le plus
pertinent.
Troisièmement, afin de (ré)innover l'AP classique et de la rendre pertinente pour les changements
sociaux, la NPA est orientée vers les problèmes : elle identifie et cherche des solutions. À cette fin, le
gouvernement et l'AP doivent devenirBAgent Changê gérant la routinisation des changements
organisationnels et les relations frontalières avec les citoyens et les autres acteurs. Dans la conduite du
changement, les managers publics sont essentiels, car la question de la conduite du changement
dépend de la manière dont les managers publics conduisent les changements. De ce point de vue,
l'ethos public est essentiel, carBéquité sociale dans les matchs NPABjustice sociale en termes de Rawls
(par Frederickson1980, pp. 37-42) qui est fondamentale pour le bien commun. Selon ce point de vue, la
principale valeur fondamentale du NPA est de type thêta.

Nouvelle gestion publique (NMP)

Pour le NMP, compte tenu des nombreux changements sociaux, l'AP ne fonctionne plus parce
que son système n'est pas assez bon. Tout comme NPA, selon NPM, l'organisation doit faire face
aux changements environnementaux. Pour ce faire, le gouvernement doit être efficace, axé sur
le marché, axé sur la mission, axé sur les résultats, axé sur les clients, anticipatif, décentralisé.
En d'autres termes, le gouvernement devrait diriger plutôt que ramer et responsabiliser plutôt
que servir (Osborne et Gaebler1992). Concrètement, les réformes de type NMP sont faites selon
sept doctrines, notamment un plus grand accent sur les contrôles de la production, le passage à
la désagrégation des unités dans le secteur public, le passage à une plus grande concurrence
dans le secteur public, l'accent sur les styles de pratiques de gestion du secteur privé, des
normes explicites et des mesures de performance, la « gestion professionnelle directe » dans le
secteur public et l'accent mis sur une plus grande discipline et parcimonie dans l'utilisation des
ressources (Hood1991).
Du point de vue de Bellah et al. (1985), le NMP rejoint la vision de bien public du néo-
capitalisme : son objectif est de maintenir le progrès matériel et de permettre à la
population de satisfaire ses besoins personnels. Pour ce faire, le gouvernement cherche à
réduire le champ de l'intervention publique au moins en redéfinissant le champ de la
mission publique et à piloter l'entrée et la sortie des services principalement par le biais
du système de marché. Quant au modèle organisationnel, la décentralisation et le modèle
des agences sont privilégiés. La population est unBgroupe d'intérêt^ ouBagrégation
d'intérêts individuels à satisfaire.
Ainsi, le citoyen devient client ou client. Passionné de science et de technologie, le NPM
crée et implique un certain nombre d'indicateurs de mesure, de systèmes incitatifs et de
mécanismes d'évaluation par des experts. De tous ces points de vue, la principale valeur
fondamentale du NPM est de type Sigma, même si Hood (1991) a fait valoir que la valeur
de NPM était également un peu de type Thêta et Lambda. De plus, le NMP propose peu
de réponses collectives pour résoudre les problèmes sociaux comme la pauvreté
persistante, le chômage et pour rendre la société cohésive, comme le montrent la crise
financière de 2008 et 2011, ou le récent conflit de la Grèce avec d'autres membres de l'UE.
252 Pyun H.-O., Gamassou CE

Gestion de la valeur publique (PVM)

En 1994, croyant au rôle clé du gestionnaire public dans l'amélioration et le changement de l'AP,
Moore a théorisé la PVM. En effet, si la valeur publique consiste en une préférence collective
formulée parBcitoyens ,̂elle peut être analysée en termes de relation entre l'action
gouvernementale et ses impacts. Ces impacts peuvent être, à leur tour, subdivisés en deux
grands types de valeurs : la première est la valeur substantielle des intérêts privés. Cette valeur
implique les impacts financiers, politiques, sociaux et stratégiques qui affectent les individus et
les groupes d'intérêts ; le second est la valeur intrinsèque de la société et de la démocratie.
Cette valeur comprend les impacts idéologiques (effets sur les croyances, la morale ou l'éthique)
et les impacts administratifs (effets sur la confiance du public, l'image, l'intégrité, la légitimité
des agents publics et des institutions). Ces impacts concernent le système politique et la pierre
angulaire même de la société. Pour Harrison et al. (2012), la collaboration, la transparence et la
participation peuvent produire des valeurs à la fois intrinsèques et substantielles.

