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Módulo 1

Teoría de
la imposición
 PRESENTACIÓN DE MÓDULO

En el desarrollo de este módulo se estudiará el marco jurídico fundamental para entender

el esquema normativo que rige frente a los pilares estructurales de la imposición, como
atribución reservada al Estado. Por tanto con respecto a este tema se analizará en el Tema
1 su concepto, el poder público y sus ramas (legislativa, ejecutiva, judicial), los órganos
de control (Ministerio Público, Contraloría General de la República, Auditoría General de
la República), Organización Electoral, Organismos autónomos e independientes (Banco
de la República, Comisión Nacional del servicio Civil, Corporaciones Autónomas
Regionales y para el Desarrollo Sostenible, Entes universitarios autónomos), Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, pues es necesario comprender
cuál es el origen constitucional, sus parámetros de creación, sus límites, su interrelación
con la actividad de la Administración y la forma en que éstos se gestionan.
Posteriormente el Tema 2 se centra en los principios constitucionales y legales en materia
tributaria, fuentes de derecho y los métodos de interpretación, en donde se disertará
sobre temas como el concepto de Constitución Económica, Fuentes del Derecho,
principios constitucionales de nuestra tributación y los métodos de interpretación.
El Tema 3 se centrará en la aplicación de los elementos de la obligación tributaria a los
impuestos administrados por la DIAN, para lo cual se estudiarám los elementos de la
obligación tributaria, detallando los sujetos activos, los sujetos pasivos, el hecho
generador, la base gravable y la tarifa, analizando de manera integral todos los
elementos.
Con base en ello en el Tema 4 se profundizará en el sistema de gestión de la DIAN,
deteniéndonos en analizar los elementos fundamentales de la entidad, conceptos que se
complementan con el Tema 5 dedicado a los planes, valores y políticas de la DIAN.
Bienvenidos entonces a este primer módulo del curso de Administración de Cartera,
Recaudo y Devoluciones.

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 OBJETIVO DE MÓDULO

El objetivo principal de este módulo es buscar que el estudiante desarrolle la capacidad

de comprender el esquema existente en el ordenamiento jurídico que faculta al Estado a
imponer la obligación de colaborar con las cargas a los particulares.

En ese sentido, se promoverá el entendimiento de las competencias de las diferentes

ramas del poder público, su estructura, autonomía y funciones, entre otros elementos
esenciales en la fundamentación de la tributación.

Los objetivos específicos son los siguientes:

Comprender cuáles son las ramas de poder público, los órganos de control, los
entes autónomos e independientes, así como el funcionamiento esencial de la
justicia.

Analizar cómo permean los principios constitucionales la materia, así como

identificar las fuentes de derecho aplicable y sus métodos de interpretación.

Desarrollar la capacidad de identificar los elementos de la obligación tributaria en

relación con las materias administradas por la DIAN.

Conocer el sistema de gestión de la DIAN.

Entender los planes, valores y políticas de la DIAN

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 DIAGRAMA DE TEMAS

Figura 1
Mapa conceptual temas Teoría de la Imposición

Fuente: Elaboración propia (2021).

Las ramas del poder público y los órganos de control; Sistema Integral de Verdad,
Justicia, Reparación y No Repetición y la organización electoral: composición y
funciones.
Los principios constitucionales y legales en materia tributaria, utilizando las
fuentes del derecho y los métodos de interpretación.
Aplicación de los elementos de la obligación tributaria a los impuestos
administrados por la DIAN.
Sistema de gestión de la Unidad Administrativa Especial Dirección de impuesto y
Aduanas Nacionales – DIAN.
Planes, valores y políticas de la Unidad Administrativa Especial Dirección de
impuesto y Aduanas Nacionales – DIAN.

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 UNIDAD DE APRENDIZAJE 1

LAS RAMAS DEL PODER PÚBLICO Y LOS ÓRGANOS DE CONTROL;

SISTEMA INTEGRAL DE VERDAD, JUSTICIA, REPARACIÓN Y NO
REPETICIÓN Y LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL: COMPOSICIÓN Y
FUNCIONES

Síntesis
El Estado puede ser abordado conceptualmente como una estructura de poder en
diferentes espectros, siendo los clásicamente considerados los relacionados con las
funciones de la rama ejecutiva, la legislativa y la judicial, aunque existen otros órganos e
instituciones concebidas para equilibrar esas facultades ejercidas por los agentes
transitorios del poder.
Esto cobra especial relevancia en materia tributaria, en donde, desde la creación del
tributo, operan estos balances institucionales. En palabras de la Corte Constitucional, la
legalidad en materia tributaria tiene un espectro en donde:
Las características principales de este principio, consagrado en los artículos 150-12
y 338 de la Carta Política, son las siguientes: (i) en tiempo de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales,
pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales –reserva de ley-. En
concordancia con dichas disposiciones, el artículo 150.10 de la Carta prohíbe
expresamente que el Congreso confiera facultades extraordinarias pro tempore al
Presidente de la República para decretar impuestos; (ii) en la determinación de los
elementos del tributo debe existir claridad y precisión –certeza tributaria-; y (iii) el
legislador puede autorizar a las autoridades administrativas para regular o
reglamentar determinados aspectos de los tributos siempre que lo haga
cumpliendo ciertas exigencias de conformidad con el marco fijado por la ley
(Sentencia C-511, 2019).
Estos ejes fundantes de competencia solo pueden concebirse si se comprenden
plenamente los pilares centrales que rigen tanto el nacimiento como los parámetros
ontológicos de los impuestos, debiéndose estudiar la estructura del Estado, sus diferentes
competencias, cómo los mismos se materializan y quiénes pueden delinearlos,
controlarlos, interpretarlos y administrarlos.

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Profundización
El Estado
Una de las definiciones del Estado que más ha incidido en la academia colombiana es la
brindada por el exmagistrado Vladimiro Naranjo Mesa (2018), quien definió el Estado
como «un conglomerado social, política y jurídicamente constituido, asentado sobre un
territorio determinado, sometido a una autoridad que se ejerce a través de sus propios
órganos, y cuya soberanía es reconocida por otros Estados» (p. 97).

De manera esquemática, de la anterior noción se desprenden los elementos

característicos del Estado:

La población, es decir, «un conglomerado social, política y jurídicamente

constituido», lo que se traduce en un conjunto de personas que, como resultado
de diferentes factores históricos, sociológicos, culturales, políticos, económicos y
jurídicos, sirven de sustento mismo del Estado.

El territorio, esto es, el espacio físico que sirve como asiento a la población y
espectro en el que se ejerce el poder estatal (Constitución Política de Colombia,
artículo 101 y artículo 103).

La autoridad, «que se ejerce a través de sus propios órganos» y que estudiaremos

a mayor profundidad en este módulo. En muchas ocasiones, este elemento define
al Estado en un sentido más estricto, cuando la noción de este equivale a los
órganos que ejercen el poder público o, en una acepción todavía más restringida,
al poder central, es decir, a aquel diferenciado del ejercido por las comunidades
locales, departamentos, municipios u organismos descentralizados.

La soberanía, que es reconocida por otros Estados, lo que implica la adquisición de

derechos frente a la comunidad internacional, por ejemplo, para suscribir tratados
o tener representación diplomática, y, adicionalmente, su plena capacidad
jurídica, lo que conlleva a su responsabilidad internacional.

El Poder Público
Dentro de la anterior definición del Estado, destacamos el concepto de este como una
estructura de poder:

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 Poder legítimo, dentro de un Estado de derecho, es aquel que surge y se ejerce en
los términos establecidos previamente por la Constitución respectiva, ya que esta
instituye la autoridad de los gobernantes, la cual debe ejercerse exclusivamente
dentro de los términos previstos por la Constitución (Naranjo Mesa, 2018, p. 350).
En este marco, la Constitución Política establece la estructura, naturaleza competencia,
modalidades y ejercicio de las funciones de los gobernantes. En otras palabras, la
Constitución determina la organización del poder público y, por otro lado, señala los
principios que deben guiar la acción de los órganos que lo componen.
Con relación a la organización de la estructura del poder público en Colombia, la
Constitución buscó concretar de manera clara su separación, la cual se plasma en el
artículo 113, que dispone:
Artículo 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.
Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e
independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines (Constitución Política de Colombia,
artículo 113).
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-312 de 1997 resumió su fundamento
y justificación de la siguiente manera:
El principio de la separación de los poderes surge como resultado de la búsqueda
de mecanismos institucionales enderezada a evitar la arbitrariedad de los gobernantes
y a asegurar la libertad de los asociados. Por esta razón, se decide separar la función
pública entre diferentes ramas, de manera que no descanse únicamente en las manos
de una sola y que los diversos órganos de cada una de ellas se controlen
recíprocamente.
Desde las primeras formulaciones de este principio en la edad moderna, en el
siglo XVII, se han planteado diversos modelos de configuración de la separación de los
poderes, pero por encima de las modalidades planteadas prevalece la concepción de
que la separación de las ramas del poder público es inherente al régimen democrático
y constituye uno de sus elementos procedimentales de legitimación.
El modelo de división tripartita del poder propuesto por Montesquieu encontró
gran resonancia dentro de los teóricos del Estado y en la expedición misma de las
Constituciones Políticas, si bien en Estados Unidos asumió un camino que exigía la
cooperación entre las distintas ramas del poder (el llamado checks and balances),
mientras que en el continente europeo se estableció una rígida separación entre ellas.
Sin embargo, el modelo tripartito no se ajusta ya a la realidad institucional y por ello ha

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 sido frecuentemente cuestionado. Es así como se considera que en los regímenes
parlamentarios no se puede hablar de separación entre el Ejecutivo y el Legislativo,
puesto que su funcionamiento exige una permanente cooperación e identidad entre
los dos –lo que se manifiesta en el hecho de que el Ejecutivo se conforma y renueva de
acuerdo con la voluntad del Legislativo, al tiempo que este último también puede ser
disuelto por el Ejecutivo–, razón por la cual algunos han llegado incluso a plantear que
en este tipo de regímenes la separación de poderes se verifica entre el Ejecutivo, la
oposición parlamentaria y el tribunal constitucional.

De otro lado, la misma práctica gubernamental ha mostrado, con diferencias de país a

país, que algunas instituciones requieren de una considerable independencia para el
cabal cumplimiento de sus funciones. Con base en esa constatación, diversos órganos que
tradicionalmente estuvieron sujetos a una de las tres ramas del poder público han sido
dotados en los últimos decenios de un considerable grado de autonomía. Así ha ocurrido
en diversos países latinoamericanos con las cortes electorales y en algunos países
europeos con los bancos centrales.
La discusión acerca de la pertinencia de la consagración constitucional de la división
tripartita del poder también se presentó en la Asamblea Nacional Constituyente que fue
convocada en el año 1991 para debatir, discutir y promulgar una nueva Constitución
Política para Colombia, en reemplazo de la centenaria Constitución de 1886. En diversas
ponencias se propuso reconocer la existencia de otras ramas del poder, distintas a las
tradicionales, entre las cuales estarían la rama de control y la electoral. Finalmente, se
decidió continuar con el modelo tripartito de división de los poderes, pero admitiendo la
existencia de otros órganos autónomos e independientes.
Es importante anotar que la sentencia anteriormente citada fue proferida de manera
previa a la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2016, mediante el cual se reformó la
Constitución Política para incluir en nuestra organización el Sistema Integral de verdad,
Justicia, Reparación y No Repetición, asegurando el cumplimiento del Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, firmado
entre el Gobierno nacional de Colombia y las FARC.

De manera gráfica, tradicionalmente se ha representado la anterior disposición así:

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Figura 2
Estructura del Estado

Fuente: Función Pública (s.f.)

En este orden de ideas, los anteriores conceptos de división del poder se concretan en un
esquema en donde existen, en un primer nivel, unas ramas del poder público, unos
órganos autónomos e independientes de estas, una organización electoral, unos órganos
de control y un sistema integral de justicia, reparación y no repetición.

A continuación, explicaremos brevemente cada una de ellas:

La Rama Legislativa
El Congreso de la República está integrado por el Senado y la Cámara de Representantes,
y es el órgano colegiado representativo de la población, es decir, es el encargado de hacer
las leyes.
La razón de la existencia de dos cámaras (cada una con una dinámica electoral propia) en
el Congreso ha sido expuesta de la siguiente manera por la Corte Constitucional, en
sentencia C-225 de 2008:

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 El diseño institucional colombiano, que prevé un Congreso bicameral con orígenes
representativos diferenciados, contrae consecuencias de primer orden desde la
perspectiva constitucional, especialmente en lo que tiene que ver con su incidencia en las
formas de representación democrática y el balance de poderes entre las cámaras
legislativas.
Como lo ha identificado la doctrina, el bicameralismo es funcional a la representación de
intereses distintos en cada una de las cámaras, en la medida que el origen democrático
de cada una de ellas suele ser distinto. Del mismo modo, la existencia de dos cámaras
permite el ejercicio de un sistema de pesos y contrapesos al interior del Congreso, en
tanto una de las células legislativas está facultada para ejercer control político sobre la
otra, de suerte que opera como barrera de los excesos en que pudiere incurrir.
La existencia de dos cámaras, que concurren en el trámite de los proyectos de
ley a través del ejercicio de idénticas competencias, es un instrumento que permite
el mejoramiento de la actividad de producción legislativa, en tanto cada cámara
funciona como instancia de control de las iniciativas discutidas y aprobadas por la
otra. Por último, el bicameralismo permite la producción de resultados legislativos
más estables, en tanto obliga que la aprobación de los proyectos de ley esté
precedida de un trámite deliberatorio complejo, lo que estimula a que las iniciativas
aprobadas tengan vocación de permanencia.
Para el caso colombiano, a los fines antes anotados debe sumarse el aumento
de los espacios de representación de las entidades territoriales en las instancias
nacionales de decisión política, objetivo que se logra a través de la elección de los
Representantes a la Cámara a través de circunscripciones territoriales (Art. 176 C.P.).
A esta manera de designación se contrapone el método de composición del Senado
de la República, el cual es elegido por circunscripción nacional, aunado a la
circunscripción especial para comunidades indígenas (Constitución Política de
Colombia, artículo 171).
Por otra parte, la propia Constitución señala las funciones principales de esta rama,
consagrando en su artículo 114 que «corresponde al Congreso de la República reformar
la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la
administración» (Constitución Política de Colombia, artículo 114).
En materia tributaria, como se analizará posteriormente, este mandato es fundamental,
ya que, como señala la Corte Constitucional, en la Sentencia C-594 de 2010:

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 El artículo 338 de la Constitución Política desarrolla el postulado de que no existe
impuesto sin representación. Este precepto superior es así una expresión de los
principios de representación popular y democrático representativo en el ámbito
tributario, como quiera que establece una restricción expresa, en el sentido que,
salvo los casos específicos de potestad impositiva del Gobierno en los estados de
excepción, solo los organismos de representación popular podrán imponer
tributos. De este modo, la norma constitucional, además de enunciar el principio
de reserva legal en materia fiscal, objeto de posterior desarrollo, consagra el de
legalidad tributaria que preside la creación de los gravámenes. En este sentido
estipula que “la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los
sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los
impuestos”. Solo excepcionalmente, respecto de la tarifa de las tasas y
contribuciones, este mismo artículo de la Carta autoriza que la competencia para
fijarla sea atribuida a otras autoridades, siempre que en la ley, la ordenanza o el
acuerdo respectivo, se fije el sistema y el método para determinarla. Del principio
de legalidad tributaria se deriva el de certeza del tributo, conforme al cual no basta
con que sean los órganos colegiados de representación popular los que fijen
directamente los elementos del tributo, sino que es necesario que al hacerlo
determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de esos
componentes esenciales.

