Notas sobre oendividamento exteene brasileira nos anos setenta Paulo Davidoff Cus} Natareya doendividamento recente A divida externa nada mais € numa primeira aproximago, do que uma das faces das relagGes entre a economia brasileira e aquilo que convencionalmente € designado por “resto do mundo”. De um ponto de vista estritamente contébil, © estoque da dfvida externa bruta, em qualquer momento dado, € o resultado acumnulado da parceta dos déficits em transagées correntes nao finaxciadas pelo ingresso de capital de risco (ou por variagées nas reservas internacionais). Isto significa que uma divida bruta crescente, a exemplo do ocortido no Brasil desde o final dos anos 60 aos dias de hoje, € indicador de uma sucessio de déficits em} transages correntes (e/ou de nfveis crescentes de reservas internacionais) | financiados através de capital de empréstimo. O que se pretende, na presente segdo, é apresentar uma breve discussfo sobre a natureza de tais déficits e de suas relagdes com 9 endividamento externo assumido pela economia brasileira no decorrer dos anos 70. Para facilitar a discussdo das questées sugeridas, agrupou-se os dados do balango de pagamentos segundo categorias distintas daquelas utilizadas nas estatfsticas oficiais do Banco Central. Nesta nova agregagao, os dados do balanco de pagamentos foram ordenados em trés grandes contas, a saber: 1 Professor do Departamento de Essnomia da UNICAMP. Antigo cigialmente escrito em dezembro de 1981, 4oe Palo Davidoff Cre (1) conta de mercadorias e de servigos produtivos; (2) conta de capital de risco; (3) conta de capital de empréstimo. A conta de comércio de mercadorias ¢ de servigos produtivos € uma versio expurgada do balango de transagées correntes, incluindo, além das exportagdes € importagdes, apenas os servigos ditos produtivos, ou seja, aqueles relativos a transportes, seguro e importagio de tecnologia. Um déficit nesta conta € um indicador aproximado do montante de recursos externos que, de alguma forma, contribui diretamente para 0 crescimento do produto interno.” As duas outras contas, & medida que apresentem resultados superavitétios, representam formas altemativas de financiamento dos eventuais déficits ou, na auséncia destes, formas altemativas de geragdo de reservas internacionais. A conta capital de risco compreende os ingressos liquidos a titulo de investimentos diretos e as remessas liquidas relativas a Iucros e dividendos, enquanto que a conta capital de empréstimo abrange as entradas liquidas referentes a empréstimos e financiamentos ¢ as saidas liquidas relativas a juros e amortizagées. Esta forma de organizagio dos dados permite que se disponha, para cada conta, do resultado liquido dos ingressos de capital estrangeiro, descontados os servigos resultantes de entradas pretéritas. Além das trés contas indicadas considerou-se, ainda, a conta variagdo de reservas, entendida como uma conta de resultado. Os dados relevantes estio consolidados na Tabela 2. Periede 1963/73 primeiro grande impulso da divida externa brasileira, em sua hist6ria recente, se deu no periodo 1969/73. Durante quase toda a década dos sessenta, a divida externa bruta praticamente nao se alterou, oscilando em tomo de um patamar estével, da ordem de USS 3 a 4 bilhdes. E a 12 Par uma dssues a explo, ver Doelinger (1974). 3 Varas ds idan exposns neste sbitom im por base oextado poneio de Pereira (1974), Desersolvinentocapitalita no Brasil 6 partir do final dos anos 60 que a divida bruta inicia uma trajet6ria de crescimento acelerado passando de 3,8 bilhdes em fins de 1968 para US$ 12,6 bithdes em fins de 1973 (Tabela 1). Ito significa que o primeiro | movimento de acleragHo da dvd externa coincide, temporalmente com | o ciclo expansivo de 1968/73, que sugere algumas reflexdes. 7 Tabela f -Evolugdo da dfvida externa bruta e das reservas internacionais 1960/80 uss 10" 260 Bs 499 539 ones: () Relation do Banco do Bras GSSU3y, Relatsio da SUMOC (1961/64; Bolen do Banco Cental do Brasil (vis nmeros) (2) FMI Internationa Finacial Sais (sos nme), Segundo o discurso oficial da época, as tomadas de_recursos externos constitufam elemento de vital importancia para a viabilizagao de allas taxas de crescimento do produto interno. Tal afirmativa assentava-se no suposto de que a economia brasileira, dado seu estégio de desenvolvimento — ainda com natérias insuficiéncias quanto & produgaio de diversos bens intermedisrios e de capital — esbarraria em restrigdes tanto pelo lado do setor externo como pelo lado da poupanga interna, caso intentasse acelerar sua taxa de crescimento. © apelo a recursos externos era, portanto, condigao sine qua non, ¢ expressava, em viltima instancia, a70 Paulo Davidoff Cruz contribuigao de “poupangas externas” ao esforgo de desenvolvimento da economia nacional. A pattir destas proposicdes, o endividamento extemo ocortido no perfodo passow a ser apresentado como o resultado necessério de um ciclo expansivo numa economia ainda em desenvolvimento. B verdade, ressalte-se desde logo, que 0 coeficiente de abertura ida economia brasileira ampliou se no decorrer do ciclo expansive. O- ‘eoeficiente de importagdes sobre a oferta total cresceu para os bens manufatirados no seu conjunto e, em especial, para os bens intermedidrios e de capital. Pelo lado dos bens intermedisrios este fendmeno resultou, essencialmente, do atraso de programas governamentais em alguns setores estratégicos, como o sidertirgico, por exemplo. Pelo lado dos bens de capital, resultou da combinagdo de fatores conjunturais ¢ estruturais. A esse respeito destaque-se, em primeiro lugar, a politica econdmica francamente estimuladora da. importagao de tais bens, que prevaleceu no perfodo 1968/70 e que certamente operou como inibidora do crescimento da produgio doméstica. Mesmo no perfodo seguinte, quando foram tomadas medidas visando corrigir os “desvios” anteriores — principalmente via extensio de incentivos fiscais e crediticios A produgio doméstica ~ permanece uma politica bastante permissiva em relago & importago de bens de capital. Quanto aos fatores estraturais, cabe enfatizar que a significativa e crescente participagdo do capital esirangeiro nos diferentes ramos da indkistria de transformagao certamente contribuiu para a elevagio do coeficiente de importagdes, dada sua alta propensio a importar ¢ a auséncia de restrigdes efetivas & importago. Como pano de fundo, cabe considerar que as condigdes de dominio da tecnologia de ponta, os interesses do grande capital internacional e questées relativas & dimensio de mercado acabam por impossibilitar que a indtistria doméstica de bens de capital “se complete”, exigindo, portanto, um determinado volume de _importagoes complementares.> “4H diferentes documents que express com fielidade © pensamento governamental sobre as uelages ete diva exterac rescimento. Ver, arespeto, por exemplo, Banco Cental do Brasil (1973). Ver, també,asiatese spresentada em Moll (1977) 5 Para o exame de diferentes visies sobre esta questo ver: Susgan etal. (1974); Bonelli & Maton (1976); Mazzucchelli (1977 e Bonel de Foganha (1978). Desenvolvimento capalsa no Brasil m Contudo, esse fendmeno de abertura do coeficiente del importagdes foi acompanhado por um expressivo crescimento das} exportagdes brasileiras, dados 0 boom observado no comércio internacional ¢ o elenco de medidas internas de incentivo.* O crescimento das exportagdes foi de tal magnitude que garantiu as divisas necessérias para fazer frente a ampliagdo das importagdes, conduzindo a um balango| comercial equilibrado no qiiingiiénio 1969/73 (Tabela 2). Este resultado! indica que, a despeito do crescimento “desequilibrado”, no houve, pelo lado do comércio de mercadorias, qualquer pressio indutora da tomada de capitais de empréstimo ao longo do ciclo expansivo. j Quanto aos servigos produtivos houve, 6 certo, um déficit acumulado no perfodo, da ondem de US$ 2 bilhdes. Observe-se, entretanto, que a pressiio dos servigos produtivos sobre a tomada de capitais de empréstimo foi de fato inferior ao déficit antes apontado. Isto Porque a conta capital de risco apresentou um saldo positivo no qilingtiénio, da ordem de US$ 1 bilhdo, gerando, assim, divisas para financiar parte do déficit dos servigos produtivos. Na verdade, a pressfio exercida pela conta de mercadorias e de servigos produtivos sobre a tomada de empréstimos externos foi inferior & cifra acumulada de US$ 1 bilhao, nao podendo ser responsabilizada, desta forma, pela contratagio Iquida de empréstimos e financiamentos da ordem de USS 6,8 bilhées, conforme registram nossas contas externas (Tabela 2). A conclusio a que se chega, portanto, € que a tese de que a aceleragéo do endividamento extemo brasileiro ocorrida durante 0 ciclo expansivo foi determinada pela necessidade de “poupangas externas” ou por estrangulamentos do setor éxtéfito Ha0 eicontra qualquer base d sustentagio, Sendo assim, a contrapartida do significati pela divida externa deve ser buscada na esfera das félag economia brasileira com 0 “resto do mundo” e nfo na suposta} necessidade se superar “constrangimentos” do setor externa, © cardter predominant:mente financeiro