PARTE TERCERA

ACTO ADMINISTRATIVO

Unidad V
Concepto y elementos

1. Función de la teoría del acto administrativo.

2. Distinción entre hechos y actos administrativos.
3. El concepto de acto administrativo. Análisis del concepto. Actos verbales. Actos
tácitos.
4. Clasificación de los actos Administrativos: Actos de alcance particular o general.
Los actos de alcance general no normativo.
5. El acto emitido por entes no estatales. Actos administrativos de los órganos
legislativo y judicial.
6. Requisitos o elementos esenciales del acto administrativo. Análisis según la Ley
Nacional de Procedimiento Administrativo (Ley 19.549).
7. Requisitos de Eficacia del acto administrativo.

1. Función de la teoría del acto administrativo

La teoría del acto administrativo responde sustancialmente a dos objetivos básicos:
en primer lugar, los actos administrativos deben encontrarse sometido a un régimen
jurídico uniforme y en segundo lugar, debe permitir que el control administrativo y
jurisdiccional del acto, encuentre un justo equilibrio entre el ejercicio de las potestades
públicas y la protección de los derechos y garantías individuales en juego.
Ello es así, porque el derecho administrativo, no es solo un sistema de protección
de los derechos individuales frente al Estado, sino además, un medio de preservación de
las prerrogativas públicas, teniendo presente el pensamiento del Dr. Garrido Falla
respecto del interés público como standard de interpretación de la relación jurídica
administrativa1.

2. Distinción entre hechos y actos administrativos

Los hechos desempeñan una importante función en el mundo jurídico en
cuanto constituyen –en su acepción general- la causa eficiente que provoca el
nacimiento, la modificación, transferencia o extinción de los derechos u
obligaciones.
En tal sentido, el hecho jurídico aparece definido por Vélez Sarfield en el
artículo 896 del Código Civil como todo “acontecimiento” que producen los efectos
apuntados el cual puede asumir carácter humano o provenir de la naturaleza. Los
primeros se denominan hechos subjetivos mientras que los hechos naturales
reciben el nombre de hechos objetivos.
Los hechos administrativos de carácter subjetivo constituyen una especie de
hecho jurídico, signado por caracteres propios, habida cuenta de la necesaria
presencia de un órgano estatal para que ellos se configuren. Son comportamientos
materiales u operaciones que traducen el ejercicio de una actividad física de los
órganos administrativos a diferencia de los actos administrativos que son siempre
producto de una declaración, es decir, de una exteriorización al plano jurídico de un
proceso intelectual.
Las conductas que configuran tales hechos administrativos pueden ser
realizadas en cumplimiento de un acto administrativo anterior e, inclusive, hay
hechos que permiten discernir la presencia de una voluntad tácita de la
Administración.
Pero los hechos naturales u objetivos también interesan al Derecho
Administrativo, tales como el tiempo, el espacio y la medida de las cosas, los cuales
son datos del mundo real que no poseen valor jurídico en sí mismo sino en la
medida en que integran elementos de los hechos jurídicos.
Así, con el tiempo está relacionado todo cuanto concierne al modo de computar
los intervalos del Derecho y específicamente tanto lo relativo a la caducidad y
prescripción como el plazo concebido en una cláusula accesoria del acto
administrativo, mientras que se vincula con el “espacio” lo referente a la
clasificación de la competencia en razón del territorio, sirviendo para el deslinde de

1
Garrido Falla, Fernando, "Las transformaciones del régimen administrativo", Madrid, 1962, p. 83.
atribuciones entre entidades que tienen establecido un marco geográfico que limita
el ámbito de sus potestades administrativas.
A su vez, la medida de las cosas (extinción, volumen y peso) ha sido regulada
por el Derecho objetivo, el cual ha adoptado como sistema de pesos y medidas el
sistema métrico decimal, de aplicación obligatoria en todos lo contratos y
transacciones comerciales que se celebren en el país.

3. El concepto de acto administrativo. Análisis del concepto. Actos verbales.

Actos tácitos

La Ley Nacional de Procedimiento Administrativo (19.549) no conceptualiza al

acto administrativo, pero siguiendo la definición del Dr. Revidatti podemos definirlo
como la declaración unilateral del órgano estatal obrando en función
administrativa, destinada a producir consecuencias jurídicas individuales en
forma directa.

