«} Relatério sobre o programa, contetido e métodos de uma disciplina de Metodica da Legislagao" Joao Caupers Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa La loi ne s'improvise pas Jean-Louis Bergel Acrescente-se a isto a profiunda insatisfagao sentida perante a unilateralidade dogmatica da metodologia tradicional que se compreende ou autocompreende exclusivamente como ciéncia da aplicagao do direito (Rechtsanwendung) ¢ nao também como ciéncia da normagao juridica .. Dagui resulta a curiosa situagao, vinda ja do século XIX, de cada vez mais 0s juristas e politologos lidarem com problemas de legislacao sem que, no minimo, lhes seja fornecida qualquer preparagio técnica e critica quanto ao objecto central do seu trabalho quotidiano. 1. JUSTIFICACAO DE UMA ESCOLHA 1.1. O Professor Gomes CANOTILHO escreveu este passo ha mais de quinze anos, no seu Relatério sobre programa, contetido e métodos de um curso de teoria da legislagao'. Transcorrido todo este tempo, © problema nao conhe- ceu alteragao significativa: as escolas de direito continuam ~ entre nds ¢ em boa parte da Europa ~ a formar, melhor ou pior, aplicadores do clireito, ignorando por completo a actividade de preparagio das regras juridicas. ério, quanto uma boa parte dos nossos lisen- ja O que é tanto mais extraordi ciados encontsa emprego em actividades ligadas & produgio n ormativa, s * Apradecemos ao Prof, Doutor Joao Caupers ver facutade 3 Legace deri de Ci Lagi 0 = térie sobre o mopriea, comeddo e métodos de uma dsciplina de Metica da Legislagto”, apresentao 0 Fo we pepe ger TIrarccram na Faculdade de Direio da Universidade Nova de Lisboa, em ‘Outubro de 2003. * Boletim da Faculdade de Dircito da Universidade de Coimbra, Volume LXIl, Coimbra 1987, pp407-498 Digitalizado com CamScannerA. Legislagio N? 35 Outubro - Dezembro: 2003 5 regional auténoma inistra ao servico da administragio do Estado, da adm ts vag entidades envolvidas em ou da administragio autérquica ou, ainda, de out! es de classe. AND quando, doze anos depois, escrevew no preficio da obra colectivas Por ele dirigida, ipa Formelle et Matérielle, publicada em 1999! Um dos paradoxos o forma- cio dos juristas consiste em que estes sao crescentemente rie los a con- feccionar textos legais, enquanto que 4 iniciagio aos métodos se encontra exclusivamente voltada para a aplicagao do direito. Ora, logismo juridico nao 6 grande ajuda para quem deva conce Processos de normagio, como as associago Isto mesmo considerou Charles-Albert MOR o dominio do silo- er e redigir uma lei eal as Nio deixa de ser algo intrigante esta persisténcia na desconsideragao do a enquanto produtor de normas. Supomos poder conside- um lado, razGes de caracter de razées para este facto: po! — ou pré-conceito — quanto 4 natureza e outras razdes que, muito papel do jurist rar duas ordens re6rico, fundadas num conceito 20 papel da ciéncia juridieas por outro lado, tmbora ligadas a esta, sio de natureza menos elevada. Comecemos pelas primeiras. juridica é tradicionalmente entendida, nas pala- vras de Karl LARENZ, como referindo-se ciéncia sobre o Direito que dele se ocupa antes de tudo sob o seu aspecto normativo e, assim, que se ocupa do «sentido» das normas, Trata-se nela da validade normativa e do contesido de sentido das normas de direito positivo?. Quer isto dizer que, existindo outras formas de pensar o direito - formas que se nio ocupam da deter- minagao do sentido das normas -, elas integram diferentes dreas cientifi- cas, nio fazendo parte da ciéncia juridica ou ciéncia do direito (que © mesmo ¢ muitos outros autores também designam por jurisprudéncia ow dogmética juridica’); a Silosofia do direito, a teoria do direito, a historia do 1.2. A expressio déncia Ctr Léginigque Formelle et Mater bermentuticajurdicascolocaram o dogmntic juriica consid» plano Universitaires d'Aix-Marscil, 1999. minagio do conteido das normas ~ seis determinayies do sentido do "Mendel da lindo Dir, 'teaaaton lave Par ne de dnd rip sites 24 edigio portuguesa, Lisboa, 1989, analyse empirique des effets de la égis- ico ~ Sistema juridico ¢ dogmnitica 229. No mesmo sentido, Luzius lation, Lausanne, Payot, 185, pl. juridca, Madi, Centro de Estudios MADER escreveu que a dogmética ea‘ Nas palavras de Niklas LULIMANN, tucionales, 183, p34. Digitalizado com CamScannera D> Pelatsrio sobre 0 programa, contatido @ métodos do uma disciplina de Motédica da Legislagao direito, a sociologia juridica, a antropologia juridica, etc, H4 mesmo autores que sugerem o uso da expressio ciéncias do direito (ou saberes juridicos). O objective essencial de uma cignci juridica assim concebida é a com- preensio da norma juridica, por forma a possibilitar a aplicagio desta aos problemas da vida’, Da norma juridica vigente, da norma que ¢, entenda-se: nao da norma passada, que se integra na histéria do direito’, nem da norma que deveria ser. Compreende-se, nesta ordem de ideias, que nio seja facil encontrar o lugar adequado para uma ciéncia da legislagao: esta nao se destina a possibilitar a compreensio da lei mas, sim, a compreensio das condigdes ¢ técnicas ade- quadas 4 produgio das leis, de boas leis, de leis eficazes””. O seu objecto nao éa lei enquanto norma mas o fenémeno legislativo, em toda sua extensio". ‘Antes de passarmos & segunda ordem de razdes, impée-se um esclareci- mento terminolégico: falamos em ciéncia da legislagao para referir aquilo aque Gomes CANOTILHO chama teoria da legislagao. O ilustre professor de Coimbra traduz Gesetzgebungslehre por teoria da legislacdo, conforme resulta claro da pagina 410 do texto do seu escrito que vimos citando como obra de referéncia. Nao temos, obviamente, nenhuma critica a dirigir 4 tra- ducdo. Mas nao deixaremos de observar que ela cria alguns problemas: na Cia Manuel ATIENZA, Contribu- conbecero re priprio objeto: 0 que dodircito,na metodologs ds elabo- cin a una teoria de la legislacién, &¢ como é 0 Direito? Mas ji ndo the ragio do direito, por sua vez um Madrid, Civitas, 1997, pp.15-16. importa questao de saber como deve ramo da metodologis juridics ~ “Para a ciéncia do direito, a norma ser 0 Direito, ou como deve ele ser Metodologia, docencis ¢ investiga [vigente] deve ser vista como anterior feito. E ciéncia juridica e nao politica cin juridicas, #* edigio, Cidade do 1 qualquer realidade:ela a primeira da Direito~ Teoria Pura do Direito, México, Editorial Porria, 1996, “Christan ATIAS, Epistémologie du 6* edigio portuguesa, Coimbra, pp27 2 38. Nio ignoramos, porém, Droie, Paris, PUF, 1994, p-102. ‘Armério Amado Eitor 1984, p17. que uma lagu sai Sos mais di * Note-se que dizer que a cénciajuri- 7 Nio se nos afigura paricularmente tintos cultores da ciénciajuridica dica se nio ocupa da norma passada interessante nem estimulantediscutir_jamulsacitaria tl extensi qs 130 €0 mesmo quedizer que he nio se oestudo das condigbes de produ sierariam descarasteraadora, So imeressa 0 proceso de produgdo da ¢fo dali ~ como quer que desgne- _ Pelatstio sobre o programa, : contetido © métodos de uma disciplina de Metédi ica da Legislagao uma cigneia"*, Ou uma «poli que 2 ‘a>, Como p ama forma diversa de negar 0 carseter cientifieg rm