Abstrak

Artikel ini meninjau semula dan mencerminkan peranan ketua negara berperlembagaan dalam masa
perubahan demokrasi. Ia berhujah bahawa ketua negara dalam sistem demokrasi berparlimen
Westminster memainkan fungsi penjaga pintu yang penting bagi pihak kedaulatan politik, Rakyat
Malaysia. Hujah ini dibuat melalui pemeriksaan krisis perlembagaan 2009 di Perak (salah satu negeri
konstituen Malaysia). Walaupun peristiwa itu berlaku di peringkat negeri, politik Malaysia telah
berubah-ubah sejak Pilihan Raya Umum 2008, dan isu yang sama boleh timbul di peringkat
persekutuan jika berlaku pusing ganti politik dalam pilihan raya umum akan datang. Tidak ada
pertukaran kerajaan di peringkat persekutuan di Malaysia, dan dengan itu persoalan kritikal
bagaimana perlembagaan mengurus dan membimbing peralihan politik tidak pernah diuji di sana.
Artikel ini menyiasat persoalan ini dengan mengkaji peranan ketua negara berperlembagaan, dengan
alasan bahawa ketua negara objektif utama dalam memastikan peralihan yang lancar dan
amankerajaan adalah untuk mendapatkan pilihan pilihan raya yang berdaulat politik — Rakyat
Malaysia.

PENGENALAN

Raja adalah Raja, sama ada raja mutlak atau berperlembagaan. Satu-satunya perbezaan antara
keduanya ialah walaupun seseorang mempunyai kuasa yang tidak terhad, kuasa yang lain ditentukan
oleh Perlembagaan. Tetapi adalah satu kesilapan untuk menganggap bahawa peranan seorang Raja,
seperti Presiden, adalah terhad kepada apa yang ditetapkan oleh Perlembagaan. Peranan beliau jauh
melebihi peruntukan perlembagaan tersebut.

Raja Azlan Shah (bekas Tuan Yang Dipertua Mahkamah Persekutuan, 1982–1984)1 Selagi Yang di-
Pertuan Agong dan Raja-raja mematuhi Perlembagaan dan memainkan peranan mereka dengan
sewajarnya sebagai Bapa Negara, atau dalam kes Raja-Raja , Bapa Negara, dan jangan terlibat dalam
fitnah dan skandal awam, orang ramai akan terus menghormati dan menyayangi mereka. Tun
Mohamed Suffian (bekas Tuan Yang Dipertua Mahkamah Persekutuan, 1974– 1982)2 Pada Februari
2009, krisis perlembagaan tercetus di Negeri Perak Malaysia. Kekacauan politik yang terhasil
menyebabkan negeri itu terhenti operasi selama beberapa bulan. Pertikaian undang-undang yang
terhasil memberi peluang untuk merenungkan peranan ketua negara berperlembagaan dan
kuasanya untuk mengubah keseimbangan kuasa dalam sistem Westminster. Meditasi dan (mudah-
mudahan) penjelasan ini penting dalam menghadapi lebih banyak kemungkinan perubahan politik
ketika sebuah negara berdemokrasi. Susunan perlembagaan yang diteliti di sini ialah sistem
demokrasi berparlimen Westminster yang kebanyakan bekas jajahan British menerima pakai dan
mengubah suai apabila mereka menjadi negeri baharu. Walaupun Smith memberi amaran bahawa
'model Westminster tidak akan menjadi istilah seni', dan bahawa ia harus dikendalikan dengan teliti,
namun terdapat beberapa ciri yang secara konvensional telah dikenal pasti sebagai terdiri daripada
model Westminster.3 Sebagai contoh, di bawah sistem ini, ketua negara (Raja atau Presiden)
bukanlah ketua kerajaan yang berkesan. (Perdana Menteri). Juga tiada pengasingan ketat kuasa
perundangan dan eksekutif tidak seperti model kerajaan presiden Amerika.4 Ketua kerajaan yang
berkesan, Perdana Menteri, dipilih daripada parti yang menguasai majoriti kerusi dalam Badan
Perundangan. Akibatnya, perubahan dalam kerajaan (Eksekutif) berlaku bersamaan dengan pusing
ganti parlimen (the Badan Perundangan).5 Model Westminster kerajaan parlimen membayangkan
ketua negara sebagai institusi penting dalam memastikan perubahan yang aman dan lancar
kerajaan. Di bawah sistem parlimen ini, ketua negara ialah a kedudukan perlembagaan dengan kuasa
terhad. Walaupun kuasa eksekutif terletak pada ketua negara, dia tidak menggunakan kuasa

1
eksekutif sebenar, yang dilaksanakan oleh Kabinet. Konvensyen British telah memperlembagakan di
kebanyakan komanwel bahawa ketua negara berperlembagaan mesti mengikut nasihat Kabinet,
kecuali jika dinyatakan sebaliknya. Bagaimanapun, ketua negara berperlembagaan mempunyai
fungsi kritikal dalam pembentukan, pembubaran dan perubahan kerajaan.6 Beliau yang secara rasmi
melantik ketua kerajaan ialah Perdana Menteri. Beliau juga yang memerlukan persetujuan untuk
membubarkan parlimen bagi memberi laluan kepada pilihan raya. Tambahan pula, persetujuan
ketua perlembagaan bagi negeri diperlukan untuk menggantung atau prorogue parlimen. Prorogasi,
seperti yang telah dilihat dalam kes Kanada pada 2008 dan 2009, boleh menjadi strategi yang
berguna untuk Perdana Menteri untuk mengelakkan undi parlimen yang merosakkan politik.7
Walaupun dengan mengikuti konvensyen perlembagaan yang diterima umum, Gabenor Jeneral
boleh memainkan peranan dalam mencegah atau menangguhkan perubahan politik. Walaupun
peristiwa-peristiwa di Perak menarik dan harus diteliti secara tersendiri,8 isu dan masalah yang
timbul daripada peristiwa itu mempunyai banyak implikasi yang lebih luas. Krisis perlembagaan 2009
di Perak menyerlahkan bagaimana aktor politik yang melabur cenderung untuk menentang
perubahan demokrasi dan akhirnya menumbangkan pilihan demokrasi. Ia juga menekankan peranan
yang berpotensi penting yang dimainkan oleh ketua negara berperlembagaan dalam mana-mana
perjuangan politik yang akan datang. Krisis Perak berlaku dalam latar belakang Pilihan Raya Umum
Malaysia Mac 2008 (‘PRU 2008’) di mana gabungan Pakatan Rakyat (‘PR’) pembangkang secara
mengejutkan mendapat kawalan ke atas lima daripada 13 negeri konstituen Malaysia.9 The

PRU 2008 adalah penting kerana ia adalah kali pertama sejak 1969 bahawa politik perolehan
nampaknya berkemungkinan, bukan sahaja mungkin. Bukan sahaja Barisan Nasional (‘BN’) kalah
untuk pertama kali menguasai lima negeri, ia juga kalah (untuk kedua masa) lebih satu pertiga
daripada kerusi 10 dalam Parlimen persekutuan.11 Peristiwa-peristiwa yang membawa kepada krisis
Perak pada tahun 2009 sudah diketahui umum dan akan berlaku hanya disebut secara ringkas. PR
telah memperoleh 31 daripada 59 kerusi di negeri itu Dewan Undangan Negeri (‘LA’),
memberikannya majoriti tipis tiga kerusi (31 hingga 28 kerusi), cukup untuk membentuk kerajaan
negeri. Kerajaan PR telah mengangkat sumpah Mohammad Nizar Jamaluddin (‘Nizar’) sebagai
Menteri Besar (Menteri Besar). Bagaimanapun, tidak sampai setahun kemudian, tiga penggubal
undang-undang PR telah berpaling tadah secara terbuka dan mengisytiharkan sokongan mereka
sebagai penyokong bebas BN. Ini menghapuskan PR majoriti tiga kerusi di LA. Dalam langkah yang
pantas, Perdana Menteri yang akan dating Najib Razak12 meminta bertemu dengan Ketua
Perlembagaan Negeri Perak, Sultan Azlan Shah, memohon agar Duli Yang Maha Mulia (‘HRH’)
melantik BN Ketua Menteri atas dasar bahawa beliau akan mendapat kepercayaan daripada majoriti
di LA. Penyandang Ketua Menteri, Nizar, cuba untuk melencong Pengambilalihan politik BN dengan
meminta Sultan membubarkan LA untuk dibuat cara untuk pilihan raya baru. Sultan tidak
memperkenankan permintaan itu. Sebaliknya, HRH bertemu dengan semua penggubal undang-
undang BN, termasuk tiga pembelot PR, yang mengesahkan sokongan mereka kepada BN dan calon
yang dicadangkan oleh Najib (the Perdana Menteri yang akan datang) untuk jawatan Ketua Menteri.
Sultan Perak kemudian mengeluarkan kenyataan akhbar pada 6 Februari 2009 menyatakan bahawa
beliau telah membuat keputusan tidak membenarkan permohonan pembubaran dan Nizar
dikehendaki meletakkan jawatan di bawah seni XVI(6) Undang-undang Tubuh Negeri Perak, jika
gagal, kedudukan Ketua Menteri dan kabinet PR akan dianggap kosong.13 Nizar enggan letak
jawatan. Sultan terus melantik calon BN yang dicadangkan, Zambry Kadir (‘Zambry), sebagai Menteri
Besar yang baharu. Nizar memfailkan permohonan untuk membatalkan keputusan Sultan, memohon
pengisytiharan bahawa baginda masih Menteri Besar Perak, bahawa baginda tidak perlu meletakkan
jawatan sehingga LA telah mengundi untuk usul tidak percaya terhadapnya, dan akibatnya

