TEMA 4

VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS
4.1 LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: LA PRESUNCIÓN
DE VALIDEZ Y LA OBLIGACIÓN DE CUMPLIMIENTO

Una de las potestades características de las Administraciones

Públicas es el llamado privilegio de autotutela, en virtud del cual la
Administración define derechos y crea obligaciones de forma unilateral y
ejecutoria (autotutela declarativa o decisoria). De este modo, sus decisiones son
inmediatamente eficaces, creando para el destinatario de las mismas una
obligación de cumplimiento inmediato que tiene, incluso, un respaldo penal (el
delito de desobediencia a la autoridad); todo ello con independencia de su
posible validez intrínseca.

Entendemos como eficacia del acto administrativo el que el

contenido de dicho acto sea susceptible de producir los efectos jurídicos
a los que está destinado, vinculando, con carácter obligatorio, a la
Administración y a sus destinatarios. Según GAMERO CASADO, la eficacia
se despliega en “el momento en el que los actos administrativos pueden llevarse
a efecto, siendo aptos y susceptibles de aplicación”. Se habla de eficacia interna
cuando los efectos del acto sólo se despliegan en el ámbito de la propia
Administración, y de eficacia externa cuando dichos efectos se producen
también en los particulares destinatarios del acto.

Esto tiene su expresa plasmación en la LPAC, en su artículo 39.1:

“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo
se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten,
salvo que en ellos se disponga otra cosa.”

El precepto citado establece una presunción “iuris tantum” de

validez, que permite al acto desplegar todos sus posibles efectos en tanto no
se demuestre su invalidez. Para MUÑOZ MACHADO, “entra dentro de la lógica
más elemental del sistema que así sea, ya que todas las decisiones
administrativas están sometidas a la ley y al Derecho y, por tanto, a revisión
jurisdiccional (arts. 103.1 y 106 CE)”. Lo cual, en consecuencia, traslada al
particular la carga de impugnar el acto (en la vía administrativa o contencioso-

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administrativa, según proceda) si quiere obtener su anulación y frenar su
eficacia. También los actos anulables son eficaces hasta tanto la nulidad se
declara. Por lo tanto, aunque el acto administrativo pueda incurrir en una
ilegalidad que lo haga anulable, esta circunstancia no impide su eficacia; lo que
implica que los interesados deberán recurrirlo y pedir la suspensión de sus
efectos si quieren evitar la obligatoriedad de su cumplimiento. Al contrario de lo
que le ocurre a los particulares, para crear obligaciones y derechos, la
Administración no necesita que los Tribunales declaren previamente la
conformidad a Derecho de sus actos.

La presunción de validez es una presunción “iuris tantum”, es decir,

que puede destruirse mediante la aportación de prueba en contrario. Opera
solamente en tanto no se demuestre y se declare en firme la invalidez del acto.
Dicho de otro modo, el acto administrativo se presume válido hasta que se
anule, bien por la propia Administración, o bien por los Jueces y Tribunales.

GARCÍA DE ENTERRÍA entiende que para que la presunción legal

de validez opere es necesario que el acto reúna unas condiciones externas
mínimas de legitimidad. Quiere esto decir que la presunción de validez que la
Ley establece no es algo gratuito y carente de fundamento, sino algo que se
apoya en una base real que la presta, en principio, una cierta justificación. El
acto se presume legítimo en la medida en que emana de una autoridad que lo
es igualmente. Por tanto, cuando el propio aspecto externo del acto desmienta
su procedencia de una autoridad legítima desparece el soporte mismo de la
presunción legal. Así ocurre cuando tal autoridad es manifiestamente
incompetente o cuando demuestra serlo al ordenar conductas imposibles o
delictivas o al adoptar sus decisiones con total y absoluto olvido de los
procedimientos legales. En tales supuestos, se dice que el acto es absoluta y
radicalmente nulo (nulidad de pleno derecho) y por ello no es susceptible de
producir efecto alguno. Este planteamiento ha sido ratificado por la vigente
LPAC, cuyo artículo 117.2.b) autoriza a suspender los actos nulos de pleno
derecho, excepcionando de ese modo la regla general de la eficacia inmediata.
En la base de esta determinación legal está, pues, la idea de que la presunción
de validez sólo opera a partir de unas condiciones externas mínimas.

