LOS PELIGROS DE DESCENTRALIZACIÓN

Remy Prud'homme

La demanda de descentralización es fuerte en todo el mundo. Pero los beneficios de la descentralización no

son tan obvios como sugiere la teoría estándar del federalismo fiscal, y existen serios inconvenientes que
deben considerarse al diseñar cualquier programa de descentralización. Un análisis de estos peligros facilita
la comprensión de algunas de las elecciones reales. Estas opciones no son tanto descentralizar en general,
sino qué funciones descentralizar, en qué sectores y en qué regiones. En muchos casos, el problema no es
tanto si un determinado servicio debe ser proporcionado por una central, gobierno regional o local, sino más
bien cómo organizar la producción conjunta del servicio por los distintos niveles.

En muchos, si no en la mayoría de los casos, tales medidas tienen un enorme potencial y podrían, si se diseñan
e implementan adecuadamente, mejorar significativamente la eficiencia del sector público. Las medidas de
descentralización son como algunos potentes medicamentos, sin embargo: cuando se prescriben para la
enfermedad relevante, en el momento apropiado y en la dosis correcta, pueden tener el efecto saludable
deseado; pero en las circunstancias equivocadas, pueden dañar en lugar de curar. Este artículo analiza
algunos de los efectos negativos de la descentralización con la esperanza de que una mejor comprensión de
sus peligros contribuirá a una aplicación más inteligente de los programas de descentralización
potencialmente deseables.

Este artículo destaca algunos de los peligros asociados con la descentralización. En este análisis, se considera
que la "descentralización" es la descentralización "pura" de la teoría del federalismo fiscal, es decir, un
sistema en el que los gobiernos locales puros recaudan impuestos locales puros y realizan gastos locales
puros sin el beneficio de las transferencias del gobierno central. Este no es un modelo muy realista, pero es
el utilizado en la teoría pro descentralización, y es útil para fines analíticos. En la moda clásica, la discusión
primero examina el peligro de la descentralización desde los puntos de vista de redistribución, estabilización
y asignación. Luego explora algunos de los supuestos cuestionables del modelo de descentralización para ir
más allá de la dicotomía centralización-descentralización.

La descentralización puede aumentar las disparidades

Debido a que las medidas de descentralización pueden afectar negativamente la distribución de la equidad,
una gran cantidad de literatura sobre finanzas públicas sostiene que la redistribución de los ingresos debe
seguir siendo responsabilidad del gobierno central por dos razones. Primero, los intentos de los gobiernos
locales de corregir las disparidades de ingresos probablemente sean injustos. A los pobres en las regiones
acomodadas les irá mejor que a los pobres en las regiones más desfavorecidas. Hogares en regiones que
gozaban de los mismos ingresos.

antes de la redistribución tendrá ingresos diferentes después de la redistribución, ya sea por diferencias de
ingresos entre regiones (incluso si tienen políticas de redistribución similares) o porque las regiones tienen
políticas de redistribución diferentes (incluso si las distribuciones de ingresos iniciales son similares), o
porque tanto las políticas de ingresos como las de redistribución difieren de una región a otra, lo cual es
probable. Segundo, descentralizado

La redistribución es contraproducente. Si una jurisdicción adopta políticas para redistribuir el ingreso,

imponiendo altos impuestos a los ricos y otorgando altos beneficios a los pobres, los ricos tenderán a ir a
áreas con impuestos más bajos y los pobres tenderán a mudarse de áreas que ofrecen menores beneficios.
La jurisdicción generosa pronto será incapaz de sostener su política.
De ello se deduce que el gobierno central debe tener la responsabilidad de los programas redistributivos y,
por lo tanto, debe controlar una gran parte de los impuestos y el gasto público. Aunque la centralización no
es una condición suficiente para la redistribución, y muchos países centralizados tienen poca o ninguna
redistribución, es una condición necesaria, y es difícil pensar en un país que lleve a cabo políticas
redistributivas a nivel subnacional. Por lo tanto, la descentralización dificultará la aplicación de políticas
redistributivas.

Los ingresos pueden, y probablemente deberían, redistribuirse entre las jurisdicciones y entre las personas.
Este punto a menudo se ignora en la literatura sobre federalismo fiscal, que ve las disparidades regionales
como fenómenos anormales resultantes de choques accidentales que se reducirán y eliminarán
automáticamente por el movimiento de bienes, capital y mano de obra. Sin embargo, en la medida en que
existen disparidades interjurisdiccionales, a menudo se argumenta que lo que cuenta, y debe corregirse, son
las disparidades interpersonales. Las personas pobres son pobres en cualquier lugar y deben recibir ayuda
independientemente de su lugar de residencia. Sin embargo, no hay garantía de que las transferencias a
áreas de bajos ingresos beneficien efectivamente a los residentes más pobres. Y aunque a menudo se
sostiene que reducir las disparidades de ingresos reducirá automáticamente las disparidades entre las
regiones, este argumento no es convincente por varias razones.

La primera razón es que existen disparidades regionales en la mayoría de los países (y son particularmente
grandes en los países en desarrollo) y, al contrario de la teoría económica estándar, no desaparecen con el
desarrollo económico. Hubo un tiempo en que se suponía que estas disparidades eran temporales y se
suavizarían en una fase posterior del desarrollo económico (Williamson, 1965). Esta visión ha sido
cuestionada por los economistas (ver Krugman 1987 y Myrdal 1957) y contradice por las tendencias recientes
en varios países industriales en los que las disparidades regionales aumentaron a fines de los años ochenta.

El segundo es que una reducción en las disparidades de ingresos no se correlaciona necesariamente con una
reducción en las diferencias regionales de ingresos. Si los niveles de ingresos en una región pobre se
distribuyen de manera más equitativa que en una región de ingresos más altos, las transferencias a los
ciudadanos más pobres beneficiarán principalmente a la región más rica y en realidad aumentarán las
disparidades regionales.

El tercer punto es que las personas pobres en las regiones de bajos ingresos son pobres para siempre
razón: viven en un lugar que ofrece menos oportunidades económicas y menos infraestructura y carece de
economías de aglomeración y otras externalidades específicas de la ubicación. Elevar los ingresos
individuales no es lo mismo que aumentar el potencial de desarrollo del área. Cura los síntomas en lugar de
la enfermedad.

Además, cada región es una entidad social y política que existe más allá de los individuos que residen allí. Al
evaluar su bienestar, los ciudadanos de una región consideran no solo sus propios ingresos sino también los
ingresos de sus conciudadanos mucho más que los ingresos de los habitantes de otras regiones. Las
disparidades interregionales no son simplemente artefactos estadísticos; Su percepción es una realidad
sociológica. Existe una demanda política de acción para reducir las disparidades interjurisdiccionales.

