Деяна Марчева ▌ ПРОКУРАТУРАТА ПРЕЗ ПРИЗМАТА НА КОНСТИТУЦИОННИТЕ ДЕБАТИ...

ПРОКУРАТУРАТА ПРЕЗ ПРИЗМАТА НА

КОНСТИТУЦИОННИТЕ ДЕБАТИ ПРЕЗ 1991 ГОДИНА
Доц. д-р Деяна Марчева
Нов български университет

Резюме: Проблемът за ролята и мястото на прокуратурата и главния прокурор в България, из-

кристализира в юриспруденцията на Конституционния съд през последните години. В тази статия
анализирам как е поставен в конституционните дебати през 1991 г. Архивите свидетелстват, че няма
спор по основния принцип за независимост на съдебната власт, но същевременно по нейната струк-
тура и функции се работи най-вече на ниво експертна комисия и отсъства автентична политическа
делиберация при вземането на решения. Конституционната комисия започва да работи върху т.нар.
проект на експертите, които не са народни представители, много преди да се претеглят аргументи
къде трябва да се позиционира прокуратурата в новата конституционна конфигурация. Водещите
участници в дебатите решават да се опрат на добре познатия модел на предходните социалисти-
чески конституции, в които съд и прокуратура стоят на едно място в конституцията. Това е и едно от
обясненията защо мястото на прокуратурата в съдебната власт се оказва предопределено.
Ключови думи: конституция, съдебна власт, прокуратура, главен прокурор, конституционни де-
бати, създаване на конституция, делиберация, Конституционен съд

THE PROSECUTOR’S OFFICE THROUGH THE PRISM

OF THE CONSTITUTIONAL DEBATES IN 1991
Assoc. Prof. Deyana Marcheva, PhD
New Bulgarian University

Abstract: In the recent years the issue of the role and place of prosecutor’s office and the Prosecutor
General in Bulgaria comes to the fore in the jurisprudence of the Constitutional court. The article analyzes
how this issue was set in the constitutional debates in 1991. The records tell us that the fundamental prin-
ciple of independence of judiciary was indisputable but its structure and functions were left to be drawn up
almost only on the level of expert committee, lacking any authentic political deliberation in the decision-
making. Long before any arguments as to where the prosecutor’s office should be placed in the new con-
stitutional configuration have been weighed, the Constitutional committee starts to work on the so-called
project of experts, who are not members of parliament. The leading figures in the debates decided to rely
on the well-known model of the preceding socialist constitutions where the court and prosecutor’s office
were installed in the same division of the constitution. This is one of the explanations why the place of the
prosecutor’s office in the judiciary turns out to be predetermined.
Keywords: constitution, judiciary, prosecutor’s office, Prosecutor General, constitutional debates,
constitution-making, deliberation, Constitutional court

Пловдивски университет „Паисий Хилендарски“ 7

STUDIA IURIS ▌ Брой 2, 2022 г.

В центъра на съвременните дебати в България стои проблемът за ролята и мястото

на прокуратурата и главния прокурор в действащата конституционна конфигурация. Него-
вите аспекти са множество и от различен порядък като най-ясно изкристализират в юрис-
пруденцията на Конституционния съд, който през последните години многократно е сези-
ран по въпроси, касаещи отчетността на прокуратурата, взаимодействието между прокура-
турата и останалите държавни органи, разследването на главния прокурор и границите на
прокурорския надзор 1. Не е без значение и фактът, че напоследък главният прокурор е из-
ключително активен в инициирането на конституционни дела по различни въпроси 2, но
най-вече се оплаква, че е нарушен принципът на разделение на властите и независимостта

1 В този контекст заслужават отбелязване следните решения на КС:

Решение № 6/6.06.2017 г. по к. д. № 15/2016 г. (обн., ДВ, бр. 48/2017 г.) – по искане на главния прокурор за даване
на задължително тълкуване на чл. 84, т. 16, изр. 2 от Конституцията по въпроса за обхвата на израза „други
доклади на главния прокурор за дейността на прокуратурата по прилагането на закона, противодействието на
престъпността и реализирането на наказателната политика“, и включва ли се в него докла по конкретно нака-
зателно производство.
Решение № 11/23.07.2020 г. по к. д. № 15/2019 г. (обн., ДВ, бр. 68/2020 г.) – по искане на Министерски съвет за
задължително тълкуване на чл. 126, ал. 2 от Конституция по тълкувателния въпрос: „В надзора за законност и
методическо ръководство върху дейността на всички прокурори, осъществяван от главния прокурор по чл. 126,
ал. 2 от Конституцията, включват ли се случаите, когато прокурор извършва проверки, разследвания и други
процесуални действия по сигнали срещу главния прокурор предвид общоприетия правен принцип „никой не
може да съди себе си“ като елемент на правовата държава.
Решение № 12/ 30.07. 2020 г. по к. д. №1 2020 г. (обн., ДВ, бр. 70/2020 г.) – по искане на главния прокурор за
тълкуване на чл. 103, ал. 1 от Конституция, понятията „държавна измяна“ и „нарушение на конституцията“ като
основания за ангажиране на отговорността на президента, и на чл. 103, ал. 4 от Конституцията, изразът „не
може да бъде възбудено наказателно преследване“.
Решение № 7/11.05.2021 г. по к. д. № 4/2021 г. (обн., ДВ, бр. 41/2021 г.) – по искане на Президента за установяване
на противоконституционност на новоприети разпоредби в Закона за съдебната власт и Наказателно-процесу-
алния кодекс във връзка с нововъведената фигура „прокурор по разследването срещу главния прокурор или
негов заместник“.
Решение № 2/17.02.2022 г. по к. д. № 20/2021 г. (обн., ДВ, бр. 16/2022 г.) – по искане на главния прокурор за
обявяване на противоконституционност разпоредби от Закона за защита на лица, застрашени във връзка с
наказателно производство, с които са отнети от управлението на прокуратурата държавните имоти, ползвани
от Бюрото по защита на застрашени лица, и са предоставени на Министерството на правосъдието.
Решение № 7/14.07.2022 г. по к. д. № 9/2022 г. (обн., ДВ, бр. 56/2022 г.) – по искане на главния прокурор за обя-
вяване на противоконституционност на нови разпоредби в Закона за съдебната власт, с които се закриват спе-
циализираните наказателни съдилища и прокуратури.
Решение № 6/12.07.2022 г. по к. д. № 6/2022 г. (обн., ДВ, бр. 57/2022 г.) – по искане на главния прокурор за обя-
вяване на противоконституционност на разпоредби от Правилника за организация и дейност на Народното
събрание, свързани с участието на главния прокурор в парламентарните дебати за работата на прокуратурата
и при формирането на законодателните политики в тази насока, вкл. задължението му при следващия си годи-
шен доклад да отчете изпълнението на препоръките на Народното събрание.
2 Дотук 2022 г. се очертава като изключително активна за главния прокурор, който до средата на месец септем-

ври 2022 г. е сезирал Конституционния съд с 5 искания, по които са образувани к. д. № 5/ 2022 г., к. д. № 6/ 2022 г.,
к. д. № 8/ 2022 г., к. д. № 9/ 2022 г. и к. д. № 11. До средата на септември 2022 г. общо образуваните дела пред
Конституционния съд са 16, така че главният прокурор се оказва инициатор на около 42% от общия брой на
делата от 01.01.2022 г. до 15.09.2022 г.
За сравнение през цялата 2021 г. от общо 21 конституционни дела има само 2 искания на главния прокурор по
к. д. № 19/ 2021 г. (за обявяване на противоконституционност на разпоредби от Правилника за организация и
дейност на Народното събрание, но искането е отклонено, тъй като преди делото да бъде решено, те са прес-
танали да бъдат част от действащото право) и по к. д. № 20/ 2021 г. (за отнемането от управлението на прокура-
турата на имотите, ползвани от Бюрото по защита при главния прокурор).

8 ЮРИДИЧЕСКИ ФАКУЛТЕТ
 Деяна Марчева ▌ ПРОКУРАТУРАТА ПРЕЗ ПРИЗМАТА НА КОНСТИТУЦИОННИТЕ ДЕБАТИ...

