PANORAMA DEL DESARROLLO TERRITORIAL

PROPUESTA CAPITULO

Capítulo III. POLÍTICAS NACIONALES DE DESARROLLO TERRITORIAL

INDICE TEMATICO

Introducción

Este capítulo tiene tres propósitos:

 Identificar una tipología de políticas públicas de desarrollo territorial presentes en la región de

ALy C, sus objetivos, e instituciones que las diseñan y las implementan,
 Analizar la trayectoria de tres casos de acciones de políticas vinculadas al desarrollo territorial
de países de la región: Chile, Costa Rica y Panamá.
 Proponer algunas conclusiones respecto al estado del arte de las políticas públicas vinculadas al
desarrollo de los territorios en la región de ALyC;

1. Políticas públicas. Aproximaciones conceptuales.

a. Políticas públicas, dimensiones y coordenadas. Cuatro alcances necesarios.

Las políticas públicas son las acciones de la política y, como tales, aspiran a transformar
intencionalmente la realidad. Su principal vocación es modelar una realidad imperfecta, intentando que
se acerque a una visión idealizada. Las políticas públicas son, en definitiva, los instrumentos con las que
la política pretende hacer efectivas sus promesas.

En tanto constituyen estrategias de acción política, las políticas públicas tienen por objetivo resolver
problemas colectivos.

Para el abordaje temático de este capítulo, se hace necesario realizar cuatro alcances. Un primer
alcance tiene relación con que el diseño e implementación de las políticas públicas supone dos
dimensiones:

 una dimensión técnica, que permite resolver con eficacia y eficiencia el problema público
identificado y
 una dimensión política, porque quienes diseñan e implementan esas políticas, son actores que
intervienen desde sus propios intereses y objetivos o bien representan los intereses y objetivos
de ciertos grupos sociales.1

1
C. Morales, R. Pérez, L. Riffo y A. Williner, “Desarrollo territorial sostenible y nuevas ciudadanías: consideraciones
sobre políticas públicas para un mundo en transformación”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2020/180), Santiago,
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2020. Pág.7.

1
El segundo alcance para realizar es que, además de estas dos dimensiones, debe considerarse que las
políticas públicas se desarrollan sobre coordenadas de tiempo-espacio.

Comprender el tiempo y sus relaciones con el espacio ha sido una preocupación permanente y
recurrente a lo largo de la historia, y esa situación no es ajena al diseño de las políticas públicas. Las
mismas están atravesadas en su diseño e implementación por:

 un tiempo (el período de vigencia que establece la política) y

 un espacio, representado por los múltiples territorios en los que la política pública se hace
presente.

Con ello podríamos considerar que no es posible pensar, diseñar e implementar una política pública sin
tener en cuenta los territorios en que están asentados quienes son beneficiarios de esa política; con ese
criterio, podríamos confirmar que todas las políticas públicas tienen vinculación a un territorio.

Si las políticas públicas reflejan su accionar en territorios, es importante indicar aquí que el objetivo de
este capítulo no es realizar un catastro de las posibles políticas públicas que existen en los territorios de
la región, sino que el objetivo es “identificar puntualmente dos tipos de políticas públicas vinculadas a la
dimensión territorial, las denominadas políticas de desarrollo territorial y las políticas públicas que
tienen impacto directo en los territorios 2”.

De esa forma, determinadas las unidades de análisis, quedan excluidas todas las políticas públicas
sectoriales que aterrizan en los territorios y con las que cuentan las estructuras gubernamentales en
cada uno de los países de la región.

El tercer alcance que es necesario establecer, es que el análisis que se realiza en este capítulo hace
referencia a las políticas públicas y a otros instrumentos específicos, tales como estrategias y planes de
desarrollo territorial. En algunos casos, se hace referencia a marcos legales, debido a que, en ciertos
países, esos marcos legales contienen en su cuerpo, el diseño de la política. El análisis es exhaustivo,
pero es probable que muchas políticas no hayan podido ser identificadas dado que no existe un catastro
nacional oficial de todas las políticas públicas en cada uno de los países, que pueda garantizar no haber
excluido algunas.

El cuarto y último alcance necesario de establecer, es que en este documento se adoptarán los
conceptos territorial y regional como sinónimos. Si bien es cierto, que desde la década de los 90 el
concepto de lo “territorial” estuvo más ligado a la idea del desarrollo endógeno y local, y la perspectiva
“regional” se utilizaba para hacer referencia a las dinámicas relacionales entre regiones más o menos
desfavorecidas, en la actualidad y desde el análisis de las políticas de desarrollo territorial-regional que
se están llevando adelante en la región, es posible hablar de territorial y regional, como sinónimo. 3

A continuación se definen conceptualmente las dos tipologías de políticas que se abordarán en este
capítulo.

b. Políticas públicas de desarrollo territorial.

2
Esta categorización se deriva de la investigación empírica realiza por ILPES desde el año 2019 a la fecha, respecto
a la existencia de políticas públicas vinculadas a la dimensión territorial que muestran los países de la región.
3
Hacer referencia al desarrollo de estas categorías en un capitulo anterior-Luis Riffo

2
Si las políticas públicas aspiran a transformar intencionalmente la realidad, las políticas públicas de
desarrollo territorial no constituyen la excepción.

La intencionalidad de estas políticas son la de reducir brechas entre los distintos territorios de un
Estado.

Las políticas de desarrollo territorial se definen como el marco de acciones impulsadas por el Estado, en
interacción con otros agentes no estatales, cuyo propósito central es la reducción de la desigualdad
entre los diferentes territorios del país, y que se expresan en una amplia diversidad de instrumentos,
que pueden tener diferente denominación, tales como planes, políticas o estrategias.

Como consecuencia de distintos factores más o menos bien conocidos, es muy común que, salvo raras
excepciones, en casi todos los países existan diferencias en cuanto al nivel de ingresos y de desarrollo
que disfrutan los habitantes de sus regiones, provincias, o cualquier otro tipo de división que se haya
adoptado. Dichas diferencias, que pueden ser más o menos importantes según los casos, no sólo son de
carácter económico, sino que normalmente van acompañadas, también, de disparidades en el ámbito
de los servicios sociales disponibles y en las dotaciones de los hogares.

Las diferencias entre unas regiones más desarrolladas y dinámicas del país y las que pueden calificarse
como atrasadas o poco desarrolladas pueden obedecer a factores muy diversos. Entre ellos están: la
dispar dotación de recursos naturales (mineros, energéticos, agrarios…); la situación geográfica de las
distintas regiones entro del país; su distinta morfología; algún hecho histórico que concedió ventaja a
un determinado territorio frente al resto; las consecuencias del diseño adoptado para las redes de
transportes y sus infraestructuras; etc., Asimismo, el mercado y sus reglas de comportamiento han
jugado siempre un importante papel en el proceso de ampliación o de mantenimiento de las diferencias
de partida, como señalaron hace ya muchos años Gunnar Myrdal (1957) y otros autores bien conocidos,
aunque con planteamientos dispares, como A.O. Hirschman, N. Kaldor, Celso Furtado, Raúl Prebisch,
John Friedmann, los enfoques neo-marxistas, las más recientes aportaciones de la ‘nueva geografía
económica’, los nuevos modelos de crecimiento regional y otros .

Las políticas territoriales-regionales que se han diseñado para reducir las disparidades interregionales
han tenido, como sello característico, que su objetivo se ha centrado en impulsar el ‘desarrollo’ de las
regiones más atrasadas, con la intención de avanzar hacia una mayor ‘convergencia’ entre las regiones
más desarrolladas y ricas y las que tienen un nivel medio de ingresos más bajo.

En algunos casos, este enfoque ha incluido también a las regiones que por algún motivo (agotamiento
de recursos mineros; cambios en la demanda de los mercados; …) han registrado graves retrocesos
económicos y fuertes aumentos del desempleo. Pero, en todo caso, lo que caracteriza a este tipo de
políticas regionales es que son discriminatorias, en el sentido de que sus objetivos implican una
selección de las regiones a las que van a destinar sus acciones y la mayor parte de sus recursos. Lo cual
no implica que no puedan atenderse, asimismo, otros problemas puntuales que afecten a las grandes
áreas urbanas o incluso a alguna región de las calificadas como más desarrolladas o en transición.