terceito lugar, uma visio d eferem outros, optando por si dla “cigncia” da legislagio". a ei que propende a ; a encarar esta exclusiva mente no plano estatico formal, isto é da conformidade Saeae mamices cast lade com as normas constitucionais que regulam a sua produ de poderes"*. Mesmo no plano do direite temente o olhar dos juristas recaiu sobre legislativo, tendo sido nece io ¢ com o principio da divisio constitucional, s6 muito recen- as peripécias do procedimento ssirio para tal chamada de atengio 0 caso par- ticularmente chocante das condigées em que a Assemb sgprovou” a lei de programagio militar. Por tiltimo, ¢ afectando sobretudo os paises da Europa do sul, a ideia de que todos os problemas se resolvem com leis ~ como se a lei fosse, seno aiinica, pelo menos a mais eficiente forma de regulagio social - e de que uma nova lei representa necessariamente um passo em frente — entenda-se, no caminho do bem comum -, ainda que, por imponderagio ou deficiente formulagio, venha criar novos problemas em vez de resolver os existentes ou, mais simplesmente, no venha produzir efeito nenhum”. E por tudo isto muito curioso ouvir, como jé todos ouvimos, criticar uma leia da Repiiblica Ici por ter sido feita por engenheiros ou por economistas: como se os juris- tas, que aprendem nas faculdades de dircito quase tanta culindria como teoria e tactica da legislacao ¢ técnicas de producao normativa, fossem espe- cialmente proficientes nestas'*! Giro tule da obra de Domini= tos, focalizando o exercicio e vesul- gis do Dircto. Le ae. que REMY, Légitique. L'art de faire tados normatvos da actvidedelegi- José, 140 (eadusio “ URE des los, Paris 1994, Também Her- lativa - cfr. Luis CABRAL DE _ liane). Chr th sii St ‘man HILL, respeitado autor alemio, MONCADA, Contributo para uma eNO e utiliza 0 temo equivalente a expres- Teoria da Legislagio, Lisboa, PF So “ane da legislagio”: Gesetzge- Pedro Ferreira Editor, 1998 p. 12 bonpunst~ ce, Bemidbungen zur Recondemos as paras oporinas O° oT saan Veresenang der Geetagebung sine de Francisco CARNELUTT! Cal ex 60 6 TONE Zeischrift fir Gesetzgebung, n°.1- mais dieito, poder-se ia dizer que foi io quer imo dtc, obvixmente, 36, 1993, pz. ¢é ainda a divisa nao tanto dos priti- « ue consideremtos dispensiveis 0s , los entstas; mas ito én QUE © ° to harem politic leila cr. emote eT rr e_legan ogue zoo 5 8 Dir, iodo. © Teoria Hen tix com parle Ni Gen ee Ceara, Ames vse pened fen ascias isa m coraio "Come bar que 0 sir nr in as leis. Seti quando eit, umn Sam do pono de vita dinimico oer rae cla Malo Re i dligdes para ser pow at ermais Ade legisla sine A Feit das Lets vez menor 30 das, Oss INA 86 P28 bondade a missio da poz ~! ‘Alexandre Sousa PINHEIRO, Lopes ROMA ¢ Tiago DUARTE, Lepiticn, Perpectious sobe cone Substancial isto & como instrumento paz de produzir on néo certos Teuiltdos em determinados contex- Digitalizado com CamScanner€Y? 238 outubro « Dozombro 2003 1.4, Mantendo-se a situagao tal como o Professor Gomes CANC Thy, 4. Ma tne optado por uma nova proposta no dom descreveu, poderiamos te a prc ri io, Fizemos, todavia, uma opgao diversa, que nay, a city ciéncia da legislag antes colhe inspiragao, no contributo daquele Professor, Na verdade, se nos debrugarmos sobre este contributo, ve f paca oa RR Ge professor, na esteira de autores como Ulrich KARPEN! ¢ Werner qj ER, divide aquilo que preferimos designar por cigneia da leyisis PMOS Ue aque), HOF em cinco areas”! 4) A teoria ou doutrina da legislagéo, ocupada com uma reflexiio sobre ies possibilidades e os limites da reconstrugao cientifica ¢ da aplicagao de conhe. cimentos no ambito da legislagao; 5) A analitica da legislagao, interessada nos conceitos e ideias fundamen. tais de norma, lei e legislagao; ©) A tactica da legislagéo, dedicada ao estudo dos Orgaos e procedimentos da legislag2o bem como dos métodos destinados a influenciar e dirigir a producio legislativa; 4) A metddica da legislacao, ocupada com a problematizagéo das dimen- s6es politico-juridicas e teorético-decisérias da Legislagéo, procurando res- ponder as questoes da justeza, adequacao e efectividade das leis ¢) A técnica legislativa, preocupada com as regras gerais sobre a feitura das leis, as suas divisies, a sua sistemdtica e a sua lingnagem. Note-se que a adopgao das designagdes propostas por Gomes CANOTI- LHO para as cinco dreas disciplinares ou campos problemdticos® significa que estamos de acordo — pelo menos em principio ~ em que desta forma se autonomizam cinco grupos de quest6es, Todavia, tendo presente a juven- tude dos estudos de citncia da legislacao ~ se assinalarmos son nascheeato com a obra de Peter NOLL, Gesetzyebungstebre, publicnls, como se disse em 1973, nio contard, sequer, trinta anos -, no admira que se sintam gran- des dificuldades na sistematizagao da ciéneia de leg: iti consequencias, designadamemte, na condugi de pe Juisas comparatistas. eee ® Gecteebange, Verwlnns nd Greegcbang, clr W : Né, colectiva, Viena, ed, — enconu ualmente cinco discipli Rechuprechungsebe. beinige 14 Gunhes Wiklere Bend tite nas ~ Cle, La légisation...ct, po Entwicklung einer Regelungstheorie, 961, p33. ee eee Baden-Baden, Nomos 1909, pp 16-17." Procedeudo deforma nie tua Pugs tity pA. * Gectsgebungruisenshaft vine meme idéaica, Luster nate Op. cn, pate Digitalizado com CamScannerRelatério sobre 0 programa, contetido @ métodos do uma disciplina de Metédica da Legislagio Na verdade, nos divers. t pete : » NOs diversos paises e nos distintos idiomas, encontram-se obras que, consider, 4 i Ff se ue; considerado © Ambito das matérias tratadas, nio conseguimos integrar 1 ei ee cca integrar numa, ou mesmo em varias, daquelas disciplinas. Em Franga, e cilacs Beet ate i ¢ Perante as osilagde no uso do termo Légistique, umas vezes utili- zado ie Z crit a técnica legislativa, outras, num sentido mais amplo, abrangendo a metodica legislativa ou, até, como sinonimo de ciéncia da legislagao”, acabou por se desembocar numa dis a tingao: existiriam, nao uma, mas duas legéstiques. Uma delas, qualificada de formelle, ocupar-se-ia dos aspectos destinados a me- Thorar a compreensio das normas juridicas, olhando para estas fundamental- mente como instrumentos de comunicagio - é, afinal, a técnica legislativa. Outra, qualificada como substancielle, assentaria numa andlise do processo de produgio legislativa, por etapas, como é usual fazer relativamente a qualquer processo. MORAND reparte 0 procedimento legislativo por sete etapas: + definigo do problema; * fixagio dos objectivos; escolha de instrumentos e ponderagio de alternativas; « avaliagio prospectiva; * adopgao da lei; « implementagao; © avaliac&o retrospectiva®. Se compararmos este esquema com a divisio em cinco areas ja referida, concluiremos que a legistica substancial (ou material) corresponde sensi- velmente a metodica legislativa e a uma parte da tictica legislativa®. Em Itdlia, o termo legistica parece ser usado no sentido da legistica formal ira da leitura do indice de uma das mais de dos franceses: é a ideia que se reti : recentes obras, Introduzione alla legistica. L’arte di preparar le leggi, impulso (leyslativ) ~ ft. L ation