Pour le PVM, tout comme le NPA et le NPM, les techniques d'évaluation de programme et
d'analyse des coûts peuvent être utiles. Cependant, il se concentre sur l'analyse coût-efficacité
plutôt que sur l'analyse coûts-avantages, ce qui est préféré dans le NMP. De tous ces points de
vue, premièrement, PVM rejoint la vision de bien public de la Société administrée : les cadres et
administrateurs publics sont le leader fort de la production des valeurs publiques, qui sont
définies par les citoyens ; il est essentiel de définir et de produire des valeurs publiques, c'est-à-
dire des préférences collectives, car il permet de maintenir de manière continue les intérêts
permanents et agrégés de la nation ; différents types de parties prenantes sont intégrés dans le
processus de prise de décision dans le cadre des modèles conjoints de formes de
gouvernement et de gouvernance de réseau,…
Deuxièmement, la principale valeur fondamentale de PVM est le type Thêta. En effet, la conséquence des
valeurs de Thetatype, c'est-à-direBle garder honnête et justê sont très proches des valeurs publiques
intrinsèques, de la confiance, de la légitimité, de la confiance dans le gouvernement ; le modèle
organisationnel conçu en PVM dans une organisation intégrée qui empêche des groupes particuliers de
monopoliser les décisions publiques et rend le processus de prise de décision plus démocratique ; La PVM se
concentre sur la manière dont produisent les valeurs publiques, c'est-à-dire le processus et son contrôle met
l'accent sur le rapport coût-efficacité plutôt que sur le rapport coût-bénéfice.

Nouvelle fonction publique (NPS)

Devant la crise de légitimité de l'organisation publique classique, Denhardt & Denhardt proposent de
trouver de nouvelles façons de penser le gouvernement, l'organisation publique et la relation entre
l'organisation publique et les citoyens (Denhardt et Denhardt1981). Ils proposent le NPS comme une
alternative possible à la perspective du choix public et au monopole gouvernemental sur le pilotage de
la société (Denhardt et Denhardt2000). Définir le NPS commeBcomme un ensemble d'idées sur le rôle
de l'administration publique dans le système de gouvernance qui place les citoyens au centrê (op.cit.
2000, p.550), le NPS rejoint les sciences sociales post-positivistes et la deuxième génération de
comportementalistes avec des orientations principales telles que Bserve, plutôt que de diriger ,̂B
l'intérêt public est le but, pas le sous-produit̂ ,Bpenser stratégiquement, agir démocratiquement ,̂B
servir les citoyens, pas les clients,Bla responsabilité n'est pas simple,Bvaloriser les gens, pas seulement
la productivitéetBvaloriser la citoyenneté et le service public au-dessus de l'esprit d'entreprisê .
Vous cherchez des théories sur l'administration publique ? 253

Denhardt et Denhardt (2000, p. 557) soutiennent l'idée qu'un modèle normatif peut
prévaloir à tout moment, les autres jouant un rôle moindre dans le contexte de l'opinion
dominante. De ce point de vue, ils considèrent la démocratie, la communauté et l'intérêt
public plus importants que l'efficacité et la productivité. Et, plus que le NMP qui
prédomine désormais, en tant que modèle normatif, le NPS est cohérent avec les
fondements fondamentaux de la démocratie »fournit un point de ralliement autour »et
permet d'envisager «un service public basé sur et pleinement intégré au discours citoyen
et à l'intérêt général ».
De tous ces points de vue, premièrement, le NPS rejoint plutôt la vision de la société administrée : il
appartient aux administrateurs et organismes publics d'améliorer la relation avec les citoyens en se
mettant au service des citoyens, en contribuant à construire une notion collective et partagée de
l'intérêt général.…Pourtant, le NPS apparaît proche de la vision de la démocratie économique. En effet,
le NPS place l'humain au centre et recherche une société et une démocratie qui ont du sens en
intégrant les citoyens et en collaborant avec eux. A cet égard, dans une certaine mesure, le NPS peut
être considéré comme une transition entre la société administrée et la démocratie économique.

Deuxièmement, la principale valeur fondamentale du NPS est de type Thêta : le NPS vise à améliorer la
confiance des citoyens dans l'AP. Pour ce faire, l'AP devrait servir, contribuer à la construction des intérêts
publics, aider les citoyens à articuler et à répondre à leurs intérêts communs, collaborer avec les citoyens…Par
conséquent, le contrôle se concentre sur le processus de collaboration, la prise de décision publique est plus
démocratique en intégrant les citoyens, l'objectif est l'intérêt public, la valeur partagée entre les citoyens, et la
devise du succès consiste en la confiance et les droits des citoyens.