на прокуратурата 3. С други думи главният прокурор използва уникалното си правомощие

да сезира Конституционния съд по всякакви въпроси за противоконституционност 4, за да
брани собствената си власт. Така то се превръща в политически инструмент за противопос-
тавяне на управленски решения на законодателната и изпълнителната власт, и в този сми-
съл за намеса в политиките за държавно управление. Показателни примери в това отно-
шение са исканията на главния прокурор за обявяване на противоконституционност на за-
коновите разпоредби, с които се закриват специализирания съд и прокуратура 5, или с ко-
ито Бюрото по защита на застрашени лица минава на подчинение на Министерството на
правосъдието 6.
Инициативата по чл. 150, ал.1 КРБ на едноличния Главен прокурор за стартиране на
конституционен контрол е изравнена с инициативата на Върховният касационен съд и
Върховния административен съд. Съществената разлика обаче е в това, че нито един съ-
дия самостоятелно няма право да упражни това правомощие. Това в известна степен обяс-
нява защо сезирането на Конституционен съд от върховните съдилища не се e деформи-
рало в политическо средство за противопоставяне на управленските структурни и други
политики. По-дълбоката причина обаче може да се търси в различния характер на дей-
ността на съдилищата и прокуратурата, която предполага и различна позиция към властта,
управлението и политическото.
Според класическата мъдрост на Монтескьо „от трите власти… съдебната в известен
смисъл въобще не е власт“ 7, и „не трябва да се обединява с каквато и да е част от изпълни-
телната“ 8. На съвременен език теориите класифицират правосъдието от гледна точка на
властта, като „юридическа“ и „негативна“ власт, а не „политическа“ и „позитивна“ власт 9. И
това е така, защото правораздаването решава правни спорове обективно и безпристрас-
тно в рамките на съществуващата нормативна рамка, и то по същността си не произвежда
управление и политики. От друга страна, прокурорската дейност изначално няма как да има
такъв характер, защото прокурорът е една от страните в наказателния процес, която под-
държа обвинението от името на държавата, и в този смисъл има пряко отношение към
формирането и реализацията на наказателната политика 10. Самата работа на прокурату-
рата е в значителна степен зависима от дейността на разследващите и правоохранител-
ните органи на Министерството на вътрешните работи, т.е. на представители на изпълни-
телната власт, които непосредствено осъществяват разследването на престъпления и

3 Такива мотиви се съдържат в исканията на главния прокурор, с които сезира КС по к. д. № 15/2016 г., к. д. №
20/2021 г., к. д. № 6/2022 г., к. д. № 9/2022 г.
4 За сравнение сезиращите правомощия на Омбудсмана и Висшият адвокатски съвет са ограничени до искане

за установяване на противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите

(чл. 150, ал. 3 и 4 КРБ).
5 Решение № 7/14.07.2022 г. по к. д. № 9/2022 г. (обн., ДВ, бр. 56/2022 г.).

6 Решение № 2/17.02.2022 г. по к. д. № 20/2021 г. (обн., ДВ, бр. 16/2022 г.).

7 Монтескьо, Ш. За духа на законите (прев. Т. Чакъров). С.: Наука и изкуство, 1984, с. 232. (Monteskio, Sh. Za duha

na zakonite (prev. T. Chakarov). S.: Nauka i izkustvo, 1984, p. 232)

8 Пак там, с. 235.

9 За класификациите политическа и юридическа власт, позитивна и негативна власт Вж. Стоилов, Я. Държавната

власт. С.: Сиби, 2001, 112 – 128, 129 – 136. (Stoilov, Y. Darzhavnata vlast. S.: Sibi, 2001, 129 – 136)
10 Неслучайно един от главните прокурори на Република България Борис Велчев (2006 – 2012 г.) в края на своя

мандат публикува книга на тази тем. Вж. Велчев, Б. Проблеми на наказателната политика в Република България.
С.: Сиела, 2012 (Velchev, B. Problemi na nakazatelnata politika v Republika Bulgaria. S.: Ciela, 2012).
Пловдивски университет „Паисий Хилендарски“ 9
STUDIA IURIS ▌ Брой 2, 2022 г.

събирането на доказателства, според които прокурорът решава дали да повдигне обвине-

ние пред съд. В този смисъл прокурорската дейност не може да бъде отделена от разслед-
ващата дейност, осъществявана от изпълнителната власт, и зависи от прякото ѝ взаимо-
действие с нейните органи. Поради това прокуратурата няма как да се впише в класичес-
ката визия на Монтескьо за съдебната власт и нейната роля в принципа за разделение на
властите. Затова и в сравнителноправен план редица конституционни модели отреждат
мястото на прокуратурата изцяло в изпълнителната власт 11 или в отделен самостоятелен
домейн, който не се припокрива нито със съдебната, нито с изпълнителната власт 12.
В този контекст логично се появява въпросите: Защо и как в действащата българска
конституция от 1991 г. се достига до конструкцията, в която прокуратурата е част от съдеб-
ната власт? Какви са били вижданията и очакванията на народните представители от Сед-
мото Велико народно събрание и на експертите при съставянето на конституционните раз-
поредби за прокуратурата и Главния прокурор?
Отговори донякъде се откриват в стенографските протоколи от пленарните заседания
на Великото Народно събрание и протоколите от заседанията на Комисията за изработване
на проект за конституция на България (т.нар. Конституционна комисия) 13, които свидетелс-
тват за това в каква посока се развиват конституционните дебати през 1990 – 1991 г. Ръко-
водството и координацията на тази комисия е възложено изцяло на юристи – за председа-
тел е избран Гиньо Ганев, за заместник-председатели – Любен Корнезов, Стоян Ганев и
Елена Кирчева; за секретар -Янаки Стоилов. В нейния първоначален състав са включени 48
народни представители, разширен месец по-късно на 52 члена, като мнозинството от тях
са прависти 14.
Активно в работата участват народни представители от академичните среди, включи-
телно от Юридическия факултет на СУ – Велко Вълканов, Янаки Стоилов, Снежана

11 Примери за такива модели има в САЩ, Англия и Уелс, Австралия, ФРГ, Швейцария, Дания и др. За подробен
сравнителен анализ Вж. Gilliéron, G. Public Prosecutors in the United States and Europe. A Comparative Analysis with
Special Focus on Switzerland, France, and Germany. Springer International Publishing Switzerland, 2014.
Gilliéron подчертава, че в историята на САЩ мястото на прокуратурата променя своето място в конфигура-
цията на властите от съдебната към изпълнителната власт: „В ранната република прокурорът е бил определян
като съдебна фигура. Всъщност в много щати упълномощеният да осъществява обвинението се споменава в
разпоредбите на щатските конституции относно съдилищата. Първоначално прокурорът се разглежда като
участник с минимална роля в съда, докато местният шериф и местният следовател (coroner) се радвали на много
повече внимание. Тяхната важна роля се потвърждава и от факта, че тези фигури са първите, които придобиват
независимост и подлежат на местни избори. След Гражданската война прокурорът става член на изпълнител-
ната власт. Така съдебните и прокурорските функции са ясно разделени. Преместването от съдебната към из-
пълнителната власт е повлияна от Монтескьо, който развива идеята за пълно и цялостно разделение между
клоновете на управлението.“ (превод мой – Д. М.) Gilliéron, G. Public Prosecutors in the United States and Europe.
A Comparative Analysis with Special Focus on Switzerland, France, and Germany, Цит. съч., p. 51.
12 Като такива примери в становищата на Венецианската комисия обикновено се посочват Франция, Белгия,

Испания, Италия, Нидерландия и Румъния. Вж. сравнителноправното изследване на институт „Отворено общес-
тво“ в екип Иванка Иванова, Георги Ангелов и Яни Киров: Какво (не) знаем за главните прокурори на държавите
членки на ЕС. С.: Институт Отворено общество – София., януари 2019 г., с. 9.
https://osis.bg/wp-content/uploads/2019/01/Prosecutors_General_EU_MS_2019_BG.pdf (Достъп на 18.09.2022 г.)
13 Комисията за изработване на проект за конституция на България е създадена с Решение на Великото На-

родно събрание от 30.07.1990 г., (обн., ДВ, бр. 63/1990 г.).