¿Es probable que un sistema descentralizado sea más efectivo para reducir las disparidades
interjurisdiccionales que un sistema centralizado? La respuesta es no. En un sistema descentralizado, la
jurisdicción local recaudaría todos los impuestos y asumiría todos los gastos en nombre de sus residentes.
Por el contrario, un sistema centralizado redistribuiría los ingresos de las zonas más ricas a las más pobres,
incluso bajo sistemas regresivos de impuestos y gastos en los que los gastos o beneficios per cápita aumentan
a medida que aumenta el ingreso per cápita. (Ver Davezies 1989 para datos sobre Francia; Oliveira 1991
sobre Brasil; y Davezies, Nicot y Prud'homme 1984, 1987; y Nicot y Letrung 1989 sobre Costa de Marfil,
Tailandia y Marruecos.) A pesar de las dificultades conceptuales y estadísticas de interpretar estos estudios,
los resultados son inequívocos; Las jurisdicciones más ricas subsidian, al menos a través de los presupuestos
nacionales, las regiones más pobres. La Tabla 1 resume la magnitud de las transferencias entre las grandes
ciudades y el resto del país para los cinco casos estudiados.

La conclusión que surge de la investigación analítica y empírica es que los presupuestos nacionales tienden a
reducir las disparidades regionales. Por lo tanto, cualquier reducción en la importancia de los presupuestos
nacionales en relación con los niveles subnacionales (una definición de descentralización) aumenta las
disparidades interjurisdiccionales al reducir el impacto de las políticas nacionales diseñadas para corregir las
desigualdades regionales.

Este mecanismo es tanto estático como dinámico. Es probable que induzca un círculo vicioso; Las
jurisdicciones más ricas tendrán grandes bases impositivas (cualesquiera que sean las bases impositivas
elegidas), con tasas impositivas iguales o inferiores a las de otras jurisdicciones menos ricas.

En primera instancia, recaudarán más impuestos y, por lo tanto, serán capaces de proporcionar más servicios
públicos locales. En el segundo, ofrecerán los mismos servicios a tasas impositivas más bajas. En ambos casos,
las empresas y los hogares preferirán estas localidades, que optarán por establecerse allí, ampliando la base
impositiva y aumentando la brecha de ingresos entre las regiones. Por lo tanto, la descentralización puede
ser la madre de la segregación. Gobierno local en los Estados Unidos ofrece un modelo de este mecanismo
que aumenta la disparidad.

Table 1. Transferencias presupuestarias de grandes ciudades a jurisdicciones más pobres

Abidjan Bangkok Casa blanca Sao Paulo Paris
Categoría 1984 1987 1982 1985 1984
Parte de la población del país. 18 14 12 12 18
Parte del presupuesto nacional
(porcentaje)
Contribution to budget 54 41 34 20 26
Ganancias (beneficios) 25 28 18 14 19
del presupuesto
Ganancias (flujo) 34 35 21 9 21
del presupuesto
Transferencias (beneficios) 25 13 16 6 7
Transferencias (flujo) 18 7 13 12 5

Transferencias (dólares estadounidenses)

Transferencias (beneficio) 200 160 400 90 870
per capita
Transferencias (flujo) 160 80 330 160 630
per capita
Transferencias (porcentaje del PIB)
Transferencias (beneficio) 5.3 2.5 6.5 7.4 1.7
Transferencias (flujo) 4.2 1.3 5.5 13.9 1.3

Source: Davezies1989; Oliveira 1991; Davezies,Nicot, andPrud'homme 1984,1987;NicorandLetrung

1989.

Un corolario de esta tesis es que, si todo lo demás es igual, la descentralización de impuestos y gastos va en
contra de la descentralización de actividades y es probable que conduzca a una concentración de crecimiento
en algunas ubicaciones urbanas. Los cínicos podrían considerar esta concentración como una de las
principales virtudes de los gobiernos altamente descentralizados.

Si se argumenta que una concentración de actividad ayuda a contribuir al crecimiento, es probable que la
descentralización fiscal induzca el crecimiento. Los cínicos encontrarían apoyo para tal tesis en las
experiencias de los antiguos países socialistas. En estos estados altamente centralizados, los planificadores
ubicaron industrias donde les gustó, incluidas las regiones en las que la actividad particular no tenía ninguna
ventaja comparativa en absoluto.
El resultado neto fue un desarrollo espacial bastante equilibrado junto con un crecimiento muy bajo.

Una última cuestión es la competencia destructiva entre las jurisdicciones ansiosas por atraer inversiones.
Los gobiernos subnacionales pueden competir entre sí para atraer empresas al reducir las tasas impositivas
o aumentar los subsidios. Aunque cierta competencia puede ser deseable, particularmente si fomenta la
eficiencia, demasiada competencia puede ser destructiva. Si todos los gobiernos locales ofrecen a las
empresas ventajas idénticas (a un costo para sus contribuyentes), los patrones espaciales no se modificarán,
pero el equilibrio entre los sectores público y privado se alejará de un equilibrio inicial que se suponía que
era óptimo. Cuanto mayor es el grado de descentralización, mayor es el potencial de mala asignación. Por
supuesto, hay soluciones a este problema: los gobiernos subnacionales pueden cooperar entre sí, ya sea
espontáneamente o como resultado de incentivos del gobierno nacional. Y el gobierno central puede
intervenir para limitar o regular la competencia regional.

La descentralización puede poner en peligro la estabilidad

Es fácil demostrar que un sistema descentralizado hace que las políticas macroeconómicas sean más difíciles
de implementar.

Teoría

Los dos instrumentos principales de la política macroeconómica son la política monetaria y la política fiscal.
La política fiscal, es decir, el control sobre el monto y la estructura de los impuestos y gastos y la gestión del
déficit (o superávit) presupuestario, es un instrumento muy poderoso para estabilizar la economía. Es un
instrumento que solo el gobierno central puede manipular, porque las autoridades locales tienen pocos o
ningún incentivo para emprender políticas de estabilización económica. El impacto que un gobierno regional
en particular podría tener en la demanda nacional o global y en los precios es insignificante. Incluso si algún
gobierno regional tuviera tanta influencia, la mayor parte del impacto estaría fuera de su jurisdicción porque
las economías subnacionales son mucho más "abiertas" que las nacionales y sufren mayores fugas a otras
regiones como resultado de un gasto excesivo o insuficiente. Además, un gobierno regional tendría que pagar
el costo político total de una política de estabilización económica que solo le traería beneficios parciales.
Como resultado, los gobiernos regionales y locales nunca proporcionarán suficiente estabilización
económica; que deben realizar los gobiernos centrales.

Sin embargo, si el gobierno nacional va a usar políticas fiscales para afectar la demanda general, su
participación en los impuestos y gastos nacionales debe ser lo suficientemente grande en relación con los
impuestos y gastos totales, así como con el producto interno bruto (PIB). En todos los casos, una gran parte
de los gastos e impuestos totales ya está comprometida y no se puede cambiar fácilmente. Las políticas de
estabilización solo pueden llevarse a cabo en el margen, pero el margen es una función del todo; Si el todo
es pequeño, el margen será muy pequeño.

