DERECHO, NORMA AMBIENTAL Y PENSAMIENTO SISTÉMICO

la conexión que existe entre lo jurídico y lo lingüístico, así como lo lingüístico y la hermenéutica: La norma ambiental es norma y
la norma positiva es lenguaje escrito, un lenguaje que debe ser codificado y descifrado por el receptor

Fue el método científico el que nos permitió acceder a saberes que produjeron la conciencia del problema ambiental, primero en
clave puntual, centrado en eventos de la contaminación aguda de los componentes ambientales y, luego, como anormalidad
sistémica compleja

II. SISTÉMICA COMO MÉTODO DEL CONOCIMIENTO CIENTÍFICO

La sistémica constituye una construcción teórica que se utiliza para el estudio científico de relaciones y fenómenos complejos
como el lenguaje, las sociedades o el ambiente. De ahí la relación objeto-método que existe entre ambiente y sistémica

Parte de separar el objeto de análisis con el objeto de encontrar su esencia; es decir, reducirlo. el reduccionismo es la característica
del proceso de conocer científico

El informe “Nuestro Futuro Común” de 1987 informe Bruntland, demuestra su metodología de análisis sistémico “no se trata
de crisis separadas: crisis del medio ambiente, crisis de desarrollo, crisis de la energía. Son todas unas solas crisis”

La sustentabilidad del desarrollo tiene más que ver con conocer el alcance y dinámica de las interrelaciones con las cuales se
vincula, que, con el progreso de sus elementos individualmente considerados, como la tecnología, la economía o los procesos
sociales

El problema ambiental, desde un enfoque teórico y sistemático, nace del quiebre de la organización natural que existe entre
la civilización humana y la naturaleza

buscamos alcanzar nuestra plenitud en desconexión con nuestra matriz. Es curioso que la frase de Francis Bacon “[l]a naturaleza,
para ser dominada, debe ser obedecida”

II. DERECHO AMBIENTAL

Sostengo que el Derecho Ambiental es producto de nuestra necesidad de reconectarnos

Lo que la sistémica propone como método, el Derecho Ambiental lo expresa como norma, pasa de ser método para convertirse en
regulación legal por efecto del Derecho Ambiental

El ambiente que debemos proteger es una unidad compleja, viva y en interacción dinámica. Clima, salud, productividad y
economía: todo se encuentra conectado y la norma ambiental es tributaria de esta nueva forma de ver y pensar, y, como toda
norma, nos propone y exige una nueva forma de actuar, es decir, un actuar sistémico.

¿Qué busca la norma ambiental? compatibilizar sistemas conectados y mutuamente dependientes, reconociendo las
vinculaciones inter e intra sistémicas y la organización de los sistemas naturales y artificiales.
Para el profesor Raúl Brañes, lo que marca la aparición de la norma ambiental propiamente dicha es el hecho de que son
concebidas teniendo en cuenta una concepción adecuada del ambiente.

la norma ambiental, tributaria de una concepción sistémica de los fenómenos que la ocupan, prescribe y prescribirá con cada vez
mayor fuerza establecer conexiones, enlazar elementos, evaluar sinergias y contemplar efectos en una lógica cada vez más amplia
y circular.

el Derecho es consenso y disenso, es orden y disrupción constante; debido a que el real consenso se funda en la posibilidad de
diseño y el orden en la posibilidad de alterarlo para buscar uno superior

la creación y destrucción de la norma ambiental gira alrededor de un eje binario que se compone de dos objetivos:
1. proteger y promover el bienestar humano
2. preservar el equilibrio eco sistémico

primero concebidos como separados y luego como elementos integrados e indisolubles.

IV. DERECHO AMBIENTAL, DEL ENFOQUE CAUSALISTA –PREVENTIVO AL SISTÉMICO– CORRECTIVO

Objetivo: atender y prevenir las causas antropogénicas de los daños visibles

La norma ambiental primigenia debía atender en aquel momento inicial los efectos perjudiciales de algunas sustancias o
energías emitidas das por las actividades humanas en los cuerpos receptores y en los seres vivos expuestos a las mismas.