14 С последваща решение на Великото народно събрание от 30.08.1990 г. (обн., ДВ, бр. 71/1990 г.) съставът на

комисията е увеличен с петима члена, като същевременно от членство в Конституционната комисия е освобо-
ден Желю Желев.

10 ЮРИДИЧЕСКИ ФАКУЛТЕТ
 Деяна Марчева ▌ ПРОКУРАТУРАТА ПРЕЗ ПРИЗМАТА НА КОНСТИТУЦИОННИТЕ ДЕБАТИ...

Ботушарова, Стоян Ганев, Янко Янков, а също и от БАН – Александър Янков и Чавдар Кюра-
нов, и от Висшия икономически институт „Карл Маркс“ (днес УНСС) – Нора Ананиева и Елена
Кирчева 15.
В състава на Конституционната комисия са включени редица практикуващи юристи
от различните професии 16. За народни представители от БСП и членове на най-важната
комисия в Седмото Велико Народно събрание са избрани 5 съдии, 7 прокурори и 1 следо-
вател както следва:
❑ съдии: Любен Грозданов (председател на отделение във Върховния съд), Любен
Корнезов (председател на Окръжен съд, гр. Ямбол), Росен Хубенов (районен съдия
в Пловдивски районен съд), Димитър Г. Димитров (председател на Окръжен съд, гр.
Враца), Румяна Шубекова (районен съдия в Горна Оряховица);
❑ прокурори: Спас Мулетаров (заместник-главен прокурор), Соня Младенова
(заместник-градски прокурор в Софийска градска прокуратура) 17 , Мариана
Христова (заместник-окръжен прокурор в гр. Плевен), Росица Сбиркова (заместник-
окръжен прокурор в Окръжна прокуратура, гр. Смолян), Ненчо Ненчев (окръжен
прокурор в Окръжна прокуратура, гр. Силистра), Стоян Стоянов (прокурор в
Окръжна прокуратура – Сливен); и Йордан Стоянов (районен прокурор 18);
❑ следовател: Ангел Момов (районен прокурор, секретар на Общинския комитет на
БКП, а също и като юрисконсулт на Районната дирекция на вътрешните работи –
гр. Шумен) 19.
Народните представители от СДС в Конституционната комисия са предимно адвокати:
Петър Корнажев, Петър Обретенов, Крум Неврокопски, Николай Павлов, Йордан Кукуров,
Владислав Даскалов.
За по-ефективна работа са създадени подкомисии, които да работят по отделните
глави на конституцията. Бившият съдия Любен Корнезов оглавява подкомисията „Съд и

15 Александър Янков, Чардар Кюранов и Нора Ананиева са завършили право в ЮФ на СУ „Св. Климент Охрид-
ски“. Александър Янков е професор по международно право и заместник-председател на БАН. Чавдар Кюранов
и Нора Ананиева са доктори на философските науки и професори. Чавдар Кюранов завежда секция „Социология
на труда“ в Института по социология на БАН, а Нора Ананиева е заместник-директор на Института за съвре-
менни социални теории и ръководител на катедра „Международни отношения“ във ВИИ „К. Маркс“.
Други двама членове на Конституционната комисия са завършили „международно право“ в СССР – Красимир
Премянов и Иван Генов. А Йордан Стоянов (който по-долу е представен в групата на прокурорите) е завършил
юридическото си образование в СУ „Св. Климент Охридски“ и двугодишен курс в Академията за обществени
науки – Москва.
16 Има и народни представители – членове на Конституционната комисия, които са с юридическо образование,

но са работили в други практически области, например, преводи от испански език (Стефан Савов) или история
на турската литература и култура (Ибрахим Татарлъ).
17 Следва да се отбележи, че след като работи като прокурор и преди да бъде избрана в Седмото Велико Народно

събрание, Соня Младенова работи и като главен юрисконсулт в Комитета по труда и социалното дело, а също
и като старши експерт по законодателството в дирекция „Законодателство“ в Министерството на правосъдието.
С този експертен опит тя е представена в: Депутатите в Седмото Велико Народно събрание. (съст. и ред. Нина
Неделчева-Паскалева). С.: Информационно обслужване – София, 1991, с. 225. (Deputatite v Sedmoto Veliko
Narodno Sabranie. (sast. i red. Nina Nedelcheva-Paskaleva). S.: Informacionno obsluzhvane – Sofia, 1991, p. 225).
18 Пак там, с.20. Не е уточнено къде точно е бил районен прокурор, а в кратката биографична справка е посо-

чено също така, че е работил и като секретар на Общинския комитет на БКП, заместник-председател на Облас-
тния съвет на Отечествения съюз и координатор на Националния съвет на Отечествения съюз.
19 Пак там, с. 36.

Пловдивски университет „Паисий Хилендарски“ 11

STUDIA IURIS ▌ Брой 2, 2022 г.

прокуратура“, която по-късно е преименувана „Съдебна власт“. 20 Самият той пет години по-
късно ще сподели своето гледище, че това е „най-слабата част от конституцията е глава VI
„Съдебна власт“ като го обосновава не с начина, по който тя е съставена, а с фактическите
реалности в тази сфера 21.
Как започва и протича работата по изготвянето на тази част от действащата консти-
туция и как тя се съотнася с внесените конституционни проекти във Великото народно съб-
рание? В периода от 2 октомври 1990 г. до 29 март 1991 г. в деловодството на Седмото Ве-
лико Народно събрание официално са входирани 19 проекта за конституции 22, както на
различни политически партии или коалиции 23, така и на групи народни представители 24, а
също и на отделни граждани 25. От протоколите от заседанията на Конституционната коми-
сия става ясно, че циркулират и разнообразни проекти, които се обсъждат в рамките на
експертната работа, но така и не са входирани във Великото Народно събрание – общ

20 „Съд и прокуратура“ е първоначалното наименование на съответния раздел от конституцията и на подкоми-

сията, съгласно протокола от нейното заседание от 20.12.1990 г. Същевременно още в своите „Предварителни
бележки по някои проблеми па конституционните основи на съдебната магистратура“ председателят на подко-
мисията Любен Корнезов, отделя специално внимание на наименованието на тази глава и сочи различните
примери в европейските държави: в конституцията на Италия е озаглавена „магистратура“, в конституцията на
Германия – „Правораздаване“, в конституциите на Франция, Гърция, Испания, Бразилия – „Съдебна власт“. Той
предлага работното заглавие на тази глава на конституционния проект да бъде „Съдебна власт“. С това наиме-
нование се обсъжда и на първото заседание на Конституционната комисия на 30.01.1991 г., в която се обсъжда
тази глава, тя вече е с наименование „Съдебна власт“. В работата на подкомисията участват представители на
заинтересовани институции и на академичната общност. Например на заседанието от 20.12.1990 г. се включват
и представител на Главна Прокуратура – Боян Станков, Министерство на правосъдието – Любен Велинов, Вър-
ховен съд – Евгени Димитров, главен арбитър на ВДА – Чудомир Големинов, началник на Главно следствено
управление – Х. Кацамунски, а също и научните работници – Кино Лазаров, Живко Миланов, Емилия Друмева,
Деян Станчев. Подробно Вж. дигиталния архив на: http://betterjustice.bg/bg/node/610 (Достъп на 18.09.2022 г.).
21 Корнезов, Л. Разделение на властите в съвременната държава. – Ново време, № 5, 1996, с. 14 (Kornezov, L.