do endividamento ecorrido no perfodo fica evidenciado quando se observa que as 6 ara a andlse do desempenbo das expartagSesbaslelate de sus determinants ver, por exemple, Doelinger (1974) e Hidobrasiera 1978)n Paulo Davidoff Coe contratagdes liquidas de empréstimos e financiamentos tiveram como contrapartida principal o custo da propria divida - USS 1,6 bilhao | relativos a juros vencidos no perfodo — e a formagio de reservas internacionais, ou seja, a criagdo de poder de compra que nao se realiza | no periodo e que retorna ao circuito financeiro internacional (Tabela 2). Tabela2 ‘Conia selecionada do setorextema (saldos iquidos no periodo) USS 10° Condrialenige podutivos ‘Capa de co Period> Bal. ol Serv. Sado PefodoTovesimento Lucrose Saldo com liguido_dividendos TOT (O03) GO) BO) TSHTS LT (0.68) aa lo7ané (1048) GSH) (1402) 1974 3.00 (086) 223 lors (092), 86) G8) ISTIMES (402) 13 178056) 43) WOM) —_i979RO 3.71 (095 “© Servgos cons ders: wansporcs, © Exclusive eiavestinents. segue importagto de tecnologia a Sub- Amore Subtotal Jaros Saldo total zgses Lg. eae Perfodo Financ, Emp A 9B C=A-B OD C.D ie Remnas impor Moeda TOAD 429 «007 438 OS SH) SIT Is1an6 $38 1589 2122 Gull) 1496) 1045 loT78 397 19.09 2305 G53) 1351 8D) 525 o79R0__375 1869 2244 (1323) __9.21 40.50) _.29 00 7 pclsive bonus ‘Obs. Nio ero computados os valores raves a Transeréncias Uniltrs, Eros © Omises, Viagonslntemacionais, Tansferncias Goveramentaise Outs Servis. Fonte dos das bio: Botesim do Banco Central do Brasil (vis ndmeros), Por outra parte é fundamental ter presente que a compreenso dos determinantes do endividamento ocorrido no perfodo s6 se completa quando 0 foco de atenco € deslocado para cenério internacional. Isto porque 0 afluxo significativo de recursos extemnos & economia brasileira foi determinado, em titima insténcia, pelas transformagées ocorridas no mercado de Guromoedas” ¢ que se traduiram, sobretudo, numa extraordindria disponibilidade de créditos a prazos cada vez mais longos e spreads cada vez menores no decorrer do perfodo. Neste sentido, a economia brasileira, ao elevar seus niveis de endividamento externo, nada mais fez. do que acompanhar de forma passiva um movimento geral que envolveu diferentes economias “em desenvolvimento” num momento em ~N Desenvolvimento capital no Brasil 73 que 0 euromercado buscava novos clientes fora dos Estados Unidos Europa. Por outras palavras, a economia brasileira foi “capturada”, juntamente com vérias outras economias, num movimento geral do capital financeiro intemacional em busca de oportunidaides de valorizagio.” Destarte, € totalmente indtil tentar explicar a aceleragao. do endividamento ocorrida no qiiingiénio 1969/73 como resultante de estrangulamentos do setor externo ou como a contribuigio de “poupangas externas” ao ciclo expansivo observado no perfodo. O que houve, ist’) sim, foi a convergéncia de uma situago de grande liquidez internacional com a de um ciclo expansivo interno onde a demanda por crédito erh moeda doméstica exercida pelo setor privado crescia a taxas elevadas € onde as caracteristicas institucionais do sistema financeiro interno faziaa com que parcela crescente dessa demanda fosse _atendida, independentemente do estado das contas externas, por operagées que envolviam a entrada de recursos externos. Este ponto, de decisiva, importincia para a compreensio ndio $6 das relagdes entre ciclo expansive © endividamento externo, como de significativos desdobramentos posteriores, sera discutido de forma aprofundada na segunda parte do presente trabalho. Periode 1974/76 Ao contrério do periodo anterior, 0. triénio 1974/76 € marcado, antes de tudo, por fortes desequilibries do balango comercial, que apresenta um déficit acumulado de US$ 10,5 bilhdes nos trés anos considerados. Este resultado reflete, em primeira instancia, as condigdes adversas observadas no comércio internacional, dada a inflexio verificada nas taxas de crescimento das economias capitalistas avangadas ¢ a quadruplicagio do prego do petrélea ocorrida em fins de 1973.° Nos anos de 1974 e 1975 ha uma clara detetioragao dos termos de intercfimbio & 7 Esse ponto fei todo, pioncirmente, por Wells (1973). Para uma expesigio das condiges vigentes no meteadofinanceioinermaconal, ver Bait (1980) 18 Para uinaandise dos determinantes da crise internacional ¢ do seu impacto tobre as economins slasadss, er Coutinbo & Blluz0 (1980),4 Paulo Devideff Cue uma queda no ritmo de crescimento do volume exportado pela economia brasileira, ambos decorrentes da_conjuntura_recessiya_vivida_pelas economias industrializadas. — — ~2conomiss industrializadas Esta_profunda inversio de sinal nas condigées do comércio internacional se 44 num momento em que a economia brasileira, a despeito de’ ja experimentar os primeiros sinais de desaceleragio, continua a apresentar taxas elevadas de crescimento. A indfistria de transformagio cresce a uma taxa média da ordem de 8% a.a. no trignio, o que dé uma idéia do dinamismo ainda presente no perfodo..O declinio das >) inversdes privadas €, em boa medida, compensado pelas inversdes piiblicas, principalmente por aquelas relativas ao If PND, de tal sorte que a retragdo da taxa global de inverso se processa de forma suave? A manutengéo de altas taxas de crescimento, dados 0 coeficiente de importagéo de bens intermediérios e de capital e a elevagao de seus pregos no mercado internacional, acaba determinando um acréscimo7 significativo no valor das importagées brasileiras realizadas no periodo."" / Constata-se, portanto, que a diferenga do periodo 1969/73, ha no | trignio 1974/76 uma marcada dessimetria no comportamento da economia j brasileira vis-A-vis 0 das principais economias capitalistas, 0 que acaba | por se refletir em vultosos déficits no balango comercial. Ou seja, as ificuldades pelo lado do comércio expansivo, manifestam-se agora com grande intensidade em fungdo das adversidades que a conjuntura recessiva mundial impGe as relagdes comerciais brasileiras. As restrigées externas pdem a nu 0 caréter “desequilibrado” da fase expansiva anterior, que esteve no 6 dissimulado como também agravado por uma conjuntura internacional extremamente favordvel. Além disso, os déficits comerciais so amplificados pelo comportamento da conta de servigos produtivos, que tem seus déficits também acrescidos no periodo especialmente em funco do impacto do aumento do prego dos combustiveis sobre © item “transportes”. Resulta, dos clementos 9 Sobre 0 comportamento da indistia de wansfonnapo ver: Bonelli & Wereck (1978. Para uma disussgo sobre 0 papel das invers6es publicas no periodo ver Reichstal & Coutinho 4980), TOA formagio de estoguesespeculativos deve ter contribu, em 1974, para a elevagao das immportagies brasileira. Ete foto nfo deve, condo, ser sobrevalorizado @ pont de obscurecr ‘eterminages princi. Desonviment capitalist no Brasil 8 apresentados, que, descontada a contribuigdo Hquida do ingresso de capital de risco, 0 balanico de mercadorias e de servigos produtivos exerce forte pressio sobre a tomada de recursos de empréstimos demandando algo em tomo de US$ 11,8 bilhdes no triénio. Nao deve ser esquecids, por outra parte, que este quadro de desequilibrivs € exaverbado pelo impact que v custo da divida exerwe sobre a conta financeira. Os juros vencidos no triénio montam em US$ 4 bilhdes, o que significa, em terrros médios anuais, um acréscimo superior 1 300% em relagdo & média do qilingiiénio 1969/73. Esse aumento dos compromissos financeiros correntes reflete, por um lado, o simples crescimento do estoque da divida e, por outro, a deterioragao das condigdes de crédito prevalecentes no perfodo. Neste particular, significativa a elevagao observada tanto nas taxas bisicas de juros como nos spreads praticados no mercado financeiro internacional." Como agravante, 0 discurso oficial & época atribufa um cardter predominantemente conjuntural ¢ transitério as adversidades externas. Estas eram vistas como um resultado exclusivo do “choque do petréleo”, e este, como um fendmeno que rapidamente seria absorvido ¢ tralizado no plano das relagdes econémicas internacionais. Tanto é| assim, que a proposta de reotientagdo do padrio de crescimento da economia explicitada no Il PND ignorava solenemente a mudanga de sinal ocorrida no cenério intemiacional. Mais ainda, a idéia de que a| economia brasileira constitufa uma iha de tranqtilidade, imune a essas atribulagdes conjunturais, era tal que nem mesmo medidas de curto prazb foram tomadas com 0 objetivo de atenuar os desequilibrios do balangg comercial. A politica cambial permaneceu” “weiitra” énquanto que 0 propalado controle de importacées foi mais um elemento de retérica do que uma pritica efetiva. Basta ilustrar, a esse respeito, que a medida mais importante © ainda assim de eficécia duvidosa (generalizagio dos dopésites compulsérios de 100% pelo prazo de 360 dias) s6 veio a ser implantada em dezembro de 1975, ou seja, passados dois anos dé profundos desequilibrios comerciais."” 