No obstante lo anterior, en el terreno de la realidad hay que tener en

cuenta que la eficacia de un acto es un problema de hecho y que la
Administración puede imponer materialmente sus actos, siempre que el acto
mismo sea susceptible por sí de producir alguna clase de efectos. Dicho de otro
modo, salvo en el supuesto de actos inexistentes (ejemplo: la multa de tráfico
impuesta por un simple particular o la orden de un agente público de ir a la Luna
en automóvil), todos los demás actos administrativos, aún los afectados de un

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vicio de nulidad de pleno derecho, pueden ser materialmente eficaces, y esta
eficacia material sólo podrá ser destruida por el particular que la soporta
utilizando las vías de recurso procedentes. Para BOCANEGRA, esta situación
se explica porque los actos nulos son eficaces, pero con una eficacia formal o
externa, no sustantiva o interna.

Y una última cuestión es la del privilegio de la Administración de la

ejecución forzosa o acción de oficio, que coloca en manos de la Administración
una serie de instrumentos jurídicos capaces de vencer en cualquier caso la
eventual resistencia de los particulares mediante el uso de la coacción.

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4.2 CONDICIONES DE EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

4.2.1 EN GENERAL

La regla general de la eficacia inmediata de los actos

administrativos admite excepciones, según la Ley. El propio artículo 39.1 de la
LPAC lo prevé así, puesto que, a renglón seguido de decir que los actos se
presumirán válidos y producirán efectos “desde la fecha en que se dicten”,
añade en su inciso final que esto será de este modo, “salvo que en ellos se
disponga otra cosa”.

Pero el comienzo de la eficacia de los actos administrativos está

sometido en ocasiones, con carácter general, al cumplimiento de ciertos
requisitos formales. El artículo 39.2 de la LPAC así lo recoge, al establecer que
la eficacia quedará demorada:

a) Cuando así lo exija el contenido del acto. Por ejemplo, la orden

que da el Ayuntamiento a los comerciantes de la localidad de limpiar la nieve de
las aceras no puede producir efecto alguno en tanto que no se produzca el
fenómeno meteorológico.

b) Cuando esté supeditada a su aprobación superior. En este

caso, el acto sí mismo es perfecto y plenamente válido, pero no produce efectos
en tanto no sea aprobado por la autoridad superior. Un ejemplo es la exigencia
de autorización de la Comunidad Autónoma correspondiente para la creación o
establecimiento de nuevos centros sanitarios por parte de los Municipios y
Provincias, prevista en el artículo 51.3 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General
de Sanidad.

c) En el caso de las resoluciones sancionadoras, las mismas no

son ejecutivas si cabe algún recurso administrativo contra ellas (artículo 98.1.b
LPAC). Por lo tanto, las resoluciones sancionadoras contra las que quepa algún
recurso ordinario en vía administrativa (ya sea el de alzada o el potestativo de
reposición) deberán aguardar, para adquirir eficacia, hasta el momento en que
se haya cumplido el plazo para recurrirlas, o hasta que se haya resuelto el
recurso interpuesto.

d) Cuando así lo establezca una disposición (artículo 98.1.c

LPAC).

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 e) Cuando esté supeditada a su notificación o publicación. La
notificación y la publicación requieren algunas precisiones, que se explican a
continuación, ya que, aunque técnicas instrumentales, tienen una gran
importancia práctica.

4.2.2 LA NOTIFICACIÓN Y LA PUBLICACIÓN

Esta última previsión del artículo 39.2 se encuentra desarrollada

en los siguientes artículos 40 a 46 de la LPAC.

El artículo 40.1 dispone con carácter general que se deben

notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que
afecten a sus derechos e intereses. Ya vimos en temas anteriores cuál es el
concepto de interesado en los procedimientos administrativos (artículo 4 LPAC).
En cuanto a cuáles son esos actos que deben notificarse, la doctrina entiende
que se trata de las resoluciones y de los actos de trámite cualificados (acuerdo
sobre denegación de pruebas, apertura de trámite de audiencia, etc.). La
notificación debe “ser cursada en el plazo de diez días a partir de la fecha en
que el acto haya sido dictado” (artículo 40.2).

La notificación consiste en una comunicación formal de un acto

administrativo. Tiene la finalidad de lograr que el contenido del acto llegue
realmente a conocimiento de su destinatario, de manera íntegra y en una fecha
indubitada.

La obligación de notificar es un deber estrictamente formal

para la Administración, regulado detalladamente en la LPAC, de modo que
sólo se entenderá producida la notificación en el caso de que se realice a través
de alguna de las formalidades habilitantes tipificadas por la propia Ley. Esta
exigencia formal es debida a la consideración de la notificación como una
garantía para los administrados, ya que, si la notificación es defectuosa, se
va a privar al interesado de la posibilidad de acudir a los Tribunales en defensa
de sus derechos.

Ahora bien, aunque la notificación se curse fuera del plazo de los

diez días determinados por la Ley, a dicho incumplimiento no se le otorga ningún
efecto invalidante.