Razdelenie na vlastite v savremennata darzhava. – Novo vreme, No. 5, 1996, p. 14): „….“независимостта на съдебната
власт“, но този прогресивен принцип на практика се изроди в една безконтролност. Ние всички сме свидетели
как тази „трета власт“ беше разгромена и в какво състояние се намира днес. Вярата на хората и обществото във
върховенството на закона, в справедливостта на съдебните органи (съд, прокуратура, следствие) е разколебана.
Неслучайно мнозина от тях вместо да се обърнат към съда за защита на техните права и интереси, търсят под-
крепата на извъндържавни структури облекли мантията на застрахователни агенти, охранителни фирми и т.н.
Животът не търпи „празни пространства“. Когато в определен сектор, в конкретния случай правораздаването,
липсва държавна власт или тя е неефективна, се замества от власт, която е отвъд закона…Ние можем да бъдем
критични към дейността на органите на МВР, но те в определена степен са безпомощни, след като заловените
от тях престъпници с лека ръка се освобождават от прокуратурата. Примерите са толкова фрапантни, че не се
нуждаят от коментар.“
22 Вж. дигиталния архив на http://betterjustice.bg/constitution/563 (Достъп на 18.09.2022 г.).

23 Например, проект на СДС-ОДЦ (внесен на 11.10.1990 г.), проект на БСДП (внесен на 14.01.1991 г.), проект на

БЗНС (внесен на 16.01.1991 г.), проект на БСП (внесен на 17.01.1991 г.), проект на Радикалдемократическата пар-
тия (внесен на 27.02.1991 г.)
24 Например, проект на „клуб 311“ – к. ю. н. Валентин Георгиев, Георги Денков, Даниел Вълчев, Димитър Радев,

к. ю. н. Росен Тошев и к. ю. н. Янаки Стоилов, с подписите на 110 народни представители (внесен на

22.12.1990 г.); проект на Велко Вълканов, с подписите на 102 народни представители (внесен на 16.01.1991 г.).
25 Например, проект на Андрей Якимов, к. и. н., преподавател по политическа икономия в Сентениъл Колидж,

Канада (внесен на 10.10.1990 г.), проект на акад. Ярослав Радев (внесен на 08.01.1991 г.), проект на Владимир
Радев, българин, живеещ в САШ (внесен на 08.01.1991 г.), проект на Александър Александров (внесен на
22.01.1991 г.), проект на Алекси Попов, българин, живеещ в Казабланка (внесен на 28.03.1991 г.) и др. Особено
се отличава проектът на Андрей Якимов, който предвижда федеративно държавно устройство и президентска
република с двукамарен парламент. В този проект няма никакви разпоредби за прокуратурата.

12 ЮРИДИЧЕСКИ ФАКУЛТЕТ
 Деяна Марчева ▌ ПРОКУРАТУРАТА ПРЕЗ ПРИЗМАТА НА КОНСТИТУЦИОННИТЕ ДЕБАТИ...

проект на Министерство на правосъдието и Съюза на съдиите в България 26, общ проект на

Върховния съд и на Главна прокуратура 27. Обсъждат се и различни становища – например,
на тогавашния Централен съвет на адвокатурата 28. Всички тези проекти и становища обаче
не са запазени в архива от работата на подкомисията „Съдебна власт“ 29 и единственият из-
точник за това какво се предлага в тях са изказванията на участниците в заседанията на
конституционната комисия през 1991 г.
Почти всички конституционни проекти, регистрирани в Седмото Велико Народно съб-
рание, извеждат експлицитно принципа на независимост на съдебната власт. Няма и спо-
рове нито между народни представители, нито между експертите по новия фундаментален
принцип за разделение на властите, и за независимост на съдебната власт. Възпроизвеж-
дат се и класически принципи, които се съдържат и в предходната Конституция на НРБ от
1947 г. като забрана на извънредни съдилища 30, законоустановеност на престъпленията и
наказанията 31, забрана за обратна сила на наказателния закон 32 и т.н. Редица аргументи са

26 От изказването на Пенчо Пенев, тогавашен министър на правосъдието, става ясно, че Съюзът на съдиите в
България и Министерството на правосъдието обсъждат след 10 ноември 1989 г. основните принципи за изграж-
дане на съдебната власт. Не може обаче със сигурност да се заключи дали е изпращан на Конституционната ко-
мисия отделен конституционен проект, различен от готвения тогава нов закон за устройство на съдилищата: „Най-
напред искам да напомня, че автор на идеята за единното правосъдие в България и негов сторонник беше Ми-
нистерство на правосъдието, та даже и преди 10 ноември, тогава, когато се обсъждаше проблемът за съдебната
система и се обсъждаха някакви варианти за нейната промяна. Трябва да кажа, че тогава ние бяхме в пълна изо-
лация. Сега с голямо удовлетворение констатирам, че почти във всички проекти, представени тук, на този висок
форум, съдържат идеи много близки до тези, които ние споделяхме и тогава. Имам предвид преди всичко идеята
за създаването на единна съдебна система. Тази идея беше доразвита след 10 ноември и съвместно със Съюза на
съдиите в България ние направихме едно предложение за усъвършенстване на съдебната система, което разп-
ратихме на политическите сили, може би няколко месеца след 10 ноември. Мисля, че беше м. април. Там ние в
основни линии набелязахме, както ние ги виждаме, принципите на изграждане на съдебната власт...“. Вж. с. 24 –
25 от протокола от 30.01.1991 г., (първа част), Дигитален архив на http://betterjustice.bg/bg/node/611 (Достъп на
20.09.2022 г.)
27 Споменава се в изказването на тогавашния заместник-главен прокурор Димитър Димитров: „…Главната про-

куратура и Върховният съд активно работят също по въпроса за раздела от Конституцията за съдебната власт.
Ние също имаме проект и той е изпратен на Министерство на правосъдието и на други места. Не знам защо
сега се обсъждат два проекта, които пред вас и пред нас са представени?“ Вж. с.27 – 28 от протокола от
30.01.1991 г., Цит. източник.
28 Споменава се в изказването на председателя на подкомисията „Съдебна власт“ Любен Корнезов: „Проблем

възниква в различните проекти и становища относно удачността на военните съдилища и оттук военна проку-
ратура и предварително производство. Примерно вчера се запознах със становището на Централния съвет на
адвокатурата, която счита, че не би следвало военните съдилища да съществуват, трябва да има само граждан-
ски съдилища. Аз няма да се спирам на този въпрос, искам само да подчертая, че от наше гледище следва да се
запази тази структура.“ Вж. с.7 от протокола от 30.01.1991 г., (първа част), Цит. източник.
29 Такива не се намират нито в библиотеката на Народното събрание, нито в рамките на проверката в Държавна

агенция „Архиви“, в която е изпратена цялата налична документация от подкомисията „Съдебна власт“ към Ко-
мисията за изработване на конституция на България.
30 Конституцията на НРБ от 1971 г., чл. 126, ал. 3.

31 Конституцията на НРБ от 1971 г., чл. 136, ал. 1.

32 Конституцията на НРБ от 1971 г., чл. 136, ал. 2.

Пловдивски университет „Паисий Хилендарски“ 13

STUDIA IURIS ▌ Брой 2, 2022 г.

мобилизирани, за да се обоснове въвеждането на несменяемост на съдиите 33, възстановя-

ването на Върховния административен съд 34 и т.н.
Съществените разминавания между проектите за конституция в периода 1990 – 1991 г.
касаят въпроса как да се конституират съдиите и прокурорите. Редица проекти възпроизвеж-
дат идентични или близки правила, до установените в социалистическите конституции, спо-
ред които Народното събрание избира за срок от 5 години Върховния съд 35 и Главния про-
курор, който своя страна назначава останалите прокурори 36. Например, в конституционния
проект на СДС-ОДЦ, внесен на 11.10.1990 г., се предлага Главният прокурор да се избира от
парламента за срок от 4 години, и да може да бъде отзован преди този срок, а останалите
прокурори – да се назначават и уволняват от главния прокурор и да са подчинени на него. В
тази част аналогични са и проектите на акад. Ярослав Радев, внесен на 08.01.1991 г., на Велко
Вълканов, внесен на 16.01.1991 г., на БЗНС, внесен на 16.01.1991 г. и др.
Има и алтернативно предложение, в проекта на БСДП, внесен на 14.01.1991 г, който
предлага изцяло нов принцип за конституиране на съдиите и прокурорите – да се назнача-
ват от Председателя на републиката по предложение на министъра на правосъдието и
главния прокурор. От друга страна, има проекти, които въобще не предвиждат фигура на
Главен прокурор в конституцията. Най-впечатляващ е този на „конституционен клуб 311“,
внесен от народния представител Янаки Стоилов на 22.12.1990 г., който говори само за
„прокурори към ВКС и към апелативните съдилища“, които се избират от Съдебния съвет.
Същевременно заместник-прокурорите при ВКС и апелативните съдилища се посочват от
съответния прокурор в тях и се назначават от министъра на правосъдието за срок от 5 го-
дини. По предложение на прокурора към ВКС Съдебният съвет избира окръжни прокурори
за срок от 5 години, и районните прокурори – за срок от 3 години. А всички съответни