La Rama Ejecutiva
La rama ejecutiva desempeña la administración pública o de gobierno y «está presente
en la acción de todas las ramas del poder, bien en cuanto significa ejecución de la ley,
como en la atención de ciertos servicios indispensables para su funcionamiento (piénsese
en la necesidad de reclutar personal, celebrar contratos para adquirir ciertos bienes, en su
presupuesto, etc.)» (Vidal y Molina, 2019, p. 66).

El artículo 115 consagra frente a esta Rama lo siguiente:

Artículo 115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del

Gobierno y suprema autoridad administrativa.

El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los

ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos.

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 El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes,
en cada negocio particular, constituyen el Gobierno.

Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de

Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos
expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad
administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y
comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del
Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo
hecho, se hacen responsables.

Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias <sic>, los
establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del
Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva.

Desde la perspectiva de la organización administrativa, tanto a nivel nacional como

territorial, se tiene el siguiente esquema:

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Figura 3
Esquema Rama Ejecutiva.

Fuente: Vidal Perdomo y Molina Betancur (2019)

Aunque doctrinalmente debe diferenciarse entre el entendimiento de nación como

referente sociológico o sicológico, desde la óptica jurídica, la persona jurídica nacional
está conformada por los ministerios, departamentos administrativos, superintendencia y
otros organismos nacionales sin personalidad jurídica propia.
Ahora bien, en materia tributaria, es relevante considerar que la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales - DIAN hace parte de la Administración Pública nacional, siendo esta
una Unidad Administrativa Especial. Al respecto, la Corte Constitucional, en Sentencia C-
722de 1999, señaló que:

(…) una de las modalidades prácticas del fenómeno administrativo de la

desconcentración es la figura de las “unidades administrativas especiales”,
presente en nuestro derecho administrativo desde la expedición del Decreto 1050
de 1968. El inciso 3° del artículo 1° del referido Decreto indicó que el Gobierno,
previa autorización legal, podría organizar unidades administrativas especiales
para la más adecuada atención de ciertos programas, propios ordinariamente de
un ministerio o departamento administrativo, pero que por su naturaleza o por el

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 origen de los recursos que utilizaran, no debían ser sometidos al régimen
administrativo ordinario. Últimamente, el legislador volvió a redefinir el concepto;
en efecto, la mencionada ley 489 de 1998 indica en su artículo 67 que “las Unidades
administrativas Especiales son organismos creados por la ley, con la autonomía
administrativa y financiera aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen
funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un
ministerio o departamento administrativo.” En este caso, es decir, cuando carecen
de personería jurídica, pertenecen a la administración centralizada, al paso que si
la tienen, son del sector descentralizado. Sin que la mencionada categoría jurídica
de “unidades administrativas especiales” emane directamente de los textos
constitucionales, es claro que ella constituye un desarrollo legislativo del principio
administrativo de la desconcentración de funciones, recogido por el artículo 209
superior.

Legalmente, la DIAN, en términos del artículo 1º del Decreto 1071 de 1999 tiene la
siguiente configuración administrativa:
Artículo 1º. Naturaleza y régimen jurídico de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, DIAN. La Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, estará organizada como una unidad
administrativa especial del orden nacional de carácter eminentemente
técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa
y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.

La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales DIAN, tendrá un sistema especial de administración de
personal, de nomenclatura y clasificación de planta, un sistema específico
de carrera administrativa, y un régimen disciplinario especial aplicable a sus
servidores públicos, de conformidad con los decretos que se expidan sobre
dichas materias.

El régimen presupuestal y de contratación de la Unidad Administrativa

Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- es el previsto
para los establecimientos públicos del orden nacional.

El carácter de adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público conlleva que el objeto

de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –
DIAN deba cumplirse conforme a los lineamientos de política fiscal que indique el

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ministro de Hacienda y Crédito Público y enmarcarse dentro del programa
macroeconómico que se adopte por las autoridades competentes.
La Rama Judicial
Para Acosta Alvarado (2010):
De antaño se ha dicho que una de las razones que justifican la existencia del
Estado y, por lo tanto, una de sus funciones elementales es la administración de justicia.
Esta puede ser entendida, tal como lo señala el profesor Fix Zamudio, como la actividad
jurisdiccional del Estado que provee certeza, seguridad y defensa de las libertades o
bien como el gobierno y la gestión de los tribunales. En la primera de estas acepciones
la administración de justicia tiene una inescindible relación con el modelo mismo de
Estado, con sus cometidos. En la segunda, la administración de justicia se percibe como
la tarea de organización y gestión del aparato encargado de desempeñar dicha función
primordial del sistema estatal.
Desde nuestro punto de vista a estas dos acepciones puede sumarse otra: aquella
que comprende a la administración de justicia como el aparato en sí mismo, es decir,
como la infraestructura (física, humana, técnica y tecnológica) puesta a disposición de
la función pública de administrar justicia.
A partir de esta triple concepción, o mejor aún, integrando estas tres acepciones,
puede decirse que, en cualquier caso, la administración de justicia tiene como objetivo
último la garantía del acceso a la justicia por lo que, sin lugar a dudas, hay una
inescindible relación entre el correcto diseño y funcionamiento de aquella –sea ella
entendida, como función, como tarea de gestión o como estructura– y la salvaguarda
efectiva de este (p. 86 y siguientes).

Nuestra Constitución consagra al respecto:

Artículo 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los
Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar.

Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias

precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo, no les será
permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.

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 Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de
administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o
en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad,
en los términos que determine la ley.

Esta organización se puede esquematizar, como lo hace la Ley Estatutaria de la

Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), de la siguiente manera:

TITULO SEGUNDO
CAPITULO I
De la integración y competencia de la Rama Judicial

ARTICULO 11. Modificado por el art. 4, Ley 1285 de 2009. El nuevo texto es el
siguiente: La Rama Judicial del Poder Público está constituida por:

I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones:

a) De la Jurisdicción Ordinaria:
1. Corte Suprema de Justicia.
2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial.
3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de
familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia
múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme
a la ley;
b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo:
1. Consejo de Estado
2. Tribunales Administrativos
3. Juzgados Administrativos
c) De la Jurisdicción Constitucional:
1. Corte Constitucional;

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 d) De la Jurisdicción de Paz: Jueces de Paz.
1. La Fiscalía General de la Nación.
2. El Consejo Superior de la Judicatura.

Parágrafo 1°. La Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el

Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, tienen
competencia en todo el territorio nacional. Los Tribunales Superiores, los
Tribunales Administrativos y los Consejos Seccionales de la Judicatura
tienen competencia en el correspondiente distrito judicial o administrativo.
Los jueces del circuito tienen competencia en el respectivo circuito y los
jueces municipales en el respectivo municipio; los Jueces de pequeñas
causas a nivel municipal y local.
Los jueces de descongestión tendrán la competencia territorial y material
específica que se les señale en el acto de su creación.

Parágrafo 2°. El Fiscal General de la Nación y sus delegados tienen

competencia en todo el territorio nacional.

Parágrafo 3°. En cada municipio funcionará al menos un Juzgado

cualquiera que sea su categoría.

Parágrafo 4°. En las ciudades se podrán organizar los despachos judiciales

en forma desconcentrada.

En materia tributaria, la rama judicial, en lo referente a la jurisdicción de lo contencioso

administrativo, es fundamental por cuanto vela por la legalidad tanto de los actos
administrativos generales (decretos, acuerdos, ordenanzas, entre otros) como
particulares (liquidaciones oficiales, resoluciones sanción, entre otros). Igualmente, la
Corte Constitucional tiene la competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad
de las leyes que tengan impacto en lo tributario.

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Organismos de control
En la organización del Estado se han creado algunas instituciones a las que se les confía
las funciones especiales del control disciplinario y fiscal y la defensa del pueblo.
Una manera clásica de agrupar estos organismos los divide en:
Ministerio Público
Según el Artículo 118 de la Constitución Política de Colombia (1993), el Ministerio Público:
Será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del
Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio
público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros
municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al
Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos
humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta
oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
La Procuraduría General de la Nación, según el artículo 277 de la Constitución, tiene, entre
otras, las siguientes funciones:
El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá
las siguientes funciones:

Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones

judiciales y los actos administrativos.
Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del
Defensor del Pueblo.
Defender los intereses de la sociedad.
Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente.
Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas.
Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen
funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o
administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.

Por su parte, las personerías del Distrito Capital, Distritales y Municipales, cuentan con
autonomía presupuestal y administrativa, en donde ejercerán, bajo la dirección suprema
del Procurador General de la Nación, las funciones del Ministerio Público, además de las

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que determine la Constitución, la ley, los acuerdos, principalmente, la vigilancia del
cumplimiento de la Constitución, las leyes, las ordenanzas, las decisiones judiciales y los
actos administrativos, promoviendo las acciones a que hubiere lugar.
A su vez, la Defensoría del Pueblo «velará por la promoción, el ejercicio y la divulgación
de los derechos humanos, para lo cual ejercerá las siguientes funciones» (Constitución
Política de Colombia, artículo 282).

Contraloría General de la República

La Contraloría General de la República es una entidad de carácter técnico que «vigila la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos
o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos
públicos» (Constitución Política de Colombia, artículo 267).
La Contraloría General de la Republica busca precaver la comisión de irregularidades en
el manejo de los bienes públicos, para lo que cuenta con facultades de investigar y
sancionar lo relativo a sus competencias de verificación de la transparencia, eficiencia y
eficacia en la destinación de los recursos públicos.

Contralorías territoriales: a nivel departamental, municipal y distrital, se crean

organismos de control fiscal que tienen un ámbito autónomo de competencias y son
independientes técnicamente de la Contraloría General. Sin embargo, deben colaborar
armónicamente con ésta, que podrá asumir competencias de estas últimas en casos de
especial trascendencia e impacto.

Auditoría General de la República

El artículo 274 de la Constitución Política consagra que «la vigilancia de la gestión fiscal
de la Contraloría General de la República y de todas las contralorías territoriales se ejercerá
por el Auditor General de la República» (Constitución Política de Colombia, artículo 274)

Organización electoral
El artículo 40 de la Constitución Política consagra el derecho a elegir y ser elegido, razón
por la cual se crean unas instituciones encargadas de velar por las garantías que se
desprenden de la participación política.

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Así, se configura un esquema en donde se toman dos instituciones como pilares en la
organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como en la identificación de
las personas.
Estos organismos son la Registraduría General del Estado Civil y el Consejo Nacional
Electoral.
De conformidad con el artículo 266 de la Constitución Política, las funciones principales
de la Registraduría consisten en la dirección y organización de las elecciones, el registro
civil y la identificación de las personas.
El Consejo Nacional Electoral, por su parte, de conformidad con el artículo 265 de la
Constitución Política:
Regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos
y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus
representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los
principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y
administrativa.

Órganos autónomos e independientes

La Constitución Política, adicionalmente, crea unas instituciones jurídicas que tienen un
régimen especial y una autonomía propia, en virtud de la especialidad de sus funciones.
Estos organismos son:

El Banco de la República
Es la Autoridad monetaria, cambiaria y crediticia. De acuerdo con el artículo 371 de la
Constitución Política está organizado:

(…) como persona jurídica de derecho público, con autonomía

administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio.
Serán funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los
cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las
reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de
los establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del gobierno.

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Comisión Nacional del Servicio Civil
Se trata de una entidad dedicada a la vigilancia de la aplicación de las normas relacionadas
con la carrera administrativa.
El artículo 130 de la Constitución Política consagra que «habrá una Comisión Nacional del
Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores
públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial».
Este no es un tema menor en el sistema, ya que tal y como lo ha recordado la Corte
Constitucional, entre otras, en la Sentencia C-391 de 1993, «los fines propios de la carrera
resultan estropeados cuando el ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el
mérito como criterio de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de
este como presupuesto indispensable para que el sistema opere».

Corporaciones Autónomas Regionales y para el Desarrollo Sostenible

Son entidades corporativas de carácter público, creadas por la ley, integradas por las
entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo
ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica;
dotadas de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería
jurídica; encargadas por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el
medioambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo
sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de
Ambiente.

Entes Universitarios Autónomos

De conformidad con el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, que desarrolla el artículo 69 de la
Constitución Política, «los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes
características: personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera,
patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con
las funciones que le corresponden».
Se destacan entre estos la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad Nacional
Abierta y a Distancia, la Universidad del Cauca, la Universidad Pedagógica y Tecnológica
de Colombia, la Universidad Militar Nueva Granada, entre otras.

22
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición
El Acto Legislativo 01 de 2017, «por medio del cual se crea un título de disposiciones
transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción
de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones», creó varias instituciones
que aseguran y brindan garantías en un sistema compuesto de diferentes herramientas
judiciales y extrajudiciales para satisfacer los derechos de las víctimas del conflicto
armado, asegurar la rendición de cuentas, garantizar la seguridad jurídica y buscar la
convivencia, reconciliación y no repetición del conflicto para transitar hacia la paz.
Estos organismos son: la Jurisdicción Especial para la Paz; la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición; y la Unidad para la
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto
armado.
Como hemos observado, el Estado es un sistema, entendido en el sentido clásico, en
donde existen unas pautas organizacionales que permiten que el mismo funcione
adecuadamente.

23
UNIDAD DE APRENDIZAJE 2
LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES EN MATERIA
TRIBUTARIA, FUENTES DE DERECHO Y LOS METODOS DE
INTERPRETACIÓN

Síntesis
Los impuestos no son ajenos a un marco referencial de valores y pilares axiológicos que
guían la interpretación, aplicación y ejecución de las diferentes normas que rigen la
sociedad.
En este módulo se buscará identificar cuáles son esos principios, cómo se jerarquizan y
cómo se interpretan.

Profundización
La Constitución Económica

Dentro del esquema normativo colombiano, no todas las disposiciones tienen el mismo
rango jerárquico y, dentro de esta estructura, la Constitución Política tiene una
supremacía sobre todas las demás, consagrándose en ella que «la Constitución es norma
de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma
jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales».
Este mandato tiene una incidencia fundamental: no solo corresponde a todos los
colombianos –particulares y servidores públicos– respetar lo consagrado en la
Constitución, sino que adicionalmente cualquier disposición que contraríe los postulados
constitucionales debe ser rechazada por el ordenamiento, es decir, que los jueces y
funcionarios, al detectar una incompatibilidad entre cualquier ley, decreto o acto
administrativo y la Constitución, debe aplicar esta última, observando los mecanismos
que para ello el sistema ha contemplado para salvaguardar el respeto jerárquico del
derecho.

A su vez, la Constitución se ocupa de plasmar los principios, valores y elementos rectores

de nuestro Estado de derecho, en donde una parte esencial la ocupan las reglas del
sistema económico, a cuyo conjunto se le denomina usualmente ‘Constitución
Económica’ y en donde se hace referencia, entre otros asuntos, a los derechos de
propiedad, libertad de empresa, intervención del Estado en la economía, presupuesto y,
claramente, la tributación.