Nouvelle Gouvernance Publique (NPG)

Osborne expose la Nouvelle Gouvernance Publique (NPG) comme la théorie qui répond au
besoin de «une théorie plus holistique de l'administration et de la gestion publiques (PAM) - une
théorie qui va au-delà de la dichotomie stérile de "l'administrationcontremanagement' et qui
permet une approche plus globale et intégrée de l'étude et de la pratique de la PAM ».La théorie
développée est «un discours alternatif (Osborne2006, p. 380) » à PA ou NPM. C'est basé surBun
État pluriel, où de multiples acteurs interdépendants contribuent à la prestation de services
publics et un État pluraliste, où de multiples processus informent le système d'élaboration des
politiqueŝ (Ibid,p. 381).
IlBcherche à comprendre le développement et la mise en œuvre des politiques publiqueset Bse
concentre sur les relations inter-organisationnelles et la gouvernance des processus (Ibid,p. 382). Pour
ce faire, il prend en compte à la fois l'environnement de la fonction publique et des Organisations de
Service Public, etBmet l'accent sur la conception et l'évaluation de relations inter-organisationnelles
durables, où la confiance, le capital relationnel et les contrats relationnels agissent comme le
mécanisme de gouvernance de base » (Ibid,p. 384). Dans cette mesure, NPG est cohérent avec la
démocratie économique de Bellah où les citoyens sont considérés comme habilités et une vision
politique doit dominer les intérêts concurrents : cela peut être atteint par NPG en mettant l'accent sur
les relations et en coordonnant les activités de toutes sortes d'organisations qui participent à la
fonction publique.
Osborne et al. (2012) et Lindsay et al. (2013), p. 193) identifient les questions inter-
organisationnelles comme la principale dimension des services publics dans le contexte contemporain
auquel le NMP n'a pas été confronté. Osborne et al. (Idem)plaider pour le développement d'une
véritableBservice public dominant̂au lieu de l'habituelle approche centrée sur le secteur manufacturier.
254 Pyun H.-O., Gamassou CE

Lindsay et al. (Idem)soutiennent l'idée que le nombre croissant de recherches et de théories sur
l'évolution de la prestation des services publics cherche à refléter la réalité plutôt qu'à
développer un cadre normatif. Selon Wiesel et Modell (2014, p. 178), la logique du NPG repose
sur la conception des citoyens comme coproducteurs, alors que le NPM les considère comme
des clients ou des consommateurs.
La logique du NPG diffère également du NMP en termes de préférence législative
(renforcement de l'orientation citoyenne opposée à l'amélioration de la performance
économique), de structures et de formes d'organisation (réseaux collaboratifs au lieu de
marchés concurrentiels) et, par conséquent, en termes de contrôle de l'axe principal (processus
inter-organisationnels vs résultats) et les aspects clés de la performance (efficacité et
satisfaction des citoyens/clients vs efficacité et résultats financiers). Le NPG a le potentiel de
fournir un cadre pour inclure l'évaluation du secteur bénévole. IlBcombine les points forts de
l'AP et du MNP, en reconnaissant la légitimité et l'interdépendance à la fois du processus
d'élaboration des politiques et du processus de mise en œuvre/de prestation de services (
Osborne2006, p. 384). Par conséquent, les valeurs NPG sont proches du type Lambda, car elles
visent plusieurs objectifs à la fois et peuvent être vues comme une théorie flexible basée sur de
multiples connexions et échanges d'informations entre différents types d'organisations.
Tableau4expose la synthèse de tous ces points de vue (voir le tableau4).