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 - Contenido de la notificación.

La notificación de las resoluciones administrativas deberá

contener (artículo 40.2 LPAC):

1ｺ) El texto íntegro del acto, incluida la designación del órgano que
lo dicta, la identificación de la persona que lo firma y la fecha, así
como la motivación, en su caso.

2ｺ) La indicación expresa de si el acto pone fin o no a la vía

administrativa.

3ｺ) La expresión de los recursos que procedan contra dicha

resolución, con indicación correcta del órgano ante el que hubieran
de interponerse y del plazo de interposición (a esto se le suele
llamar comúnmente “pie de recurso”).

Para el resto de actos que no son resoluciones, bastaría con la

notificación del texto íntegro del acto.

La regla de la notificación formal y personal sólo cede cuando los

interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien
cuando, intentada la notificación, no hubiese podido practicarse. En todos estos
supuestos la Ley permite que la notificación se realice por medio de un anuncio
en el Boletín Oficial del Estado (artículo 44 LPAC), bien entendido que esta
notificación (denominada habitualmente “notificación edictal”) sólo puede
producir la eficacia de la notificación personal cuando cumple escrupulosamente
los requisitos exigidos concretamente para llevarla a cabo. Este sistema de
notificación es excepcional y se plantea como una garantía más del ciudadano.

- Los medios de notificación.

Dado que con la notificación se pretende, en definitiva, garantizar

la seguridad jurídica, para efectuarla se puede utilizar cualquier medio, siempre
y cuando se cumplan unas condiciones mínimas de constancia. Así, según
el artículo 41.1 de la LPAC, el medio usado para la notificación debe ser capaz
de dejar constancia de: su envío o puesta a disposición; su recepción por el
interesado o su representante, o bien el acceso de los mismos a la plataforma
de notificación; sus fechas y horas; el contenido íntegro de la notificación; y la
identidad fidedigna del órgano remitente y del destinatario. Cualquiera que haya
sido el medio utilizado, la acreditación de la notificación efectuada se incorporará
al expediente.

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 La nueva LPAC establece expresamente la preferencia por la
realización de las notificaciones mediante medios electrónicos. Incluso
este medio resulta obligatorio para determinados colectivos: personas jurídicas,
entidades sin personalidad jurídica, profesionales con colegiación obligatoria en
ejercicio de su actividad, y representantes de quien esté obligado (artículo 14.2
de la LPAC).

No obstante, en la propia Ley se prevén excepciones en las que

las notificaciones no se realizan electrónicamente. Y, en todo, caso, en los
procedimientos iniciados a solicitud del interesado, rige el principio de libre
elección del medio de notificación por parte del interesado (salvo, claro
está, que una norma le obligue a relacionarse electrónicamente con la
Administración).

El régimen general de las notificaciones electrónicas se recoge

ahora en el artículo 43 de la LPAC. La notificación electrónica se practica bien
mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración, o bien a
través de Dirección Electrónica Habilitada Única (DEHU) del interesado. La
Administración General del Estado ha desarrollado un Servicio de Notificaciones
Electrónicas (SNE), como cauce masivo para la práctica de notificaciones. Para
recibir las notificaciones es necesario darse de alta previamente en el sistema
(http://www.notificaciones.060.es), para lo que es necesario contar con el
certificado (firma) digital de la FNMT o con el DNI electrónico, y, además,
suscribirse a aquellos procedimientos en los que el interesado quiere recibir
notificaciones.

En la práctica, las notificaciones todavía suelen hacerse mediante

el correo. Los detalles de cómo debe procederse en estos casos se regulan en
los artículos 39 y siguientes del Reglamento de Prestación de los Servicios
Postales, aprobado por R.D. 1829/1999.

- Práctica de la notificación.

Según los artículos 41 a 43 de la LPAC, la notificación debe

realizarse del siguiente modo:

1º) En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la

notificación se practicará por el medio y en el lugar que éste haya señalado
a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar
adecuado a tal fin, y por cualquier medio que permita tener constancia de la
recepción, fecha, identidad y contenido del acto notificado (artículo 41.3).

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 2º) Cuando la notificación se practique en el domicilio del
interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la
notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se
encuentre en el domicilio , siempre que se haga constar su identidad (artículo
42.2).

Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar

esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó
la notificación. El intento deberá repetirse por una sola vez y en una hora distinta
dentro de los tres días siguientes. Este segundo intento se realizará después de
las 15 horas (tres de la tarde), si el primero se hizo antes de esa hora, y
viceversa.

Cuando el interesado o su representante rechacen la notificación

de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente,
especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por
efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento (artículo 41.5).