La prioridad se enfocaba en reparar lo dañado y prevenir futuras afectaciones similares, con un especial énfasis en los
eventos y sus causas (desastres ambientales)
Posteriormente, la preocupación ambiental se extendió del efecto visible, hacia el juego de consecuencias que estos eventos
ocasionaban en los sedimentos, biota voladora y terrestre, servicios eco sistémicos y actividades económicas vinculadas

Para nuestra Ley General del Ambiente (en adelante, “LGA”), el daño ambiental se traduce en: Artículo 142.2 […] todo
menoscabo material que sufre el ambiente y/o alguno de sus componentes, que puede ser causado contraviniendo o no
disposición jurídica, y que genera efectos negativos actuales o potenciales (LGA, 2005).

De acuerdo con el glosario de términos del Ministerio del Ambiente (en adelante, “MINAM”) el ambiente es: […] el conjunto de
elementos físicos, químicos y biológicos, de origen natural o antropogénico, que rodean a los seres vivos y determinan sus
condiciones de existencia

las condiciones de existencia determinadas por el ambiente, estas incluyen una dimensión físico-biológica y otra emocional y
psíquica

Desde el Derecho Ambiental, el daño es visto en varias dimensiones: holístico y temporal: se mira el evento y sus conexiones
con otros elementos en un devenir temporal determinado

el cambio climático significa la alteración de la organización de los elementos e interacciones que componen el clima en todas
partes del mundo

definición de derecho ambiental positivo. El conjunto de normas jurídicas que regulan las conductas humanas que pueden
influir de una manera relevante en los procesos de interacción que tienen lugar entre los sistemas de los organismos vivos y sus
sistemas de ambiente, mediante la generación de efectos de los que se espera una modificación significativa de las condiciones de
existencia de dichos organismos

La significancia en el derecho ambiental peruano se encuentra presente en diversos dispositivos de la regulación ambiental
peruana, tales como la LGA cuando se ocupa de los estándares ambientales, las normas de Sistema Nacional de Evaluación de
Impacto Ambiental (en adelante, “SEIA”)

interpretación de la significancia ambiental en dos planos.

1. El primero, tradicional, que supone evaluar el impacto derivado del proyecto individualmente considerado en su
interacción dinámica con el ambiente –entendiendo ambiente en su sentido amplio–; y
2. segundo plano, en el cual los impactos poco significativos sean considerados en forma acumulativa y cobrando
relevancia jurídica en la medida que tengan la aptitud suficiente para provocar cambios signifi caƟ vos en la organización
de las interacciones naturales.

La Evaluación Ambiental Estratégica (en adelante, “EAE”) considerada en nuestro SEIA, ha sido diseñada para la evaluación de
políticas públicas expresadas en planes y programas

MINISTERIO DEL AMBIENTE: UN LARGO PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LA INSTITUCIONALIDAD

AMBIENTAL EN EL PERÚ

El 27 de abril de 1962, por Decreto Supremo 12-F, se creó la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales. Esta
entidad, con funciones relacionadas al inventario e información sobre disponibilidad y calidad de los recursos naturales
renovables, estuvo activa hasta el año 1992

en 1981, lo que constituyó con seguridad el primer intento por organizar la gestión ambiental del país a partir de una figura
ministerial, Proyecto de Ley orientado a la creación del Ministerio del Medio Ambiente y los Recursos Naturales
Renovables

un instrumento que adoptase las características de un Código del Medio Ambiente, lo que se materializó en 1990, con la
promulgación del Decreto Legislativo 6133

creación del Ministerio del Ambiente a través del Decreto Legislativo 1013

Sobre el particular, Brañes señalaba: “En efecto, la mayoría de los modelos de gestión ambiental que se han creado se han
transformado rápidamente en soluciones que tienen un carácter más formal que real, pues sus posibilidades de incidir en un
cambio significativo del manejo del ambiente, han resultado inferiores a las potencialidades que se les atribuyeron cuando se
establecieron”
Es ante ello que este artículo plantea un doble análisis. En primer lugar, intenta identificar algunos factores que inciden en el
desarrollo institucional ambiental público en el Perú, y, en segundo lugar, aunque integrado al primero, se analiza cómo la
creación del Ministerio del Ambiente puede contribuir a seguir mejorando la gestión ambiental en ese contexto