législativenn, city pp2: 2 Lucius MADER consiera meso as expresses metodologa legisltiva € gic material cm sini rmelle et ‘yaluation of Legislat matribu- lei Le ec ee Cult Lagtin sie Sviell, ct, pp.l¥-l9. Lucius i the Determination of the Now Cone Matrilles ie itera buip/wre.coe int/T/E/ Legal. Iegislativa a meros problemas de téenica le sociedade em que viv A ontem juridiea pode submeter a lei a um processo de validagio, nomeady mente constitucional. Mas, se os juristas podem dizer de uma lei, com maior ou menor certeza, se ela é conforme a Constituigio ~ e, nessa medida, valida -, nao sio igualmente aptos a esclarecer se ela é uma boa ou uma mé lei, no sentido de se tratar de um instrumento de regulagao social adequado & prossecucdo dos interesses da colectividade”. A lei poderé ser inconsti- tucional e boa (neste sentido) — com 0 que nem todos concordario -, mas poderd também ser considerada constitucional e ma — hipétese que a gene- ralidade admitiré como possivel. Uma lei nao é, todavia, um fim em si mesma, mas um instrumento de rea- lizacao de politicas, de concretizagio de planos, de prossecuczo de objes- * Falamos em racionalidade da lei no ‘una teoria, Milio, Giuffre, 1989, pésito referir aqui a posigio de sentido que Jzeques CHEVALLIER di pp.193-195, Robert ALEXY na polémica que proces gSie 4 rcionalizagio dos ™ Por isso mesmo o autor suigomanteve com Klnes GUNTHES ¢ process: de produsao legislativa escreve: devemos evitar limiter Propésito da distingio, por ese ss patie er princivo lugar, pela von- _legistica om legisprudéncia a uma tentada, entre a justificasio da ses ae ita 1 tomade de dessio abordagem meramente pritca ow ona preocupada cou a valdads secmtirama «4 subjectividade de téenica da legisugio; nio € ficionte desta, ¢ a adequagio da norms, pre quem decide ¢ fazer dele 0 produto ideervolor ects © oul ela ocupada com tdecdo anlequada de de um cdeulo objective, apoiado por borar textos legislativos, é também uma certa situagio, Reconhecenso complet deanilie cada vez mais preciofarerumefarodeaniinets ne que que se trata de velit: conblexct ¢ wfisicados ~ & racio- fenémeno legudation Legislative des em principio diversas, ALENY nalizaséo da produgio juridica irocedare aud the Quality of Legis- subliaha que a referdncia emis 1eibse Cadernos de Cléncia da tution, sine Conurbanioue Ace de aplicago & também necesiris ns Legislagao, n*.3, Janciso-Margo 1yy2, Methodology of the Creation Of discursos de justificagdo, pois, sem + Pi iis de gue ei pos set Whiten Lew econ ne referencia a situagies de apicglo# prodao deum lads besiocon- Vaden, Nom v6 ne 4s partiipantes no dis dz a uma concepsdo de saciona- Oy diver stupos sociais nao quénciss ro dade que tendon visa ofim dali, tém, evidenerea opinides coin vdveis dat norma para 0s inceresses dv eis det E age raconale 4 on dlequadas de os “ete-Jus sl ie get cst Noi au os Desiione eisai. Lieameni du wee ona dene Veuspo! ened ne at Digitalizado com CamScanner> Falotorio sobre o programa, conteudo e métodos ‘de uma disciplina de Metédica da Legislagéo sel que nao estaremos todos de jualidade: i itd i: q © todas as leis; mas parece accitével dizer que, qualquer que jaa lei, é vel, c a ae i sey Possivel, com base em certos instrumentos de anilise, anteci- Jar, COM razoavei: sibi a Z i é pat com azoaveis possibilidades de éxito, a sua capacidade ou incapacidade de atingir os fins que Presidiram & sua feitura ¢ subsequente aprovacio. O Professor Gomes ¢, 7 ‘ANOTILHO inclui no ambito da metédica da legis- lagao aspectos como a qualidade e racional das condigdes da legislacao vés da lei, acordo com a boa ou ma justica da decisio legislativa, a andlise , 0 estabelecimento de prognoses atra- a elaboracao de projectos alternativos ou a escolha do instru- mento normativo a adoptar. Em escrito posterior ao que vimos citando, escreveu, de forma mais simples e impressiva, que sob o nome de metédica da legislacio compreendem-se os saberes que visam aprofundar a imple- mentagao das leis (Evaluation Research), o1 seja, as consequéncias deseja- das ou néo das intervengies legais™. A avaliagao retrospectiva, isto é, a que é feita apds algum tempo de vigéncia ¢ aplicagio da lei, constitui, assim, a parte mais significativa do objecto da metédica da legislagao, razio pela qual lhe dedicaremos uma atengio especial”. Duas derradeiras observagdes de cardcter introdutério. A primeira para esclarecer que, ao designarmos a disciplina que abordamos por metédica da legislagao, nos comprometemos com um conceito de lei essencialmente formal: a norma juridica aprovada no exercicio do poder legislativo. Se tivéssemos pretendido tratar também da producao de outras normas, nomeadamente de natureza administrativa, como os regulamen- 10s, terfamos provavelmente optado pela designagio metédica da norma- ¢éo, Muito embora uma parte considerivel do que dizemos faca também sentido para esta normagio de segundo grau, pareceu-nos preferivel nio introduzir mais um factor de complexidade*. A segunda para assumir que nio foi alheia 4 nossa escolha ~ mai ; da area da ciéncia da legislagao do que especificamente da metddica da legis- mais a escolha celina eg en Cag nrg od a nao dispée, pela simples vazdo de C.F. Miiller Juristicher fi s ee eas dees ‘exist, de um postulado de efici 1991s psl9 Pate a de cfr, La lai, Paris, Dalloz, 1996, p.126. legislagdo (Gesetzgebung) P jnridic mento. Digitalizado com CamScannero_ Legislagio <7” N235 Outubro - Dezembro 2003 lagio ~ a circunstancia de, desde 1979, ermos estado envolvides, sas we ae 3 *+ Come autores individuais, como participantes em comissdes ou, ainda, come co Pon. denadores de grupos de trabalho, na preparagao de diversos pro : HECIOS de diplomas legais, a maioria dos quais se veio a converter em le igualdade da, é s mulheres ¢ dos homens no trabalho e no emprego, primeiro estatuto dg ensino superior particular ¢ cooperative, cédigos do procedimento admi- nistrativo (Portugal ¢ Macau), estatuto das instituigoes de investigacio Glen: titica leis ongénicas dos Ministérios da Ciencia e Tecnologia e da Justic, criagio da Administragio-Geral 'Iributiria ¢ da Agencia de Segurancs ¢ Qualidade Alimentar, ete. Como se compreende, esta experiéncia de mais de duas décadas conduziu-nos a frequentes leituras ¢ algumas investigaces na area da ciéncia da legislagio, contribuindo fortemente para o nosso inte- resse na matéria e para a opgao de para ela propormos uma via de ensino, 2. UM SABER QUASE SEM HISTORIA E COM FRONTEIRAS IMPRECISAS 2.1. E habitual, como jé adiantamos, considerar a obra de Peter NOLL, Gesetzgebungslebre, publicada em 1973, como o ponto de partida da moderna ciéncia da legislagio. Nao significa isto, naturalmente, que a preo- cupaco com a qualidade e, mesmo, com os efeitos das leis nio tenha sido manifestada anteriormente. Sem termos a pretensao de fazer historia, encontramos tracos evidentes de tal preocupacao num autor téo antigo como é SAO TOMAS DE AQUINO, Na ver- dade, o Doutor Angélico distinguiu claramente os problemas da feitura da lei positiva ~ de que tratou na parte da sua Summa Theologica que intitulou Tratado da lei - dos problemas da aplicagio da lei is relagdes sociais — de que se ocupou no Tratado da Justia". Justilica-se, no ambito deste trabalho, uma especial referéncia aos Capitulos VII e VIII daquele primeiro tratado, em que 0 doutor da Igreja se ocupou de questOes que sio hoje tipicamente questoes de ciéncia da legislagao, como a determinagao dos ambitos pal material e pess mais adequados a cada lei ou as modilicagSes a introduzir nas leis em vigor. 