Todo este rigor formal existente en materia de notificaciones es

una garantía para el interesado, ya que va a tener posibilidad de conocer y
recurrir el acto administrativo en cuestión. Por tanto, al ser una garantía y al
tratarse de un proceso formal, si no se produce la notificación tal y como
establece la Ley, el acto no surte efectos.

Esta regla general no admite hoy otra excepción que la contenida

en el artículo 40.3 de la LPAC al señalar que las notificaciones defectuosas
surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que
supongan el conocimiento del contenido de la resolución o acto objeto de la
notificación o interpongan el recurso procedente. La interposición de cualquier
otro recurso, que no sea el que en cada caso proceda, no convalida los defectos
de la notificación. La interposición del recurso procedente sí convalida la
notificación defectuosa. Por lo tanto, en la práctica, cuando la notificación es
defectuosa quedan indefinidamente abiertos los plazos para interponer recursos
contra el acto, puesto que dichos plazos no comienzan su transcurso.

Si el defecto de la notificación practicada consiste en la errónea

indicación por parte de la Administración de los recursos que proceden contra
el acto notificado, es obvio que ningún perjuicio podrá sufrir el interesado que
sigue puntualmente los términos de aquélla, como tiene reiteradamente
advertido la jurisprudencia constitucional (a partir del Auto del Tribunal
Constitucional de 22 de octubre de 1980).

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 En todo caso, es importante tener en cuenta que, a los efectos de
tener por cumplida la obligación de notificar la resolución dentro del plazo
máximo de duración de los procedimientos, resulta suficiente con que la
notificación contenga cuando menos el texto íntegro del acto, y quede
debidamente acreditado el intento de notificación (artículo 40.4 de la LPAC). Es
decir, en estos casos, aun no existiendo una notificación correcta, no se pueden
producir ninguna de las consecuencias de la falta de resolución y notificación en
plazo: ni la caducidad del procedimiento ni el silencio administrativo.

- La publicación.

El último supuesto de eficacia demorada viene contemplado en el

artículo 45 de la LPAC, y es el de la publicación. Esta publicación hay que
distinguirla de la publicación de las disposiciones generales, ya que ambas
tienen regímenes jurídicos diferentes.

Siguiendo a GAMERO CASADO, se pueden distinguir tres clases

de publicación de los actos administrativos:

1.- La publicación que es subsidiaria o supletoria de la

notificación, es decir, se trata de aquellos casos en los que la notificación no
se ha podido hacer de manera directa al interesado, bien porque se intentó pero
no se pudo llevar a cabo (subsidiaria) o bien porque por ser los interesados
desconocidos o ignorarse el lugar y medio de notificación, tampoco se puede
llevar a cabo (supletoria). Este tipo de notificación es la llamada “notificación
edictal”, prevista en el artículo 44.
En estos casos, se publica un anuncio en el BOE, que sirve de
notificación. La Ley permite que “previamente y con carácter facultativo, las
Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la
comunidad autónoma o de la provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento
del último domicilio del interesado”.

2.- Los supuestos contemplados en el artículo 45.1 de la LPAC, en

los que la publicación sustituye a la notificación, para facilitar la gestión de
determinados procedimientos administrativos.

Tales casos previstos en el artículo 45.1 son

- Cuando el acto se dirija a una pluralidad indeterminada de personas.

Por ejemplo, la convocatoria de un proceso selectivo.

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 - Los actos que se dicten dentro de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva (por ejemplo, la relación de admitidos y
excluidos en una oposición), en cuyo caso, la convocatoria deberá
indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación donde se
efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que
se lleven a cabo en lugares distintos.

3.- Los supuestos de publicación complementaria de la

notificación, en los que existe tanto notificación como también publicación del
mismo acto.

Se trata de los casos previstos en los artículos 45.1.a) y 45.1 de la

LPAC:

- Cuando existan varios interesados y se prevea que la notificación a

uno sólo de ellos pueda resultar insuficiente para garantizar que todos
conozcan el contenido del acto.

- Cuando lo establezcan las normas reguladoras de ese procedimiento.

Un ejemplo es la concesión de una autorización ambiental integrada,
que debe notificarse al interesado y también publicarse en el Diario
Oficial de la Comunidad Autónoma (artículo 23 de la Ley 16/2002, de
Prevención y Control Integrados de la Contaminación)

- Cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el

órgano competente.

Salvo en el caso de la notificación edictal (que siempre es en el

BOE), la publicación se lleva a efecto en el Boletín Oficial correspondiente al
ámbito de actuación de la Administración de que se trate (artículo 45.3 de la
LPAC).