Considere, por ejemplo, un país en el que el gasto público total represente el 30 por ciento del PIB y suponga
que el gobierno central puede, con el propósito de estabilizar, aumentar o disminuir los gastos en un 10 por
ciento (un supuesto generoso). En un país descentralizado en el que el gobierno local representa el 60 por
ciento del gasto total del gobierno, la autoridad central podría aumentar o disminuir la demanda total en
aproximadamente un 1,2 por ciento del PIB. En una economía centralizada, donde las cuentas del gobierno
local para el 10 por ciento del gasto total del gobierno, el margen del gobierno central sería del 2,7 por ciento
del PIB. La diferencia entre 1.2 por ciento y 2.7 por ciento puede significar la diferencia entre una política
macroeconómica ineficaz y efectiva.

Además, todavía es posible que las políticas fiscales de los gobiernos subnacionales sean contrarias a las del
gobierno central. En muchos países, el ciclo político afecta las políticas locales: los gastos aumentan
inmediatamente antes de las elecciones locales y los impuestos aumentan inmediatamente después de las
elecciones.

Pero no hay razón para que este ciclo político coincida con el ciclo económico. En la práctica, los gobiernos
locales pueden terminar aumentando los gastos o aumentando los impuestos mientras el gobierno central
está tratando de reducir el gasto o reducir los impuestos.

Esto es en gran medida lo que sucedió en el Reino Unido a principios de la década de 1980, frustrando los
esfuerzos del gobierno central para reducir los desembolsos públicos (tanto por razones estructurales como
contra cíclicas) y conduciendo a la introducción del impuesto electoral desafortunado, un dispositivo
destinado restringir la capacidad de los gobiernos locales para aumentar los gastos. Según Perloff (1985),
ocurrió lo contrario en los Estados Unidos durante la Gran Depresión, cuando las jurisdicciones locales
registraron excedentes presupuestarios altos que compensaron el déficit presupuestario del gobierno
central.

Ejemplos de "perversidad fiscal"

Argentina ofrece una buena ilustración de lo que Perloff (1985)

llama a la "perversidad fiscal" de los gobiernos subnacionales (Banco Mundial 1990a). Argentina siempre ha
sido un estado descentralizado. Los gastos provinciales aumentaron rápidamente a más del 11,2 por ciento
del PIB en 1986, pero los ingresos del gobierno provincial como porcentaje del PIB en realidad disminuyeron
del 5,6 por ciento en 1980 al 5 por ciento en 1986. El déficit provincial del 6,2 por ciento fue financiado por
transferencias del gobierno central o tomando prestado; en ambos casos fue inflacionista. Las transferencias
(al menos hasta 1988) consistieron en gran medida en subvenciones discrecionales a posteriori del Ministerio
de Finanzas, una práctica que premió y, por lo tanto, alentó la mala gestión provincial. Más importante,
debido a que las subvenciones no fueron financiadas por los ingresos del gobierno central, la práctica condujo
a déficits gubernamentales de gran magnitud. Los préstamos de los gobiernos provinciales del Banco Central
o de los bancos provinciales (totalmente controlados por los gobiernos provinciales) no fueron mejores.
Según el Banco Mundial (1990a: ii): "Estas prácticas financieras provinciales / nacionales han contribuido a
déficits fiscales y cuasifiscales no sostenibles del sector público, y su continuación socavaría los esfuerzos
nacionales para lograr la estabilidad de precios y promover un desarrollo económico sostenible".

La reforma constitucional de 1988 en Brasil redujo significativamente la capacidad del gobierno central para
llevar a cabo políticas macroeconómicas. Prud'homme (1989: 32) ofrece una comparación de la participación
del gobierno central en los impuestos y los gastos netos de transferencias antes y después de la reforma:

Fuentes bajo constitución previa bajo nueva constitución

Ingresos fiscales totales 100 100
Porcentaje de impuestos recaudados por el gobierno central 57 52
Transferencias del gobierno central al gobierno provincial -27 -30
Parte de los impuestos nacionales que le quedan al gobierno central 30 22

Incluso antes de 1988, el gobierno central recaudó una parte relativamente pequeña de los impuestos totales
y tuvo una parte relativamente pequeña de los gastos totales. Sin embargo, esta declaración debe calificarse
por el hecho de que las autoridades centrales establecen las tasas impositivas de la mayoría de los estados
y, por lo tanto, tienen un grado justo de control sobre la carga fiscal general (aunque la recaudación de
impuestos en Brasil es una función de las autoridades fiscales locales tanto como de las tasas impositivas).
La nueva constitución reduce la capacidad del gobierno para llevar a cabo una política macroeconómica de
tres maneras: reduce la parte de los impuestos recaudados por el gobierno central; les da a los estados más
libertad para establecer tasas impositivas; y aumenta las transferencias automáticas desde el centro a las
regiones. Estos cambios ciertamente han contribuido al pobre desempeño macroeconómico de Brasil en los
últimos años.

Bogoev (1991) cita el ejemplo de la ex Yugoslavia, que era una de las economías más descentralizadas del
mundo. En 1986, los gastos del gobierno central (la Federación) representaron solo el 22 por ciento de los
ingresos públicos totales. Además, estos ingresos se derivaron en gran parte de los impuestos a las ventas y
los derechos de aduana, es decir, impuestos que no son apropiados para las políticas de estabilización.
Debido a que los ingresos totales eran insuficientes para que el gobierno central cumpliera con sus
responsabilidades, tuvo que depender de las "contribuciones" de los niveles inferiores del gobierno que se
negociaban cada año. Por lo tanto, el gobierno federal no pudo implementar políticas de estabilización, y
resultó en una alta inflación y una mala gestión macroeconómica.

La descentralización puede socavar la eficiencia

El caso de la centralización generalmente se basa en la eficiencia. El argumento presentado por la teoría del
federalismo fiscal es que los habitantes de las diferentes jurisdicciones tienen gustos diferentes: en el
gobierno local A, las personas prefieren la recreación, pero en el gobierno local B, prefieren la educación. La
misma provisión de educación y recreación en A y B no satisfará a ninguno. La provisión descentralizada, por
el contrario, permitirá dar a los residentes de A y B lo que quieren, igualará mejor la demanda y, por lo tanto,
aumentará el bienestar. Sin embargo, este modelo puede ser criticado por dos motivos. Primero, supone
varias hipótesis que es muy poco probable que se cumplan en un país en desarrollo. Segundo, se enfoca
completamente en la eficiencia de la demanda e ignora la eficiencia de la oferta.