Cuando el concepto, refiere a una declaración, está indicando que lo que se

exterioriza a través del acto, es una idea, un pensamiento, algo más que la mera
conducta física.
Es una expresión intelectual, que debe ser efectuado a través del lenguaje
escrito, porque sólo por excepción puede permitirse otra forma.
También deben ser incluidos como actos administrativos las declaraciones de
conocimiento o atestaciones, como los de registro y certificaciones, como así
también, a las declaraciones que importen juicios de valor, como es el caso de las
certificaciones de buena conducta o la calificación de un tribunal examinador en el
marco de un concurso de cargo, o la calificación del personal en el trámite de un
proceso de evaluación a los fines de su progreso en la carrera administrativa,
porque son verdaderos actos productores de efectos jurídicos directos e individuales.
El acto administrativo es una declaración, entendiendo por tal un proceso de
exteriorización intelectual –no material- que toma para su expresión y comprensión
datos simbólicos del leguaje hablado o escrito y signos convencionales. Se atiende
principalmente a la voluntad declarada, al resultado jurídico objetivo emanado del
órgano administrativo con fuerza vinculante por imperio de la ley 2.
Por lo que se debe dejar aclarado nuevamente, que el pronunciamiento
declarativo, puede ser de variado contenido: 1) decisión, cuando va dirigido a un fin,
a un deseo o querer de la Administración, por ejemplo, una orden, un permiso,
autorización o sanción; 2) de cognición, cuando certifica el conocimiento de un
hecho de relevancia jurídica, por ejemplo; certificaciones de nacimiento, defunción e
inscripciones en registros públicos; 3) de opinión, cuando valora y emite juicio sobre
un estado, situación, acto o hecho, por ejemplo certificado de buena conducta,
salud o higiene o se califica un examen o el rendimiento de una persona.
Si bien se prevé que la declaración es de carácter unilateral, lo que está
indicando es que el acto administrativo es dictado solamente por el órgano que
ejerce función administrativa, sin la intervención del interesado -al momento de
emitirse el acto-, pero ello no implica que no deba participar adecuadamente en el
procedimiento y con carácter previo, es decir antes del dictado de acto.
Cuando se dice, del órgano estatal obrando en función administrativa, en
este punto nos encontraremos frente a la difícil tarea de definir a la función
administrativa.
Baste con decir al respecto que tal dificultad radicó principalmente en que las
definiciones dadas sobre la base de un criterio exclusivamente subjetivo y/o formal
omitían considerar algún aspecto de dicha función.
Así, las definiciones basadas en un criterio material o sustantivo (que tiene en
cuenta el contenido de la función), entiende que la función administrativa no sólo es
desarrollado por el Poder Ejecutivo y en sus órganos dependientes, sino también -
aunque de modo secundario- por los poderes Legislativo y Judicial.
En ese marco, la función administrativa no se realiza por ningún órgano en
forma excluyente, ni goza tampoco de caracteres propios que la tipifiquen y
conforme este criterio la función administrativa se define como toda aquella
actividad que desarrollan los órganos administrativos y la actividad que realizan los
órganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y actos
materialmente legislativos y jurisdiccionales.
2
Dromi, José Roberto, El acto administrativo, Madrid, 1985, pág. 16
 Es decir que cumplen función administrativa los distintos organismos de la
Administración Pública Centralizada, Descentralizada, las Administraciones
Municipales, el Poder Judicial, el Poder Legislativo, el Consejo de la Magistratura, el
Jurado de Enjuiciamiento, y todo otro órgano público, en la esfera de su
organización interna y funcionamiento, como así también a los entes públicos no
estatales, como son los Colegios Profesionales cuando actúan por delegación del
Estado o los particulares cuando se le otorga una concesión de carácter público y
desarrollan actividades destinadas al cumplimiento de cometidos públicos.
Consecuentemente, órgano estatal obrando en función administrativa, pueden
ser tanto cualquier órgano de la Administración Centralizada, Descentralizada, el
Poder Judicial y/o Legislativo en ejercicio de dicha función, como así también los
órganos no estatales o privados en cumplimiento de delegación estatal.
Cuando el concepto señala, que la declaración debe estar destinada a
producir consecuencias jurídicas individuales en forma directa, está
excluyendo todas las que no producen efectos jurídicos, en razón de que no
cualquier clase de efectos jurídicos es idónea para configurar el acto.
Los efectos jurídicos deben producirse en relación con terceros.
Adquieren esta calidad las personas físicas, las personas jurídicas, las
personas jurídicas públicas no estatales y los agentes estatales, en es último caso
cuando ellos resulten afectados en la esfera de su relación de empleo público.
De lo dicho se desprende que, técnicamente, no son actos administrativos, en
tanto se rigen por principios específicos diferentes de los que caracterizan a éstos,
los actos que, produciendo efectos jurídicos, se agotan en el ámbito orgánico interno
de la Administración (relación interorgánicas) o no exceden la esfera
interadministrativa (entre sujetos públicos estatales pertenecientes a una misma
esfera de gobierno).

4. Clasificación de los actos Administrativos: Actos de alcance particular o

general. Los actos de alcance general no normativo
Al estudiar acto administrativo, conviene tener presente que los órganos
administrativos dictan actos de distintas clases, entre los que se incluyen los:
contractuales (bilateral) y unilaterales (individuales y generales).
Los actos contractuales son los que nacen del acuerdo entre un órgano público
y los particulares, como por ejemplo, la celebración de un contrato de obra pública.
A este tipo de acto, la doctrina lo reconoce como contratos administrativos.
Los actos unilaterales dictados por los órganos que ejercen función
administrativa, son realizados por su sola declaración unilateral de voluntad, como
ocurre por ejemplo cuando se impone una multa a una determinada persona.
Estos actos pueden clasificarse en individuales y generales.
Son actos individuales, los actos unilaterales de los órganos públicos con efecto
jurídico respecto de una o varias personas determinadas, acerca de uno o varios
casos específicos (son los denominados actos de alcance individual o concreto).
En cambio, se entienden como generales, los actos unilaterales de los órganos
públicos que producen efectos jurídicos sobre una pluralidad indeterminada de
personas o casos. Son los denominados Reglamentos y se los considera
materialmente como leyes, por tratarse de normas generales, obligatorias,
abstractas e impersonales.
Es decir, que en los actos administrativos de alcance individual, la declaración
de los órganos públicos mira a una o más personas, o casos individualmente
determinados o determinables.
Por su parte, en los actos administrativos de alcance general, la declaración
que lo constituye mira abstractamente a una pluralidad de personas o casos
indeterminados.
La diferencia principal entre ambas clasificaciones es el carácter de
determinados o determinables que poseen los destinatarios de los actos singulares,
más no los destinatarios de los actos generales, la determinación de las personas a
las cual va dirigido el acto administrativo es el punto medular de esta clasificación.
5. El acto emitido por entes no estatales. Actos administrativos de los órganos
legislativo y judicial3

Es dable señalar que, el ejercicio de la función administrativa no es exclusiva o

privativa del departamento Ejecutivo, sino que también ejercen este tipo de función
los otros dos poderes del Estado (Legislativo y Judicial) o los entes públicos no
estatales cuando actúan en el marco de la delegación que le realiza el estado, puesto
que además de sus funciones específicas desarrollan un amplio espectro de función
administrativa.

Es decir que, cada uno de los tres órganos superiores del Estado no se limitan
a cumplir con la función específica que la norma constitucional le ha conferido, sino
que también realizan actividades propias de los otros dos poderes, las que en
definitiva sirven de complemento para que pueda desarrollar su actividad principal.