La publicación de un acto deberá contener los mismos

elementos que el punto 2 del artículo 40 exige respecto de las notificaciones
(artículo 45.2 de la LPAC). Si el contenido del acto puede hacer inconveniente
su divulgación, por lesionar el derecho a la intimidad de los afectados, la Ley
permite que se publique sólo un extracto del acto, indicándose en el mismo el
lugar donde los interesados pueden comparecer para conocer su contenido
completo (artículo 46).

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4.3 LA RETROACTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Examinados ya los supuestos de eficacia demorada, hay que

hacer referencia a una última excepción a la regla general de la eficacia
inmediata de los actos administrativos: los casos de eficacia anticipada o
retroactiva.

El artículo 39.3 de la LPAC prevé que “excepcionalmente, podrá

otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de
actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al
interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la
fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o
intereses legítimos de otras personas”.

La Ley admite pues la posibilidad de que en ciertos casos los actos

administrativos puedan retrotraer sus efectos a un momento anterior al de la
fecha en que se dictan, si bien dicha posibilidad aparece muy matizada y
circunscrita a unos límites muy concretos. Dicha retroactividad se puede
producir sólo si nos encontramos en alguno de estos dos supuestos:

1) Que ese acto administrativo se dicte en sustitución de un acto

anulado. La justificación de esta retroactividad estriba en que no puede
admitirse que si la Administración actúa ilegalmente, además se vea beneficiada
por dicha actuación. Para poder producirse esta retroactividad, es necesario que
concurran tres requisitos:

- Que se produzca la anulación de un acto administrativo.

- Que los presupuestos de hecho del nuevo acto que se dicte ya

existieran en el momento hacia el que se reconoce su
retroactividad.

- Que la retroactividad no vulnere derechos o intereses legítimos de

terceros.

2) Cuando el acto produzca efectos favorables al interesado,

siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a la
que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione intereses legítimos de
otras personas. Un ejemplo sería el de la concesión de una licencia de obras
que legitima “a posteriori” las obras ya realizadas, cuando dichas operaciones

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eran, de hecho, conformes con los requisitos que el ordenamiento urbanístico
exigía en ese caso concreto.

No obstante lo anterior, cualquier acto administrativo desfavorable

para el interesado nunca puede tener efectos retroactivos, por mor del principio
general de irretroactividad garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución.

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4.4 LA SUSPENSIÓN

La eficacia del acto puede cesar temporal o definitivamente. La

cesación definitiva puede tener lugar por varias razones, entre las que cabe
citar:

a) Cuando el acto se cumple íntegramente, con lo cual, se agota dicho

acto. Por ejemplo, el pago de una cantidad exigida por un acto
administrativo.

b) Por vencimiento del plazo establecido.

c) Cuando se produzca la revisión, anulación o revocación de ese acto

administrativo.

d) Por renuncia del particular al acto administrativo que tiene un

contenido favorable para él.

e) Por desaparición del objeto sobre el que el acto producía sus efectos.
Por ejemplo, la orden de hacer reparaciones en un edificio, que,
mientras tanto, ha resultado destruido.

Pero la eficacia puede cesar también con carácter temporal,

provisional o transitorio. En estos casos se habla de suspensión del acto. La
suspensión es una medida de carácter provisional y cautelar, en tanto se
produce una decisión definitiva sobre la validez o invalidez del acto
administrativo. Cuando, más adelante, esta decisión definitiva se produce, la
situación de provisionalidad creada por el acuerdo de suspensión cesa, de forma
que si el acto resulta válido, o se renuncia a revocarlo, reaparece la eficacia
temporalmente suspendida y si, por el contrario, resulta inválido o es revocado,
la eficacia cesa definitivamente.

Hay cuatro supuestos para los que procede la cesación temporal

de la eficacia de los actos administrativos.

1.- La suspensión en vía de recurso. Se produce cuando se ha

interpuesto recurso administrativo (o contencioso-administrativo), el interesado
solicita la suspensión de la ejecución del acto impugnado, y se acuerda
suspender la eficacia hasta la resolución del proceso de impugnación (artículo
117 LPAC).