Descentralización y eficiencia de asignación

El problema es que los países en desarrollo no cumplen con la mayoría de los supuestos explícitos o implícitos
del modelo de federalismo fiscal. Primero, el modelo supone que la principal diferencia entre las diversas
jurisdicciones locales o regionales está en sus respectivos gustos o preferencias. En realidad, las principales
diferencias están en el ingreso, ya sea el ingreso del hogar (lo que ciertamente explica las diferencias en los
gustos) o posibles ingresos fiscales. En la mayoría de los países en desarrollo, el problema no es revelar las
diferencias finas en las preferencias entre jurisdicciones, sino satisfacer las necesidades básicas, que son, al
menos en principio, bastante conocidas. Las ganancias potenciales de bienestar asociadas con una mejor
combinación de oferta y demanda no son grandes.

Segundo, el modelo asume que los contribuyentes / votantes de cada jurisdicción expresarán sus
preferencias en sus votos. Esta hipótesis tiene poca relación con el comportamiento electoral local en los
países en desarrollo. Las elecciones locales, cuando existen, generalmente se deciden sobre la base de
lealtades personales, tribales o de partidos políticos. Las personas votan por un alcalde que conocen, un
miembro de su grupo o un partido que les gusta. Esto es cierto en todos los países; Las elecciones locales son
a menudo un mero ensayo de las elecciones nacionales y dicen poco sobre las preferencias locales. Además,
las plataformas en las que se libran las elecciones locales (cuando existen) son a menudo vagas y poco
realistas. Es poco probable que los menús ofrecidos para elegir expresen las preferencias del electorado.

Una tercera hipótesis es que los alcaldes elegidos localmente satisfarán las preferencias así reveladas. Pero
a menudo el mandato electoral es vago o inconsistente, o ambos. Incluso si los funcionarios electos quisieran
cumplirlo, no podrían hacerlo, generalmente debido a un desajuste grave entre los recursos disponibles y los
gastos prometidos. Entonces, también, los funcionarios a menudo carecen de incentivos para cumplir sus
promesas. Algunos no esperan postularse para la reelección. Y la mayoría sabe que su reelección no
dependerá mucho de su desempeño local. Un alcalde que tiene una idea de las preferencias del electorado
y trata de responder puede ser expulsado porque representa a un partido cuyas políticas nacionales se han
vuelto impopulares.
Finalmente, incluso si los alcaldes quisieran satisfacer las preferencias del electorado y tuvieran suficientes
recursos para hacerlo (¡dos supuestos heroicos!), No está claro que puedan persuadir a la burocracia local
para que siga adelante. Un funcionario electo es simplemente un director que da órdenes a un burócrata
local, su agente. Las dificultades asociadas con esta relación principal-agente no se pueden descartar,
particularmente en los países en desarrollo. Las burocracias locales a menudo no responden, pueden estar
poco motivadas y en ocasiones mal calificadas, y pueden tener buenas razones para seguir su propia agenda
en lugar de la agenda de su director.

La hipótesis sobre la cual descansa el modelo de descentralización parece, por lo tanto, bastante frágil,
particularmente (pero no exclusivamente) en los países en desarrollo. Por supuesto, se puede argumentar
que los mecanismos que han demostrado funcionar de manera imperfecta en un régimen descentralizado
no funcionan en absoluto en uno centralizado.

Este punto de vista, sin embargo, es solo parcialmente cierto. La provisión centralizada de servicios públicos
locales también se puede modular para adaptarse mejor a la demanda local. No hay una razón convincente
para la suposición del modelo de que los servicios proporcionados por el gobierno central se proporcionarían
de manera uniforme. Los gobiernos de nivel superior podrían ser bastante capaces de diferenciar los servicios
que proporcionan, tal como lo hacen las empresas privadas que operan a escala nacional o internacional. No
existe un mecanismo electoral formal para garantizar la adaptación a las necesidades locales, pero otros
mecanismos, como la voluntad de servir, la desconcentración (o la redistribución de la autoridad de toma de
decisiones), los mecanismos de fijación de precios y los dispositivos de encuesta pueden ser tan eficientes (o
tan ineficientes) como el mecanismo electoral. En general, es probable que las ganancias potenciales en
eficiencia de asignación resultantes de la descentralización sean bastante pequeñas. Este hallazgo es
particularmente importante en vista del impacto que tiene la descentralización en la eficiencia de la
producción.

Descentralización y Eficiencia de Producción

El modelo estándar de descentralización no dice nada o casi nada sobre la eficiencia de la producción. Las
ganancias de bienestar que se obtendrán (según el modelo) se acumularán solo porque la oferta coincidirá
mejor con la demanda. Una suposición oculta aquí es que el suministro en sí mismo siempre es eficiente.
Este supuesto, derivado de la consideración del sector privado (donde no siempre se cumple), no es
aceptable para el sector público (véanse las críticas a las prácticas de fijación de precios de costo marginal de
Kranton 1990 y Heggie 1991). El verdadero problema es si la provisión local es más rentable que la provisión
nacional. No podemos dar por sentado que ninguno de los dos es totalmente efectivo. Desafortunadamente,
hay pocos estudios disponibles sobre este difícil tema, pero hay varias razones a priori para temer el efecto
de la descentralización en la eficiencia productiva.

Una es, por supuesto, que proporcionar un servicio público local determinado puede implicar economías de
escala. Este punto es ampliamente reconocido en la literatura. Los estudios reales de las economías de escala
en los diversos servicios públicos locales son escasos, pero la opinión predominante es que hay pocos
servicios públicos locales para los cuales las economías de escala implican una oferta nacional. Para la
mayoría de los servicios públicos locales, la provisión en una ciudad dada es independiente de la provisión
en otras ciudades. Las pérdidas de bienestar atribuibles a las economías de escala que resultarían de la
descentralización son probablemente mínimas.

Otra razón más convincente es que pueden existir economías de alcance y que las burocracias centrales
pueden ser proveedores más eficientes que las burocracias locales. La descentralización transfiere el poder
no solo de los gobiernos centrales a los locales, sino también de las burocracias centrales a las locales. Hay
razones para creer que es probable que las burocracias centrales operen más cerca (que las burocracias
locales) a la frontera de producción técnica, aunque las burocracias centrales y locales probablemente
operen bastante lejos de esta frontera. ¿Por qué? Por un lado, es probable que las burocracias del gobierno
central atraigan a personas más calificadas, no tanto porque ofrecen salarios más altos, sino porque ofrecen
mejores carreras, con una mayor diversidad de tareas, más posibilidades de promoción, menos intervención
política y un Visión más larga de los problemas. Entonces, también, las burocracias del gobierno central
invierten más en tecnología, investigación, desarrollo, promoción e innovación. Solo las grandes instituciones
pueden realizar tales inversiones, en el sector público, como en el sector privado. En muchos países en
desarrollo, los gobiernos centrales tienden a realizar pocas inversiones de este tipo, pero las burocracias
locales prácticamente no realizan ninguna.