11 Ver, aexpito, Batista J, (1980 12 Para uma dscusio sobre o ITPND, ver Lesta (1978), Para a descrigéo das modi de contol, ver FOV (1976)76 Paulo Davidoff Cuz Verifica-se, portanto, que © segundo momento de impulsio da | divida externa brasileira responde, dados o padrio de crescimento, as elevadas taxas de crescimento e a politica econémica triunfalista de “Brasil-poténcia” associada ao II PND, a uma conjuntura internacional extremamente adversa que rebate tanto pelo lado do comércio de mercadorias e dos servigos produtivos como pelo lado do custo da divida que comega a operar como auto-alimentador dos desequilibrios globais do setor externo. a Pertode 1977/78 A divida extema brasileira sofre um novo e significativo incremento no biénio 1977/78. Nestes dois anos, a divida bruta cresce a uma taxa média da ordem de 30% a.a., uma das mais elevadas de todo 0 | periodo em estudo. Paradoxalmente est4 configurado, por esta época, um quadro de relativa regularizagdo das relagdes comerciais brasileiras com 0 “resto do mundo”, dados tanto a recuperagdo do nivel de atividade das jeconomias capitalistas avangadas, ocorrida a partir de 1976, como a | redugdo da taxa de crescimento do produto interno brasileiro verificada \ino bignio. (© exame das contas comerciais revela, para 0 bignio, um balango comercial praticamente equilibrado, com um déficit acumulado de apenas USS 0,9 bilhio. Para este resultado contribufram, além dos fatores de ordem geral j4 referidos, pregos extremamente favoriveis para alguns produtos primétios de exportagdo, especialmente para café e soja em 1977, e medidas mais efetivas de controle de importagées."” Somados os déficits das contas de mercadorias ¢ de servigos produtivos, chega-se a um déficit global de US$ 3,8 bilhées no bignio, o que significa que a pressio exercida sobre a tomada de recursos externos é, por este lado, bastante ténue, Na verdade, a pressdo sobre a tomada de capitais de empréstimo, descontada a contribuigdo liquida do ingresso de capital de isco, néio supera a marca dos US$ 2,7 bilhes. 19 Para os informagées relevantes sbre 0 eométcio exterior no pefodo resent © sobre as eda de controle de impertagSes, ver Mello Bala (1980) Desenvolvimento capitalise no Brasil ” © confronto desse valor com os US$ 13,5 bilhées relativos a contratago liquida de capitais de empréstimo deixa evidente que 0 acréscimo da divida ocorrido no periodo pouco tem a ver com o financiamento do “hiato de r Or tras jominantemente. financeiro da fomada_de Bowes rity 0. custo da divida ja requer. por esta época, volumes fos de recursos para seu financiamento, tendo os juros liquidos atingido a cifta de US$ 4,8 bilhdes no biénio, 0 que representa cerca de 36% da contratagio Iiquida ocozrida nos dois anos considerados. Além disso, a variago das reservas intemacionais alcanga o montante de USS5,3 bilhes, respondendo, portanto, por outros 40% das tomadas liquidas do biénio. Esse comportamento do endividamento externo no biénio tem por substrato a expansio significativa da liquidez internacional ocorrida no perfodo 1976/78, que substituiu a “liquidez restrita” do.perfodo-anterior: HA, no trignio, um répido aumento no volume das operacdes realizadas no mercado bancério internacional, acompanhado por uma tendéncia & dilatagio de prazos ¢ redugao de spreads. Assim, 0 aptofundamento do endividamento brasileiro ocorrido no periodo esta longe de constituir-se fendmeno isolado. Ao contrério, as taxas de crescimento das tomadas de recursos pelo Brasil junto ao mercado de euromoedas, a despeito de elevadas, so inferiores as verificadas para 0 conjunto das operagdes realizadas nesse mercado no biénio 1977/78." A farta disponibilidade de crédito no euromercado teve como contraponto, no caso brasileiro, uma politica econdmica francamente estinmladora. do aprofundamento da divida. A partir de meados de 1976, as autoridades econdmicas adotam varias medidas visando induzir novas tomadas de recursos externos. O estimulo & captagdo privada, de parcos resultados, como sera visto, é realizado, sobretudo, via politicas cambial € monetéria, que garantem um diferencial no custo do dinheiro para os tomadores domésticos, especialmente para as operagées de captagio, direta via Lei n. 4.131. Além disso é institufdo, em meados de 1977, um mecanismo de protecio contra perdas de capital decorrentes de eventuais 14 Sobre as condigds provalocents nas oprages do euomercad, ver Batista J. (1980).78 Paulo Devdaff Cruz sodificagées na politica cambial (Res. 432), Quanto as empresas estatais, jPrincipais responséveis pelo acréscimo da divida no perfodo, € posta em [pritica uma politica de crescentes restrigées & obtengio de recursos jintemos, préprios e de terceiros, de tal forma que o endividamento lextemo acaba por se constituir recurso obrigatério para 0 prosseguimento dos programas de inverséo.'* Conclui-se, portanto, que 0 novo impulso da divida externa brasileira resultou de um segundo movimento de “transbordamento” do guromercado de moeda ¢ de uma politica econdmica decididamente indutora datowmda de recursos externos. O acréscimo da divida pouco \tem’a ver com-o'comportamento da conta de mercadorias e de servigos produtivos, ou seja, com a contribuigo de “poupangas externas” a0 | crescimento, apresentando como contrapartidas principais 0 préprio custo \da divida e 0 actimulo de reservas internacionais. Period 1979/80 | © bignio 1979/80 6 marcado pela volta a uma situagio de desequilfbrios no balango comercial, que apresenta um déficit acummulado ‘da ordem de US$ 5,7 bilhGes, Este resultado reflete os efeitos diretos & ‘indiretos do “segundo choque do petréleo” e do retorno a uma conjuntura | ecessiva, oude reduzidos niveis de crescimento, acompanhada de! aceleragao inflaciondria nas economias capitalistas avangadas.' Tais efeitos se fazem sentir, também, na conta de servigos produtivos, que acusa um déficit acumulado de US$ 4,4 bilhes, de tal forma que, descontado 0 ingresso liquido de capital de risco, resta um déficit global na conta de mercadorias e de servigos produtivos da ordem de USS 7,3 bilhGes no biénio. 5 A discussto sobre 0 significado da estatizagéo da divida ccomide no pertodo, & presenta na segunda parte do presets trabalho, 160 item = petsleoe dervados~ espende por 50% do seracimo do valor das importa em 1979 e por 714% do aréscimo verifiado em 1980. Para wma discus dos efeitos do novo sumento dos prezos do perso sobre a economia mundial ver, por exemple, Wilanson (1980), duplam Desensolpimonto caplealsta no Brasil 79 Mas, 0 dado novo do perfodo é o impacto explosivo que 0 custo) da divida tem sobre os desequilibrios globais. O efeito cumulativo, que j4 vinha se manifestando em perfodos anteriores, assume graves proporgées no bignio 1979/80. Como conseqtiéncia, e pela primeira vez na hist6ria recente da divida externa, o saldo da conta financeira apresenta-se com sinal negativo. Isto significa que o acréscimo da divida, além de nao gerar Tecursos para o financiamento da conta de mercadorias e de servigos produtivos, é insuficiente para fazer frente aos juros liquidos vencidos no perfodo. De fato, as tomadas liquidas totalizaram US$ 9,2 bilhdes, enquanto que os juros liquidos aleangaram o montante de US$ 10,5 bilhdes. Dadas tais condigdes, o Zechamento do balango de pagamentos se fez via queima de reservas intemactonais. _O expressivo aumento do custo da divida resultou da elevagio das taxas basicas de juros praticadas no metéado financeiro internacional, “A Libor WE SiS MESES, Por EXEniplo, que apresentou um valor médio de" 9,9% a.a. no biénio 1977/78, atinge um valor médio de 14,4% em 1979 e de 16,8% em 1980. Considerando-se que a maior parte dos contratos de empréstimos ¢ financiamentos € fitmada com cléusula de taxa de juros flutuante, € fécil petceber 0 impacto causado por estas acentuadas vatiagdes sobre o custo da divida externa brasileira Na verdade, a importincia assumida pelo componente financeiro nos desequilforios globais do setor extemno s6 faz por revelar uma das faces perversas do elevado_endividamento extemno. Isto porque a economia brasileira, & medida que aprofundou sua divida, tomnou-se ¢ vulnerdvel a conjunturas mundiais recessivas e inflacionétias: por tin lado, tals Conjunturas tém um pesado efeito negativo sobre a conta de comércio — tanto pelo lado de absorgao de nossas exportagdes como pelo lado dos termos de intercdmbio enquanto, que, por outro, so nessas conjunturas que tendem a prevalecer, nos paises centrais, politicas fhionetérias ortodéxasrgne, via elavagio das taxas de juros interacionais, impactam negativamente a conta financeira das economias endividadas. Ou seja, os perfodos em que se agravam os déficits na conta de mercadorias ¢ de servigos prodctivos so exatamente aqueles nos quais sobrevém situagdes de “liquidez restrita” ¢ de agravamento dos déficits puramente financeiros, Um quadro semelhante jé se havia configurado no80 Paulo Davdeff Cre bignio 1974/75, mas com resultados menos evidentes, uma vez que 0 estoque da divida era relativamente pequeno e que a elevagdo da taxa de Jjuros se processou com menor intensidade. Verifica-se, portanto, que os desequilibrios do setor externo assumem um cariter predominantemente financeiro, como resultado do impacto desequilibrador que 0 endividamento externo exerce sobre 0 balango de pagamentos. Manifesta-se, portanto, no periodo 1979/80, um aparente paradoxo: 0 endividamento externo, justificado como um elemento de superagtio de “constrangimentos externos”, de potenciador do crescimento econémico, revela-se 0 seu contririo, ou seja, um elemento fortemente agudizador das dificuldades externas ou, radicalizando argumento, um elemento de geragio de “constrangimentos externos” vt “Eslalizagio” da dividaestena brasilena A primeira parte do presente trabalho esteve centrada na discussio sobre a natureza do endividamento externo recente a partir do exame das relagdes entre desequilibrios em transagdes correntes e tomadas de recursos junto ao sistema financeiro internacional. A seco que ora se inicia visa, por sua vez, discutir as principais caracteristicas e tendéncias do proceso de endividamento, tendo como ponto focal de andlise “os tomadores domésticos de erédito externo. Trata-se, conseqilentemente, de uma andlise que privilegia a caracterizagio dos usuarios finais dessa modalidade de crédito, Para tanto, foram utilizadas informagGes relativas as operagées de captagao direta efetuadas nos moldes da Lei n, 4.131, que constituem a principal forma de captago de recursos externos e para as quais hi disponibilidade de dados em termos de tomador final.” 