2
jawatannya tidak berbuat demikian. kosong apabila beliau enggan meletakkan jawatan. Mahkamah
Tinggi membenarkan permohonan Nizar, tetapi

Mahkamah Rayuan dan Mahkamah Persekutuan tidak bersetuju.14 Seperti kes terdahulu,

justiciablity bukanlah halangan utama.15 Artikel ini meninjau semula dan mencerminkan peranan
ketua negara berperlembagaan dalam masa perubahan demokrasi. Artikel ini membuat usul ini
melalui pemeriksaan krisis perlembagaan 2009 di Perak, salah satu daripada

negeri-negeri konstituen Malaysia. Walaupun peristiwa itu berlaku di peringkat negeri, keadaan
politik Malaysia yang tidak menentu sekarang sejak Pilihan Raya Umum 2008 bermakna isu yang
sama boleh timbul di peringkat persekutuan jika perubahan politik timbul dalam pilihan raya yang
akan datang. Tidak pernah berlaku pertukaran kerajaan di peringkat persekutuan di Malaysia. Ia
memerlukan ahli politik yang matang dan bertanggungjawab untuk menerima kekalahan pilihan raya
dengan anggun. Ini menjadi lebih sukar

apabila kuasa politik dan faedah-faedahnya telah diberikan sejak sekian lama. Oleh itu, persoalan
kritikal bagi peguam perlembagaan ialah: bagaimanakah perlembagaan mengurus dan membimbing
peralihan politik, dan bolehkah rangka kerja perlembagaan mengekang percubaan politik untuk
menghalang perubahan demokrasi daripada berlaku? Pada siapakah perlembagaan meletakkan
kuasa atau fungsi untuk memastikan peralihan kerajaan yang lancar dan aman, yang menjamin
pilihan pilihan raya penguasa politik — Rakyat

Malaysia?

Artikel ini menekankan lagi bahawa krisis 2009 adalah sebahagian daripada usaha mengatasi
ketegangan terpendam antara komitmen pasca kemerdekaan terhadap kedaulatan rakyat dan saki-
baki tuntutan kedaulatan diraja sebelum kemerdekaan yang berperlembagaan. Ia menunjukkan
bahawa PRU 2008 adalah elemen perubahan permainan kepada peranan ketua negara
berperlembagaan kerana peralihannya ke arah pendemokrasian. Manakala pada masa lalu,
rundingan mengenai sempadan kuasa pada dasarnya adalah pertembungan antara elit Melayu
(UMNO dan Sultan), krisis 2009 berbeza kerana ia muncul sebagai 'konflik' antara Rakyat dan Diraja.
Oleh yang demikian, artikel ini berhujah bahawa berdasarkan pendemokrasian, terdapat keperluan
untuk menjelaskan sempadan dan hubungan antara pemerintah popular dan pemerintah simbolik
dalam rangka kerja perlembagaan Malaysia. Sebagai tindak balas kepada soalan yang dikemukakan
di atas, artikel ini berpendapat bahawa peranan ketua negara adalah sangat penting pada masa

peralihan demokrasi, dan bahawa peranan ini mesti dilaksanakan dengan berhati-hati dan selaras
dengan pilihan kedaulatan politik — Rakyat Malaysia. Ketua negara adalah penjaga pintu kepada
Rakyat.

Terdapat tiga bahagian dalam artikel ini. Yang pertama menggariskan sejarah perlembagaan dan
rangka kerja mengenai peranan dan kuasa ketua perlembagaan negeri di Perak. Bahagian kedua
mengetengahkan isu prinsip perlembagaan dan tafsiran mengenai peranan ketua perlembagaan
berdasarkan keputusan Mahkamah Persekutuan dalam kes Nizar-Zambry. Bahagian ketiga mengkaji
secara lebih luas peranan ketua negara berperlembagaan dalam masa politik ubah. Dihujahkan
bahawa memandangkan perubahan politik selanjutnya di Malaysia, pertimbangan yang lebih teliti
terhadap peraturan perlembagaan ini adalah perlu untuk memastikan ia tidak dirampas untuk
menumbangkan pilihan demokrasi raja yang popular, iaitu pengundi. Artikel itu kemudiannya
diakhiri dengan refleksi tentang hubungan antara peraturan perlembagaan dan demokrasi, ketua

3
negara dan kerajaan, dan akhirnya antara ketua negara dan penguasa popular (demo).

LATAR BELAKANG PERLEMBAGAAN

Rangka kerja untuk Kerajaan Parlimen ala Westminster:

Kerajaan yang bertanggungjawab dan raja berperlembagaan

Rakyat Malaysia mengamalkan demokrasi berparlimen ala Westminster sebagai soal pilihan raya
sendiri. BN menyatakan dalam memorandumnya mengenai penggubalan Perlembagaan Malaysia
bahawa demokrasi berparlimen ala Westminster dengan sistem raja berperlembagaan dan badan
kehakiman bebas adalah 'bentuk kerajaan yang paling sesuai' untuk sebuah Tanah Melayu yang
merdeka (kini Malaysia).16 Pengubahsuaian utama perlembagaan Westminster British ialah
pengenalan sistem kerajaan persekutuan, penerimaan doktrin ketuanan perlembagaan
(bertentangan dengan doktrin ketuanan parlimen), rang undang-undang hak dan sistem raja bergilir
sebagai ketua Persekutuan Malaysia ( Yang di-Pertuan Agong). Selain daripada ini pengubahsuaian,
'kuasa eksekutif Yang di-Pertuan Agong mempunyai persamaan yang ketara dengan prerogatif
Mahkota British, kecuali ia dinyatakan dengan jelas dalam Perlembagaan.'17 Kuasa eksekutif terletak
pada Yang di- Pertuan Agong tetapi kuasa budi bicaranya amat terhad.18 Perlembagaan
Persekutuan pada dasarnya mengkodifikasikan konvensyen British bahawa Yang di-Pertuan Agong
mesti mengikut nasihat Jemaah Menteri, kecuali jika dinyatakan sebaliknya. Perkara 40(1) yang
berkaitan menyatakan bahawa:

Dalam menjalankan fungsi baginda di bawah Perlembagaan ini atau undang-undang persekutuan,
Yang di-Pertuan Agong hendaklah bertindak mengikut nasihat Jemaah Menteri atau seorang Menteri
yang bertindak di bawah kuasa am Jemaah Menteri, kecuali sebagaimana yang diperuntukkan
selainnya oleh Perlembagaan ini; tetapi berhak, atas permintaannya, kepada apa-apa maklumat
mengenai kerajaan Persekutuan yang tersedia untuk Jemaah Menteri.19

Terdapat dua bidang utama di mana ketua negara menjalankan kuasa budi bicara sebenar yang
menjadikannya aktor penting dalam masa peralihan demokrasi. Ini melibatkan pemberhentian dan
pembentukan kerajaan:

Yang di-Pertuan Agong boleh bertindak mengikut budi bicaranya dalam melaksanakan fungsi-fungsi
berikut, iaitu: (a) pelantikan seorang Perdana Menteri; (b) penahanan persetujuan terhadap
permintaan pembubaran Parlimen.20

Oleh itu, bergantung kepada cara dia menggunakan budi bicaranya dalam hal ini, ketua negara
berperlembagaan boleh memastikan peralihan kerajaan atau kerajaan berjalan lancar. menghalang
peralihan daripada berlaku. Permutasi hasil politik dikaji dengan lebih teliti di bawah.