24
Respecto al sistema normativo referente a los impuestos, que a su vez se le conoce por
algunos doctrinantes como ‘Constitución Tributaria’, «nuestra Constitución consagra el
deber de contribuir como un deber fundamental con la advertencia de que debe
enmarcarse dentro de criterios de justicia y equidad» (artículo 95-9).
Así mismo, contempla un cúmulo de principios en materia tributaria dentro de los cuales
podemos resaltar los de legalidad y reserva de ley (artículos 150, 287, 300, 313 y 338);
justicia (artículo 95-9); equidad (artículo 95-9); igualdad (artículo 13); buena fe y confianza
legítima (artículo 83); progresividad del sistema tributario (artículo 363); eficiencia
(artículo 363); irretroactividad de las normas tributarias incluidas las de los impuestos de
período (artículos 338 y 363); prohibición de impuestos nacionales con destinación
específica (artículo 369); debido proceso (artículo 29), entre otros» (Hoyos, 2013, p. 48 y
49).
De lo anterior se desprenden varias conclusiones:
La Constitución Política es la máxima norma en nuestro Ordenamiento.

La Constitución se ocupa de crear un sistema de reglas que afectan la economía,

en donde un aspecto fundamental hace referencia a la tributación.

Estas reglas en materia tributaria, además de regular algunos aspectos

organizacionales del poder estatal de recaudar impuestos, incluyen un catálogo
de principios que deben observarse por todos los funcionarios y particulares.

Los principios se encuentran dispersos a lo largo de la Constitución, lo cual conecta

esa Constitución Económica con los pilares y valores de nuestro ordenamiento.

Antes de entrar a analizar cuáles son los principales principios de nuestra tributación, así
como la forma en que deben interpretarse las normas tributarias, conviene estudiar las
fuentes del derecho, ya que son parte esencial del estudio que más adelante se
desarrollará.

Fuentes del derecho

El artículo 230 de la Constitución Política, tomando como punto referencial la actividad
judicial, consagró que los jueces en sus decisiones están sometidos al imperio de la ley,
para posteriormente señalar que serán criterios auxiliares de interpretación la doctrina, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho y la equidad.

25
El concepto de ley no puede observarse desde una óptica limitada a las disposiciones
creadas por el legislador, sino a un concepto de «ley en sentido material, esto es, la
Constitución, la ley, los decretos y demás actos jurídicos» (Corte Constitucional, 1993,
Sentencia C-104).
Esta referencia, como ya se señaló, debe observarse desde una perspectiva jerárquica, en
donde la Constitución es la norma fundamental que irradia todo el sistema, debiendo las
demás normas respetarla.
Una forma gráfica de ilustrar esta jerarquía tradicionalmente acude al concepto de
pirámide de Kelsen, la cual alude al esfuerzo metódico del jurista Hans Kelsen, quien
sostuvo un orden de prelación de las normas jurídicas.
En Colombia, la aplicación concreta de este esquema jerárquico tendría el siguiente
resultado, en donde, solo para efectos pedagógicos de claridad, hemos prescindido de la
categoría de los tratados internacionales, los cuales merecerían un capítulo aparte:
Figura 3
Actividades de la Administración.

Fuente: Elaboración propia (2021).

26
 Derecho Administrativo, general y colombiano, Libardo Rodríguez.
Adicional a estas normas, la Corte Constitucional ha señalado que la costumbre también
es fuente de derecho y, además, tiene una jerarquía similar a las formas de regulación:

Ahora bien, que la costumbre no esté comprendida por la expresión “ley”

empleada en el artículo 230 de la Carta, no significa que su reconocimiento
como norma se oponga a lo allí prescrito. En efecto, existen dos razones
constitucionales que justifican aceptarla como una de las formas de
regulación que integran el derecho positivo colombiano. En primer lugar
(i) la referencia constitucional que hace el preámbulo a la existencia de un
“marco jurídico” implica que, aunque la “ley” ocupa un lugar preferente en
el ordenamiento, este no se agota en ella, de manera que entre “marco
jurídico” y “ley” existe una relación de género a especie. En segundo lugar
(ii) el valor constitucional de la costumbre –destacado ampliamente en la
sentencia C-486 de 1993- en atención (a) a la referencia que a ella se hace
al aludir al ordenamiento de las comunidades indígenas (art. 330) y (b) a
las exigencias adscritas a la soberanía popular, a la democracia
participativa, al pluralismo y al Estado Social de Derecho (arts. 1, 3, 7 y 40),
pone de presente que ella puede ser reconocida como norma cuando la
Constitución o la ley la invoquen, siempre y cuando no se oponga a lo que
las normas imperativas de una y otra prescriban (Corte Constitucional,
2015, Sentencia C-284).
Adicionalmente, existen cuatro fuentes auxiliares de derecho, cada una con complejidad
y alcances propios.
En primer lugar, la jurisprudencia, es decir, el conjunto de decisiones adoptadas en
ejercicio de la función judicial, tiene una especial categoría, en donde actualmente se ha
superado el concepto de mero criterio auxiliar de interpretación para reconocerle una
fuerza vinculante a determinadas decisiones judiciales, frente a las cuales existe una
obligación de seguimiento, bajo determinadas reglas.

Por otra parte, la equidad busca evitar que la aplicación rigurosa de una Ley conlleve a
una injusticia en un caso concreto, siendo éste un concepto indeterminado que se
desprende de la aplicación de diferentes principios constitucionales.

En tercer lugar, la doctrina, que alude a trabajos científicos que brinda elementos de
juicio relevantes para analizar algunos casos concretos.

Finalmente, los principios generales del derecho son conceptos jurídicos

indeterminados que contienen expresiones que designan un valor implícito del

27
ordenamiento, como sucede con el precepto de nadie puede alegar en su favor su propia
culpa.

Estos principios generales del derecho no pueden confundirse con los principios
constitucionales, los cuales sí están consagrados en la Constitución y deben servir de guía
en las decisiones de todos los funcionarios. En el próximo capítulo analizaremos algunos
de los que cuentan con una clara incidencia en el universo tributario.

Principios constitucionales de la tributación en Colombia

La Constitución Política incluye un catálogo de principios rectores que buscan, por una
parte, crear unas garantías para los particulares frente al poder impositivo del Estado y,
por otra, crear unos límites a ese poder. Estos referentes sirven como guías al sistema
tributario y bajo estos parámetros debe interpretarse la relación entre Estado y
particulares en materia tributaria.
Si bien la manera en que se conciben estos valores dificulta la labor de identificación del
listado de principios que afectan la tributación –no existe un capítulo único de principios
constitucionales en materia tributaria–, la Corte Constitucional en su labor interpretativa
ha delineado e identificado algunos de ellos, así como la doctrina que ha estudiado la
jurisprudencia en asuntos tributarios.
Para los efectos de este documento, nos guiaremos por el listado que presentábamos
previamente en el acápite de la Constitución Económica y que fue elaborado por la
doctora Catalina Hoyos, manifestando con claridad que, para nada, sean estos los únicos
principios contenidos en nuestra Constitución con relevancia en impuestos:

Principio de justicia y equidad (artículo 95-9 de la Constitución Política)

El artículo 95 de la Constitución Política, en su numeral 9, consagra que «son deberes de
la persona y del ciudadano (…) contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones
del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad».
Este principio, según posición reiterada de la Corte Constitucional, es bifocal, ya que
proporciona «la justificación constitucional al deber de contribuir al sostenimiento
económico del Estado, pero al mismo tiempo comportarían una barrera de contención
que no puede ser superada por el legislador fiscal» (Sentencia C-388 de 2016).

28
También, en palabras de la Corte, en Sentencia C-464 (1993):
Cierto tipo de limitaciones excepcionales al poder impositivo del Estado -
particularmente de orden cuantitativo- que la jurisprudencia anterior a la actual
Constitución justificaba bajo la figura del "impuesto confiscatorio" o "expropiatorio",
deben ahora considerarse de acuerdo con los principios de justicia y equidad fiscales
que, de una parte, se erigen en el fundamento del deber de toda persona de contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (C.P art. 95-9) y, de otra, en
límite del poder impositivo del Estado (C.P art. 95-9 y 363).
Esto quiere decir que el establecimiento de un impuesto injusto e inequitativo
no entra en la órbita constitucional del poder impositivo. La tributación
necesariamente afecta la propiedad y la riqueza y es un poderoso y legítimo
instrumento de redistribución del ingreso y de reducción de las desigualdades sociales
y económicas. Sin embargo, su cometido no es destruir las fuentes de la riqueza y del
trabajo de la sociedad. De ahí que la tradición jurisprudencial colombiana, con razón,
coloque el límite del poder impositivo del Estado en la extinción de la propiedad o de
la renta. El lindero que sólo afectando la justicia y la equidad fiscales puede
desbordarse no acota un espacio nada estrecho a la potestad estatal.

Principio de legalidad y reserva de ley (artículos 150, 287, 300, 313 y 338)
Los principios de legalidad y el correlativo de reserva de ley se encuentran en diferentes
disposiciones de la Constitución Política.
En primer lugar, el artículo 150 asigna competencias al Congreso para crear impuestos,
mientras que diferentes artículos delegan competencias a otros entes para desarrollar o
reglamentar tributos, siempre en el marco de lo definido por la ley, lo cual es concretado
en el artículo 338 de la Constitución:
ARTÍCULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben
fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y
las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los
beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales

29
 costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base
sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de
la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

En palabras del doctor Alfredo Lewin (2002):

El principio de legalidad, reconocido universalmente por la doctrina y
consagrado con mayor o menor rigor en las constituciones de los diferentes países,
consiste, esencialmente, en que la obligación de pagar tributos tiene como única
fuente la ley. Expresado de otra manera, este principio apunta a que no puede existir
tributo sin ley que lo establezca, lo cual está íntimamente vinculado con una idea
central: para que se creen o modifiquen tributos, debe existir la expresión de voluntad,
legítimamente constituida, manifestada en forma solemne, es decir, a través de una
ley. Este principio se identifica con el viejo aforismo de “no taxation without
representantion”.
Debe destacarse que el principio de legalidad no está restringido, únicamente, al
tema de la creación normativa de los tributos para establecer límites a las potestades
del Estado y sus gobernantes. Este aspecto se conoce en la doctrina con el nombre de
principio de reserva de ley y tiene que ver, directamente, con el tipo de norma que se
requiere para la creación y, en general, para la modificación de los tributos, y con la
previsión acerca de qué elementos y definiciones deben estar contenidos en ella.
También, el principio de legalidad debe entenderse como del cual se deriva la
preminencia de la ley en las actuaciones administrativas, es decir, el que exige la
conformidad de la actuación de la Administración a la ley (p. 20).

Principio de igualdad
Un valor que resulta de vital importancia a la hora de estudiar normas tributarias que
crean tratos diferenciados en cuanto a las cargas tributarias, es el contenido en el artículo
13 de la Constitución Política, el cual «se entiende normalmente en el sentido de que la
ley debe dar igual tratamiento a todas las personas que estén en las mismas o análogas
circunstancias, de tal manera que se dé igual trato a los iguales (equidad horizontal) y
desigual trato a los desiguales (equidad vertical)» (Lewin, 2002, p. 65).

30
Principio de buena fe y confianza legítima
La Constitución Política establece en el artículo 83 el principio de la buena fe al consagrar
que «las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a
los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos
adelanten ante estas».
Este valor fundante de nuestro Estado social de derecho, de conformidad con lo
desarrollado por la Corte Constitucional:
Incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una
declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los
mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual
manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la
administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico (Corte
Constitucional, 2004, Sentencia C-131).
En su esencia, de conformidad con lo recopilado por la Sentencia T-956 de 2011:
El principio de la buena fe tiene dos manifestaciones: el respeto por el acto propio y la
confianza legítima que, conjuntamente, previenen a las autoridades y a los particulares
a “mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los
que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que
objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico
jurídico.
El principio de confianza legítima ha sido objeto de protección constitucional, entre otros,
en fallos de tutela, además de los ya citados (T-956 de 2011 y T-248 de 2008), contenidos
en los procesos T- 210 del 23 de marzo de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), T – 895
del 11 de noviembre de 2010 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y T- 717 del 13 de septiembre de
2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
La Corte Constitucional ha abarcado el concepto de la confianza legítima de la siguiente
manera:
Este principio busca proteger al administrado frente a las modificaciones
intempestivas que adopte la administración, desconociendo antecedentes en los
cuales aquél se fundó para continuar en el ejercicio de una actividad o reclamar ciertas
condiciones o reglas aplicables a su relación con las autoridades. Esto quiere decir que
el principio de confianza legítima es un mecanismo para conciliar los posibles
conflictos que surjan entre los intereses públicos y los intereses privados, cuando la
administración ha creado expectativas favorables para el administrado y súbitamente
elimina dichas condiciones. Así pues, la confianza que el administrado deposita en la

31
 estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe
respetarse.

En síntesis, el principio de la confianza legítima es una expresión de la buena fe

consistente en que el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que
regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un
período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación
jurídica. No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos adquiridos pues éstos
no existen en la situación en consideración, sino tan sólo de amparar unas expectativas
válidas que los particulares se habían formado con base en acciones u omisiones
estatales prolongadas en el tiempo (Corte Constitucional, 2005, Sentencia T-1094).

Principio de progresividad
El artículo 363 de nuestra Constitución expresamente señala que nuestro sistema
tributario se funda en el principio de progresividad.
Según Lewin (2002):
Este principio refleja más un concepto político que técnico. Se dice que la
progresividad, como principio, tiene por objeto hacer justo el sistema, de tal manera
que el legislador atienda la capacidad contributiva de las personas, y los gravámenes
no sean simplemente proporcionales, sino que, quien tenga mayor capacidad
contributiva, asuma obligaciones mayores, y su cuantía sea más que proporcional a esa
mayor capacidad (p. 106).
Debido a la importancia, y a la vez dificultad, de sopesar jurídicamente este principio, la
Corte Constitucional ha creado un test para evaluar la regresividad de ciertas normas en
materia de derechos sociales:
El test de proporcionalidad en materia de regresividad de los derechos sociales ha
utilizado los tres pasos que se plantean en el juicio de igualdad, es decir el principio de
idoneidad que consiste en verificar si la medida regresiva tiene un fin
constitucionalmente legítimo y un presupuesto constitucional que la justifique, en
segundo lugar el presupuesto de la necesidad en donde se valora si de todas las
medidas posibles, la que escogió el legislador es la menos regresiva, hasta llegar hasta
al último paso del test de verificar la proporcionalidad en sentido estricto que consiste
en confrontar el principio de no regresividad con otros principios constitucionales
como la garantía de sostenibilidad del sistema o los principios de universalidad,
solidaridad y eficiencia cuando se trata de valorar el sistema de seguridad social, para

32
 establecer si en el caso concreto se presenta un mayor menoscabo del principio de
progresividad frente al principio constitucional que se enfrenta a éste. Así por ejemplo
en la Sentencia C-038 de 2004 se dijo que si se utiliza como presupuesto de justificación
de la regresividad de un derecho social el fomento del empleo se debe constatar, “(i)
que las medidas no fueron tomadas inopinadamente, sino que se basaron en un
estudio cuidadoso, y (ii) que el Congreso analizó otras alternativas, pero consideró que
no existían otras igualmente eficaces que fueran menos lesivas, en términos de la
protección del derecho al trabajo. Y (iii) finalmente debe el juez constitucional verificar
que la medida no sea desproporcionada en estricto sentido, esto es, que el retroceso
en la protección del derecho al trabajo no aparezca excesivo frente a los logros en
términos de fomento del empleo (Corte Constitucional, 2011, Sentencia C-228).