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 La regla general es que la interposición del recurso no suspende
por sí misma la ejecución de los actos impugnados. Es necesario que se
produzca una declaración (que puede ser expresa o, como luego se verá,
también presunta) acordando la suspensión, suspensión que ha debido solicitar
el recurrente. Con ello se trata de evitar que la actividad de la Administración,
orientada por principio a la satisfacción del interés general, pueda resultar
paralizada, en perjuicio de este interés público, por la simple oposición de un
particular. La aplicación rígida de esta regla general podría hacer ilusorio, sin
embargo, el propio derecho de recurso que reconocen las leyes a todo
ciudadano, ya que, en muchos casos, la estimación a posteriori del recurso
interpuesto no permitiría reconstruir la situación alterada por el acto recurrido.
Por esta razón, para conseguir un cierto equilibrio entre los dos principios
encontrados (la garantía del interés público y el derecho a una efectiva defensa
del particular) la Ley ha previsto una excepción a la regla general, facultando a
la Administración y a los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa,
según los casos, para suspender la ejecución de los actos recurridos. Esta
suspensión se producirá en los siguientes supuestos:

a) Cuando dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o

difícil reparación (“periculum in mora”). Un ejemplo puede ser el recurso
administrativo contra la orden de demolición de un inmueble. Una cierta
doctrina jurisprudencial heredada de la etapa anterior a la Ley
Jurisdiccional de 1956, entendía que no procedía acordar la suspensión
de la ejecución del acto recurrido cuando los perjuicios que puedan
derivarse de dicha ejecución sean susceptibles de ser valorados
económicamente y ello so pretexto de la solvencia económica de los
entes públicos. Esto se fue matizando y suavizando con el tiempo. La
Sentencia del Tribunal Europeo de Justicia de 19 de junio de 1990 (caso
FACTORTAME) sentó la doctrina de la “apariencia de buen derecho”
(“fumus boni iuris”), que viene a decir que si efectivamente parece
evidente que el administrado pueda tener razón, en esos casos se debe
suspender la ejecución del acto, porque la necesidad de presentar el
recurso procedente le puede generar un daño a aquel que aparentemente
tiene la razón. Esto también es aplicable en los recursos contencioso-
administrativos.

b) Cuando la impugnación se fundamente en alguna de las causas de

nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de la LPAC. Esto
se encuentra matizado por la doctrina del Tribunal Supremo en la que se
fija que “solo en aquellos casos en que la nulidad apareciese como algo
ostensible y evidente podría resultar justificada una suspensión basada

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 en aquélla. En ese sentido, se pueden solicitar garantías al administrado
para el supuesto que esa suspensión pueda producir algún perjuicio al
interés público o de terceros.

En cualquier de los dos supuestos anteriores, es requisito necesario

que el órgano competente para acordar la suspensión realice previamente una
“ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al
interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al
recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido”
(artículo 117.2).

El número 3 del artículo 117 de la LPAC prevé la aplicación al caso

de la suspensión de la institución del silencio positivo, de forma que, si
transcurre un mes desde la solicitud de suspensión sin que el órgano
competente dicte resolución al respecto, el acto impugnado se entenderá
automáticamente suspendido sin más requisitos.

2.- La posibilidad de suspender los actos administrativos objeto de

un recurso en tanto se resuelve éste es también aplicable hoy a los actos
sometidos a un procedimiento de revisión de oficio en tanto no recaiga una
decisión definitiva sobre la procedencia de esa revocación. Así se prevé en el
artículo 108 de la LPAC.

3.- Otro supuesto tiene que ver con los acuerdos de las Entidades
Locales. Dichos acuerdos pueden ser impugnados, además de por los
particulares, por la Administración General del Estado o por la Administración
de las Comunidades Autónomas. La Ley reguladora de las bases del Régimen
Local, de 2 de abril de 1985, ha establecido un modelo de autonomía local en el
que, sólo en supuestos rigurosamente excepcionales, hay lugar para la
suspensión de los acuerdos de los entes locales por las Administraciones
superiores; tales supuestos vienen previstos en los artículos 65 y 66 de la LBRL.

4.- El artículo 161.2 de la Constitución ha introducido en nuestro

ordenamiento un nuevo supuesto de suspensión que opera sobre toda clase de
disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades
Autónomas, y que responde a una lógica diferente a la que inspira los supuestos
que acabamos de analizar: el denominado conflicto de competencias. Aquí,
una vez planteado el conflicto por el Gobierno, el Tribunal Constitucional
acuerda automáticamente la suspensión, pero dichas suspensión se tiene que
ratificar o anular en un plazo de cinco meses.

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Tema 4
4.5 EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

- Configuración.

- Concepto.

En ocasiones, ante la ausencia de declaración expresa de voluntad

por parte de la Administración, la ley sustituye por sí misma esa voluntad
inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicho pronunciamiento se ha
producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o
estimatorio. Esto también supone una garantía para el administrado, establecida
para que éste sepa a qué atenerse cuando se produce una falta de respuesta
por la Administración. A este mecanismo se le denomina silencio
administrativo.

En el régimen actual del silencio administrativo, recogido en los

artículos 21 a 25 de la LPAC podemos hacer una distinción entre el silencio
negativo y el silencio positivo.