Struktur kerajaan di negeri-negeri konstituen pada asasnya adalah a mikrokosmos dalam bentuk
persekutuan. Ketua negeri, Sultan atau Yang di-Pertua Negeri, adalah ketua perlembagaan. Mereka
mempunyai fungsi yang sama dan memainkan peranan yang sama dalam keseimbangan kuasa
dalam kerajaan, dan kuasa mereka sangat dihalang oleh perlembagaan. Sebagai contoh, cl XVIII(1)
Perlembagaan Perak menetapkan peraturan lalai bahawa sultan hendaklah mengikut nasihat

4
majlis eksekutif (Kabinet negeri) melainkan dinyatakan sebaliknya dalam perlembagaan negeri dan
persekutuan. Fasal XVIII(1), yang sama berkuat kuasa dengan perkara 40(1) Perlembagaan
Persekutuan, menyatakan seperti berikut:

Dalam menjalankan fungsinya di bawah Perlembagaan Negeri ini atau mana-mana undang-undang
atau sebagai ahli Majlis Raja-Raja, Duli Yang Maha Mulia hendaklah bertindak dalam mengikut
nasihat Majlis Mesyuarat Kerajaan atau ahlinya yang bertindak di bawah kuasa am Majlis kecuali
sebagaimana yang diperuntukkan selainnya oleh Perlembagaan Persekutuan atau Perlembagaan
Negeri; tetapi berhak atas permintaannya, kepada apa-apa maklumat mengenai kerajaan Negeri
yang tersedia kepada Majlis Eksekutif.21

Tambahan pula, seperti perkara 40(2) Perlembagaan Persekutuan, cl XVIII(2) Undang-undang Tubuh
Negeri Perak memberikan Sultan kuasa budi bicara sebenar dalam pelantikan Menteri Besar (Ketua
Menteri) dan dalam menahan perkenan kepada permintaan untuk pembubaran itu. daripada Dewan
Undangan Negeri.

Persamaan dalam model persekutuan dan negeri mempunyai dua ketara implikasi. Yang pertama
ialah terdapat dasar yang jelas untuk mengenakan satu bentuk model Westminster dengan raja
berperlembagaan di peringkat persekutuan dan negeri. Walaupun Sultan mengekalkan ‘kedaulatan’
ke atas negeri masing-masing, ini sama sekali tidak mengekalkan sistem pemerintahan feudalistik
yang dahulunya berlaku.22Kedaulatan mereka adalah simbolik dan bersifat nominal. Kuasa mereka
secara nyata dikekang oleh perlembagaan. Contohnya, cl VII Negeri Perak Perlembagaan jelas
menyatakan Sultan harus memerintah mengikut undang-undang:

Duli Yang Teramat Mulia hendaklah bertindak terhadap semua rakyatnya dan semua orang yang
berada di dalam Negeri dengan cara yang tidak berat sebelah, mentadbir mengikut undang-undang.
Tiada seorang pun boleh dilucutkan kebebasannya, ditahan atau dipenjarakan, kecuali atas sebab
undang-undang. Kebebasan dan kebebasan semua orang yang tidak dihalang oleh tindakan undang-
undang yang adil dan saksama adalah asas kepada semua Kerajaan yang baik.

Tambahan pula, peralihan kepada bentuk kerajaan demokrasi bermakna rakyatlah yang berdaulat,
dan bukannya Sultan. Dalam pengertian ini, kita harus melihat Sultan sebagai penjaga pintu kepada
penguasa politik sebenar (Rakyat). Implikasi kedua ialah krisis perlembagaan di negeri-negeri yang
timbul daripada penggubalan yang samar-samar dan/atau pemahaman yang tidak mencukupi
tentang konvensyen dan prinsip yang menyokong peruntukan perlembagaan yang berkaitan
meramalkan kemungkinan masalah yang mungkin timbul dalam masa peralihan politik di peringkat
persekutuan. Hakikat bahawa krisis perlembagaan mengenai pembentukan dan pemberhentian
Kerajaan tidak timbul di peringkat persekutuan adalah kerana tidak ada sebab untuknya: BN telah
mengawal kerajaan persekutuan sejak merdeka pada 1957. Oleh itu, dalam masa perubahan politik
seperti yang berlaku di Malaysia sekarang, terdapat lebih mendesak untuk menjelaskan dan
memahami peranan raja berperlembagaan dalam memastikan peralihan demokrasi kerajaan
berdasarkan kehendak popular. Krisis Perak mungkin menjadi latihan untuk krisis perlembagaan di
peringkat persekutuan, di mana pertaruhannya lebih tinggi dan ancaman kepada kehendak
demokrasi rakyat lebih besar.

5
Kuasa Ketua Negara dalam pembubaran Parlimen dan pelantikan atau pemecatan Ketua Kerajaan.

Sistem demokrasi berparlimen Westminster membayangkan

ketua negara berperlembagaan sebagai institusi utama yang menyediakan kesinambungan dalam
negeri apabila sesebuah kerajaan beralih kepada kerajaan seterusnya. Beliau berbuat demikian
dengan memberikan persetujuannya untuk membubarkan parlimen sedia ada untuk memberi laluan
kepada pilihan raya baharu di mana parlimen akan datang akan dipilih. Tambahan pula, ketua negara
berperlembagaan melantik ketua kerajaan seterusnya supaya kerajaan baharu dapat dibentuk. Cara
peralihan aman ini dinyatakan dalam Perlembagaan Persekutuan dan direplikasi di peringkat negeri.
Berdasarkan perkara 55(2) Perlembagaan Persekutuan, yang menyatakan bahawa ‘[t]dia Yang di-
Pertuan Agong boleh

prorogue atau membubarkan Parlimen’, persetujuan ketua negara berperlembagaan adalah perlu
untuk pembubaran. Ini kecuali apabila tempoh parlimen selama lima tahun dari tarikh mesyuarat
pertamanya tamat, pada masa itu Parlimen secara automatik dibubarkan berdasarkan perkara 55(3)
Perlembagaan Persekutuan. Selepas itu, pilihan raya umum akan diadakan dalam tempoh 60 hari
dari tarikh pembubaran. Perkara 55(3) memastikan bahawa tiada kerajaan boleh kekal selama-
lamanya oleh Perdana Menteri mengabaikan atau enggan meminta pembubaran Parlimen. Ini
menjamin bahawa kehendak demokrasi tidak akan digulingkan.

Ketua negara berperlembagaan memainkan peranan penting lagi dalam

pembentukan kerajaan. Pada dasarnya, beliaulah yang melantik ketua kerajaan, Perdana Menteri
(Perdana Menteri), atau dalam kes negeri-negeri, Menteri Besar (Ketua Menteri). Dimodelkan
selepas Konvensyen Inggeris, artikel 43(2) Perlembagaan Persekutuan menghalang kuasa budi bicara
ketua negara untuk melantik, dengan menyatakan bahawa dia 'akan ... melantik sebagai Perdana
Menteri [Perdana Menteri] ... seorang ahli Dewan Rakyat yang dalam pertimbangannya
berkemungkinan mendapat kepercayaan majoriti ahli

dari Rumah itu’. Begitu juga, dalam kes Perlembagaan Perak misalnya, seni XVI(2)(a)
memperuntukkan seperti berikut:

Baginda hendaklah terlebih dahulu melantik sebagai Menteri Besar untuk mempengerusikan Majlis
Mesyuarat Kerajaan seorang ahli Dewan Undangan yang pada pertimbangannya berkemungkinan
mendapat kepercayaan majoriti ahli Dewan.

Ini memastikan Perdana Menteri atau Ketua Menteri yang dilantik mendapat sokongan majoriti di
Parlimen atau Dewan Undangan Negeri dalam menjalankan urusan negeri.