Principio de eficiencia
Al igual que el anterior principio, la eficiencia se encuentra consagrada expresamente en
el artículo 363 de la Constitución como un elemento fundante del sistema tributario.
La Corte Constitucional ha afirmado que el principio de eficiencia consiste en (i) la
eficiencia del tributo y (ii) la eficiencia del recaudo.
(…) El citado principio se manifiesta en dos vertientes, por una parte, en la
eficiencia del tributo, que permite verificar el beneficio económico que se genera en
los ingresos del Estado a partir de su exigibilidad, y por la otra, en la eficiencia del
recaudo, que pretende medir la idoneidad de los medios utilizados para asegurar el
cobro del tributo. En sus propias palabras, esta Corporación manifestó:
Ello quiere decir, que el examen del principio puede llevarse a acabo
asumiéndolo como un elemento del tributo, o también, como un factor a tenerse en
cuenta cuando se organizan los procesos de liquidación y recaudo del mismo. En el
primer caso, el principio tiene un sentido eminentemente económico vinculado a la
relación costo beneficio, de la cual se deduce la viabilidad o no de la creación o
mantenimiento del tributo. Si esa relación de proporcionalidad entre el costo de
administración del tributo y el beneficio final que se deduce de él es positiva, el tributo
es eficiente, de lo contrario será ineficiente. Para ilustrar esta aplicación puede ponerse,
a manera de ejemplo, lo que ocurrió con el impuesto del papel sellado, cuya
administración resultó tan onerosa frente a los ingresos que venía generando, que el
Estado se vio en la necesidad de suprimirlo. Dentro de esta perspectiva también se
alude a la eficiencia del tributo para señalar los efectos que éste tiene sobre la
asignación de los recursos en la economía (Sentencia C-543, 2005).

33
Principio de irretroactividad
La Corte Constitucional señaló frente a este principio, consagrado en los artículos 338 y
363 de la Constitución Política, que:
La esencia del principio de irretroactividad de la ley tributaria es la imposibilidad de
señalar consecuencias jurídicas a actos, hechos o situaciones jurídicas que ya están
formalizados jurídicamente, salvo que se prescriba un efecto más perfecto tanto para
el sujeto de derecho, como para el bien común, de manera concurrente, caso en el cual
la retroactividad tiene un principio de razón suficiente para operar. Pues lo imperfecto
siempre se sujeta a lo más perfecto, dada la naturaleza perfectible de la legalidad
(Sentencia C-549 de 1993).
Al respecto, una derivación de este que resulta relevante, tiene que ver con la regla frente
a que las variaciones normativas en impuestos de período «no pueden aplicarse sino a
partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley,
ordenanza o acuerdo» (artículo 338).

Debido proceso
Una garantía suprema en todos los procedimientos administrativos tiene que ver con el
respeto al debido proceso frente a los particulares, de conformidad con lo consagrado en
el artículo 29 de la Constitución Política que establece:
ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales
y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le
imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se
aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado
judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia
de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento;
a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a
controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y
a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.

34
Aunque el debido proceso es un principio esencial en nuestra Constitución, y por ende
tiene múltiples desarrollos conceptuales, puede señalarse que, en virtud de este, el Estado
está en la obligación de proteger a todas las personas frente a las autoridades públicas,
procurando el respeto de las formas y procedimientos propios y prestablecidos de cada
juicio o actuación administrativa, y garantizando que todas las decisiones de la
Administración se profieran conforme a las leyes preexistentes.
Por ello, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha manifestado que el
debido proceso debe garantizarse en toda actuación administrativa, y que:
(…) Lo que se propone el Constituyente es que en todo caso de actuación
administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el
autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así
como los demás fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los
intereses legítimos y los derechos de origen legal y convencional de todas las
personas” (Sentencia C-248, 2013).

Métodos de interpretación

Como se ha expuesto en este capítulo, las reglas jurídicas no pueden interpretarse de

manera aislada, sino que deben acudir, entre otros esfuerzos hermenéuticos, a la revisión
de la jerarquía de las disposiciones y su validez frente a los principios constitucionales –
para efectos de revisar, por ejemplo, si no se vulneran criterios de justicia, equidad,
igualdad, buena fe o debido proceso–.
Sin embargo, las normas tienen una textura abierta en su lenguaje, es decir, aún
considerando que su contenido es claro, para un caso concreto el intérprete puede tener
insuficientes elementos para aplicarlo, puede hallar contradicciones en el sistema,
ambigüedades en la redacción –u oscuridad en la misma– o lagunas –omisiones– en un
marco normativo. Por esto, el lector no tiene un papel pasivo en el derecho, ya que la
manifestación real y viva de lo jurídico exige no solo entender una norma, sino saber
cómo aplicarla a una situación concreta.
Aunque no hay un estándar generalmente aceptado para interpretar una norma, la
jurisprudencia y la doctrina usualmente destacan los siguientes métodos de
interpretación:

Interpretación literal o gramatical: el artículo 27 del Código Civil consagra que

«cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto
de consultar su espíritu». Igualmente, los artículos 28 y 29 del Código Civil
establecen que las palabras deben entenderse por su sentido natural y obvio, salvo

35
cuando la norma haga referencia a palabras técnicas, caso en el cual se les dará a
las mismas el sentido que la ciencia o el arte correspondiente les profese. Bajo este
mismo esquema, el artículo 30 consagra que el contexto de la ley servirá para
ilustrar su sentido, en donde «los pasajes oscuros de una ley pueden ser ilustrados
por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto».

Interpretación lógica: según la sentencia C-425 de 2002, «si la estructura lógica en

general de un enunciado normativo consiste en establecer una exigencia deóntica
frente a la presencia de ciertos hechos, la excepción a un enunciado normativo
radicará en sustraer algunos de esos hechos a los deberes exigidos en la regla
general, asignándoles una consecuencia distinta o contraria a la prevista por esta».

Interpretación teleológica: se busca aplicar la norma bajo la finalidad de la misma,

su objetivo o propósito, «lo que se pretende es hallar el propósito perseguido con
la creación de una norma para que su interpretación resulte en una aplicación que
logre o tienda a lograr esos objetivos» (Piccato, 2006, p. 213).

Interpretación histórica: se estudian los antecedentes que sirvieron para

desarrollar la norma –debate legislativo, por ejemplo– para identificar el espíritu
del mismo para desentrañar su intención.

Interpretación sistemática: en donde se debe hacer un ejercicio importante «en

la identificación de una o varias normas, fines, valores o principios constitucionales
que tienen mayor abstracción y en los que se plasma objetivos morales y políticos
de signo más universal y consensuado» (López, 2006, p. 39).

Aunque estos son los métodos tradicionales de interpretación, lo cierto es que la

Corte Constitucional también ha institucionalizado en algunos casos la aplicación
de test o filtros racionales que, bajo ciertos criterios, decantan la forma en que
deben sopesarse y ponderarse los principios o normas en conflicto en ciertos
casos concretos.

Durante la Edad Media, Bártolo de Sassoferrato comenzó a estudiar las leyes, no

desde un punto de vista puramente literal, sino que inició un proceso hacia una
metodología moderadamente más crítica. Su gran logro fue introducir el
concepto de "razón" a las leyes. Así como Bártolo reclamaba que existía una
razón de la ley, el sistema colombiano reclama que las normas no pueden ser
aplicadas ciegamente, sino a la luz de todos los elementos, factores y principios
que confluyen en el derecho tributario colombiano.

36
 UNIDAD DE APRENDIZAJE 3

APLICACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN

TRIBUTARIA A LOS IMPUESTOS ADMINISTRADOS POR LA DIAN

Síntesis
De las pautas constitucionales para la creación, administración, interpretación y
aplicación de las normas tributarias, se desprenden unos parámetros básicos de los
elementos de la obligación tributaria frente a los impuestos administrados por la DIAN,
que son los ejes centrales de cada tributo.
Conocer cuáles son estos elementos es un deber, no solo de la Administración, sino de
los contribuyentes, razón por la cual es necesario entrar a definir cuál es su naturaleza,
requisitos ontológicos y justificación constitucional.

Profundización
Los elementos de la obligación tributaria

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN cumple un papel fundamental y

protagónico dentro del sistema tributario colombiano, ya que el mayor porcentaje de
recaudo tributario se centra en los impuestos que administra la entidad: impuesto sobre
la renta, impuesto sobre las ventas, impuesto a la riqueza –patrimonio–, entre otros.
Más allá de las particularidades de estos tributos, el artículo 338 de nuestra Constitución
Política establece que «la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los
sujetos activos o pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos».
La propia DIAN hace un primer acercamiento, con base en la citada disposición, de los
elementos de esta manera, en el Concepto Unificado 0003 del 12 de julio de 2002 sobre
el impuesto sobre las ventas:

Hecho Generador: Es el presupuesto establecido en la ley cuya realización

origina el nacimiento de la obligación tributaria.

37
 Sujeto Activo: Es el acreedor de la obligación tributaria. El Estado como
acreedor del vínculo jurídico queda facultado para exigir unilateral y
obligatoriamente el pago del impuesto, cuando se realiza el hecho
generador;

Sujeto Pasivo: Es el deudor de la obligación tributaria.

Sujeto Pasivo Económico: Es la persona que adquiere bienes y/o servicios

gravados, quien soporta o asume el impuesto. El sujeto pasivo económico
no es parte de la obligación tributaria sustancial, pero desde el punto de
vista económico y de política fiscal es la persona a quien se traslada el
impuesto y es en últimas quien lo asume.

Sujeto Pasivo de Derecho: Es el responsable del recaudo del impuesto,

actúa como recaudador y debe cumplir las obligaciones que le impone el
Estado. Ej: Presentar la declaración y pagar el impuesto), so pena de incurrir
en sanciones de tipo administrativo (Sanción por extemporaneidad,
sanción moratoria, etc) y de tipo penal.

No obstante lo anterior, y como situación especial, se presenta el evento que en

cierto tipo de operaciones concurren en el mismo sujeto la calidad de sujeto pasivo de
derecho y de sujeto pasivo económico, tal es el caso de los responsables del impuesto
sobre las ventas que pertenecen al régimen común y realizan operaciones gravadas
con responsables del régimen simplificado caso en el cual el responsable del régimen
común debe generar el impuesto y efectuar la retención en la fuente, vale decir que,
del pago efectuado al responsable del régimen simplificado no le es detraído valor
alguno por concepto de impuesto sobre las ventas, debiendo el responsable del
régimen común asumir dicho gravamen.

Base Gravable: Es la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual

se le aplica la tarifa para determinar la cuantía de la obligación tributaria.

Tarifa: Es el porcentaje o valor que aplicado a la base gravable determina

el monto del impuesto que debe pagar el sujeto pasivo.

38
A continuación, estudiaremos cada uno en detalle.

Sujetos activos

Aunque el Estado es sujeto del poder tributario, es decir, la competencia para establecer
los tributos buscando cumplir con sus fines, «como sujeto activo de la obligación
tributaria, el Estado ya no tiene el mismo poder, solo limitado por las exigencias del bien
común, sino que está sujeto también a la ley tributaria, que le señala los límites de sus
derechos, así como también los deberes que debe cumplir en los trámites administrativos
para respetar el debido proceso tributario» (Bravo Arteaga, 2012, p. 214).
En este sentido, la doctrina resalta lo contemplado en el artículo 683 del Estatuto
Tributario, que consagra que:
Los funcionarios públicos, con atribuciones y deberes que cumplir en relación con la
liquidación y recaudo de los impuestos nacionales, deberán tener siempre por norma
en el ejercicio de sus actividades que son servidores públicos, que la aplicación recta
de las leyes deberá estar presidida por un relevante espíritu de justicia, y que el Estado
no aspira a que al contribuyente se le exija más de aquello con lo que la misma ley ha
querido que coadyuve a las cargas públicas de la Nación.
En Colombia, las entidades que pueden ser sujetos activos de los tributos son:

La Nación, a través de la DIAN, institución por excelencia de los tributos nacionales

y de aquellos que la Ley no señale como correspondiente a otra entidad.

Entidades territoriales, es decir, los departamentos, distritos y municipios, en el

caso de impuestos como el de industria y comercio, predial o impuesto nacional
al consumo de cervezas.

Entidades privadas, tales como la Federación Nacional de Cafeteros y otras

organizaciones a quienes se les delegan competencias frente a algunas
contribuciones parafiscales.

Sujetos pasivos

Dice el profesor Bravo Arteaga (2012):

Por regla general, todas las personas naturales o jurídicas pueden ser sujetos
pasivos de la obligación tributaria.

39
 Aunque el artículo 95 de la Constitución, en el ordinal 9º establece que la
obligación de contribuir a los gastos del Estado es un deber de la persona y del
ciudadano, como haciendo referencia a las personas naturales, debe tenerse presente
que las personas jurídicas son ficciones del Derecho, pues son instrumentos de que se
valen los seres humanos para efectuar operaciones lucrativas para realizar objetivos de
interés común. De manera que el gravamen que afecta una persona jurídica, en el
fondo repercute en la persona natural dueña de la jurídica.
En algunos tributos, como el impuesto sobre la renta, algunos sujetos pasivos no
son personas en el Derecho común. Tal es el caso de las sucesiones ilíquidas, las
sociedades de hecho, las comunidades organizadas, las sociedades de minas y algunos
fondos públicos o privados (p. 220).
La Corte Constitucional ha señalado conceptualmente que:
Sobre el sujeto pasivo esta Corporación ha distinguido dos tipos de obligados: ´de iure´
que son aquellos que pagan formalmente el impuesto; y ´de facto´ quienes en últimas
deben soportar las consecuencias económicas del gravamen. Con el siguiente ejemplo
se ilustra mejor lo expuesto: En los tributos directos, como el impuesto a la renta, en
general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en los impuestos indirectos (…) el
sujeto pasivo de iure no soporta económicamente la contribución, pues traslada su
costo al consumidor final (Corte Constitucional, 2017, Sentencia C-333).

Hecho generador

Este es un elemento definitivo dentro de la estructuración de un tributo y radica «la

importancia del hecho gravado en dos aspectos: el momento en que nace la obligación
tributaria y la referencia a la norma reguladora de la obligación tributaria» (Bravo
Arteaga, 2012, p. 239).
El hecho generador tiene varios elementos que permiten definir si se ha configurado
respecto a un tributo específico, siendo estos:

Elementos objetivos: acto jurídico que se relaciona con un hecho económico

que implica la capacidad de pago:

o Un acto jurídico: la realización de una conducta, como la percepción de

un ingreso en materia de renta o una venta (con todas sus
particularidades legales), la importación de un bien o la prestación de un
servicio, para el caso del IVA.

40
 o Una forma jurídica: el ejercicio de un derecho, la celebración de un
negocio jurídico o la realización de una actuación, como el
enriquecimiento que genera ingreso, en renta.

o Una materia o bien jurídico, tangible o intangible, al que se refiere el

acto jurídico.

o La capacidad económica, referida al titular del hecho gravado.

Elemento subjetivo: presupuesto legal que recae sobre las calidades de los
sujetos que intervienen en el acto, en donde se consulta, por ejemplo, en materia
de renta, si la persona es natural o jurídica y si es nacional o extranjera, bajo ciertos
supuestos.

Elemento temporal: hace referencia a la acusación del tributo, es decir, a la

determinación de cuándo nace la obligación y cuándo el mismo es exigible.

Elemento espacial: fundamental para señalar si el tributo es nacional,

departamental, municipal o si el negocio se efectuó dentro de la jurisdicción
nacional o por fuera de ella.