Los rasgos básicos de este tipo de política territorial-regional son, pues, esencialmente dos: en primer
lugar, que su acción se concentra en las regiones calificadas como más atrasadas; y, en segundo lugar,
que implícitamente presupone la aplicación del principio de solidaridad, puesto que se apuesta por
canalizar inversiones y acciones hacia las regiones más pobres mediante el uso de recursos captados por

3
el Estado en el conjunto del país. Lo cual equivale, en último término, a que unas regiones son
‘receptoras netas’ en términos de balance fiscal, mientras que otras son ‘contribuyentes netas’.

Una ‘política territorial- regional’ de este tipo implica, por tanto, que no se actúa en ‘todo’ el país, sino
en las regiones con un nivel de ingresos y de servicios claramente más bajos que la media nacional. En
definitiva, es una política selectiva. Lo cual conlleva que hay que establecer algún tipo de umbral para
seleccionar las regiones/provincias donde se va a actuar, utilizando para ello algún indicador estadístico
que sea sencillo y claro.4

c. Políticas públicas de impacto directo en los territorios: políticas focalizadas y políticas de

alcance para todo el territorio nacional.

Estas políticas, son muy distintas al universo de políticas definidas en el punto b.

En principio son políticas que ejecutan acciones multidimensionales que impactan en el territorio. Su
objetivo no es reducir brechas entre territorios desiguales, al interior de un mismo país, sino que sus
objetivos son múltiples, dependiendo los abordajes que priorizan.

Es importante señalar en esta segunda tipología, que en el recorrido empírico realizado por la región, se
identifican dos subtipos al interior de esta clasificación:

a. Políticas focalizadas de impacto directo en un territorio, considerando la dimensión geográfica

y ecológica del mismo.
b. políticas de alcance nacional, estas últimas propuestas para ser implementadas
indiscriminadamente en cualquiera de las unidades territoriales de un país.

Ejemplos del primer subtipo, lo constituyen las políticas de frontera (Brasil, Perú), Política para la
Amazonia, áreas de cuenca, zonas costeras, archipiélagos, entre otras. La intervención de la política no
indica inyectar recursos para que estas regiones convergan respecto a otras, sino que el objetivo es
atender necesidades específicas del territorio dada su condición de reserva de la biósfera, punto
geopolítico del país, reserva de espacios culturales indígenas entre otros ejemplos.

Ejemplos del segundo subtipo son las políticas de ordenamiento territorial, políticas de desarrollo
urbano y/o rural, políticas para el cambio climático, políticas de reducción de riesgos de desastres, que
abordan el territorio en su conjunto. En este conjunto de políticas, no existe un foco determinado en
regiones menos favorecidas, respecto a regiones más favorecidas, sino que la política interviene en todo
el territorio nacional, de acuerdo con los abordajes temáticos que asume.

Una política de ordenamiento territorial, que forma parte de esta segunda clasificación, implica,
normalmente, partir de un análisis global y de una ‘planificación’ del territorio con un carácter
multidimensional. En esencia es más una política que establece normas y criterios que suponen que se
va a dar al territorio un uso y tratamiento que se considera plausible y necesario cara al futuro. Su
objetivo básico no es el logro de la convergencia entre las regiones más dinámicas y las más atrasadas
del país (aunque suele incorporarse ‘formalmente’ en dichos planes), sino regular el uso y conservación
del territorio en su más amplio sentido. Las normas que acompañan a este tipo de planes y políticas
suelen afectar al uso del suelo, el planeamiento urbanístico, las condiciones medioambientales

4
Cuadrado, J. R. Documento de trabajo-ILPES, 2020. Experiencias de políticas regionales y su financiación.

4
requeridas, y las condiciones requeridas a las actividades económicas y productivas para conseguir unos
determinados objetivos de sostenibilidad y de respeto medioambiental. 5

2. Instituciones responsables y políticas públicas vinculadas al desarrollo territorial en la región

de AL y C.

a. Arquitectura institucional y desarrollo territorial.

No es posible la existencia de políticas públicas, sin el soporte de una arquitectura institucional que se
haga cargo de la implementación y resuelva los problemas que esta busca solucionar.

El concepto de institucionalidad tiene dos abordajes, el primero hace referencia a las prácticas sociales
ocurridas en un territorio que se tornan hábito y se convierten en un modo de vida y el otro abordaje es
el que interesa en este documento, y hace referencia a la estructura gubernamental, a la arquitectura
instalada para abordar determinados problemas.

A veces ocurre que surge el problema y luego se crea la institucionalidad encargada de abordarlo, o, por
el contrario, con frecuencia la institucionalidad existe, e identifica problemas que luego abordará
creando un relato de los mismos.

Es frecuente observar que cuando un problema se visibiliza y adquiere interés político en un Estado
nacional, plurinacional, subnacional o incluso local, inmediatamente se crea o se adapta una
arquitectura institucional, encargada de abordarlo.

Las instituciones constituyen “planos simbólicos” de las organizaciones, al representar el conjunto de

reglas formales e informales, escritas y no escritas que guían los roles de los integrantes de las
organizaciones económicas, sociales, etc.

Siendo la región de América Latina y el Caribe, la región más desigual del mundo, uno de los problemas
estructurales que está pendiente de resolver, es su heterogeneidad estructural. Son las instituciones
estatales encargadas de reducir brechas territoriales, las que deben abordar ese desafío.

Los países entre sí presentan grandes desigualdades, pero al interior de cada Estado nacional o
plurinacional, también las desigualdades territoriales son enormes; por tanto, el problema de reducir
brechas territoriales al interior de un mismo Estado debería conducirnos a creer que existe una
institucionalidad adecuada en cada uno de los países de la región, para abordar y resolver esos
problemas estructurales de desigualdad territorial y políticas públicas diseñadas para tal fin.

Dada la importancia de contar con una institucionalidad que diseñe y promueva esas políticas, se hace
referencia en este segundo punto del documento, a la arquitectura institucional existente en la región,
encargada del diseño e implementación de los dos tipos de políticas que se consideran en este capítulo.
El análisis de ellas evidencia la gran diversidad de organismos responsables de desarrollar e implementar
políticas a nivel nacional vinculadas al territorio.

La tabla que se indica a continuación, muestra el resultado de las instituciones responsables de las
políticas analizadas pertenecientes a los 33 países de la región:
5
Cuadrado, J. R. Documento de trabajo-ILPES, 2020. Experiencias de políticas regionales y su financiación.

5
Tabla XXXX

Númer Nombre de la institución Observaciones

o de
países
24 Ministerios, Secretarías o Agencias de Medio Ambiente, Cambio
Climático, o Gestión de Riesgos de Desastres
23 Ministerios de Vivienda, Desarrollo Urbano y/o Rural, Obras
Públicas u Ordenamiento Territorial
14 Comisiones o comités interministeriales, en la que participan Brasil
diferentes ministerios y actores, para la toma de decisiones y/o la
implementación de la política.
10 Ministerios, Secretarías o Departamentos de Planificación Nacional
6 Ministerios de Agricultura
5 Ministerios o Secretarías de Desarrollo Regional o Territorial Brasil, Argentina,
Guyana, El Salvador
y Chile
3 Ministerios de Economía, Inversión o Finanzas.
3 Consejos de Ministros, Oficinas de coordinación de Gobierno o
Presidencia
3 Ministerios del Interior, Seguridad Pública o Civil.
3 Institucionalidad encargada de la descentralización
2 Ministerios, Institutos o Agencias de asuntos Marítimos
2 Ministerios o Secretarías de Defensa o Fuerzas Armadas
2 Ministerios de Relaciones Exteriores
2 Ministerio o Secretarías de gobiernos locales Países del Caribe
2 Secretarías o Gabinetes de Bienestar o Desarrollo Social
dependientes de presidencia.