UN SISTEMA DE GESTIÓN AMBIENTAL QUE NO HA OPERADO COMO TAL

En América Latina y el Caribe se ha experimentado básicamente con dos modelos:
1. ministerial, ha concentrado, en distintos grados, las funciones en materia ambiental en una entidad del nivel nacional de
gobierno de nivel ministerial.
2. comisión o de consejo, ha buscado generar un modelo de coordinación transversal a todos los sectores públicos

A través del Código del Medio Ambiente promulgado en setiembre de 1990 se incorporó el Capítulo XXII, reconociendo el
Sistema Nacional del Ambiente. El objeto de este Sistema Nacional Ambiental fue el coordinar la ejecución de la política
nacional del ambiente y garantizar el cumplimiento de las funciones asignadas por ley a las dependencias de los gobiernos
nacionales, regionales y locales

Este Capítulo fue derogado en noviembre de 1991 por el Decreto Legislativo 7571

En 1994 se crea el Consejo Nacional del Ambiental (en adelante, el “CONAM”), no se restituyó la figura del Sistema, lo que
generó una indefinición respecto al rol del CONAM

Un nuevo intento por implementar el Sistema de Gestión Ambiental se dio en junio del 2004, año en el que se aprueba la Ley
Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Ley 2824511, e plantea la integración de todas las entidades sectoriales al
Sistema cuyo ente rector era el CONAM. Buscó es que el ejercicio de las competencias a cargo del CONAM se haga de manera
coordinada.

El MEGA buscó el ejercicio de las competencias a cargo del CONAM se haga de manera coordinad

Con posterioridad a ello, mediante la Ley 2861112, Ley General del Ambiente, el CONAM se vio fortalecido en competencias

Es la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo13 la que en su artículo 43 define el concepto de sistemas como el conjunto de principios,
normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública

son de dos tipos:

1. Sistemas Funcionales. tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de
todas o varias entidades del Estado.
2. Sistemas Administrativo. tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración
pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso

El Ministerio del Ambiente ha recibido, por su norma de creación y su modificatoria, funciones de planificación. Así, al
despacho ministerial le corresponde dirigir el proceso de planeamiento estratégico sectorial

al Vice Ministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales le corresponde diseñar las estrategias nacionales de
gestión integrada de los recursos naturales, de la diversidad biológica

EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Y LAS COMPETENCIAS POCO PRECISAS

Durante el gobierno del Presidente Fernando Belaúnde Terry se plantearon una serie de normas orientadas a fortalecer la
institución municipal

Presidente Alan García Pérez de 1985 a 1990 se dictaron una serie de normas orientadas a la regionalización del país

Tanto los municipios como las regiones contaban con una serie de funciones en materia ambiental y su ejercicio en muchos casos
generaba reacciones contrarias, especialmente en aquellos que ejercían actividades extractivas.

1992 el Presidente Fujimori disuelve el Congreso y crea el Gobierno de Reconstrucción Nacional, dicta una serie de normas que
re-centralizan funciones en el Poder Ejecutivo, disuelven las Presidencias y las Asambleas Regionales.

- competencias exclusivas, ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno, de acuerdo a
la Constitución y la ley
- compartidas, intervienen dos o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados

Es la misma norma que regula la creación y funcionamiento de los Gobiernos Regionales, la que establece las funciones que se
transfieren, a través de un proceso gradual, para su ejercicio por ellas

LA FALTA DE ASISTENCIA TÉCNICA. ¿UNA EXPRESIÓN DEL ESTADO AUSENTE?

Cuando se analiza con cierta regularidad el conflicto existente alrededor de las actividades extractivas y se encuentra como
sustento el bajo nivel de desarrollo de las áreas en donde dichas actividades se realizan o las condiciones de pobreza existentes y
en algunos casos agravadas
El no contar con un mecanismo que a través de la asistencia técnica oriente el uso de los recursos disponibles puede generar tres
consecuencias previsibles:
1. conflictos desde lo local por demanda de acceso libre y sin condiciones a estos recursos, sin criterios de
transparencia;
2. el uso de estos recursos en proyectos que no generen capacidades de desarrollo local, sino básicamente se destinen a
infraestructura de alto costo y poca capacidad de convertirse en motor del cambio; y,
3. la pérdida de los recursos y su eventual uso por el Gobierno Central para atender necesidades apremiantes propias del
Tesoro Público.