La base gravable

La base gravable se define como «la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual
se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la
obligación tributaria» (Corte Constitucional, 1996, Sentencia C-412).
Según el profesor Bravo Arteaga (2012):
La base gravable es el aspecto cuantitativo del hecho gravado. La cantidad está
unida muy estrechamente al hecho gravado, de manera que se puede decir que en la
realidad de los acontecimientos el hecho y su cuantía aparecen siempre unidos y solo
es posible separarlos por una operación mental de abstracción, en la misma forma
como ocurre con la esencia de los objetos y su cantidad, p. ej. el dinero y su cantidad.
El dinero, en sí mismo, es diferente de su cantidad, pero siempre que existe algún
dinero, existe en una determinada cantidad.

41
 La base gravable se la denomina también parámetro, porque es un elemento
variable de cada caso, que permite expresar su magnitud y hacerlo comparable con
otros similares.
La cuantía del hecho gravado es el elemento que permite establecer la base
gravable, en forma directa o previo un proceso de integración o de depuración. En
el impuesto de timbre, por ejemplo, la base gravable está constituida por la cuantía
misma del documento gravado, o sea que se establece directamente; en el impuesto
de ventas, la base gravable no es solo el valor de la venta, sino que se debe integrar
con otros elementos, como gastos de financiación, acarreos, instalaciones, seguros,
comisiones, garantías y otros gastos accesorios y en el impuesto sobre la renta el
ingreso bruto se debe depurar con la sustracción de costos, gastos y rentas exentas
para llegar a la renta líquida gravable.
La base gravable pone de relieve la cuantía de cada hecho gravado o conjunto
de ellos ocurridos en un periodo, con la finalidad de establecer el valor de la obligación
tributaria (p. 262, negrillas originales).
La doctrina frecuentemente diferencia entre base gravable simple y base gravable
compuesta, siendo la primera aquella que coincide con la cuantía del hecho gravado,
mientras la segunda engloba diferentes elementos o hechos gravados ocurridos en un
período.
Igualmente, se diferencia entre base gravable bruta –equivalente a la cuantía del hecho
gravado o al conjunto de hechos ocurridos en un determinado lapso– y base gravable
líquida, en donde se efectúa un ejercicio o proceso de depuración previo a la
determinación de la base.
En razón de su fundamento, la base gravable puede ser real –es decir, sus elementos
corresponden a cuantías reales frente a los hechos gravados– o presuntiva, en donde la
determinación es indirecta, ya que se dan como ciertos algunos hechos que se deducen
de ciertas presunciones legales.
Finalmente, existen ciertos elementos constitutivos de la base gravable que conviene
considerar:
Inclusiones: son los factores que se incluyen como materia económica del hecho
gravado: los ingresos en el impuesto sobre la renta o el precio de los bienes y
servicios, en el IVA.

Las exclusiones: son los elementos que el legislador considera que no deben ser
incluidos en la masa de valores que integran la base, que pueden ser lógicas – los
ingresos generados en 2017 deben excluirse del impuesto sobre la renta del
periodo gravable 2018 – o legales – cuando la norma indica que ciertos ingresos

42
 no son constitutivos de enriquecimiento y por ende no se deben contener en la
base gravable de la renta-.

Aspectos de depuración: algunos impuestos exigen depurar la base gravable,

detrayendo algunos hechos para determinarla, como costos o deducciones.

Exenciones: son valores que hacen parte de las inclusiones, pero que el legislador
ha señalado que deben detraerse de la base gravable, bien sea por razones de
justicia o equidad, de conveniencia o para favorecer ciertas actividades. A
diferencia de las exclusiones, éstas sí hacen parte de las inclusiones, pero el
legislador ha decidido detraerlas con posterioridad.

La Tarifa

La tarifa del impuesto está relacionada y conectada íntima y estrechamente con la base
gravable, ya que corresponde a la magnitud que, aplicada a la base gravable, conlleva a
la determinación de la carga tributaria.
En otras palabras, la tarifa es una variable que, aplicada a la base gravable, genera como
resultado la cuantía del tributo.
Existen en la doctrina (Bravo Arteaga, 2012, página 285) una clasificación de las tarifas de
la siguiente manera:

Tarifas fijas: corresponden a una cuantía fija por cada operación, como cuando el
artículo 521 del Estatuto Tributario consagra que estarán sujetos al impuesto de
timbre, independientemente de su cuantía, “los cheques que deban pagarse en
Colombia” por una tarifa de 0,0003 UVT ($11 para 2021), por cada uno.

Tarifas proporcionales: cuando la Ley define una alícuota que se debe aplicar a
la base gravable, como sucede con la tarifa del IVA, que, en principio, corresponde
al 19% del precio pactado por las partes para bienes y servicios.

Progresivas: en donde existe una alícuota que se aumenta cuando se incrementa

la base imponible, estableciéndose una gradualidad. Así, la Ley puede establecer
que, hasta cierto tope de ingresos, la base gravable será un porcentaje menor a los
ingresos que superen este tope, a los que se les aplicaría una tarifa superior.

Regresivas: aunque nuestro ordenamiento proscribe este tipo de tarifas,

conceptualmente se consideran como tales aquellas en donde, a medida que
aumenta la base gravable, disminuye la tarifa.

43
Como se señaló previamente, la Ley debe establecer claramente la tarifa de los tributos.

Sin embargo, en algunos casos, como el relacionado con las contribuciones parafiscales,
existen situaciones en donde el legislador delega al ejecutivo el desarrollo de la misma, lo
cual produce ciertas controversias, que han sido abordadas por la jurisprudencia
constitucional.

Así, Sentencia C-1067 de 2002, a propósito del estudio de una contribución parafiscal,
señaló claramente:

Debe insistir la Corte en tres cuestiones que en esta materia son de especial
importancia. En primer lugar, que el Congreso no puede delegar en el Gobierno la
facultad para establecer gravámenes; en segundo término, que la excepción a la regla
general de la determinación de la tarifa por la ley, consistente en la posibilidad de que
la autoridad pueda fijarla, es de aplicación restrictiva y sólo se predica respecto de las
tasas y de las contribuciones; y en tercer lugar, que en estos eventos la ley, las
ordenanzas o los acuerdos deben fijar en forma clara el método y el sistema para
su determinación. El método y el sistema son reglados y no discrecionales, es
decir, mediante ellos se fija la manera como la autoridad respectiva ha de calcular
la tarifa. A través de los mismos la ley, las ordenanzas o los acuerdos establecen
límites a la autoridad y ésta no puede apartarse de ellos.

El sistema y el método deben ser claramente definidos en la ley respectiva y

si dentro del texto legal que crea una contribución parafiscal no se establecen en
forma clara, la misma resulta a todas luces inconstitucional.

En efecto, el Constituyente tuvo especial cuidado con que fueran los órganos
representativos quienes tuvieren la facultad de establecer todos los elementos
integrantes de los tributos, tanto los sujetos activos y pasivos, como los hechos y las
bases gravables y las tarifas. Con tal precisión se cumple con el principio democrático
y se da seguridad a los gobernados para que no queden expuestos a la arbitrariedad
de quienes podrían estar interesados en aumentar los recaudos.

Según lo expuesto, es claro que esa concesión establecida por la propia Carta,
consistente en que sólo en materia de tasas y contribuciones se pudiera delegar la
facultad para fijar las tarifas en otra autoridad diferente a los cuerpos colegiados
de elección popular, es restringida y de interpretación estricta, pues no se trata
de una facultad absoluta e ilimitada para fijar la tarifa respectiva, sino que le puso
límites claramente definidos en la norma: el método y el sistema (negrilla fuera de
texto).

Sobre estos últimos conceptos (método y sistema), la Sentencia C-455 de 1994 se

pronunció de la siguiente manera:

44
 Una interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto
superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos -pautas técnicas
encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de
tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una
tarifa- y los sistemas -formas específicas de medición económica, de valoración y
ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación- son
directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y
constituyen a la vez garantía del contribuyente frente a la administración.

UNIDAD DE APRENDIZAJE 4

SISTEMA DE GESTIÓN DE LA DIAN

Síntesis
Cada organización debe conocer, además de sus funciones, objetivos, competencias y
restricciones, cómo gestionar o administrar las mismas. Por esto, debe profundizarse no
solo en el qué (lo que se busca o persigue), sino también en el cómo (la manera en que
se llega a los resultados propuestos).

Profundización
La Entidad

Como lo señala el Decreto 1071 de 1999, «la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, estará organizada como una Unidad Administrativa
Especial del orden nacional, de carácter eminentemente técnico y especializado, con
personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio,
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público».

El objetivo de la entidad, según el artículo 4 del Decreto citado, es «coadyuvar a garantizar

la seguridad fiscal del Estado colombiano y la protección del orden público económico
nacional, mediante la administración y control al debido cumplimiento de las
obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, y la facilitación de las operaciones de
comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad».

45
La DIAN tiene unas competencias y funciones que guían, delimitan y orientan su
actividad.
El Decreto 1742 de 2020 consagra las siguientes competencias para la entidad:
ARTÍCULO 1. Competencia. A la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales le competen los siguientes asuntos:
La administración de los impuestos de renta y complementarios, de timbre
nacional y sobre las ventas; los derechos de aduana y los demás impuestos internos del
orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien
se trate de impuestos internos o al comercio exterior; así como la dirección y
administración de la gestión aduanera, incluyendo la aprehensión, decomiso o
declaración en abandono a favor de la Nación de mercancías y su administración y
disposición.
Igualmente, le corresponde el control y vigilancia sobre el cumplimiento del
régimen cambiaría en materia de importación y exportación de bienes y servicios,
gastos asociados a las mismas, financiación en moneda extranjera de importaciones y
exportaciones, y subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones.
La administración de los impuestos comprende su recaudación, fiscalización,
liquidación, discusión, cobro, devolución, sanción y todos los demás• aspectos
relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
La administración de los derechos de aduana y demás impuestos al comercio
exterior, comprende su recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro,
sanción y todos los demás aspectos relacionados con el cumplimiento de las
obligaciones aduaneras. La dirección y administración de la gestión aduanera
comprende el servicio y apoyo a las operaciones de comercio exterior, la aprehensión,
decomiso o declaración en abandono de mercancías a favor de la Nación, su
administración, control y disposición.
Le compete mantener la unidad doctrinal en la interpretación de las normas en
materia tributaria, aduanera y de control cambiario, en lo de competencia de la DIAN y
la generación de estadística en las mismas materias.
Le compete, en su calidad de entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el recaudo del impuesto de industria y comercio consolidado en el régimen
SIMPLE, previsto en el parágrafo 2 del artículo 908 del Estatuto Tributario.

46
 La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
desarrollará todas las actuaciones administrativas necesarias para ejercer su
competencia.
A su vez, a la entidad se le asignan las siguientes funciones, contenidas en el Decreto 4048
de 2009:
ARTÍCULO 3. Funciones Generales. Corresponde a la DIAN ejercer las siguientes
funciones:
1. Administrar los impuestos sobre la renta y complementarios, sobre las ventas,
nacional al consumo, al patrimonio, gravamen a los movimientos financieros, de
timbre nacional, impuesto nacional a la gasolina y al ACPM; los derechos de aduana y
comercio exterior, así como los demás impuestos internos del orden nacional cuya
competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien se trate de impuestos
internos o al comercio exterior, en lo correspondiente a su recaudación, fiscalización,
control, represión, penalización, liquidación, discusión, cobro, devolución y sanción y
los demás que las leyes determinen, que no estén asignados a otras entidades.
2. Dirigir y administrar la gestión y operación aduanera incluyendo, entre otras:
el servicio, el control y el apoyo a las operaciones de comercio exterior de los diferentes
regímenes aduaneros y/o de destinos aduaneros, así como de los usuarios y auxiliares
de la función pública aduanera.
3. Dirigir, administrar, controlar y vigilar el cumplimiento de las obligaciones
tributarias, aduaneras y cambiarías por importación y exportación de bienes y servicios,
gastos asociados a las mismas, financiación• en moneda extranjera de importaciones y
exportaciones y subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones a nivel
nacional, en concordancia con las políticas trazadas en el programa macroeconómico
y las políticas generales adoptadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
dentro del modelo de gestión institucional.
4. Administrar y disponer de las mercancías aprehendidas, decomisadas o
declaradas en abandono a favor de la nación.
5. Dirigir y administrar la gestión relacionada con la transformación digital de la
administración tributaria, aduanera y cambiaría.
6. Controlar y vigilar las operaciones derivadas del régimen cambiaría que no
sean competencia de otra entidad.
7. Autorizar, controlar y vigilar las actividades de las personas que ejerzan de
manera profesional la compra y venta de divisas.

47
 8. Reconocer y pagar las recompensas y participaciones en dinero o en especie
por colaboración eficaz de terceros en el control al contrabando, la evasión y la
corrupción.
9. Ejercer las funciones de Policía Judicial, de conformidad con las normas legales.
10. Supervisar el ejercicio de las facultades conferidas al personal de la Policía
Fiscal y Aduanera, con soporte y apoyo a las funciones propias de investigación y
determinación en el ámbito tributario, aduanero y cambiario.
11. Celebrar convenios con entidades públicas o privadas, nacionales o
internacionales, orientadas a establecer alianzas estratégicas para posicionar la cultura
de la contribución en la ciudadanía, combatir la evasión, el contrabando y la morosidad
tributaria, aduanera y cambiaría; así como para el intercambio de información,
atendiendo las disposiciones constitucionales y legales que regulan la reserva y la
protección de los datos personales, contenidos en la información que administra la
Entidad.
12. Participar en la definición de los estándares y políticas tributarias
internacionales al interior de organismos internacionales o multilaterales y en la
preparación de las acciones y proyectos gubernamentales que tengan relación con
dichas materias y su implementación.
13. Definir e impartir las directrices para el funcionamiento y administración del
Registro Único de Beneficiarios Efectivos, Finales o Reales - RUB.
14. Actuar como autoridad doctrinaria en la interpretación de las normas en
materia tributaria, aduanera y de control cambiario, en lo de competencia de la DIAN y
en la generación de estadística en las mismas materias.
15. Participar y emitir conceptos sobre el estudio y la elaboración de proyectos
de ley, decretos o acuerdos internacionales que contemplen aspectos tributarios,
aduaneros o cambiarios.
16. Diseñar, desarrollar y evaluar el sistema de control interno de la Entidad, en
los términos definidos por la ley.
17. Administrar y disponer de los recursos humanos, financieros, físicos y de
conocimiento, así como de la prestación de los servicios generales en la Entidad.
18. Compilar, actualizar y divulgar las normas sobre regímenes tributarios del
orden nacional, aduanero, de comercio exterior en los asuntos de su competencia de
la entidad.

48
 19. Desarrollar las actuaciones administrativas necesarias para cumplir con las
funciones de su competencia
20. Las demás que le asigne la ley.

Para cumplir con su misión, la DIAN tiene unos procesos que permiten administrar
eficientemente sus recursos, dentro del siguiente esquema (Fuente:
https://www.dian.gov.co/dian/entidad/Paginas/Presentacion.aspx, consultado el 24 de
julio de 2021).

Procesos Estratégicos

Tienen como finalidad orientar a la entidad para que cumpla con su misión, visión, política
y objetivos y satisfacer las necesidades de las partes interesadas (organización, persona o
grupo) que tengan un interés de la entidad.

Procesos Misionales

Tienen que ver con la razón de ser y las responsabilidades de la DIAN como institución del
Estado que se refleja en su misión, que comprende coadyuvar a garantizar la seguridad
fiscal del Estado colombiano y la protección del orden público económico nacional,
mediante la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones
tributarias, aduaneras, y cambiarias, los derechos de explotación y gastos de
administración sobre los juegos de suerte y azar explotados por entidades públicas del
nivel nacional, y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de
equidad, transparencia y legalidad.