Es importante destacar que no se ha realizado un análisis pormenorizado de las funciones específicas

que cada uno de estos ministerios presenta (objeto de otro trabajo de investigación) , con lo cual,
muchas de las denominaciones de los Ministerios probablemente no coincidan con las funciones reales
que llevan a cabo.

Pueden identificarse algunas características distintivas con énfasis temáticos específicos, según área
geográfica.

 El tema medioambiental y la creación de ministerios con esa denominación, se encuentra

presente en todos los países de la región con diferentes nombres, pero siempre en torno a los
conceptos de medioambiente y el cambio climático. La mayor cantidad de políticas analizadas
son de responsabilidad de Ministerios o Secretarías de Medio Ambiente, Cambio Climático o
Gestión de Riesgo de Desastres;

6
  El segundo grupo de institucionalidad más presente es el conjunto de Ministerios o Secretarías
de Vivienda, Obras Públicas, donde se alojan los temas de ordenamiento territorial y uso de
suelos, junto con las instituciones de Desarrollo Urbano y Rural. Los Ministerios de Agricultura
identificados son responsables de políticas rurales, así que podrían sumarse a este grupo de
igual forma.
 La presencia de Ministerios o unidades administrativas vinculadas a la gestión de riesgos de
desastres, que en años anteriores se localizaban fundamentalmente en países del Caribe y
Centroamérica, cada vez se identifican más, también en países de América del Sur.
 En relación a instituciones que lleven el nombre específico de desarrollo regional-territorial sólo
se identifican en Ministerios o Secretarías localizadas en 5 países como Brasil, Argentina,
Guyana, El Salvador, y Chile, siendo este último con la Subsecretaría de Desarrollo Regional, la
institución que concentra más políticas bajo su competencia.

Aunque una densa arquitectura institucional no garantiza por sí misma, la resolución de problemas
públicos, su presencia indica a la ciudadanía que, en la estructura gubernamental, hay un ente
responsable del abordaje y solución a los problemas planteados y por tanto un interlocutor al cual se le
debe exigir el diálogo para participar de la resolución de este problema público.

Podemos concluir en este punto que, en cada uno de los países de la región, se cuenta con instituciones
y políticas públicas diversas que abordan temas territoriales; los que nos lleva a considerar que estamos
frente a la presencia de una familia de instituciones y políticas vinculadas al desarrollo territorial con
diversas intensidades, algunas más cercanas y otras más lejanas al propósito de reducir brechas
territoriales. Pero que, sin duda, requieren coordinarse, a través de instancias interministeriales o por
otros mecanismos de coordinación que una institución en particular lidere.

7
b. Panorama de la familia de políticas vinculadas al desarrollo territorial en la región. 6

Para este estudio, se analizaron 233 políticas, 60 de ellas son de América central, 89 de América del Sur
y 84 del Caribe. El gráfico siguiente evidencia una proporción equilibrada del universo de políticas
estudiado.

Gráfico XX Políticas según Subregión

26%
36%

38%

América central América del sur Caribe

Teniendo en cuenta la clasificación derivada del análisis de esas políticas, prevalecen en número las
denominadas políticas de impacto directo a los territorios de alcance nacional, seguidas de las políticas
de impacto directo focalizadas y, por último, las políticas de desarrollo territorial . Con esta última
denominación, sólo 16 de ellas del universo de 233 políticas, se pueden identificar. Esta última
tipología se concentran en América del sur y en menor medida se presentan en el Caribe, donde se
identifican solo 2 del total de 84 analizadas en esa subregión.

A continuación, la tabla XXXX refleja según tipología el número de políticas por subregión.

Tabla N° XX Clasificación de políticas según subregión

Subregión/tipo de política Desarrollo Territorial Alcance nacional Focalizada

América central 4 53 3
América del sur 10 65 14
Caribe 2 77 5
Total general 16 195 22

También es interesante conocer , cúal es el número de políticas vinculadas al desarrollo territorial con
que cuenta cada país. El panorama es heterogéneo. Venezuela cuenta por ejemplo con 1 sola política

6
El listado de las políticas identificadas se obtuvo de dos fuentes: la primera fuente la constituyen los sitios web
oficiales de los distintos Estados de la región y la segunda fuente proviene de una encuesta on-line realizada a
expertos-as en temas relacionados al desarrollo territorial.

8
identificada y en el otro extremo, Perú cuenta con 16 políticas de este tipo, seguido de Chile , país en el
cual se identifican 15 políticas de este tipo..

El siguiente gráfico muestra el total de políticas analizadas por país.

Gráfico XXXXXX

Bahamas 4
Barbados 4
Belice 9
Bolivia 4
Brasil 10
Chile 15
Colombia 12
Costa Rica 10
Cuba 6
Dominica 5
Ecuador 10
El Salvador 9
Granada 8
Guatemala 7
Guyana 4
Haití 5
Honduras 8
Jamaica 6
México 10
Nicaragua 5
Panamá 11
Paraguay 10
Perú 16
República Dominicana 3
San Cristóbal y Nieves 6
San Vicente y las Granadinas 5
Santa Lucía 4
Suriname 3
Trinidad y Tobago 6
Uruguay 5
Venezuela 1
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

La cantidad de políticas presentes en cada uno d ellos países no supone necesariamente mejores
resultados en la reducción de brechas territoriales, pero si puede constituircuna señal de la
preocupación del país por desarrollar sus territorios y establecer los lineamientos para promover a que
eso suceda.

9
A continuación, se abordará cada una de las categorías de políticas por separado para presentar casos
concretos de políticas.

b.1.Las políticas de desarrollo territorial.

De los 33 países analizados de la región, solo 16 cuentan con políticas de desarrollo territorial a nivel
nacional con el objetivo explícito de cierre de brechas, las que conviven con otras políticas que, sin
compartir el objetivo de las primeras, tienen impacto directo en el desarrollo de los territorios.

Gráfico N° X Países con políticas de desarrollo territorial.

4
2

2
1

1
a l e ia a a r r
n si il ic o o co ay a
ti ra h b ub ad d i u a n
en B C o
m a
R C u l va éx ag ic
rg ol st Ec Sa
M ar in
A C o P m
C El D
o
i ca
bl
ú
ep
R

De acuerdo a lo presentado en el gráfico XX Colombia es el país de la región que cuenta con más
políticas de desarrollo territorial, seguido de Chile y Costa Rica. En los demás países solo se identificó
una de esta tipología.

En la tabla siguiente, se describe cada una de estas políticas denominadas de “desarrollo territorial”
considerando el nombre, el objetivo y la institución responsable de su diseño y/o implementación.