En ese marco, por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación o los

Superiores Tribunales de Justicia, como órganos de gobierno del Poder Judicial,
dictan actos administrativos y celebra contratos regidos por el ius administrativo,
representando dicha actividad, un complemento de la función jurisdiccional porque
de lo contrario el ejercicio de su función principal sería una verdadera ficción.
Además todos los Tribunales y dependencias del Ministerio Público también
despliegan funciones administrativas de su propia oficina o dependencia,
relacionadas con la organización interna, gestión de medios personales, materiales y
económicos, como asimismo velan por el buen funcionamiento del servicio de
justicia a su cargo, con potestades disciplinarias sobre sus dependientes y en el
ejercicio de dichas atribuciones aplican derecho administrativo.

Ahora bien, la circunstancia de calificar la actividad interna Poder Judicial y

del Poder Legislativo, como así también las actividades de los entes públicos no
estatales, cumplidas en el marco de la delegación que le realiza el estado, de función
administrativa, sin duda que no está desprovista de consecuencias prácticas sino
que por el contrario, implica admitir la aplicación a ella de los principios y normas
propias del derecho administrativo, lo cual significa acudir al derecho administrativo
para resolver los problemas que se presentan para el ejercicio de dicha función,
resultando de aplicación a dicha actividad todo lo referido al acto administrativo
regulado en el Ley de Procedimiento Administrativo N° 19.549.

En efecto, tratándose de función administrativa, los actos que en su ejercicio

dicten serán actos administrativos, los procedimientos que para su dictado
apliquen, serán procedimientos administrativos, los recursos que contra ellos se
interpongan serán recursos administrativos y al revestir dicha actividad, función
administrativa, la misma será siempre susceptible de revisión o control judicial
suficiente.

6. Requisitos o elementos esenciales del acto administrativo. Análisis según la

Ley Nacional de Procedimiento Administrativo (Ley 19.549)
Se consideran requisitos esenciales los elementos que, necesariamente, deben
concurrir para que un acto administrativo sea plenamente válido.
La construcción de una teoría sobre los requisitos del acto administrativo
presenta una singular importancia, pues se relaciona con todas las cuestiones
referentes a su validez, ya que los vicios del acto administrativo se analizan en
relación con sus elementos o requisitos4.
La Ley Nacional de Procedimiento Administrativo N° 19.549, agrupó a las
distintas condiciones que deben concurrir para la existencia del acto, bajo el
término requisitos y los enumera en el artículo 7 y 8.
Es dable señalar que algunos tratadistas los denominan, elementos del acto y
otros presupuestos del acto.

3
CASARO LODOLI, Guillermo A., "La actividad administrativa o de superintendencia del Poder Judicial en la
Provincia de Corrientes", publicado en la LLitoral 2009 (junio), Revista N° 5, Año 13.

4
Tomás Hutchinson, “Régimen de Procedimientos Administrativos”, 7ma. Edición actualizada y ampliada,
pág. 85, ASTREA.
 De acuerdo a lo previsto en los artículos 7 y 8 de la ley 19.549 los requisitos o
elementos esenciales del acto administrativo son: 1) Competencia, 2) causa, 3)
objeto, 4) procedimiento, 5) motivación, 6) finalidad y 7) forma.

LA COMPETENCIA
La organización estatal, como cualquier organización, tiende a la división de
funciones y a la especialización a medida que sus cometidos crecen en cantidad y
complejidad. Se trata, en gran escala, del proceso de división del trabajo de acuerdo
con un esquema de coordinación entre ellas.
Hoy no se discute que el sujeto público estado tiene la capacidad de una
persona jurídica, o sea, una aptitud limitada a sus fines.
La competencia administrativa es la asignación de atribuciones y deberes
emanada de una ley o norma reglamentaria, a un órgano administrativo, para que
resuelva las peticiones o reclamaciones de los particulares interesados en el marco
de los cometidos que le son asignados al órgano.
En las relaciones que se generan a partir de la competencia, el órgano que la tiene
asignada ejercita atribuciones y deberes que son correlativos de los derechos y
obligaciones de los administrados.
En función de lo expuesto, podemos precisar que la competencia es un requisito
del acto administrativo, pero si bien no lo integra, constituye un presupuesto de aquel.
Las definiciones de competencia son innumerables y entre algunas de ellas se
encuentran:
- El conjunto de funciones asignadas a un órgano;
- potestad o aptitud de obrar de un órgano estatal;
- parte o porción funcional, entendida como límite, deslinde o determinación
cuantitativa;
- centro de imputación normativa; etc.
El artículo 3 de la ley 19.549 establece que la competencia de los órganos
administrativos será la que resulte de la Constitución, de las leyes y de los reglamento,
además señala que la competencia constituye una obligación de la autoridad y del
órgano competente, es improrrogable a menos que la delegación o sustitución
estuviesen expresamente autorizados.
La avocación será procedente a excepción de que una norma expresa disponga
lo contrario.
La competencia se limita por razón del territorio, del tiempo, de la materia y del
grado y también por la naturaleza de la función que corresponda a un órgano dentro
del procedimiento administrativo en que participa.
Habrá limitación de la competencia por razón del tiempo, cuando su existencia
o ejercicio esté sujeto a un plazo o término de extinción. Ello es así, porque los
plazos para el ejercicio de la competencia son perentorios, salvo norma en contrario.
La competencia por razón del grado, dependerá de la posición del órgano en la
línea jerárquica.
Todo órgano tiene la competencia necesaria para la realización de las tareas
regladas y operaciones materiales que sean requeridas para la eficiente atención de
los asuntos que le son confiados.