Procesos de Apoyo

Proporcionan el soporte a los procesos estratégicos, misionales y de medición, análisis y

mejora.

49
 Procesos de Evaluación y Control:

Permiten garantizar un ejercicio de medición, retroalimentación y ajuste, de tal forma que

la entidad alcance los resultados propuestos. Incluyen procesos de medición,
seguimiento y auditoría interna, acciones correctivas y preventivas, y son una parte
integral de los procesos estratégicos, de apoyo y los misionales.
Figura 4
Tipos de procesos

Fuente: DIAN

A continuación, resaltaremos algunos de estos procesos de gestión y algunos otros que

son sustanciales y sensibles en el desarrollo de la actividad de la DIAN. Se entiende por
sistema de gestión el conjunto de políticas, normas, recursos e información de la entidad,
cuyo objeto es dirigir la gestión al mejor desempeño institucional y a la consecución de
resultados para la satisfacción de necesidades y derechos de los ciudadanos, en un marco
de legalidad e integridad.

Gestión Humana
Su objetivo es gestionar las acciones relacionadas con el ciclo de vida del servidor público,
incluyendo los aspectos administrativos, de desarrollo integral y el ejercicio de la función
pública conforme a la normatividad, para el bienestar de todos los servidores públicos y
el logro de los objetivos institucionales.

50
Sus procesos están dirigidos a la vinculación del personal, gestión de las prácticas
académicas y judicaturas, aprendices del SENA, designaciones y sus revocatorias,
asignación de funciones del personal, desvinculación y retiro de servidores públicos,
administrar asuntos relacionados con vacaciones, horas extras, embargos de salarios y
nómina, así como todos los que le son propios.

Gestión de riesgos

Como toda institución, la DIAN debe identificar unos riesgos inherentes a su función y
debe promover que los mismos se eviten o, en caso de que esto no sea posible, se
minimicen.

Estos riesgos permean toda su estructura y actividades, siendo algunos de ellos los que
impactan estas áreas:

1. Administración de cartera: pueden existir procedimientos y trámites

complejos, oscuros o desactualizados, puede haber insuficiente manejo de la
tecnología, inadecuados aplicativos, falta de competencia gerencial o
indebida sustanciación de los procesos.

2. Asistencia al cliente: puede haber falta de compromiso institucional, falta de

conocimiento de la estrategia institucional o desacuerdos entre funcionarios.

3. Comercialización: puede haber procedimientos desactualizados, ausencia de

principios y valores o deficiencias en la reglamentación.

4. Control interno: puede existir deficiencia en la capacidad operativa, conflictos

de interés, falta de metodología para el muestre o desconocimiento de las
normas.

5. Fiscalización: Puede identificarse insuficiencia de personal o de su

capacitación, falta de calidad en las propuestas de programas, carencia de
recursos físicos o insuficiente desarrollo de tecnologías de la información.

6. Gestión humana: Puede haber indebida utilización de la discrecionalidad,

tomas de decisiones desinformadas, desconocimiento del modelo de gestión
humana por competencias o de las normas y procedimientos a aplicar.

51
 7. Gestión jurídica: puede existir tráfico de influencias, falta de ética y valores,
falta de aplicación de los procedimientos establecidos o constreñimiento por
parte de funcionarios o contribuyentes.

8. Gestión masiva: puede haber deficiencias en la información del RUT,

deficiencia cuantitativa y cualitativa del personal, excesivas cargas de trabajo
o desconocimiento de normas o procedimientos.

9. Inteligencia: desconocimiento del marco normativo vigente, deficiencia en

los insumos requeridos para la formulación de planes, programas y proyectos
o indicadores inapropiados para la toma de decisiones.

10. Recaudo: Puede existir falta de funcionalidad de los sistemas, in formación

contable incompleta o descripción inadecuada de los hechos e idoneidad en
el documento fuente.

Para todos estos riesgos –más los otros que no se mencionan–, la DIAN ha hecho un
esfuerzo por identificarlos, describirlos, valorarlos, evidenciarlos, definir su frecuencia y
determinar cómo controlarlos y quiénes deben velar por su cumplimiento.
Igualmente, existen programas generales para minimizar riesgos que afectan
transversalmente a la entidad, como la corrupción.

Gestión de documentación

La DIAN maneja un universo de documentación sensible y con carácter reservado, razón

por la cual debe esforzarse por una adecuada gestión de su documentación, existiendo
manuales y parámetros para identificar qué información es clasificada, reservada y
sensible, así como los funcionarios encargados de su custodia, administración y archivo.
La documentación con la que cuenta y la que administra la DIAN es importante para
cada contribuyente y en materia tributaria no es pública, por lo que se requieren
parámetros rigurosos para su manejo y conservación.

Gestión de seguridad y privacidad

Según la propia entidad, en su política de seguridad y privacidad de la información:

52
 La Política de Seguridad y Privacidad de la información es la declaración general
que representa la posición de la administración de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (UAE-DIAN) de incorporar la seguridad y privacidad de la
información en todos sus procesos, procedimientos, tramites, servicios, sistemas de
información, infraestructura y en general en todos los activos de información, con el fin
de preservar la confidencialidad, integridad, disponibilidad de la información así como
la protección de los datos personales, en cumplimiento de las disposiciones legales y
gubernamentales.

La DIAN consciente de las amenazas y vulnerabilidades a que están expuestos sus

activos de información, gestiona los riesgos de seguridad digital y privacidad de la
información con el fin de prevenirlos o disminuir su impacto. A través de la
implementación del Sistema de Gestión de Seguridad de la Información (SGSI) y su
mejoramiento continuo, se contribuirá a generar valor público en la relación del Estado
con los ciudadanos, usuarios y grupos de interés, promoviendo el uso y
aprovechamiento de las tecnologías de la información a través de servicios seguros, con
calidad y transparencia.

Gestión de calidad y control interno

Sobre el Sistema de Gestión de Calidad y Control Interno (SGCCI), el Departamento
Administrativo de la Función Pública (DAFP) señala que con este se «aborda el quehacer
organizacional creando en las entidades la necesidad de autogestionarse, trabajar
coordinadamente y tener claramente definidos y organizados los objetivos con los cuales
pretende darle cumplimiento a sus competencias legales y constitucionales bajo una
óptica de la calidad y la ética institucional».

Por su parte, el control interno busca, mediante asesorías o acompañamiento cuando lo

requiera el proceso, que como del resultado de las auditorías internas que realiza, se
evidencien las desviaciones encontradas, para promover que los responsables de los
procesos realicen los correctivos necesarios para subsanar o mitigarlas.

53
 UNIDAD DE APRENDIZAJE 5

PLANES, VALORES Y POLÍTICAS DE LA DIAN

Una vez vistas las generalidades del sistema tributario y la estructura del Estado, en la
presente unidad de aprendizaje nos centraremos en analizar la administración tributaria
nacional, para lo cual estudiaremos la historia, objeto, misión, visión, valores, mapa de
procesos, planes y políticas de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales - DIAN.

Objetivos de la unidad de aprendizaje

• Comprender el objeto de la DIAN, su misión, visión y mapa de procesos.

• Analizar los valores que orientan el quehacer de la entidad.

• Desarrollar la capacidad de identificar las herramientas legales, doctrinarias y

jurisprudenciales necesarias para el estudio del derecho tributario, del derecho
aduanero y de los temas cambiarios e internacionales relacionados con el objetivo de
la entidad en Colombia.

• Conocer los tipos de programas establecidos para el control del cumplimiento de las
obligaciones formales y sustanciales.

Figura 1

Diagrama de temas

DIAN PLANES Y PROGRAMAS DE CONTROL

Fuente: Elaboración propia

54
 Tema 1 DIAN

Síntesis
La DIAN es una institución que, comprometida con la seguridad fiscal del Estado
colombiano, orienta su labor a la obtención de recursos que financien los planes de
desarrollo del Gobierno nacional en materia de salud, justicia, mejoramiento de la calidad
de vida, servicios públicos y seguridad ciudadana.
Esta obtención se hace a través de la administración y control del debido cumplimiento
de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, así como la facilitación de las
operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad.
El presente tema profundiza en el estudio de la DIAN desde sus elementos históricos y
constitutivos con el fin de ilustrar sobre su desarrollo histórico y actualidad.

Profundización

1.1 Reseña histórica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

A lo largo de la historia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha tenido diferentes
nombres. Así, en su creación en 1821, tomó la denominación de Secretaría de Hacienda;
posteriormente, en 1886, modificó su nombre a Hacienda y del Tesoro; y, desde 1923,
como Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Figura 2
Evolución de la denominación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público 1821-2021

Fuente: Elaboración propia (2021)

55
El artículo 1 del Decreto 2112 de 1992 establece que:
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público es la cartera de mayor complejidad
encargada de formular y desarrollar a nombre del Gobierno nacional las políticas del
Estado en materia fiscal tributaria, aduanera, de crédito público, presupuestal de
ingresos y gastos, de tesorería, cambiaria, monetaria y crediticia, sin perjuicio de las
atribuciones conferidas a la Junta Directiva del Banco de la República, y las que
correspondan a la intervención y regulación del Estado en las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público, de conformidad con la Constitución
Política y la Ley.
De esta manera, el Ministerio se encarga de establecer la política macroeconómica del
país, de promover la expedición de los reglamentos que se requieran y de desarrollar la
política fiscal del país.

1.2 El sector Hacienda y Crédito Público

A continuación, se incluye una Figura descriptiva del sector Hacienda y Crédito Público,
en la que se puede ubicar a la DIAN como parte del sector descentralizado, de acuerdo
con lo previsto en el artículo 68 de la Ley 489 de 1998, el cual establece:
Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las
sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las
unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del
Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por
la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones
administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades
industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio.

Así mismo, se sitúa dentro del concepto de entidades adscritas que, de acuerdo con el
glosario de la Función Pública, son aquellas «entidades del sector descentralizado del
orden nacional o territorial con autonomía administrativa, financiera, personería jurídica
y patrimonio propio, que cumplen funciones administrativas o prestan un servicio».

56
Figura 3
El sector Hacienda y Crédito Público

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Sector Hacienda (2021)

Como se observa en la Figura, el sector Hacienda y Crédito Público está compuesto por
un sector centralizado al cual pertenecen el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la
Agencia del Inspector General de Tributarios Rentas y Contribuciones Parafiscales (ITRC)
y la Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera (URF). Las dos
últimas están constituidas como unidades administrativas especiales sin personería
jurídica.

En el sector descentralizado, se ubican las entidades adscritas y vinculadas, ubicando a la

DIAN como una Unidad Administrativa Especial, adscrita al sector, junto con la Contaduría
General de la Nación, la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) y la Unidad de
Pensiones y Parafiscales (UGPP).

1.3 Reseña histórica de la DIAN

El origen de la entidad se remonta al año 1991 con el Decreto 1643, el cual creó la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales. Es pertinente recordar en
cuanto a la organización y funcionamiento de las unidades administrativas especiales,
que el artículo 67 de la Ley 489 de 1998 establece que «son organismos creados por la ley,
con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería
jurídica, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas
propios de un ministerio o departamento administrativo».

Posteriormente, con la Ley 6 de 1992, se le da existencia a la Unidad Administrativa

Especial Dirección de Aduanas Nacionales. Estas entidades se fusionaron, dando
nacimiento a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales - DIAN y es con la Ley 488 de 1998 con la que se faculta al presidente de la
República para que organice la entidad como un ente con personería jurídica.

57
De otra parte, con base en el artículo 106 de la Ley 6 de 1992:

(…) se transforma la Dirección General de Aduanas, dependencia del Ministerio de

Hacienda y Crédito Público, en Unidad Administrativa Especial adscrita a dicho
Ministerio bajo la denominación de Dirección de Aduanas Nacionales (DAN), como una
entidad de carácter técnico, con las mismas funciones, estructura y demás
competencias administrativas y operativas que la ley le asignaba a la anterior
dependencia, así como las del Fondo Rotatorio de Aduanas.

En 1992, mediante la expedición del Decreto 2117, se produce la fusión de la Dirección de

Impuestos Nacionales (DIN) y la Dirección de Aduanas Nacionales (DAN) en la Unidad
Administrativa Especial denominada Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN).
Posteriormente, se suprime la Superintendencia de Cambios, mediante el Decreto 2116
de 1992, y se le asignan a la DIAN las funciones de «control y vigilancia sobre el
cumplimiento del Régimen Cambiario en materia de importación y exportación de bienes
y servicios, gastos asociados a las operaciones de comercio exterior y financiación de
importaciones y exportaciones». De esta forma, se consolidan las funciones que hoy le
corresponden a la entidad en materia tributaria, aduanera y de control cambiario.
Entre los años 1992 y 2007, la DIAN es objeto de modificación y adición de funciones. Así,
mediante el Decreto 1071 de 1999, la DIAN se organizó como una entidad con personería
jurídica, autonomía administrativa y autonomía presupuestal y con patrimonio propio,
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En 2008 se presenta una modificación de la estructura de la DIAN, con el Decreto 4048 del
22 de octubre, el cual fue derogado recientemente por el Decreto 1742 del 22 de
diciembre de 20201, por el cual se modifica la estructura de la DIAN, norma vigente la cual
se desarrolla en el presente modulo, organizando la entidad en tres niveles: central, local
y delegado, las cuales se analizarán más adelante.

A continuación, se encuentra una referencia histórica de las leyes y decretos que han
modificado y adicionado a la estructura de la DIAN.

1
ARTÍCULO 1. Competencia. A la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales le competen
los siguientes asuntos:

58
Tabla 1
Normativa de modificaciones DIAN 1992 - 2020
Núm. Ley/ Decreto Concepto
1 Decreto 1742 de Por el cual se modifica la estructura de la DIAN.
2020
2 Decreto 1335 de Modifica la estructura de la DIAN.
2019
3 Decreto 2183 de Modifica parcialmente la estructura de la DIAN.
2017
4 Decreto 1346 de Por el cual se modifica parcialmente la estructura de la DIAN.
2016
5 Decreto 1292 de Por el cual se modifica parcialmente la estructura de la DIAN.
2015
6 Decreto 4176 de Por el cual se reasignan unas funciones del Ministerio de Comercio, Industria y
2011 Turismo a la DIAN y a la Superintendencia de Industria y Comercio. Se dictan
otras disposiciones.
7 Decreto 4171 de Por el cual se crea el Consejo Directivo de la DIAN y se determinan su
2011 conformación y sus funciones.
8 Decreto 2245 de Por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento
2011 Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
9 Decreto 1321 de Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 4048 de 2008, relacionado con la
2011 estructura de la DIAN.
10 Ley 1393 de 2010 Define rentas de destinación específica para la salud; adopta medidas para
promover actividades generadoras de recursos para la salud con el fin de
evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud y se redireccionan recursos al
interior del sistema de salud. Modifica las tarifas del impuesto al consumo de
licores, vinos, aperitivos y similares.
11 Decreto 2360 de Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 4048 de 2008; se modifica la
2009 estructura de DIAN.
12 Decreto 4048 de Por el cual se modifica la estructura de la DIAN.
2008
13 Decreto 2392 de Por el cual se modifica la estructura interna de la DIAN.
2006
14 Decreto 4271 de Por el cual se modifica la estructura de la DIAN.
2005
15 Decreto 517 de 2001 Por el cual se modifica la organización Interna de la DIAN.
16 Ley 633 de 2000 Modifica el artículo 28 de la Ley 344 de 1996, estableciendo que las autoridades
ambientales cobrarán los servicios de evaluación y los servicios de seguimiento
de la licencia ambiental, permisos, concesiones, autorizaciones y demás
instrumentos de control y manejo ambiental establecidos en la ley y los
reglamentos. De igual forma, precisa el sistema que se tendrá en cuenta para
que el Ministerio del Medio Ambiente y las autoridades ambientales fijen las
tarifas respectivas (Art. 96).
17 Decreto 2690 de Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1265 del 13 de julio de 1999.
1999
18 Decreto 2689 de Por el cual se modifica la estructura interna de la DIAN.
1999
19 Decreto 1265 de Por el cual se organiza internamente y se distribuyen las funciones de la DIAN.
1999
20 Decreto 1160 de Por el cual se adiciona el Decreto 1071 del 26 de junio de 1999.
1999
21 Decreto 1074 de Por el cual se establece el Régimen Sancionatorio aplicable a las infracciones
1999 cambiarias en las materias de competencia de la DIAN.