Salah satu fungsi utama perkenan diraja adalah untuk mengawal penyalahgunaan kuasa ketua
kerajaan (Perdana Menteri atau Ketua Menteri) untuk mengadakan pilihan raya awal. Dalam kitaran
biasa kerajaan, Parlimen akan bersidang sehingga lima tahun, dan pilihan raya akan diadakan sama
ada pada, atau hampir penghujung penggal lima tahun itu. Walau bagaimanapun, mungkin ada
keadaan di mana pentadbiran menjadi semakin sukar kerana Perdana Menteri telah kehilangan
sokongan beliau

6
ahli parti. Di bawah keadaan ini, perkara 43(4) Persekutuan

Perlembagaan menetapkan peletakan jawatan Perdana Menteri melainkan

Parlimen dibubarkan:

Jika Perdana Menteri tidak lagi mendapat kepercayaan majoriti ahli Dewan Rakyat, maka, melainkan
atas permintaannya Yang di-Pertuan Agong membubarkan Parlimen, Perdana Menteri hendaklah
mengemukakan peletakan jawatan Jemaah Menteri.’

Skema peristiwa ini — pembubaran atau peletakan jawatan — direplikasi dalam perlembagaan
negeri. Oleh itu, seni XVI (6) Perlembagaan Perak memperuntukkan bahawa:

Sekiranya Menteri Besar tidak lagi mendapat kepercayaan majoriti ahli Dewan Undangan, maka,
melainkan atas permintaan baginda Duli Yang Maha Mulia membubarkan Dewan Undangan,
baginda hendaklah mengemukakan peletakan jawatan Majlis Mesyuarat Kerajaan.’

Krisis perlembagaan Perak tercetus daripada peristiwa ‘luar biasa’ Menteri Besar yang tidak lagi
mendapat kepercayaan majoriti ahli semasa penggal parlimen.

Prinsip dan tafsiran perlembagaan: Pertikaian Nizar-Zambry

Penghakiman yang dikeluarkan pada tiga peringkat keputusan dalam pertikaian Nizar-Zambry
mengkaji beberapa isu fakta dan undang-undang, beberapa sangat rumit. Untuk tujuan kami,
keputusan Mahkamah Persekutuan adalah yang paling relevan (dan sememangnya paling koheren).
Mahkamah Persekutuan Malaysia menolak rayuan Nizar (Penyandang Ketua Menteri) yang
memohon untuk dimasukkan semula. Mahkamah berbuat demikian dengan membuat empat
penemuan undang-undang berikut:

(a) Kuasa untuk membubarkan parlimen terletak pada Sultan sebagai

ketua negara berperlembagaan di bawah seni XXXVI (2),23 dan keputusan sama ada untuk
membubarkan dewan undangan atau tidak ‘adalah mutlak budi bicara Sultan.24Ini tidak kira sama
ada permintaan itu dibuat di bawah seni XVI(6) Perlembagaan Perak (di mana Menteri Besar
menentukan bahawa baginda telah kehilangan keyakinan majoriti) atau apabila kitaran perundangan
tiba seperti semula jadi. tamat.

(b) Sekiranya permintaan Menteri Besar untuk pembubaran tidak diberikan, cl XVI(6) Perlembagaan
Perak mewajibkan beliau untuk menyerahkannya peletakan jawatan bersama Majlis Eksekutifnya.
Akibatnya, Kegagalan Nizar meletak jawatan adalah melanggar cl XVI(6). 25

7
(c) Undian kepercayaan rasmi dalam dewan perundangan tidak diperlukan sebelum kewajipan untuk
meletakkan jawatan timbul di bawah cl XVI(6). Sultan boleh menentukan bahawa Menteri Besar
telah hilang keyakinan majoriti berdasarkan sumber luar, termasuk pengakuan Menteri Besar
dan/atau representasi yang dibuat oleh ahli Dewan Undangan.26

(d) Jika Menteri Besar enggan meletakkan jawatan, jawatannya dan ahli exconya dianggap kosong.27

Berdasarkan perkara di atas, Mahkamah Persekutuan membuat kesimpulan bahawa:

Tidak boleh menjadi niat penggubal Undang-undang Tubuh Negeri bahawa dalam keadaan itu, ia
terbuka kepada perayu sama ada untuk meletakkan jawatan atau kekal sebagai [Menteri Besar].
Perkataan 'hendaklah' [dalam fasal XVI(6)], pada pendapat kami, sepatutnya diberi kesan mandatori,
jika tidak, ia akan membawa kepada ketidaktentuan politik di negeri ini. Perayu tidak boleh terus
mentadbir selepas kehilangan sokongan majoriti. Membenarkan beliau berbuat demikian adalah
bertentangan dengan prinsip asas demokrasi.28

Natijahnya ialah Sultan bertindak mengikut perlembagaan meminta Nizar meletak jawatan, dan
apabila Nizar gagal berbuat demikian, untuk melantik Menteri Besar baharu yang pada pandangan
Sultan mendapat kepercayaan majoriti ahli dalam Dewan Undangan.

Keputusan Mahkamah Persekutuan sebahagian besarnya disokong oleh syarat nyata Perlembagaan
Persekutuan. Oleh itu, secara literal dan undang-undang, keputusan Mahkamah Persekutuan boleh
dipertahankan. Sememangnya, seperti yang telah dinyatakan dalam analisis krisis perlembagaan di
Australia dan Kanada (yang sama menerima pakai sistem demokrasi berparlimen Westminster),
masalahnya bukanlah kerana ketua negara berperlembagaan melanggar perlembagaan, tetapi
mereka telah bertindak di luar jangkaan rakyat.29 Begitu juga di Malaysia, tiada peruntukan nyata
dalam perlembagaan yang menghalang keputusan Sultan berperlembagaan sama ada untuk
memberikan pembubaran. Tambahan pula, cl XVI(6) diperkatakan dengan cara wajib, bukannya
dengan cara pilihan. Juga tidak ada dalam perlembagaan yang menyatakan undian rasmi perlu untuk
menentukan Menteri Besar hilang keyakinan majoriti ahli dalam Dewan Undangan.

Oleh yang demikian, di mana Menteri Besar bertegas enggan meletak jawatan sedangkan majoriti
ahli LA telah menyatakan dengan jelas bahawa beliau harus, sudah pasti perlembagaan tidak
berhasrat untuk kekal dalam jawatannya selama-lamanya. Mahkamah Persekutuan mengambil
pendekatan yang waras untuk mengatakan bahawa ini bukan niat asal penggubal, dan tersirat dalam
perlembagaan mekanisme bahawa jawatan itu mesti dianggap kosong. Mahkamah

memperkukuh kemasukan peruntukan 'menganggap' ini dengan mengatakan bahawa alternatif itu
akan bertentangan dengan prinsip demokrasi. Walau bagaimanapun, bolehkah lacuna undang-
undang ini menjadi sebahagian daripada reka bentuk yang dimaksudkan Perlembagaan
Westminster, dan adakah lacuna ini melanggar prinsip demokrasi? Berikutan pendekatan

8
Mahkamah Persekutuan, kami akan meneliti keadaan undang-undang semasa dari perspektif reka
bentuk asal dan demokrasi.

REKA BENTUK DAN DEMOKRASI: MENGANALISIS MAHKAMAH PERSEKUTUAN

KEPUTUSAN

Reka bentuk perlembagaan: konvensyen Inggeris dan perlembagaan politik

Pergantungan pada 'niat asal' masih tidak membantu di sini. Walaupun mahkamah betul untuk
mengatakan bahawa adalah wajib bagi Perdana Menteri atau Ketua Menteri untuk meletakkan
jawatan apabila beliau telah hilang keyakinan majoriti, adalah kurang jelas bahawa ini semestinya
bermakna ketua negara berperlembagaan mempunyai kuasa untuk mengisytiharkan

jawatan kosong sekiranya peletakan jawatan tidak berlaku. Malah, model Inggeris (yang menjadi
asas operasi perlembagaan ini) bergantung pada penyelesaian politik dan bukannya undang-undang
kepada kebuntuan perlembagaan. Menulis mengenai Perlembagaan Inggeris, Dicey menyatakan
bahawa '[i] seorang Perdana Menteri akan mengekalkan jawatan selepas undian kecaman yang
diluluskan oleh Dewan Rakyat, … tiada siapa boleh menafikan bahawa Perdana Menteri sedemikian
telah bertindak tidak mengikut perlembagaan’; walau bagaimanapun, ‘tiada penyelesaian undang-
undang hadir kerana ‘tiada Mahkamah undang-undang akan mengambil perhatian terhadap
kelakuannya.’30 Dalam erti kata lain, perlembagaan Inggeris membayangkan pembubaran Parlimen
atau disfungsi berpanjangan sehingga Perdana Menteri meletakkan jawatan secara sukarela.