33 По въпроса за несменяемостта на съдиите като гаранция за независимост на съдебната власт се изказват

редица участници в заседанието на Конституционната комисия от 30.01.1991 г., които се опират на опита в де-
мократичните държави. В протокола от 30.01.1991 г., (първа част), Цит. източник, в този смисъл се изказват
Любен Корнезов (с.6), на Петър Обретенов (с. 35).
В протокола от същата дата 30.01.1991 г., (втора част) също има изказвания за несменяемостта, най-подробно
от които е това на Ангел Джамбазов, заместник-министър на правосъдието, (с.13), Дигиталния архив на
http://betterjustice.bg/bg/node/613 (Достъп на 20.09.2022 г.).
34 Подробно това е обосновано от Кино Лазаров, който е един от авторите на т.нар. конституционен проект на

експертите, внесен на 19.03.1991 г. в Седмото Велико Народно събрание, изготвен от колектив в състав: проф.
Живко Миланов, проф. Кино Лазаров, проф. Стефан Стойчев, проф. Евгени Танчев, к. ю. н. Любен Кулишев, доц.
Снежана Начева, ст. н. с. Емилия Друмева, ст. н. с. Красен Стойчев, въз основа на Заповед на Председателя на
Великото народно събрание. Според свидетелствата на Снежана Начева и Емилия Друмева, именно Кино Лаза-
ров основно е работил по текстовете в главата „Съдебна власт“ на конституционния проект на експертите.
35 Съгласно Конституцията на НРБ от 1947 г., Върховният съд се избира за срок от 5 години от Народното събрание

(чл. 61), а редът за избиране и отзоваване на съдиите и съдебните заседатели се уреждат от закона (чл. 60). Конс-
титуцията на НРБ от 1971 г. запазва правилото, че Върховният съд се избира за срок от пет години (чл. 132, ал.1),
като той отговаря и отчита своята дейност пред НС, а между сесиите – пред Държавния съвет (чл. 132, ал. 3).
36 В Конституцията на НРБ от 1947 г., се предвижда Главният прокурор да се избира от НС за срок от 5 години и

да е подчинен само нему (чл. 63). Всички останали прокурори при съдилищата от всички степени се назначават
и уволняват от главния прокурор и при изпълнение на длъжностите си са подчинени само на съответните по-
горни прокурори, а всички те – на главния прокурор (чл. 64).
Според Конституцията на НРБ от 1971 г. Главният прокурор се избира за срок от 5 години и може да бъде отзо-
ван преди изтичането на този срок (чл. 134, ал.1). Останалите прокурори се назначават и уволняват от главния
прокурор и са подчинени на него (чл. 134, ал. 2). Главният прокурор е отговорен пред Народното събрание и
отчита дейността на прокуратурата пред него, а между сесиите – пред Държавния съвет (чл. 134, ал. 3).

14 ЮРИДИЧЕСКИ ФАКУЛТЕТ
 Деяна Марчева ▌ ПРОКУРАТУРАТА ПРЕЗ ПРИЗМАТА НА КОНСТИТУЦИОННИТЕ ДЕБАТИ...

заместник-прокурори се избират от министъра на правосъдието по предложение на про-

курора, когото замества (окръжен или районен). Следователно, в този проект като че ли
най-ясно изкристализира идеята за особено място на прокуратурата между съдебната сис-
тема и изпълнителната власт. Тези идеи обаче въобще не се поставят на обсъждане нито
на ниво Конституционна комисия, нито в пленарна зала. Защо няма сериозни парламен-
тарни дебати по въпроса за структурата на съдебната власт и мястото на прокуратурата?
Част от отговорите могат да се намерят в началото на дебатите на заседанието от
30.01.1991 г., когато Чавдар Кюранов взема думата непосредствено след председателя на
подкомисията Любен Корнезов, и подчертава: „Аз мисля, че ние правим една методологи-
ческа грешка, като започваме от полагането на тухлите, преди да имаме плана на къщата.
Това е един недостатък на нашата комисия от самото начало. Очевидно ние искахме да
избегнем това, за да няма спорове, но аз мисля, че едва ли взехме едно правилно решение.
Поставям този въпрос, защото на мен сега като чета проектите, които имам, както този на
експертите, така и този на подкомисията, така и този, публикуван вече от Българската со-
циалистическа партия, аз и досега не мога да разбера каква е общата идея, от която се из-
хожда. Как и къде ще бъде мястото на съдебната власт? (курсив мой – Д.М.) Ние тук даже не
можем да разберем какво прави съдебната власт.“ 37. Това свое притеснение той онагледява
с редица концептуални въпроси, които са останали неясни, включително:
- Защо „в същността на съдебната власт липсва понятието правораздаване“? – „Тя не
се занимава с правораздаване, тя защитава права и интересите на гражданите. Извинявам
се, но, когато някой бият на улицата, а това понякога се случва в нашата държава, и някой
милиционер го защитава, което пък не много често се случва, това какво е? Съдебна власт
ли е? Най-простата специфика на тази власт тук не е показана.“ 38
‒ Дали режимът на имунитет на съдии, прокурори и следователи следва да се из-
равни с този на народния представите? – „Зная, че обикновено съдиите, прокуро-
рите, следователите са подложени на по-различен съдебен режим, отколкото не
съдиите, не прокурорите и не следователите. … Аз мисля, че разликата в избора на
народния представител и в избора на съдията е достатъчно голяма, за да не бъде
това необходимо.“ 39
‒ „Що се отнася до това за назначаването на съдиите, аз все пак бих искал да чуя
някои аргументи, защо тук се ограничават правата на Народното събрание?“ 40
Към аргументите на Чавдар Кюранов се присъединява и Велко Вълканов 41 и така
всъщност се очертава една важна позиция в конституционните дебати, че има сериозни
концептуални проблеми при създаването на конституцията. Обсъждането на конституци-
ите изисква формиране на „делиберативна среда“, според терминологията на Йон Елстер,
от която се очаква да насочи комуникативното взаимодействие между участниците към ра-
зисквания, така че да се избегнат пазарлъци, основани на заплахи, а и процесът да

37 Протокол от 30.01.1991 г., (първа част), с. 10, Цит. източник.

38 Пак там, с.11.
39 Пак там, с.12.

40 Пак там.

41 Пак там, с.13

Пловдивски университет „Паисий Хилендарски“ 15

STUDIA IURIS ▌ Брой 2, 2022 г.