LA CAUSA
En un Estado de Derecho es impensable que los actos de los poderes públicos
se puedan fundar en la mera voluntad de las autoridades, o que tengan un falso o
caprichoso sustento, puesto que la causa y el contenido de todo el accionar estatal
sólo puede estar fundado en el orden jurídico, en la verdad y en el cumplimiento de
los fines públicos a los que deben orientar su actuación los órganos que ejercen
función administrativa.
El tratamiento del elemento causa del acto administrativo movió a distintos
enfoques en nuestro Derecho, puesto que se asimilaba la causa a la finalidad del
acto; doctrina que se reflejó en autores de la talla de los profesores Bielsa, Diez y
Fiorini5.
La situación en nuestro país fue variando fundamentalmente a partir de la
obra del profesor Miguel Marienhoff, quien dio impulso a la doctrina hoy
predominante, cuyo reflejo se ve en la L.N.P.A (19.549), concibiendo que la causa no
radica en la voluntad del funcionario ni en el interés público, sino que por causa del

5
Díez, Manuel María, El acto Administrativo, 2ª. Ed., Buenos Aires, 1961, p. 211 y sgtes. Fiorini, Bartolomé
A., Teoría Jurídica del acto administrativo, Buenos Aires, 1969, p. 106 y sigtes.
acto administrativo "ha de entenderse a los antecedentes o circunstancias de hecho
o de derecho que en cada caso llevan a dictarlo”6.
Lo que puede observarse con claridad cuando el artículo 7 establece que la
causa del acto, deberá sustentarse en hechos y antecedentes que le sirven de causa
y en el derecho aplicable.
Los antecedentes de hecho y de derecho, constituye un componente básico de
la estructura del acto administrativo o de toda decisión de las autoridades
gubernamentales que se vincula con su juridicidad.
Así, en el tema que nos ocupa, interesa simplemente indagar si el acto estuvo
fundado, sustentado, motivado, basado o cualquier otro término que quiera
buscarse en lugar de causa, tanto en los hechos o realidad y en el derecho
correspondiente.
Obsérvese que, lo que se requiere es que el acto no sea producto de la simple
voluntad del funcionario, sino que tenga su razón jurídica, basada en los hechos y
en la norma aplicable.

EL OBJETO
El acto administrativo consiste en una declaración y ésta tanto puede ser una
decisión, un juicio, un conocimiento o un deseo. El objeto del acto consiste en lo que
el acto decide, valora, certifica, registra u opina a través de la declaración
pertinente7.
Debe ser lícito, es decir, que no debe estar prohibido por el orden normativo. La
ilegitimidad puede resultar de la violación de la Constitución, de la ley, reglamento,
acto general, contrato, acto administrativo.
De acuerdo a la ley además debe reunir, los caracteres de certeza y posibilidad
física y jurídica. Así el objeto del acto debe ser determinado o determinable, es decir,
no debe ser enunciado en forma vaga o ilusoria.
Este elemento encuentra su correlato con el vicio de violación de ley (Artículo
14 de la ley 19.549). Y su mera denominación señala un aspecto que es liminar y
que consiste en el aspecto jurídico del acto, puesto que con el dictado del acto se
concreta la juridicidad.

EL PROCEDIMIENTO
El procedimiento administrativo es el conjunto de actos, que representan el
camino que inexorablemente debe transitarse para llegar al dictado del acto
administrativo definitivo. De allí que se haya afirmado que el procedimiento
administrativo no es un acto complejo sino un complejo de actos, teniendo cada uno
individualidad jurídica propia, pero relacionado con los demás actos, los cuales, a
su vez, tienen vinculación con el acto final a dictarse 8.
Es el cauce normal a través del cual discurre la actividad administrativa y que
se formaliza dentro de un expediente administrativo, es decir el contenido del
expediente conforma el procedimiento administrativo.
El procedimiento encuentra su fundamento en tanto y en cuanto es el cauce
formal de la función administrativa. Lo esencial del procedimiento administrativo, al
menos, en su actual regulación, es la tramitación para la formación de actos
administrativos y, eventual impugnación a los fines de su control.
La ley también exige que, antes del dictado de un acto administrativo debe
dársele intervención al particular destinatario del mismo, por lo que el
procedimiento administrativo constituye un instrumento protector tanto de las
prerrogativas estatales como de las garantías individuales9.
Teniendo en cuanta que, la ecuación prerrogativa-garantía, es la base de todo
el Derecho administrativo y nota caracterizadora, por su exorbitancia, de toda la
función administrativa, también debemos señalar que, el procedimiento
administrativo es presupuesto de la impugnación procesal, toda vez que resulta
necesario, con anterioridad a demandar a la administración, acudir ante ella, "a fin
de que se pronuncie sobre la pretensión a través del correspondiente acto que
dejará abierta la posibilidad de la impugnación procesal" 10.
6
Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, T II, 4ª. Ed., Buenos Aires, 1993, p. 235 y sigs. y
297 y sigs.
7
Tomás Hutchinson, “Régimen de Procedimientos Administrativos”, 7ma. Edición actualizada y ampliada,
pág. 87, ASTREA.
8
Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T. II, p. 310, Buenos Aires, Abeledo-Perrot. 1998
9
Brewer Carias, Allan, Principios del procedimiento administrativo, p. 19 y sigs ., Madrid, Civitas.
10
González Pérez. Jesús. Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativos. p. 78.
 El procedimiento administrativo constituye un recaudo esencial del acto
administrativo, al establecer el artículo 7, aparado d) de la ley 195.49 que, antes de
la emisión del acto deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales
previstos, y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico, sin perjuicio de lo
que establezcan otras normas especiales. También considera esencial el dictamen
proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto
pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.
Se considera al procedimiento como un elemento esencial del acto y tiene la
importancia de ser el camino o la senda a través del cual se ejerce la función
administrativa del estado.
En este punto, cabe realizar una aclaración dentro del procedimiento
administrativo respecto de lo que constituye la Actividad Técnica y Jurídica de la
Administración11
El Estado representa algo dinámico que, lejos de ser algo estático, actúa en el
ejercicio de su poder a efectos de alcanzar sus fines y por ello las actividades que
desarrolla en base a ese poder y para el cumplimiento de sus fines, representan las
denominadas funciones del Estado12.
El fin del Estado no puede ser otro que, el de satisfacer de la mejor manera las
necesidades de los individuos que lo integran 13, pero para poder alcanzar esos fines
debe desplegar una serie de funciones esenciales (legislar, juzgar y administrar), que
son cumplida por sus tres órganos superiores.
En primer término, debemos decir que la búsqueda de la satisfacción o
bienestar general a través de la actividad administrativa debe ser realizada, de una
manera concreta, práctica, inmediata, continua, de forma tal que el particular
(ciudadano común), pueda palpar este accionar y verificar cómo su administración
cumple con sus cometidos.
Por eso, uno de los caracteres específico de la actividad administrativa, es el de
la continuidad, consecuencia necesaria para que se den los otros caracteres, siendo
su segunda nota característica, que en su estructura rige el principio de jerarquía14.
También distingue a la actividad administrativa, su régimen exorbitante, que
significa el equilibrio entre las prerrogativas estatales y las garantías de los
particulares, conformando un régimen que representa nota que lo diferencia con el
Derecho privado.
Pero además, la función administrativa es desplegada por un conjunto de
órganos y entes subordinados, que deben cumplir sus cometidos mediante el
dictado de actos administrativos.
Pero para ello tendrán que someterse a ciertas formalidades previas a su
dictado, las que en nuestra disciplina reciben el nombre de procedimiento
administrativo. De allí que, se produce una fusión indisoluble entre la actividad
administrativa que discurre necesariamente a través de los procedimientos
administrativos previstos para cada caso y el acto administrativo que resuelva el
caso planteado.
En consecuencia, el procedimiento administrativo, es el conjunto de trámites
que debe observar la Administración al desarrollar su actividad, porque si bien los
actos administrativos pueden dictarse sin necesidad de una etapa preparatoria,
generalmente, se hace necesario una serie de actos y tareas que los preparen.
El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a instancia de parte,
se documenta mediante expediente.
Dentro del procedimiento administrativo, podemos ubicar dos etapas bien
diferenciadas, el procedimiento de formación, que refiere al conjunto de actos
indispensables para arribar al dictado del acto administrativo definitivo y necesarios
para la formación de la voluntad administrativa, donde debe desplegarse la
actividad interna a través de requerimientos de informes, dictámenes y demás
actividades, debiendo dársele participación indispensable al particular o afectado en
todo lo referido a la preparación de la voluntad del órgano.
Y en segundo término, ubicamos al procedimiento de impugnación, donde
situamos a los recursos administrativos y que se inician cuando concluye la etapa
de formación, en la hipótesis de que el acto administrativo sea denegatorio o incida
en forma negativa a los derechos de los destinatarios del acto.