1 ir SAO TOMAS DE AQUINO, Tratado da Justica, Lisboa, Resjuilica, sem data "Chr. SKO TOMAS DE AQUINO, Tratado de Le, Lisboa, Resjridica, sem data, pp73 a 95. Digitalizado com CamScannerntorido o métodos Holatério sobre 0 programe, do una disciplina do Motédica da Logislagho homas HOBBES dedicou Aquilo a que chamou as [eis civis 0 Capt- tulo XXVI da Primeira P; de: I arte do sew Leviata®, Muito embora ao longo § Paginas o autor se ocupe essene almente das questées ligadas a obe- diéneia a lei, nem por isso deixa de manifestar preocupagio com a redac- gio das leis positivas, sobretudo na perspectiva dos problemas de interpretagio que uma redacgio deficiente pode gerar'', Também John LOCKE deixou escritas algumas preocupagoes com as leis positivas, nomeadamente no Capitulo XI do seu government, A preocupa he second treatise of civil oO com leis, nomeadamente com a sua intelegibilidade ¢ cocréncia sistematica, foi manifestada, de forma mais ostensiva, por outros grandes pensadores, como MONTESQUIEU ¢ BENTHAM, O primeiro, inti- tulou 0 Capitulo XVI do Livro XXIX do seu famoso De Vesprit des lois com a frase Choses a observer dans la composition des lois, ai tecendo inte- ressantes consideragdes sobre a matéria, sobretudo no plano da politica legislativa’; 0 segundo, deixou-nos diversos escritos em que manifesta as suas preocupagdes com problemas de técnica legislativa, de entre os quais sobressaem o Essay on the Promulgation of Laws, o Essay on the Influence of Time and Place in Matters of Legislation ¢ a Normography or the art of inditing laws”. Entre 1784 e 1791, 0 napolitano Gaetano FILANGERI publicou em Milio os varios volumes da primeira obra conhecida que se reclamou da ciéncia da legislagao, intitulada precisamente La Scienza della Legislazione, na thar to All Nations Professing Libe- © 0 nome completo da obra, radu- 1843, numa edigio de John Bowring ere vaunted ral Opinions, aia poko messmo elitoe zido para portugués, € Leviatd om ~05p me Vole leo ‘ matéria, forma e poder de wm Estado — no Volume III, Nio obstante os onze ¢ na rnesna cad vceeder ok (Lion, Impremse oles que compem eta eigho, i uee.anigeha Nacional-Casa da Moeda, 1995, obtivemos referencias ~ que me sean. poe ee i Bp.224 3 227), pudemos confirmar ~ a ou an. As pres : “A conto pi af nie incluidos, — codificayio das leis exam commu ‘ \ Gpoca ~ wendo suid aia anes da Revolugio Francesa ~ justift teand a insisténsia de Bentham 90 tema ~ eff, entre muitos, Barbas Home, ‘onceptuaizagio de um modelo ri ese J M'Creryemn_— ic da ial do Ancien Ris ‘ papers on Legislagio. Cadertos de C om, 1979, pp. 302 306 wiz e Supplement 0 Pape on ee eee Estes esctitos encontram-se incluf-_ Codifiation, pelo mesmo ilies © nA Jo 1% Publicados em Londres, entre 1838 ¢ Proposal, Adressed by Jeremy Ben- a 40. wo excreve que as leis do ae 1 forem breves, Jacimente dos sone ate ser mal interpretadas elt. p37, 0s Papers alive Confit ant Che Two treaties of government, — Pubic nstrucion, inctuing Cores Nova lorques Hafner Press, 1947, pondence with the Ruan Emperor PD-188 194, cm especial esta hima nd ders constituted authorities in Pagina, ‘he American United States, publica tia da eodiicagion viducas dat Legishago “Volume 2, Paris, Garnier-Flama- dos em Digitalizado com CamScannerShey ' ? 2.35 Outubro « Dezembr« -0 2003 qual, preocupado, acima de tucdo, com a perfeigto das leis, preconizoy g ,, “em 1806, 0 alemao Karl sa). omy liagio legislativa’’, Poucos anos depo a sua Wissenschaft der Ge ZACHARIAE VON LINGENTHAL publicou Set. gebung, obra escrita numa perspectiva acentuadamente politica, sob a pr, cupacio de evitar a repetigao das circunstincias que haviamn conduridy., Revolugio Francesa. 7 as da génese da lei intensificou-se nos anos 75 sobretudo, pelas preocupagies relativs generalizagao do recurso a técnicas de profundaram-se os estudos de O interesse pelos problem: do século XX, impulsionado, Ses piblicas € pe tir dos anos 80 aj tomada das deci: apoio a decisio. A p: H E n cia da legislagio, com sensiveis diferengas de objecto de pais para pais, Po, razdes obviamente ligadas ao ambito que julgamos adequado para a disci. plina cujo ensino propomos, concentrar-nos-emos nos autores que se dedi- caram principalmente a temas da drea da metédica da legislacao ou di legistica material, em especial no dominio da avaliagao legislativa, por se tra- tar do tema nuclear da metédica da legislaga0o. O mesmo vale por dizer gue 2 principal bibliografia a ter em conta é alema e suiga. Ne Alemanha, avultam os nomes de Werner MAIHOFFER, de que desta- camos as obras Theorie und Methoden der Gesetzgebung” e Gesetzge- bungswissenschaft®, esta tiltima jé citada; de Theo OEHLINGER, na qual se destaca Methodik der Gesetzgebung, legistische Richtlinien in Theorie und Praxis®'; de Hermann HILL, interessado, sobretudo, na legislacao de ori- gem perlamentar, de quem sobressai a obra Einfishrung in die Gesetzge- bungslebre®; de Hans SCHNEIDER, autor de um manual de ciéncia da legislagao, Gesetzgebung. Ein Lebrbuch®; ¢ de Ulrich KARPEN, autor de miltiplos escritos, de entre os quais destacaremos Gesetzgebunbgs-, Ver- waltungs-, und Rechtsprechungslebre. Beitriige zur Entwicklung einer Rege- lungstheorie*, Zum gegenwiirtigen Stand der Gesetzgebungslebre in de! Bundesrepublik Dentschland®, também ja citado, ¢ a introdugio 4 obra colectiva Legislation in European Countries”, © Chr. Barbas HOMLM, Intvodusdo Escrito incluido Hinsrica a Teoria da Lei ~ Epoca — Gesetegebung, V obra colectiva > Ji referencia. na, ed. Gunther Escrito incluido no 2° ife fir Gesetzgebuns 19s (1) 8 Moderna, sine Leyilagio. Cader Winkler ¢ Merad Schl 7 ; Ca ler « Bera Schill, 1981, ceva Zitach nos de Ciencia da Legislagio, 26, Viena, 182. S Colestva, Baden-Baden, Noe Outubro-Dezembro 199%, p. 72 Heidelberg, 1982. wm *Frankfry 1983, » Jo releren Digitalizado com CamScannerQdy Pelatorio sobre o programa, contetido ¢ métodos ‘Y de uma disciplina de Metédica da Legislagéo a a os nomes de Luzius MADER, de Charles- potas gue aan anil 7 sLLEY, todos ja objecto de referéncia. a » destacaremos a obra L’évaluation législative. Pour une analyse empirique des effects de la législation”, ¢ 0 escrito A avaliagao legslativa: uma nova abordagem do direito™, ambas dedicadas aos problemas da ava- liagdo legislativa - de resto, muito caros aos juristas helvéticos. Do segundo, escolhemos dois artigos: L’obligation d’évaluer les effects des lois, incluida na obra colectiva Evaluation législative et lois expérimental- les®, e Eléments de légistique formelle et matériel, integrada na obra colec- tiva Légistique formelle et matérielle®. No que respeita ao terceiro autor, preferimos 0 excelente Penser la loi. Intro- duction & une démarche méthodique, também integrado naquela tiltima obra". Em Franga tem-se escrito sobretudo nos dominios da codificacao e da téc- nica legislativa; é também a técnica legislativa que ocupa preferencial- mente os autores italianos e os autores ingleses. 