преодолее простото регистриране на гласове „за“ и „против“ 42. Нормално работата на по-
литическото представително събрание е да избере между няколко предложения каква по-
литика да се води като всеки участник подхожда към това с „набор от политически (вто-
рични) предпочитания, които произтичат от неговите фундаментални (първични) предпо-
читания и убеждения за отношението цели – средства“ 43. Анализът на Елстер води до важни
„нормативни изводи“ за това как да се създаде делиберативна среда и „истински безприст-
растни разисквания за общностното благо“, вкл. това, че институциите или органите, чиито
правомощия трябва да бъдат уредени в конституцията, не бива да участват в процеса на
създаването ѝ 44.
Политическата делиберация относно общите идеи, от които трябва да изхожда новата
конституция в глава „Съдебна власт“ е заместена от готови експертни решения и текстове.
Това изглежда проблематично поради поне две причини. Първо, народните представители
са тези, които са избрани да вземат решенията каква да бъде конституцията, а не специа-
листите. Според Второ, няма спор, че ролята на експертите е незаменима в процеса на със-
тавяне на конституционните текстове, но обичайно те работят след изясняване на общите
идеи и според политическото възлагане. В конкретния случай няма документална следа как
е протичала комуникацията между народните представители и експертите и какви точно
задачи са им били поставяни. Оттук може да се заключи, че главата за съдебна власт е из-
работвана от експертите, без предварително да е постигнато минимално предварително
съгласие между народните представители по основни структурни и функционални въп-
роси.
Този подход е легитимиран по това време като единствено възможният, за да се из-
бегнат спорове и да се спести политическо време (както споменава в своето възражения
срещу него самият Ч. Кюранов). Обоснован е и с това, че е по-добре дебатите да се изведа
към една чисто професионална дискусия между юристите. Но дори и в този контекст един
от експертите – участници в конституционните дебати Живко Миланов обръща внимание
на останалите, че системата на съдебната система, „погледната отвън тиха и спокойна, таи
в себе си много сериозни вътрешни противоречия и нерешени проблеми“ 45. Той разкрива
и най-съществените проблеми на експертната група при разработване на главата за съдеб-
ната власт предвид изходната точка: „Мака и досега да се наричаше съдебна система, тя не
беше система. Това е защото една част се избираше от Народното събрание, втората се
формираше по други принципи, третата беше подчинено на Министерството на вътреш-
ните работи и т.н. Това бяха различни органи, които осъществяваха дейности близки или
насочени към една и съща цел, но това не беше система и оттам имахме много беди. Сега
трябва да се изгради система. Именно тези досегашни структури, досегашни традиции в
работата и в организационните връзки създават трудности. Не може, според мен, една

42 Елстер, Й. Делиберация и създаване на конституция (прев. Д. Марчева). В: – Йотов, С. (сб.) Конституционали-

зъм. С.: Агата – А, 2006, 17 – 39, с. 25. (Elster, Y. Deliberacia I sazdavane na konstitucia (prev. D. Marcheva). – Yotov, S.
(sb.) Konstitucionalizam. S.: Agata – A, 2006, 17 – 39, p. 25).
43 Пак там, с. 21. Като илюстрация на връзката между тези три елемента Йон Елстер представя дебатите във

френското Учредително събрание от 1789 г., дали парламентът да бъде еднокамарен или двукамарен. В този
контекст той демонстрира как се постига съгласие, при което „различията в предпочитания и различията в
убежденията взаимно се неутрализират“.
44 Пак там, с. 34 – 35.

45 Протокол от 30.01.1991 г., (втора част), с.16, Цит. източник.

16 ЮРИДИЧЕСКИ ФАКУЛТЕТ
 Деяна Марчева ▌ ПРОКУРАТУРАТА ПРЕЗ ПРИЗМАТА НА КОНСТИТУЦИОННИТЕ ДЕБАТИ...

система да бъде единна, ако се състои от три или четири самостоятелни подсистеми. Всяка
система има някакъв център, има някаква главна ос, около която се завъртат останалите и
те имат своя йерархическа или функционална връзка и структура. …[И]менно съдът, онези
органи, които осъществяват правораздаването, са главната ос на съдебната власт и всички
останали са функционално свързани с тази власт… Така че трябва да разглеждаме и проку-
ратурата, и следствието, свързани с тази власт и да търсим неговото място“ 46. Този експер-
тен глас, който поставя въпроса доколко въобще е възможно да се изгради единна система,
обединяваща съд, прокуратура и следствие, като че ли остава нечут.
От перспективата на времето предвид това, че глава шеста „Съдебна власт“ е най-
често изменяната, допълваната, реформираната, проблемната, овъпросяваната в българ-
ската конституция, няма как да не се запитаме дали нещата щяха да стоят по друг начин,
ако народните представители бяха избрали друг подход – от концепцията към текстовете,
а не обратното – от уж безспорните текстове, към добавяне на текстове, по които може да
се постигне съгласие. В крайна сметка по съдържанието на глава „Съдебна власт“ започва
да се работи, без да има сериозни конституционни дебати дали мястото на прокуратурата
е в нея, дали не следва да бъде изнесена в изпълнителната власт или в отделна автономна
структура 47 . Създателите на Конституцията от 1991 г. направо стъпват върху познатия
структурен модел от предходните социалистически конституции от 1947 г. и 1971 г. който
поставя съд и прокуратура в обща рамка 48. След това те се концентрират върху въпросите
– как да се конституират съдии и прокурори и как да се гарантира тяхната независимост
(институтите на несъвместимост и имунитет).
Още на първото заседание на Конституционната комисия по глава „Съдебна власт“ на
30.01.1991 г. става ясно, че е възприета идеята за създаване на Висш съдебен съвет, каквато
до този момент има във входираните проекти на конституционен клуб 311 и на БСП 49, а по-

46 Пак там, с. 16 – 17.

47 Следа, че е имало някакво обсъждане на мястото на прокуратурата, има във встъпително изказване предсе-
дателят на подкомисията Любен Корнезов на заседанието от 30.01.1991 г. обобщава: „Съществен спорен въп-
рос е за мястото на прокуратурата и следствието. Тук нещата се разделят на две. Едно от основните становища
е също запазването на самостоятелността на прокуратурата. Становището на Главно следствено управление е
естествено излизане от системата на Министерството на вътрешните работи, създаване на самостоятелна сис-
тема на следствието с директор на следствения апарат. Тази система е близка до Испания, Португалия и другаде.
И в болшинството, примерно Италия и т.н., както ние го виждаме – създаването на една съдебна магистратура,
в която да се включва съдът, прокуратурата, следствието. Трябва просто да има един диригент, защото ако има
двама диригенти и един оркестър, ясно е какво ще се получи, поне от наше гледище.“
Какви точно са били предложенията за самостоятелност на прокуратурата и в каква посока, няма документални
свидетелства.
48 Глава VI „Народни съдилища и прокурорски надзор“ в Конституцията на НРБ от 1947 г. и Глава VIII „Съд и

прокуратура“ в Конституцията на НРБ от 1971 г.

49 В проекта на конституционен клуб „311“ се предвижда създаване на Съдебен съвет от 18 члена, избирани от

средата на несменяемите съдии с 6-годишен мандат при следните квоти: 6 – избрани от НС, 6 – от Президента;
6 – от ВКС. Предвижда се обновяване с 1/3 на всеки 2 години в рамките на съответните квоти. Министърът на
правосъдието е член по право и председател на Съдебния съвет.
В конституционния проект на БСП съдиите, прокурорите и съдиите-следователи са независими, несменяеми и
се назначават от президента на републиката по предложение на Висшия съдебен съвет. Съдиите, прокурорите
и съдиите-следователи образуват съдебната магистратура. ВСС се състои от 15 члена и се председателства от
Президента, а в негово отсъствие – от министъра на правосъдието. По право във ВСС участват председателят
на ВКС, главният прокурор при ВКС и председателят на Висшия адвокатски съвет. Останалите членове на ВСС
се избират за срок от 3 години като съдебната магистратура избира 9 членове, НС – 3 членове, които са

Пловдивски университет „Паисий Хилендарски“ 17

STUDIA IURIS ▌ Брой 2, 2022 г.