11
Casaro Lodoli, Guillermo A., El Acto Administrativo en la Provincia de Corrientes, MAVE editora, pág. 21/26.
12
Diez, Manuel Marra, Derecho Administrativo, T, 1. p. 97, Buenos Aires, Plus Ultra, 1974,
13
Marienhoff, Miguel S" Tratado de Derecho Administrativo, T. 1, Buenos Aires, Abeledo-Perrot. 1977.
14
Ver Canosa. Armando N., Los recursos administrativos. p. 31, Buenos Aires, Abaco, 1996.
 Es en la primera etapa, de formación del acto administrativo, donde tiene
importancia la actividad técnica y jurídica, que refiere a la participación de los
órganos técnicos e idóneos que componen la organización de los órganos públicos,
con la finalidad de colaborar en el cumplimiento de las finalidades públicas.
Emitiendo dentro informes y/o dictámenes.
Porque, toda decisión, determinación o resolución puede resultar más acertada
en la medida en que previamente se encuentre nutrido de información suficiente y
del consejo o parecer de especialista en la materia implicada. Decisión y consejo se
presentan así como dos actividades estrechamente vinculadas en cualquier
organización.
El fundamento de ello, máxime en el plano jurídico, proviene de considerar que
de esta forma la decisión que alcance el órgano será más ponderada, más segura,
legítima y oportuna.
Se llama actividad interna de la Administración y es fuente necesaria para el
buen quehacer administrativo.
Informe: Es el dato u opinión fundados que se da sobre un asunto
determinado y que se dirige de dependencia a dependencia. Deben ser completos,
abarcar todos los aspectos del asunto y fundamentarse en las disposiciones vigentes
o en circunstancias o antecedentes que permitan ejercer justicia o trasunten
convenientes medidas de gobierno.
En definitiva, consiste en un mero relato y exposición de hechos “noticias” sin
elementos de juicio. Por supuesto que allí pueden contenerse valoraciones mínimas,
pero éstos no deben tener la entidad que conviertan al relato en opinión, pues de
darse esto último nos encontraremos frente a un dictamen.
Dictamen: Es una opinión fundada en ciencia proveniente de un especialista y
contiene un juicio sobre el caso llevado a su consulta.
Es decir una opinión que emite un órgano dentro del marco de su competencia,
basada en las normas jurídicas de aplicación y en su caso, en la jurisprudencia o
antecedentes que pudieran existir y que tiende a orientar a la autoridad que debe
resolver el caso.
Los informes y dictámenes no son espontáneos, sino que por principio procede
sólo a pedido del funcionario que debe dictar el acto administrativo correspondiente
al trámite, a través del requerimiento o consulta, formal, solemne, que involucre
cuestiones vigentes y concretas, no debe ser abstracta, ni generalizada.
No hay dudas de que ninguno de los dos son actos jurídicos, ni
administrativos, en razón de que los informes y dictámenes no producen efectos
jurídicos directos o inmediatos, mediante la adquisición, modificación, transferencia
o extinción de derechos.
Así lo reconoce pacíficamente la doctrina porque ambos conforman medidas
preparatorias de decisiones administrativas (actos administrativos). No están
destinados a producir efectos jurídicos en forma directa e inmediata, sino a ilustrar
y mejor preparar a quienes sí están en condiciones de hacerlo, que son los órganos
con facultad decisoria.
Los dictámenes e informes no son actos administrativos por ende no deben ser
notificados porque no tienen efectos respecto de terceros o partes interesadas.
Al ser actos preparatorios no son recurribles, estrictamente significa que no
proceden contra ellos los recursos administrativos por no revestir la condición de
actos administrativos.
Pero que no pueda impugnarse mediante un recurso administrativo no quiere
decir que el particular interesado o afectado se encuentre imposibilitado de
manifestar cuanto estime pertinente en protección de la posible, futura y eventual
afectación de sus derechos. Para eso, puede hacer la presentación que considere
conveniente en el procedimiento administrativo en que es parte interesada, a través
de las observaciones, aclaraciones o reservas.
Desde ya que esto puede motivar una nueva intervención de los órganos
administrativos de consultas –fundamentalmente cuando se aporten nuevos
elementos de juicio con suficiente entidad-, pero se entiende que ello, antes que
perjudicar el procedimiento, lo mejorará, pues permitirá llegar a una mejor decisión
con todos los elementos.
El principio es que los informes y dictámenes no son vinculantes, pues se
preserva así un mayor ámbito de libertad en la actuación del órgano decisor. Así se
entiende que el competente (órgano con competencia decisoria) es el único
responsable de la resolución final, mientras que el dictamen e informe se limita a
brindar una opinión técnica. Concretamente, no tiene el carácter vinculante para no
obligar al competente con su contenido, de tal modo que el órgano que ejerce
función administrativa puede valorar de otro modo los hechos y las normas en
cuestión y de este modo, apartarse de aquél.