2.2. A uma historia curta, como é a da ciéncia da legislagao, soma-se um espaco cientifico de contornos ainda imprecisos. A delimitacao das fonteiras da metddica da legislagio tem de ser vista em dois planos distintos: ~ por um lado, em relagao as areas cientificas vizinhas da ciéncia da legis lacdo (uma espécie de “fronteira exterior”); : ~ por outro lado, em relagao as outras disciplinas em que sistematizamos esta ciéncia (a “fronteira interior”). Ja vimos que a ciéncia do direito, ao menos na forma tradicional dea enca- as normas juridicas. E uma cién- Tar, se ocupa essencialmente do sentido cl cia voltada para a compreensio do dever s omportamentos ser juridico, para a determi humanos pela norma. Junho 1991, pp. 39 € 966 : i rp. 79 aces (ob cg pelo ps Cae Ja Legilago, 1A i noe de Cae Oe Marseille, 1993, P- ! Bio Chales-Albert Morand). ‘Ji referenciada. “Pp. e segs ; : “ le islation, 64 Exceptua-se a obra de BANKOWSKI ¢ Outros, ‘La Science de la Législat solectiva, Paris, PUB, 19 Digitalizado com CamScannerLegislagio . NNo36 Outubro « Dezembro 2003 ago, também jo dissemos, ocupa-se do estudo do fey, tas condigoes ¢ das t6enticas adequadas a prog, A ciéncia da le meno legislativo, ou sejay gio da lei, Interessam-lhe problemas tio diversos como o de Conceber Tividade legislativa, esclarecer 0 que dra, condicionar e influenciar a actividade legislativa, ela mos efeitos pretendidos ¢ redigi-las por forma, uma lei, ib enqua. cientificamente a : lativa, elaborar leis justas adequadas e que produza que sejam compreensivels. Parece claro que a ciéneia juridi sclmente comum a led -eque o observam de maneira diversa, Natu. esta diversidade de olhares nao esconde intimeros pontos de caciéncia da legislagio tem um objects par ralmente que contacto, Vejamos um exemplo. 'A Constitui¢io da Republica Portuguesa reparte o exercicio do poder legis lativo, por quatro érgios: a Assembleia da Reptiblica, o Governo eas assem- bleias regionais dos Agores ¢ da Madeira. Deixando de parte estas - dado que a respectiva competéncia legislativa se encontra territorialmente deli- mitada em fungio de cada espago regional -, sabe-se que a repartico mate- rial da competéncia para legislar conduz a trés possibilidades: matérias da exclusiva competéncia da Assembleia da Republica; matérias da competén- cia desta assembleia, mas em que ela propria pode autorizar 0 Governo a legislar; matérias (as restantes) em que a competéncia legislativa é concor- rente, cabendo indistintamente a Assembleia da Reptiblica ou ao Governo. Do ponto de vista da ciéncia do direito, a principal utilidade desta repartigio reside na explicitagio do conceito de inconstitucionalidade orginica, possi- bilitando um juizo de validade — ou de invalidade - sobre as leis ordinarias. Do ponto de vista da ciéncia da legislacdo, si0 outros os aspectos a mere- cer ponderacio: 4) Trata-se de uma boa repartigdo, que permite um exercicio rapido e ade- quado da fungio legislativa, ou, pelo contrario, dil producio legislativa porque, por exemplo, certas matérias incluidas culta excessivamente 2 af a exigem intervengdes legislativas rapidas, mais adequ as ao Governo? Ou porque, também por via dela, podem ameagar-se equ © 0 objecto da cignca juridica& 0 dineiuo ni oaees i apenas a Ki ci citnca juries ia da legisla no interessa,evidentements 2 PF" a judicias, reads que rlevam no domisio ics, de actos administrativos ou de sene Digitalizado com CamScannerNotatorio wo Nbrios soci ais delicados, por © Governo poder legislar sobre matérias em que seria importante tent ar obter © consenso parlamentar? 4) Os recursos, nomeadamente humanos e téenicos, de que a As da Republica dispoe sin adequ mbleia ados ao exereicio di s competéncias legis le decretosp tivas que The estio conferidas, possibilitande uma boa preparagio d o) A comparagao entre as leis da Assembleia da Republica ¢ « leis do Governo possibilita algumas eonelus ses sobre a qualidade relativa da produgio legislativa de eada um deste ios de soberania (¢ trumentos legislativos sio igualmente bem feitos, no triplo sentido de bem pensados, bem a or aliados prospectivamente © bem redigidos)? d) A cireunstancia de uma norma legal ser da autoria da Assembleia da Repiiblica ou do Governo dita condigées de aplic io diversas (a legislagio parlamentar é menos, mais ou tio respeitada como a legislagio do Governo)? ¢) O facto de os fenémenos de “negociagio legislativa” estarem mais fa litados na Assembleia da Republi id. leis do Governo? Ou, pelo contririo, reflecte uma melhor © numa maior incoeréncia repercute-s das solugdes legislativas produzidas por este érgio, quando comparadas com os decretos ponderacao dos interesses relevantes? f) A legislagao do Governo, normalmente produzida de forma mais reser- vada e discreta do que a do parlamento, 6, por isso, mais permeavel a pres- ses obscuras e ilegitimas? cia Como se vé, um mundo de diividas que nao relevam no ambito da fio se projectem nele: uma lei produ- juridica. Mas isto nao significa que r zida em condigdes deficientes ir4, muito provavelmente, originar proble- mas de interpretagao ¢ aplicagio, obviamente problemas de ciéncia juridica. nieia da legisla ‘ambém entre a sociologia do direito ¢ a estabelecem relagdes faceis de evidenciar, A sociologia do dircito, cujo objecto consist no estudo das relagdes entre a sociedade ¢ 0 direito”, abrange, segundo Pierre GUIBENTIE, qua tro dreas de investigagaio, das quais uma se encontra muito proxime da pedi Verbo da Sociedude ¢ do Et. atte CHORAO, Socal do incite vine Pols Ei Digitalizado com CamScanner\Q_N235 Outubro - Dezembro 2003 ciéncia da legislagao: referimo-nos ao estudo das relagies enty ¢ f 4, ~ od ea sociedade sob 0 angulo da elaboragao do novo direito posin; vi ‘v's siate, desde logo, uma evidente diferenga de ambito entre socio, citncia do dieto: interessa & sociologia do direito, no plano da ep gio do direito, nao apenas a lei, mas também outras formas de produ, juridica, nomeadamente a jurisprudéncia’, ' Para além desta diferenga - que tem de se considerar menor ~ nao ¢ féci identificar outras: lendo as paginas que Pierre GUIBENTIF dedicoy ., tema’, fica-se a saber que a sociologia do direito somente se nao vern dedi. cando ao estudo da elaboragio das leis porque (a) os interessados sio entj. dades puiblicas exclusivamente preocupadas com o impacto da lei, (b) nig, é possivel separar a claboragio da lei do respectivo contetido, 0 que di culta o uso dos instrumentos metodoldgicos préprios das ciéncias soc} ¢ (c) a elaboragio da lei despertou o interesse dos cultores de outras dress cientificas, como a ciéncia politica, a sociologia politica e a ciéncia da admi- dircito e a ciéncia da legislagao, semelhante & que vimos relativan nistracao. Pesem embora as dificuldades, supomos que existe uma diferenca de pers- pectiva - muito embora, dado o estado actual do processo de diferencia- cio das ciéncias