Melihat kepada sejarah penggubalan Perlembagaan Persekutuan, Reid

Suruhanjaya Perlembagaan nampaknya membayangkan tindakan yang sama seperti dalam model
Inggeris:

[Saya] sekiranya Perdana Menteri berhenti mendapat kepercayaan Dewan Rakyat, dia mesti sama
ada mengosongkan jawatannya atau meminta pembubaran. Jika Perdana Menteri meminta
pembubaran dan Yang di-Pertuan Besar menolak permintaan ini, maka Perdana Menteri mesti
mengosongkan jawatannya.31

Suruhanjaya Reid amat menyedari bahawa mereka sedang merangka undang-undang

perlembagaan tetapi masih tidak menjawab persoalan penyelesaian undang-undang sekiranya

Perdana Menteri enggan mengosongkan jawatannya. Sukar untuk menentukan mengapa itu berlaku
tetapi ada kemungkinan tiada prosedur lanjut dinyatakan kerana penyelesaian yang dibayangkan
kekal sebagai penyelesaian politik, seperti dalam model Inggeris. Perdana Menteri kekal memegang
jawatan tetapi tanpa sokongan majoriti, mendapati dirinya berada dalam kedudukan yang tidak
boleh dipertahankan dan akhirnya akan menjadi

terpaksa letak jawatan. Ini sebenarnya adalah pendirian yang diambil dalam kes Malaysia terdahulu
yang melibatkan krisis serupa di Sarawak. Dalam kes Stephen Kalong Ningkan pada 1966, Mahkamah

9
Tinggi Borneo memutuskan bahawa 'jalan keluar perlembagaan bagi seorang Perdana Menteri
British dan bagi seorang Ketua Menteri Sarawak bukanlah dengan pemecatan tetapi dengan
peletakan jawatan.'32Peruntukan dalam Perlembagaan Negeri Sarawak adalah dalam pari materia
kepada yang ada dalam Perlembagaan Perak.

Oleh itu, sistem Westminster Inggeris tidak sepenuhnya membantu pendirian Mahkamah
Persekutuan bahawa ketua negara berperlembagaan mempunyai budi bicara untuk menentukan
secara peribadi bahawa Ketua Menteri telah hilang keyakinan majoriti dan bahawa melainkan dia
meletakkan jawatan, ketua negara berperlembagaan boleh menganggap. pejabatnya kosong. Kuasa
Sultan di bawah model ini kelihatan terhad hanya untuk memberikan permintaan untuk
membubarkan LA atau menunggu sehingga Menteri Besar meletakkan jawatan. Sementara itu, tiada
apa yang boleh, atau patut dilakukan. Walaupun ulama telah mengkritik kedudukan ini kerana ia
boleh membawa kepada kedudukan yang tidak boleh dipertahankan di mana Ketua Menteri terus
mencangkung dalam kedudukannya,33 adalah tidak benar bahawa tiada penyelesaian langsung. Ia
terbuka kepada Sultan untuk memperkenankan permintaan Menteri Besar untuk membubarkan LA
bagi memberi laluan kepada kedaulatan politik — rakyat Perak — membuat keputusan.
Penyelesaian terakhir ini bukan sahaja sesuai dengan reka bentuk perlembagaan, tetapi paling sesuai
dengan peranan ketua negara berperlembagaan sebagai penjaga pintu kedaulatan rakyat.

Demokrasi: Kehendak Rakyat atau Kehendak Badan Perundangan?

Namun begitu, bolehkah keputusan Mahkamah Persekutuan membayangkan pertimbangan

itumekanisme ke dalam Perlembagaan Perak dibenarkan atas alasan melindungi prinsip demokrasi?
Pastinya demokrasi yang berfungsi memberi manfaat kepada rakyat Perak. Dengan enggan meletak
jawatan walaupun telah kehilangan keyakinan majoriti terhadap LA, Nizar telah bertindak tidak
mengikut perlembagaan. Cara yang wajar untuk memastikan operasi kerajaan yang berterusan
mestilah bagi Sultan menganggap jawatannya kosong dan melantik kerajaan baharu. Dari segi
teknikal, Sultan tidak 'memecat' Nizar, tetapi hanya menggunakan budi bicara peribadinya untuk
melantik Ketua Menteri baharu bagi mengisi kekosongan dalam eksekutif.

Pencerobohan Mahkamah Persekutuan ke dalam alasan demokrasi adalah menarik. Tiada perbezaan
nyata dibuat antara kehendak demokrasi rakyat dan pilihan wakil rakyat mereka. Tetapi terdapat
keperluan untuk mencabar teori konvensional yang menjalin kedua-duanya. Teori ini,
kebanyakannya mewakili dalam amalan parlimen British, mengandaikan bahawa kerana pegawai
yang dipilih memenangi pilihan raya yang adil dan terbuka, mereka boleh menuntut untuk
menggubal undang-undang dengan kuasa penuh Rakyat sehingga pilihan raya akan datang.34 Dalam
nada yang sama, rujukan Mahkamah Persekutuan kepada demokrasi nampaknya mencadangkan
bahawa memenangi pilihan raya sebelum ini memberikan wakil rakyat kuasa penuh untuk
menentukan gabungan parti mereka, tanpa mengambil kira kehendak rakyat. Ini amat bermasalah
kerana ia mengandaikan bahawa wakil rakyat tidak perlu bertanggungjawab atau responsif kepada
pendapat umum semasa tempoh kerajaan.

Malah, dalam konteks Perak, perpecahan antara pendapat umum dan keputusan undang-undang-
politik kerajaan yang berubah menjadi punca ketidakpuasan hati yang meluas di kalangan rakyat.
Menurut tinjauan pendapat yang dijalankan semasa krisis oleh Merdeka Center, sebuah badan
pemikir bebas, 76% daripada mereka yang ditinjau berpendapat bahawa rakyat harus menjadi

10
penentu siapa yang harus membentuk kerajaan melalui pilihan raya.35 Tinjauan itu juga
menunjukkan bahawa 74 % daripada responden menggemari pilihan raya baru.36

Seseorang mungkin berpendapat bahawa keputusan untuk melantik Kerajaan BN yang baru adalah
lebih-lebih lagi bertentangan dengan kehendak popular kerana keadaan luar biasa PRU 2008 yang
menunjukkan anjakan nyata sokongan rakyat terhadap BN. Walaupun Zambry (pilihan BN) mungkin
mendapat sokongan majoriti di LA berikutan pembelotan ahli PR, ia tetap menjadi hakikat bahawa
beliau dan BN kehilangan sokongan rakyat Perak. Dalam mana-mana sistem politik yang didominasi
parti politik, seperti di Malaysia, rakyat bukan lagi sekadar memilih wakil rakyat tetapi juga warna
kerajaan. PRU 2008 menunjukkan peralihan sokongan yang meluas daripada kerajaan BN yang sedia
ada kepada pakatan pembangkang PR di negeri itu. Akibatnya, apabila rakyat Perak mengundi,
mereka bukan sahaja mengundi tiga (membelot) anggota PBT sebagai individu, tetapi juga kerana
mereka bertanding sebagai calon pembangkang. Apabila mereka menyeberang ke BN, ketiga-tiga
ahli itu menukar warna kerajaan terhadap sokongan rakyat yang mengundi mereka pada mulanya.
Manakala kekurangan undang-undang anti-lompat menjadikan ini satu kemungkinan yang sah, ia
tidak semestinya tindakan yang menghormati kehendak demokrasi.