Tabla N° X Políticas de desarrollo territorial

10
 País Política Objetivo/s Institución relacionada

Argentina Plan Belgrano, Plan Social, Productivo y de Infraestructura para reducir Ministerio de Desarrollo ok
2016 Inequidad y fomentar el crecimiento del Norte Argentino. Territorial y Hábitat
Brasil Política Nacional Reducir las desigualdades regionales, dotar de Ministerio de Desarrollo ok
de Desarrollo condiciones a las regiones menos desarrolladas, Regional
Regional PNDR I y promover la inserción social productiva de los habitantes
II, 20197 de cada región, fortalecer las organizaciones socio-
productivas regionales y estimular a unidades regionales
con potencialidades.
Chile Política Nacional 1. Materializar el deber del Estado de Chile de promover Subsecretaria de Para mi e
de Localidades la integración armónica de todos los sectores de la Desarrollo Regional y directo d
Aisladas, 2010 Nación y asegurar el derecho de todos sus habitantes a Administrativo, del nacional
participar con igualdad de oportunidades en la vida Ministerio del Interior todas las
nacional, independientemente de su lugar de residencia, aisladas
fomentando la integración plena de aquellos a la vida suna zon
nacional en el obj
2. Promover el liderazgo regional para la gestión de las expliicta
localidades aisladas, mejorando las condiciones de brechas?
habitabilidad y coordinando la focalización y flexibilidad
de la estrategia para su desarrollo social, cultural y
económico.
Chile Política Nacional Propender al igual acceso de oportunidades entre las Subsecretaria de Lo mism
sobre zonas personas, independientemente del lugar donde habiten, Desarrollo Regional y y ademá
rezagadas en focalizando recursos en aquellos territorios que Administrativo, del contradi
materia social, presentan brechas de mayor magnitud en su desarrollo Ministerio del Interior de Carlo
2018 social, de modo de propender a que dichos territorios
alcancen niveles de desarrollo no inferiores a su propia
región, a través del trabajo coordinado de los órganos
públicos y entidades o actores del sector privado,
presentes en el territorio.
Colombia Programa de Contribuir a expandir las oportunidades, a elevar el Departamento Nacional Impacto
Desarrollo Rural bienestar y a disminuir la pobreza multidimensional de de Planeación ejerce la alcance n
Integral con los habitantes rurales de Colombia, reduciendo Secretaría técnica el, con
Enfoque significativamente las brechas que los separan de los el apoyo del Ministerio
Territorial, 2014 habitantes urbanos. de Agricultura y
Desarrollo Rural y el
Departamento de
Prosperidad Social
Colombia Política General de Orientar la organización física, socio-espacial y político- Comisión de Impacto
Ordenamiento administrativa del territorio nacional con perspectiva de Ordenamiento Territorial alcance n
Territorial, 2019 largo plazo, para contribuir a mejorar la calidad de vida (COT), el Departamento
de todos los habitantes, preservar el patrimonio natural y Nacional de Planeación
cultural para el desarrollo sostenible, con base en las ejerce la Secretaría
capacidades y potenciales de los diversos territorios, Técnica de la COT
articular las diversas intervenciones sectoriales, corregir
los desajustes territoriales socioeconómicos y
físicoecológicos; reconociendo la heterogeneidad cultural
y físico-geográfica y aumentando la capacidad de
descentralización.
7
Actualiza la de 2004, por DECRETO N ° 9.810 del 30 de mayo de 2019

11
Colombia Política de Definir las acciones específicas por parte de las Comisión Intersectorial Política d
fronteras: instituciones del Gobierno en el marco de sus de Integración y directo f
Prosperidad para competencias con miras a lograr el desarrollo integral y Desarrollo Fronterizo.
las Fronteras de sostenible de los departamentos y municipios fronterizos Preside Ministerio de
Colombia, 2014 del país, para reducir las brechas socioeconómicas Relaciones Exteriores.
existentes respecto del resto del país y de los países
vecinos, considerando su situación particular.
Colombia Política Nacional Fortalecer el Sistema de Ciudades como motor de Departamento Nacional Política d
para Consolidar el crecimiento del país, promoviendo la competitividad de Planeación directo d
Sistema de regional y nacional, el mejoramiento de la calidad de vida nacional
Ciudades de de los colombianos y la sostenibilidad ambiental, en un
Colombia, 2014 contexto de equidad y post conflicto. Para alcanzar este
objetivo el país debe trabajar sobre seis ejes de política y
seis objetivos de largo plazo que se citan a continuación.
Costa Rica Política de Estado Fomentar el desarrollo inclusivo de los territorios rurales, Instituto de Desarrollo Impacto
para el Desarrollo reconociendo y respetando sus características propias y Rural alcance n
Rural Territorial, la identidad cultural de su población, por medio de un
2015-2030 sistema de articulación público privado, que reduzca las
desigualdades e inequidades económicas, sociales,
culturales, ambientales y político-institucionales,
mediante el desarrollo de capacidades y oportunidades
para sus habitantes.

Costa Rica Estrategia 1. Lograr la expansión económica y de la inversión fuera Ministerio de ok

Económica del GAM (gran área metropolitana) Planificación Nacional y
Territorial para 2. Aprovechar el capital natural y potenciar las economías Política Económica
una Economía verde, circular y azul,
Inclusiva y 3. Generar competitividad e innovación a través de
Descarbonizada, nuevos rubros y centros económicos,
2020-2050 4. cerrar brechas territoriales a través del desarrollo fuera
del GAM

Cuba Política para Impulsar el desarrollo de los territorios a partir de la Ministerio de Economía y ok
Impulsar el estrategia del país, de modo que se fortalezcan los Planificación
Desarrollo municipios como instancia fundamental, con la
Territorial, 2020 autonomía necesaria, sustentables, con una sólida base
económico-productiva, y se reduzcan las principales
desproporciones entre estos, aprovechando sus
potencialidades. Elaborar el marco jurídico
correspondiente.
Ecuador Lineamientos para 1. Reducción de inequidades sociales y satisfacción de Secretaría Nacional de ok
la planificación del necesidades básicas a través de una estrategia de Planificación
desarrollo y desarrollo endógeno y de procesos de ordenamiento
ordenamiento territorial que permitan su ejecución
territorial, 2010 2. Coordinación y gestión transectorial.
3. Articulación intergubernamental.
4. Articulación con el Plan Nacional de Desarrollo
5. Promoción de la participación, la rendición de cuentas
y el control social en los procesos de planificación y de
ordenamiento territorial, que reconozca la diversidad de
identidades.
El Salvador Plan Nacional de Lograr una relación armónica entre la sociedad y el Ministerio de ok

12
 Ordenamiento y territorio: equilibrada y sostenible, segura, favorecedora Gobernación y Desarrollo
Desarrollo de la calidad de vida de la población, de la utilización de Territorial
Territorial, 2004 las potencialidades productivas del sistema socio-
territorial, y de su integración en el contexto regional y
mundial. Uno de sus objetivos específicos es Desarrollar
plenamente las potencialidades productivas del medio
rural y del conjunto del territorio nacional, a fin de
procurar equilibrios en las condiciones de vida y en la
distribución de las actividades en el conjunto nacional.
México Programa 1-Impulsar un modelo de desarrollo territorial justo, Secretaría de Desarrollo ok
Nacional de equilibrado y sostenible, para el bienestar de la población Agrario, Territorial y
Ordenamiento y su entorno” Urbano
Territorial y 2- Promover un desarrollo integral en los Sistemas
Desarrollo Urbano Urbano Rurales y en las Zonas
(PNOTDU), 2021- Metropolitanas
2024 3- Transitar a un modelo de desarrollo urbano orientado
a ciudades sostenibles, ordenadas, equitativas, justas y
económicamente viables, que reduzcan las desigualdades
socioespaciales en los asentamientos humanos”
4- Potencializar las capacidades organizativas,
productivas y de desarrollo sostenible; del sector agrario,
de las poblaciones rurales y, de los pueblos y
comunidades indígenas y afromexicanas en el territorio,
con pertinencia cultural”
5- “Promover el hábitat integral de la población en la
política de vivienda adecuada”
6- “Fortalecer la sostenibilidad y las capacidades
adaptativas en el territorio y sus habitantes”,
Paraguay Plan Marco 1. Integrar efectivamente todo el territorio nacional a Secretaria Técnica de ok
Nacional de través de una mayor cobertura y calidad de las redes de Planificación del
Desarrollo y transporte y comunicación Desarrollo Económico y
Ordenamiento 2. Promover el desarrollo de las áreas postergadas a Social
Territorial del través de estrategias integradas de Desarrollo Territorial
Paraguay, 2011 3. Consolidar una red urbana polinuclear que permita
fortalecer las funciones de los centros urbanos, de
manera que actúen como dinamizadores de sus regiones
de influencia
4. Valorizar los recursos patrimoniales (cultural y natural)
a través de estrategias de ordenamiento del uso del suelo
y protección ambiental y patrimonial
5. Fortalecer el capital social, las capacidades técnicas y el
liderazgo político e institucional para la promoción y
gestión del desarrollo en todos los niveles de la
organización territorial del Paraguay.
República Plan Regional de Planificar el desarrollo territorial de la región Ministerio de Economía, ok
Dominicana Ordenamiento y considerando la dimensión de cohesión territorial, Planificación y Desarrollo
Desarrollo tomando en cuenta las infraestructuras, servicios y
Territorial (PRODT) capacidades que pueden encontrarse en la región, con
Región Suroeste, fundamento en el análisis de los grupos vulnerables de la
2021 población, con un enfoque que permita identificar la
marcada discriminación existente entre hombres y
mujeres que requiere de políticas públicas que

13
 contribuyan a la equidad de género (enfoque de género),
y de garantía a los derechos humanos.

b.2.Las políticas de impacto directo en el territorio. Políticas de alcance territorial nacional y políticas
focalizadas.