късно, на 19.03.1991 г. се появява и в проекта на експертите 50. Това е видно от изказването

на секретаря на Конституционната комисия Янаки Стоилов, който обобщава, че се поставят
„редица въпроси във връзка с начина на формиране срока на компетенциите на съдебния
съвет“ 51. Той обръща внимание също така, че ключовият въпрос е дали този нов орган да
бъде „изцяло независим от другите власти…. ако искаме да посочим едно по-ясно разгра-
ничение на властите“ 52.
Участниците в дебатите на Конституционната комисия през 1991 г. добросъвестно се
стремят да заложат една обща рамка, която да осигури независимост на съдебната власт.
За мнозинството от тях съд, прокуратура и следствие следва да бъдат обособени в единна
система на власт 53. Има един плах опит да се възрази срещу това съдията да се разглежда
на равна нога с прокурорите в изказването на Петър Обретенов, че има „твърде много не-
яснота има относно статута на съдията“ – „Приравнява се към останалите органи на магис-
тратурата по отношение на назначаване, освобождаване, повишаване, преместване, дис-
циплинарни мерки и т. н. Струва ми се, че този проблем трябва да се изведе отделно и да
се регулира отделно, защото, както казах, съдията – това е стожерът на съдебната система,
според мен.“ 54 Друг народен представител от СДС, Владислав Даскалов също изразява сво-
ето безпокойство, че „в стремежа за единна съдебна власт включването и на останалите
органи в съдебната власт би накърнило гаранцията за нейната независимост…. Затова аз
бих предпочел тези органи да бъдат извадени от съдебната власт – прокуратурата, следст-
вието и др. Със същия аргумент не бих се съгласил в този висш съдебен съвет, който би
следвало според някои колеги да посочва съдиите, които ще бъдат назначени от прези-
дента, да участва и главният прокурор. Това също ще накърни самостоятелността на съдеб-
ната власт“ 55. Тези разумни опасения обаче никой въобще не коментира и се оказват на-
пълно игнорирани в дискусията, която се центрира по-скоро около въпроса как да се га-
рантира повече независимост и самостоятелност на прокуратурата.

представители на юридическата наука и практика и имат най-малко петнадесет години юридически стаж. ВСС
е кадрови орган по отношение на съдебната магистратура, предприема дисциплинарни мерки, определя седа-
лищата и съдебните райони на апелативни, окръжни и районни съдилища, определя броя на съдиите, проку-
рорите и съдиите-следователи.
50 В проекта на експертите се предвижда ВСС да се състои от 25 члена, от които членове по право са председа-

телят на ВКС, председателят на ВАС и Главният прокурор. 11 члена на ВСС се избират от НС, и 11 члена от Об-
щото събрание на съдиите от ВКС, ВАС, прокурорите при Главна прокуратура и председателите на апелатив-
ните и областните съдилища. За членове на ВСС се избират лица измежду практикуващите правници с 15 го-
дини професионален стаж и хабилитирани учени и преподаватели по право. Мандатът на изборните членове
на ВСС е 10 години без право да бъдат преизбирани. Заседанията на ВСС се председателстват от Президента, а
в негово отсъствие – от министъра на правосъдието. Те не участват в гласуването.
51 Протокол от 30.01.1991 г., (първа част), с. 16, Цит. източник.

52 Пак там.

53 В същия смисъл е и изказването на представителя на Съюза на съдиите Веселин Ангелов: „Представител съм

на съдиите и съдебните служители в България. Преди всичко искам да благодаря за идеята на г-н Ганев в този
форум да участват и представители на практикуващите юристи-съдии, прокурори, следователи и адвокати. Съ-
юзът на съдиите, още преди година има своя концепция по тези въпроси. Нашето становище се покрива на-
пълно със становището на Министерството на правосъдието… На второ място ние сме за единна съдебна сис-
тема, която да включва всички съдии, прокурори, следователи при относителна самостоятелност на тези инс-
титуции.“. Вж. Протокол от 30.01.1991 г. (втора част), с. 24, Цит. източник.
54 Протокол от 30.01.1991 г., (първа част), с.35, Цит. източник.

55 Протокол от 30.01.1991 г. (втора част), с. 26, Цит. източник

18 ЮРИДИЧЕСКИ ФАКУЛТЕТ
 Деяна Марчева ▌ ПРОКУРАТУРАТА ПРЕЗ ПРИЗМАТА НА КОНСТИТУЦИОННИТЕ ДЕБАТИ...

Във фокуса на изложението на заместник-главния прокурор по това време Димитър

Димитров на заседанието на 30.01.1991 г. е аргументацията защо трябва да се осигури мак-
симална самостоятелност и независимост на прокуратурата: „Първата слабост и сериозен
недостатък на досега съществуващата съдебна власт е недостатъчната нейна независи-
мост и самостоятелност. Главно тя беше повлияна и поставена в подчинено положение от
изпълнителната власт. И това, което се прокламира като основен принцип, е именно изг-
раждане и гарантиране независимостта на съдебната система, на съдебната власт. Затова
всички аргументи и съображения, които се привеждат за включване на изпълнителната
власт в образуване на съдебната система, в регламентиране бюджета, в начините за назна-
чавания и за повишаване на представите на съдебната власт, са в противоречие с този ге-
нерален принцип“ 56. В конституционните дебати през 1991 г. Главна прокуратура се кон-
центрира да обори всякакви предложения, които предвиждат прокуратурата да бъде орга-
низирана към съдилищата. Интересното е, че нейният представител на заседанието на
Конституционната комисия от 30.01.1991 г. напомня на другите участници, че „зад дребните
различия в текстовете се крият много сериозни разлики в организацията на съдебната
власт“ и „главно тук се отнася за мястото и функциите на прокуратурата....“ 57. Той подчер-
тава, че функциите на съда и прокуратурата в рамките на съдебната власт са различни“, „те
не трябва да бъдат нито ведомствено обвързани, нито да бъдат поставени на някаква ад-
министративна зависимост в тази система“ 58. Димитър Димитров няколко пъти повтаря, че
е неправилно „включването и определянето на прокуратурата като елемент към съда“ и е
несъмнено, че съдът не може да осъществява ръководство по отношение на прокурату-
рата, защото това би означавало „той да регулира една от страните в процеса“ 59. Той обоб-
щава позицията на Главна прокуратура така: „Затова ние смятаме, че единството на съдеб-
ната власт в никакъв случай не означава обезличаване административно и функционално
отделните звена на съдебната власт. Затова в нашия проект, който можем да го доразвием
към тези проекти, които са предложени, ние смятаме, че прокуратурата трябва да запази
своята самостоятелност. Главният прокурор да се избира от Народното събрание и той да
назначава или да регулира състава на другите прокурори. Разбира се, могат да бъдат при-
емани и други възможни варианти за тази дейност, но в никакъв случай не ще бъде целе-
съобразно тази единна система да бъде раздробена и да се превърне като един придатък
към съда.“ 60
Така в рамките на конституционните дебати 1991 г. експлицитно е изразена позицията
на Главния прокурор, че именно той трябва да назначава и регулира състава на останалите
прокурори. Това обаче в крайна сметка не му е предоставено като правомощие и причи-
ните да не бъдат удовлетворени тези искания се откриват в обясненията на Кино Лазаров
на заседанието от 30.01.1991 г., който е готвил главата „Съдебна власт“ в проекта на експер-
тите: „И накрая две думи за избирането и освобождаването на съдии, следователи и проку-
рори. Аз твърдо смятам, и това е ясно изразено в проекта на експертната група, че начинът
за избиране и на съдиите, и на прокурорите, и на съдиите-следователи трябва да бъде един

56 Протокол от 30.01.1991 г., (първа част), с. 28 – 29, Цит. източник.

57 Пак там, с. 29.
58 Пак там.

59 Пак там, с. 30.

60 Пак там.

Пловдивски университет „Паисий Хилендарски“ 19

STUDIA IURIS ▌ Брой 2, 2022 г.