Oleh yang demikian, hujah daripada demokrasi tidak semestinya menyokong keputusan Mahkamah
Persekutuan yang memihak kepada Zambry. Memang, penghakiman Mahkamah Persekutuan selaras
dengan terma nyata perlembagaan, yang meletakkan pilihan ketua kerajaan di tangan setiap ahli LA.
Walau bagaimanapun, seperti yang disebut oleh Dicey, perlembagaan mempunyai 'satu matlamat
utama, untuk memastikan Parlimen atau Kabinet ... dalam jangka masa panjang akan memberi kesan
kepada kehendak ... negara'.37 Di bawah keadaan ini, penyelesaian yang paling 'demokratik' akan
mempunyai telah membubarkan LA untuk membolehkan rakyat memilih kerajaan mereka. Malah,
Dicey telah mencadangkan bahawa ‘pembubaran dibenarkan, atau perlu, apabila kehendak badan
perundangan, atau boleh dianggap secara adil, berbeza daripada kehendak negara.’38

Ini kerana 'objek utama pembubaran adalah untuk memastikan bahawa kehendak Parlimen
bertepatan dengan kehendak negara.'39 Pembubaran adalah 'pada dasarnya adalah rayuan
daripada undang-undang kepada kedaulatan politik' – rakyat.40 Ia ialah cara demokratik untuk
menyelesaikan perebutan kuasa dalam Badan Perundangan dan penentangan terhadap kerajaan
semasa (Kabinet).

Bagaimanapun, hakikat bahawa pembubaran kemungkinan besar merupakan penyelesaian terbaik

kepada kebingungan tidak bermakna Mahkamah Persekutuan mempunyai kuasa untuk memaksa
Sultan berbuat demikian. Mahkamah Persekutuan agak tepat dalam mengatakan bahawa
pembubaran adalah dalam budi bicara mutlak ketua negara berperlembagaan. Nampaknya
sekurang-kurangnya masalahnya bukan terletak pada tafsiran yang diterima pakai oleh mahkamah.
Masalahnya ialah masalah politik yang menuntut penyelesaian politik, dan mahkamah diletakkan
dalam kedudukan yang tidak boleh dicemburui untuk mengadilinya. Tersekat antara tempat yang
keras dan batu, Mahkamah Persekutuan hanya memilih jalan keluar yang paling masuk akal. Ini
membuktikan sekurang-kurangnya bagaimana badan kehakiman, walaupun cabang yang berasingan
dan setara dengan eksekutif dan Badan Perundangan, mempunyai kapasiti terhad untuk menangani
situasi ketidaktentuan politik dan perubahan seperti yang berlaku di Perak, sekurang-kurangnya
dalam peranan terhad yang dimainkannya dalam tafsiran perlembagaan. .41

11
KETUA NEGARA BERPERLEMBAGAAN DAN DEMOKRASI PERALIHAN

Dalam hal biasa, parti politik mula berkuasa berikutan kemenangan majoriti kerusi dalam Badan
Perundangan dalam pilihan raya umum. Ketua perlembagaan negara melantik pemimpin pilihan
parti yang menang sebagai Perdana Menteri atau Menteri Besar, dan dia menjadi ketua kerajaan
dan memilih ahli kabinetnya. Pada atau sebelum tamat tempoh lima tahun, Perdana Menteri atau
Menteri Besar masing-masing memohon Yang di-Pertuan Agong atau Sultan untuk pembubaran
parlimen. Dia memberikannya sebagai satu perkara yang pasti. Parlimen dibubarkan dan pilihan raya
baru dipanggil. Selepas rakyat membuat pilihan, pusingan parlimen bermula dengan Yang di-Pertuan
Agong melantik ketua parti yang menang sebagai Perdana Menteri, dan begitu juga di peringkat
negeri. Ketua negara berperlembagaan hampir tidak mendapat perhatian dalam kitaran biasa
kerajaan ini. Walaupun perlembagaan mengekalkan prerogatif peribadinya untuk melantik Perdana
Menteri dan untuk membubarkan Parlimen, ini biasanya dibuat oleh keputusan kilang. Ia adalah
biasanya jelas parti mana yang telah memenangi pilihan raya, dan siapa ahlinya menyokong untuk
menjadi Perdana Menteri. Begitu juga dengan keputusan untuk dibubarkan. Ia biasanya berlaku
menjelang penghujung kitaran lima tahun dan persetujuan diberikan sebagai perkara yang sudah
tentu.

Terdapat dua kemungkinan senario yang merumitkan gambaran peralihan yang lancar dari satu
kerajaan ke kerajaan yang lain. Yang pertama timbul apabila parti yang kalah enggan mengaku kalah,
dan berusaha membentuk kerajaan walaupun hanya mempunyai minoriti kerusi di Parlimen. Ini
biasanya berlaku apabila parti yang kalah telah membentuk kerajaan penyandang dan telah lama
berkuasa. Kuasa sukar untuk dilepaskan. Apabila ini berlaku, ketua negara berperlembagaan
memainkan peranan penting dalam memastikan penyandangnya tidak berjaya merampas hak parti
yang menang untuk membentuk.kerajaan. Keadaan sebegini timbul selepas pilihan raya negeri 1985
di Sabah (sebuah negeri konstituen Malaysia).42

Kuasa untuk membubarkan Parlimen: Persilangan dan kehendak demokratik

Senario kedua yang mengganggu proses demokrasi biasa ialah persilangan. Ini bermakna di mana
ahli parti majoriti (Parti A) menyeberang ke parti minoriti (Parti B), sekali gus menyengetkan
imbangan kuasa ke pihak lain. Ini menghapuskan syarat yang membolehkan Parti A membentuk
kerajaan pada mulanya, iaitu pemimpin Parti A mendapat kepercayaan majoriti ahli Parlimen. Dalam
keadaan ini, apakah jawapan yang sesuai daripada ketua negara berperlembagaan?

Kebanyakan sarjana perlembagaan akan bersetuju dengan Mahkamah Persekutuan bahawa kuasa
untuk membubarkan adalah mengikut budi bicara ketua negara berperlembagaan dan bahawa
Perdana Menteri tidak boleh memaksa Yang di-Pertuan Agong untuk membubarkan Parlimen, dan
begitu juga mahkamah. Begitu juga halnya di peringkat negeri. Walau bagaimanapun, pemahaman
konvensional di England dan juga di Malaysia adalah bahawa pembubaran biasanya diberikan
sebagai satu perkara yang sudah tentu. Sebelum beliau menjadi Sultan Perak dan menolak
permintaan Nizar untuk dibubarkan,

12
Raja Azlan Shah juga seorang hakim dan ulama perlembagaan yang berpendapat bahawa:

[U]dalam keadaan biasa, adalah diambil mudah bahawa Yang di-Pertuan Agong tidak akan menahan
perkenan baginda terhadap permintaan untuk pembubaran Parlimen. Peranan beliau dalam situasi
sedemikian adalah formal semata-mata.43

Pembubaran adalah norma dan bukannya pengecualian. Suruhanjaya Reid dengan jelas mereka
bentuk Perlembagaan Persekutuan dengan mengambil kira bahawa pemberian permintaan untuk
pembubaran adalah norma, yang berlepas dari hanya dalam keadaan luar biasa. Laporan tahun 1957
menyatakan bahawa:

Pengalaman telah menunjukkan bahawa terdapat bantahan besar terhadap Perdana Menteri atau
Kerajaan hari ini mempunyai kuasa tanpa had untuk mendesak pembubaran Parlimen. Seorang
Perdana Menteri boleh meminta pembubaran dalam pelbagai keadaan dan tidak mungkin untuk
mentakrifkan keadaan di mana permintaannya harus diberikan. Lazimnya Yang di-Pertuan Besar
akan menerima nasihat Perdana Menterinya tetapi baginda tidak harus terikat untuk berbuat
demikian dalam semua kes. Dia sepatutnya dalam kes kritikal bebas untuk memutuskan perkara
yang terbaik untuk kepentingan negara.44

Preseden Inggeris mencadangkan bahawa raja-raja pada masa itu tidak campur tangan atau
menghalang Perdana Menteri walaupun pilihan raya umum awal diminta semata-mata untuk
meningkatkan perwakilan parti pemerintah di Dewan Rakyat.45 Konvensyen tidak bertulis ialah
untuk berlepas dari Dewan Rakyat. norma, raja berperlembagaan mesti ingat bahawa dia
memelihara kepentingan negara dan rakyatnya:

di mana ahli Badan Perundangan lain mungkin mendapat kepercayaan majoriti ahli; Penyandang
Ketua Kerajaan baru-baru ini telah meminta dan mendapatkan pembubaran; dan mungkin, dalam
keadaan darurat yang teruk, seperti masa perang, di mana tidak ada kepentingan negara untuk
mengadakan pilihan raya.46