Como se ha especificado anteriormente, estas políticas, no tienen por objetivo reducir desigualdades
territoriales, respecto a otros territorios, pero si tienen por objetivo, mejorar las condiciones de los
territorios de forma focalizada o considerando lineamientos de mejoras para todo el territorio nacional.

A continuación, las siguientes gráficas evidencian que la mayor proporción de políticas de impacto
directo en los territorios tienen alcance nacional.

Grafico XX Políticas de impacto directo en los territorios según clasificación

de alcance nacional o focalizada.

10%

90%

Alcance nacional Focalizada

De acuerdo a lo presentado en el gráfico XX, el 90% de las políticas, que equivalen a 195 de ellas, son de
alcance nacional y 22 están focalizadas a un territorio en particular.

La tabla XX muestra la distribución de las políticas por país, subregión y la clasificación de ellas.

14
Subregión/país Alcance nacional Focalizada Total
América central 53 3 56
Costa Rica 8 8
El Salvador 7 1 8
Guatemala 7 7
Honduras 8 8
México 8 1 9
Nicaragua 5 5
Panamá 10 1 11
América del sur 65 14 79
Argentina 5 5
Bolivia 4 4
Brasil 6 3 9
Chile 11 2 13
Colombia 5 3 8
Ecuador 6 3 9
Paraguay 9 9
Perú 14 2 16
Uruguay 4 1 5
Venezuela 1 1
Caribe 78 4 82
Antigua y Barbuda 5 1 6
Bahamas 4 4
Barbados 3 1 4
Belice 8 1 9
Cuba 5 5
Dominica 5 5
Granada 7 1 8
Guyana 4 4
Haití 5 5
Jamaica 6 6
República Dominicana 2 2
San Cristóbal y Nieves 5 1 6
San Vicente y las Granadinas 5 5
Santa Lucía 4 4
Suriname 3 3
Trinidad y Tobago 6 6
Total general 195 22 217

La información de países según tipo de política de impacto directo se puede visualizar en los gráficos
siguientes.

15
 Gráfico XX países del caribe y políticas de impacto directo en el desarrollo de los territorios

Antigua y Barbuda
Bahamas
Barbados
Belice
Cuba
Dominica
Granada
Guyana
Haití
Jamaica
República Dominicana
San Cristóbal y Nieves
San Vicente y las Granadinas
Santa Lucía
Suriname
Trinidad y Tobago
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Focalizada Alcance nacional

En el Caribe existen 5 países que tienen políticas focalizadas que corresponden a planes, políticas y
normativas de gestión de zonas costeras, una normativa sobre planificación física de un territorio
específico y un Fondo de adaptación destinado para las comunidades que habitan un territorio
determinado.

Gráfico XX países de América central y políticas de impacto directo en el desarrollo de los territorios

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

0 2 4 6 8 10 12

Focalizada Alcance nacional

En el caso de Centroamérica, Panamá es en el país donde se identificaron más políticas

multidimensionales que impactan el territorio. En dicho país se identificó una política focalizada, debido

16
a que atiende el desarrollo de una comunidad en particular, que habitan en un territorio determinado,
el denominado Plan de Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas.

Gráfico XX países de América del sur y políticas de impacto directo en el desarrollo de los territorios

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
0 2 4 6 8 10 12 14 16

Focalizada Alcance nacional

Como se mencionó anteriormente, América del sur concentra la mayor cantidad de políticas focalizadas.
Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Uruguay, tienen al menos una política focalizada.

Destaca Perú por la gran cantidad de políticas multidimensionales identificadas que impactan en los
territorios, la más antigua es una de alcance nacional denominada Plan de Acondicionamiento Territorial
y desarrollo urbano del año 2003 y la más reciente es el Plan de Cierre de Brechas para la población del
ámbito petrolero de las provincias de Datem del Marañón, Loreto, Alto Amazonas, Requena y Maynas,
del departamento de Loreto, del año 2020.

A continuación, se presentan algunos ejemplos de políticas de alcance nacional y focalizadas.

a. Políticas de alcance nacional

País Política Descripción Institución responsable

Antigua y Barbuda Antigua and Barbuda Instrumento que busca Departamento de
National Strategic garantizar que la Medio Ambiente
Biodiversity Action Plan diversidad biológica de
2014-2020 Antigua y Barbuda se
utilice, proteja y
conserve de forma
sostenible y equitativa
para que contribuya
positivamente al
desarrollo social y
económico del país.
Argentina Plan Estratégico Instrumento de Subsecretaría de
Territorial (PET) 2018 concreción de la Planificación y
política de desarrollo Coordinación

17
 regional y Territorial de la Obra
ordenamiento Pública, del Ministerio
territorial, marco de de Obras Públicas
referencia de la
inversión pública y
privada.
Barbados Physical development Plan de desarrollo Town & Country
plan 2017-2027 físico que tiene como Development Planning
propósitos: Office
- Fomentar el bienestar
económico, ambiental,
físico y social de los
residentes de
Barbados;
- Abordar los impactos
críticos del cambio
climático en Barbados
como un pequeño
Estado insular en
desarrollo (PEID) a
través de políticas y
estrategias que
permitan a la gente de
Barbados prosperar y
permanecer resiliente
ante condiciones
climáticas cambiantes;
- Establecer una visión
para orientar la forma
futura de desarrollo
con respecto al uso de
la tierra, patrones de
asentamiento,
producción de
alimentos,
infraestructura y
gestión ambiental;
- Guiar la forma futura
de desarrollo en la isla
e informar a los
sectores público,
empresarial y
gubernamental sobre
la naturaleza, el
alcance y la ubicación
de las áreas de
desarrollo y protección
de los activos básicos; y

18
 - Proporcionar un
marco de inversión
claro y accesible para
obras y acciones
privadas y públicas que
impacten la salud
social, económica y
ambiental de la nación.
Política Nacional de Tiene por objetivo Oficina de Estudios y
Desarrollo Rural 2020. mejorar la calidad de Políticas Agrarias
vida y aumentar las (Odepa), del Ministerio
oportunidades de la de Agricultura
población rural, a
través de la adopción
gradual, planificada y
sostenida del nuevo
paradigma rural, para
lo cual se concibe un
accionar público con
enfoque territorial e
integrado en distintos
niveles, que propicie
sinergias entre
iniciativas públicas y
público-privadas con el
objeto de diversificar y
potenciar el desarrollo
rural, resguardando el
acervo natural y
cultural esencial para la
sustentabilidad
territorial.
Costa Rica Política Nacional de La política pretende Ministerio De Vivienda
Desarrollo Urbano ordenar las ciudades y Asentamientos
2018-2030 y su Plan de del país con un Humanos
Acción 2018-2022 enfoque de desarrollo
sostenible. Busca crear
las condiciones para
que Costa Rica cumpla
con la propuesta de
Nueva agenda urbana
de HABITAT y con los
ODS.
Cuba Esquema Nacional de Instrumento de Instituto de
Ordenamiento planeamiento Planificación Física.
Territorial (ENOT), territorial, realizado
2020 con la activa