sociais, tal diferenga seja apenas tendencial. Julgamos poder dizer que o interesse da sociologia do direito pela elabo- raco das leis, tem essencialmente a ver com o estudo das condigées sociais determinantes de certas solugées legislativas. Um exemplo: em que medida ~— se nalguma ~ é que o aumento acentuado do ntimero de imigrantes em Portugal influencia a legislagio laboral, nomeadamente no plano da regt- Jamentacao das pausas laborais (quer 0 dia de descanso semanal obrigat0- rio, o domingo, quer muitos feriados tém, entre nds, uma clara justificas3¢ religiosa, naturalmente oriunda da tradigao catélica; o facto de estar + © Clr. A produsdo do divita Critica Segundo Jean-Louis BERGE, «© FL4 mesmo quem sonsileee de uin conceito na frontcira entre 4 sociologia do direito é uma ciéncia de ciéncia da legislagio mio & as 8 sociologia do direito ¢ a citncia da observagio dos fensmenos juridicos, que uma outea designasio + Legislagio. Cadernos que estuda o comportamenta juridico sociologia da legislasao ~ sft» de Citncia da Le ‘fectivo dos ujets de dvet, asim seruidon Flelmth SCHULZE-FE “Abrik-Junho 1993, p32. Como as crencas, as opiniges eas uspi- 12, Gesetegebungslebre als SR autor refere na pigina seguinte, das rajdes espalbadas pelo corpo sociale Logie’ der Gesetzgebung, “8” quatro ircas de investigagio, esta €a—relativas aos problemas susceptiveis Zeitschrift fr Gesetegebv® Tetacuveda pelos soulogoedo de teridbcasuidias~ leiber seat, na dircto doloiejurdque, ci, p20, “Op. cite ppd? 238. legislagio Digitalizado com CamScannerO\, Rolatorio sobre © programa, contotido o métodos ©” do uma disciplina do Motodica da Logislagio aumentar 0 mimero de imigr antes oriundos de paises de tradigio ortodoxa ou mugulman. da bas sujeito a ne; 4 poderd projectar-se numa certa “neutralizagio” religiosa a a Biosa das interrupgdes do trabalho — dia de descanso semanal oci: entre = . Ociagdo entre patroes ¢ trabalhadores, em ver, do habitual feri » nta”?). 10, tal como a formulimos, se pode reconduzir tam- domingo, ¢ dos da primavera”, em ver da “semana s Supomos que a questi ém ao ambit cienci site : bem 20 ambito da ciéneia da legislagdo; todavia, consideramos que aquela formulagio nao é a mais apropr agio nio < ada, O que se nos afigura mais adequado aesta cigncia seria uma formulagio do género da seguinte: como devera ser uma lei reguladora das pausas na pres 10 de trabalho subordinado que, reconhecendo as alteragSes sociais ¢ cultura ocorridas entre os trabalha- dores ~ e, em especial, que Portugal se transformou de pais de emigracio em pais de imigragao -, opere como factor de estabilizagio ¢ normaliza- si da vida dos imigrantes em Portugal, contribuindo dessa forma para uma melhor integragao destes no mercado de trabalho? Bem vistas as coisas, a metédica da legislagio tem sobretudo em vista 0 impacto das leis na vida social, 0 modo como esta é afectada - ou nao ~ pelas leis; interessam-lhe menos os reflexos da situagio social, politica ¢ econémica nas leis que vio entrando em vigor - esse é um problema tipico da sociologia juridica. Este entendimento — que, como dissemos, traga uma fronteira, reconhecida- mente pouco nitida, entre a metddica da legislacao ea sociologia do direito - lo ou extraordindrio, sobretudo se recordarmos 0 ea importancia decisiva que a avaliagio a metédica da legislagio. E este nada tem de inesperad que afirmémos noutro ponto sobr retrospectiva dos efeitos da lei assume para propésito derradeiro da metédica da legislaga ilumina a distingo entre esta ¢ a sociologia do direito. 0 que, em nosso entender, cidncia da legislagio ¢ a 2.4. E comum apontar uma certa relacio entre 3 ciéncia da administragao. E nao é dificil compreender porque sucede assum Dissemos j4 que uma lei nao é um fim ¢ mento de realizagao de politicas, de coneretiza de objectivos. Retomamos agora esta ideia. Tocal, uma importante studo das politicas public m sim mesma, mas um instru- 5 de planos, de prossecugio parte da ciéneia da Com e tro z 10 escrevemos nou! as, tendo defi- administragdo é constituida pelo ¢ Digitalizado com CamScannernido estas como o conjunto de decisoes e acgoes adoptadas Pelo yo oblema®”. ve para influir sobre um determinado problema®. Muitas des a im Fe ehetg, cae i tas decisgy. acgSes = para nao dizer a maton ~ somente podem produzir os pretendidos por via da afectagio do estatuto juridico dos cid adios: pen, actualidade, na alteragio das i. se, utilizando um exemplo da condigiey : reforma ¢ aposentagio. aaa -avoes que se prendem com o principio da se . sabido que, por razGes que se pre! Principio da separagi, ds podderes e com a origem do conecito de lei aquela afectagio nao pode, imperativo constitucional, resultar de decisées administrativas, a nao ser gue estas se baseiem numa habilitagao legal, numa faculdade atribuida por un, norma legal, muitas vezes numa habilitagao parlamentar. Nao admira, por isso, que um bom mimero de decisdes tomadas no quadro de uma politics publica passe, necessariamente, pela aprovagao de novas leis ou pela modi. ficagdo das leis existentes: no nosso exemplo, a lei de bases da segurang: social. Compreende-se, assim, que observar a decisio ~ entenda-se 0 conteido decisional - e a decisao legislativa — a formalizacao de tal contetido ~ seja observar a mesma realidade, embora de Angulos diversos. Isso mesmo se reflecte nos processos de avaliagio: é muito dificil distinguir a avaliagio de politicas ptiblicas da avaliagao legislativa retrospectiva, uma vez. que a imple- mentaczo de politicas carece, as mais das vezes, da aprovagio de medias legislativas. E precisamente no plano da avaliagio que se localiza a area de potencial sobreposigao das duas ciéncias”, 2.5. Equacionados os problemas daquilo que designamos como “fronte!s* exterior” da metédica da legislagio, passemos a “fronteira interior”: come se delimita o campo da metédica da legisla campos tematicos da ciéncia da legislagio? ‘0 relativamente aos Outros © Cir, Jodo CAUIERS, Iutrodugio d VALLIEK sublinha que a ei jd nio é —versitares. 'Aix-Macssills Cikéncia da Administragio Piblica, concebida como wm acto isolado € p. 138. Valea pena perguatart? Lisboa, Ancora, 2002, pp. 164 e segs. autdnomo, que encontra em si mesmo se a avaliagio de elitos, poo fr, neste sentido, Charles-Albert a sua cven es polit MORAND, L'euation liltive om ee Vinrésisuble ascension du quatrieme tui uma capa um meio de ralizagio pela idemidade dos problems 4 pouvoir, sine Contrile parlementaire deste progranut~ Les los expérimen- Tevanta, nio vird, um futuro P° t évaluation, coletiva, Pais, La tales Le eas fran, sine Evabastion aime, a vonsitie uma ea ocumentation Franguine, 1995, Legislative et Lois Expévimentales, autenoma no inbito 438 pp. 40-143. Também Jacques CHA: coletiva, Ait-Marssille Presses U iia: enquadrando-se num ou vetrospestivay de de plano de acgio mais vasto, ela consti- eas, asministrativas 00 Ie Digitalizado com CamScanner, Relatorio sobre o programa, contetido métodos de uma disciplina de Metédica da Legislagao A tarefa também nao é tomank a re rn ., 1 Ret ido a proposta de Gomes CANOTILHO, recordaremos que este professor considera que facil, considerada a juventude desta ciéncia. n a metédiea da legislagio encontra a sua razio de ser na necessidade de estudar pass implementagio ¢ a avaliagio das leis, nela se incluindo aspectos como a qualidade ¢ justiga da decisio legislativa, a and- lise racional das condigdes da legisla através da lei, a elaboragio de projectos alternativos e a escolha do instru mento normativo a adoptar. Assim delimitado o campo da metédica da legislagao, nao é dificil distin- gui-la da teoria da legislagao, de recorte mais filosdfico, procurando uma explicagao global para o fenémeno legislative, nomeadamente nas suas miil- tiplas interacgdes com o meio social, reflectindo sobre as possibilidades e os limites de uma racionalizagao da actividade legislativa”' ou, noutra for- mulagao, sobre as possibilidades e os limites da reconstrugao cientifica e da aplicagzo de conhecimentos no ambito da legislagao”. 