Prinsip mengekang untuk bertindak demi kepentingan negara ini tidak ditulis dalam Perlembagaan
Malaysia. Oleh itu dari perspektif undang-undang, Mahkamah Persekutuan adalah tepat untuk
mengatakan bahawa ketua negara berperlembagaan mempunyai budi bicara mutlak dalam
memutuskan sama ada untuk memberikan permintaan pembubaran itu. Tindakannya paling banyak
melanggar norma dan jangkaan moral atau politik, tetapi bukan tindakan undang-undang. Oleh itu,
remedinya adalah politik atau moral, bukannya undang-undang. Ketua negara berperlembagaan
mungkin menghadapi tentangan atau hilang rasa hormat rakyat jika keengganannya untuk
dibubarkan secara meluas dianggap bertentangan dengan kehendak rakyat. Seperti yang dinyatakan
oleh Harding, '[a] pembubaran yang ditolak secara tidak wajar akan menyebabkan kepada tuduhan
pilih kasih politik.’47 Atas sebab inilah Harding menasihati dalam semangat Bagehot48 bahawa
'[w]di sini terdapat keraguan tentang kewajaran penolakan, Ketua Negara harus memberikan
pembubaran dan menyerahkan perkara itu kepada pengundi.'49

13
Jelas sekali, seperti yang dinyatakan oleh Evatt, '[sebuah] siri pembubaran berulang mungkin
mewakili kemenangan ke atas, dan bukan kemenangan, pengundi.'50 Walaupun pembubaran adalah
norma, Perlembagaan Westminster meletakkan di dalam perlembagaan ketua negara kuasa untuk
memastikan Perdana Menteri tidak menyalahgunakan kuasa pembubarannya. Seperti yang dipetik di
atas daripada Laporan Suruhanjaya Perlembagaan Reid 1957, sebab Yang di-Pertuan

Agong mempunyai keputusan muktamad sama ada untuk membubarkan Parlimen adalah kerana
pengalaman Inggeris tidak menggalakkan pemberian kuasa yang tidak terhad kepada kerajaan pada
masa itu untuk mendesak pembubaran.51 Seseorang boleh membayangkan situasi di mana Perdana
Menteri dan Menteri-menterinya, bukannya mencari kompromi, berulang kali. membubarkan
Parlimen apabila ia enggan meluluskan undang-undang yang dicadangkan oleh mereka supaya
keseluruhan operasi kerajaan terhenti untuk dilanjutkan.

tempoh masa. Oleh itu, ketua negara berperlembagaan mempunyai kuasa di bawah perlembagaan
untuk menolak membubarkan parlimen bagi menghalang Perdana Menteri dan Menteri-menterinya
daripada menyalahgunakan kuasa mereka. Penyimpangan daripada norma ini biasanya wajar untuk
memelihara kepentingan Rakyat. 52

Ukuran formal keyakinan dan peletakan jawatan: Memupuk bertanggungjawab

penggubal undang-undang

Terdapat satu lagi isu untuk dianalisis dari perspektif kerajaan demokrasi: siapa yang menentukan
sama ada Perdana Menteri/Ketua Menteri telah berhenti mendapat kepercayaan majoriti penggubal
undang-undang? Dalam keadaan biasa, Perdana Menteri boleh membuat penghakiman itu dan
menyerahkan peletakan jawatannya dengan sewajarnya. Kuasa Yang di-Pertuan Agong untuk
melantik Perdana Menteri akan datang bermula; beliau melantik Ahli Parlimen yang mendapat
kepercayaan majoriti. Satu senario yang tidak menimbulkan kontroversi itu timbul di mana ahli-ahli
parti Perdana Menteri kalah

keyakinan terhadap peribadi Perdana Menteri tetapi tetap setia kepada parti di mana platform
mereka dipilih. Dalam keadaan ini, ketua negara berperlembagaan biasanya berunding dengan
Perdana Menteri yang akan keluar mengenai siapa yang patut dilantiknya sebagai Perdana Menteri
seterusnya.53

Walau bagaimanapun, dalam situasi di mana peralihan adalah merentas parti, seorang Perdana
Menteri atau Ketua Menteri meletak jawatan selepas kehilangan undi tidak percaya dalam Badan
Perundangan. Undi tidak percaya adalah mekanisme biasa untuk menentukan sama ada Perdana
Menteri/Ketua Menteri telah kehilangan kuasa majoriti dalam Badan Perundangan. Di mana tiada
undian rasmi sedemikian telah diambil bahawa isu yang lebih kompleks timbul. Dalam situasi
sedemikian juga apabila ketua negara berperlembagaan terlibat dalam pertikaian politik. Kes
pertama untuk dipertimbangkan mengenai perkara ini

point was the 1966 case of Stephen Kalong Ningkan v Tun Abang Haji Openg and Tawi Sli. 54 Ia
berpunca daripada krisis politik di Sarawak di mana 25 daripada 42 ahli dalam Majlis Negri kononnya

14
menandatangani surat mengisytiharkan bahawa mereka tidak lagi mempunyai keyakinan terhadap
Menteri Besar. Surat itu agak meragukan kerana hanya 20 nama yang mempunyai tandatangan
kepadanya, dan satu nama mempunyai 'chop' dan bukannya tandatangan kepadanya. Di sini,
menafsirkan peruntukan yang berkaitan dalam Perlembagaan Negeri Sarawak (yang sepadan dengan
Perlembagaan Persekutuan), Harley CJ berpendapat bahawa kekurangan keyakinan 'boleh
ditunjukkan hanya melalui undi di Majlis Negri'. Lebih suka bergantung kepada proses politik, beliau
beralasan bahawa sukar untuk menentukan dengan tepat sama ada berlaku atau tidak telah hilang
keyakinan di mana tidak ada undian rasmi di LA.55

Undian rasmi kepercayaan mengekalkan, walaupun secara tidak langsung, pautan kepada kehendak
popular. Dalam sistem parlimen Westminster, parlimen adalah manifestasi kehendak rakyat,
membentuk hubungan langsung antara rakyat dan kerajaan. Ia adalah simbol kedaulatan rakyat di
negara tertentu. Oleh itu, adalah penting apabila pertukaran kerajaan dicuba tanpa agensi langsung
rakyat, mereka sekurang-kurangnya terlibat secara tidak langsung dalam proses itu dan
dimaklumkan sepenuhnya tentang peranan wakil mereka dalam perubahan itu. Ini
jugamembolehkan mereka mempertanggungjawabkan wakil sama ada serta-merta atau pada
peringkat pilihan raya nanti. Tambahan pula, undian rasmi melaksanakan fungsi isyarat kritikal dan
mencetuskan perdebatan awam. Dengan meletakkan isu itu dalam undian, orang ramai boleh
memanfaatkan sendiri sebab wakil rakyat mereka hilang keyakinan terhadap Perdana Menteri
semasa perbahasan parlimen yang membawa kepada pengundian.

Ini juga memainkan fungsi pendisiplinan yang penting, kerana penggubal undang-undang mungkin
lebih bermuhasabah kerana mereka perlu mewajarkan undi mereka di arena awam. Seperti yang
Harley CJ berpendapat dalam Stephen Kalong Ningkan, '[m] yang meletakkan nama mereka pada
surat 'Rahsia Teratas' mungkin teragak-agak untuk mengundi secara terbuka bagi menyokong
pandangan peribadi mereka.'56Oleh itu, undian itu mengingatkan mereka dan orang ramai tentang
keseriusan daripada isu tersebut.

Sebaliknya, jika Yang di-Pertuan Agong secara subjektif menentukan sama ada Perdana Menteri
telah hilang keyakinan majoriti, baginda sebenarnya menyekat proses demokrasi yang sepatutnya
dimainkan dalam pengundian rasmi. Kebijaksanaan dan keazaman peribadi raja berperlembagaan
dibenarkan untuk mendominasi proses pertukaran dalam kerajaan. Walaupun beliau mungkin
melibatkan ahli parlimen dalam proses itu, seperti dalam krisis Perak di mana Sultan Perak bertemu
dengan kesemua 31 Adun yang menyokong BN dalam mencapai ketetapan baginda bahawa perlu
ada pertukaran kerajaan,57 sifat peribadi mereka. mesyuarat, betul atau salah, cenderung
menimbulkan keraguan dalam fikiran orang ramai.