El problema se agrava por el entusiasmo actual por la privatización. En la mayoría de los países, y por buenas
razones, la línea entre la provisión privada y pública está cambiando, y la esfera de la provisión pública se
está reduciendo. La descentralización también cambia la frontera entre la provisión central y local,
reduciendo la participación del centro. El resultado es una contracción en el papel de las actividades del
gobierno central. Esta reducción probablemente tiene un costo, que bien puede ser alto. Las mejores
personas se van, se baja la moral, se agita el sentido del servicio público, se rompen las redes y se sacrifican
las inversiones en investigación y desarrollo. Dos ejemplos, Francia y Brasil, probablemente apoyarían esta
evaluación pesimista. En Francia, la fuerza del prestigioso y eficiente cuerpo de ingenieros civiles (Ingenieurs
des Ponts et Chaussees), la fuerza impulsora detrás de la mayor parte de la provisión de infraestructura en
el país, está disminuyendo, en gran parte como resultado de la descentralización. En Brasil, por la misma
razón, el cuerpo nacional altamente calificado de ingenieros viales y sanitarios también está siendo
desmantelado en parte.

Los costos obvios asociados con esta pérdida de tecnología y experiencia probablemente no se compensen
con el progreso potencial en el sector privado o en las burocracias del gobierno local. Si estos costos de
reducción están relacionados con el tamaño del sector público de la nación (porque va por debajo de un
umbral desconocido) o con la velocidad a la que ocurre el proceso, es especulativo. Sin embargo, es
importante para la prescripción de la política. Si los costos de reducción son una función de la velocidad a la
que procede la descentralización, podrían minimizarse o incluso eliminarse mediante un proceso más lento.

Los autores de varios estudios de caso de medidas de descentralización reales han expresado su temor de
que la descentralización pueda socavar la eficiencia. Así, por ejemplo, un documento reciente del Banco
Mundial (1990b: xi-xii) sobre el sector de abastecimiento de agua y saneamiento del Perú señala:

El proceso de regionalización en curso y los cambios correspondientes en la organización del sector asignan
todas las responsabilidades operativas a los gobiernos regionales y locales. En general, esta es una tendencia
deseable ya que acerca el nivel de responsabilidad a los usuarios. Sin embargo, se está colocando un gran
desafío en estos niveles de gobierno para crear las instituciones necesarias para responder eficazmente a las
necesidades locales. La gestión de los servicios en más de 400 centros urbanos de menos de 100.000
habitantes es motivo de especial preocupación. Estas ciudades no se benefician de las economías de escala
en las operaciones, y no pueden ofrecer condiciones de trabajo y salarios atractivos al personal calificado y
planificar y ejecutar operaciones de agua y saneamiento a un nivel satisfactorio ... En los próximos dos o tres
años, es probable que la capacidad de respuesta del nuevo sector sea aún peor de lo que es hoy, ya que las
nuevas instituciones necesitan tiempo y asistencia para desarrollar esta capacidad.

Descentralización y Corrupción

Otra preocupación que involucra la eficiencia de la asignación y la producción es la posibilidad de que la

descentralización pueda estar acompañada de más corrupción. Si, como es probable, la corrupción está más
extendida a nivel local que a nivel nacional, entonces la descentralización aumenta automáticamente el nivel
general de corrupción. Este resultado, por cierto, podría no ser malo en términos de redistribución, porque
los "beneficios" de la corrupción descentralizada probablemente estén mejor distribuidos que los beneficios
de la corrupción centralizada. Pero ciertamente aumentaría los costos en términos de eficiencia de
asignación, ya que conduce a la oferta de servicios para los cuales los niveles de sobornos son más altos (en
lugar de aquellos para los que existe una demanda). También es costoso en términos de eficiencia de
producción, ya que conduce a estrategias para evitar la corrupción que aumentan los costos, favorecen
tecnologías ineficaces, y perder el tiempo.

La corrupción es difícil de evaluar y medir, pero hay varias razones por las cuales es probable que sea más
frecuente a nivel local que a nivel nacional. Por un lado, probablemente haya más oportunidades de
corrupción a nivel local. Es probable que los políticos y burócratas locales estén más sujetos a las demandas
urgentes de los grupos de interés locales (cuyo dinero y votos cuentan) en asuntos tales como impuestos o
autorizaciones. Además, los funcionarios locales generalmente tienen más discreción que los encargados de
tomar decisiones nacionales; de hecho, es precisamente esta discreción la principal ventaja teórica de la
descentralización. El hecho de que los burócratas nacionales, al menos en algunos países, se trasladen de un
lugar a otro y nunca permanezcan mucho tiempo en el mismo lugar hace que sea más difícil para ellos
establecer relaciones poco éticas con grupos de interés locales, a diferencia de los burócratas locales cuyas
carreras se realizan en el mismo lugar.

Al mismo tiempo, hay menos obstáculos para la corrupción a nivel local. La corrupción en muchos casos
requiere la cooperación de políticos y burócratas, y la distinción entre ellos es generalmente menos rigurosa
a nivel local. Los burócratas locales tienen menos independencia de los políticos locales que los burócratas
nacionales de los políticos nacionales. En algunos países, al menos, las burocracias nacionales tienen una
tradición de honestidad que a menudo está ausente a nivel local. El monitoreo y la auditoría generalmente
están mejor desarrollados a nivel nacional que a nivel local. La presión de los medios, en la medida en que
exista, también sería un mayor desincentivo a nivel nacional que a nivel local.

Se han realizado pocos estudios empíricos sobre el tema de la corrupción. Prud'homme (1992), analizando
los impuestos informales (definidos como "los medios no formales utilizados para financiar la provisión de
bienes y servicios públicos") a nivel local en Zaire, estima que es al menos ocho veces más importante que
los impuestos formales. Los impuestos informales incluyen pagos a las autoridades, así como contribuciones,
obsequios y donaciones. El estudio no intentó estimar el impuesto informal ingresos a nivel nacional, pero
es difícil creer que sea de la misma magnitud relativa. El tema de la corrupción solo refuerza el punto de que
la descentralización no siempre es beneficiosa desde el punto de vista de la eficiencia y puede ser peligrosa.
Estas consideraciones a priori deben estar respaldadas por estudios empíricos. Uno de estos estudios, sobre
recolección y tratamiento de agua en Túnez, se puede encontrar en Khellaf (1992).

Un estudio de caso de centralización en Túnez Hasta 1974 los gobiernos locales en Túnez eran responsables
de recolectar tratamiento de agua usada. El nivel de experiencia técnica era muy bajo. Una encuesta de
personas empleadas en el sector reveló que solo alrededor del 4 por ciento tenía alguna habilidad
relacionada con el alcantarillado, y prácticamente todas estas personas estaban adscritas al municipio de
Túnez. El servicio se prestó directamente, sin información sobre costos y sin forma de recuperación de costos.
Tanto la cantidad como la calidad eran malas o muy malas. En 1970, solo 20 de 150 municipios tenían alguna
forma de alcantarillado tratamiento, y aquellos sistemas que existían eran ineficientes. Solo ocho municipios
tenían alguna forma de plantas de tratamiento, pero todos estaban sobrecargados y funcionaban mal.
Muchos de los sistemas de alcantarillado estaban mal diseñados y mal mantenidos. Más de la mitad de los
accesorios de alcantarillado, como pozos de registro y trampas de arena, estaban fuera de servicio. De las
veintisiete estaciones elevadoras que fueron visitadas por un equipo del Banco Mundial en 1974, solo cinco
estaban funcionando. Las implicaciones fueron serias. El lago de Túnez, en el que se descargaba agua usada
con poco o ningún tratamiento, se estaba eutrofizando rápidamente. Las enfermedades infecciosas y
parasitarias fueron frecuentes; Se informaron algunos casos de cólera. Algo tuvo que hacerse.