LA MOTIVACIÓN
La motivación, como requisito esencial del acto administrativo, se encuentra
definido en el Artículo 7, apartado e) cuando establece que el acto “Deberá ser
motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el
acto…”.
A partir del texto legal, puede decirse, inicialmente, que la motivación es la
expresión concreta de las razones que inducen a emitir el acto y la consignación de
la causa -hechos y antecedentes que a la misma sirvan- y del derecho aplicable.
La motivación puede ser definida como “la explicación, manifestación, o
exteriorización certera y fundada de las circunstancias fácticas y de los principios
generales del derecho o normas jurídicas positivas, como así también de las razones
que llevaron al dictado del acto administrativo”15.
Consiste en la expresión concreta de las razones que inducen a emitir el acto y
de los recaudos referentes a los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y el
derecho aplicable16.
La necesidad de la motivación del acto administrativo ha sido explicada en
base a diferentes argumentos: todo acto debe ser motivado a fin de completar el
mismo en virtud de un principio de claridad; el principio de ejecutividad de los actos
administrativos parte de la presunción de legalidad, y presume una inversión de la
carga de la prueba a favor de la Administración, a cambio de cuya prerrogativa ésta
queda obligada a motivar sus resoluciones; debe aplicarse por analogía las reglas
sobre actos procesales, siendo la obligación de motivar un principio de derecho
público que se funda en el respeto de los ciudadanos17.
En definitiva, una adecuada fundamentación del acto administrativo permite,
por un lado, que los administrados puedan comprender el acto jurídico que incide
sobre sus derechos y, por otro lado, facilita la tarea judicial para controlar la
existencia y configuración de los elementos reglados del acto y para verificar la
razonabilidad de la decisión administrativa (mencionamos anteriormente que la
motivación operaba también como una garantía para el propio Estado).
Pero, además, consideramos que la motivación también constituye parte de
una gestión eficiente de la actividad administrativa. Más aún, cuando estamos en
presencia del ejercicio de facultades discrecionales, por cuanto el esquema jurídico
de la actividad discrecionalidad – caracterizada como apreciación de los hechos
durante el procedimiento preparatorio de la decisión, libertad en el contenido de la
decisión y ajuste de ésta a la finalidad (interés jurídico comprometido)- constituye el
ámbito natural en el que puede desenvolverse un obrar administrativo eficiente y,
por ende, eficaz18.