59
 22 Decreto 1073 de Por el cual se expide el Régimen Disciplinario Especial para los servidores
1999 públicos de la DIAN.
23 Decreto 1072 de Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera de los servidores
1999 públicos de la contribución y se crea el Programa de Promoción e Incentivos al
Desempeño de la DIAN.
24 Decreto 1071 de Por el cual se organiza la DIAN como una entidad con personería jurídica,
1999 autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones.
25 Ley 488 de 1998 Crea el impuesto sobre vehículos automotores que sustituirá a los impuestos
de timbre nacional sobre vehículos automotores, cuya renta se cede de
circulación y tránsito. El unificado de vehículos del Distrito Capital señala los
beneficiarios de las rentas del tributo, hecho generador, vehículos gravados,
sujeto pasivo, base gravable, acusación, tarifas, declaración, pago,
administración y control de este, traspaso de propiedad, traslado del registro,
calcomanías, distribución del recaudo (Art. 138 a 151(.
26 Decreto 1725 de 1997 Por el cual se organiza internamente y se distribuyen las funciones de la DIAN.
27 Decreto 1693 de 1997 Por el cual se separa funcionalmente la DIAN.
28 Decreto 973 de 1993 Por el cual se corrigen unos yerros caligráficos en el Decreto 2117 de 1992.
29 Decreto 2117 de 1992 Por el cual se fusiona la Dirección de Impuestos Nacionales (DIN) y la Dirección
de Aduanas Nacionales (DAN) en la Unidad Administrativa Especial, Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y dictan disposiciones
complementarias.
30 Ley 6 de 1992 Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para
emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del
sector público nacional y se dictan otras disposiciones y se crea Dirección de
Aduanas Nacionales (DAN).
31 Decreto 1643 de 1991 Por el cual se organiza la Dirección de Impuestos Nacionales (DIN) como Unidad
Administrativa Especial, se establecen su estructura y funciones, sus regímenes
presupuestales y de contratación administrativa y se dictan otras disposiciones.
Fuente: Elaboración propia con base en normativa

1.4 Competencia
Ubicaremos a la DIAN en el contexto nacional como una entidad perteneciente a la rama
ejecutiva del poder público y una integrante del sector Hacienda y Crédito Público en su
calidad de entidad adscrita, de carácter eminentemente técnico y especializado, con
personería jurídica, autonomía administrativa, autonomía presupuestal y patrimonio
propio.

La competencia asignada a la DIAN es la administración de los impuestos de renta y

complementarios, los impuestos de timbre nacional y sobre las ventas, los derechos de
aduana, y los demás impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté
asignada a otras entidades del Estado (bien se trate de impuestos internos o al comercio
exterior).
Es pertinente precisar que la administración de los impuestos comprende su recaudación,
fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución, sanción y todos los demás
aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarias, y que esta
labor está designada a la DIAN.

60
También está a cargo de la dirección y administración de la gestión aduanera, incluyendo
la aprehensión, decomiso o declaración en abandono a favor de la Nación de mercancías,
así como su administración y disposición.
Igualmente, le corresponde el control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen
cambiario en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos
asociados a las mismas, financiación en moneda extranjera de importaciones y
exportaciones, así como la subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones.
La administración de los impuestos comprende:

Figura 4
Funciones que competen a la administración de impuestos - 2021

Fuente: Elaboración propia con base en información DIAN (2021)

A continuación, definiremos cada una de estas funciones:

• Recaudación. Comprende el manejo documental y de recursos que se desarrolla

mediante los convenios firmados con las entidades autorizadas para la recepción
de las declaraciones, así como para el recaudo de los dineros de los tributos y
demás sumas dinerarias que se producen en cumplimiento de las obligaciones
sustanciales, formales y el régimen sancionatorio.

61
 • Fiscalización y liquidación. Comprende el control de las obligaciones sustanciales
y formales. Se desarrolla por parte del subproceso de fiscalización y liquidación, al
que se le atribuyen las facultades para investigar, proponer, determinar, revisar y
sancionar a los sujetos obligados.

• Discusión. Es el procedimiento de interposición de los recursos en la vía

administrativa contra las liquidaciones oficiales, las resoluciones que impongan
sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas, y demás actos producidos
en relación con los impuestos administrados por la DIAN.

• Cobro. Es el procedimiento mediante el cual se recupera la cartera de las deudas

vencidas a favor de la DIAN por concepto de impuestos, anticipos, retenciones,
intereses y sanciones.

• Sanción. Teniendo presente que el régimen sancionatorio tiene reserva de ley, la

DIAN hace investigación previa y, en cumplimiento del debido proceso, el derecho
de contradicción y defensa del afectado, impone las sanciones correspondientes
a las conductas descritas en la normativa vigente cuando se demuestre el
incumplimiento de las obligaciones sustanciales y formales por parte de los
sujetos obligados.

• Devolución. Es el procedimiento mediante el cual se devuelven los saldos a favor

que se liquidan en las declaraciones tributarias del impuesto sobre la renta y del
impuesto sobre las ventas, así como de los pagos en exceso o de lo no debido. Se
hace con solicitud previa y con el cumplimiento de los requisitos establecidos en
la ley y el reglamento.

De otra parte, la DIAN también se encarga de la administración de los derechos de aduana

y demás impuestos al comercio exterior y en esta función comprende:

62
Figura 5
Funciones que competen a la administración aduanera – 2021

Fuente: Elaboración propia con base en información DIAN (2021)

En ejercicio de esta función, la DIAN es la encargada de la dirección y administración de la

gestión aduanera. Esta comprende el servicio y apoyo a las operaciones de comercio
exterior, la aprehensión, el decomiso, la declaración de abandono a favor de la Nación; la
administración, el control y la disposición de las mercancías objeto de estas medidas.
Figura 6
Funciones que competen a la administración aduanera - 2021

Fuente: Elaboración propia con base en información DIAN (2021)

63
Con base en el artículo 6 del Decreto 1742 de 2020, otras competencias de la DIAN son:

• Mantener la unidad doctrinal en la interpretación de las normas en materia

tributaria, aduanera y de control cambiario, en lo que compete a la DIAN y la
generación de estadística en las mismas materias.

• En su calidad de entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, le

compete el recaudo del impuesto de industria y comercio consolidado en el
régimen simple, previsto en el parágrafo 2 del artículo 908 del Estatuto Tributario.

• El desarrollo de todas las actuaciones administrativas necesarias para ejercer su

competencia.

1.5 Estructura actual

La DIAN es una entidad del Gobierno nacional de Colombia, cuya estructura actual está
dividida en tres niveles:
I) Nivel central
II) Nivel local, y
III) Nivel delegado

Iniciaremos por analizar la DIAN desde la perspectiva de la organización administrativa,

abordando primero el nivel central, luego el nivel local y por último el nivel delegado.
Posteriormente, se incluye el objeto de la DIAN, así como su misión, visión, mapa de
procesos, valores de la entidad y los programas para la vigencia 2020 - 2021.

1.5.1 Nivel central

Por nivel central entendemos las dependencias encargadas de impartir las instrucciones
de carácter general necesarias para el desarrollo y administración de los impuestos de
renta y complementarios, de timbre nacional y sobre las ventas, así como los derechos de
aduana y los demás impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté
asignada a otras entidades del Estado, bien se trate de impuestos internos o al comercio
exterior.

También se encarga de la dirección y administración de la gestión aduanera, incluyendo

la aprehensión, decomiso o declaración en abandono a favor de la Nación de mercancías,
así como su administración y disposición; el control y vigilancia sobre el cumplimiento del
régimen cambiario en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos

64
asociados a las mismas, la financiación en moneda extranjera de importaciones y
exportaciones, subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones.

Para el cumplimiento de sus funciones, la DIAN, en el nivel central, está conformada por
la Dirección General (4 oficinas), la Dirección de Gestión de Impuestos (7 subdirecciones),
la Dirección de Gestión de Aduanas (6 subdirecciones), la Dirección de Gestión de
Fiscalización (5 subdirecciones), la Dirección de Gestión Corporativa (8 subdirecciones), la
Dirección de Gestión Estratégica y de Analítica (6 subdirecciones), la Dirección de Gestión
de Innovación y Tecnología (4 subdirecciones), la Dirección de Gestión Jurídica (4
subdirecciones), la Dirección de Gestión de Policía Fiscal y Aduanera (2 subdirecciones) y
la Dirección Operativa de Grandes Contribuyentes (5 subdirecciones). Como órganos
asesores y especiales tiene el Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero, y el
Comité Institucional Estratégico (CIE).

1.5.2 Nivel local

El nivel local es el encargado de ejecutar las políticas e instrucciones proferidas por el nivel
central, de acuerdo con la naturaleza de la Dirección Seccional, es decir, si es de
impuestos, de aduanas, o de impuestos y aduanas. Este nivel es el encargado de
responder, en lo de su competencia, por la ejecución del Plan Estratégico Institucional y
proponer los ajustes que considere necesarios.

Está conformado por:

Direcciones seccionales de impuestos

Para el cumplimiento de sus funciones en el nivel local, la DIAN cuenta con la siguiente
estructura:

Dirección Seccional de Aduanas

Para el cumplimiento de sus funciones, la DIAN cuenta con siete (7) direcciones
seccionales de aduanas.

Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas

Para el cumplimiento de sus funciones, la DIAN contará con treinta y dos (32) direcciones
seccionales de impuestos y aduanas, con la siguiente estructura:

65
1.5.3 Nivel delegado
Para garantizar la prestación del servicio tributario, aduanero y cambiario, en los lugares
que por su actividad económica o ubicación estratégica lo amerite, el director general de
la DIAN, mediante resolución, podrá autorizar, con previa disponibilidad presupuestal, el
funcionamiento permanente o transitorio de las direcciones seccionales delegadas de
impuestos y aduanas.
Lo deberá hacer indicando su jurisdicción y determinando los Grupos Internos de Trabajo
que deban integrar la respectiva Dirección Seccional Delegada (artículo 7 del Decreto
1742 de 2020).

1.6 Objeto, misión, visión, mapa de procesos, plan estratégico y valores

1.6.1 Objeto

El objeto de la DIAN es coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano

y la protección del orden público económico nacional, mediante la administración y
control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras, cambiarias, y
la facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad,
transparencia y legalidad

1.6.2 Misión
La misión en una organización es el pronunciamiento sobre su razón de ser, la cual debe
tener coherencia con las expectativas generadas por los grupos de interés.
De acuerdo con la página oficial de la DIAN, su misión es facilitar y garantizar el
entendimiento y cumplimiento de los deberes tributarios, aduaneros y cambiarios, para
contribuir a la seguridad fiscal del Estado y la competitividad del país.

1.6.3 Visión
De acuerdo con la página oficial de la DIAN, su visión es ser reconocida como una
organización innovadora y referente del Estado y de otras administraciones del mundo,
generando confianza y orgullo en nuestros grupos de interés

66
1.6.4 Valores
Conceptos que expresan aquello que tenemos en alta estima, por considerar que
constituyen lo mejor, lo deseable, lo más bondadoso, lo que tiene conexión directa con el
bien. Al igual que los principios, son pautas que orientan la interpretación de las demás
normas contenidas en el ordenamiento jurídico, especialmente porque explican la
identidad misma del Código, y le otorgan autenticidad y significado (DIAN, Código de
ética, 2021).
En el caso de la DIAN, los valores escogidos son: honestidad, respeto, compromiso,
justicia, diligencia e innovación, los cuales explicaremos en detalle a continuación, con
base en información de la página oficial de la entidad.
Honestidad: la entidad la define de la siguiente manera: «actúo siempre con fundamento
en la verdad, cumpliendo mis deberes con transparencia y rectitud y favoreciendo el
interés general».

Siempre digo la verdad, incluso cuando tengo errores, porque es humano

cometerlos, pero no es correcto esconderlos.

Cuando tengo dudas respecto a la aplicación de mis deberes, busco orientación en

las instancias pertinentes al interior de mi entidad. Es válido no saberlo todo y
también es válido pedir ayuda.

Facilito el acceso a la información pública completa, veraz, oportuna y comprensible

a través de los medios destinados para ello.

Denuncio siempre las faltas, delitos o violaciones de derechos de los que tengo conocimiento
en el ejercicio de mi cargo.

Apoyo y promuevo espacios de participación para que los ciudadanos hagan parte de la toma
de decisiones que los afectan, relacionadas con mi cargo o labor.

Cumplo a cabalidad mis deberes y respeto las prohibiciones, aun cuando esté ausente quien
supervise mi gestión o mi conducta. Para ser impecable no necesito testigos.

Honro la promesa de confidencialidad que sea exigible en mi gestión. Me aparto del

conocimiento, definición, regulación, supervisión o control de los asuntos que me han sido

Respeto: la entidad lo define de la siguiente manera: «reconozco, valoro y trato de

manera digna a todas las personas, con sus virtudes y defectos, sin importar su labor, su
procedencia, sus títulos o cualquier otra condición» y lo manifiesta de la siguiente manera:

67
 Atiendo con amabilidad, igualdad y equidad a todas las personas en cualquier
situación a través de mis palabras, gestos y actitudes, sin importar su condición
social, económica, religiosa, étnica o de cualquier otro orden.

Soy amable todos los días, ¡esta es la clave!

Estoy abierto al diálogo y a la comprensión, a pesar de perspectivas y opiniones

distintas a las mías.

No hay nada que no se pueda solucionar hablando y escuchando al otro.

Expongo con argumentos mi posición diferente, de manera noble, con un

lenguaje que refleje mi consideración real y sincera por la postura y la persona del
otro y por su honorabilidad.

Contribuyo a la generación de un adecuado clima laboral, con mi buena actitud en

el trabajo y en la relación con los demás.

Compromiso: la entidad lo define de la siguiente manera: «soy consciente de la

importancia de mi rol como servidor público y estoy en disposición permanente para
comprender y resolver las necesidades de las personas con las que me relaciono en mis
labores cotidianas, buscando siempre mejorar su bienestar» y lo manifiesta de la siguiente
manera:
Lo que hago:

Asumo mi papel como servidor público, entendiendo el valor de los compromisos y responsabilidades
que he adquirido frente a la ciudadanía y al país.

Siempre estoy dispuesto a asumir una posición de empatía, al ponerme en los zapatos de las personas,
a entender su contexto, sus necesidades y requerimientos, porque es el fundamento de mi servicio y
labor.

Escucho, atiendo y oriento a quien necesite cualquier información o guía en algún asunto público.

Estoy atento y mantengo una adecuada escucha siempre que interactúo con otras personas, sin
permitirme ni permitir distracciones de ningún tipo.

Presto un servicio ágil, amable y de calidad.