17 A deseigio do tratamento metodoligco adotao €apresentada no Aptadice: Not sobre 0s dadoshisicosutlizades, a0 final do feta, A sistemntizagio dos dadoscontou com a dedicada © conte eolaborago de Mila Camaro Teles Ribeiro e Fibo Mini, Desenvlviment capita no Brasil 8 A bajoliria das caplacées piiblicas Um dos tragos mais caracteristicos do processo de endividamento externo experimentado pela economia brasileira no decorrer da década de 70 é, indiscutivelmente, a crescente “estatizagio” das tomadas diretas realizadas junto 20 sistema financeiro internacional.) A divida externa nasce, e ganha vulto, sob a forma predominante de divida privada, para logo transmudar-se em divida essencialmente publica. Este processo claramente ilustrado pelos dados apresentados na Tabela 3: nos anos 1972 c 1973, primeiro periodo de forte aceleracio do ingresso de recursos extemes, o setor privado respondia por cerca de 67% em média, do total captado via Lei n. 4.131] Em 1975 o setor privado tem sua participagiio reduzida para cerca de 50%, enquanto que, ao final do periodo estudado, ‘a predomindncia quase que absoluta jé é do setor puiblico, que responde por cerca de 77% das captagées totais. Em valores correntes, as captagoes privadas, que se mantém praticamente constantes no perfodo 1972/76 em tomo de USS 1,9 bilhio anuais -, crescem no biénio 1977/78 e eaem a seguir até atingirem, em 1980, 0 montante mais baixo de todo o periodo estudado. As captagées piiblicas, por sua parte, erescem sistematicamente no periodo 1972/79, caindo em 1980 para niveis ligeiramente superiores ‘aos observacos em 1977. A anilise setorial das captagdes piblicas indica que seu peso ccrescente no conjunto das captagdes totais efetuadas nos moldes da Lei n. 4.131 resulta, em boa medida, dos empréstimos contratados por empresas, de dois setores produtores de insumos de uso generalizado, a saber: energia © siderurgia” O setor de energia, que no petfodo 1972/76 respondia, em média, por cerca de 4% do total captado (Tabela 4), tem sua participagio significativamente acrescida a partir de 1977, quando so realizadas vultosas tomadas, especialmente pela ELETROBRAS, que assume efetivamente o papel de holding setorial, ¢ pelas Centrais Elétricas de Sao Paulo ~ CESP. A partir do ano seguinte adicionam-se as tomadas realizadas pela Itaipu Binacional e aquelas destinadas a financiar © programa nuclear, sob responsabilidade da NUCLEBRAS. A partir de 1979, somam-se, ainda, os empréstimos contratados pela Light Servigos de Eletricidade S/A, agora de propriedade estatal (Tabela 13). Essa2 Paulo Davidoff Cre intensa aceleragio na contratagio de empréstimos via Lei n, 4.131 faz com que a patticipagao do setor de energia cresca rapidamente, até atingir 6 perventual de 25,1%.do total captado pelos setores piblico e privado, fem 1980. O setor de siderurgia, por sua parte, s6 ganha importincia na captagdio de recursos vi 4.131 a partir de 197, quando vencidas; algumas indefinigdes, € posto em marcha o terceiro estégio do programa _Siderirgico nacional. No biénio 1977/78 so efetuadas expressivas tomadas por quase todas as principais empresas do setor, enquanto que no bignio seguinte as tomadas mais importantes sfio realizadas pela Sidenirgica Tubario e pela holding setorial (Tabela 14). Como resultado desse impulso, 0 setor siderirgico passa de uma posi¢ao quase desprezivel para uma participago importante no conjunto das contratagées efetuadas nos moldes da Lei n. 4.131 (Tabela 4) © fato de os setores de energia e de siderurgia serem dois dos principais responsaveis pela crescente participago do setor piiblico na tomada de recursos extemos reflete uma importante caracteristica do comportamento_de tais setores no periodo recente: a manutengio de Tevados volumes de inverstio,a despeito da politica de contengao do gastopiblico progressivamente —imposta pelas _ autoridades “ governamentais a partir 976."* Mais ainda, indica, como seré discutido adiante, uma modificagdo na estrutura de financiamento onde os recursos de_origem externa passami a ter peso crescente no conjunto de fundos mobilizados para as inversGes realizadas nesses setores. Dois outros segmentos do setor ptiblico — intermediagio financeira e administragio piblica ~ tém importncia enquanto agentes da _ Progressiva “estatizagio” da divida exteria ocorrida na década de 70. primeiro passa de uma participagao média da ordem de 3% a 4% no infcio do perfodo para uma participagao de cerca de 11% én 1980, enquanto que 0 segundo, a despeito de fortes oscilagdes anuais, chega ao final do perfodo estudado com uma participacio préxima de 20% das eaptacéies totais (Tabela 4). Tais dados evidenciam que o proceso de “estatizagao” \passou, também, pelo endividamento externo de quase todos os governos. cestaduais, © mesmo ‘de algumas prefeituras, e que contou com a 18 Para win aise setoril do comportamento das inverts plies na década de 70 ver, Reichel & Coutinho (1980), Deseotinent capita no Bra 3 participago do Banco Nacional de Desenvolvimento Econémico — BNDE, como importante agente tomador de recursos via Lei n. 4.131!) (Tabelas 18 ¢ 19). Além dos setores tratados, dois outros merecem destaque enguanto tomadores de recursos extemnos: _transportes.e telecomunicages. A caracteristica principal, comum a ambos, € a trajetéria inversa & dos setores antes descritos: apresentam maior importincia relativa no inicio do periodo, pasando para uma posigdo nitidamente secundéria ao seu final. O setor de transportes, com participagio crescente até 1975, 6 0 mais importante tomador de recursos externos até meados dos anos 70, No trignio 1976/78 apresenta, ainda, participagio elevada ~ cerca de 12,5 ~ do total das captagdes via Lei n. 4,131 para, no bignio seguinte, ter sua participagio significativamente reduzida, atingindo o percentual de apenas 2,4% em 1980 (Tabela 4) Esse comportamento agregado de setor encobre, excetuando-se 0 biénio 1972/73, uma seqiiéncia de curtos “ciclos modais”. De inicio, no bignio 1974/75, destacam-se os empréstimos destinados a financiar programas odovidrios © que sio contraiados pelo Departamento Nacional de Estradas de Rodagem ~ DNER. No triénio 1975/27 avultam as tomadas realizadas pela Rede Ferroviéria Federal — RFFSA — que, por esta época, intensifica os trabalhos de construgdo da Ferrovia do Ago, enquanto que mais ao final do perfodo, ganham importincia as captacdes realizadas pela Cia, do Metré do Rio de Janeiro e pela Superintendéncia da Marinha: Mercante - SUNAMAN (Tabela 16). A despeito da diversidade del agentes tomadores e da diferenciada distribuigdo temporal dos “ciclos, modais”, 0 comportamento global do setor enquanto tomador de recursos, externos ~ de significativa perda de posi¢Zo ao final do periodo ~ resulta da politica de contengiio do gasto public Ge a desaceleragac generalizada dos programas ¢ pcojetos setoriais. © setor de transportés, que no periodo do II PND teve virios projetos deslanchados, € um dos ais afetados pela politica de corte no gasto piiblico, apresentando, inclasive,taxasnegativs de crescimento das inverse a inal da cada de 70.Tabeta3 Paulo Davidoff Cr Desenvloimento capialisa no Brasil 85 Vez A a a al Jé o setor de telecomunicagées apresenta maior expresso na eee FE captagdo de recursos via Lei n. 4.131 apenas no perfodo 1974/76, com ASG 5 a - Bi uma participagdo média da ordem de 7% do total captado pelos setores W288 o |. Sag Fah piiblico e privado (Tabela 4). Esse comportamento também reflete, em alles alg g eae ee boa medida, o proprio desempenko das inversdes do setor. Com efeito, 0 o| aes & SEe3Sg (2 setor de telecomtnicagses, que vinha com elevada taxa de: erescimento de S| Jaze 3 3 2 alle suas inversdes no inicio dos anos setenta, recebe um novo impulso na &| af 2 ale Epoca do II PND. Este movimento é acompanhado por um aumento 