0, 0 estabelecimento de prognoses O mesmo se diga, mutatis mutandis, relativamente & analitica da legisla- go, que se assume como uma conceptualizacio das ideias fundamentais de norma, de lei e de legislagdo, a luz da necessidade de repensar tais ideias no Estado dos nossos dias. A técnica legislativa distingue-se claramente da metddica da legislagio: constitui uma ciéncia da comunicagio legislativa, ocupando-se dos aspec- tos que condicionam a inteligibilidade da lei, nomeadamente a sua siste- le uma linguagem adequada. matizagao e coeréncia interna ¢ a utilizagao di : ea tactica da legislacao nos Jia distingdo entre a metédica da legislagao parece mais complicada. IN Gomes CANOTILHO comega por escrever que a tactica legislativa se dedica ao estudo dos drgdos € procedimentos da legislacéo bem como dos méto- 3, Mais adiante, fe cc ae : dos destinados a influenciar e dirigir a produgio legislativa”, Mais i verifica-se que o autor considera que © problema fulcral da tdetica legisla : do a esta expressio o sentido de tiva é 0 da decisio de legislar, atribuindo a sts SPIN oa escolha de um comportamento. Lendo as paginas 429 a 441 do relate a sentra na téctica da que nos vimos referindo, compreende-se que © autor centra na tictic cence en devenir, ct, PNG ” Lazius MADER, La législatin: objet ” Gomes CANOTILHO, Relatdri@.n tity PARE: ” Relatéio.., et, p27. Digitalizado com CamScannera. Legislagio SQ?” Ne35 Outubro» Dezembro 2003 legislagao as preocupagdes de natureza politica subjace ‘ MES & ela da Iei, incluindo nesta area disciplinar tudo quanto te Dona SPeita ays 9 th » da decisio legislativa (nomeadamente, mos de influenc can, ” Probl dos grupos de pressao). Num quadro assim delineado, Gomes CANOTILHO procy : 8 charifi, delimita ' MAS dem, z dics, detendendo que, podendo ambas ocupat-se do procedimens i gio dos problemas de téctica relativamente aos probl ih, ci ~ . ye, aq que designa por procedimento interno -, ao passo que a tactica inter tivo em sentido amplo, & metédica interessa 0 modus faciendi da | ; il C5a6 Procedimento externo, que respeita a produgao legislativa enquante Opeig regulatéria. a Pese embora 0 muito respeito quer nos merece a opinio do Mestre de Coimbra, confessamos as nossas dividas relativamente & utilidade ds Lingo entre procedimento legislative interno e procedimento legisla, externo: n&o nos parece possivel tratar adequadamente o Procedimenty legislative, no ambito da metédica legislativa, prescindindo do estudo J. alternativas de regulacio e do papel dos grupos de pressio. Por isso meen, vamos incluir estes problemas no nosso plano da disciplina, Ainda que se entendesse que tal inclusao seria prejudicial ao fio condutor dz so pentapartida da ciéncia da legislagio, nem por isso modificariamos ‘nossa opeio: sempre nos pareceria preferivel sacrificar alguma coeréncia ss temética perante a alternativa de ignorar questdes sem o tratamento das quis se nos afigura ficar incompleto o estudo do processo de producio da ki 3. ENSINO E INVESTIGAGAO DA METODICA DA LEGISLAGAO Tal como em relacgio a outras dreas das ciéncias sociais de auronomizay?® recente, a metédica da legisla¢io — ou, mais amplamente, a ciéncia da legis lag3o - nao tem sido objecto de grande atengao entre nds. Nouvos passes curopeus, com destaque para a Suiga e para a Alemanha,# Situagio é, como ja vimos, diversa, Interessa referir, por um lado, 0 e058 Universitario, por outro lado, as instituigdes de natureza nio academe! ocacionadas para a formagio de funcionarios piiblicos que se vém ocupst™!® no ambito desta formagio, de problemas de ciéncia da legislagio. Digitalizado com CamScannera, Lenistagno 2.96 Outubro « Dezembro 2003 pgislagio as preocupagdes de natureza politica subjacentes 4 ¢f logislagio as preocupagdes r Hacentes A claboraes, da le, ineluindo nesta érea disciphinar tudo quanto respeita aos mec, : ; . ‘Canis, 40 legislativa (nomeadamente, « prof mos de influenciagio da d en, dos grupos de pressio). Num quadro assim delineado, Gomes CANOTILHO procura clarif ar 4 delimitagio dos problemas de téetica relativamente aos problemas de me, se do procedimente leg, dica, defendendo que, podendo ambas ocupa tivo em sentido amplo, A metédiea interessa 0 modus faciendi da lei —~ aquile D passo que A tactica interessa ¢ que designa por procedimento interno mento externo, que respeita 4 produgao legislativa enquanto Opcag proce regulatoria, Bet Pese embora © muito respeito quer nos merece a opiniao do Mestre de Coimbra, confessamos as nossas diividas relativamente a utilidade da dis. tingao entre procedimento legislativo interno e procedimento legislative externo: nao nos parece possfvel tratar adequadamente o procedimento legislativo, no ambito da metédica legislativa, prescindindo do estudo das alternativas de regulago e do papel dos grupos de pressio. Por isso mesmo, vamos incluir estes problemas no nosso plano da disciplina. Ainda que se entendesse que tal inclusio seria prejudicial ao fio condutor ds divisio pentapartida da ciéncia da legislagio, nem por isso modificariamos a nossa op¢ao: sempre nos pareceria preferivel sacrificar alguma coeréncia sis- temidtica perante a alternativa de ignorar questdes sem o tratamento das quais se nos afigura ficar incompleto o estudo do processo de produgio da lei. 3. ENSINO E INVESTIGAGAO DA METODICA DA LEGISLACAO Tal como em relacio a outras areas das ciéncias sociais de autonomizagio recente, a metédica da legislacio - ou, mais amplamente, a ciéncia da legis- lacZ - nao tem sido objecto de grande atengao entre nés. Noutros paises europeus, com destaque para a Suiga e para a Alemanha, a situagio €, como ja vimos, diversa, Interessa referir, por um lado, © ensino universitério, por outro lado, as instituigdes de natureza nio académic vocacionadas para a formagio de funcionarios ptiblicos que se vém ocupandds no ambito desta formagio, de problemas de ciéncia da legislagao. Digitalizado com CamScannerRelatério sobre o programa, contetido © métodos © do-uma disciplina de Metddica da Legisiagéo Comegaremos Por referir a Gentve. Nesta escola, a d aculdade de Direito da Universidade de plina de Méthode Législative” constitui opgio atura em di professores Morand e Delley, a legislagao (ou as legisti Na Faculdade de Ciénei de Kiel, plano da licenci no curso de licenci, 0. O plano da disciplina, co-regida pelos brange a técnica legislativa e a metsdica da formal ¢ material). Juridicas da Universidade Christian-Albrecht, e Kiel, atura em dircito admite a leccionago de uma disciplina de opgio dedicada a Gesetzgebungslebre, se ¢ na medida em escola di ei A . 