En situaciones extraordinarias o de excepción, redoblo con generosidad mis esfuerzos para brindar un
servicio oportuno, porque entiendo que las circunstancias ameritan un superior empeño y/o sacrificio
de mi parte.

68
 Me capacito y practico el autoaprendizaje constantemente, porque entiendo que es necesario y clave
para realizar correctamente mi función.

Estudio, entiendo e interiorizo todas las normas relacionadas con la disciplina, empleo público,
situaciones administrativas, capacitación, retiro del servicio, manejo, cuidado y custodia de bienes,
recursos e información, que atañen a mi condición, para conducirme correctamente y evitar perjuicios
a la Entidad y a sus servidores públicos.

Justicia: la DIAN lo define de la siguiente manera: «actúo con imparcialidad garantizando

los derechos de las personas, con equidad, igualdad y sin discriminación».

Lo que hago:

Tomo decisiones informadas y objetivas basadas en evidencias y datos confiables.

Es muy grave fallar en mis actuaciones por no tener la suficiente claridad en los temas.

Reconozco y protejo los derechos de cada persona de acuerdo con sus necesidades y condiciones.

Tomo decisiones estableciendo mecanismos de diálogo y concertación con las partes involucradas.

Diligencia: la DIAN lo define de la siguiente manera: «cumplo con los deberes, funciones
y responsabilidades asignadas a mi cargo de la mejor manera posible, con atención,
prontitud, destreza y eficiencia, para así optimizar el uso de los recursos del Estado».

Lo que hago:

Uso responsablemente los recursos públicos para cumplir con mis obligaciones.

Lo público es de todos y no se desperdicia.

Cumplo con los tiempos estipulados para el logro de cada obligación laboral.

El tiempo de todos es valioso.

Aseguro la calidad en cada uno de los productos que entrego bajo los estándares del servicio público.

No son aceptables las gestiones a medias.

Soy proactivo comunicando a tiempo propuestas para mejorar continuamente mi labor y la de mis
compañeros de trabajo.

Conozco y entiendo en detalle el ordenamiento jurídico que regula mi función y la prestación del
servicio que me ha sido encomendado y me capacito a conciencia para realizar mi labor con parámetros
de excelencia.

69
Innovación: la entidad la define de la siguiente manera: «reconozco que es necesario
adaptarnos a los cambios del entorno. Entiendo que todos aportamos a la transformación
de procesos y servicios que nos permiten llegar a la ciudadanía de manera ágil, eficiente
y cercana» y lo manifiesta de la siguiente manera:
Lo que hago:

Escucho y estudio las inquietudes y sugerencias de ciudadanos,

grupos de interés, gremios y compañeros, en torno al desempeño
de la DIAN y a partir de ellas, evoluciono frente a nuevas maneras
de prestar el servicio encomendado.

Reconozco que puedo aprender de mis superiores, colegas y

ciudadanía. Investigo cómo se realiza mi función en otras
entidades y países para procurar el cumplimiento de mis deberes
de una manera más eficaz.

Facilito las transformaciones institucionales, con una actitud de

disposición al aprendizaje y adaptación al cambio.

Aporto y pongo en práctica las nuevas maneras propuestas para

hacer el trabajo y aquellas que generen cambios que permitan
mejorar la prestación del servicio a la ciudadanía.

Pongo a disposición de la Entidad mis talentos, habilidades y

competencias para que contribuyan a la creación de formas de
cumplimiento eficiente en desarrollo de la misión institucional.

1.6.5 Mapa de procesos

El mapa de procesos de la DIAN ha cambiado. En la siguiente figura observamos de

manera gráfica la representación de los procesos y subprocesos existentes y su
relacionamiento con las perspectivas (4), las cuales atienden a la clasificación contenida
en los procesos (7) y los subprocesos que permiten visualizar la dinámica interna de la
entidad.

70
Figura 11
DIAN – Procesos y subprocesos 2021

Fuente: DIAN

• Perspectiva financiera. Comprende el proceso administrativo y financiero en el

que se alojan los subprocesos de operación logística, recursos administrativos,
compras y contratos, función pagadora y función recaudadora.

• Perspectiva de servicio al cliente. Comprende el proceso de cercanía al

ciudadano en el que se alojan los subprocesos de asistencia al usuario, factura
electrónica y servicios digitales, y la Defensoría del Contribuyente y del Usuario
Aduanero.

• Perspectiva misional. Comprende dos procesos, el del cumplimiento de las

obligaciones tributarias y el de cumplimiento de obligaciones aduaneras y
cambiarias. Allí se alojan los subprocesos de administración de cartera, recaudo-
devoluciones, gestión del riesgo y programas, fiscalización y liquidación y
operación aduanera.

71
 • Perspectiva de apoyo. Comprende tres procesos: talento humano, en el que se
alojan los subprocesos de desarrollo del talento humano, gestión del empleo e
investigaciones disciplinarias; el subproceso de planeación estratégica y control,
en el que se alojan los subprocesos de planeación y cumplimiento, asuntos
internacionales, gestión jurídica, administración del sistema de gestión,
comunicaciones y control interno; y el proceso información, innovación y
tecnología, el que se alojan los subprocesos de gobernanza de datos, analítica y
estudios económicos, seguridad de la información, e innovación y tecnología.

1.6.6 Plan estratégico

En la actualidad, el plan estratégico de la DIAN está proyectado hasta el 2022, lo que
implica una nueva misión y visión de la entidad utilizando la metodología del Modelo
Integrado de Planeación y Gestión (MIPG), mediante la eficiencia operativa adaptada a la
administración pública. Esto le permite a la entidad estar focalizada con el objetivo de
área y la estrategia, con lo cual se prevé el cumplimiento de las metas trazadas por el
Gobierno.

La transformación de la entidad se basa en cuatro pilares:

I) Transformación del talento humano

II) Transformación tecnológica
III) Cercanía al ciudadano
IV) Legitimidad y sostenimiento fiscal, bajo el eslogan ‘hacia una Colombia más
honesta’.

De conformidad con esta hoja de ruta, la DIAN modificó el mapa de procesos en el año
2020, estructurándolo en cuatro perspectivas y siete procesos (con sus respectivos
subprocesos), de la mano con una democratización de los valores, las pautas de
comportamiento y las conductas que orientan el actuar del servidor público de la
institución.

72
Tema 2 PLANES Y PROGRAMAS DE CONTROL

Síntesis
En desarrollo del objeto, misión y visión, la DIAN debe proponer planes, programas y
campañas dirigidas a fomentar el cumplimiento de las obligaciones sustanciales y
formales. Por tanto, de conformidad con la Ley 223 de 1995, artículos 147 y siguientes, la
DIAN presenta cada año al Ministro de Hacienda y Crédito Público el ‘Plan de Choque
contra la Evasión y el Contrabando’, el cual comprende las nuevas estrategias en la lucha
contra estos dos flagelos y los objetivos recaudatorios para el año inmediatamente
siguiente.
De acuerdo con el ‘Plan de Choque Contra la Evasión y el Contrabando’ de 2020, la DIAN
expuso:
Si bien durante la gestión en curso la DIAN ha logrado reducir los niveles de evasión y
contrabando de manera significativa, en 2020 las metas que sabemos que podemos
lograr mediante este plan son aún más ambiciosas con el fin de cumplir a cabalidad
con la misión de la DIAN, en su calidad de garante de la sostenibilidad fiscal de
Colombia. No hay excusas que impidan seguir dando golpes contundentes contra los
esquemas que promueven el contrabando y la evasión fiscal como principales
enemigos de la seguridad y el desarrollo económico, que atentan contra la actividad
comercial lícita y que, por supuesto, afectan las finanzas del Estado en materia
tributaria, al tiempo que se constituyen en un vehículo para el lavado de activos y el
fortalecimiento de las finanzas criminales

Profundización
Los programas propuestos por la DIAN comprenden cinco (5) pilares, así:

2.1 Pilar 1: gestión de riesgos en datos (B.I)

Tributario. Se propone desarrollar la gestión de riesgos en datos, utilizando para

ello la factura electrónica y la gestión de riesgos de los créditos fiscales.

Aduanera. Los planes dirigidos al tema aduanero, con los cuales la DIAN pretende
una lucha frontal contra el contrabando, y hace referencia al incremento de la

73
 efectividad en la selectividad aduanera, la implementación de convenios y
protocolos entre entidades nacionales y otras aduanas de gobiernos extranjeros.

Integral: este pilar se refiere al fortalecimiento de programas y acciones de control

y control masivo a través de la inteligencia de datos.

2.2 Pilar 2: focalización y priorización sectorial

Focalización y priorización sectorial en materia tributaria:

 Acciones de control específicas en la Seccional de Grandes Contribuyentes por

grupos económicos.
 Control a la economía digital.
 Control a los beneficios tributarios para la reactivación económica.

Focalización y priorización sectorial en materia aduanera: control aduanero

integral a productos clasificados como sensibles.

Focalización y priorización sectorial integral: acciones de control articuladas

sectorialmente.

2.3 Pilar 3: enfoque en desarticulación de estructuras delictivas

Enfoque en desarticulación de estructuras delictivas en materia tributaria:

 Estrategia penal en materia tributaria.

 Propuesta de Subdirección de Coordinación de Investigaciones
Criminales.

Enfoque en desarticulación de estructuras delictivas en materia aduanera:

 Estrategia penal en materia aduanera.

 Control a operaciones de cambio realizadas a través de plataformas de
pago.
 Acciones de control a la informalidad en la compra e indebida canalización
de divisas.
 Control a la cadena de suministro y a los operadores intervinientes.

74
  Visitas integrales focalizadas a la modalidad de tráfico postal y envíos
urgentes.
 Trabajo coordinado – rompiendo muros institucionales.

Enfoque en desarticulación de estructuras delictivas integral:

 Fortalecimiento en gestión de denuncias.

 Estrategia integral para identificar estructuras criminales.
 Iniciativas Comisión Interinstitucional de Lucha contra el Contrabando,
evasión fiscal y lavado de activos (mesas operativas, estrategias de
investigación, judicialización y mesas de alto nivel anti-contrabando con el
sector privado).
 Acción integral institucional e interinstitucional en los casos de presuntos
delitos tributarios y aduaneros.

2.4 Pilar 4: control inductivo hacia una Colombia más honesta

Tributario
 Régimen simple de tributación.
 Declaración sugerida.

Aduanero
 Usuarios beneficiarios de trámite especial.
 Operadores económicos autorizados.
 Desplegar actividades de prevención y cultura de la legalidad a fin de
generar corresponsabilidad social.

Integral
 Campañas de gestión de cambio para una Colombia más honesta.
 Campañas ‘Lo público es nuestro’ para asociar la contribución con los
bienes públicos que están a disposición del ciudadano.

2.5 Pilar 5: control extensivo y facilitación

Tributario:

 Control conjunto de impuestos municipales y nacionales.

 Campañas recurrentes.
 Campañas de gestión extensiva.

75
  Prestadoras de servicio de transporte individual a través de plataformas
digitales.
 Servicios gravados con IVA prestados desde el exterior.
 Campaña de facilitación al cumplimiento voluntario.
 Mejoramiento calidad del Registro Único Tributario (RUT).
 Control de pérdidas de establecimientos permanentes – atribución de
pérdidas.
 Control a planeaciones tributarias que erosionan la base imponible (acciones
BEPS).

Aduanero

 Implementación de la declaración de importación especial en zonas francas

para control de pago de IVA.
 Interoperabilidad con zonas francas, puertos y aeropuertos.
 Implementación y masificación de sistemas de información que faciliten los
sistemas aduaneros con un mayor control.
 Centro integrado nacional de lucha contra el contrabando.
 Centro Integrado Policial Permanente Anti-contrabando (CIPPA).
 Control en pasos de frontera.

El desarrollo de cada programa se revisará en los módulos de procedimientos cambiario,

aduanero y tributario, respectivamente. Por esta razón, en este apartado, se dejan
simplemente enunciados.

76
 ABC
GLOSARIO

Adscrito: son entidades del sector descentralizado del orden nacional o territorial con
autonomía administrativa, financiera, personería jurídica y patrimonio propio, que
cumplen funciones administrativas o prestan un servicio.

Autoridad: En muchas ocasiones, este elemento define al Estado en un sentido más

estricto, cuando la noción de este equivale a los órganos que ejercen el poder público o,
en una acepción todavía más restringida, al poder central, es decir, a aquel diferenciado
del ejercido por las comunidades locales, departamentos, municipios u organismos
descentralizados.

Base gravable: Es la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la

tarifa para determinar la cuantía de la obligación tributaria.

Contrabando: el contrabando es el ingreso de mercancías a un país sin pagar los

impuestos respectivos o sin seguir la regulación correspondiente.

Descentralizado: son entidades descentralizadas del orden nacional, los

establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las
sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las
unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del
Estado.

DIAN: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, entidad organizada como una

unidad administrativa especial del orden nacional de carácter eminentemente técnico y
especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con
patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Estado: Estructura de poder en diferentes espectros, siendo los clásicamente

considerados los relacionados con las funciones de la rama ejecutiva, la legislativa y la
judicial, aunque existen otros órganos e instituciones concebidas para equilibrar esas
facultades ejercidas por los agentes transitorios del poder.

Evasión: toda eliminación o disminución de un monto tributario producidas dentro del

ámbito de un país, por parte de quienes están obligados a abonarlos y que logran tal
resultado mediante conductas violatorias de disposiciones legales.

Hecho generador: Es el presupuesto establecido en la ley cuya realización origina el

nacimiento de la obligación tributaria.

77
Misión: es la razón de ser de una entidad. En el concepto se define por qué motivo existe
una empresa y de qué le sirve al mundo, el país o la sociedad las actividades que
desarrolla.

Población: Conglomerado social, política y jurídicamente constituido», lo que se traduce

en un conjunto de personas que, como resultado de diferentes factores históricos,
sociológicos, culturales, políticos, económicos y jurídicos, sirven de sustento mismo del
Estado.

Programa: serie ordenada de operaciones necesarias para llevar a cabo una acción.

Soberanía: Implica la adquisición de derechos frente a la comunidad internacional, por

ejemplo, para suscribir tratados o tener representación diplomática, y, adicionalmente, su
plena capacidad jurídica, lo que conlleva a su responsabilidad internacional.

Sujeto activo: Es el acreedor de la obligación tributaria. El Estado como acreedor del

vínculo jurídico queda facultado para exigir unilateral y obligatoriamente el pago del
impuesto, cuando se realiza el hecho generador.
Sujeto pasivo: Es el deudor de la obligación tributaria.

Sujeto pasivo económico: Es la persona que adquiere bienes y/o servicios gravados,
quien soporta o asume el impuesto. El sujeto pasivo económico no es parte de la
obligación tributaria sustancial, pero desde el punto de vista económico y de política fiscal
es la persona a quien se traslada el impuesto y es en últimas quien lo asume.

Sujeto pasivo de derecho: Es el responsable del recaudo del impuesto, actúa como
recaudador y debe cumplir las obligaciones que le impone el Estado. Por ejemplo:
presentar la declaración y pagar el impuesto, so pena de incurrir en sanciones de tipo
administrativo (sanción por extemporaneidad, sanción moratoria, etc.) y de tipo penal.

Tarifa: Es el porcentaje o valor que, aplicado a la base gravable, determina el monto del
impuesto que debe pagar el sujeto pasivo.

Territorio: Espacio físico que sirve como asiento a la población y espectro en el que se
ejerce el poder estatal.

Visión: se trata de la expectativa ideal de lo que quiere alcanzar la organización,

indicando además cómo planea conseguir sus metas.

78
 http//:

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