El gobierno decidió traspasar la provisión de servicios de agua y alcantarillado a una agencia paraestatal
especializada, ONAS (Oficina Nacional de Asistencia), creada para ese propósito. ONAS se hizo responsable
del servicio, primero en el área metropolitana de Túnez, luego gradualmente en todos los demás centros
urbanos importantes del país. En otras partes de Túnez, los municipios continúan operando sus propios
sistemas (si los hay), algunos de los cuales eventualmente se integrarán en las operaciones de ONAS. Desde
el principio, se hizo hincapié en la gestión autónoma, la política de personal adecuada y los procedimientos
financieros sólidos.

Según la mayoría de las cuentas, este enfoque ha sido exitoso. Los programas de capacitación que
comenzaron en 1978 han sido particularmente importantes. Para 1987, el 23 por ciento del personal eran
profesionales técnicos (además del 6 por ciento que eran gerentes). Si bien el gobierno central continúa
otorgando subsidios, un recargo sobre el consumo de agua cubre la mayor parte de los costos operativos, los
costos de inversión en infraestructura se recuperan en parte por una forma de propiedad impuestos, y los
costos de conexión individual se recuperan completamente de los usuarios. ONAS se benefició de
importantes préstamos del Banco Mundial y otros donantes, lo que permitió a Túnez aumentar
significativamente los servicios. En 1988, ONAS prestaba servicios completos de alcantarillado a las treinta
ciudades más grandes, donde vivía aproximadamente el 50 por ciento de la población urbana.

Podría ser injusto comparar el éxito de este enfoque de los servicios de alcantarillado con el fracaso que lo
precedió y afirmar que la centralización marcó la diferencia. Los recursos importantes que se movilizaron a
nivel nacional e internacional naturalmente desempeñaron un papel clave. Pero existen fuertes razones para
creer que estos recursos no podrían haberse movilizado bajo un sistema descentralizado y que, de haberse
movilizado, no se habrían utilizado de manera tan eficiente. La capacitación, por ejemplo, habría sido más
difícil de realizar en treinta municipios diferentes, y la necesidad de personal capacitado habría sido mayor.
Las reformas contables y financieras, que no resultaron fáciles a nivel de ONAS, habrían sido imposibles en
treinta municipios diferentes. Precisamente por estas razones, los recursos no habrían estado disponibles
bajo tal régimen. En términos de eficiencia de producción (o suministro), la centralización de los servicios de
alcantarillado en Túnez fue exitosa.

¿Hubo un costo en términos de eficiencia de asignación (demanda)? ONAS (todavía) no ha brindado servicios
de alcantarillado en todas partes del país, y algunas ciudades más pequeñas se quejan con razón de que no
se han beneficiado del sistema. La respuesta de la agencia es que se centró en las ciudades más grandes
donde las necesidades eran mayores o más urgentes. Es difícil no estar de acuerdo. Si los mismos recursos
se hubieran distribuido de manera más uniforme en todo el país (incluso suponiendo una eficiencia de
suministro igual), los beneficios del saneamiento, medidos en términos de riesgos sanitarios evitados,
probablemente se han reducido. Si hubiera prevalecido el sistema anterior, es aún más probable que estas
ciudades más pequeñas no hubieran estado mejor. El costo real, si lo hay, de este experimento está en otra
parte. La creación de ONAS debilitó a los gobiernos locales que ya eran débiles y les hizo más difícil cambiar,
aprender y mejorar. Como resultado, son quizás menos eficientes en la prestación de otros servicios, como
la recolección de basura o la planificación física.

Más allá de la dicotomía de centralización-descentralización

La descentralización tiene muchas dimensiones y puede aplicarse a muchas formas de intervención

gubernamental. Algunos son más apropiados o deseables, o menos peligrosos, que otros. Esta sección, por
lo tanto, elimina la simplicidad de la dicotomía centralización-descentralización e intenta explorar algunas de
estas dimensiones.

El caso para un tratamiento diferente de impuestos y gastos

En la literatura sobre asignación de impuestos y gastos, los motivos para descentralizar los gastos son
completamente independientes de aquellos a favor de descentralizar los impuestos. No hay ninguna razón
por la cual los dos procesos deberían conducir a resultados similares. Muchos gastos públicos (según esta
teoría) se prestan a la descentralización, y la relación óptima gasto-descentralización es bastante alta. Por el
contrario, muy pocos impuestos se prestan a la descentralización, y el índice óptimo de descentralización
fiscal es bastante bajo. Por lo tanto, es poco probable que los gobiernos subnacionales tengan suficiente
dinero de impuestos para financiar sus gastos, y serán necesarias transferencias del gobierno central. Las
transferencias no deben considerarse como un mal inevitable. Se pueden usar para controlar algunos de los
peligros de la descentralización, particularmente para la distribución y la estabilización, y se deben considerar
como un componente importante de cualquier programa de descentralización.

Sin embargo, diseñar un sistema de transferencia "bueno" es una tarea delicada, porque las características
que son deseables para alcanzar ciertos objetivos no son deseables para alcanzar otros objetivos igualmente
valiosos. Deben identificarse las compensaciones y llegar a compromisos. El área de transferencias es muy
prometedora para mejorar las políticas, porque en muchos países en desarrollo, los sistemas de transferencia
son a menudo crudos. A menudo han evolucionado como productos de conveniencia administrativa o de
presiones políticas, y en muchos casos puede modificarse fácilmente a bajos costos técnicos e incluso
políticos.

El caso para un tratamiento diferente de áreas geográficas

La mayoría de las discusiones sobre descentralización (incluida la de las secciones anteriores) ignoran la
geografía. La descentralización en la India se discute con los mismos conceptos y palabras que la
descentralización en Túnez; y la descentralización a las ciudades se trata como la descentralización a las
aldeas. Esto es, por supuesto, absurdo.

El tamaño de la población obviamente importa. Es más probable que la descentralización esté justificada en
un país muy poblado, donde las unidades subnacionales secundarias son más grandes que muchos países
pequeños. Lo mismo se aplica al tamaño geográfico. En un país grande como Brasil o Zaire, particularmente
si las comunicaciones son difíciles, la descentralización es (todas las demás cosas iguales) más deseable que
en un país pequeño como Jamaica. Lo mismo es probablemente cierto también para los niveles de desarrollo.