3 /Asles ale 3 g alg significativo na tomada de recutsos externos via Lei n. 4.131, 0 que € BE] [28823 z Ree os feito por um nimero expressive de empresas do setor (Tabela 17). A a| legge g saezglls partir de entio, com o abandono das metas do II PND e com a progressiva Bea elal aes aS |e desacelerag’o dos programas setoriais, o ritmo de crescimento das Be ieee oF s\= inversGes-cai e as“tomadas de recursos externos perdem importincia za] [328 : a 2h Els relativa no conjunto das tomadas realizadas pelos setores puiblico ¢ ag] |4eeqe 23 els rivado, Seldon: 32 lg cl , Pel deede 292) Sela gal |jaea’ aGé ake Ocomportamento das caplagies frivadas Eplselecsle £58 alle He] /H8SSe gs BRS © crescente peso das captagdes publicas no conjunto das el Lge Ho gel captagdes realizadas nos moldes da Lei n. 4.131 6 a face reversa, mum i den. 4 2 Is a i primeiro momento, da perda de importéncia relativa das tomadas oles ale “E Zglg realizadas por empresas de capitel nacional e, sé num segundo, daquelas 3 ar "| 3 aie Sls efetuadas por empresas de capital externo. Com efeito, conforme pode ser 2] leg ge z . Seis observado na Tabela 5, as empresas de capital nacional passam de uma $|§eleaq ; 2 Be alle captagiio média anual da ordém de US$ 670 milhides no biénio 1972/73 e| lacess = El al ERs para uma captaglo da ordem de US$ 230 milhées em 1975, 0 que al [lea all aglé determina uma queda de participagao relativa de cerca de 25% em Salas ald Zi, Ele 1972/73 para apenas 6,2% das captagbes totais em 1975. Note-se que este asi ore ziely segmento do setor privado, nfo obstante aumentar o volume de suas 5 5 ry iE captages no bignio 1978/79, mantém, até o final do perfodo estudado q 3 i ge i ‘uma participaco pouco significativa no conjunto das tomadas realizadas feg |s x a2 g Is nos moldes da Lei n, 4.131. ale 8 a2 | 23dTabela S Empréstimos em moeda (Lei n. 4.131) Captapbes brutas anuaisrealizadas pelo setorprivado, segundo a propriedade do capitl tomador 1972/80 Paulo Davide Cruz Dasenooiment capitalise no Brasil 87 a. aed a ‘As empresas de capitel externo, por sua parte, principais 4 22812 tomadoras privadas de reciios via Lei n. 4.131, captam volumes eee crescentes de recursos externos no periodo 1972/78, apresentando forte “283 redugio nos volumes captados no biénio seguinte. Resulta daf uma egageeega i participagio elevada até 1978 — acima de 40% do total na maioria dos (BREST ET GE S anos — e acentuada queda ao final do periodo. Como pode ser observado, A2Rgsasae g ‘0 desempenho das captages real:zadas por empresas de capital externo é Wngsaaaaal 2 é determinado pelo das captagdes Jas empresas internacionais, vale dizer, plgaheR ase) 2 de grandes empresas multinacionais que operam na economia brasileira e * vengoesasl 3 que so, de longe, as principais tomadoras no conjunto das empresas de eee lS) capital extern. Os empréstimos contratados pelas joint-ventures — geggesgas = segundo grupo em importancia na captago realizada por empresas de quae Ws] 3 capital externo — apresentam comportamento oscilante sem tendéncia ef 39292593) 2 claramente definida no perfodo. Eelsgecsgs alg i Estes resultados, se, por um lado, confirmam que as operagtes deY genset Sale| ge captagao direta via Lei n. 4.131 privilegiam, por sua prépria natureza, as o8oggaacgal ¢ grandes empresas, em especial as de capital externo, mostram, por outro, Silasasascelal & ' que © segmento de capital privedo nacional s6 teve alguma expressiq | Sleagacsege| enquanto tomador de recursos extemnos via Lei n. 4.131 nos anos de auge / FP aeeeereeeeelel a do ciclo expansivo. Do ponto de vista da contratagdo de empréstimos/ [e288 225313 q externos, 0 segmento privado nacional foi o mais afetado pela Skloesecasasled desaceleragio do crescimento € pela conjuntura de liquidez restrita que gaPheee S acee passou a prevalecer no mercado financeiro internacional apés 1974. Alémi aggegeseagee disso, 0s resultados anteriores evidenciam que as empresas internacionais, ee eter a) sie principais responsdveis pelo endividamento externo privado ocortido na Wegegeagages década de 70, reduzem bruscamente o volume de suas captagdes apés ae" = sae 1978, 0 que constitui a face reve-sa do aprofundamento da “estatizag: o) ef BREE F599 313/3 £ ocorrido por esta época. Selsesges ogee [A indistia de transformasio &, indiseutivelmente, © setor de aatsac "eae atividade que mais absorve recursos externos captados pelo setor privado . i via Lei n. 4.131. Apresenta, contudo, uma ligeira perda de posica0 ae a relativa em relago a0 conjunto das captacdes privadas e uma sensivel 4 7 es perda de posigdo em relagdo as captagdes totais efetuadas nos moldes da alg Fe Lei n. 4.131. Conforme pode ser observado na Tabela 6, as captagées88 Palo Davida Cruz realizadas por empresas privadas da indiistria de transformagio eram responsdveis por mais de 40% das captacées totais no inicio do periodo em estudo e por apenas 12,7% em 1980. Na verdade, esse comportamento da contratagao de empréstimos extemnos para parte do segmento privado da indiistria de transformacio €, sob a ética setorial, 0 principal responsdvel pela dristica perda de importincia sofrida pelo setor privado no conjunto dos empréstimos em moeda realizados nos moldes da Lei n. 4131. ‘A perda de importincia relativa das captagdes privadas € agravada, ainda, pelo comportamento das captagdes realizadas por empresas de dois outros setores de atividade, a saber: construgao civil e comércio/servigos. Com efeito, os dados da Tabela 6 evidenciam que no auge do ciclo expansivo cada um dos setores referidos respondia, em média, por cerca de 6% a 7% das captagGes totais via Lei n. 4.131 e que, a partir de 1975, tais percentuais softem significativa redugfio. A retragio relativa na captagio de recursos externos por parte dos setores de construgtio e de comércio/servigos explica parcela ponderdvel da perda de posigdo sofrida pelas empresas de capital nacional ocorrida em meados dos anos setenta, de vez que a maior parte dos empréstimos contratados nesses setores € realizada por empresas de capital nacional — cerca de 85% do total captado por empresas de construgao civil e de 75% por empresas de comércio/servigos, no biénio 1972/73. setor de mineragao € 0 tinico, dentre os segmentos do setor privado, que amplia sua participagao no conjunto das captagoes via Lei n. 4.131, notadamente no quadriénio 1975/78 Tal comportamento esta associado a grandes projetos que, estimulados pelo II PND, sio postos em marcha por empresas internacionais joint-ventures do setor. Destacam-se, no perfodo, expressivos empréstimos externos contratados, dentre outros, por: Samarco Mineragio S/A; Feterco Mineragdo S/A; Mineragio Marex SIA; Mineragio Trindade SAMITRI © Mineragio Rio Norte S/A. Jé 0 setor'de intermediagdo financeira mantém uma participagao relativamente constante durante todo o perfodo estudado, principalmente em fungiio das captagdes realizadas por empresas de leasing e arrendamento mercantil. Com efeito, o significativo crescimento experimentado por este segmento do setor financeiro apoiou-se fortemente nas linhas de crédito de longo Desersleinent caplalta no Brasil 9 prazo dispontveis no mercado financeiro privado internacional, sendo que as principais tomadas foram realizadas por filiais de grandes conglomerados financeiros intemacionais como Manufactures Hanover SIA Arrendamento Mercantil e ror Citicorp Leasing S/A Arrendamento Mercantil. © setor de infra-estrutura, por outra parte, apresenta percentuais relativamente elevados no periodo 1974/78, em fungio exclusiva das tomadas realizadas pela Light ~ Servigos de Eletricidade SIA, A andlise desagregada das captagdes levadas a efeito por empresas privadas da industria de transformagao evidencia, por sua vez, algumas tendéncias principais no decorrer do perfodo. Em primeiro lugar, hd que destacar a elevada participago dos géneros material de transportes € quimica no conjunto das captaydes realizadas via 4.131 (Tabela 7). A inddstria de material de transportes apresenta elevada participaio desde © inicio do perfodo até 1978 para, a partir de entio, softer significativa perda de importincia relativa. As tomadas do setor esto fortemente concentradas na indistria automebilistica, onde destacam-se, no periodo 1972/75, as realizadas por General Motors do Brasil S/A, Ford Brasil S/A e Fabrica Nacional de Motores S/A. A partir de 1976, as tornadas mais expressivas sdo de responsabilidade de Fiat Automéveis S/A e Fiat Diesel do Brasil S/A. E importante cestacar que no perfodo 1975/78 sio realizados varios empréstimos por parte de empresas produtoras de tratores, equipamentos agricolas e rodoviscios, como Caterpillar do Brasil SIA, Massey Fergusson do Brasil S/A Indiistria e Comércio e Fiat-Allis Tratores e Méquinas Rodovidrias S/A. Isto significa que hé, no periodo, do ponto de vista das captagdes extemas, uma modificagio no peso relativo das diferentes indiistrias componentes do género material de transportes, com ganho relativo a favor daquelas produtoras de bens de capital, em detrimento das produtoras de durdveis de consumo. Decore daf que a retragio relativa das captagdes realizadas por