LA FINALIDAD
Con miras, precisamente, a proveer a la persecución del interés público, en el
ejercicio de la función administrativa, el Artículo 7, apartado f) establece que:
“Habrá que cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan
facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros
fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, causa y objeto. Las
medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella
finalidad”.
De dichas normas se desprende, claramente, que la finalidad es un elemento
esencial del acto administrativo. Y que ese fin, que determina la actuación concreta
del órgano que ejerce función administrativa, no debe ser otro que aquel de interés
público que dio lugar a la atribución de la potestad.
El órgano que ejerce función administrativa, no dispone de libertad de acción -
de opción o de elección- en cuanto a sus fines. Consecuentemente, siempre que el
15
57 Barraza, Javier I., Manual de Derecho Administrativo, Bs. As., La Ley, 2005, pág. 214.
16
58 LNPA, artículo 7, inciso e). Al respecto puede verse, Tawil, Guido S. – Monti, Laura, La motivación del acto
administrativo, Bs. As., Depalma, 1998.
17
SCJ Mendoza, sentencia del 16 de mayo de 1984, en autos “Aguilar c. Municipalidad de Guaymallén”, 1984, voto
de la Dra. Kemelmajer de Carlucci.
18
Mata, Ismael, “Legalidad y eficiencia en la administración pública”, en Estudio sobre Tribunales de Cuenta y de
Control Público, Salta, pág. 338.
órgano se sirva de su potestad para fines distintos, sean ellos personales del agente,
de terceros o de la propia Administración, provocará la desviación de poder.
Pueden distinguirse los casos en que la Administración utiliza sus poderes
para perseguir un fin distinto del legal y otros en los cuales la atribución es ejercida
-aunque con el fin que dio lugar al otorgamiento- en forma exagerada, sin
proporcionalidad.
Ambos supuestos están comprendidos en el texto de las normas mencionadas
de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y brindan pautas adecuadas
para el control de juridicidad del obrar de los órganos del Estado.
La adecuación y proporción del acto al fin aparece exigida también por la
jurisprudencia del máximo Tribunal del país19.
En consecuencia, la noción de abuso o exceso se exhibe, como un
complemento de la de desviación de poder, para el efectivo control judicial de la
actividad administrativa: no todos los medios justifican el fin por alcanzar.
LA FORMA
La forma del acto administrativo es el modo en que se exterioriza la
determinación de la voluntad del órgano que ejerce función administrativa, en razón
de que si la voluntad es elemento esencial que determina la producción de los
efectos jurídicos, para que estos se produzcan, es preciso que la voluntad se
exteriorice o se ponga de manifiesto20.
Es decir, se entiende por forma la expresión o exteriorización de la voluntad del
órgano administrativo al momento de emitirse el acto administrativo.
El artículo 8 de la ley 19.549, establece que: “El acto administrativo se
manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y
contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y se las
circunstancias le permitieren podrá utilizarse una forma distinta”.
De la norma transcrita puede apreciarse que para que el acto administrativo
sea válido en cuanto a su forma, deben concurrir los siguientes requisitos: que sea
expreso; que sea escrito; que indique lugar y fecha en que se lo dicta, la firma y
aclaración de la autoridad que lo emite.
En cuanto al carácter escrito la doctrina predominante es que el acto
administrativo debe ser escrito.
¿En qué casos se admite que los actos administrativos no sean emitidos por
escrito?
En los siguientes supuestos: a) Cuando mediare urgencia o imposibilidad de
hacerlo. En estos casos sin embargo; deberá documentarse por escrito a la
brevedad, salvo cuando se tratare de actos cuyos efectos se hayan agotado en el
mismo acto y respecto de los cuales la registración no tenga razonable justificación
y b) cuando se tratare de cuestiones de servicio que se refieran a asuntos
extraordinarios.
Se señalan como ejemplos, los casos de la oralidad o de los actos
administrativos emitidos mediante signos.
Respecto de la oralidad, ha señalado Bielsa que esta constituye la excepción y
sólo se explica en circunstancias de urgencia o imposibilidad práctica de emplear la
forma escrita. Tal es el caso de las órdenes de disolver una manifestación por
razones de seguridad pública. Por otra parte, la oralidad puede adquirir el carácter
de solemne, como puede ser la toma del juramento de una persona, o la declaración
de clausura de una sesión de cuerpo colegiado, o bien, la proclamación de un
funcionario elegido por un cuerpo para presidirlo 21.
La forma oral debe ser admitida con criterio restrictivo y debe encontrarse
fundamentada en razones de urgencia o, en la imposibilidad de hecho de llevar

19
CSJN Fallos: 300:816 y : 307:2.284. En ellos, el Tribunal hizo referencia al controlo examen de la razonabilidad
de las medidas de arresto -dispuestas en ejercicio de las facultades emergentes del Artículo 23
de la Constitución Nacional-, que abarca verificar si el acto de la autoridad guarda adecuada proporción con los
fines perseguidos mediante la declaración del estado de sitio y el consiguiente otorgamiento de las facultades
respectivas.
Es, asimismo, ilustrativo el criterio puesto de manifiesto por el Tribunal Superior en "Demchenko Iván cl
Prefectura Naval Argentina" el 24 de noviembre de 1998 (Fallo: 321:3.103.) En esa causa, sostuvieron los jueces que
la facultad de graduación de la multa entre el mínimo y el máximo previsto en la ley no escapaba
al control de razonabilidad que correspondía al Poder Judicial respecto de los actos de la Administración Pública, y
que, en las circunstancias del caso, el control jurisdiccional de la disposición había versado sobre aspectos
reglados, que hacían a la proporcionalidad entre la medida y la finalidad de prevención y punición de la ley, y no
sobre razones de oportunidad o mérito.
20
Alessi. Renato, Instituciones de Derecho Administrativo. T. 1, Barcelona, Bosch, 1970, p. 272 y siqs,
21
Bielsa, Rafael. Derecho Administrativo, tomo II, pp.62 y 63.
adelante la forma escrita. Por lo demás, si se acepta este modo, la forma escrita
debe ser cumplida en una etapa posterior y tan pronto como sea posible.
También se acepta que el acto administrativo sea de esta característica cuando
se trate de actos cuyos efectos se hayan agotado y respecto de los cuales la
registración no tenga una razonable justificación, este es el caso de las órdenes de
servicio que se refieren a cuestiones ordinarias o de rutina.
En lo relativo a los signos, es dable señalar que los órganos administrativos
emiten actos administrativos, así por ejemplo: señales acústicas, es el caso de los
timbres, alarmas, etc.:; señales luminosas, como podrían ser luces de tránsito vial,
ferroviaria o aérea; banderas, como ocurre con los signos de comunicación naval;
carteles, que son aquellos instrumentos que designan diversas normas de seguridad
vial; por mímica; son los signos que con el brazo o el cuerpo realizan los agentes de
policía.
En el caso de los signos, para que sean efectivos, es necesario que sean
convencionales. Usualmente se produce una confusión respecto de los signos, y se
estima que se esta en presencia de actos tácitos. En el caso de los signos, no nos
encontramos frente a declaraciones tácitas sino mediante declaraciones de voluntad
expresadas por medio de signos.
Juan Carlos Cassagne, pone de relieve que la forma tiene una notable
trascendencia, puesto que cumple una función de garantía tanto de los derechos de
los administrados como del orden, acierto, justicia y legalidad que deben existir en
la actividad administrativa22. En este sentido señala el referido autor que de esta
garantía surgen algunas razones para erigir a la forma como un requisito esencial
del acto administrativo.
La primera relacionada con el sistema de controles recíprocos que se instaura
entre los órganos que ejercen el poder estatal (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) tiene
como presupuesto implícito el formalismo administrativo, precisamente como una
garantía para la eficacia del control y para el mantenimiento del principio de
legalidad.
La segunda razón es que el formalismo aparece exigido en la cúspide del poder
del Estado puesto que de su observancia dependen los sistemas de control interno
que se establezcan en la órbita de cada órgano estatal, especialmente en el Poder
ecutivo, cuyos actos -desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo- son los que
en mayor medida interesan al Derecho administrativo.