El análisis estadístico sugiere que la descentralización, como se mide convencionalmente, tiende a aumentar
con los niveles de ingresos. Aunque tales correlaciones no reflejan las causas subyacentes, pueden sugerir
que la descentralización tiene más probabilidades de ser exitosa (o al menos menos peligrosa) en los países
de ingresos medios y altos. Este es un punto planteado por Bahl y Linn (1992: 393), quienes agregan: "Para
los países de ingresos más bajos, la descentralización puede limitarse a la retórica". Del mismo modo, dicen
los autores, las grandes ciudades deberían ser tratadas de manera diferente a las jurisdicciones más
pequeñas, incluso si tienen el mismo estatus legal porque son más capaces de beneficiarse de la
descentralización.

Se podrían crear agencias gubernamentales cuasi políticas especiales, para las cuales algunas funciones
podrían descentralizarse, cubriendo áreas apropiadas. Por ejemplo, Francia ha dividido la gestión de los
recursos hídricos en seis áreas, correspondientes a las seis principales regiones de cuenca, bajo la dirección
de agencias regionales. Estas agencias son cuerpos cuasi políticos, con representantes de la junta compuestos
por funcionarios elegidos localmente. Son responsables tanto de la calidad del agua como de la gestión de la
cantidad de agua y tienen el poder de determinar las tarifas cobradas a los usuarios y las tarifas e impuestos
cobrados a los contaminadores. Cobran las tarifas y gastan los ingresos generados en esquemas de
producción de agua o en subsidios para el tratamiento de la contaminación. Tienen la cobertura geográfica
adecuada para internalizar las externalidades asociadas con la gestión de los recursos hídricos.

En la descentralización geográficamente diferenciada, el concepto clave es la masa crítica. Para que las
unidades descentralizadas sean eficientes y logren los beneficios potenciales de la descentralización, deben
ser lo suficientemente grandes en términos de población, actividades e ingresos. Esta eficiencia se puede
aumentar mediante la capacitación personal y la creación de instituciones, pero es poco probable que la
descentralización de impuestos e incluso gastos a gobiernos locales pequeños y débiles tenga éxito.
El concepto de masa crítica también se aplica a los gobiernos centrales. La descentralización no debería
reducirlos por debajo de cierto nivel cuantitativo y cualitativo. Este nivel es, por supuesto, diferente del nivel
requerido para los gobiernos subnacionales eficientes, porque las funciones que deben desempeñar los
gobiernos centrales son diferentes. Esto establece dos restricciones: los poderes transferidos de los
gobiernos centrales a los locales no deben poner en peligro la eficiencia del gobierno central, y estos poderes
deben transferirse a los gobiernos locales que tienen la masa crítica necesaria para usarlos de manera
efectiva.

El caso para un tratamiento diferente de los sectores

Los servicios públicos exhiben características diferentes. Kessides (1993) exploró este tema con el fin de
descubrir qué servicios se prestan mejor a la privatización, sobre la base de las características del servicio, las
características del mercado y las características de la demanda. Se puede realizar un ejercicio similar para
descubrir qué servicios o sectores se prestarían más fácilmente a la descentralización. Desde este aspecto,
tres características son particularmente relevantes: la "externalidad" del servicio, su capacidad de carga "y
su" tecnicidad ".

La capacidad de externalización de un servicio se refiere a la cantidad y tipos de efectos externos y efectos

indirectos geográficos asociados con el servicio. Algunos servicios de infraestructura, como las autopistas o
la producción y transporte de energía, son muy importantes fuera del área en la que se encuentra la
infraestructura o el servicio prestado. Este es el caso con la mayoría de las inversiones en infraestructura de
"red", en oposición a los sitios de infraestructura "puntuales", aunque una red pequeña (como un sistema de
distribución de agua) se asemeja a la infraestructura puntual. Cuanto más pequeño externalidad de un
servicio, cuanto más fácil es descentralizar; Los servicios con importantes efectos de red o efectos indirectos
no son objetivos fáciles para la descentralización.

La capacidad de pago de un servicio se refiere a la facilidad con la que el servicio puede financiarse mediante
cargos, en lugar de impuestos. Algunos servicios pueden y deben venderse (es decir, financiarse mediante
tarifas), en lugar de proporcionarse de forma gratuita (es decir, financiarse mediante impuestos).

El agua o la energía se pueden cargar fácilmente a los consumidores; el transporte público urbano es un poco
más difícil de financiar únicamente mediante tarifas; y es extremadamente difícil hacer que la gente pague
por la recolección de basura o por el uso de ciertas calles. Sin embargo, el progreso tecnológico extiende
constantemente el dominio de la capacidad de carga. Hace cuarenta años era difícil cobrar por el
estacionamiento; Hoy en día, varios tipos de parquímetros lo han facilitado. Cobrar por el uso de carreteras
parece ser difícil ahora, pero los dispositivos electrónicos de fijación de precios están a punto de hacerlo
posible. La capacidad de cobrar a los usuarios también tiene una dimensión social. Algunos servicios, como
la educación, que técnicamente podrían ser financiados por los cargos de los usuarios, a menudo se financian
con impuestos, al menos en parte, ya sea porque se consideran bienes públicos o porque hay beneficios
sociales y privados asociados con el servicio. Cuanto mayor sea la capacidad de cobrar por un servicio, más
fácil será descentralizarlo.

La tecnicidad de un servicio se refiere al grado de experiencia técnica y gerencial requerida para proporcionar
el servicio. La recolección de basura es mucho más fácil de proporcionar que el agua limpia a granel. Cuanto
menor sea la tecnicidad de un servicio, más fácil será descentralizarlo porque las economías de escala y
alcance asociadas con su prestación, que son difíciles de cosechar en el caso de múltiples proveedores, serán
menos importantes y, por lo tanto, las pérdidas potenciales de eficiencia de producción serán mínimo.

La Tabla 2 intenta dar algo de carne a estos conceptos. La externalidad, la capacidad de carga y la tecnicidad
de varios servicios públicos locales se han estimado en una escala de 1 a 5, siendo 5 el valor más favorable
para la descentralización;
Tabla 2. El potencial para descentralizar servicios públicos locales seleccionados

Servicio Externabilidad Cargabilidad Tecnicidad Descentralización

Carreteras 1 1 2 4
Saneamiento 2 2 2 6
Ferrocarriles 1 4 2 7
Producción de energía 1 5 1 7
y transmisión
Educación primaria 3 2 2 7
Caminos rurales 2 1 5 8
Teléfono 1 5 2 8
Aeropuertos 3 4 2 9
Producción de agua 2 5 2 9
y almacenamiento
Puertos 4 4 3 11
Recolección de basura 5 1 5 11
Distribución de energía 4 5 3 12
Transporte urbano 4 4 4 12
Distribución de agua 4 5 4 13
Limpieza de calles 5 4 5 14

a. El rango es de un máximo de I a un mínimo de 5.

si. El rango es de un máximo de 15 a un mínimo de 5.
Fuente: Cálculos del autor.

y los valores de las tres características se han agregado para obtener un indicador bruto de la
descentralización del servicio.