Conclusion

L'objectif de cet article est de comparer cinq théories de l'AP et d'en dresser une carte. Pour ce
faire, une grille d'analyse a été construite sur la base des travaux de Bellah et al. (1985), Étrange
(1988), Denardt (1981) et Osborne (2006). Cette analyse de cinq théories montre qu'il existe trois
méga-tendances : la première est théoriquement prédominante, la seconde pratiquement
prédominante et la dernière assez nouvelle qui semble être la prochaine étape de la réforme de
l'AP.
Premièrement, en théorie, à partir des années 1970, la vision des valeurs de type Société
administrée et Thêta semble avoir prédominé : trois des cinq théories (NPA, PVM et NPS)
rejoignent la vision des valeurs de type Société administrée et Thêta. En d'autres termes, nous
cherchons à retrouver les valeurs traditionnelles, c'est-à-dire le bien-être général et l'harmonie
sociale. Pour NPA, c'est à travers l'équité sociale, pour PVM, en créant des valeurs publiques
partagées, et pour NPS, en servant et en intégrant les citoyens que le bien-être général peut
être trouvé. La collaboration et l'intégration des citoyens et des groupes privés et non
bénéficiaires dans la prise de décision sont au centre, même si l'AP et le gouvernement restent
des leaders dans l'élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques.
Deuxièmement, en réalité – et très curieusement –, les valeurs de type néo-capitalisme et Sigma
ont prédominé jusqu'à aujourd'hui dans les réformes de type NMP. Par le biais du système de marché
et de la réduction de l'intervention publique, cette tendance est censée améliorer le bien-être matériel
individuel. Ironiquement, c'est toujours au gouvernement, ni au marché, ni aux citoyens, de prendre
les décisions et de piloter les réformes de type NMP. Troisièmement, même si la vision de la
démocratie économique a émergé dans les années 1980, comme le montre NPG, cette vision avec des
valeurs de type Lambda est assez nouvelle, mais puissante dans l'AP. En fait, depuis le printemps
arabe, la plupart des sociétés occidentales cherchent à intégrer les citoyens et les autres acteurs dans
la prise de décision et la mise en œuvre des politiques publiques. Les TIC peuvent contribuer à cette
tendance et à cet égard, NPG, et plus particulièrementBla e-gouvernance est censée être la prochaine
Tableau 4Comparaison de cinq théories de l'AP

Public Nouvelle administration publique Nouvelle gestion publique Gestion de la valeur publique Nouvelle fonction publique (NPS) Nouvelle gouvernance publique
Administration (NPA) (MNP) (PVM) (NPG)
Théorie

Quand était le 1971 1991 1994 2000 2006

théorie
formulé pour
la première fois?
Auteurs Marini et Frederickson Capuche, Osborne et Gaebler Moore Denhardt & Denhardt Osborne
Bibliographique • Marini et al. (1971), Vers une • Capot (1991), Une gestion • Moore (1994), la valeur publique au • Denhard (1981), Vers une • Osborne (2006), Le
les références nouvelle administration publique, publique en toutes saisons ?, centre de la stratégie, Australian théorie critique des Nouveau Public
The Minnowbrook Administration publique, vol. 69, Journal of Public organisations publiques, PAR, Gouvernance ?, Publique
Vous cherchez des théories sur l'administration publique ?

Perspective (de la conférence
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Valeurs partagées (Le Tous les services publics

intérêt public société administrée) intérêts (néo-capitalisme) société administrée) société administrée) (Démocratie économique)
255
Tableau 4 (a continué)
256

Public Nouvelle administration publique Nouvelle gestion publique Gestion de la valeur publique Nouvelle fonction publique (NPS) Nouvelle gouvernance publique
Administration (NPA) (MNP) (PVM) (NPG)
Théorie

(Vision de
Bon public)
Des idées authentiques • Trop de confiance dans l'expertise et la
capacité organisationnelle et trop peu
de remise en cause
voies bureaucratiques ;
• Difficulté de l'organisation
publique actuelle à répondre aux
turbulences et aux critiques
problèmes ;
• Rupture de la relation entre la
jeunesse et l'âge en public
administration
Racines théoriques Deuxième génération de
comportementaliste et probablement
la contingence structurelle
Les théories, basées sur
sciences sociales post-positivistes avec une
approche principalement heuristique et
une méthodologie éclectique
Nature de l'État PrincipauxUnitaire
publics de base
Valeur (étrange
1988, par Hood
La faillite de la bureaucratie
• La théorie des coûts de transaction et la
théorie du mandant-mandataire
• Mouvement de gestion
scientifique
Désagrégé
• Guide pour les cadres publics
• Réaction à la faiblesse de
l'approche du NMP
• Choc des nouvelles conceptions
économiques institutionnelles et néo-
classiques du comportement humain
avec les formes collectives
d'organisation et de fonctionnement
• Sciences sociales behavioristes
• Théories du leadership et de la gestion
principalement basées sur une
approche heuristique et une
méthodologie éclectique
• Post-compétition
Pluriel et pluraliste
Valeurs de type Thêta : Collectif
préférences
Réaction au NMP économique
approches dans la prestation de
services publics
• Théories de la citoyenneté
démocratique : approches variées de
la connaissance, y compris
positif, critique interprétatif et
postmoderne ;
• Modèles de communauté et de société
civile
• Humanisme organisationnel et
théorie du discours
• La rationalité stratégique, multiples
épreuves de rationalité (politique,
économique, organisationnelle)
Pluriel et Pluraliste
La légitimité et
l'interdépendance de
l'élaboration des politiques et
de la
mise en œuvre/prestation
processus de livraison
• Sociologie organisationnelle et
théorie des réseaux :
(Ouchi,1979; Powel,
1990);
• Littérature sur le capital social
organisationnel dans la
stratégie organisationnelle
(Tsai2000); Littérature
marketing relationnel
(Gronroos,1994)
Pluriel et pluraliste
Valeurs de type Lambda :
Néo-corporatiste
Pyun H.-O., Gamassou CE