EL ENFORCEMENT: UN ANGLICISMO DIFÍCIL DE ENTENDER

Las normas no se cumplen, su aplicación carece de eficacia (carencia de enforcement) y no se genera una atmósfera adecuada,
disuasiva, para el cumplimiento (carencia de deterrence).

análisis costo beneficio, implicaba usar las herramientas de análisis económico del derecho para determinar si el Proyecto
generaría el incentivo adecuado en la aplicación de la norma.

La carencia de enforcement de la norma conduce irremediablemente a la falta de confianza en la adopción de medidas.

Las deficiencias en el enforcement legislativo pueden verse a su vez reflejadas en la capacidad de los gobiernos regionales y
locales de aplicar la legislación que dicten en ejercicio de las funciones ambientales que se les viene delegando

LA PÉRDIDA DE CREDIBILIDAD EN LAS INSTITUCIONES Y EN LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN AMBIENTAL

Los procesos de gobernanza ambiental incorporan mecanismos institucionales formales y no formales, mecanismos públicos y
privados, y espacios de concertación y diálogo oficiales y voluntarios.
el rol del Ministerio del Ambiente como administrador del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental podría permitir generar
una mayor coherencia entre lo que hoy implica el desorden sectorial

DEL CONAM AL MINISTERIO

centrales estuvieron referidos a: (1) competencias precisas; (2) el rol de la autoridad ambiental a cargo de los instrumentos de
gestión ambiental más importantes; (3) el nivel jerárquico del más importante funcionario de la autoridad ambiental; (4) la
participación de representantes de entidades públicas en el Consejo Directivo, etcétera.

Así, las propuestas giraban fundamentalmente alrededor de los siguientes aspectos:

1. Conformación de un sistema eficaz de gestión ambiental en contraposición a la sectorialización existente.
2. Identificación clara de funciones al Ministerio del Ambiente como Ente Rector del sistema.
3. Asignación clara de competencias, especialmente en relación a los instrumentos de gestión ambiental y aquellas en las que ha
existido una fuerte presencia de los sectores.
4. Incorporación al proceso de descentralización.
5. Garantías para un adecuado financiamiento.
6. Desarrollo de mecanismos de generación de información e inventario.
7. Facultades para la promoción, la supervisión y la sanción.

LA ACTIVA MOVILIZACIÓN Y LA EVENTUAL PARTICIPACIÓN

la capacidad local para establecer sus demandas de manera articulada, utilizando los mecanismos formales o haciendo uso del
derecho de usar mecanismos no-formales de manera pacífica.

Se sistematizaron diez iniciativas referidas a procesos denominados de Gobernanza Ambiental Descentralizada:

- Capital social: Implica comunicación, confianza, reciprocidad, sentimiento de pertenecer a una comunidad, En el fortalecimiento
del capital social se plantea la revalorización de capacidades locales, la presencia de liderazgos locales legítimos, la construcción
de una visión común y la educación y capacitación.
- Participación y acceso a la información: Implica, a nivel interno, la creación de espacios legítimos para la construcción de la
visión común, y, a nivel externo, el acceso a la información, a la justicia y al proceso.
- Arquitectura institucional: Implica la construcción de mecanismos no formales para el proceso de toma de decisiones

a modificación a la Ley General del Ambiente formulada por el Decreto Legislativo 1055, que obliga a los sectores a publicar los
acuerdos, observaciones y recomendaciones derivados de procesos de consulta pública

EL ACUERDO DE PROMOCIÓN COMERCIAL PERÚ-ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA El Acuerdo de Promoción

suscrito por el Perú con los Estados Unidos tiene en materia ambiental tres temas relevantes, que de manera resumida podríamos
definir como: a) gestión ambiental, b) diversidad biológica y c) manejo forestal sostenible

la promoción del comercio o la inversión no puede realizarse a partir del debilitamiento o reducción de las protecciones
contempladas en las respectivas legislaciones ambientales
La creación del Ministerio del Ambiente representa un intento por fortalecer la gestión ambiental en el Perú.