empresas da indéstria automobilfstica é mais acentuada do que a sugerida pelos dados agregados do género material de transportes apresentados na Tabela 7. A indistria quimica, por seu turno, apresenta participagao elevada, ¢ telativamente constante, até 197€ para, a partir daf, experimentar suave perda de posigao relativa. Até 1876, as tomadas do setor sio realizadas pot um grande nimero de empresas, sendo que a partir de 1977 tomnam-se fortemente concentradas em Dow Quimica S/A e, secundariamente, em Carbocloro S/A Indistrias Quimicas91 Teno ean emma op OM ~rOoEN e op os opr yn spe yan pe “oped sas op mnsotte To o_o T_T FOOT 30. OUD wu sass CH Lies Feet FO co se ro cu BO 9m oo oo 00 00 00 00 so 00 co fe co FD Lust Ser ES wis x (08/2161 ~ ogSemojsuen 2p vunsnpur ep sosoue# opurios‘opeauud zi98ofed sopezyTar stenue seinsg soaSeide> (ery WED Ppoou wa sounssidug LL, Desensoloinent capitalists no Brasil “wg op onvap doves op ‘a ~sosSoensg ene 2p ans 2 onSereosu eon! sopenay snsfoy oun sopep sop =I “opens os op ensue ep INS OPEL SOTA. gy FaA_OOoT_FEY_OHT FOES 61s Sore TE Paulo Davidoff Cr vit Ht ser oss of se oem sz 0 89 9 sit Wt eu ssert Tse ober oer vert oe gu oe roe es v9 oe ve ne mu 61 su eI tue] om st oe cer st ovis st ve oom vo us re te ¥oE_Twert Cee_veme HOE _SUISC S¥y Ce ow CuI ser _FeI CW SHOT COD SSS MS SNS PSS Ae gs AS at wat Tat Tat Tat Tat Wat wat (08/261 epeprane 9p sossoiseur opuntas ‘oped ors oe sopratas sony senugSaNSENE (Lery UPD epsou we souspuding 9 mPa92 Paulo Davdeff Cuz iio € de surpreender 0 elevado peso apresentado pelas captagdes realizadas por empresas privadas dos gneros material de transportes © quimica, do conjunto das contratagdes diretas via Lei n. 4.131. Isto porque esses géneros so exatamente aqueles que respondem, no periodo, por elevados percentuais das inversdes totais realizadas pela indtstria de transformagio. Mais ainda, a perda de importineia relativa ocorrida no decorrer da década parece estar associada as taxas declinantes (¢ mesmo negativas, em alguns anos) experimentadas pelas inversdes de tais géneros no perfodo pés-1973." A captagiio de recursos externos via Lei n. 4.131 por parte de duas outras indiistrias — de material elétrico e de comunicagées e mecanica — embora com menor peso relativo, apresenta comportamento semelhante ao das indiistrias antes descritas. As tomadas realizadas pela indiistria de material elétrico e de comunicagées, fortemente concentradas em Siemens S/A, Ericson do Brasil Comércio e Indtistria S/A e AEG Telefunken do Brasil S/A, mantém uma participagdo oscilante de 3% e 5% até 1977, tomando-se despreziveis a partir de entio. As captagées da indiistria mecfinica, por sua vez, que partem de um percentual médio da ordem de 3% no bignio 1972/73, sofrem perda de posigao relativa durante todo o perfodo até atingirem o percentual de 0,5% em 1980. Um terceiro grupo, constitufdo pelas indiistrias de minerais nio- metilicos, téxtil e produtos alimentares, apresenta, como caracteristica comum, participagdes médias de cada setor da ordem de 3% no triénio 1972/74 e perda quase total de importincia j4 a partir de 1975. A destacar, nesse grupo, as tomadas da indistria de minerais niio-metélicos, «que sio realizadas quase integralmente por empresas de capital nacional — fébricas de cimento em sua esmagadora maioria ~ e cujo desempenho ajuda, também, a explicar a sensivel perda de posigao relativa sofrida, a partir de 1975, pelas empresas de capital nacional no conjunto das tomadas de empréstimos externos via Lei n. 4.131. 19 Sobre © comportamento das inversGes industais segundo os principae géneros da indistia de transformagio, ver Bone de Werneck (1978). Desenvolvimento eaptlista no Brasil 93 ‘Tabela 8 Empréstimos em moeda (Lei n. 4.131) Indicadores da concentragdo das captaées brutasrealizadas pelo stor privado ~ 1972/80 ‘Diseiminagio 199817) ions a8 1978 9m 1978 1979 5 maiores (% do wal 13,7 102 136 167 283 19.97 86 270 246 capac) 10 maiores (% do tml 182 160 2 248 364 37 Ha m9 419 espa) Nimero de empress responsiveis por 70% do 178 199 1s? mp sha {ota exptado Fonte dos dads brates: Regisrosefetaadosjnto 8 isalzagoe Regio de Capitals Exranglros FIRCE, do Baneo Cental do Brasil Além das principais tendéncias, quanto & propriedade do capital e setor de atividade, antes descritas, as eaptagdes privadas via Lei n. 4.131 apresentam outra caracteristica que merece ser destacada: uma elevada crescente concentragio no decorrer da década dos setenta. E verdade, adiante-se desde logo, que as operagdes de‘captacio direta sao restritas, por sua prépria natureza, &s grandes empresas e mais particularmente as filiais de grandes grupos intemacionais. Contudo, néo deixam de ser’ surpreendentes os resultados encontrados, quanto ao grau de concentragio das captagdes privadas: enquanto que, em 1972, 178 empresas respondiam por 70% do total captado pelo setor privado, a0 final do perfodo esse mesmo percentual era de responsabilidade de apenas 35 empresas. A crescente conceniragdo é evidenciada, também, pelo fato de que as 10 maiores empresas tomadoras respondiam por cerca de 18% das captagées privadas em 1972 e por cerca de 42% em 1980 (Tabela 8). @xdelominanterda “eslaliyagio" da divida A institucionalizagiio de canais de ingresso de capitais externos de empréstimo constitwiu uma das pecas tundamentais da reestruturagio| do esquema de financiamento dos setores piblico e privado processada na; segunda metade dos anos 60. Como se recorda, foram efetivadas, por essa época, varias reformas, notadanente em relagéo as esferas fiscal, ‘monetéria e financeira, que modificaram substancialmente os padres de financiamento até entio vigentes na economia brasileira. Destaque-se, a94 Paulo Davidoff Cruz respeito, as medidas destinadas a ampliar a base fiscal a viabilizar instrumento da divida piblica, bem como a reorganizagio do sistema financeiro, cuja idéia nuclear era a especializagio das instituigGes segundo diferentes modalidades de crédito. No. bojo dessa ampla reordenagiio do marco institucional foram tomadas medidas que refletiam uma progressiva adequacio dos esquemas internos de financiamento &s transformagées que se processavam a escala intemacional. Por um ladd, foi recomposto um quadro extremamente favorével ao capital estrangeiro, através da eliminagio das principais restrigSes surgidas no inicio da década, enquanto que, por outro, criou-se canais institucionalizados destinados a faciltar 0 ingresso massivo de capitais de empréstimos, por ptagdo direta © por repasse, que comegavam a se tomar abundantes no euromercado de moedas.”” : Como resultado dessas transformagées, os setores piiblico e ‘privado passaram a satisfazer parte de suas necessidades de crédito em cruzeiros através de operages que envolviam o simultineo ingresso de divisas intemacionais, Desde entdo, os movimentos de expansio ou retrago na demanda por crédito em cruzeiros trouxeram, implicitos em si, movimentos de ampliago ou retragao na demanda por crédito em moeda estrangeira. Dada a premissa das autoridades governamentais & época, de que a economia brasileira necessitava, para crescer aceleradamente, da contribuigao de “poupangas externas”, estava criado, aparentemente, um mecanismo de ajuste quase que automitico do balango de pagamentos: & medida que a demanda por crédito em cruzeiros sofresse uma aceleragio, concomitante & do produto, haveria um 20 Coavémn recordar que no inicio dos anos sssena, em meio a um quaro de crise e de sgudizagdo do debate poltico-cconGmico, 2 participagio do capital estrangriro na economia brasileira € foremente contestada, Iso se df tanto atavés da_aberura de processor de expropriagfnaccnalizag de concessions de sevigospiblics camo do reclam de meds restrivas & ago do capital estrangeio,notadaente no tocante& remessa de uers. Records, respito, que em fins de 1962 é sprovada pelo Consresso Nacional a Lei, 4.131, ae exile, ene outs coisas, que o senvestiento de lures fcava exluid da defingSo de eapital ben sobre 0 qual inidia oeaeulo das remests,cotravando, dessa forma, o interesse dos investidores esurangsios. Apis 1964, tas condigbes slo radicalmente alteradas com 0 objetivo decerado de recompor um cenito amplamentefavorével ao capital estangero. Assim, anda em 1964, <0 itrduzidas substancais modifiagGes na Lei n. 4.131, como, por exzimplo, 2 inclUsto dos ‘investments na base de edeulo das remessas de Inox. Além dis, so tstados ou resolvidos Satisftoamente do. ponto. de vista dos intecsses do capital estangeiro, om procetor de xpropriagofnacionalizagio que etavam sendo movides conta empresas de capital extemo Desenvolvimento captalita no Brasil 95 acréscimo automético no ingresso de divisas intemacionais. Dada a liquidez internacional, caberia as autoridades econémicas garantir, através das politicas fiscal, cambial e monetéria, uma relagio erédito externo/crédito total que resultasse num volume de divisas suficiente para cobrir 0 “hiato de recursos”. balango de pagamentos equilibrado asseguraria, por sua vez, que a expansio do crédito, em sua componente externa, se faria sem que houvesse qualquer pressio sobre a oferta monetéria, E