Claramente, los conceptos, las calificaciones y la fórmula de ponderación se pueden mejorar, pero este
simple ejercicio indica que algunos servicios se delegan más fácilmente a las autoridades locales que otros y
por qué. La limpieza de calles, la distribución de agua, el transporte urbano (provisión, regulación) y la
distribución de energía parecen ser los candidatos más interesantes. En el otro extremo del espectro se
encuentran servicios tales como carreteras, saneamiento, ferrocarriles, producción de energía y educación
primaria, que deben considerarse para la devolución solo con gran precaución y prudencia, si es que lo hacen.

El caso para un tratamiento diferente de diferentes funciones

Brindar servicios públicos locales es una tarea compleja que abarca muchas actividades diferentes, desde
seleccionar la inversión adecuada y supervisar su construcción hasta operar, regular y mantener el sistema,
y finalmente monitorear y auditar su desempeño. No todas estas funciones son necesarias para cada tipo de
servicio, y muchas de estas tareas son interdependientes. Para un servicio público dado en un contexto
geográfico dado, es probable que el grado deseable de descentralización difiera de una función a otra. La
elección de las inversiones tiene una dimensión técnica (¿qué diseño debe seleccionarse?), Una dimensión
geográfica (¿dónde debe ubicarse la inversión?), Una dimensión institucional (¿qué agencia debe estar a
cargo de ella?) Y una dimensión social (¿Quién debería beneficiarse de ello?). Si la toma de decisiones local
puede mejorar la eficiencia de asignación, es a través del ejercicio de esta última función. Aquí es donde el
conocimiento detallado y de primera mano de las realidades locales se puede aplicar mejor. Aquí también es
donde se espera que el mecanismo de control electoral desempeñe un papel. El diseño de las inversiones en
infraestructura suele ser muy técnico y lo será aún más en un mundo de rápido progreso tecnológico. Los
gobiernos locales no pueden realizar fácilmente esta función, que a menudo está marcada por importantes
economías de escala. Debe contratarse a empresas privadas o seguir siendo una responsabilidad del gobierno
central.
La construcción de infraestructura probablemente no sea una tarea que los gobiernos, locales o centrales,
deben emprender directamente. En la mayoría de los casos, esta función debe ser contratada por el sector
privado. Sin embargo, el gobierno siempre tendrá un papel en esta área, ya sea en la construcción de la
instalación, si no se encuentra a nadie para llevar a cabo el proyecto, o en la contratación y supervisión de la
construcción. En cualquier caso, este aspecto es mejor realizado por el gobierno central. En la práctica,
desafortunadamente, divorciar la construcción de la instalación de la elección de la inversión no siempre es
fácil, pero en teoría, la descentralización de la primera es más peligrosa que la descentralización de la
segunda.
La operación y regulación de la instalación es a menudo la función más importante en la provisión del servicio.
La fijación de precios y tarifas es una actividad que se presta fácilmente a la descentralización. No puede ser
realizado fácilmente por el gobierno central, que no tiene la información adecuada o
incentivo.
El mantenimiento puede y debe ser descentralizado. En muchos casos debe ser privatizado. La agencia de
supervisión puede ser el gobierno central, particularmente cuando esas autoridades están proporcionando
financiamiento, pero también puede ser el gobierno local, que nuevamente tendrá una ventaja comparativa
en términos de información e incentivos.
Finalmente, el monitoreo y la auditoría son funciones más adecuadas para el gobierno central, que tiene la
experiencia, la independencia y los objetivos de desempeño que hacen que el monitoreo sea útil.

El caso para la prestación conjunta de servicios

¿Cuál es la forma más deseable de asignar diferentes funciones a diferentes niveles de gobierno? El problema
no es decidir qué nivel de gobierno estará a cargo de qué servicio público local; la solución no es elaborar
una matriz de nivel de gobierno por tipo de servicio. Para muchos, si no la mayoría, de los tipos de
infraestructura, tendrán que participar dos o tres niveles de gobierno, ya que cada nivel de gobierno tendrá
intereses diferentes, pero igualmente legítimos.

Considere la educación primaria, por ejemplo. Se puede argumentar que debería descentralizarse a los
gobiernos locales porque las necesidades y los detalles de los alumnos locales probablemente difieran de
una comunidad a otra. Pero también se puede argumentar que la educación primaria debería ser una
responsabilidad regional debido a economías de escala (en el diseño de planes de estudio o la contratación
de docentes, por ejemplo) y porque el financiamiento puramente local generará desigualdades en el
funcionamiento de las escuelas. Finalmente, también se puede argumentar que el gobierno central tiene
interés en la educación de todos sus ciudadanos y que la migración de las zonas rurales a las urbanas crea
externalidades y efectos secundarios que deben ser abordados por un mayor nivel de intervención
gubernamental. Los tres argumentos son fuertes y convincentes; sugieren que los niveles central, regional y
local de gobierno deben participar simultáneamente en la prestación del servicio.
El problema, por lo tanto, es determinar cómo los diferentes niveles de gobierno podrían y deberían
cooperar. Hay muchos instrumentos disponibles: subsidios (de varios tipos), mandatos, restricciones, pautas,
pisos y techos, mecanismos de coordinación, contratos entre varios niveles de gobiernos, etc. Estos
instrumentos deben ser estudiados y comparados. Algunos mecanismos funcionan, otros no. En los Estados
Unidos, por ejemplo, el mantenimiento del puente es una responsabilidad del estado, pero cuando un puente
se deteriora por debajo de cierto umbral, el puente se vuelve elegible para recibir fondos federales; Esta
forma de relación central-regional es especialmente perversa y seguramente conducirá a un mantenimiento
deficiente. Por lo tanto, la descentralización puede no ser siempre una panacea. Sus costos son más seguros
que sus beneficios. La descentralización se refiere tanto a un estado como a un proceso. Las virtudes y los
peligros de la descentralización a menudo se discuten simultáneamente para ambos conceptos. Esta
confusión es peligrosa porque lo que es deseable en un país determinado en cierto punto es una función del
estado actual de descentralización y la velocidad a la que se ha alcanzado.

Notas
Remy Prud'homme es profesor de economía en la Universidad de París XII. Este artículo se basa en un
documento escrito cuando el autor era investigador visitante en el Departamento de Infraestructura del
Banco Mundial. El autor está en deuda con Zmarak Shalizi, Arturo Israel, Michael Cohen y muchos otros en
este departamento, y con Laurent Davezies, Richard Darbera y Bernard-Henri Nicot en la Universidad de París
XII, así como los comentarios de revisores anónimos.