7. Requisitos de Eficacia del acto administrativo

El artículo 11 de la ley 19.549 expresa: “Para que el acto administrativo de
alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado y el
de alcance general, de publicación. Los administrados podrán antes, no obstante,
pedir el cumplimiento de esos actos sin no resultaren perjuicios para el derecho de
terceros”.
LA NOTIFICACIÓN
La notificación -notum facere: dar a conocer algo- no significa otra cosa sino
poner en conocimiento de alguien aquello que interesa que conozca. El principio
general es que el acto administrativo sólo puede producir sus efectos propios a
partir de la notificación al interesado23.
Y señala el Dr. Tomás Hutchinson que, la notificación en el procedimiento
administrativo adquiere una especial configuración y unos particulares matices que
la estructuran como una figura típicamente administrativa de enorme importancia.
Y ello es así, porque la comunicación de los actos dictados en el marco de un
procedimiento administrativo, tiene carácter obligatorio para el órgano que ejerce
función administrativa, por lo que la falta de notificación o la deficiente notificación
constituye un vicio esencial y el acto no puede producir sus efectos 24, en razón de
que la falta de conocimiento impide la firmeza del acto, no pudiendo el interesado
utilizar los recursos para reparar el agravio.
Así, la notificación es un trámite esencial para la gestión administrativa,
porque la eficacia de todos los actos administrativos que afecten a derechos e

22
Cassagne., Juan Carlos, Derecho Administrativo. Buenos Aires, Abeledo- Perrot, 1998, 6° edición, tomo II, p.,.142
y sigs.
23
CNContAdmFed, Sala III, 11/05/89 "Tula Gómez"; Sala IV, 08/03/88 "Miri", citado por Tomas Hutchinson
"Régimen de Procedimiento Administrativo Ley 19.549", 7° edición actualizada, Astrea, pág. 289.
24
CSJN, Fallos 306:1670.
intereses legítimos depende de su adecuada realización, de tal manera que una
notificación defectuosa torna ineficaz cualquier acto.
La importancia de la notificación radica en que, a partir del conocimiento del
acto, este adquiere eficacia, es decir, comienza a producir efectos jurídicos. De modo
tal que puede existir un acto válido –porque reúne todos los requisitos esenciales
previstos en el ordenamiento jurídico-, pero sólo será eficaz -es decir, producirá
efectos jurídicos- después de su notificación. Esta es la posición de la doctrina
mayoritaria especializada y la posición tradicional del máximo Tribunal del país 25.
Por otra parte, la notificación contribuye a otorgar seguridad al trámite
administrativo, pues, por un lado permite que se avance sin deficiencia, en la
medida en que el particular conoce el acto y sus efectos, y por el otro, a partir de
dicha circunstancia éste puede ejercer sus derechos, interponiendo los recursos que
crea pertinente en caso de considerar que el acto lo afecta en sus derechos o
intereses legítimos.
El artículo 40 del Reglamento de la Ley Nacional de Procedimiento
Administrativo establece claramente que, las notificaciones se diligenciarán dentro
de los 5 días computados a partir del día siguiente al del acto objeto de notificación
e indicarán los recursos que se puedan interponer contra dicho acto y el plazo
dentro del cual deben articularse los mismos, o en su caso si el acto agota la
instancia administrativa.
Luego, la norma reglamentaria aclara que, la omisión o el error en que se
pudiera incurrir al efectuar tal indicación, no perjudicará al interesado ni permitirá
darle por decaído el derecho.
Por su parte el artículo 41 del Reglamento de la Ley Nacional de Procedimiento
Administrativo enumera los distintos medios a través del cual podrán efectuarse las
notificaciones de los actos dictados en el procedimiento administrativo.
Que, el propósito de la ley y el reglamento para exigir determinadas
formalidades en el contenido y forma de practicar las notificaciones es el de evitar
que se produzca una situación de dificultad para el ejercicio del derecho de los
particulares - interesados.
Por lo que, para que el acto administrativo de alcance particular adquiera
eficacia debe ser objeto de notificación al interesado.

LA PUBLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS

En cambio, el acto administrativo de alcance general producirá efectos
conforme el artículo 11 de la Ley 19.549, a partir de su publicación.
Recordemos que, los Reglamentos, es toda declaración unilateral efectuada en
ejercicio de función administrativa que produce efectos jurídicos generales.
El artículo 103 del Reglamento de la Ley Nacional de Procedimiento
Administrativo prevé que: Los actos administrativos de alcance general producirán
efectos a partir de su publicación oficial y desde el día que en ellos se determine; si
no designan tiempo, producirán efectos después de los ocho días, computados
desde el siguiente al de su publicación oficial.
Las disposiciones con carácter general que dictan los órganos públicos, para
que produzcan efectos jurídicos, deben publicarse en el Boletín Oficial.
Aunque ni la ley ni el reglamento se remiten al Código Civil en orden al
comienzo de la vigencia de las disposiciones de carácter general (artículo 2 del
Código Civil), la norma en examen adopta el mismo término en caso de que el acto
de alcance general nada diga acerca de su fecha de entrada en vigencia.
Es importante la publicación y la fecha de entrada en vigencia de un
Reglamento, a efectos de que conozcan las normas quienes tienen que aplicarlas y
los interesados en su aplicación.

25
CSJN: "Cima María Cristina c. Télam S.A. s/ despido" sentencia del 26 de junio de 1977 (Fallos 298:172) (LA
LEY, 1978-D, 815).