indiscutivel que 0 crédito externo, especialmente sob a forma de captagio direta via Lei n. 4.131, passou a representar uma alternativa de financiaimento extremamente atrativa as grandes empresas publicas ¢ privadas, particularmente 3s empresas intemnacionais que operam na economia brasileira. Em primeiro lugar porque significou um alargamento das bases de financiamento, principalmente numa faixa de crédito para a qual © sistema financeiro recémestruturado maostrou-se incapaz de atender: 0 de longo prazd/Nesse sentido, nao s6 possibilitou a ampliagao das operagdes de curto prazo como ocupou, em boa medida, 0 espago destinado, na reforma financeira, aos bancos de investimentos.”” Em segundo lugar, porque constituiu-se em modalidade de crédito cujo custo a0 mutudrio tendeu a situar-se em nfveis significativamente inferiores aos observados nas faixas nfo subsidiadas do crédito disponivel nas instituigdes financeiras doméstices. O_diferencial do custo do dinheiro foi, alids, 0 principal instrumento a.que recorreram as autoridades governamentais para o estimulo de captagdes privadas durante todo 0 periodo estudado. A despeito da relativa precariedade de informagées sobre taxas de juros praticadas nas diferentes modalidades de crédito, as estimativas realizadas indicam que, exceto para alguns momentos localizados, 0 diferencial do custo do dinheiro favoreceu, de forma substancial, as operagdes externas via Lei n. 4.131 Além das vantagens quanta a prazos e custos, os empréstimos em moeda nos moldes da Lei n~ 4-131 mostraram-se especialmente atrativos as empresas de capital extemo, ce vez que passaram a representar um mecanismo de burla das restrigGes quanto & remessa de lucros originéria 21 Ver, respite, Pereira (1974, especialmente o capitulo 2, se¢i0 2.3,96 Paulo Davida Cruz de investimentos estrangeiros realizados no pafs. Na verdade, dadas as vantagens quanto ao volume passivel de remessa e quanto & taxagdo incidente sobre os montantes remetidos, as operagdes de captago direta registradas junto ao Banco Central devem ter disfargado um volume significativo de investimentos diretos efetuados principalmente por grandes empresas internacionais. Um indicador expressivo desse fendmeno é a existéncia, ao longo de todo o perfodo, de um volume nao desprezivel de operagées de empréstimo que t8m como credor a matriz estrangeira ou um grupo estrangeiro com participagio no capital da empresa tomadora, A Tabela 9 mostra que as operagdes dessa natureza foram responsdveis, no perfodo 1972/80, pelo ingresso médio de cerca de US$ 300 milhdes anuais, 0 que representa algo em torno de 18% das captagées totais realizadas pelas empresas de capital externo no perfodo.”” Tabela9 Enpréstimos em moeda (Lein. 4.131) (Operapes realizadas entre matrize filial de empresas de capital extemo 1972/80 Disginieagio____ gs e_o_e— (Operagées mauia/iial (A) 241.6 1604 2944 26 20034116 448317331478 (Operagoes totais das emp. LISS 1.0627 1579.7 L673 738A 206K3 20350 1483 9MT9 ‘de capital externa (B) (ao) mp _is9 ies mo 939s "Incase operages ent join-venturese grupos esrungeirs com partipaplo de capital, Fonte dos dados ruts: Registosefetwads junto Fiscalzago e Rego de Capita Extrangeioe = FIRCE, do Banco Central do Bras Contudo, a despeito dos inegaveis atrativos, o setor privado perde importincia relativa enquanto tomador de recursos externos via Lei n, 4.131, respondendo, em 1980, por apenas 23,4% das captagdes totais Como visto, 0 volume médio anual captado pelo setor privado permanece praticamente constante durante a maior parte do perfodo estudado, & quando cresce, no biénio 1977/78, cresce a taxas relativamente reduzidas, no acompanhando o ritmo de crescimento das tomadas realizadas pelo setor piblico. A discussio dos determinantes dessa trajet6ria € de fundamental importancia no s6 para esclarecer algumas das principais 22 Deve-se observa que © perentual mais clvado se dé em 1975 (27%), ano em que vigorou uma reduplo de 25% para 5% de aliquta de imposto de rena incidents sabro as remessas feuada a ula de jure © comisses. Desewolbinento capitalist no Brasil 7 caracterfsticas do endividamento recente como, principalmente, para ajudar a desvelar alguns dos dilemas com que vai defrontar-se a politica econdmica na inicio dos anos 80. De safda, € preciso ter presente que o perfodo de nftida preponderancia_de_captagées privadas - 1972/74 ~ corresponde, aproximadamente, aquele do aug: do ciclo expansivo, vale dizer, a um periodo em que o ritmo dos negécios, particularmente o das inversdes privadas, mantém-se em nivel elevado. Por esta época, 0 setor privado demanda volumes crescentes de crédito em cruzeiros e é ‘estimulado, dadas as caracteristicas do sistema financeiro estruturado na segunda metade dos anos 60 e dado o diferencial do custo do dinheiro, a realizar expressivas tomadas junto ao mercado financeiro internacional.’ Nio € quanto A captagao de reciirsos externos, agravando o ento _geralde—setragio. das captagées privadas.”* ~ ‘Tabeta 11 Empréstimosem moeda (Let n. 4.131) Decomposigio da taxa de erescimento das captagdes privadas segundo os principais rmacressetores 1972/80 ‘Capps eas nals ro Ow uss 1" endo Peréo Pondo Tox de Conibio’ Tanade Conibaio Discriminagio «197276 ISTINA HIRD crescneno para tea de ctescineno ye taxa de o ® © (Cesc Teal Cees Tol “Mineagio Tis 042 ap ADECCO Ind tmnsformaglo 11679 14223 156 6D) Infrestatira im04 40530028280) Inst inanceins 20 2s2 ons anda “ea 3 Outos syen_eria_ 3947 naweeet ces 133 Toul pio ies 3691 c ion Fonte dos dados brates Registre efetuados junto & Hscallzgio 6 Regis de Capitals Eaangeiras “ FIRCE, do Banco Cental do Brasil Da discussio anterior, € possivel perceber que a progressiva ”” da divida externa brasileira se vai impondo como resultado de um fendmeno que comera.a.se-manifestar jé por meados dos anos 70 e ‘que se intensifica ao final da década: necessidades crescentes de recursos extemos — primeiro em fungdo dos desequilfbrios da conta de mercadorias e servigos produtivos ¢, depois, das determinagées financeiras expressas no movimento cumulativo da divida ~ combinadas com a auséncia de agentes privados dispostos a realizar tomadas, nos volumes requeridos, junto ao sistema financeiro internacional. E essa 26 Para uma discuss sobre sguificado do ais medidas no compo da politi econimicn to period, ver Coutinho & Belen (1982}e Sera (1982),102 Paulo Davidoff Cre \ assimetria, progressivamente agregada pela desaceleragio do) crescimento, que determina, em iltima instincia, a “estatizagio” da divida externa brasileira, As medidas destinadas a estimular as captagées , privadas apenas atenuam, em alguns momentos, 0 movimento geral/ sendo incapazes, contudo, de reverté-lo, NS A contrayartida das tendéncias descritas 4, como visto, © pesd crescente do setor piblico no conjunto das tomadas de recursos externo que 0 crescimento das captagses piiblicas responde a uma politica de progressivas restrigdes A obtencdo de recursos internos, préprios e de terceiros, que faz. com que a continuidade dos programas de inversio das grandes empresas estatais s6 se viabilize mediante vultosas tomadas realizadas junto ao sistema financeiro privado internacional. Em primeiro lugar, é posta em prética, a partir de 1975, e mais intensamente em 1976, uma politica de pregos ¢ tarifas de bens e servigos ptiblicos nitidamente contencionista, com reajustes inferiores as variagdes observadas nos fndices gerais de pregos. Assim, no infcio de 1975, é fixado o percentual de 20% como limite superior ao reajuste de pregos ¢ tarifas, percentual esse que € novamente imposto em 1976. Considerando-se as taxas de inflago do periodo, fica evidente que tal politica s6 poderia acarretar, como de fato acarretou, forte deterioragio na capacidade de autofinanciamento das empresas estatais. Em segundo lugar, e ainda a pretexto de contengio do gasto piblico e de combate & inflagio, as ~ autoridades governamentais passaram a impor progressivo ‘achatamento no volume de recursos orgamentérios repassados tanto a outras esferas governamentais como as empresas ptiblicas.” Em terceiro lugar, tomaram-se maiores as restrigdes de captago de recursos por parte das empresas estatais junto a0 sistema financeiro doméstico, piblico ¢ privado. Face a tais condiges, a execueIo dos programas de inversio das, empresas pablicas s6 se viabilizou mediante recurso crescente ao sistema, financeiro privado internacional “ © setor de cnergia elétrica, principal tomador de recursos externos via Lei n. 4.131 no periodo recente, é 0 exemplo mais conspicuo 27 sta fia principal forma de presto n sentido da tomada de ecusos extern poe parte os goverosestadunse municpas } realizadas nos moldes da Lei n. 4.131. A esse respeito, convém observar/ Desenvolvimento eaptalista no Brasil 108 da trajet6ria acima descrita. Desde meados dos anos 60, quando é implantada a politica de “realidade tariféria”, 0 setor de energia financia parcelas significativas de suas inversdes com base em recursos préprios, No inicio dos anos 70, beneficiado ainda por aquela politica tariféria, © setor continua a apresentar elevados niveis de autofinanciamento, tendo (os recursos operacionais contiibufdo com perto de 45% do total de recursos invertidos no triGnio 1972/74 (Tabela 12). A partir de entio, com ‘a mudanca na politica tariféria e com a manutencio de,elevados nfveis de inversio, a gerago de recursos pr6prios perde importéncia relativa cenquanto fonte de financiamenio, atingindo um percentual de cerca de 28% do total de recursos aplicaios no biénio 1979/80. Simultaneamente, ‘0s aportes de capital, forma por exceléncia de transferéncia de recursos orgamentirios do Tesouro, :ambém perdem importincia relativa, ppassando de um percentual da ordem de 20% no periodo de 1972/75 para cerca de apenas 6% no bignio 1979/80. Atingido por esses dois vetores da politica antiinflacionaria 0 setor de energia s6 & capaz de prosseguir seus programas de expanso mediante recurso crescente a capitais de empréstimo. Num primeiro momento, cresce a participagao dos recursos captados junto a0 sistema financeiro doméstico, principalmente junto a agéncias piiblicas, enquanto que, a partir de 1977, tornam-se decisivos os recursos obtidos junto ao sistema financeiro privado internacional.”