Tambahan pula, penggunaan budi bicara adalah pelaksanaan pertimbangan politik. Tanpa standard
objektif undi untuk menilai keadaan, Sultan boleh tersilap meletakkan berat pada bukti yang tidak
diterima secara meluas atau tidak boleh dipercayai. Sebagai contoh dalam kes Stephen Kalong
Ningkan, salah satu faktor yang menentang keputusan Gabenor Jeneral memecat Menteri Besar
(yang beliau tidak mempunyai kuasa untuk melakukannya) adalah pergantungan beliau kepada surat
yang didakwa berasal daripada ahli-ahli LA tetapi yang tidak mempunyai set tandatangan yang
lengkap. Mahkamah menganggap bukti ini tidak boleh dipercayai. Jika undi kepercayaan rasmi telah

15
diambil, Gabenor Jeneral akan terhindar daripada kesukaran untuk menilai kebolehpercayaan bukti
luar itu.

Seperti yang dinasihatkan Bagehot dalam senario hipotesis krisis yang timbul daripada
ketidakupayaan parlimen untuk memilih pemimpin dalam menghadapi tiga parti, 'kebijaksanaan
terbesar raja berperlembagaan akan menunjukkan dirinya tidak bertindak dengan baik' Dalam kes
ini,58 tidak bertindak terhadap bahagian Sultan akhirnya memerlukan undi tidak percaya diambil di
PBT sebelum sebarang penentuan boleh dibuat tentang kedudukan Menteri Besar. Ada
kemungkinan bahawa membenarkan proses undang-undang berjalan dengan sendirinya akan
mengurangkanperasaan bahawa pengambilalihan itu bertentangan dengan prinsip demokrasi.
Dalam insiden Perak, jika Nizar telah disingkirkan menurut undi tidak percaya, ini akan menjadikan
penyingkiran jelas merupakan keputusan oleh LA, dan dengan itu tanggungjawabnya. Dalam
keadaan ini, walaupun Sultan telah melampaui kuasanya dalam 'memecat' Menteri Besar, baginda
lebih berkemungkinan dilihat sebagaisekadar mengesahkan pilihan parlimen.

Tambahan pula, dari segi politik juga lebih menjijikkan untuk Perdana Menteri enggan meletak
jawatan berikutan undi tidak percaya. Perdana Menteri yang kekal memegang kuasa selepas undi
tidak percaya tidak mungkin dilihat sebagai sah dan akan menghadapi tekanan politik untuk
meletakkan jawatan. Tambahan pula, kerajaannya akan menjadi tidak dapat dipertahankan dan
tidak dapat dilaksanakan kerana parlimen akan terus menyekatrang undang-undang yang ingin
diluluskan. Adalah penting bahawa kebanyakan cabaran oleh penyandang Menteri Besar telah
timbul dalam percubaan serupa 'rampasan kuasa perundangan' di mana tidak ada undi percaya
rasmi. Contohnya dalam Datuk Amir Kahar bin Tun Datu Haji Mustapha lwn Tun Mohd Said bin
Keruak Yangdi-Pertua Negeri Sabah, 59 undi percaya rasmi telah diambil dan Menteri Besar secara
sukarela meletakkan jawatan. Lebih-lebih lagi, apabila orang ramai menganggap Menteri Besar yang
dipecat sebagai ketua kerajaan negeri yang sah, Menteri Besar baharu itu juga akan dilihat sebagai
tidak sah. Sokongan orang ramai terhadap kerajaan baharu akan menjadi sangat tipis. Defisit
legitimasi ini berkemungkinan mengakibatkan kerajaan yang tidak stabil, yang dibenci oleh seluruh
penduduk. Oleh itu, rampasan kuasa mungkin tidak produktif bagi parti yang membentuk kerajaan
baharu. Percubaan untuk menyatukan sokongan untuk pilihan raya umum akan datang tidak
mungkin berjaya di mana parti itu dilihat bertentangan dengan kehendak Rakyat.

PENUTUP PEMERHATIAN

Telah dikatakan bahawa sistem parlimen, untuk berjaya, mestilah hasil daripada 'disiplin yang
berpanjangan dan evolusi beransur-ansur.'60 Walaupun sistem perlembagaan kerajaan parlimen
Malaysia dimodelkan mengikut sistem Westminster British, ia perlu menyelesaikan pertikaian
politiknya. berdasarkan terutamanya pada perlembagaan bertulisnya dengan cara yang terbaik
untuk sistem demokrasi yang telah dipilihnya. Setelah menolak penjajahan dan feudalisme, yang
politik yang kita namakan Persekutuan Malaysia, termasuk negeri-negeri konstituennya, adalah satu
yang komited kepada satu bentuk kerajaan demokrasi berasaskan kedaulatan rakyat. Ahli-ahli
parlimen dan pegawai-pegawai kerajaan adalah ejen kepada kedaulatan politik, Rakyat Malaysia.
Dalam masa perubahan politik, peranan ketua negara berperlembagaan adalah untuk memastikan

16
pilihan demokrasi direalisasikan. Dalam pengertian inilah peranan ketua perlembagaan bagi negeri
dalam sistem Westminster yang telah berperlembagaan dan diubah suai seperti yang diamalkan di
Malaysia mesti dilihat sebagai peranan penjaga pintu. Dalam menggunakan budi bicaranya untuk
melantik Perdana Menteri (atau Ketua Menteri) dan dengan itu kerajaan baharu, atau untuk
membubarkan Parlimen untuk kemungkinan memberi laluan kepada kerajaan baharu, ketua negara
berperlembagaan bertindak demi kepentingan rakyat, dalam erti kata memastikan kerajaan
mencerminkan pilihan ramai.

Perlembagaan Malaysia telah berkembang secara terhenti sejak itu kenegaraan lebih 50 tahun
dahulu; walaupun dalam tiga tahun kebelakangan ini, dengan mengecewakan nampaknya berada di
ambang pendemokrasian sebenar. Pada banyak persimpangan sebelum ini, ketua negara
berperlembagaan, sultan, Yang di-Pertua Negeri, mendapati diri mereka terpaksa menyesuaikan diri
dengan tuntutan demokrasi. Ini termasuk reformasi perlembagaan menghapuskan keperluan untuk
perkenan Yang di-Pertuan Agong untuk rang undang-undang parlimen pada tahun 198361 dan
menyekat kekebalan diraja dalam 1993.62 Sebagai putera mahkota Perak, Raja Nazrin menekankan
dalam syarahan 2007, bahawa raja berperlembagaan Malaysia telah bertahan 'kerana ia telah
berkembang selaras dengan kemajuan sosial dan menyumbang kepada kehidupan awam. Mereka
telah berkembang dengan menerima realiti, dan meletakkan diri mereka di atas, politik partisan.'63
Keupayaan untuk bijak melihat angin perubahan, menyesuaikan diri dengan sewajarnya dan
mengekalkan kedudukan mereka yang bermaruah sebagai berada di atas politik yang perlu dilakukan
oleh ketua negara berperlembagaan. perlu diingat, semasa pergolakan politik dan perubahan dalam
negara. Mereka kekal sebagai institusi kritikal di mengekalkan kestabilan sosial dan politik dalam
masa peralihan demokrasi. Dengan Malaysia di penghujung pilihan raya umum akan datang, institusi
seperti ketua perlembagaan negara yang biasanya dianggap di pinggir (atau di atas) proses politik
kini mungkin melihat diri mereka didorong ke pusat perjuangan politik. Raja berperlembagaan
mungkin mendapati diri mereka berperanan mengurus keseimbangan kuasa antara puak politik yang
bertanding. Sebagai negara demokrasi dan penyandangnya hilang cengkaman kuasa, terdapat
keperluan untuk memastikan bahawa aktor politik tidak menghalang kehendak demokrasi
kedaulatan politik — Rakyat Malaysia. Peranan penjaga pintu yang bertujuan secara demokrasi
untuk raja berperlembagaan boleh memastikan ini.

17