19
 participación de los
organismos de la
Administración Central
del Estado (OACE),
Entidades Nacionales
(EN) y criterios de los
Consejos de la
Administración
Provincial (CAP), que a
partir de una visión
estratégica de largo
plazo ofrece
propuestas integrales
de distribución de las
fuerzas productivas y
de ordenamiento de las
estructuras territoriales
de carácter
socioeconómicas,
político administrativas
y ambientales.
Haití National policy to fight Esta política tiene Ministerio de Medio
climate change, 2019 como objetivo Ambiente
reorientar el desarrollo
socioeconómico de
Haití hacia un régimen
más bajo en carbono,
resistente a las
condiciones climáticas
adversas atribuibles al
cambio climático,
generando nuevos
puestos de trabajo y
contribuyendo a la
erradicación de la
pobreza y el hambre.
Honduras Política de Estado para Representa el marco Sistema Nacional de
la Gestión Integral del orientador de la Gestión de Riesgos
Riesgo (2010-2022) sociedad hondureña (SINAGER)
para la gestión integral
del riesgo a desastres
derivado de amenazas
naturales, efectos del
cambio climático y la
acción antropogénica,
que vincula la gestión
política, territorial y
financiera con el fin de

20
 reducir la
vulnerabilidad,
favorecer la resiliencia
y contribuir a los
procesos de desarrollo
humano y al desarrollo
sostenible de
Honduras.
México Política Nacional de Instrumento de política Secretaría de
Suelo, 2020 pública que establece Desarrollo Agrario,
una serie de conceptos, Territorial y Urbano
fundamentos y
criterios técnicos para
orientar la toma de
decisiones respecto a
la problemática
relacionada con el uso,
aprovechamiento,
ocupación y
conservación del suelo
en las ciudades
mexicanas.
Perú Plan Nacional de Herramienta de gestión Secretaría de
Descentralización, indiscutible, que marca Descentralización de la
2012-2016. una hoja de ruta para Presidencia del Consejo
el proceso de Ministros
descentralizador en los
próximos años y que
fortalece la alianza
entre el Gobierno
Nacional con los
gobiernos regionales y
locales en la enorme
pero significativa tarea
de procurar el
desarrollo integral,
equilibrado y
sostenible del país.
Uruguay Programa Fondo de El objetivo principal del Oficina de
Desarrollo del Interior Fondo es promover el Planeamiento y
desarrollo regional o Presupuesto.
local del interior del
país y favorecer la
descentralización de
actividades, a través
del financiamiento de
programas y planes.

21
 b. Políticas focalizadas

País Política Descripción Institución

responsable
Barbados Integrated Coastal enfocado en sentar las Unidad de Gestión de
Zone Management bases para el desarrollo la Zona Costera
Plan, 1998 económico sustentable
y resiliente de las
costas
Brasil Política Nacional de Su objetivo es Comisión Nacional para
Desenvolvimiento promover el desarrollo el Desarrollo Sostenible
Sustentable de los sustentable de los de los Pueblos y
Pueblos y pueblos y de las Comunidades
Comunidades comunidades Tradicionales. Presidido
Tradicionales, 2006. tradicionales, con por el Ministerio de
énfasis en el Desarrollo Social y
reconocimiento, Lucha contra el
fortalecimiento y Hambre (MDS) y la
garantía de sus Secretaría por el
derechos territoriales, Ministerio del
sociales, ambientales, Ambiente (MMA), a
económicos y través de la Secretaría
culturales, con respeto de Políticas para el
y valorización de sus Desarrollo Sostenible.
identidades, sus formas
de organización y sus
instituciones.
Chile Plan Especial de Instrumento destinado Gobiernos Regionales
Desarrollo de Zonas a promover, de forma
Extremas, 2012 excepcional y
extraordinaria, el
desarrollo íntegro de
dichos territorios,
mediante la aplicación
del principio de
equidad territorial.

Colombia Política Nacional del Política que busca Comisión Colombiana

Océano y los Espacios fortalecer las del Océano
Costeros, 2016-2030 estrategias integrales
que logren minimizar
las problemáticas de
las zonas marino-
costeras, mientras se
promueve el
aprovechamiento, la

22
 conservación de los
recursos y uso
sostenible del océano,
reconociendo que
estos se traducen en
un eje potencial de
desarrollo económico,
social y cultural para el
país.
Ecuador Plan Integral para la instrumento de Secretaría Técnica de la
Amazonía, 2021-2035 planificación y Circunscripción
ordenamiento Territorial Especial
territorial para Amazónica
impulsar un modelo
socioeconómico,
cultural y ambiental
sostenible en las seis
provincias amazónicas
del país.
Panamá Plan de Desarrollo El plan de desarrollo de Consejo Nacional de
Integral de los Pueblos los Pueblos Indígenas Desarrollo Integral de
los Pueblos Indígenas
Indígenas, 2014-2029 de Panamá servirá para
y Ministerio de
mejorar la calidad de
Gobierno.
vida de los pueblos
indígenas desde
diversos ámbitos como
el económico, el social,
el educativo, el
cultural, el espiritual y
el de la salud,
priorizando la medicina
tradicional,
garantizando la
seguridad territorial, el
control sobre los
recursos naturales de
los territorios
indígenas, la
sostenibilidad
ambiental, la soberanía
alimentaria de cada
pueblo indígena, y la
diversidad cultural del
Estado Nacional
Panameño
Perú Plan de Cierre de Decreto que establece Viceministerio de
Brechas para la el plan de cierre de Gobernanza Territorial

23
 población del ámbito brechas de un área de la Presidencia del
petrolero de las geográfica Consejo de Ministros
provincias de Datem determinada vinculada
del Marañón, Loreto, a la explotación
Alto Amazonas, petrolera. En este caso
Requena y Maynas, del el decreto establece
departamento de Cierre de Brechas para
Loreto, 2020 la población del ámbito
petrolero de las
provincias de Datem
del Marañón, Loreto,
Alto Amazonas,
Requena y Maynas, del
departamento de
Loreto
San Cristóbal y Nieves Ordenanza de Normativa para Departamento de
planificación física y disponer la preparación Planificación Física, de
control del desarrollo de planes físicos para la Administración de la
de Nieves, 2005 Nieves, para el control Isla de Nieves
del desarrollo de la
tierra, incluidas las
operaciones de
construcción y la
subdivisión de
terrenos, para la
evaluación de los
impactos ambientales
del desarrollo, para la
preservación del
patrimonio natural y
cultural, y para asuntos
relacionados.
Uruguay Directriz Nacional Constituye un Ministerio de Vivienda
Costera. Ley 19,772, instrumento de política y Ordenamiento
2019 pública para promover Territorial.
el uso sustentable y
democrático de los
recursos naturales y
culturales del espacio
costero del Río de la
Plata y del Océano
Atlántico.

24
 c. Coordinación entre políticas-El ejemplo de Bolivia, Costa Rica y República Dominicana. R
EVISAR-

DIALOGAN LOS INSTRUMENTOS DE POLITICAS DE DESARROLLO TERRITORIAL CON OTROS

INSTRUMENTOS???

Al leer el contenido de cada una de las políticas de los países de la región, se advierte que, con
frecuencia, las políticas no incorporan mecanismos de coordinación entre ellas, al menos de forma
explícita, a excepción de algunos casos como las de Bolivia, que, a través del Sistema de Planificación
Integral del Estado, se identifica que la planificación territorial se hace en concordancia con la
planificación nacional y en articulación con la planificación sectorial. Este sistema de planificación
integral del Estado se constituye por un conjunto organizado de normas, subsistemas, procesos,
metodologías, mecanismos y procedimientos, para la planificación integral de largo, mediano y corto
plazo que permita alcanzar los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Integral para Vivir Bien (2016-
2020).

Otra política que se vincula con su plan nacional de desarrollo es la Política Nacional de Ordenamiento
Territorial de Costa Rica, en donde además se define ésta, como un instrumento interinstitucional para
la coordinación de agendas y acciones legales, administrativas y financieras. El marco legal e
institucional de esta política considera múltiples otras, como la Ley de Planificación Urbana, sobre la
Zona Marítimo Terrestre, la Orgánica de Ambiente, la de Uso, Manejo y Conservación de Suelo, la de
Biodiversidad, la Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, entre otras.