* Tabeta 12 Eaintura das fontes de recursos do setor de enerpi elétrica 1972/80 (%8) ‘Diszininagio o_o TBD Recursos proprios 0652 @A 92 540 457 383-502 Autofinanciamento 22 64 OS 359 M2 MS OL 7892867 ‘Apoces de Capital 22 03 97 27147 WS 0360 Oatce 06 G5) G2 18 31 07 OD UD aD inanclarento 360348378 OB aso 67 soa Emr, compalstios oseroal caeeecas 7a) seas, 118) Inatituigdes financeims == 4), «6S 10133228 ms sats lnsinigtesfinanceins, «= 230192 SH 329 O59 "Tout “Tea _imna og ine _sanS tooo Fesl_ ase ne en ione son san ane imam "Dados prliinars pci, também, Contibuigso de Consumidores e Venda de Agbes ao Palco. Fonte: Faxos de Fonts e Uses ~ ELETROBRAS (vis aos) 25 Uma anlitedetathada da quesiodofinsnciamento do stor de engi 6 apresentada em Reletstul 1981)104 Paulo Davie Cruz Sumirio _0 intenso processo de endividamento externo experimentado pela economia brasileira a partir do final dos anos 60 reflete, antes de tudo, as s ocorridas em Ambito internacional com o nascimento € imento do euromercado de moedlas. Neste sentido, est longe de constituir-se fenémeno isolado ou exclusive. O que hé de peculiar neste processo é a forma de insergao e a magnitude assumidas pela dtvida externa no conjunto diis relagdes da éconoinia brasileira com 0 “resto do mundo”. © primeiro momento de acelerago do endividamento externo brasileiro resultou, como visto, do alargamento das fronteiras de aplicagio dos curodélares numa situaggo de extraordindria liquidez internacional” “A despeito de coincidir temporalmente com’ 0 ciclo expansivo interno, caracterizado por elevadissimas taxas de crescimento do produto, a divida contrafda no perfodo nem de longe pode ser vista como a contribuigao de “poupangas externas” a esse crescimento, de vez que acarretou, basicamente, a criagdo de poder de compra nio realizado no periods. Se algum efeito teve sobre 0 ciclo expansivo, foi o de dissimular e talvez agravar, 0s desequilibrios intersetoriais & medida que, a0 dar origem a excessivas reseivas internacionais, criava a ilustio de uma capacidade para importar “ilimitada”, sancionando assim a abertura % coeficiente de importagées, Na verdade, o que se deu foi a convergéncia de uma situago de grande liquidez intemacional com a de um ciclo expansivo interno, onde a detmanda por crédito em moeda doméstica exercida pelo sétor’privado crescia a taxas elevadas e onde as caracteristicas institucionais do sistema financeiro interno faziam com que parcela crescente dessa demanda fosse atendida, independentemente do estado das contas externas, por ‘operagdes que envolviam o ingresso de recuisus extetmus. Convém recordar, a respeito, que no auge do ciclo expansivo as captagdes diretas junto ao sistema financeiro internacional sio__realizadas fundamentalmente por empresas privadas, notadamente por empresas de capital internacional, com forte concentragio na indisttia de transformagio, O substrato dessas captagées foi, indiscutivelmente, 0 Desewolinenta capitalist no Brasil os intenso ritmo dos negécios ou, mais especificamente, a aceleragio das inversdes industriais ocorrida nc periodo. segundo momento caracterfstico na formagio da atual divida externa brasileira teve inicio em 1974, com o advento da crise internacional. Criow-se, a partir de entdo, uma marcada assimetria com a economia brasileira, a despeito de j4 estar em desaceleragiio, crescendo a taxas ainda elevadas em meio a uma conjuntura internacional fortemente recessiva. A face “desequilibrada” do crescimento anterior tornou-se manifesta © surgiu 0 to propalado “hiato de recursos”. Ressalte-se centretanto, que, néo obstante sua origem estrutural, 0 “hiato” observado no periodo foi magnificado pela politica econdmica de entio, que combinou a manutengio de elevadas taxas de crescimento — notadamente via inversdes em projetos contemplados pelo II PND — com um total descaso frente & crise internacional. As dificuldades externas foram agravadas, ainda, pela forte elevacio do custo da divida, revelando, pela primeira vez, 0 efeito perverso da simultaneidade de desequilfbrios ladas. comerciais e financeiros em economias eni E por esta época, a partir de 1975 mais precisamente, que tem inicio a trajetGria de. “estatizagio” dos empréstimos em mocda contratados nos moldes da Lei n. 4.131. Isto porque as taxas ainda elevadas de crescimento so sustentadas basicamente pelo investimento piiblico, de vez que as inversdes privadas encontram-se em franca desaceleragao, Sendo assim, a demanda por crédito em moeda doméstica exercida pelo setor privado também se desacelera, inclusive no tocante & sua componente externa. Desta forma, a despeito das necessidades crescentes de recursos externos ~ determinadas tanto pelo “hiato de recursos” como pelo préprio custo da divida ~ e ndo obstante as medidas de estfmulo adotadas pelas autoridades governamentais, o montante anual captado pelo setor privado mantém-se, em valores nominais, praticamente constante, niio declinando unicamente em fungfo dos cmpséstinws contratados por empresas de mineragio envolvidas em grandes projetos estimulados pelo IIPND. ‘A terceira fase do endividamento externo brasileiro tem como peculiaridade 0 crescente peso que o componente financeiro vai106 Paulo Davida Cruz assumindo na determinagio de novos acréscimos da divida, ou seja, seu caréter auto-acumulativo. Inicialmente, no biénio 1977/78, quando a conjuntura intemacional mostra-se favordvel e hd grande liquidez no ‘mercado de euromoedas, as autoridades governamentais estimulam o aprofundamento da dfvida sem que haja, em proporgdes significativas, uma contrapartida de déficit na conta de mercadorias ¢ de servigos produtivos a ser financiado, Neste perfodo, as novas tomadas destinam-se, basicamente, a fazer frente ao custo da divida e a compor reservas internacionais. Mas, 0 pice dessa “fase financeira” do endividamento se dé no bignio 1979/80, quando a violenta elevagao das taxas bisicas de juros no mercado internacional tem um efeito profundamente desestabilizador sobre as contas externas brasileiras. Manifesta-se, por esta época, um aparente paradoxo: 0 endividamento externo, justificado como elemento de superagio de “constrangimentos externos” e, portanto, como potenciador do crescimento econdmico, revela-se 0 seu contrério, vale dizer, um elemento fortemente agudizador de dificuldades externas ou, radicalizando o argumento, um elemento gerador de constrangimentos externos. No decorrer dessa “fase financeira” as _antoridades governamentais intensificam os estimulos a captagiio_privada, notadamente via diferencial do custo do dinheiro, sem lograr, contudo, resultados significativos. Nao obstante 0 acréscimo nos volumes captados no bignio 1977/78, quando as condigdes intemacionais tornaram-se extremamente favordveis, as captagdes privadas tiveram seu comportamento determinado pelo crescimento pouco expressive das captagoes realizadas por empresas da indiistria de transformagio, cujo ritmo de inversdes ja se encontrava em répida desaceleragiio. No biénio seguinte © quadro agrava-se sensivelmente, dado que o volume captado pelo setor privado, especialmente por empresas internacionais da indistria de transformagio, reduz-se bruscamente, Resulta, dos movimentos apontados, a combinacio de necessidades crescentes de recursos externos ~ amplificadas agora pelo forte efeito auto-acumulativo do custo da divida - com a auséncia de agentes privadds dispostos a realizar tomadas massivas junto ao sistema financeiro internacional. No bojo dessa assimetria, esto dados os determinantes do aprofundamento da “estatizago” da divida extema brasileira Deserolvinenecaptalista wo Brat 07 BANCO CENTRAL DO BRASIL. Setor externo ¢ desenvolvimento da economia nacional. Boletim do Banco Central do Brasil, Rio de Janeiro, ‘Anexo especial, n. 2, fev, 1973 BATISTA JR, P.N. Participagdo brasileira no mercado financeiro internacional; custo © perfil di divida externa brasileira. Rio de Janciro: FGV, 1980. (Mimeo.) BERNET, J. 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