и същ. Това именно ще подчертае принципа за единство на съдебната власт… Втори е въп-
росът кой да ги избира. Според експертната група това трябва да бъде Висшия съдебен
съвет, тъй като той дава едновременно гаранции за квалифицирано решаване на въпроса
и същевременно за едно безпристрастно и свободно от политически убеждения или пре-
дубеждения и пристрастия решаване. Ако се избират от президента, това всъщност ще
бъде оформяне на предложение и ще си бъде същинско назначаване. Ако се избират от
Народното събрание, съществуват проявилите се в последно време неудобства за надде-
ляване на политическите пристрастия при избор или при изразяване на волята от страна
на народните представители. Според мен трябва органът, който е избира, да бъде Висшият
съдебен съвет. Въпрос на подробности и на детайлно обсъждане е как да се формира той…
Но пак повтарям, ние трябва да търсим начин, който да дава едновременно гаранция за
квалифицирано решаване и за безпристрастно решаване. Акцентът трябва да се постави
върху това, че този орган трябва да е в състояние да е в състояние да подбере най-квали-
фицираните и най-добросъвестните съдии, прокурори и следователи.“ 61
Очертава се и още една линия в обсъжданията – за пълната еманципация на Главния
прокурор от министъра на правосъдието, и на прокуратурата от изпълнителната власт. За
това настоява Спас Мулетаров: „Веднага искам да вмъкна – не мога да възприема в никакъв
случай идеята, която е залегнала в проекта, който сега разглеждаме, че министърът на пра-
восъдието трябва да предлага кандидатурата на главен прокурор. Това за мен изобщо е
абсолютно недопустимо като се има предвид, че главният прокурор с нищо не е зависим
от независимия съд. Напротив, колкото е независим съдът, толкова е независима и проку-
ратурата като институцията в единната съдебна власт, толкова трябва да бъдат независими
и следователите.“ 62 Той отрича и идеята за назначаване на магистратите от Президента с
аргумента, че „който назначава, уволнява, премества или повишава един орган, се появява
в зависимост по отношение на назначавания“, а това противоречи на „най-демократичната
идея за пълна независимост“ на съдебната власт 63.
И още един важен щрих в конституционния дебат за мястото и ролята на прокурату-
рата по това време се появява в протокола от заседанието на Конституционната комисия
от 2.06.1991 г., когато се обсъждат текстовете в глава „Съдебна власт“ преди второ четене
на Конституцията в пленарна зала. Става дума за изразеното от един експерт, който остава
анонимен в протокола, становище, което гласи следното: „Чл. 135 64. Конституционната ко-
мисия предлага текстът както е даден да се запази. Това ще осигури единство на съдебната
власт. В противен случай прокуратурата ще се конструира като четвърта власт (курсив мой
– Д. М.)“ 65. Възражението на експерта се появява непосредствено след две последователни

61 Пак там, с.36 – 37.

62 Протокол от 30.01.1991 г., (втора част), с. 4 – 5, Цит. източник
63 Пак там.

64 Според редакцията на конституционния проект към този момент чл. 135 е със следното съдържание:

Чл. 135 (1) Към всички общи съдилища има прокурори, а към съдилищата които разглеждат наказателни дела
като първа инстанция и съдии-следователи.
(2) Към ВКС е главният прокурор, който осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху
дейността на всички прокурори.
Вж Дигитален архив: http://betterjustice.bg/bg/node/649 (Достъп на 22.09.2022 г.)
65 Протокол от заседание на 2.06.1991 г. с приложение „Предложения за промяна в проекта за конституция“ към

(общо 132 страници), с. 117.

20 ЮРИДИЧЕСКИ ФАКУЛТЕТ
 Деяна Марчева ▌ ПРОКУРАТУРАТА ПРЕЗ ПРИЗМАТА НА КОНСТИТУЦИОННИТЕ ДЕБАТИ...

предложения на народни представители. Първото е на Иван Първанов чл. 135 да се измени

така, че ал. 1 да гласи: „Структурата на прокуратурата е в съответствие с тази на съдили-
щата.“, и да се въведе нова ал. 2, според която „висшестоящият прокурор осъществява над-
зор за законност и методическо ръководство по отношение на другите прокурори“. Вто-
рото е предложение на депутата Димитър Арнаудов чл. 135 да отпадне.
В крайна сметка в е приета конституция, която в чл. 126 залага, че структурата на про-
куратурата е в съответствие с тази на съдилищата (ал.1), и Главният прокурор осъществява
надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори
(ал.2). Новата конституция като че ли оставя в миналото старото понятие на тоталитарната
държава и право „общ надзор на прокуратурата“ 66, и на негово място утвърждава по-тяс-
ното понятие „надзор за законност“. Същевременно след като не се възприема идеята вис-
шестоящият прокурор да осъществява надзор за законност и методическо ръководството
по отношение на подчинените му, всъщност е отхвърлена строгата централизация в про-
куратурата. В този смисъл на конституционно равнище няма основание да се говори за
прокуратура по Сталинистки модел. Последващата законова уредба обаче и фактическото
развитие на институцията обаче пораждат съмнения доколко днешната българска проку-
ратура се е отърсила от традициите на тоталитарната държава.
В едно от последните си публични участия през лятото на 2021 г. в кръгла маса на
БИПИ за годишнина от Конституцията Нора Ананиева коментира този проблем по следния
начин: „Като заключение ще спомена за една мистерия, която за мен остава неразгадана...
Помня съдебните зали от предишното време: подиум за съда и на него – извисяваща се
катедра за прокурора. Новата архитектура „свали“ тази трибуна на подиума, до трибуната
за адвоката. Очевидно ставаше дума за олицетворение на принципите за търсене на обек-
тивната истина в един състезателен процес, за новата роля на защитата. Онези, които са
запознати със съветското конституционно право, си спомнят сигурно името на Вишински –
главният юридически съветник на Сталин. В неговите учебници (той е бил и професор, и
министър на правосъдието) главният прокурор се определя като “меч на революцията”.
Спомням си за това, когато нашият главен прокурор се появява по телевизията на всяко
местопрестъпление, при всяко по-атрактивно задържане на заподозрени. И това е мисте-
рията: нали около него всички са невинни до доказване на противното с влязла в сила при-
съда? Нали има наблюдаващ прокурор за спазване на процесуалните изисквания преди
процеса? Нали идеята при изработване на Конституцията беше да скъсаме изцяло с авто-
ритарната практика, при което главният прокурор е преди всичко административен ръко-
водител? Или може би нещо не сме доизкусурили в конституционния текст?“ 67
В обобщение, конституционните дебати през 1991 г. се обсъжда общата рамка и га-
ранциите за независимостта на прокуратурата, като не се смята за необходимо да се

66 Вж. подробно за идеологическите основания и логиката на общия надзор на прокуратурата Марчева, Д. Кон-
ституционният принцип на правовата държава. С.: НБУ, 2021, с.166, 230. (Marcheva, D. Konstitucionniat princip na
pravovata darzhava. S.: NBU, 2021, p. 166, 230)
Вж още. Ангелов, А. Общият надзор на прокуратурата и Лениновите идеи. – В: 40 години Велика Октомврийска
социалистическа революция. С.: Софийски държавен университет, 1957, 304 – 316. (Angelov, A. Obshtiat nadzor
na prokuraturata i Leninovite idei. – 40 godini Velika Oktomvriyska socialisticheska revolutsia. S.: Sofiiska darzhaven
univesitet, 1957, 304 – 316)
67 Стенограма на „Конституцията на България 30 години по-късно, 2021 г.“, 14 май 2021 г., хотел „Балкан“, зала

„Средец“, Български институт за правни инициативи, София.

Пловдивски университет „Паисий Хилендарски“ 21
STUDIA IURIS ▌ Брой 2, 2022 г.

поставят спирачки на равнище конституция срещу прекомерното ѝ овластяване. Пробле-

мът за отчетността на прокурорите въобще не се поставя при обсъжданията след като се
стъпва върху проекта, че Висш съдебен съвет ще ги избира, повишава, премества, увол-
нява. Няма документи или свидетелства, от които да може безпристрастно да се заключи,
че при създаването на конституцията от 1991 г. целенасочено е търсено възпроизвеждане
на тоталитарния модел и практики на прокурорската дейност, който по това време се свър-
зва със зависимост от изпълнителната власт и директивите на Българската комунистическа
партия. Години по-късно обаче участниците в съставянето на глава VI „Съдебна власт“ го-
дини по-късно изразяват своето разочарование, че независимостта се е превърнала в без-
контролност и своята изненада от начина, по който се е развила институционалната фигура
на Главния прокурор. Едно от достоверните обяснения защо се получава така може да се
търси в отсъствието на автентична политическа делиберация при вземането на решения
за това какво трябва да отличава прокуратурата в новата демократична и правова държава
от тоталитарния модел – докъде да се простира надзора за законност, доколко е адекватно
изравняването на статута на съдии, прокурори и следователи, и в крайна сметка възможно
ли е да са част от една единна система или такава система е обречена да е дисфункцио-
нална и неработеща.

22 ЮРИДИЧЕСКИ ФАКУЛТЕТ