1991)
Tableau 4 (a continué)
Public Nouvelle administration publique
Administration (NPA)
Théorie
Valeurs de type thêta : secteur public
ethos, efficacité, efficience et
équité sociale
Organisationnel • Modèle matriciel, notamment
structure gestion de projet :
• la décentralisation de l'organisation
publique avec un groupe de travail
démocratique et participatif et un
travail d'équipe autonome ;
• hiérarchies plus plates, sous-traitance,
systèmes de coproduction Citoyen,
Le destinataire de la Consommateur et Client
service publique
Rôle de • Former la gouvernance en
gouvernement acceptant Public
Administratif dans
Élaboration et mise en œuvre
des politiques
• piloter les changements
organisationnels pour mieux
répondre aux évolutions sociales
• gérer l'échange de frontières
Moyens • Problèmes orientés et
tendance à agir,
• BAgent-Changê pour gérer les
changements organisationnels et
les relations frontières des
Nouvelle gestion publique
(MNP)
Valeurs de type Sigma : Efficacité de
la concurrence et la
marché
• Gestion intra-
organisationnelle :
• décentralisation des organismes
publics avec le contrôle principal
restant au sein de l'agence
Client
Entrées du service de direction et
extrants (agissant comme un catalyseur
pour libérer les forces du marché) :
• Le marché et les contrats
classiques ou néo-classiques
(Créer des mécanismes et des
structures incitatives pour
atteindre les objectifs politiques
Gestion de la valeur publique
(PVM)
Ensemble du gouvernement ou
modèles conjoints de gouvernance et
formes de gouvernance en réseau
• Parties prenantes
• Bcitizenrŷ (Alford2002,
cité dans O'Flynn2007,
p.360)
• Définir, créer et produire des
valeurs publiques pour
satisfaire les citoyens,
politiques et juridiques
surveillants :
• pilotage des réseaux de prestataires pour
la valeur publique
• Fournir des services, évaluer les
résultats des valeurs publiques et
établir la confiance, la légitimité et
la confiance dans
gouvernement:
Nouvelle fonction publique (NPS) Nouvelle gouvernance publique
(NPG)
Valeurs de type thêta : public
service, désir de contribuer à la
société
Des structures collaboratives avec Inter-organisationnel
leadership partagé en interne Gouvernance
et en externe
Vous cherchez des théories sur l'administration publique ?
Client et Citoyen Citoyen et client
Servir (négocier et Collaborer (de préférence
négocier les intérêts des fournisseurs, et souvent
citoyens et de la communauté agents interdépendants
groupes, créant des valeurs en cours
partagées) relations, Osborne
2006)
• Construire des coalitions d'acteurs • Contrats de confiance ou
publics, à but non lucratif et privés relationnels.
agences pour répondre aux besoins Accent mis sur la conception
convenus d'un commun accord ; et l'évaluation de
durable
257
Tableau 4 (a continué)
258

Public Nouvelle administration publique Nouvelle gestion publique Gestion de la valeur publique Nouvelle fonction publique (NPS) Nouvelle gouvernance publique
Administration (NPA) (MNP) (PVM) (NPG)
Théorie

organisation afin de rendre l'AP par le biais d'agences privées et à but • inclure et impliquer un large éventail de parties • Multiples facettes - les fonctionnaires inter-organisationnel
plus pertinente pour l'évolution non lucratif, Denhardt et prenantes dans les activités gouvernementales : doivent respecter la loi, les valeurs relations, où
sociale Denhardt2000) appariement fonctionnel communautaires, les normes politiques, la confiance, le capital relationnel et