5 que a a dispuser de meios para garantir o respectivo funciona- mento. Na Universidade de Camerino existe um curso de doutoramento em Metodi e Techniche della Formazionne e della Valutazione delle Leggi. O plano do curso abrange matérias dos ambitos da tactica e da metédica da legislagio e da técnica legislativa, com énfase nesta tltima. Nas universidades holandesas de Tilburg e de Leiden, as respectivas facul- dades de direito oferecem disciplinas de opgio em ciéncia da legislaco (sobretudo, na area da técnica legislativa) aos estudantes dos tiltimos anos da licenciatura. © ensino tem a duragio de dezoito semanas, sendo as pri- meiras doze destinadas ao ensino teérico e as restantes seis a0 ensino pra- tico. Na primeira daquelas universidades existe também um centro de estudos legislativos, que promove a investigacao interdisciplinar na area da ciéncia da legislacao e oferece cursos nas dreas da metédica e da técnica da legislagio. Na Faculdade de Direito e Administragio da Universidade de Varso- via encontra-se em funcionamento, ha j varios anos, um curso de péds- -graduacao em Legislacao. O plano deste curso abrange matérias como a teoria do direito, o direito constitucional e a sociologia do direito, associadas a aprendizagem da técnica legislativa’®. No mundo anglo-saxénico, a preocupacio dominante situase, come dissemos, no plano da técnica legislativa, mais precisamente i pea A titulo de exemplo, pode referir-se 0 curso de Legislative Drafting Faculdade de Direito da Universidade de Ouawa, ¢ situa-se, como ja omposto por cinco dis i lative Methodology. ctayebungstebre« em ings por Legis doo raglan at the Unicerty of Was Baden-Baden, Nomos, 1996, p. 107, "Desi em alemio por Gi ™ Designagio que aparece taduzida 5 * Cle. Andree} GWIZDZ, Organization of the Post-Graduate Ce sin» Contributions to she Methodology of Written Law colestivi Digitalizado com CamScannerLegislagao

ye35 Outubro « Dezembro 2003 slequadas relagBes Com OUttas sre, a - ee eae, i iencia juridica. da legislagio ¢ a estabelece a desenrolar tal percurso, para ac tificas, com destaque para ae Vejamos como, depois disso, 8¢ Ps pereurso ~ que poderia ser designada por py ah OR, 2. A primeira etapa do 7 "f 4.2. A primeira etap algum modo, um pressuposto da decisao ley; de tuagao de facto que é problematiay ima vez que constitu esactualizagao da lei"! d lizagac ei". Veane = ¢ preenchida pela an insuficiéncia ou ilise da lativ como um caso de falta, —o ananciou em data recente a intengio de fazer disci aprovar na Assembleia da Reptiblica um projecto i lei intitulado Codigg do Trabalho”, Naturalmente que o fez porque tera procedido a uma ape ciagao da situagio existente no dominio da legislagao laboral Ue 0 ters jevado 2 concluir que esta era incompleta, incoerente, desactualizada o, inadequada as suas concepgdes politicas, sociais e econdmicas ou, até, rudy isto simultaneamente™. Nem todos estaréo, muito provavelmente, de acordo com tal anili considerarao, porventura, que as leis laborais existentes sao boas e suli- cientes ou que, no maximo, requerem pequenas modificagées e actualiza- ses, acompanhadas da necessaria resistematizacio de uma regulamentacio legal que se encontra dispersa por dezenas de diplomas, fundados em bases ideoldgicas e econdmicas distintas, quando nao mesmo contraditérias. Isto significa que a percepgio da situagao de facto como problema depende ¢¢ inimeros factores, nomeadamente de natureza politica, acabando usual: mente por prevalecer a visio do érgio com competéncia legislativa Justificam-se tés observagées complementares, Aetiaees Fespelta a distingio entre iniciativa legislativa e impulso leg eae epi i legislativa € objecto de determinagéo Pe impulso legislaivo, quea antec renee ls legislative.) es Soas ou entidades, nomead so an Prema aes » amente em gi tpos de cidadios, “ Por outras palav; ras: A in eros re into dt "ara gen, SaKira proposito de um — “'Yeatasedaapreciagio tian do mercer mite dem a awalquer problema especificg que estabelecido, que deveesit emer mc foc anber nas etn do, Mfr ate guage to extensdo mesmo — i sislati : “Moma tos park, inte Gag Bandini tone Digitalizado com CamScanner), Relatério sobre o programa, contetido e métodos de uma disciplina de Motédica da Legislagao direito de petica rf i moe Peugao, ou na acgio dos grupos de pressao interessados na comada da decisio legislativa®, A segunda observagio refere-se ao fi que 0 impulso legi ctor tempo. Sucede com frequéncia / lative tem raizes no pasado, muitas vezes contido no programa eleitoral de um partido que se apresentou ao sufrégio acentuando, como em regt sucede, as suas di engas relativamente ao partido ou par- tidos de governo ¢ Viu_ as suas posigdes recolherem 0 consenso maiorita- rio dos eleitores. Quando assim é, podem suscitar-se questées de desactualizagao da pretendida lei, que pode nio ser ja necessaria ou, mesmo, ser inconveniente, devido a alteragdes da conjuntura entretanto ocorridas. A ultima contempla um factor cada vez mais relevante: a influéncia cres- cente do contexto internacional. Quando comegamos a pensar numa lei, ocorre frequentemente verificarmos que leis semelhantes se encontram em prepara¢ao noutros paises, nomeadamente em Estados membros da Unido Europeia. Claro que a explicagio pode ser dbvia: a existéncia de uma direc- tiva comunitdria, que opera como impulso legislativo em todos aqueles Estados. Muitas vezes, porém, nao ha qualquer directiva, sendo a explicac4o outra € mais interessante. Ne mesma altura em que em Portugal se preparava o actual Cédigo do Procedimento Administrativo, idéntico processo se desenrolava em Ieilia; alhos da reforma do contencioso administrativo durante o periodo dos trab: s semelhantes em Espanha e na Franga. Os Portugués ocorreram processo: exemplos poderiam multiplicar-se. Seguramente por forga da existénci ordens juridicas, sobretudo das europe vex mais répida circulagio, fisica ou elect extremo, com o controverso fenémeno da lativos parecem ser contagiosos, alastrando a diversos p: tamente uma espécie de homogeneizagao dos problemas solugdes, Fazer certa lei pode mesmo parecer Ur ‘a de uma crescente aproximagio das — que tem tudo a ver com a cada de pessoas ¢, em rénica, de ideias globalizagao — os impulsos lesis- reflectindo cla- até, das respectivas na questio de moda. fe fon Gs near ton, com as ventativas da Adaninis~ nandato do Presidente € ‘liwon, neepeen secs " Ou no seu adiamento: foi o que sucedeu durante 0 ‘ragio, frustradas pelos poderosos lobbies que s¢ lhe opun! : a ‘saul rifles, armas de fogo concebidas, nio para defesa pessoal, P MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Tomo Y, 2+ edigdo, Co dle aprovar wna lei ret a operagdes ail bra, Coimbra Edivora, litares ou policiais. Cfr. Jorge 2000, p.247, Digitalizado com CamScanner