Otro caso para destacar, donde se enfatiza la necesidad de articulación entre instrumentos de desarrollo
territorial, es en el reciente Plan Regional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (PRODT) de
República Dominicana, instrumento estratégico que permite reducir las desigualdades de la región a
partir del ordenamiento de los subsistemas territoriales, la definición del modelo de desarrollo y la
planificación de la inversión pública . Este instrumento junto con el Plan Regional, concebido como
parte de los instrumentos del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública, son herramientas
complementarias que “contribuyen a vincular los diferentes niveles de gobierno y al mismo tiempo
acercar las necesidades y potencialidades identificadas en el territorio con los recursos que deben ser
consignados en las diferentes instituciones del Estado Dominicano” (MEPyD, 2021, p. 4). Ambos
instrumentos contribuyen en la articulación del conjunto de instrumentos de los sistemas de
planificación y de ordenamiento territorial previstos en el marco normativo de ese país. El PRODT se
vincula además con los lineamientos nacionales indicados en la Estrategia Nacional de Desarrollo,
adaptando los objetivos de éste y los ODS priorizados para la región, con las necesidades y
potencialidades de los territorios.

La ley de ordenamiento de RD establece…

25
 3. Casos relevantes de Estados nacionales que han promovido políticas vinculadas al desarrollo
territorial.8

Es relevante profundizar el contenido de este capítulo con tres casos de países que están llevando
adelante reformas institucionales, elaborando proyectos de ley y diseñando políticas vinculadas al
desarrollo territorial; casos que constituyen una muestra del interés recobrado por los territorios al
interior de los Estados, como agentes promotores del desarrollo de sus propios espacios.

3.1. Un largo camino hacia el diseño de una política de desarrollo territorial-regional: El caso de Costa
Rica.

El organismo encargado de la Planificación Regional en Costa Rica es el Ministerio de Planificación

Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), según quedó establecido en la Ley de Planificación Nacional
N° 5525, publicada el 18 de mayo de 1974 y actualizada el 24 de octubre de 2001. En el Artículo 2º, de
la mencionada Ley se indica que: “para alcanzar sus objetivos el sistema nacional de planificación
realizará las siguientes funciones: a) hacer un trabajo continuo de estudios, inventarios, análisis
técnicos y publicaciones sobre el comportamiento y perspectivas de la economía, la distribución
del ingreso, la evolución social del país y otros campos de la planificación, tales como desarrollo
regional y urbano, recursos humanos, mejoramiento de la administración pública y recursos
naturales”.

La primera aproximación a una regionalización del país se debió al estudio desarrollado por Helmut
Nuhn (1973) llamado “Regionalización de Costa Rica para la Planificación del Desarrollo y la
Administración”. Este estudio estableció la regionalización en base a condiciones naturales de la
producción agropecuaria, el transporte, los rasgos básicos y culturales de la población, los aspectos
físico-geográficos, la delimitación de las áreas de influencia e interrelación de centros poblados, así
como aspectos estructurales.

En 1985 mediante el Decreto No 16068 se estableció, por otra parte, una Reforma a la División Regional
del Territorio de Costa Rica, para los efectos de investigación y planificación del desarrollo económico:

"Artículo 1°—Para efectos de investigación y planificación del desarrollo socioeconómico, el territorio de

Costa rica se tendrá dividido en las siguientes regiones:

I. Región Central: Provincia de San José, Provincia de Alajuela, Provincia de Cartago y Provincia de
Heredia.

II. Región Chorotega: Provincia de Guanacaste y Provincia de Alajuela.

III. Región Pacífico Central: Provincia de Puntarenas y Provincia de Alajuela.

IV. Región Brunca: Provincia de San José y Provincia de Puntarenas.

V. Región Huetar Atlántica: Provincia de Limón y Provincia de Heredia.

26
VI. Región Huetar Norte: Provincia de Alajuela y Provincia de Heredia.

Por otra parte y según la Constitución Política de Costa Rica, artículo 168, la División Territorial de Costa
Rica está organizada por ley en tres tipos de entidades subnacionales: provincias, cantones y distritos.

Al 2021 la organización territorial comprende de 7 provincias: San José, Alajuela, Cartago, Heredia,
Guanacaste, Puntarenas y Limón; 82 cantones y 485 distritos. Las Provincias no coinciden
necesariamente con las Regiones de Planificación (hay sólo dos coincidencias), éstas son siete y las
regiones de planificación son seis.

Se señala que las Provincias han dejado de tener importancia desde el punto de vista administrativo y
sólo se conservan a efectos electorales y poder llevar a cabo las elecciones de diputados nacionales.

Por otra parte, las regiones de planificación no tienen el rango constitucional de la división territorial
administrativa. Han sido creadas por decreto ejecutivo para llevar a cabo funciones administrativas, de
planificación, de coordinación y, de ejecución de actividades y proyectos gubernamentales.

El abordaje regional por parte del Estado de Costa Rica, contiene tres etapas diferenciadas:

 Un primera etapa que se desarrolla desde el año 1976 hasta aproximadamente el año 1992,
período en el cual el tema regional se instaló en la estructura gubernamental del país,

 Una segunda etapa en la cual entró en fuerte decadencia el tema, cuando se eliminaron en
MIDEPLAN las direcciones regionales y, como lógica consecuencia, los Consejos Regionales fueron
desapareciendo por inactividad,

 El Tema regional se reposiciona nuevamente y más firmemente a partir del Plan Nacional de
Desarrollo 2011–2014, en el cual se define la planificación regional y local como un tema fundamental
en la búsqueda de un desarrollo más solidario, sostenible e inclusivo.

En esta última etapa, que continua hasta este 2021, MIDEPLAN, como ente rector del Sistema Nacional
de Planificación (SNP) “…asume el reto de promover una estrategia de planificación regional, con una
visión integral e incluyente de los espacios locales y regionales. La construcción de la estrategia
contempla la articulación con las diversas instituciones del sector público, la búsqueda de alianzas con
fuerzas organizadas de la sociedad civil y el sector privado; con el interés común de dinamizar las
diferentes regiones de planificación del país a través de la implementación de agendas concretas y
disminuir así las brechas, potenciando que toda la población participe en los beneficios del desarrollo
nacional…)”. (Fuente: PND capítulo 8)

Costa Rica, Regiones de Planificación

27
Dos acontecimientos en los últimos años refuerzan la idea de que el tema regional en Costa Rica está
plenamente vigente.

 Uno de ellos, es la propuesta de un proyecto de ley de desarrollo regional, expediente

nro 19959, que en su artículo 1, establece que: “La presente ley tiene como finalidad
impulsar el desarrollo regional en Costa Rica, para la mejora de las condiciones y la
calidad de vida de toda la población, respetando las particularidades culturales y el
aprovechamiento de las sinergias y potencialidades propias de cada región, en un
contexto de participación democrática. Asimismo, reducir progresivamente los
desequilibrios regionales mediante el diseño y la implementación de políticas públicas
diferenciadas e incluyentes.”
 El segundo acontecimiento relevante, es que en la actualidad MIDEPLAN está
elaborando una propuesta de Política de desarrollo regional que debería estar finalizada
en diciembre del 2021.

Ambos hechos, el proyecto de ley y el diseño de la política están en proceso, pero son testimonio de la
importancia que el Estado de Costa Rica, a través de MIDEPLAN le confiere a la necesidad de contar con
instrumentos que tengan por objetivo reducir brechas territoriales, que es en definitiva el objetivo de
toda política de desarrollo regional-

28
 3.2. Políticas de desarrollo regional y de impacto directo en los territorios . El caso de Chile.