• Avec une méthodologie très éclectique • Axé sur le marché - l'accumulation les normes professionnelles et les les contrats relationnels agissent

(décentralisation, d'intérêts personnels se traduira par intérêts des citoyens comme les principaux mécanismes

contrôle de voisinage, les résultats souhaités par de larges de gouvernance

travail collectif démocratique et groupes de citoyens (ou de clients) (p.384)

participatif, contractualisation,
délégation, objectif de performance,
routinisation des changements,
professionnalisation, fidélisation au
projet,…)
Pyun H.-O., Gamassou CE
Vous cherchez des théories sur l'administration publique ? 259

étape pour réformer en profondeur l'AP et le gouvernement. En d'autres termes, un nouveau gouvernement est en
train de réinventer.
Tous ces points de vue nous amènent à trois questions. D'abord,BDans quelle mesure ces théories
sont-elles scientifiques ?̂ En d'autres termes, l'une de ces cinq théories a-t-elle été testée en termes de
Popper (1959) ? Pour nous, la réponse estBpas encore tout à fait̂ . En réalité, ces théories de l'AP nous
apparaissent plutôt comme des types idéaux de l'organisation de l'administration publique moderne
(Weber1956) que le corpus scientifique dans les termes de Popper. Dans une certaine mesure, peu
importe que toutes ces théories soient plus ou moins scientifiques dans les termes de Popper, car,
comme Weber l'a déjà écrit, le type idéal est nécessaire pour comparer la réalité avec, pour
comprendre les raisons des différences entre elles et, finalement pour trouver comment les obtenir
semblables. De ce point de vue, toutes ces théories de l'AP sont absolument nécessaires car elles nous
montrent quelques directions à prendre afin d'obtenir une société meilleure.
La deuxième question estBLa vision de la démocratie économique, du NPG et de l'égo-gouvernance
est-elle vraiment nouvelle ?̂ En d'autres termes,Bpermettront-ils vraiment de réformer en profondeur
l'AP et le gouvernement et de rendre la société plus durable et équitable ?̂ . Dans sa conclusion, à la
question « Est-ce que réinventer le gouvernement n'est que du vieux vin dans de nouvelles bouteilles ?
», Frédérickson (1996) répond « majoritairement, oui » et conclut qu' « il ne fait aucun doute que la
génération à venir créera une version de l'administration publique qu'elle considère comme un
nouveau paradigme » (Ibid, p. 269) car, et il se réfère à John Dewey (1927), « chaque génération doit
construire sa propre réalité ». En d'autres termes, c'est uniquement le paquet qui change, pas le
contenu. En effet, les six visions du bien public de Bellah et al. montrent que si l'orientation, les
grandes orientations et les moyens changent avec l'évolution socio-économique, les pilotes changent
très peu. Il y a une itération entre les institutions et d'autres acteurs que les institutions. En résumé, la
question clé est celle du partage du pouvoir.
La dernière question porte uniquement sur ces processus de partage du pouvoir et de prise de décision. En
d'autres termes,BLes cadres/politiciens sont-ils vraiment disposés à partager le pouvoir ?̂ Si tel est le cas,BDans
quelle mesure sont-ils prêts à partager le pouvoir et comment le partager ?̂ En fait, aucune de ces théories ne
pose ces questions, alors qu'elles sont essentielles dans la théorie de l'AP, car les dernières théories de l'AP
concernent précisément comment partager le pouvoir et l'organiser. Comme Pollitt et Bouckaert (2011), les
problèmes actuels de politique publique semblent provenir principalement des politiciens, et non de
l'administration publique. Car ce dernier rôle est uniquement d'aider les hommes politiques à mettre en œuvre
et à mettre en place des politiques publiques qui ont été faites par des hommes politiques. Ainsi, nous
pensons qu'avant de parler de la façon de partager le pouvoir et de l'organiser, nous devons poser aux
politiques cette question cruciale,BÊtes-vous vraiment prêt à partager le pouvoir ?̂

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Vous cherchez des théories sur l'administration publique ? 261

Hae-Ok Pyunest professeur agrégé à l'Université d'Orléans et chercheur associé au Centre de Recherche Juridique de
Pothier (CRJ Pothier). Elle travaille sur la gestion publique, en particulier les ressources humaines dans le secteur public
et les théories de l'administration publique.

Claire Edey Gamassouest maître de conférences à l'Université Paris-Est et chercheur associé à l'Institut de
Recherche en Gestion (IRG).
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