El silencio administrativo negativo, es decir, la atribución de un

efecto negativo o desestimatorio, se contempla como una mera ficción legal
porque sólo tiene efectos procesales, es decir, con él se pretende únicamente
facilitar a los interesados en ese procedimiento, el acceso a la vía judicial. Según
la Ley el silencio administrativo negativo de la Administración no es un verdadero
acto administrativo en sentido desestimatorio, sino que se faculta al interesado
para poder ver desestimada su pretensión, lo cual no liga a la Administración.

En el silencio administrativo positivo se entendería estimada la

solicitud del interesado. Pero en estos supuestos existe un auténtico acto
administrativo presunto que equivale a una resolución expresa estimatoria de
la solicitud. La Administración no podría dictar una declaración desestimatoria.
Es una garantía y además sujeta la actuación futura de la Administración y tiene
la consideración de un verdadero acto administrativo.

- Plazo.
El plazo que tiene la Administración para resolver y notificar es otro
aspecto importante en la institución jurídica del silencio administrativo. La LPAC
da normas generales, que se citan a continuación.

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Tema 4
 1ª.- El plazo nunca puede ser superior a 6 meses, salvo que se
prevea otra cosa en una norma con rango de Ley o en una disposición del
Derecho de la Unión Europea (artículo 21.2: “El plazo máximo en el que debe
notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del
correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses
salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga
previsto en el Derecho de la Unión Europea”). Esto implica que en el
establecimiento de plazos de resolución dilatados tiene que intervenir el Poder
Legislativo y no queda al arbitrio de la Administración.

2ª.- El plazo máximo será el establecido en la norma reguladora

del procedimiento que se trate (artículo 21.2). Si no se establece ningún plazo,
la LPAC establece un plazo de tres meses para resolver y notificar acerca de la
solicitud que presente el interesado, de acuerdo con el artículo 21.3: “cuando
las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste
será de tres meses”

La determinación concreta de cuál es el plazo máximo de resolución

es una cuestión que resulta muy compleja, y produce inseguridad jurídica. Cada
procedimiento va a tener un plazo máximo de resolución, que debe venir
establecido en una norma. Por lo que respecta a la Administración General del
Estado, la Disposición Adicional Vigésimo Novena de la Ley 14/2000, de 29 de
diciembre (Ley de acompañamiento), estableció plazos para una serie larga de
procedimientos. Y estableció el sentido del silencio negativo en esos casos. A
modo de ejemplo cabe citar el procedimiento para la obtención de permisos y
licencias para conducir, en el que se ha establecido que el silencio tenga sentido
administrativo negativo.

Y en cuanto a la Administración de Extremadura, la Ley 1/2002, de

21 de febrero, del Gobierno y Administración de Extremadura, tiene un Anexo
en el cual se establecen plazos de resolución y el sentido de la falta de
resolución. Ejemplo: en materia de personal, en el procedimiento de
reconocimiento de servicios previos el plazo para resolver se fija en 3 meses y
el sentido del silencio sería desestimatorio.

3ª.- El inicio del cómputo del plazo se produce (artículo 21.3):

a) En los procedimientos iniciados de oficio, “desde la fecha del

acuerdo de iniciación”.

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Tema 4
 b) En los iniciados a solicitud del interesado, “desde la fecha en que
la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la
Administración u Organismo competente para su tramitación”.

4ª.- Ahora bien, la Ley prevé que este plazo máximo se pueda
interrumpir y establece los siguientes supuestos en los que queda
interrumpido (artículo 22):

1) Cuando se efectúe un requerimiento al interesado para que subsane

deficiencias observadas en su solicitud o deba aportar documentación
adicional.

2) Cuando exista necesidad de solicitar informes previos y preceptivos

de un órgano de la Unión Europea. Ejemplo: Expedientes de
autorización de fusiones de empresas para ver que no se menoscaba
la libre competencia.

3) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión

Europea que condicione directamente el contenido de la resolución de
que se trate.

4) Que se tengan que solicitar informes que sean preceptivos y

determinantes del contenido de la resolución. Aquí el plazo no puede
estar interrumpido más allá de tres meses, estando obligada la
Administración a dictar la resolución que proceda.

5) Cuando se deban realizar pruebas técnicas o análisis contradictorios

propuestos por los interesados.

6) Que se inicien negociaciones entre la Administración e interesados

para acabar el procedimiento mediante convenio.

7) Cuando para la finalización del procedimiento sea indispensable la

obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano
jurisdiccional.

5ª.- De manera excepcional, el plazo puede ser ampliado,

mediante un acuerdo motivado en tal sentido (artículo 23.1).

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Tema 4
- Silencio administrativo negativo.