Una política de impacto directo en los territorios y de alcance nacional en Chile , lo constituye la
elección directa de la autoridad principal del gobierno regional (nivel intermedio). Esta reforma,
considera la división de las competencias de la extinta figura del intendente en dos cargos diferentes: un
gobernador regional, responsable de la administración de la región y un delegado presidencial,
nombrado por el presidente de la república, a cargo del gobierno interior de la región (tareas de
seguridad, orden público y coordinación de servicios públicos nacionales presentes en la región)

La nueva configuración de autoridades regionales es parte del proceso de traspaso de competencias

desde el nivel central hacia los gobiernos regionales. Esta modalidad entrará en pleno régimen en el año
2022 y considera una progresiva solicitud de nuevas competencias por los gobiernos regionales. Dentro
de las competencias del nivel central que ya están siendo transferidas a los gobiernos regionales se
encuentra las vinculadas al fomento productivo, transporte público, telecomunicaciones, planificación
de

Otra política de impacto directo en los territorios y de alcance nacional es la política nacional de
ordenamiento territorial PNOT, es uno de los instrumentos de política pública que prontamente debería
ser publicada. Ya que, a pesar de encontrarse actualmente como anteproyecto (COMICIVYT, 2017) ha
sido evaluada ambientalmente y forma parte de los lineamientos que deben ser considerados por los
nuevos gobernadores regionales en la elaboración o actualización de los planes regionales de
ordenamiento territorial. La PNOT asume como uno de sus ejes rectores, la necesidad de corregir los
diversos desequilibrios territoriales mediante la ejecución de acciones que impulsen una mayor equidad
territorial. Al mismo tiempo, se incorporan algunos factores que apoyan la conformación de un
ecosistema de políticas de desarrollo territorial, como la declaración explícita de la necesidad de
coordinar las acciones públicas y privadas que tienen impactos territoriales, el largo plazo como marco
de planificación del ordenamiento territorial o el Sistema integrado de decisiones para el ordenamiento
territorial, como esquema de gobernanza de la política.

Respecto a políticas de impacto directo pero focalizado a territorios específicos, es en Chile, la nueva
Política Nacional sobre Zonas Rezagadas se destaca la incorporación del concepto de “zona rezagada”, la
cual se compone por una o varias comunas de una región que comparten patrones espacial comunes y
que al mismo que experimenten una mayor brecha de pobreza (Chile, 2019) . Como forma de
operacionalizar la política, se crea el Fondo de Desarrollo Local destinado a financiar los planes de
desarrollo que se formulen por los gobiernos regionales para enfrentar la situación de las zonas
rezagadas.

Respecto a políticas de desarrollo regional propiamente tal, que tengan por objetivo reducir brechas
entre territorios, puede constituirlo en Chile el Fondo de desarrollo regional (FNDR Este fondo busca
compensar a las regiones para impulsar su proceso de desarrollo mediante el financiamiento de
proyectos de inversión pública, priorizando aquellas con peores variables socioeconómicas y en
condiciones territoriales más desfavorables (Chile, 2007). Estos recursos son transferidos a las regiones
desde el nivel central y han tenido una creciente tendencia, pasando de representar un 12.5% del total

29
de la inversión pública en 2001 a un 18.5% en el año 2019. Situación que contrasta con la tendencia que
se manifiesta en el porcentaje de la inversión que es decidida a nivel regional con respecto a la inversión
total, la cual en 2001 representaba un 30.8% llegando a ser un 27% en 2019.

Gráfico 1. Porcentaje del FNDR e Inversión regional respecto al total de la inversión pública

Fuente: Elaboración propia en base a Serie Inversión Pública Regionalizada 2001-2019

3.3 El caso de Panamá: recobrar una institucionalidad que coloque en el centro a los territorios

4. Reflexiones finales. Tránsito de la familia de políticas al ecosistema de políticas

El capítulo ha recabado información en torno a la existencia de políticas públicas y otros instrumentos

que existen en la región, vinculados a la promoción del desarrollo territorial-regional.

Del recorrido efectuado, se pueden derivar algunas conclusiones:

 Se evidencia en primer lugar, tal como lo señalamos en el documento presentado al CRP en

Montevideo en el año 20199, la existencia de gran cantidad de políticas públicas vinculadas al
desarrollo de los territorios, lo que hemos dado en llamar “familia de políticas”, un conjunto de

9
CEPAL, 2019, Planificación para el desarrollo territorial sostenible en América Latina y el
Caribe-https://www.cepal.org/es/publicaciones/44731-planificacion-desarrollo-territorial-sostenible-america-
latina-caribe

30
 ellas de diversas denominaciones, objetivos, estrategias, áreas territoriales de abordaje, diversas
metodologías de implementación;
 De la clasificación propuesta en este capítulo, puede indicarse que el menor número de estas
políticas corresponden a las denominadas por este documento, políticas de desarrollo
territorial-regional que tienen por objetivo la reducción de brechas entre territorios de un
mismo país;
 El gran universo de políticas identificadas en esta oportunidad, corresponden a políticas de
impacto directo en los territorios, que buscan fortalecer los mismos, desde una propuesta
nacional, que establece directivas, criterios y metodologías que son uniformes para todos los
espacios del territorio nacional. El caso emblemático es el que corresponde a políticas de
ordenamiento territorial, apoyadas frecuentemente por una legislación que las acompaña en su
implementación. En menos número se identifican políticas de impacto directo en los territorios,
pero dirigidas a unidades territoriales especiales, por ejemplo el Plan de la amazonia
ecuatoriana, el plan de cierre de brechas en el departamento de Loreto, en la Amazonia
peruana.
 Otra característica que se evidencia, es que cada uno de las políticas analizadas, constituyen
documentos autocontenidos con escasa o nula vinculación a otros instrumentos vinculados al
desarrollo territorial. Algunas excepciones lo constituyen Bolivia, Costa Rica, República
Dominicana y el caso de la Agenda urbana de Ecuador, ejemplos en los cuales de manera
explícita se indica en el cuerpo del texto de la política, la necesidad de su vinculación con otros
instrumentos;
 Importante señalar que algunos de los instrumentos analizados, dada la data de su elaboración,
consideran la necesidad de incorporar el fenómeno COVID y sus efectos en el instrumento que
diseñen. Tal es el caso del Plan Galápagos 2030, que incorpora en su texto un plan de
reactivación del archipiélago para la era post covid.
 El horizonte temporal de las políticas analizadas responde en su mayoría a un mediano plazo,
con un promedio de 10 años de implementación; los desafíos de la construcción e
implementación de las políticas identificadas, a nivel intersectorial, multiactores y coordinación
multinivel no se reflejan con frecuencia en los textos analizados. En la mayoría de los casos , la
política es ejecutada por un único ministerio, y salvo excepciones de comités interministeriales,
como es el caso del Gabinete social de la República de Panamá, los abordajes de la política son
sectoriales, aunque la teoría indique que no puede existir un abordaje territorial, si no cuenta
con criterios intersectoriales;
 Otra apreciación que se puede considerar en este análisis de las políticas, es que no todas las
políticas tienen una ley de soporte, lo que llevaría a considerar que son políticas enunciadas y
propuestas por un gobierno , pero que difícilmente logran continuidad en próximos gobiernos,
este hecho indicaría la importancia de contar no sólo con una sólida institucionalidad , sino
también con marcos legales que permitan que políticas de gobierno se conviertan en políticas
de Estado;
 Para concluir, podemos afirmar que existen cuantiosas políticas que tienen el propósito
declarado de mejorar la condición de vida de la población asentada en los diversos territorios de
un país, la debilidad no está en el número de políticas, tampoco en la arquitectura institucional
que las soportan, llámense ministerios de planificación, de vivienda, secretarías de gestión de
riesgo de desastres, Ministerios del ambiente; el déficit está en la escasa coordinación

31
evidenciada en el diseño y en la implementación de estas políticas, que requieren más que
ninguna otra, por el carácter multidimensional de los territoriales, de un diálogo y un abordaje
intersectorial, multinivel, multiactoral y con una visión de largo plazo; lo que daríamos en llamar
la necesidad de construir un ecosistema de políticas , en el cual el conjunto de políticas
existentes en un país puedan articularse de manera de generar sinergias para el logro de un
mayor impacto en la población, que es en definitiva el objetivo central de toda política pública.

32