El transcurso del plazo, cuando se trata de silencio negativo, no

pone fin al procedimiento y por lo tanto no exonera de su obligación a la
Administración, quien tiene que resolver expresamente todo procedimiento
administrativo (artículo 21.1 de la LPAC).

Pero la Administración no está vinculada por el sentido

desestimatorio de este tipo de silencio según se establece en el artículo
24.3.b), que dice: “En los casos de desestimación por silencio administrativo, la
resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la
Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio”. Teniendo en
cuenta esta previsión legal, una vez que se ha producido el plazo del silencio
negativo el administrado tiene dos opciones:

a) Interponer el correspondiente recurso, en vía administrativa o

contencioso-administrativa contra la desestimación presunta.

b) Esperar que se produzca la obligatoria resolución expresa de la

Administración, resolución que puede ser, sin problema alguno,
estimatoria de su solicitud.

El silencio administrativo negativo se produce automáticamente por

el transcurso del plazo máximo establecido para dictar y notificar la resolución.

Finalmente, una cuestión importante es la referente a los plazos

para poder impugnar las resoluciones presuntas en vía judicial. El
problema que se plantea es si se puede recurrir en vía contencioso-
administrativa una vez que ha transcurrido tanto el plazo que la Administración
tiene para resolver, como el plazo que la LJCA concede para recurrir contra el
silencio negativo (plazo que es de 6 meses desde que se entienda producido
dicho silencio). ¿Podría el interesado presentar un recurso contencioso una vez
que ha pasado ese último plazo de 6 meses? La respuesta que da la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional a esta cuestión es que sí, porque el
silencio administrativo es una ficción legal a efectos procesales, siendo una
garantía que tiene el administrado para poder acudir a los Tribunales de Justicia.
La doctrina jurisprudencial ha establecido que la Administración no puede
beneficiarse de una garantía del administrado, y alegar que el interesado ha
dejado transcurrir los plazos de recurso, cuando ella misma continúa sin cumplir
su obligación legal de resolver, obligación que continua subsistiendo aunque
haya transcurrido el plazo del silencio negativo. Esta interpretación se ha venido
realizando reiteradamente desde la STC 6/1986

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Tema 4
- Silencio administrativo positivo.

Se supone, según la Ley, que el sentido positivo del silencio

administrativo debe ser la regla general. Pero, merced a las numerosas
salvedades previstas en la propia Ley (artículo 24.1), en la práctica el silencio
negativo ha pasado a ser lo habitual, y el positivo lo excepcional.

De este modo, se ha establecido que no cabe silencio

administrativo positivo:

1.- En los procedimientos de ejercicio del derecho constitucional de

petición (artículo 29 CE).

2.- Cuando la estimación de la solicitud del interesado le transfiera

facultades sobre el Dominio Público o sobre el Servicio Público.

3.- Cuando la estimación implique el ejercicio de actividades que

puedan dañar el medio ambiente.

4.- En los recursos en vía administrativa, salvo una excepción que

veremos más adelante en el Tema 7.

5.- En aquellos procedimientos iniciados de oficio, de los cuales se

pueda derivar el reconocimiento de un derecho o de una situación
jurídica individual (artículo 25.1.b).

6.- Los casos en los cuales una Ley (por “razones imperiosas de interés
general”) o una norma de Derecho de la Unión Europea establezcan
lo contrario.

En todos estos casos mencionados, que incluyen situaciones muy

habituales, el sentido del silencio será negativo.

El silencio administrativo positivo es una institución diferente al

silencio administrativo negativo, porque aquí la Ley sí entiende que se produce
la terminación del procedimiento (artículo 24.2: “La estimación por silencio
administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo
finalizador del procedimiento”). En consonancia con lo anterior, en estos casos
de estimación con posterioridad al silencio sólo cabe dictar un acto
administrativo que sea confirmatorio de esa estimación (artículo 24.3.a), es

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decir, la Administración no puede dictar una resolución posterior que sea
desestimatoria.

Al igual que en el silencio administrativo negativo, para que se

produzca no es necesario ningún tipo de actividad del administrado, sino que
basta con el mero transcurso del plazo establecido para resolver. En la
actualidad, no hace falta hacer escrito de denuncia de la mora ni solicitar una
certificación de acto presunto, como ocurría antes. Esta resolución estimatoria
presunta se puede hacer valer desde el momento del transcurso del plazo y su
existencia se puede demostrar por cualquier medio de prueba aceptado en
Derecho. Bastaría copia sellada de la solicitud. Aunque el administrado también
puede solicitar a la Administración un certificado de que se ha producido un acto
estimatorio presunto, esto es facultativo.

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